Comptes rendus analytiques officiels du 17 décembre 2014

M. le président.  - L'ordre du jour appelle les nouvelles lectures du projet de loi de finances, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, pour 2015 et du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

La Conférence des présidents a décidé qu'ils feraient l'objet d'une discussion commune.

Discussion générale commune

M. Christian Eckert, secrétaire d'État auprès du ministre des finances et des comptes publics, chargé du budget .  - Permettez-moi de réagir à ce qui vient de se produire, et que je trouve assez surprenant. M. le rapporteur général se réjouissait de l'apport du Sénat au projet de loi de finances rectificative, la plupart des amendements ont été adoptés par votre assemblée. Et voilà que le texte est repoussé ! Tout ça pour ça ? Il eût été plus cohérent d'adopter une motion de rejet... (Assentiment sur les bancs socialistes)

Le Sénat avait approuvé la loi de programmation des finances publiques... en la vidant de l'essentiel de son contenu. Une loi de programmation de finances publiques, ce sont les chiffres et des lettres ; vous en aviez supprimé la partie chiffres, la trajectoire des finances publiques, qui est au coeur du texte ! Comme vous avez approuvé le projet de loi de finances en rejetant neuf missions, avec un solde déficitaire de 30 milliards d'euros : on ne paye plus les enseignants, les militaires ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances.  - Comme l'avait fait Nicole Bricq !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État.  - Nous avons passé de bons moments ensemble permettez-moi de vous provoquer un peu ! Vous avez rétabli les crédits de l'enseignement supérieur et de la recherche que vous estimiez insuffisants avant de rejeter la mission ! Comme attitude constructive, on fait mieux ! (Marques de satisfaction amusée sur les bancs socialistes)

L'amendement de M. Vincent a été adopté tout à l'heure à l'unanimité, avec un avis favorable du Gouvernement. Le projet de loi de finances rectificative ayant été rejeté, il ne pourra être repris par l'Assemblée nationale !

M. Francis Delattre.  - On n'allait pas voter vos 15 milliards de déficit !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État.  - Venons-en à l'examen de la loi de finances pour 2015 et du projet de loi de programmation des finances publiques. « Situation catastrophique » ? Comparée à 2010, les déficits publics sont réduits de moitié !

M. Francis Delattre.  - Plus 15 milliards !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État.  - La dépense publique augmente de 11 à 12 milliards...

M. Francis Delattre.  - 16 milliards !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État.  - Lorsque la droite était au gouvernement, savez-vous de combien elle augmentait, chaque année ?

M. Francis Delattre.  - Je n'étais pas sénateur. (Sourires)

M. Christian Eckert, secrétaire d'État.  - 30 milliards par an ! Un peu d'optimisme, que diable !

Les 4,4 % seront atteints, la dépense sera tenue, nous le constaterons lors de la loi de règlement.

Nous avons regardé les PIB des grands pays européens en 2008 et en 2014. En moyenne, dans la zone euro, le PIB a diminué de 2,2 % entre ces deux dates. La Grande-Bretagne vient juste de retrouver le PIB qu'elle avait avant la crise. L'Italie a fait moins 9 %, l'Espagne moins 6 %...

M. Francis Delattre.  - Ils ont fait des réformes !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État.  - Seuls deux pays ont vu leur PIB augmenter : l'Allemagne de 3 %, et la France de 1,5 % ! Ce n'est franchement pas la catastrophe, même si l'on peut toujours faire mieux. On nous annonce depuis six mois des sanctions de la Commission européenne, une majorité incapable de faire adopter son budget sans 49-3, des catastrophes de tout poil... Je n'en ai pas vu le début de la moitié du quart !

La trajectoire que nous proposons est prudente. Cet été, le Parlement a voté des allègements de cotisations sociales de 4,5 milliards pour les entreprises, un milliard de réduction de cotisations pour les travailleurs indépendants, un milliard d'allègement de la C3S. En 2013, il avait voté le CICE - dont les entreprises sont aujourd'hui très satisfaites. Vous allez voter 3 milliards d'allègement d'impôt sur les ménages. Alors, oui, il y a 200 millions d'euros de plus sur les hypermarchés... Mais cela ne doit pas masquer la réalité de la politique budgétaire du Gouvernement, qui s'attache à réduire les dépenses et les prélèvements. C'est ce que traduisent ces deux textes, qui nous ont donné l'occasion de quelques belles joutes verbales ces derniers jours - et nuits. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances .  - Les CMP ont échoué tant sur le projet de loi de finances pour 2015 que pour le projet de loi de programmation des finances publiques. Cela n'a rien d'étonnant, tant il y a des divergences de fond entre la majorité sénatoriale et la majorité gouvernementale.

Je défendrai une motion tendant à opposer la question préalable. Prévisions insincères, non-respect des engagements européens de la France, diminution des dotations aux collectivités territoriales - autant de raisons de rejeter ces textes. L'Assemblée nationale a tout de même retenu plusieurs apports du Sénat, il faut s'en féliciter. Le Sénat aura amélioré les textes.

L'Assemblée nationale a examiné la loi de programmation des finances publiques en nouvelle lecture hier, et procédé à l'actualisation de la trajectoire des finances publiques, avec les fameux 3,6 milliards. Le projet de loi de finances ne respectait pas les engagements européens en matière de déficit excessif. Avec l'amélioration du solde, l'objectif de déficit structurel reste inchangé, à 0,4 %. Le retour du déficit à 3 % est reporté de 2015 à 2017. Dans son avis du 29 novembre, la Commission note que l'on reste loin de la cible. La situation de la France sera réexaminée en mars prochain. Dès lors, ce projet de loi de programmation des finances publiques risque de faire long feu...

Le Sénat a adopté de nombreux apports relatifs à la gouvernance des finances publiques. Je m'en réjouis. Les avancées sur l'information du Parlement notamment, sur les dépenses fiscales et les niches sociales, sont à saluer. Finalement, sur les 35 articles du projet de loi, 14 ont été introduits ou modifiés par le Sénat. Bilan honorable, donc. Malgré nos divergences sur la partie programmatique, le Sénat a joué son rôle.

Sans surprise, sur le projet de loi de finances pour 2015, l'Assemblée nationale n'a pas retenu nos propositions en matière d'économies. Le Sénat avait pourtant adopté une position responsable en minorant la baisse des dotations aux collectivités territoriales pour tenir compte du coût des normes. Nous la compensions par des réductions de crédits, sur les contrats aidés, les dépenses de guichet et la masse salariale de l'État. Le Sénat s'était rassemblé pour préserver les recettes fiscales des collectivités territoriales et soutenir les PME. Sur les CCI, aussi, le Sénat s'était largement retrouvé pour préserver leurs ressources.

L'Assemblée nationale a adopté une cinquantaine d'articles conformes dans la rédaction du Sénat, mais n'a pas retenu la minoration de la baisse des dotations aux collectivités territoriales.

La navette est utile, puisque l'Assemblée nationale a évolué, notamment sur les CCI et les chambres d'agriculture. Je salue l'attitude de la rapporteure générale du budget de l'Assemblée nationale : nos échanges ont été constructifs, même si la CMP a échoué. Une nouvelle navette ne ferait sans doute pas évoluer les choses sur les points majeurs : la commission des finances vous proposera donc d'adopter une question préalable. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Jean-Claude Requier .  - Nous connaissons le contexte macroéconomique, je n'y reviens pas. La France a maintenu le cap, en réduisant le déficit mais à un rythme supportable, qui n'obère pas le retour de la croissance. Dans un contexte européen morose, avec un risque de déflation, les marges de manoeuvre sont limitées. À partir de 2016, les prévisions du Gouvernement nous paraissent bien optimistes... Depuis la première lecture et l'échec de la CMP, l'Assemblée nationale a adopté plus de 150 amendements, rejetant le texte remanié par le Sénat le 9 décembre. Elle a ainsi par exemple rétabli les mesures initiales sur le quotient familial.

Elle a également rétabli les crédits de l'enseignement supérieur et de la recherche, priorité du Gouvernement. Nous regrettons toutefois qu'elle ait rétabli la baisse de la DGF à son niveau initial, qui impactera l'investissement des collectivités territoriales et risque d'entraîner une hausse de la fiscalité locale.

Nous suivons les députés sur la taxe sur les logements vacants, ou encore les chambres d'agriculture. Nous regrettons que le Gouvernement ait imposé, en seconde délibération, que l'on n'augmente pas le taux de CVAE à destination des chambres de commerce.

Si nous regrettons que l'Assemblée nationale soit restée sourde à certaines des avancées du Sénat, nous n'en voterons pas pour autant la question préalable. (Applaudissements sur les bancs du RDSE)

M. Vincent Delahaye .  - Je suis surpris de votre surprise, monsieur le ministre !

Le projet de loi de finances rectificative nous arrive à la dernière minute, nous le traitons en une seule journée, nous attendons la CMP - rien ne vient. Nous vous donnons une deuxième chance en redéposant des amendements - aucune ouverture de la part du Gouvernement ! Ne feignez donc pas la surprise. Vous nous invitez à être optimistes, parce que la prévision que vous avez annoncée le 15 décembre, sera réalisée le 31 décembre. Certes ! Mais vous prévoyiez initialement 1 %... Les prévisions budgétaires doivent être prudentes. La programmation suppose un minimum de crédibilité. Or vous changez vos prévisions constamment, repoussez sans cesse le retour à l'équilibre. Vous invoquez des circonstances exceptionnelles : je ne les ai pas vues. Vos hypothèses de croissance sont hyper optimistes. D'ailleurs, vous les avez déjà rectifiées, de 1 % en loi de programmation à 0,9 % en loi de finances... Pour ma part, je préfère être prudent pour avoir de bonnes surprises plutôt que de mauvaises...

Les amendements adoptés par le Sénat n'ont pas eu beaucoup d'écho auprès du Gouvernement ou de l'Assemblée nationale.

Je ne vous rends pas responsable du déficit, monsieur le ministre, mais reconnaissez que la situation ne s'est pas améliorée depuis 2012. Les recettes sont encore surévaluées, et les efforts sur les dépenses sont insuffisants. Et nous ne voyons pas venir les indispensables réformes de fond. Le président de la République se contente d'observer la météo et d'annoncer, après la pluie, le beau temps... La situation est pourtant très tendue, voyez la Grèce, la Russie... Vous avez la chance de bénéficier de taux bas. Le jour où ils remonteront, nous n'aurons plus que nos yeux pour pleurer...

M. Christian Eckert, secrétaire d'État.  - Si les taux sont bas, nous avons de la chance, mais si les taux remontent, ce sera de la faute du Gouvernement, c'est ça ?

M. Vincent Delahaye.  - Ils étaient déjà bas avant 2012 !

Nous avons fait des propositions de simplification fiscale, avec la réduction des taux et l'élargissement des bases ainsi que la TVA compétitivité.

Je comprends que vous ayez du mal à communiquer avec les entreprises, malgré les déclarations d'amour du Premier ministre. Après 30 milliards de taxes en plus en 2012 et 2013, elles vont récupérer cette année 11 milliards grâce au CICE et encore 4,5 milliards l'an prochain, mais supporter 4 milliards de taxes nouvelles en plus en cumulé... Les chefs d'entreprises ont vraiment du mal à s'y retrouver !

En attendant, nous voterons la question préalable. (Applaudissements au centre et sur plusieurs bancs UMP)

M. Joël Guerriau.  - Bravo !

M. Jean Germain .  - Nous ne voterons pas la question préalable parce que nous soutenons le Gouvernement et qu'en cas de désaccord nous préférons faire bouger les lignes. Le Gouvernement s'adapte à la situation en Europe et dans le monde. Ne pas le faire serait une grave erreur.

M. Philippe Dallier.  - Personne ne dit le contraire.

M. Jean Germain.  - Nous pensons que la politique budgétaire ne se fait pas à Bruxelles. Les réformes de structure ? Il ne suffit pas de sauter comme un cabri sur son siège en criant « réformes de structure !, réformes de structure ! » pour que les choses avancent.

Nous souhaitons que notre pays demeure une République sociale même si, en bons socio-démocrates, nous avons intégré un certain nombre de règles du marché.

Deuxième motif de satisfaction, il y a un vrai programme d'économies, alors que la majorité sénatoriale ne nous a rien proposé de significatif en la matière.

Enfin, nous sommes pour le pacte de responsabilité. Tout le monde a salué le rapport Gallois, il faut en tirer les conséquences et le mettre en oeuvre, cela demande du temps.

Nous n'avons pas été entendus sur l'étalement sur quatre ans de la baisse de la DGF. Nous craignons une baisse de l'investissement des collectivités territoriales plus importante que prévue. Nous avons été entendus sur le FCTVA, le FCTP, ainsi que sur les universités. Au total, le bilan est plutôt satisfaisant. Il est dommage que la majorité sénatoriale fuie ses responsabilités. (Exclamations à droite)

La navette est utile. Nous dialoguons avec l'Assemblée nationale sans mettre le doigt sur la couture du pantalon. Il est dommage que le rapporteur général ait cédé aux injonctions des plus durs de sa majorité pour demander une suspension de séance tout à l'heure et refuser de composer avec le groupe socialiste. (Applaudissements à gauche ; exclamations à droite)

M. Francis Delattre.  - Ce n'est plus une explication de vote, c'est un polar...

M. André Gattolin .  - L'Assemblée nationale a rétabli un texte plus conforme à la volonté du Gouvernement. La droite clame qu'elle est capable de réaliser une centaine de milliards d'euros d'économies. Sa position au Sénat où elle est majoritaire est donc surprenante. Comment adopter une loi de finances sans programmation, sans aperçu de la trajectoire budgétaire.

Votre rédaction, en supprimant de grandes missions, empêche toute consolidation budgétaire. Il aurait aussi été possible de réduire les crédits de certaines missions plutôt que de les supprimer ! Si vous les avez supprimées, peut-être est-ce parce que vous vouliez plutôt augmenter les crédits ?

M. Francis Delattre.  - Vous êtes un expert !

M. André Gattolin.  - Ces immenses lacunes témoignent de l'incohérence de la majorité sénatoriale.

Pour autant, le texte du Gouvernement ne nous satisfait pas non plus. Attribuer 40 milliards aux entreprises, sans critères ni contreparties, ce n'est pas un bon choix.

Le calendrier d'examen est critiquable, comme l'application de l'article 40 de la Constitution, qui limite les pouvoirs du Parlement et mène à des absurdités.

Le taux de mise en réserve budgétaire a été porté de 5 % à 6 % en loi de programmation à 7 % à 8 % dans la loi de finances pour 2015. Peu à peu, ce sont des économies déguisées, non assumées.

Quelle est la sincérité de ce texte ? Il y a la mystification des crédits du programme d?investissements d'avenir qu'on nous avait présenté comme un antidote à la baisse de crédits. Et voici que l'on découvre la fongibilité des crédits destinés à l'écologie avec des crédits militaires !

M. Francis Delattre.  - Vous l'avez compris !

M. André Gattolin.  - Nous sommes déçus. Toutefois nous voterons contre la question préalable.

M. Michel Le Scouarnec .  - Chacun a formulé son avis. La cause est entendue. La hausse ou la baisse du déficit dépend surtout du contexte économique. C'est seulement entre 1997 et 2002 que nos comptes ont été conformes aux critères européens. En 2001, le déficit n'était que d'1,4 % du PIB et les comptes sociaux étaient en excédent.

La loi de finances 2015 aura un effet récessif. La loi de programmation des finances publiques n'est pas à la hauteur des enjeux. Il est encore temps d'agir avant que le poids de la dette, héritée du gouvernement précédent, n'écrase nos marges de manoeuvre.

Nul besoin, à ce stade, d'en dire plus : nous ne voterons ni le projet de loi de finances pour 2015, ni la loi de programmation.

M. Philippe Dallier .  - Vos prévisions, monsieur le ministre, ne sont pas tenables. C'est pourquoi nous ne les voterons pas. Il n'est qu'à constater le décalage cette année avec les objectifs initiaux. Comment vous faire confiance ? Ils n'étaient pas réalistes.

Nous avons adopté une loi de finances remaniée avec des mesures en faveur des collectivités territoriales et des familles. Nous avons rejeté des missions, mais amélioré le solde de 2 milliards d'euros ! De plus, nos 100 milliards d'économies ne seront pas immédiats, mais étalés sur une législature. (On feint de l'apprendre, à gauche) Nous l'avons toujours dit ! (On en doute sur les bancs socialistes) Par exemple, il faudra réformer à nouveau les retraites, comme l'a proposé M. Rebsamen, avant de se faire recadrer, mais aussi réformer le marché du travail, en créant un contrat de travail unique.

Oui nous avons rejeté certaines missions, pour insincérité. Ne nous reprochez pas de faire ce que vous aviez fait vous-mêmes dans une position comparable, en 2011. Vous aviez alors rejeté 12 missions sur 32.

Vous concentrez l'effort fiscal sur les classes moyennes, les oubliées du quinquennat. Le décalage vis-à-vis de l'opinion publique s'accroît. C'est pourquoi nous avons relevé le plafond du quotient familial. De même, nous avons augmenté les aides aux entreprises, autres oubliées du Gouvernement, car le CICE et le pacte de responsabilité ne font que compenser l'augmentation de la fiscalité qu'ont subie les entreprises en 2012 et 2013. Le taux de marge des PME n'a jamais été aussi faible et il y a lieu de craindre un grand nombre de faillites.

Nous avons aussi cherché à soutenir nos collectivités territoriales. Avec la considérable baisse des dotations, l'investissement public va baisser de 30 % frappant de plein fouet les entreprises, celles du bâtiment et des travaux publics se retrouveront à la rue ; leurs carnets de commandes sont vides ; leurs plans sociaux sont déjà prêts.

Vous assurez renoncer aux hausses d'impôt mais vous ne faites que repasser le mistigri aux collectivités territoriales conduites, par les baisses de dotations, à augmenter la fiscalité locale.

Nous avons tenu compte des surcoûts liés aux normes pour limiter la baisse des dotations. Je regrette que vous n'en ayez pas tenu compte. De même, en seconde partie, nous avons proposé une stratégie globale de maîtrise de dépenses. Nous avons proposé de revoir l'aide médicale d'État, instauré un ticket modérateur de 50 euros, ou encore trois jours de carence pour les fonctionnaires, comme pour les salariés du secteur privé. Nous avons aussi rejeté les missions dont les crédits étaient insincères, comme celle de la défense, qui ne prend pas en compte les Opex qui pourtant se multiplient.

M. Dominique de Legge.  - Très bien !

M. Philippe Dallier.  - Ou celle de l'écologie, fragilisée par l'abandon de l'écotaxe poids lourds, sans parler de l'indemnité de résiliation du contrat avec Écomouv'. Le budget du logement, dont je suis le rapporteur spécial, est sous-estimé de façon très importante, avec déjà 200 millions de reports et des crédits pour 2015 clairement insuffisants. Je pourrais évoquer les problèmes liés à l'aide à la pierre ou au financement de l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat.

Aucune de nos mesures d'économies n'a été retenue en nouvelle lecture. Dès lors, nous voterons la motion. (Applaudissements au centre et à droite)

La discussion générale commune est close

Question préalable sur le projet de loi de finances pour 2015

M. le président.  - Motion n°7, présentée par M. de Montgolfier, au nom de la commission.

En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement du Sénat,

Considérant que le projet de loi de finances pour 2015 marque un net ralentissement dans le redressement des finances publiques ;

Considérant qu'il repose néanmoins sur des hypothèses optimistes, s'agissant notamment des prévisions de recettes fiscales ;

Considérant que les niveaux de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires demeurent élevés ;

Considérant que les mesures d'économie présentées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015 ne sont pas de nature à contribuer à un redressement durable des finances publiques, étant, selon les cas, peu documentées ou sans effet pérenne sur le niveau de la dépense de l'état et de ses opérateurs ;

Considérant, en particulier, l'insuffisance des mesures de maîtrise du dynamisme de la masse salariale et des dépenses de « guichet » comme l'aide médicale de l'état (AME), qui pèsent en exécution sur les autres dépenses de l'état ;

Considérant en outre que plusieurs missions font d'ores et déjà apparaître, au regard notamment de l'exécution 2013 et 2014, des risques de dérapage en exécution ;

Considérant que l'augmentation de la part des crédits mis en réserve ne peut se substituer à la mise en oeuvre d'économies et de dispositions permettant de contenir les dépenses contraintes ;

Considérant que l'importance de la diminution des dotations aux collectivités territoriales n'est pas de nature à préserver le niveau d'investissement public et à favoriser le retour de la croissance ;

Considérant que le projet de loi de finances pour 2015 ne permet pas de garantir la perception des recettes exceptionnelles assurant le respect de la loi de programmation militaire, alors que nos forces armées interviennent sur plusieurs théâtres d'opérations ;

Le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi de finances pour 2015, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture (n° 190, 2014-2015).

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général .  - Cette motion se justifie par son texte même. Ce budget repose sur des hypothèses trop optimistes. Une poursuite de la navette serait inutile.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État.  - Le Gouvernement ne sait plus sur quel pied danser. Le Sénat adopte un texte puis le rejette. Je prendrai acte de votre vote...

Je vous remercie de la patience avec laquelle vous avez supporté mes cafouillages. (Sourires) Ce n'est pas Bercy qui a fixé le calendrier, à propos duquel j'ai entendu vos remarques, cela s'est fait entre le ministère des relations avec le Parlement et votre Conférence des présidents. Le débat a été long, parfois passionné, mais toujours courtois et respectueux.

M. Jean Germain.  - Nous ne voterons pas cette motion.

M. Vincent Delahaye.  - Le texte a été modifié à l'Assemblée nationale. La navette serait inutile. Nous voterons la question préalable.

M. André Gattolin.  - Les écologistes voteront contre cette motion.

La question préalable n°7 est mise aux voix par scrutin public de droit.

M. le président.  - Voici le résultat du scrutin n° 78 :

Le Sénat a adopté.

Question préalable sur le projet de loi de programmation des finances publiques

M. le président.  - Motion n°1 présentée par M. de Montgolfier au nom de la commission des finances.

En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement du Sénat,

Considérant que la trajectoire retracée par le projet de loi de programmation des finances publiques ne respecte pas les engagements européens de la France ;

Considérant que cette trajectoire ne corrige pas « l'écart important » constaté à l'occasion de la loi de règlement 2013 ;

Considérant que cette trajectoire repose sur des hypothèses optimistes ;

Considérant, en particulier, que les économies destinées à assurer l'atteinte de l'objectif à moyen terme de solde structurel ne sont pas suffisamment documentées ;

Considérant que la révision de l'objectif à moyen terme, fixé désormais à -  0,4 % du PIB en 2019, acte l'échec de la stratégie de redressement des finances publiques ;

Considérant que près de la moitié de l'ajustement nécessaire pour atteindre cet objectif à moyen terme est reporté à la prochaine législature ;

Considérant qu'au-delà de la programmation des finances publiques, un nombre significatif d'articles ont été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées et que plusieurs initiatives du Sénat relatives à l'amélioration du pilotage des finances publiques ont été retenues par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture ;

Le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture (n°192, 2014-2015).

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général .  - La trajectoire n'est pas réaliste. Les économies structurelles sont insuffisantes. D'où cette motion tendant à opposer la question préalable.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État.  - Défavorable.

M. Jean Germain.  - Le groupe socialiste votera contre.

À la demande du groupe UMP, la motion n°1 est mise aux voix par scrutin public.

M. le président.  - Voici le résultat du scrutin n° 79 :

Le Sénat a adopté.