Comptes rendus analytiques officiels du 4 juillet 2014

M. le président.  - L'ordre du jour appelle la suite de l'examen du projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

Discussion des articles

M. le président.  - La commission spéciale n'ayant pas adopté de texte, nous examinons les articles dans la version initiale du projet de loi.

ARTICLES ADDITIONNELS AVANT L'ARTICLE PREMIER

M. le président.  - Amendement n°47, présenté par M. Zocchetto et les membres du groupe UDI-UC.

Avant l'article 1^er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La présente loi a pour objectifs de permettre une meilleure efficience publique, de lutter contre l'érosion de la démocratie locale et d'armer la France face aux défis de la mondialisation, en s'appuyant sur les territoires.

La présente loi doit respecter la diversité des territoires, des collectivités territoriales et des établissements publics qui leur sont attachés. Pour ce faire, elle permet la mise en oeuvre de réponses différenciées et adaptées aux réalités de chaque territoire.

La présente loi doit redéfinir la sphère d'intervention de l'État, permettant une nouvelle implantation des services de l'État sur les territoires. Elle est associée à une réforme de la fiscalité locale permettant d'accroître l'autonomie fiscale des collectivités territoriales et d'aboutir à une fiscalité efficace et plus lisible pour les citoyens.

La présente loi pose le principe selon lequel toute réorganisation du périmètre ou de l'organisation des différents niveaux de collectivités territoriales prévus à l'article 72 de la Constitution, ainsi que les établissements publics qui leur sont associés, doit être précédée d'une répartition des compétences entre ces collectivités en cohérence avec la nouvelle architecture proposée.

Mme Jacqueline Gourault.  - Avec cet amendement, nous rappelons les grands principes qui, selon nous, doivent guider la réforme territoriale, à savoir : une meilleure efficience publique, le respect de la diversité des territoires dans l'unicité de la République, la nécessité d'une réforme de la fiscalité locale et une bonne articulation des compétences entre collectivités territoriales.

M. Michel Delebarre, rapporteur de la commission spéciale.  - Pour la quatrième fois, cet amendement plein de qualités littéraires, ne fait pas avancer le Schmilblick d'un pas. Avis défavorable.

M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur.  - Je ne saurais être favorable à cet amendement qui va bien au-delà de ce projet de loi.

M. René-Paul Savary.  - Cet amendement est excellent.

Il ne faut pas mettre la charrue avant les boeufs. Un mariage est un contrat : non aux mariages forcé. Il faudra bien justifier le redécoupage, réfléchir aux conséquences sur les universités et sur les CHU par exemple. Tout cela doit être précisé. De même, quelle sera la fiscalité ? Jusqu'où poussera-t-on la reconcentration ?

Merci à Mme Gourault de remettre le texte à l'endroit. Il faut définir les compétences d'abord. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Gérard Longuet.  - Vous affirmez, monsieur le ministre, que plus les régions seront grandes, plus elles seront efficaces au plan économique, sans le démontrer. La vitalité de petits territoires apporte la preuve du contraire ; voyez le Luxembourg où 75 000 Français vont travailler chaque jour.

La réussite des territoires tient à leurs compétences, à leur liberté d'action. Nous aurions soutenu le redécoupage si les marges de manoeuvre des conseils généraux avaient été accrues. Quelle sera la capacité des régions à soutenir l'investissement quand elles ne gèrent que 1,5 % du PIB ?

Le fond du problème, c'est les compétences, non le périmètre. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Jean-Pierre Raffarin.  - Il n'y a pas de vision de la décentralisation dans ce texte. Notre République est décentralisée, cela est écrit dans la Constitution ; les collectivités territoriales forment un ensemble. Je peux soutenir la création de grandes régions pourvu que soit maintenu un échelon de proximité, que l'État fort conserve ses fonctions régaliennes et que l'application de la réforme soit différenciée selon les territoires. Il est bon de rappeler les principes, c'est-à-dire de rappeler que la décentralisation est un choix politique, et non technique, pour rendre la République plus efficace et plus juste ! (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Vincent Delahaye.  - Si j'avais pu participer à la discussion générale hier, j'aurais dit que notre groupe est favorable à la réforme du millefeuille territorial mais que le Gouvernement prend les choses à l'envers. Il aurait fallu discuter des compétences d'abord. Je ne comprends pas l'avis du ministre. Pourquoi ne pas inscrire les principes de la réforme dans la loi ? J'invite l'ensemble du Sénat à voter notre amendement.

M. Éric Doligé.  - Je voterai cet amendement. Le redécoupage des collectivités territoriales doit s'accompagner d'une clarification des compétences. Imagine-t-on des industriels construire une usine sans savoir à quoi elle servira ?

Avec qui la région Centre va-t-elle se marier ? Si la priorité va à l'aménagement du territoire et à l'environnement, avec les Pays de la Loire ; au ferroviaire, avec le Limousin pour les liaisons nord/sud ; à la recherche, avec le plateau de Saclay, donc, l'Ile-de-France.

M. Philippe Bas.  - Il faut dresser la liste des sujets à traiter pour que la réforme aboutisse. Il n'y a pas ici des conservateurs qui s'opposent à des révolutionnaires, peut-être des départementalistes et des régionalistes. Si les régions remplissent des tâches de gestion, elles seront d'autant moins efficaces qu'elles seront plus grandes. Plus elles seront éloignées du citoyen, plus le sentiment de la démocratie s'amenuisera, ce qui pousse déjà les citoyens à s'abstenir ou à exprimer un vote extrémiste. Au contraire, si la première compétence est le développement économique ou les infrastructures, alors la taille compte. On ne peut raisonner uniquement sur la carte en faisant fi des identités et des sentiments d'identification. Si une région est hétéroclite, sa cohésion ne sera pas garantie. Le découpage proposé, parce que technocratique, n'est pas pertinent. C'est pourquoi le groupe UMP s'y opposera - et ce ne sera pas du conservatisme.

M. Jacques Mézard.  - Cet amendement est frappé au coin du bon sens, le groupe RDSE le votera donc. Comment contester que le redécoupage des régions dépende des compétences ? On nous présente le contenant avant le contenu. Y a-t-il un intérêt à se marier ?

M. Yannick Vaugrenard.  - Oui ! (Sourires)

M. Jacques Mézard.  - D'abord, il y a l'amour, l'intérêt, parfois et souvent les deux ensemble. Plus sérieusement, nous ne pouvons que voter cet amendement de bon sens.

M. Philippe Kaltenbach.  - Cet amendement pose des principes excellents ; ils sont toutefois dépourvus de valeur normative...

M. Gérard Longuet.  - Des voeux pieux ... pour la démocratie.

M. Philippe Kaltenbach.  - Oui, il faut mener de front le débat sur la carte et les compétences. C'est pourquoi le Gouvernement a déposé deux textes, l'un sur la carte, l'autre sur les compétences, que chacun peut consulter... Assez de postures politiques...

Mme Éliane Assassi.  - Il ne s'agit pas de postures !

M. Philippe Kaltenbach.  - Si le Gouvernement avait commencé par les compétences, on lui aurait reproché de ne rien dire sur le découpage. Certains sont déjà en campagne pour la présidence du Sénat.

M. Jean-Pierre Raffarin.  - La place n'est pas vacante !

M. Philippe Kaltenbach.  - Toutes les données sont connues.

Rhône-Alpes se développe et soutient ses entreprises, preuve que les grandes régions sont efficaces. Il ne s'agit pas de mariages d'amour mais de cohérence dans les compétences économiques... Soyons constructifs, faisons avancer le débat sur la carte.

M. Jean-Claude Lenoir.  - Il ne suffit pas que l'amendement ait des qualités littéraires pour que nous l'adoptions. Quelques remarques de bon sens. Fallait-il commencer par les compétences ?

Le gouvernement Mauroy n'avait pas fait autrement en 1982. Lorsqu'un préfet fusionne des collectivités territoriales dans un nouvel EPCI, son arrêté définit à la fois son périmètre et ses compétences...

Il y a convergence d'idées autour de la réforme territoriale sur de nombreux bancs mais la méthode retenue n'est pas la bonne : nous voterons l'amendement.

M. Ronan Dantec.  - Le groupe écologiste votera cet amendement parce qu'il fixe un cap à nos débats. De toute façon la carte sera mise en oeuvre après la définition des compétences... Personne ne veut le statu quo, cette réforme est attendue. Même en Bretagne les esprits évoluent et certains sont désormais prêts à s'unir aux pays de la Loire. Reste la méthode. Le Gouvernement craint d'ouvrir la boîte de Pandore en autorisant les mouvements de départements d'une région à l'autre. D'où la reprise de la méthode de Serge Antoine, qui s'était fondé en 1962 sur les flux de courrier entre départements. Nous ne sommes plus en 1982 ; la carte ne peut plus être dessinée d'en haut.

Prenons un peu de temps pour aller vers un consensus. L'amendement propose une gestion différenciée des territoires. Ne nous focalisons pas sur la carte

Cet amendement littéraire contribuera à la réussite de la réforme en nous donnant un récit commun qui manquait jusque-là.

M. Christian Favier.  - Cet amendement répare une incohérence. Comment adopter une carte sans statuer sur les compétences ? Derrière ce débat se pose la question de l'avenir des départements, dont la presse nous apprend qu'il ne serait plus question de les supprimer partout. Cependant, l'exigence de solidarité vaut partout, pour tous les territoires. En Ile-de-France, région la plus riche, les inégalités sont les plus criantes. La prise en compte de la diversité n'est pas contradictoire avec l'unicité de la République, où l'État doit jouer tout son rôle. Le groupe CRC votera cet amendement.

M. François Grosdidier.  - Lors de l'instauration du conseiller territorial en 2010, l'opposition d'alors, devenue majorité depuis, nous avait reproché de ne pas discuter des compétences. Toutefois nous avons aboli la clause de compétence générale et donné de la souplesse aux collectivités territoriales. Ce n'est pas le cas ici. Comment ferons-nous si après avoir supprimé les départements et transféré leurs compétences sociales nous découvrons que cela ne marche pas ? Merci monsieur Kaltenbach de nous fournir un argument supplémentaire.

Nous voterons cet amendement.

M. Gérard Roche.  - Avec cet amendement Descartes s'invite dans la loi. Partiriez-vous pour une course de montagne en short et en baskets sans équipement ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre.  - Est-il pertinent sur le plan économique de rassembler les régions et de les doter de pouvoirs supplémentaires ? Nous pensons que cela est nécessaire, sinon nous n'engagerions pas de réforme par plaisir du tohu-bohu... D'ailleurs, cette réforme prolonge, approfondit la logique des pôles de compétitivité créés par la majorité précédente ; la même démonstration vaut pour les grandes infrastructures. En rassemblant les régions, nous réaliserons des économies qui pourront être réinvesties dans le soutien à l'économie.

Le texte sur les compétences, de même, adopté en conseil des ministres le 18 juin, s'inscrit dans la droite ligne de la loi du 13 août 2004 du gouvernement Raffarin. Il est connu. Les régions concentreront les compétences économiques infrarégionales et édicteront des schémas d'aménagement prescriptifs. Légifère-t-on à l'aveugle sans vision globale ? Peut-être me suis-je mal exprimé hier, je vous rappellerai donc mes intentions : des intercommunalités plus fortes, une administration déconcentrée plus puissante, une nouvelle carte régionale, une clarification des compétences entres les collectivités territoriales. Le Gouvernement met toutes les cartes sur la table, vous ne pouvez pas le nier. Il a bien une vision globale.

Enfin, faut-il voter l'amendement ? Il n'est pas dénué d'intérêt. Reste qu'une assemblée comme la vôtre ne peut le voter quand il est dépourvu de valeur normative. Surtout, son dernier alinéa inverse la logique : les compétences avant la carte. Nous pouvons en débattre sans fin, ce qui pourrait se justifier si vous ne saviez pas où le Gouvernement veut aller.

À la demande du groupe  RDSE, l'amendement n°47 est mis aux voix par scrutin public.

M. le président.  - Voici le résultat du scrutin n° 207 :

Le Sénat a adopté.

(Applaudissements au centre et à droite)

L'article additionnel est inséré.

M. le président.  - Amendement n°100, présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC.

Avant l'article 1^er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La République une et indivisible assure l'égalité de tous les citoyens. Son organisation est décentralisée, tout en gardant un État central garant de l'unité et de la solidarité entre les territoires et les populations qui y vivent, garant que la loi s'appliquera à tous et partout sans aucune discrimination, ni sociale, ni religieuse, ni philosophique, ni territoriale.

M. Christian Favier.  - Le texte interroge le principe constitutionnel de l'unicité de notre République. Si celui-ci ne signifie pas des territoires figés, le refus de la décentralisation et de la diversité, l'indivisibilité de notre République est la garantie de l'égalité. Toute réforme territoriale doit préserver ces deux principes cardinaux, nous les réaffirmons avec cet amendement.

M. Michel Delebarre, rapporteur.  - Favorable.

M. Bernard Cazeneuve, ministre.  - Rejet pour les raisons indiquées précédemment.

M. Gérard Longuet.  - La commission spéciale a adopté cet amendement car il a le grand mérite d'ouvrir le débat sur la République décentralisée. Le ministre se réclame du rapport Raffarin-Krattinger, mais si celui-ci prévoyait des grandes régions, il réaffirmait le fait départemental.

L'amendement, très républicain, est étonnement jacobin. Il évoque, pour moi, les grands débats de 1790, les Jacobins défendant, contre les Girondins, un département de taille modeste pour les raisons pratiques que l'on sait - la distance à cheval parcourue en une journée - et le refus de voir se recréer des féodalités. Le fait régional apparaît dans les années 30 et s'est consolidé, de manière d'ailleurs équivoque, en janvier 1944, avec la création des commissaires régionaux de la République.

Les grands projets supposent la coopération entre régions, non forcément leur regroupement. C'est ce que nous avons fait en Lorraine pour le TGV Est, avec Champagne-Ardenne et l'Alsace. C'est ce que font l'Alsace, la Franche-Comté et la Bourgogne pour le TGV Rhin-Rhône. Même chose pour les pôles de compétitivité. L'amendement républicain de M. Favier va, à bon escient, à l'encontre de la logique fédératrice que sous-tend ce texte.

M. Philippe Bas.  - Cet amendement présente un grand mérite : soulever le débat politique sur l'égalité. Plaçons-nous en 2020 : les départements, dépouillés de toutes leurs compétences de proximité, vidés de leur substance, disparaissent. À qui reviendront les compétences sociales ? Aux intercommunalités ? Nous ne garantirions pas l'égalité. À l'État, alors. C'est dire que ce texte est de recentralisation, que dis-je, de super recentralisation. Une inflexion jamais suivie depuis 1982. Quel incroyable retour en arrière ! Nous, nous défendons les libertés locales.

M. Jean-Pierre Raffarin.  - En bon Girondin, je ne suivrai pas mes collègues de l'UMP. Monsieur Favier, dans la décentralisation, nous avons davantage besoin de diversité que d'unicité, celle-ci est déjà très présente. Je sais bien que l'équilibre est difficile à trouver mais je me souviens des contrats de plan que M. Rocard avait mis en place avec un certain M. Delebarre. Gardons le concept d'inégalité d'avantages, sans quoi nous ne pourrons pas faire plus pour ceux qui ont moins. Oui à la République mais décentralisée !

Mme Jacqueline Gourault.  - Bravo !

M. Didier Guillaume.  - À titre personnel, je ne voterai pas cet amendement.

Oui à la devise « Liberté, égalité, fraternité », mais l'égalitarisme interdit l'équité. Regardez la réalité du terrain. Certains départements appliquent les 17 % optionnels pour l'insertion du RSA, d'autres non. Les transports scolaires sont gratuits en Haute-Garonne mais pas en Ariège - question de moyens. Imagine-t-on qu'on aide le Limousin comme Rhône-Alpes ? Affirmons sans cesse les valeurs de la République mais la République ce n'est pas l'égalitarisme, c'est l'équité. Je partage l'esprit de l'amendement de mon ami Christian Favier tout en le mettant en garde : tous les territoires ne doivent pas être logés à la même enseigne sans quoi les plus pauvres continueront de s'appauvrir et les plus riches de s'enrichir.

M. René Garrec.  - Monsieur le ministre, vous avez la chance de participer à un débat préalable à une réforme constitutionnelle... À entendre M. Favier, je me croyais revenu en 2003. S'il faut adopter l'amendement n°100, je propose une correction : ajouter l'adjectif « administrative » à « organisation décentralisée ». Notre commission des lois le défendait, elle avait été battue en séance publique.

Mme Cécile Cukierman.  - Cet amendement réaffirme simplement le principe de l'égalité. Nulle part la défense de l'égalitarisme ; à l'État d'assurer la péréquation, un État central qui doit rester fort pour garantir l'unicité de la République et l'égalité de droits des citoyens à vivre dignement partout sur le territoire de notre République. Merci de ne pas nous faire dire ce que nous ne disons pas !

M. René-Paul Savary.  - Beau débat entre Girondins et Jacobins, chacun sait où je me situe... Je partage les propos de M. Guillaume, mais allons au bout de la logique. Jusque-là, le département marchait sur deux pieds : amortisseur social, il était aussi développeur local. Qui prendra sa suite ? Monsieur Kaltenbach, vous avez pris l'exemple du Rhône-Alpes. Justement. Cela fonctionne parce que les départements déclinent dans la proximité les politiques de la région. Ne leur chaussez pas des semelles de plomb en leur confiant des frais de fonctionnement supplémentaires, gestion des routes ou personnel TOS. Ils doivent se consacrer à l'investissement.

Quand on aura bien défini les compétences, il sera toujours temps de voir quels sont les meilleurs mariages.

M. Alain Néri.  - La devise républicaine est « Liberté, égalité, fraternité ». Si la liberté, l'égalité, la fraternité existaient, les révolutionnaires n'auraient pas eu besoin de l'inscrire au fronton de nos édifices...

Le débat n'est pas nouveau. Platon, dans La République, affirme : « L'égalité est juste entre égaux, l'inégalité est juste entre inégaux ». Il faut égaliser les chances. Aristote ne disait-il pas : « L'égalité est de traiter inégalement les inégalités » ?

Sur les principes, péréquation, mutualisation, tout le monde est d'accord. Cela coince quand on passe aux travaux pratiques : les plus forts rechignent toujours... Voilà pourquoi je ne voterai pas l'amendement n°100.

M. Jean-Jacques Lozach.  - À partir de cet amendement anodin ou de bon sens, nous tenons un débat de fond : comment affirmer la diversité dans l'unicité ? L'essentiel réside néanmoins dans les actes, la péréquation ou la discrimination positive qui étaient en filigranes de l'intervention de M. Raffarin. On a beaucoup cité le département du Rhône... Laissez-moi rire. Je me souviens que son président, dans les années 2000, voulait un RMI départementalisé, chaque conseil général aurait été libre de sa décision.... D'où la nécessité d'un État fort ; c'est le seul à pouvoir imposer une péréquation verticale et horizontale. En la matière, il y a beaucoup plus de croyants que de pratiquants...

À la demande du groupe CRC, l'amendement n°100 est mis aux voix par scrutin public.

M. le président.  - Le scrutin public donne lieu à un pointage, poursuivons.

M. le président.  - Amendement n°101, présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC.

Avant l'article 1^er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans le cadre du processus de décentralisation engagé depuis 1982, faisant de notre pays une République indivisible dont l'organisation est décentralisée, toute réforme de nos institutions territoriales, toute nouvelle répartition des compétences visent un double objectif, celui de rendre aux citoyens les meilleurs services publics dans la solidarité entre les personnes et les territoires et d'autre part d'améliorer l'exercice de notre démocratie locale en favorisant toujours plus la participation des citoyens aux décisions et au contrôle de leur mise en oeuvre, dans le respect des instances élues et du pluralisme des courants de pensée qui traversent notre pays.

Mme Cécile Cukierman.  - Cet amendement, comme le précédent, rappelle les objectifs de la décentralisation, un mouvement vieux de 30 ans que personne ne conteste plus au Sénat. Il nous paraît nécessaire de les rappeler alors que nous débattons d'un texte qui va ébranler fortement notre organisation territoriale.

Libertés et responsabilités locales, autonomie financière, libre administration des collectivités territoriales : en somme, plus de pouvoirs au peuple et aux élus pour répondre aux besoins du quotidien. Voilà quels étaient les buts affichés autrefois, loin de ceux d'aujourd'hui - il n'est plus question que de réduire la dépense publique et le nombre des élus.

M. Michel Delebarre, rapporteur.  - A ma troisième tentative, la commission m'a suivi : défavorable. (Sourires)

M. Bernard Cazeneuve, ministre.  - L'avis ne peut être que défavorable à un amendement sans portée normative. J'ajoute que la décentralisation vise également la simplification et le développement économique. Cet amendement est trop restrictif.

M. Ronan Dantec.  - Le groupe écologiste votera résolument contre cet amendement qui remet en cause, par exemple, les schémas prescriptifs régionaux, une avancée majeure pour l'aménagement du territoire que nous propose Mme Lebranchu. Les Français attendent cette réforme, ils la comprennent peut-être mieux que nous.

Mme Cécile Cukierman.  - On peut toujours faire dire aux gens ce qu'ils ne disent pas... Oui, nous sommes décentralisateurs ; oui, la décentralisation, c'est donner les moyens aux collectivités territoriales de s'organiser comme elles le souhaitent ; oui, nous avons besoin d'un État fort qui garantisse l'égalité. Nous ne sommes pas a priori contre les schémas prescriptifs ; en revanche, nous voulons qu'ils soient discutés par les pouvoirs locaux. Alors, pas de faux débat !

M. Bernard Cazeneuve, ministre.  - Pourquoi vous mettre en colère ?

Mme Éliane Assassi.  - Mme Cukierman est passionnée !

M. Bernard Cazeneuve, ministre.  - Le texte de Mme Lebranchu adopté en conseil des ministres le 18 juin va dans votre sens ! Il crée des schémas prescriptifs, établis par les territoires eux-mêmes. Si vous vous mettez en colère quand nous faisons exactement ce que vous demandez, je ne sais plus comment vous satisfaire ! (Sourires)

L'amendement n°101 n'est pas adopté.

M. le président.  - Voici, après pointage, le résultat du scrutin n°208 sur l'amendement n°100 :

Le Sénat n'a pas adopté.

M. le président.  - Amendement n°102, présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC.

Avant l'article 1^er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Par l'article 72 de notre Constitution, les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus et aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. À ce titre, elles doivent pouvoir en permanence intervenir pour assurer la sauvegarde des intérêts de leur population et de leur territoire en application du principe de subsidiarité, et en utilisant leur compétence générale qui est consubstantielle de leur libre administration. Elles ne peuvent, par ailleurs, se voir contraintes d'agir ni entraver leur action par des décisions relevant d'une autre collectivité territoriale.

Mme Éliane Assassi.  - La portée normative de cet amendement est sans doute faible mais il pose la question de la clause de compétence générale. Les élus en feraient un mauvais usage ? Mais elle est essentielle ; elle constitue un espace de liberté, de progrès, d'innovation sociale. Contrairement au groupe socialiste, nous n'avons pas changé d'avis depuis la loi Mapam.

M. Michel Delebarre, rapporteur.  - La commission a bien écouté Mme Assassi : cet amendement n'a pas de portée normative. Défavorable.

M. Bernard Cazeneuve, ministre.  - J'aurais beaucoup aimé donner un avis favorable à cet amendement, s'il avait une portée normative.

Mme Cécile Cukierman.  - L'énervement n'est pas la colère. Ma position n'était que d'agacement face à la tendance à caricaturer nos positions. Mais vous n'êtes pas en cause, monsieur le ministre. Sur le fond, le texte que nous examinerons à l'automne supprimera la clause de compétence générale. Quelle sera la portée, alors, des schémas prescriptifs ?

L'amendement n°102 n'est pas adopté.

M. le président.  - Amendement n°104, présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC.

Avant l'article 1^er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Six mois après la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur l'impact des mesures qu'elle contient en termes d'emplois publics.

M. Christian Favier.  - Ni l'étude d'impact, ni la loi ne font état des effets de ce texte sur l'emploi public. Les collectivités territoriales comptent 20 % de contractuels. Les personnels sont inquiets face au grave plan social à venir. Nous souhaitons la remise d'un rapport pour évaluer les conséquences sur l'emploi.

J'ai réuni les agents de mon département ; ils m'ont dit leur inquiétude, que les propos rassurants de Mme Lebranchu ne suffisent pas à apaiser.

M. Michel Delebarre, rapporteur.  - Défavorable.

M. André Vallini, secrétaire d'État auprès de la ministre de la décentralisation, de la réforme de l'État et de la fonction publique, chargé de la réforme territoriale.  - Le Gouvernement n'a pas fait de la réduction de l'emploi public un objectif du texte. Aussi le Conseil constitutionnel a-t-il estimé que l'étude d'impact n'avait pas à traiter cette question. Il n'y a guère de sens à prévoir un rapport six mois après promulgation de ce projet de loi alors que les regroupements n'auront pas lieu avant 2016.

Le Gouvernement a pour objectif principal un redressement du pays avec une maîtrise des dépenses publiques ; la réforme territoriale s'inscrit dans cette perspective.

Mme Éliane Assassi.  - Les personnels seront contents !

M. André Vallini, secrétaire d'État.  - Comme M. Favier, je réunirai les agents de mon conseil général pour les rassurer sur leur avenir.

M. René-Paul Savary.  - Cette réforme n'aurait aucun intérêt si elle ne s'accompagnait pas de redéploiements. De plus, les rémunérations sont différentes dans les régions. Il faut en tenir compte. Donnez-nous des éléments chiffrés !

Parce que je ne suis pas un adepte des rapports, je ne voterai pas cet amendement. En revanche, la question est pertinente.

M. Éric Doligé.  - Le groupe socialiste balaie d'un revers de main les inquiétudes du personnel. Les contractuels ont tout lieu d'être inquiets. Dites-nous clairement quelles réductions d'effectifs vous prévoyez. Le texte sur les compétences, à son article 35, prévoit explicitement que les collectivités territoriales peuvent se séparer de certains de leurs salariés. Le souci du personnel n'est pas votre priorité, à la différence de nous. Pardon mais les collectivités territoriales sont des sociétés de service pour la population. Cette question ne peut rester dans l'ombre. (Applaudissements à droite)

M. Didier Guillaume.  - Il ne faut pas instrumentaliser le personnel, et encore moins le prendre en otage. Oui, il est inquiet. Il l'était déjà avec la RGPP.

M. René-Paul Savary.  - Au moins les objectifs étaient clairs !

M. Didier Guillaume.  - Quand on a transféré les DDE, les TOS, qui s'en est occupé ? Pas l'État, les conseils généraux. Pareil au moment de la loi sur le handicap.

Si le rapport Raffarin-Krattinger était devenu une loi, si l'on avait créé huit grandes régions, il n'y aurait pas eu de redéploiements, de transferts de personnel ? À nous, parlementaires et praticiens du territoire, de le rassurer. La loi Defferre de 1982 s'est aussi accompagnée d'inquiétudes.

On peut certes crier à la catastrophe. On peut aussi réunir le personnel du département pour l'assurer qu'il serait respecté. C'est ce que j'ai fait dans la Drôme. Les fonctionnaires territoriaux sont mal payés et ils jouent un rôle essentiel pour le lien social ; grâce à eux nous disposons de services publics modernes et innovants.

Amendons ce texte. Si vous ne souhaitez pas que les collèges soient transférés aux régions, faites des propositions ! Réaffirmons collectivement que, quoi qu'il en soit du texte final de cette loi, nous ne laisserons pas tomber notre personnel territorial !

M. Jacques Mézard.  - Il suffirait de rassurer le personnel ? L'argument est un peu facile. Ce texte, mécaniquement, entraînera des modifications, ne serait-ce que des régimes indemnitaires. Le transfert aux régions des routes ou des collèges s'accompagnera nécessairement de déplacement des fonctionnaires vers la nouvelle capitale de région et le nombre des fonctionnaires diminuera dans les départements. Comment réaliser des économies sans baisser les frais de fonctionnement ? J'ai relu attentivement le discours de Dijon. François Hollande veut y lutter contre la désertification des territoires. Le transfert du personnel l'accentuera. Le département du Cantal en pâtira mais aussi une capitale régionale déchue comme Clermont-Ferrand.

Je ne fais pas de faux procès pour demain, je demande des réponses claires à des questions précises qui se posent aujourd'hui.

M. Gérard Roche.  - Je suis heureux qu'on évoque le personnel territorial, le grand oublié de cette réforme. Les fonctionnaires territoriaux ont compris qu'ils seraient sacrifiés sur l'autel des 50 milliards d'économies. Inquiets, ils se tournent vers les élus. Que de chemin parcouru : le transfert des personnels TOS ou des routes a été une réussite grâce aux conseils généraux. Il est blessant qu'on sous-estime ainsi notre travail.

M. Gérard Longuet.  - Il y aura des conséquences sur le personnel, que l'étude d'impact passait sous silence. Nous demandons au Gouvernement de les évaluer. Le gouvernement Raffarin a transféré les TOS aux départements, ce qui a suscité des inquiétudes. La plupart d'entre eux ont compris qu'ils avaient tout à gagner à avoir l'employeur le plus proche et le plus humain. Pour réaliser des économies, il faudra bien réduire les frais de fonctionnement ; disons-le clairement. Les collectivités territoriales ont continué à recruter alors que les services de l'État ont réduit leurs effectifs. Il n'est pas choquant d'annoncer des réductions d'effectifs. M. Montebourg a mis en avant la question de l'emploi dans le dossier Alstom.

M. Favier réclame un rapport ; ce ne sera qu'un succédané de l'étude d'impact que nous souhaitions. Il ne s'agit pas de rassurer mais d'informer, après quoi on peut négocier. Les Français sont majeurs et vaccinés.

M. Christian Favier.  - L'inquiétude est due pour beaucoup à la valse-hésitation du Gouvernement sur le destin des conseillers généraux. Tantôt leur importance est réaffirmée, tantôt on veut les supprimer. Avec la fin de la clause de compétence générale, tous ceux qui, dans les départements et régions, travaillent sur des compétences optionnelles seront menacés. Qui reprendra en Val-de-Marne, les 500 personnes employées dans les 69 crèches que nous avons créées ?

On veut faire reposer la réduction du déficit public sur les collectivités locales. C'est oublier que, quand le déficit global se creuse de 45 milliards, il y en a 43 sur le compte de l'État et 2 seulement sur celui des collectivités locales.

Mme Fabienne Keller.  - Le sort fait aux territoriaux préoccupe, vous l'aurez compris, les élus locaux que nous sommes nombreux à être au Sénat. Rassurer ne suffit pas.

Certains sont passionnés de petite enfance, d'autres de tourisme. Ils exercent un métier précis, ils ont un lieu de travail, un chef, une organisation managériale. La réforme modifiera profondément leurs métiers, leurs conditions de travail, comme elle impliquera, en raison de la suppression des chefs-lieux de département et de région, des réorganisations des autres administrations de l'État : tribunaux, gendarmerie,... Quelque 11 milliards d'économie sont attendus d'ici 2017, les personnels en sont conscients. Ils méritent mieux qu'un rapport. Ils méritent notre respect et notre attention. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Jean-Jacques Lozach.  - Le problème est réel, n'enfouissons pas la tête dans le sable, comme l'autruche. 

Il y a deux mois était envisagée la suppression pure et simple des conseils généraux en 2016. Depuis, l'État a pris conscience des difficultés liées aux transferts de personnel. Une information sous la forme de questions-réponses figure d'ailleurs maintenant sur le site du ministère chargé de la décentralisation pour rappeler les garanties statutaires.

Le transfert des TOS et du personnel de l'équipement suite à la loi du 13 août 2004 s'est plutôt bien passé. Gare cependant à l'effet cumulatif, après la RGPP, dû à la suppression simultanée des régions actuelles et des départements. Le canton est un échelon administratif utile. De plus, certains services des conseils généraux n'existent pas dans les intercommunalités.

M. Gérard Larcher.  - Je déplore l'absence d'étude d'impact sur le personnel, qui sera touché. La preuve : le Gouvernement a décidé d'organiser un atelier sur ce thème lors de la Conférence sociale de la semaine prochaine ! Comment légiférer sans connaître les conséquences ? La masse salariale représente plus de 30 % des budgets cumulés des collectivités locales. Cette réforme aura évidemment des conséquences sur les régimes indemnitaires. Le rapport dans six mois a quelque chose de bon mais ne saurait suffire, c'est tout ce projet de loi qui est condamné.

M. André Vallini, secrétaire d'État.  - Lorsque M. Raffarin a transféré au département les TOS et le personnel d'entretien des routes, j'étais l'un des rares socialistes à l'approuver. Le personnel était déjà inquiet. J'ai essayé de le rassurer dans mon département. La presse m'a brocardé sur le thème « Vallini soutient Raffarin ». Il n'empêche, plus personne n'imagine revenir en arrière. Lors de la loi de 1982, qui a constitué une profonde révolution, cela s'est bien passé aussi, mais dans un cas comme dans l'autre, il faut compter trois ans.

Comme cela est souvent le cas dans notre pays, les régimes indemnitaires seront alignés par le haut, avec un coût de 20 millions selon la Direction générale des collectivités territoriales. En revanche, nous pouvons espérer des économies budgétaires. Celles-ci ne sont pas notre objectif premiers, qui sont la clarté, la proximité, la simplicité. Les économies viendront ensuite, à long terme, elles découleront de la refonte globale de notre carte territoriale car il faudra rationaliser l'organisation communale et également intercommunale. Pensez qu'existent encore 13 400 syndicats intercommunaux, dont 5 800 couvrent un périmètre inférieur à celui d'une intercommunalité ! Leur vocation est d'être absorbés par les intercommunalités.

En Isère, nous avons anticipé pour rassurer le personnel. Un délai de quatre ans est ménagé pour assurer le transfert des départements vers les régions. Ce transfert sera juridique, pas nécessairement physique. Tous les services de la région Auvergne à Clermont-Ferrand n'iront pas à Lyon, monsieur Mézard. Les mouvements seront concertés entre les syndicats et les élus.

M. Jacques Mézard.  - Il n'y aura plus d'élus !

M. André Vallini, secrétaire d'État.  - Les TOS resteront dans leurs collèges, les directeurs seront répartis entre les villes de la région. Je ne sais quelle ville sera capitale de la Normandie réunifiée.

M. Jean-Claude Lenoir.  - Caen, bien sûr ! (Sourires)

M. André Vallini, secrétaire d'État.  - Mais il est évident que certaines directions seront à Caen, d'autres à Rouen, d'autres au Havre ou à Cherbourg. (Sourires)

M. Gérard Larcher.  - Ce sera aux collectivités locales d'en décider librement !

M. André Vallini, secrétaire d'État.  - Certes. Mme Lebranchu a ouvert un site Internet à destination du personnel.

M. Gérard Larcher.  - C'était indispensable !

M. André Vallini, secrétaire d'État.  - Les fonctionnaires territoriaux font un excellent travail. Nous pouvons les rassurer.

À la demande du groupe CRC, l'amendement n°104 est mis aux voix par scrutin public.

M. le président.  - Voici le résultat du scrutin n°209 :

Le Sénat n'a pas adopté.

L'amendement n°2 n'est pas défendu, non plus que l'amendement n°3.

M. le président.  - Amendement n°103, présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC.

Avant l'article 1^er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Lorsqu'il est envisagé de créer une nouvelle collectivité territoriale dotée d'un statut particulier ou de modifier le périmètre d'une collectivité territoriale existante, il est procédé à la consultation, par voie référendaire, des électeurs inscrits dans les collectivités intéressées.

Un décret du Conseil d'État précise les conditions de cette consultation.

M. Gérard Le Cam.  - L'amendement précise dans la loi que toute création d'une nouvelle collectivité territoriale dotée d'un statut particulier ou que toute modification de périmètre devra donner lieu à un référendum local.

M. Michel Delebarre, rapporteur.  - À mon initiative, la commission spéciale a plutôt voulu simplifier les procédures. Rejet.

M. Bernard Cazeneuve, ministre.  - Même avis.

M. Ronan Dantec.  - Cet amendement va à l'encontre de la souplesse que nous avons votée à l'amendement n°47. N'ajoutons pas un référendum là où il y a consensus.

M. Philippe Dallier.  - Pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué ?

M. Ronan Dantec.  - Souvenez-vous de l'exemple alsacien... En revanche, mais nous y reviendrons, il faut prévoir un référendum d'initiative populaire si le projet d'évolution ne rencontre pas l'assentiment de la population.

M. Gérard Le Cam.  - On parle souvent au Sénat de faire confiance à l'intelligence territoriale. Le groupe CRC veut que l'on rende au peuple la plénitude de sa souveraineté, avec l'organisation d'un référendum selon la procédure prévue à l'article 72-1 de la Constitution, que nous voulons traduire dans les faits. Ayons le courage de mettre le peuple au centre de la démocratie.

M. Philippe Kaltenbach.  - Le groupe socialiste ne votera pas cet amendement. Les collectivités territoriales ont la possibilité d'organiser un référendum si elles le souhaitent, ce n'est pas à la loi de le prévoir. Réfléchissons à la proposition de M. Dantec sur un référendum citoyen ; votons le droit d'option que nous, socialistes, défendrons, et les améliorations suggérées par le rapporteur pour plus de souplesse.

L'amendement n°103 n'est pas adopté.