Collectivités locales
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion d'une proposition de loi portant diverses dispositions relatives aux collectivités locales.
Discussion générale
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi . - Le 17 avril dernier, alors qu'arrivait, en deuxième lecture, le projet de loi relatif à l'élection des conseillers municipaux, départementaux et communautaires, des amendements du Sénat n'ont pas pu être adoptés : l'Assemblée nationale n'a pu les examiner, d'où cette proposition de loi qui les rassemble.
La loi du 17 mai 2013 porte la marque du Sénat, avec le seuil à 1 000 habitants pour les élections à la proportionnelle ; de même, le Sénat a permis d'identifier les conseillers municipaux et les candidats délégués au sein de l'intercommunalité. Il a inscrit les procédures de fléchage.
Notre rapporteur, dont je souligne la forte implication sur ces sujets techniques, présentera les différents articles de cette proposition de loi.
Nous débattrons demain, en commission, de la question des conflits d'intérêts ou des incompatibilités. Seule la fonction de salarié d'une institution intercommunale doit interdire de siéger au conseil communautaire. (Marques d'approbation à droite) C'est clair, simple et pragmatique.
Nous allons beaucoup parler des communes associées.
M. Bruno Sido. - C'est important !
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Les électeurs doivent pouvoir choisir les conseillers municipaux ainsi que les délégués à l'intercommunalité, mais il faut se pencher sur les sectionnements. Il serait inconstitutionnel de flouer les électeurs qui ne pourraient avoir droit au chapitre pour élire des délégués à l'intercommunalité. Ce serait inconstitutionnel.
Dans le cas des communes de plus de 1 000 habitants, les communes associées vont être transformées en communes déléguées.
M. Bruno Sido. - Et les délégués sénatoriaux ?
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Un amendement de M. Masson a été adopté (Mme Nathalie Goulet s'exclame) lors de l'examen de la loi sur l'élection des sénateurs.
M. Alain Fouché. - Pas de changement, donc !
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - En revanche, nous sommes obligés de revenir sur le sectionnement. (M. Alain Fouché s'exclame)
M. Mézard avait présenté une proposition de loi sur les sections de communes pour évoluer sur cette question ancienne pour moderniser nos institutions.
Du temps de la loi Marcellin...
Mme Nathalie Goulet. - C'était hier ! (Sourires)
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - ...on pensait que la bonne solution consistait dans l'association ou la fusion des communes.
Mais le bilan des fusions de communes n'est pas positif, ni celui des communes associées (M. Bruno Sido le confirme), où les conflits perdurent quarante après.
M. Bruno Sido. - C'est la France !
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Donc, ce n'était pas le bon chemin et nous l'avons montré avec les lois de 1992 et 1999. Le bon chemin, c'est de garder les communes que nous avons dans nos coeurs et de constituer des intercommunalités.
M. Alain Fouché. - Les maires délégués font des mariages, c'est tout !
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Ce n'est pas vrai. On a garanti l'identité des communes tout en instaurant des regroupements indispensables.
Toutefois, les périmètres des communautés de communes étaient parfois induits par des considérations variables. M. Séguin avait relevé ce manque de rationalité ; et je lui avais fait valoir que la loi n'aurait pu être votée si l'on s'en était remis aux préfets pour définir les périmètres parce qu'il fallait que le mouvement vienne des élus locaux. Ce fut fructueux.
M. Bruno Sido. - Et spontané !
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Mais les préfets ont joué leur rôle : ils ont pu boucler la carte de l'intercommunalité, grâce à une loi que vous avez votée et que nous avons soutenue, sur ce point au moins. Il y a des communautés dont la taille est trop petite. Il faut donc favoriser les fusions d'intercommunalités quand c'est pertinent et que les élus sont d'accord.
Enfin, en ce qui concerne les communes de moins de 100 habitants...
M. Bruno Sido. - Très important !
Mme Nathalie Goulet. - Il y en a plein dans l'Orne.
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - ...l'Assemblée nationale avait réduit de deux le nombre de leurs conseillers municipaux. D'aucuns ont trouvé que c'était bien ainsi. D'autres, dont le président du Sénat, m'ont fait part de l'émoi de nombre d'élus de l'Ariège. Certains ne comprennent pas qu'on ne reconnaisse pas leur bénévolat, qu'on nie ainsi leur dévouement.
Nous vous proposons donc d'en revenir à neuf élus dans les communes de moins de 100 habitants. (Applaudissements sur les bancs socialistes, RDSE et au centre)
M. Bruno Sido. - Cela ne coûte rien et c'est très bien !
M. Alain Richard, rapporteur de la commission des lois . - M. Sueur vient de nous présenter son texte et la commission a ajouté quelques dispositions dans le souci de faciliter et de préciser. Elle a voulu s'en tenir à l'application du dispositif électoral et donc, elle a écarté les amendements relatifs à l'administration territoriale en général.
Il est donc proposé de passer de sept à neuf conseillers municipaux pour les communes de moins de 100 habitants, d'aligner les droits des communes associées pour élire les conseillers intercommunaux. Les incompatibilités professionnelles ne sont applicables qu'aux salariés des intercommunalités elles-mêmes, mais pas aux conseillers délégués. Nous avons précisé le régime transitoire des fusions à venir, le Gouvernement a présenté un amendement pour viser les soixante communes restantes qui doivent être intégrées dans une intercommunalité. Nous avons voulu préciser les cas des conseils municipaux restés incomplets après des élections municipales. Le suppléant des communes n'ayant qu'un délégué communautaire sera le remplaçant en cas de vacance. Nous avons prévu le cas spécifique en cas d'égalité de voix.
Telles sont donc les dispositions que nous vous proposons pour faciliter la mise en oeuvre rapide de la loi du 17 mai. Tous les collègues de la commission se sont passionnés pour le sujet et le Gouvernement nous a apporté son aide. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée auprès de la ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique, chargée de la décentralisation . - M. Valls m'a demandé de le remplacer afin de tenir l'engagement qu'il avait pris devant vous de revoir la loi du 17 mai 2013, afin de la faire fructifier, selon l'expression du président Sueur.
Votre assemblée a marqué de son empreinte la loi du 17 mai, comme l'a rappelé M. Sueur. M. Valls s'était engagé à ce que l'on revienne sur les dispositions qui vous tiennent à coeur.
Je veux vous mettre en garde : il s'agit d'affirmer une position du Sénat mais il ne faut pas trop élargir le champ de cette proposition de loi, faute de quoi elle risquerait de devenir un fourre-tout sans cohérence et de s'enliser dans la navette entre les deux assemblées.
Les dispositions proposées par votre commission doivent être adoptées rapidement afin qu'elles entrent en vigueur avant les prochaines élections.
M. Valls s'était engagé devant vous, je l'ai dit, et le Gouvernement avait fait part de son soutien pour le retour à neuf conseillers municipaux dans les communes de moins de 100 habitants. Cependant, cela risque de multiplier le cas des conseils municipaux incomplets. Dans une commune de moins de 100 habitants, cela fait un ratio élus/population de 9 % contre 1,5 % dans une commune de 1 000 habitants... L'obligation de candidature pour chaque tour d'élection créera une charge importante pour les préfectures. Néanmoins, le Gouvernement est d'accord pour ne pas pénaliser les petites communes dont les conseillers municipaux remplissent bénévolement des tâches essentielles. Il faut qu'un maire soit élu, même si tous les conseillers municipaux ne le sont pas.
L'article 3 B concerne le fléchage organisé par votre rapporteur. Nous y reviendrons.
Votre rapporteur a démontré sa capacité à résoudre des problèmes juridiques ardus, tel l'article 6 qui traite de l'achèvement de la carte communautaire. Il a précisé la rédaction du code général des collectivités territoriales, notamment en ce qui concerne la période transitoire, avant les élections municipales de 2014.
La rédaction de l'article 34 de la loi du 17 mai est peu claire. L'article 6 propose de préciser les choses, ce qui convient au Gouvernement, mais cette modification doit intervenir avant le 31 août. En revanche, le Gouvernement considère que d'autres propositions constituent une régression par rapport à la loi du 17 mai.
Il en est ainsi de l'article premier sur les incompatibilités. (M. Pierre-Yves Collombat s'exclame) Le conseiller communautaire ne doit pas se trouver en conflit d'intérêts. La jurisprudence est claire en ce domaine.
De même, nous divergeons sur l'article 3 : les conseillers communautaires dans les communes de moins de 1 000 habitants doivent être élus en même temps que les conseillers municipaux, dans l'ordre du tableau. Votre proposition marquerait un retour en arrière. Le Gouvernement y est opposé.
Enfin, plusieurs amendements proposent de revenir sur la suppression des sections de communes, pour celles qui comptent moins de 1 000 habitants. Le Gouvernement y est opposé car cette suppression participe à notre volonté de moderniser notre loi électorale. Aujourd'hui, le sectionnement est source de difficultés, qu'il convient de supprimer, même si j'ai entendu les inquiétudes de certains élus.
Nous allons examiner un texte technique, d'ajustement, j'espère qu'ensemble, nous saurons nous cantonner à cet objectif. Le droit doit être simple, lisible. C'est un impératif pour nos élus et nos concitoyens. (Applaudissements sur les bancs UDI-UC)
M. Christian Favier . - Ce texte démontre que les conditions d'examen du texte initial n'ont pas été optimales : après six lectures et une CMP, il faut y revenir. Nous voici devant un texte en forme de voiture balai, sans que nous ayons de certitude sur l'attitude de l'Assemblée nationale. Ne s'agit-il pas d'une commande gouvernementale ?
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Pas du tout !
M. Christian Favier. - En outre, il semble que les parlementaires auront peu de liberté d'amender ce texte.
Que dire de cet amoncellement de textes qui aboutit à un engorgement du Parlement ? Finalement, nous sommes transformés en une simple chambre d'enregistrement.
Ce texte est révélateur de dérives qu'il convient de corriger. Nous ne nous opposons pas à cette proposition de loi et nous saluons le retour à neuf conseillers municipaux dans les communes de moins de 100 habitants.
L'article 3 nous convient aussi, même si le Gouvernement n'y est pas favorable. Le mode d'élection devrait être la règle partout. Enfin, l'article 3 A mériterait d'être revu en cours de navette. Nous voterons donc ce texte. (Applaudissements à gauche)
Mme Jacqueline Gourault . - M. Sueur a expliqué le pourquoi de ce texte. Nous étions attachés aux divers amendements que nous avions votés en première lecture et c'est pourquoi nous soutenons cette proposition de loi. De plus, je me suis rendue compte que dans les communes où il n'y avait qu'un conseiller communautaire et un suppléant, il se posait des problèmes. Ce texte clarifie la situation, et le Gouvernement a précisé, dans son amendement, que la parité s'appliquait à partir de 1 000 habitants. Lorsqu'il y a vacance, le remplaçant doit être du même sexe que le titulaire. Il fallait donc rétablir la situation dans les communes de 1 000 habitants, où il n'y a qu'un délégué.
Certes, il faut rester dans le cadre de la loi du 17 mai. Mais l'assouplissement prévu pour la désignation des conseillers communautaires dans l'ordre du tableau, vu le mode de scrutin, ne me paraît pas gênant.
Trois points me semblent plus discutables : les sections électorales, d'abord, mais l'amendement Masson règle le problème. En revanche, le rétablissement de neuf conseillers municipaux dans les petites communes créera des difficultés là où il n'y a que 20 ou 30 habitants, ainsi que la suppression de l'incompatibilité entre les fonctions des salariés au sein d'une commune membre d'un EPCI et le mandat de conseiller communautaire.
Néanmoins, cette proposition de loi est très utile et il faut la voter. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
Mme Nathalie Goulet. - Très bien !
M. Pierre-Yves Collombat . - Cette proposition de loi assure le service après-vote de la loi du 17 mai.
L'article premier institue les incompatibilités entre mandat et fonction de salarié. L'article 3 donne un peu de souplesse pour la désignation des délégués communautaires dans les communes de moins de 1 000 habitants. Ce sera dans l'ordre du tableau, le plus souvent.
J'avais proposé un autre système, fondé sur la généralisation du mode de scrutin des communes de 3 500 habitants et plus. Pour certaines bonnes âmes, les communes de moins de 1 000 habitants devraient garder le panachage, quintessence de démocratie... Les justifications qui m'ont été données ne furent guère convaincantes. J'ai défendu mon amendement sans succès et je recommencerai.
L'article 6 permet la mise en place anticipée dans la nouvelle gouvernance des EPCI. Précision et clarification aussi aux articles 3 et 3 B. L'article 4 est une mesure de prudence, face à des situations complexes. L'histoire nous en a légués quelques-unes...
Je ne doute pas que le relèvement du nombre de conseillers municipaux des communes de moins de 100 habitants sera apprécié. Notre groupe votera cette proposition de loi modeste mais utile. (Applaudissements sur les bancs socialistes et RDSE)
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Tout un programme ! Beau compliment.
Mme Hélène Lipietz . - Ce texte est un peu étrange par sa genèse. Ce véhicule express réintroduit les laissés-pour-compte du débat au Sénat. Les écologistes avaient voté un par un les amendements collationnés dans ce texte. Le temps porte conseil, même s'il est ce qui manque le plus à cette assemblée.
Certaines coordinations n'auraient pas eu de raison d'être si notre Haute assemblée avait opté pour le scrutin de liste paritaire et proportionnel, comme vous venez de le faire pour votre propre élection.
Je m'en tiendrai là...
M. Alain Fouché. - Bref, mais bien !
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Très bien !
M. Jean Louis Masson . - J'ai l'impression que ce texte, s'il est voté, donnera une image très bizarre du Parlement. Il y a à peine un mois, on votait pour que les conseils municipaux des communes de moins de 100 habitants ne comptent que sept membres. Est-ce pertinent ? Le Parlement devrait réfléchir à ne pas trop se contredire...
M. André Reichardt. - CQFD.
M. Jean Louis Masson. - Quelque chose ne va pas. J'ai été le premier à poser le problème des sections de communes. Mon amendement adopté en première lecture a été torpillé. Où va-t-on ? Ce n'est pas sérieux (Mouvements divers) C'est grotesque ! J'ai fait le tour de mon département pour expliquer que les conseils municipaux auront sept membres et maintenant, je dois recommencer pour dire que c'est neuf ! (On approuve à droite)
Que le président de la commission et le rapporteur en tiennent compte ! On ne serait pas là à perdre notre temps si l'on travaillait autrement !
M. Jean-Jacques Hyest . - Je suis d'accord avec Jean-Louis Masson. Cela m'arrive rarement. Mais, tout de même, depuis quelque temps, nous légiférons de manière chaotique sur les collectivités locales. On vote, puis l'Assemblée nationale n'est pas d'accord. Il y a parfois des incompréhensions entre les deux assemblées sur ces problèmes de collectivités locales. Ce n'est pas nouveau, loin s'en faut.
Les élus locaux y perdent leur latin. Ces complexités, ce système de fléchage sont très difficiles à expliquer.
M. Alain Richard. - Oui.
M. Jean-Jacques Hyest. - On maintient la fiction selon laquelle les conseillers communautaires seraient élus au suffrage universel. M. Richard a corrigé beaucoup de choses. Le fléchage est plus souple. C'est un progrès indispensable, sans lequel nous serions confrontés à de grandes difficultés. Je crains néanmoins des contentieux, en raison d'erreurs commises lors des opérations électorales.
M. Alain Richard, rapporteur. - Bien sûr ! Il y en aura énormément.
M. Alain Fouché. - Les avocats vont se régaler.
M. Jean-Jacques Hyest. - Sur les incompatibilités, certaines procédures sont malsaines, dans certaines collectivités.
Nous sommes d'accord sur les modalités de désignation, de fléchage que nous avions votées en première lecture. La loi Marcellin de 1971 me rappelle quelque chose : je suis entré dans l'administration au moment de ces fusions. Des districts sont devenus des communautés.
M. Alain Richard, rapporteur. - Absolument !
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Comme à Montargis, premier district de France.
M. Jean-Jacques Hyest. - On aurait pu saisir cette occasion de régler le problème du conseiller départemental. Que fait-on après la décision du Conseil constitutionnel ?
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - On fera une nouvelle proposition de loi. (Sourires)
M. Bruno Sido. - En septembre !
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Vous auriez pu déposer un amendement, monsieur Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest. - Je vous laisse avec vos difficultés.
Je vais vous dire : je ne critique jamais les décisions du Conseil constitutionnel. Si une décision lui déplaît, le Parlement peut devenir constituant. (Applaudissements sur les bancs du RDSE, au centre et à droite ; M. Pierre-Yves Collombat applaudit aussi)
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Il faut nous aider à obtenir les trois cinquièmes.
M. Jean-Jacques Hyest. - Cela dépend du sujet. Je disais cela pour préparer le débat de demain.
M. André Vairetto . - Il semble assez exceptionnel que le Sénat ajuste un projet de loi promulgué il y a seulement quelques semaines. Cette originalité procédurale résulte du dynamisme et de la ténacité du président Sueur, qui a évoqué un texte de finalisation ; M. le rapporteur a dit de rattrapage. Félicitons-nous de l'obstination de notre collègue ! Cette célérité était justifiée. Il fallait tirer les conséquences du rejet du texte initial par le Sénat. Conformément à l'article 45 de la Constitution, l'Assemblée nationale avait le dernier mot et elle ne pouvait reprendre les amendements adoptés par la Haute assemblée.
| Mardi 2 juillet 2013 |
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Sommaire
Ouverture de la session extraordinaire 2012-20131
Décès d'un sénateur1
Remplacement d'un sénateur décédé1
Allocution de M. le président du Sénat1
Saisine du Conseil constitutionnel4
Organisme extraparlementaire (Candidatures)4
Dépôt d'un rapport4
Rappels au Règlement4
M. Jacques Mézard4
M. François Zocchetto5
Réforme de la PAC5
Orateurs inscrits5
M. Stéphane Le Foll, ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt5
M. Joël Labbé5
M. Jean-Paul Emorine6
Mme Bernadette Bourzai6
M. Gérard Le Cam7
M. Jean-Jacques Lasserre7
M. Alain Bertrand8
M. Yannick Botrel8
Mme Renée Nicoux, coprésidente du groupe de travail sur la réforme de la PAC9
M. Gérard César, coprésident du groupe de travail sur la réforme de la PAC9
M. Stéphane Le Foll, ministre10
Débat interactif et spontané10
M. Jean-Jacques Mirassou10
M. Gérard Bailly10
M. Claude Bérit-Débat11
Mme Sylvie Goy-Chavent11
M. Michel Le Scouarnec11
M. Yvon Collin11
M. Gérard César12
M. Roland Courteau12
M. Jean Boyer12
M. François Fortassin12
M. Jean-Claude Lenoir13
M. Jean Arthuis13
M. Robert Tropeano13
M. Jean-Luc Fichet13
M. Daniel Dubois13
M. Philippe Bas13
M. Jean-Claude Requier14
Accord France AIEA14
Discussion générale14
Mme Hélène Conway-Mouret, ministre déléguée auprès du ministre des affaires étrangères, chargée des Français de l'étranger14
M. Robert del Picchia, rapporteur de la commission des affaires étrangères14
M. Jean-Louis Carrère, président de la commission des affaires étrangères15
Mme Michelle Demessine15
M. Jean-Marie Bockel15
M. Jean-Claude Requier16
M. Jean Desessard16
Mme Joëlle Garriaud-Maylam16
Discussion des articles17
ARTICLE PREMIER17
ARTICLE 217
ARTICLE 1118
ARTICLE 1218
ARTICLE 1319
ARTICLE 1419
ARTICLE 2019
Convention OSPAR19
Discussion générale20
Mme Hélène Conway-Mouret, ministre déléguée auprès du ministre des affaires étrangères, chargée des Français de l'étranger20
M. Jean-Louis Carrère, président de la commission des affaires étrangères, en remplacement de Mme Leila Aïcha, rapporteure.20
Mme Joëlle Garriaud-Maylam21
Mme Évelyne Didier21
M. Jean-Claude Requier22
M. André Gattolin22
Mme Hélène Conway-Mouret, ministre déléguée22
M. Jean-Louis Carrère, président de la commission des affaires étrangères23
Collectivités locales23
Discussion générale23
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi23
M. Alain Richard, rapporteur de la commission des lois24
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée auprès de la ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique, chargée de la décentralisation24
SÉANCE
du mardi 2 juillet 2013
123e séance de la session extraordinaire 2012-2013
présidence de M. Jean-Pierre Bel
Secrétaires : M. Marc Daunis, Mme Michelle Demessine.
La séance est ouverte à 14 h 30.