Alsace-Moselle
M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen de la proposition de loi tendant à moderniser diverses dispositions de la législation applicable dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.
Discussion générale
M. André Reichardt, auteur de la proposition de loi . - Je suis heureux de vous présenter ce texte très attendu dans les trois départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle. Ceux-ci ont un droit local, fruit d'une longue histoire. Après l'annexion de 1870, cette région, qui est en réalité l'Alsace-Moselle et non l'Alsace-Lorraine -débat d'actualité- (M. Jean-François Husson s'exclame), a connu l'introduction massive des lois de l'empire allemand qui se sont ajoutées à des sources d'origine locale. Après son retour dans l'ensemble français, le Gouvernement a préféré, avec les lois du 1er juin 1924, conserver le droit local en procédant à quelques modifications, les populations locales y étant fortement attachées. Des pans entiers de ce droit ont disparu depuis les années 1970 mais une législation spécifique demeure dans un certain nombre de domaines.
C'est cette législation que ce texte entend moderniser après une étude approfondie. La proposition de loi a reçu l'avis favorable de l'Institut du droit local alsacien-mosellan et de la Commission d'harmonisation du droit privé.
Premier sujet, les corporations. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 30 novembre 2012 sur une question prioritaire de constitutiodnnalité, a maintenu ces institutions mais les a privées du droit d'affiliation d'office des artisans et du droit de recouvrement forcé d'une cotisation. Il fallait donc trouver une solution de financement de substitution : permettre aux chambres de métiers de financer les corporations et autoriser celles-ci à percevoir une redevance pour services rendus.
Deuxième sujet, le cadastre. En Alsace-Moselle, la publicité foncière est assurée par le Livre foncier tenu par un magistrat spécialisé. L'inscription au Livre foncier emporte présomption simple d'existence d'un droit de propriété. La proposition de loi propose l'extension des compétences de l'Établissement public d'exploitation du livre foncier informatisé (Epelfi), qui a remplacé le groupement d'intérêt public pour l'informatisation du livre foncier d'Alsace-Moselle (Gilfam), à l'informatisation du cadastre. Celui-ci est, en effet, chez nous, indissociable du Livre foncier qui a la spécificité de contenir en annexe des croquis dont la multiplication impose la dématérialisation et la numérisation. Je propose également de toiletter la loi du 31 mars 1884 pour la mettre en concordance avec les règles du droit civil régissant la prescription acquisitive trentenaire.
Troisième sujet, la taxe de riverains. La loi de finances rectificative du 29 décembre 2010 l'a abrogée pour le 1er janvier 2015 sans aucune concertation avec les maires et sans étude d'impact. Son maintien se justifie par sa simplicité ; il serait en symbiose avec l'autonomie financière des collectivités territoriales posée à l'article 72-2 de la Constitution. Cette taxe, contribution additionnelle, pourra être cumulée avec la taxe d'aménagement. Ce serait respecter le droit local reconnu par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 5 août 2011.
Quatrième sujet, les associations coopératives de production et de consommation, dont il faut simplifier la création et le développement. Quelques dispositions devenues obsolètes doivent en outre être abrogées.
Cinquième sujet, une question qui est en débat dans tout le pays : le repos dominical et les deux jours fériés supplémentaires. Chacun sait que le Vendredi saint ou à la Saint-Étienne, on ne décroche guère le téléphone en Alsace... Un consensus existe pour maintenir ce régime, il faut le renforcer tout en en corrigeant les faiblesses. Il est déjà entré dans le code du travail ; reste des retouches techniques à apporter, parmi lesquelles l'obligation éventuelle de fermeture un jour de semaine si l'ouverture est autorisée le dimanche, la clarification du statut du Vendredi saint ou la simplification du régime des dimanches avant Noël. Un accord collectif territorial a été conclu le 6 janvier dernier dans le secteur du commerce ; il est en cours d'extension, on ne peut que s'en féliciter.
Enfin, j'ai introduit un article en cours de discussion à la commission des lois relatif à un des outils emblématiques de la procédure de partage judiciaire de droit local, de sorte que la loi du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités atteigne pleinement ses objectifs. Les notaires comme la Commission d'harmonisation du droit privé l'ont approuvé.
Je vous invite à adopter ce texte très attendu. Je ne suis ici que l'interprète d'un très large consensus local. (Applaudissements à droite)
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur de la commission des lois . - Le droit alsacien-mosellan est issu des trois conflits mondiaux, ceux de 1870, de 1914 et de 1940.
Par la loi du 17 octobre 1919, il a été décidé de continuer à appliquer certaines dispositions issues du droit de l'empire allemand. Deux lois de 1924 l'ont confirmé, puis l'ordonnance du 15 septembre 1944 a intégré ce droit local dans la légalité républicaine. En pratique, le droit général est la règle ; le droit local, l'exception.
Nos concitoyens du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de Moselle y sont très attachés, soit que certaines dispositions soient plus favorables, comme pour les retraites, soit que d'autres correspondent à une tradition, comme le Concordat. Les lois votées gomment tout conflit de constitutionnalité qui ne manquerait pas de survenir entre régime spécial des retraites et égalité devant la loi sur le territoire, entre Concordat et laïcité...
Rapporter ce texte m'a passablement embarrassé... Je retire des nombreuses auditions que j'ai menées, et contrairement à ce qu'en dit son auteur, que personne n'est d'accord avec personne... (M. André Reichardt le conteste) C'est la réalité. (Mme Esther Sittler conteste à son tour)
Les corporations ? L'organisation repose sur les chambres de métiers, les syndicats patronaux et ces corporations qui défendent les métiers à l'échelle du département ou d'un arrondissement ; elles jouent un rôle important en matière d'emploi et d'apprentissage. L'adhésion pourrait relever d'un financement obligatoire ou facultatif. Un artisan qui n'était pas d'accord pour financer deux corporations a déposé une QPC. Le Conseil constitutionnel a rendu une décision le 30 décembre 2012 ; il a estimé que la nature des activités artisanales ne justifie pas une telle organisation, en sus de celle des chambres de métiers. Il dit qu'on ne peut obliger l'artisan à adhérer et il est dubitatif sur le maintien même des corporations.
M. André Reichardt. - Il est donc contraire aux syndicats professionnels !
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - On nous propose d'y revenir, pour trouver de nouveaux financements. Ce n'est pas possible, le Gouvernement en est convenu explicitement. La ministre du commerce et de l'artisanat précise que l'adhésion peut demeurer libre mais ne permet pas de rechercher d'autres financements. Le président de la fédération du bâtiment du Haut-Rhin a demandé à être reçu pour nous dire : « ne faites pas cela ! ».
Sur l'extension des compétences de l'Epelfi, le maintien des livres cadastraux s'impose sans aucun doute. L'agglomération de Strasbourg a pris les devants. Le Gouvernement n'est pas d'accord sur le financement proposé. Le directeur de l'Epelfi a été reçu, il est fonctionnaire et fera ce qu'on lui dira de faire. Bercy renvoie au ministère de la justice, lequel ne veut rien entendre à ce sujet. On me dit que les conseils généraux sont disposés à financer mais ils ne m'ont rien fait connaître en ce sens.
Le troisième point est le maintien de la taxe de riverains, instituée par Guillaume Ier pour financer l'extension de Strasbourg. La loi de finances rectificative pour 2010 l'a abrogée.
M. André Reichardt. - À compter du premier janvier 2015 !
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Par une grande mansuétude pour les communes qui l'avaient déjà votée. Il n'empêche qu'elle est abrogée, Philippe Marini en convient...
Mme Nathalie Goulet et M. Jean-Marie Bockel. - Si M. Marini l'a dit...
Mme Fabienne Keller. - Laissez donc M. Marini.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Je ne suis pas d'accord sur la proposition de loi. Moderniser le droit des sociétés coopératives ? Soit, modernisons !
M. André Reichardt. - C'est le droit général !
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - J'en viens au repos dominical. Le président de la chambre des métiers de Lorraine est attaché à la fermeture des commerces le dimanche. Dans les villes, c'est différent. Les maires de Strasbourg et Mulhouse, villes touristiques, ont prévu des arrêtés pour desserrer cette contrainte. Les compensations salariales ne sont pas établies. Nos interlocuteurs nous pressent d'attendre les accords entre employeurs, salariés, préfet et conseil général.
M. André Reichardt. - C'est fait !
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Je ne suis pas contre par principe, mais ne peux y souscrire en l'état. J'ai donc proposé un renvoi en commission, ce qui a provoqué des vociférations du groupe UMP. On m'a parlé d'un gentleman's agreement. Qu'est-ce à dire ? Je ne connais que le français. (Sourires)
M. Roland Ries. - C'est de l'alsacien ! (Même mouvement)
M. Jean-Pierre Michel. - Le renvoi en commission peut être un excellent moyen de faire aboutir des textes. C'est ainsi que la proposition de loi de M. Doligé sur les normes a finalement été adoptée ici à l'unanimité.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Et elle est restée en rade à l'Assemblée nationale, une de plus !
Mme Anne-Marie Escoffier. - Bien qu'approuvée par le ministre...
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - N'oubliez pas la future grande région d'Alsace-Lorraine. Sans doute d'ici l'automne aurions-nous pu vous proposer une nouvelle version du texte...Cela n'a pas été possible, les auteurs de la proposition de loi refusant le renvoi en commission. Ce matin, j'ai donc fait adopter par la commission des amendements de suppression sur plusieurs articles ; s'ils ne sont pas adoptés en séance, je vous demanderai de voter contre cette proposition de loi. (Applaudissements à gauche)
M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement . - Cette proposition de loi modifie certaines règles propres aux départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, en raison du droit local hérité de leur histoire commune depuis 1870 et auquel les populations sont légitimement attachées. Le Conseil constitutionnel a reconnu le 5 août 2011 que l'existence de ce droit local faisait partie des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Ce droit local n'est pas immuable mais le Conseil constitutionnel a jugé qu'il ne pouvait s'étendre. Le fait est que plusieurs dispositions de cette proposition de loi sont, de ce point de vue, contraires à la Constitution.
Le Gouvernement considère que toute modification de ce droit doit être précédée par une concertation approfondie. Ce texte paraît donc prématuré. La concertation n'a pas été suffisante, l'expertise technique doit être approfondie. Nous avons besoin d'un travail plus abouti, comme l'a souhaité M. Michel.
La solution proposée pour améliorer le financement des corporations n'est ni opportune ni utile. Elle n'est pas juridiquement viable, et alourdirait les charges des entreprises. Le Gouvernement soutiendra les amendements de suppression.
Sur l'Epelfi, il convient de mener une expertise préalable. Il n'est pas souhaitable d'alourdir ses charges. Le Gouvernement soutiendra, là aussi, l'amendement de suppression.
Le droit sur le repos dominical et les jours fériés repose sur des statuts locaux. Il n'est pas opportun de traiter un sujet aussi délicat au détour d'une proposition de loi. Il faut plus de concertation. Je suis favorable à la suppression de l'article 8.
D'autres dispositions de la proposition de loi méritent une réflexion approfondie. Prenons-en le temps. C'est pourquoi je vous propose de les rejeter pour l'instant. Elles pourraient être remises au débat dans le cadre d'un véhicule législatif adapté.
Je salue le travail de M. Reichardt et l'assure que le Gouvernement est déterminé à répondre aux préoccupations des citoyens d'Alsace et de Moselle. (Applaudissements à gauche)
M. le président. - Nous suspendrons la séance à 18 h 25. J'invite chacun à respecter le temps de parole prévu.
M. Jean-Marie Bockel . - L'histoire commune de nos trois départements a été rappelée, ainsi que l'attachement de notre population au droit local, lequel est régulièrement attaqué, pour des raisons parfois idéologiques, parfois pratiques, par les gouvernements successifs. Ses dispositions doivent être plus que jamais modernisées, d'autant que la procédure des questions prioritaires de constitutionnalité a ouvert de nouveaux contentieux.
Alors, le droit local, stop ou encore ? J'étais jeune député, en 1982, quand Jean Auroux et sa conseillère technique Martine Aubry avaient décidé de moderniser les prud'hommes, supprimant au passage l'échevinage. Je me suis retrouvé devant un mur, Mme Aubry me tançant vertement. Ce fut la première fois... (Sourires)
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Pas la dernière ! (Sourires)
M. Jean-Marie Bockel. - Je me suis souvenu de ce à quoi s'était heurté le Cartel des gauches de 1924, quand il avait voulu revenir sur le Concordat. Je suis allé voir le président Mitterrand ; il était trop tard pour les échevins mais il a demandé à Pierre Mauroy et Gaston Defferre de me confier une mission, laquelle aboutit à un statu quo de bon aloi et à la création de l'institut du droit local.
Certaines dispositions du droit local ont pu être modernisées parce qu'on l'a fait dans la discrétion et la technicité. Dès que le sujet fait irruption dans le débat public, cela devint plus compliqué.
Le titre premier apporte des réponses à la nécessité de financer les corporations d'artisans. Certes, celles-ci font débat mais elles jouent un rôle utile, et pas seulement dans le Bas-Rhin. Pourquoi remettre en cause un système que beaucoup nous envient, créateur d'emplois et de croissance ? Même observation pour la taxe sur les riverains, le repos dominical et les jours fériés, qui doivent être modernisés et clarifiés, cela peut faire consensus.
Les associations coopératives participent aussi au lien social et à la création d'emplois. Nous soutenons ainsi l'article 9. Pour une meilleure efficacité de l'action publique, le texte étend les compétences de l'Epelfi, ce qui est justifié.
Cette proposition de loi apporte des adaptations indispensables. Le groupe UDI-UC la votera et vous invite à faire de même afin qu'elle entre en vigueur rapidement, à l'aube d'une réforme territoriale qui inquiète. Nous continuerons de défendrons avec force le droit local. (Applaudissements au centre et à droite)
Mme Nathalie Goulet. - Très bien !
Mme Cécile Cukierman . - Cette proposition de loi d'apparence disparate concerne le droit particulier d'Alsace-Moselle, en vigueur depuis que les troupes impériales allemandes ont occupé ces trois départements durant un demi-siècle après le désastre de Sedan. Il s'agit aujourd'hui de dépoussiérer en partie le droit local hérité du droit impérial allemand de la fin du XIXe siècle et du début du XXe.
Ce texte pose plusieurs problèmes et je rejoins le rapporteur à cet égard. Le premier est politique : large concertation ? Aucun des signataires n'est membre de la majorité sénatoriale ni mosellan. L'objectif est immédiat et électoral, le mandat de ses signataires venant à échéance... (Sourires)
M. Roland Ries. - Très juste !
Mme Cécile Cukierman. - Allons au fond. Ce texte confie l'informatisation du cadastre à l'Epelfi, structure parapublique. Pour nous, cette mission de service public doit être assurée par une administration publique et personne d'autre. Il s'agit donc de donner des moyens aux services du cadastre d'Alsace-Moselle pour mener à bien cette informatisation. Le travail dominical devient, dans cette proposition de loi, non plus une exception, mais un passage obligé pendant la période de l'Avent, pour tous les salariés du commerce. Le volontariat est prévu par l'accord en cours de finalisation...
M. André Reichardt. - Oui !
Mme Cécile Cukierman. - ...mais les auteurs de la proposition de loi n'ont pas modifié leurs travaux pour se conformer à l'accord. Pourquoi ne pas avoir déposé des amendements en ce sens ?
Nous nous rallions aux propositions du rapporteur et ne voterons pas ce texte tel qu'il nous est soumis. (Applaudissements à gauche)
Mme Anne-Marie Escoffier . - Je salue une fois encore la qualité des travaux de la commission des lois et de son rapporteur, ainsi que les éclaircissements apportés par M. Reichardt. Cette proposition de loi est le fruit d'une concertation sous l'égide de l'IDLAM. Le Conseil constitutionnel a reconnu en 2011 le droit local, mais a circonscrit son champ. Il s'agit de s'assurer que l'esprit de sa décision est respecté.
Des corporations obligatoires doivent trouver, pour continuer à exister dans une forme non contrainte, un nouveau mode de financement. Certes, la participation facultative des chambres de métiers peut prêter à contestation, mais elle est largement contrebalancée par l'atout que représentent ces corporations pour l'intérêt public et l'économie.
Il en va de même pour l'extension des compétences des Epelfi. Il faudrait que la DGFIP et les conseils généraux concrétisent leur engagement, qui semble acquis.
S'agissant de la taxe des riverains, le délai donné par la loi de finances rectificative de 2010 laissait le temps d'une adaptation.
La question du repos dominical est trop complexe pour être abordée de la sorte. Quant à l'amendement ajouté par l'auteur en commission des lois, il nous faut aussi plus de temps pour travailler.
Au total, se pose le problème du terme à mettre, progressivement, à ces régimes dérogatoires, d'autant que le Conseil constitutionnel sera particulièrement vigilant. Les membres de mon groupe avaient souhaité, pour transformer leur abstention en vote positif, entendre les analyses juridiques des services de l'État. Ayant entendu le ministre, nous nous en tiendrons à une abstention. (Applaudissements à gauche)
M. Jean Louis Masson . - Comme la plupart des parlementaires d'Alsace-Lorraine, je suis partisan du maintien de ce droit local, qui doit être néanmoins ajusté aux évolutions intervenues depuis plus d'un siècle.
Dans son principe, cette proposition de loi est satisfaisante ; certaines dispositions sur les associations, le cadastre, ou le travail dominical sont très pertinentes. La Moselle est entourée par d'autres départements placés sous le régime général, sans parler des deux pays étrangers, ce qui nous met dans une position délicate.
J'étais un grand défenseur de la taxe des riverains, très efficace. Mais le droit général a évolué, alors est-il opportun de la maintenir ?
Je suis franchement réservé sur les corporations. Le Conseil constitutionnel a bien fait de dire que l'adhésion obligatoire est un anachronisme. Y revenir de manière détournée ne me parait pas justifié.
Le droit local des métiers mérite une bonne rénovation. C'est en effet l'un des volets les plus figés de ce droit.
On aurait pu intégrer dans ce texte la modernisation de certaines dispositions du code général des collectivités territoriales ; pourquoi obliger des communes de 10 ou 20 habitants à avoir un règlement intérieur ? J'ai rédigé des amendements sur le sujet, mais suis peu optimiste sur leur devenir. Je souhaite néanmoins que le débat aille jusqu'au bout.
M. Francis Grignon . - Je ne vous étonnerai pas en vous disant que je suis complètement en phase avec l'auteur de la proposition de loi. Seule l'Allemagne nazie a supprimé le droit local alsacien-mosellan entre 1940 et 1945, conforté à la Libération par le général de Gaulle, puis par le constituant de 1946 et 1958. Le principe constitutionnel d'égalité devant la loi ne peut plus être invoqué à l'encontre du droit local depuis la décision du Conseil constitutionnel du 5 août 2011.
La portée du PFRLR qu'il a reconnu mérite toutefois d'être précisée. Le Conseil constitutionnel ne vise que le droit local historique existant en 1918. Rien n'empêche le législateur de prendre des dispositions spécifiques, à l'instar de la loi sur la sécurité sociale en 2012. Sur le fondement de l'acquis constitutionnel, il convient de moderniser le droit local.
L'article premier de la proposition de loi consolide le régime de l'artisanat organisé par le code local des professions de 1900. Depuis la décision du Conseil constitutionnel du 30 novembre 2012, il n'existe plus de corporations obligatoires. Le type de financement proposé existe dans le reste de la France en vertu de l'article 23 du code de l'artisanat. La proposition de loi rapproche donc là-dessus la législation alsacienne-mosellane et celle du reste de la France.
À notre époque, il faut informatiser le Livre foncier. Pourquoi s'opposer à cette modernisation que les conseils généraux sont disposés à financer ? Ils ne peuvent en délibérer tant que le législateur ne leur en a pas ouvert la possibilité.
Je ne pense pas que l'article sur la taxe des riverains soit contraire à la décision du Conseil constitutionnel. Une large concertation a été menée sur le repos dominical. Cette proposition de loi marque une avancée majeure, économique et sociale ; je la voterai sans réserve et remercie André Reichardt. (Applaudissements au centre et à droite)
La séance, suspendue à 18 h 25, reprend à 18 h 35.