Défenseur des droits (Deuxième lecture)
M. le président. - L'ordre du jour appelle la deuxième lecture du projet de loi organique modifié par l'Assemblée nationale relatif au Défenseur des droits, et du projet de loi modifié par l'Assemblée nationale, relatif au Défenseur des droits.
Discussion générale commune
M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. - Ces deux textes s'inscrivent dans une démarche globale engagée par le président de la République pour la défense des droits fondamentaux. Nous aurons donc, monsieur Sueur...
M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne dis rien ! (Sourires)
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - ...l'occasion de nous revoir le mois prochain lors de l'examen du texte sur la garde à vue.
S'agissant du Défenseur des droits, cette nouvelle autorité, instituée à l'article 71-1 de la Constitution de 2008, doit beaucoup au Sénat (M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, approuve), particulièrement au président de sa commission des lois.
Dès juin 2006, M. Gélard, dans son rapport sur les autorités administratives indépendantes, qu'il qualifiait d'objets juridiques non identifiés, en recensait une quarantaine, créées depuis 1978. Leur multiplication nuit à leur lisibilité par nos concitoyens et à l'efficacité de leur action. Le Défenseur des droits regroupera les compétences du Médiateur de la République, de la CNDS, du Défenseur des enfants -mais non du Contrôleur général des lieux de privation des libertés, demande le Sénat.
M. Jean-Pierre Sueur. - Heureusement !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Il serait logique qu'il y figurât, au regard de l'article 71-1 de la Constitution, mais il s'en distingue car il intervient de façon préventive, sans saisine préalable. Là-dessus, le Gouvernement s'en remettra à la sagesse du Sénat.
Mme Jacqueline Gourault. - Très bien !
M. Guy Fischer. - Une deuxième concession...
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Non, le résultat d'une analyse juridique claire. (Applaudissements au centre et à droite)
Le Défenseur jouira de pouvoirs plus étendus que les autorités qu'il remplace. Le refus de ses investigations sera susceptible de sanctions. Il pourra présenter des observations sur les procédures en cours.
Il pourra formuler des propositions pour améliorer la législation, tout particulièrement pour ce qui concerne les mineurs. Il disposera des moyens de son expertise, en particulier pour la protection des mineurs avec un adjoint portant le titre de Défenseur des enfants.
La commission des lois du Sénat s'est attachée à améliorer le texte issu de l'Assemblée nationale. Quelques points de désaccord subsistent.
Le statut d'autorité de niveau constitutionnel devrait permettre au Défenseur d'aborder les problèmes de façon globale, ce qui n'exclut pas la collaboration avec les autres autorités administratives.
S'agissant des adjoints, la commission des lois souhaite reprendre le texte adopté par le Sénat en première lecture. Leur nomination n'entre pas dans les catégories définies par l'article 13 de la Constitution.
L'article 71-1 de la Constitution prévoit que les collèges assistent le Défenseur : à lui de décider une éventuelle saisine du collège. Vous voulez qu'il expose ses motifs en cas de refus de reprendre les avis du collège. Ce serait donner à celui-ci un pouvoir de contrôle que ne prévoit pas la Constitution.
L'autorité qui préside la mise en demeure ne doit pas être celle qui prononce la sanction.
Enfin le projet de loi ordinaire met la Cnil en conformité avec la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme.
Les droits fondamentaux seront, n'en déplaise à certains qui parlent de régression...
M. Jean-Pierre Sueur. - A juste titre !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - ...seront mieux préservés par une autorité unique dotée de bien plus de pouvoirs que n'avait, par exemple, le Défenseur des enfants. C'est une avancée majeure, que j'invite le Sénat à adopter. Je ne doute pas que notre discussion sera de grande qualité sur cette avancée importante que représente l'installation d'un Défenseur des droits, pour la protection des droits fondamentaux. (Applaudissements au centre et à droite)
M. Patrice Gélard, rapporteur de la commission des lois. - Un peu d'histoire. En 2008, le Parlement a adopté une révision constitutionnelle d'importance dotant nos concitoyens de pouvoirs supplémentaires : question prioritaire de constitutionnalité, droit de saisine du Conseil supérieur de la magistrature, création du Défenseur des droits.
Sur ce dernier volet, la rédaction de l'article 71-1 a dû beaucoup au Sénat et au président Hyest.
Le 3 juin 2010, nous avons adopté le projet de loi organique que nous avons amélioré, avec l'accord du Gouvernement, en incluant notamment la Halde au sein du Défenseur des droits. L'Assemblée nationale a hélas mis sept mois à s'en saisir. Nous sommes parvenus à un accord assez large, malgré quelques divergences. Celles-ci ne sont que de surface, sauf sur le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Celui-ci est d'une autre nature que les trois autres autorités. Il n'est pas saisi par des personnes individuelles. Il visite tous les lieux de privation de liberté, à tout moment, parce que détenus et gardiens hésitent à saisir une autorité de la défense de leurs droits, par peur de représailles. La situation est donc tout autre que pour le Médiateur, lequel a ses propres correspondants dans les lieux de détention. Le travail commun des deux autorités peut donc se poursuivre.
Les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale posent problème aussi pour des raisons de date : elles condamnent à mort le Contrôleur général, après tout juste deux ans d'existence. De quelle autorité disposerait-il encore jusqu'en 2014 ?
Nous avons un deuxième litige, interne -lui- au Sénat : il concerne le Défenseur des enfants qui a fait une campagne de propagande auprès des parlementaires.
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est déplaisant.
M. Jean-Pierre Fourcade. - Disons une opération de charme...
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'article 71-1 a bien dit qu'il y avait un Défenseur des droits et un seul. Ceux des mineurs ne sont pas d'une nature particulière. On ne va pas saucissonner les droits. Il est irréaliste de vouloir maintenir le Défenseur des enfants hors du Défenseur des droits.
Le modèle que nous mettons en place sera suivi par d'autres pays ; ne nous croyons pas tenus d'imiter ce qui se fait ailleurs et qui va disparaître.
En première lecture, nous étions d'accord avec le garde des sceaux précédent pour le collège, les adjoints et leurs relations ; le Défenseur des droits n'a pas à être un dictateur des droits, il doit donc s'entourer de conseils.
Sur la loi ordinaire, nous sommes à peu près d'accord avec l'Assemblée nationale, à ceci près que les députés ont adopté des amendements dont les rapports avec le sujet sont assez ténus...
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Mais ils existent !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - C'était vraiment indispensable à propos de l'action de la Cnil, en matière de contrôle et de sanction et nous nous y sommes ralliés. Toutefois, la question du collège de la Cnil et de son président ne pouvait être traitée ni sur la forme ni, encore moins, sur le fond.
L'Assemblée nationale a cru bon de reconnaître au Défenseur des droits d'organiser des actions collectives. Cela doit relever des syndicats et des associations représentatives pour le Défenseur des droits ! (M. Robert Badinter acquiesce)
Nous sommes là devant une avancée considérable pour les droits de nos concitoyens, qui servira de modèle à l'avenir. (Applaudissements sur les bancs UMP)
M. Jean-Pierre Sueur. - Avez-vous donc tellement peur...
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Ai-je l'air d'avoir peur ? (Sourires)
M. Jean-Pierre Sueur. - ...de l'indépendance d'autorités indépendantes ? Vous nous proposez un Défenseur nommé par le président de la République qui propose des adjoints au Premier ministre, qui les nommera. Bref, c'est le pouvoir exécutif plus le pouvoir exécutif plus le pouvoir exécutif : une régression !
La grande force des institutions élaborées par les personnes nommées dans de telles conditions -vous voyez que je le dis moi-même !-, c'est d'avoir créé des autorités vraiment indépendantes. Le Défenseur des enfants, le président et la Halde ne seront plus que les « collaborateurs », pour reprendre un terme utilisé un jour dans une autre circonstance par le président de la République, du Défenseur des droits. On n'a pas aimé que le Défenseur des enfants évoque la situation des enfants retenus, que la Halde parle des tests ADN, que la CNDS évoque certains agissements de quelques policiers ou gendarmes, au reste nullement représentatifs d'une profession honorable.
Quelqu'un qui sera sous l'autorité du Défenseur n'aura plus la même autorité que Mme Versini. M. Molinier, M. Delevoye sont indépendants. Il y a les collèges ? Quand le Défenseur ne suivra pas leur avis, il n'aura pas à motiver sa décision. Les adjoints seront privés de tout le pouvoir, tout comme les collèges. Ce que je dis est vrai, tout le monde le sait.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Non, ce n'est pas vrai.
M. Jean-Pierre Sueur. - Votre projet de loi ne vise rien d'autre que de museler des instances trop efficaces dans leur indépendance.
Nous sommes, croyais-je, la France de la séparation des pouvoirs ; les descendants de Montesquieu.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Certainement pas vous !
M. Jean-Pierre Sueur. - En quoi est-il scandaleux qu'il y ait des défenseurs des droits des enfants, un médiateur, la Halde -que Mme Bougrab disait naguère qu'elle défendrait bec et ongles, du temps qu'elle n'était pas au Gouvernement.
M. Jean-Pierre Michel. - Elle était en mission commandée !
M. Jean-Pierre Sueur. - Le bruit court que la nomination du Défenseur des droits pourrait obéir à des considérations de confort liées à des problèmes de découpage de circonscriptions...
Ce Défenseur devrait être nommé par une majorité positive des trois cinquièmes des parlementaires.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Ce serait le soumettre à l'opposition !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Et choisir le plus bête.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous défendons cette position, conforme à la république de Montesquieu ! (Applaudissements à gauche)
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Il n'a jamais été républicain !
M. Jacques Mézard. - Pour cette fois, je ne partage pas la position de M. Sueur, qui vient de montrer que les personnalités nommées pouvaient être indépendantes.
Le Défenseur des droits est chargé, en application de l'article 71-1, d'une compétence générale. Nos concitoyens nous rappellent qu'ils ont des droits et sont d'autant plus seuls que se multiplient les moyens de communication et d'assistance...
Cette institution nouvelle n'a de sens que si elle dispose des moyens nécessaires à son indépendance effective. Nous déplorons la procédure retenue à l'article 13 de la Constitution.
Nous ne sommes pas favorables à la multiplication des autorités administratives coûteuses et inaudibles. Une simplification s'impose donc, pourvu qu'elle se fasse dans la cohérence, les missions de contrôle et de médiation devant rester distinctes.
Le RDSE avait voté la création de la Halde, d'autres s'y étaient opposés...
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - C'est bien vrai !
M. Jacques Mézard. - Certaines autorités auraient pu être réunies sous l'autorité du Défenseur des droits ; j'ai été choqué par certaines défenses qui avaient tout du corporatisme, quand ce n'est pas de la défense de telle personne particulière.
Il est illogique de ne pas appliquer le même traitement à la CNDS et au Contrôleur général des lieux de privation des libertés. Le Défenseur aura le pouvoir arbitraire de rejeter sans motivation toute requête. Sur la CNDS, ce projet de loi représente donc bien un recul des droits fondamentaux.
Sur la procédure d'action collective, il faut progresser.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - C'est un euphémisme !
M. Jacques Mézard. - Vu la position de la commission sur la CNDS, notre groupe, dans sa majorité, s'abstiendra. (M. Yvon Collin applaudit)
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Dès la réforme constitutionnelle de 2008, nous avions dit que les droits fondamentaux devraient être inscrits dans la Constitution et opposables, mais n'avions pas voté la création du Défenseur des droits, dont la nomination sur la base de l'article 13 ne garantit pas l'indépendance, et qui doit absorber les autorités qui ont fait la preuve de leur efficacité.
Copier l'institution de l'Ombdusman ou le médiateur espagnol ? Les conditions sont différentes. Le défenseur espagnol du peuple, créé dans l'après-franquisme, intervient dans un cadre fédéral ; quant à l'Ombdusman scandinave, il concerne de petites monarchies. Mais dans ces pays, ces défenseurs de droits sont nommés par le Parlement. À notre sens, toute autorité qui se veut indépendante doit être nommée par les trois cinquièmes des parlementaires.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Les plus mauvais seront nommés !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Les autorités sont perfectibles, oui, mais la nomination par le seul président de la République n'a rien pour nous rassurer, a fortiori avec les supputations qui circulent.
M. Roland Courteau. - De fait.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - En première lecture, la commission des lois a perçu les contradictions du projet de loi du Gouvernement et a tenté de les aplanir. Mais elle a fait disparaître la Halde, dont la présidente défendait alors l'indépendance -avant d'accéder au Gouvernement.
S'agissant du Défenseur des enfants, le Sénat s'est battu, mais les pressions du Gouvernement en ont eu raison, et l'Assemblée nationale lui a retiré toute visibilité. Elle a réduit tout pouvoir des collèges et transféré au Défenseur le Contrôleur des lieux privés de liberté. Votre logique est claire : tout centraliser sous l'autorité du président de la République.
Il est paradoxal que vous ayez réussi à rendre inquiétante la création d'une autorité censée défendre les libertés. Nul n'ignore que les autorités indépendantes gênent le Gouvernement. On sait pourquoi, vu les préoccupations exprimées par Mme Versini, à la suite de son prédécesseur. Je cite avec plaisir les propos de Mme Bougrab, du temps qu'elle présidait la Halde et mettait en cause les pratiques discriminatoires de certaines grosses entreprises. Il faudra bien que la Halde puisse continuer à agir, quand des pratiques inacceptables persistent, ce que vous ne voulez pas entendre.
Il paraît logique d'accroître les pouvoirs de ces institutions ; cela passe par la possibilité de visites vraiment inopinées. Le président de la République doit en finir avec cette tendance lourde à des lois sécuritaires et de stigmatisation, aboutissant à une mainmise accrue sur les institutions de défense des citoyens.
Nous voterons contre ce texte. (Applaudissements à gauche)
M. Jean-Paul Amoudry. - Avec ce texte, nous franchissons une nouvelle étape de la révision constitutionnelle de 2008. Je me réjouis, d'ailleurs, que le Gouvernement ait déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale les deux derniers textes d'application de cette révision.
En 2008, le constituant a voulu renforcer les AAI chargées de la protection des droits fondamentaux en les regroupant au sein du Défenseur des droits. L'Assemblée nationale est allée plus loin en décidant l'intégration du Contrôleur général des lieux de privation de liberté dans cette nouvelle instance. Notre commission des lois s'est opposée légitimement à cette mesure : le Contrôleur général, une institution créée en 2007, est chargé du contrôle, non de la médiation. Puissions-nous, en deuxième lecture, convaincre les députés !
Les amendements déposés à l'Assemblée nationale sur l'action de la Cnil en matière de contrôle par le Gouvernement sont, à l'évidence, des cavaliers. Pour autant, il convient de les adopter pour sécuriser la Cnil. La question est différente pour les dispositions relatives au président de celle-ci : il n'y a pas urgence. Sur le fond, la question est réelle : l'augmentation constante des missions et de la charge de travail de la Cnil, et donc de sa présidence, ne rend-elle pas cette dernière incompatible avec tout autre activité ? Notre collègue Alex Türk l'a reconnu lors de notre dernière réunion de commission. Mais encore une fois, le problème n'est pas urgent et ne peut être limité à la Cnil.
Je salue le travail de la commission des lois et de son rapporteur.
M. Charles Revet. - Un excellent rapporteur, un grand spécialiste !
M. Jean-Paul Amoudry. - Le groupe de l'Union centriste, dans ces conditions, votera ces textes. (Applaudissements au centre et à droite)
présidence de M. Jean-Claude Gaudin,vice-président
M. Jean-René Lecerf. - Il est temps que les réformes issues de la révision constitutionnelle entrent en vigueur dans une société de l'information. Pour autant, ne confondons pas vitesse et précipitation. En outre, occasion nous est offerte d'apprécier la révision constitutionnelle. Chaque jour, nous nous rendons compte du big bang ouvert par la création de la question prioritaire de constitutionnalité. Une de ces questions est, notamment, à l'origine de la réforme de la garde à vue. Innovation de même importance : le Défenseur des droits qui regroupera le CNDS, le Défenseur des enfants et la Halde. Merci au rapporteur de son travail : dès 2005, il rendait un rapport remarqué sur les AAI.
M. Charles Revet. - Les Normands sont de gros travailleurs... (Sourires)
M. Jean-René Lecerf. - Devant l'inflation de ces autorités, la tentation peut être forte de les fusionner. Encore faut-il veiller à ce que le Défenseur des droits ne devienne pas un « dictateur des droits », pour reprendre l'expression du doyen Gélard.
En revanche, le Contrôleur général, dont la création est récente et doit beaucoup au Sénat, a pour mission d'éviter que les prisons ne restent la « honte de la République ». Laissons à M. Delarue, dont l'action est saluée par tous, et à ses successeurs le temps d'accomplir cette tâche délicate de contrôle, fort différente de celle de la médiation.
J'en viens à la question des adjoints et des collèges. Nous devons trouver un chemin entre la solution des députés et l'intérêt des adjoints défendu par le Sénat : de fait, ceux-ci ne sont pas prévus à l'article 71-1 de la Constitution.
Sur la nomination du Défenseur des droits et des adjoints, les inquiétudes de l'opposition sont injustifiées : jamais le président de la République n'a autant partagé son pouvoir de nomination avec le Parlement.
Le groupe UMP soutiendra ce texte ! (Applaudissements à droite)
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Les séances se suivent et se ressemblent : après les lois liberticides sur la sécurité et avant le projet de loi sur l'immigration, nous examinons aujourd'hui un texte sur le Défenseur des droits qui marque incontestablement un recul dans la défense des libertés. (Exclamations sur le banc des commissions)
Le Défenseur des droits absorbera les anciennes AAI, devenant ainsi une véritable holding administrative. Je salue le choix de la commission des lois d'exclure du périmètre de cette nouvelle institution le contrôleur général des lieux de privation de liberté. A mon sens, il aurait fallu faire de même pour la Halde et la CNDS.
Je soutiens la constitutionnalisation du Médiateur de la République tout en m'opposant à la fusion des autres AAI au sein d'une autorité unique, dénoncée entre autres par la CNDH dans ses deux avis. Monsieur le ministre, pourquoi solliciter l'avis de la CNDH si c'est ensuite pour ne pas le suivre ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Cette commission est « consultative » !
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Ce « méga défenseur », le « tout en un » devra arbitrer entre droits des enfants, lutte contre les discriminations. Comme l'a noté la CNCDH, ces arbitrages risqueront d'être dictés par des impératifs politiques ou médiatiques. Mais le Gouvernement a l'habitude de surfer sur l'actualité... Nous assisterons à une braderie de nos droits fondamentaux, d'autant que le Défenseur des droits sera nommé en conseil des ministres par le président de la République. En Espagne, le Défenseur du peuple est nommé par le Parlement...
Je salue le travail de la Halde, celui de la Défenseure des enfants, celui de la CNDS dont je regrette la disparition.
La disparition de la Halde, ont souligné d'éminents juristes au Sénat, est contraire au droit communautaire, notamment à l'article 13 de la directive de 2000.
Mais quand le droit communautaire est favorable aux libertés des citoyens, il ne vous intéresse pas !
Pour toutes ces raisons, nous ne voterons pas ce texte qui porte à la fois atteinte au droit européen, au respect et à l'effectivité des droits humains, et à l'existence de contre-pouvoirs français. (Applaudissements à gauche)
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Je soutiens ce texte. En revanche, j'aurais aimé préciser les pouvoirs du délégué pour les Français de l'étranger. Depuis 2009, notre demande a abouti et tous les dossiers sont centralisés entre les mains d'un responsable unique au sein du Médiateur de la République. (M. Christian Cointat s'en félicite)
Ce projet de loi organique était l'occasion de progresser sur ce terrain. Cela est d'autant plus urgent que 90 000 dossiers ont été déposés l'an dernier. Les députés ont autorisé une saisine du Défenseur par les députés européens. Je suggère une saisine par les représentants à l'Assemblée des Français de l'étranger.
Profitons de ce texte pour communiquer sur le Défenseur des droits et son rôle pour les Français de l'étranger.
J'aurais souhaité le maintien du Défenseur des enfants : la multiplication des couples mixtes engendre de nombreuses difficultés concernant les enfants. Souvent, l'intérêt national prime sur l'intérêt supérieur de l'enfant. Doter le Défenseur des droits d'une véritable expertise sur le déplacement illicite d'enfants constituerait un très bel acquis pour marquer la naissance de cette institution ! (Applaudissements à droite)
M. Alain Anziani. - Nous avions proposé la création d'un Défenseur des droits mais à condition d'asseoir son indépendance. Vous avez fait un choix différent. D'où le tollé auquel nous assistons. Mme Bougrab avait dit devant notre commission qu'elle se battrait comme une tigresse pour le maintien de la Halde !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Elle est devenue ministre...
M. Alain Anziani. - Mme Versini a affirmé que la suppression du Défenseur des enfants serait une première en Europe ! L'avis du 4 février 2010 de la CNCDH est extrêmement dur. Et je vous fais grâce des commentaires d'Amnesty International ou de la Ligue des droits de l'homme...
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Toujours les mêmes !
M. Alain Anziani. - Pourquoi ce tollé ? Parce que le projet n'est pas clair. Mme Dati avait promis, la main sur le coeur, que l'on ne toucherait pas au Contrôleur général ; Mme Alliot-Marie avait fait de même. À considérer de tels errements, on s'interroge sur les motivations... S'agit-il de faire des économies ? D'après M. le député Urvoas, deux AAI sont créées par an. Soit, il faut rationaliser mais pourquoi vous en prendre uniquement aux autorités chargées de protéger les droits fondamentaux ? Manifestement, certaines dérangent plus que d'autres...
Vous allez créer une superstructure administrative alors que vous auriez pu faire simple. Et si l'on veut instituer un contre-pouvoir, on ne prévoit pas qu'il soit nommé par l'exécutif ! Les adjoints, ces sous-chefs, n'auront aucun droit et le Parlement n'aura...
M. Patrice Gélard, rapporteur. - C'est la Constitution !
M. Alain Anziani. - ...aucun pouvoir sur leur nomination. Quels étaient les buts de la révision constitutionnelle ? Renforcer les pouvoirs du Parlement.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Et les droits des citoyens !
M. Alain Anziani. - Il aurait fallu, comme en Espagne, prévoir une nomination du Défenseur des droits aux trois cinquièmes des parlementaires.
Pour conclure, Mme Versini, M. Delevoye et M. Beauvois n'ont-ils pas vu leurs institutions supprimées parce qu'ils étaient trop gênants ?
Enfants en zone de rétention, tests ADN, les exemples sont nombreux et avaient démontré l'utilité de ces AAI. Vous avez répondu par suppression, fusion, absorption ! (Applaudissements à gauche)
La discussion générale est close.
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Le débat est passionnant. Pour autant, rappelons que nous sommes en deuxième lecture : l'institution du Défenseur des droits a été tranchée lors de la révision constitutionnelle.
Peut-être certains regrettent-ils de ne pas avoir voté cette dernière, qui représente un progrès pour les droits fondamentaux...
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous assumons notre vote !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Le Sénat a joué une fois de plus son rôle de gardien des libertés publiques. Le fait que l'examen en séance porte désormais sur le texte élaboré par la commission a changé la donne : c'est l'Assemblée nationale qui a intégré le Contrôleur général dans le périmètre du Défenseur des droits, que le Gouvernement ne souhaitait pas. Le dialogue entre les deux chambres doit aboutir ; le seul souci du Gouvernement est de voir appliquer les dispositions constitutionnelles.
M. Sueur est brillant mais pas toujours convaincant. Que signifie l'indépendance ? M. Lecerf a rappelé l'importance des questions prioritaires de constitutionnalité...
M. Robert Badinter. - J'ai attendu vingt ans !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Pourquoi ne pas l'avoir fait quand vous étiez au pouvoir ?
M. Robert Badinter. - Le Sénat s'y est opposé !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Certes, il faut savoir convaincre le Sénat. (Sourires) Je m'y emploie présentement. La garde à vue et le placement en hôpital psychiatrique donneront lieu à d'importantes réformes. Or personne ne reproche au Conseil constitutionnel son manque d'indépendance !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous, si !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - M. Anziani a cité 76 fois Mme Versini. (Sourires)
M. Jean-Pierre Sueur. - Vous entendez des voix ?
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - À Orléans, vous êtes bien placé ! (Sourires)
Quels sont les fondements de l'indépendance ? Ces personnalités ne seront pas renouvelées...
Mme Nathalie Goulet. - Ce peut être gênant.
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - De surcroît, un avis négatif d'une commission parlementaire rendra impossible, en pratique, une nomination.
Monsieur Mézard, je vous remercie de votre analyse honnête : il faut penser aux droits à défendre davantage qu'aux institutions à défendre ! Créer le Défenseur des droits, qui a rang constitutionnel, avec des pouvoirs nouveaux et renforcés, va évidemment dans le sens d'une progression des droits fondamentaux.
Madame Borvo, comparaison n'est effectivement pas raison : la France est dans une situation différente d'un pays quasi fédéral comme l'Espagne et les pays scandinaves. Mais vous n'avez pas voulu la réforme constitutionnelle : il est donc normal que vous ne soyez pas d'accord aujourd'hui...
Monsieur Amoudry, vous avez bien montré que le Défenseur des droits est un progrès : je vous en remercie. La Cnil doit être sécurisée, non fragilisée.
Monsieur Lecerf, votre démonstration était brillante : ce Gouvernement est celui qui a le plus oeuvré pour la garantie des droits fondamentaux !
Mme Boumediene-Thiery a noté que l'article 71 constituait un progrès : je l'en remercie, mais elle en tire des conséquences qui ne sont pas logiques. Je répète qu'il ne s'agit pas de « supprimer », mais de rassembler. (Exclamations sarcastiques à gauche)
Vous, parlementaires qui votez les lois, vous les connaissez. Mais comment nos concitoyens peuvent-ils s'y retrouver dans la prolifération des AAI ?
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Vous les mettez sous tutelle ! Et ma question sur la directive européenne ?
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Je ne vois pas, madame Garriaud-Maylam, que le Défenseur fasse autrement que le Médiateur au service des Français de l'étranger.
Mme Nathalie Goulet. - Très bien !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - M. Anziani a été légèrement excessif. Sans doute par regret d'avoir manqué le rendez-vous de la révision constitutionnelle de 2008... Ne manquez pas celui d'aujourd'hui ! (Applaudissements au centre et à droite)
Question préalable
M. le président. - Motion n°14, présentée par M. Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi organique, modifié par l'Assemblée nationale, relatif au Défenseur des droits.
M. Robert Badinter. - Comme en première lecture, je soutiens une question préalable. La séance d'aujourd'hui a été marquée par de beaux moments d'éloquence. J'ai entendu le doyen Gélard parler d'une avancée « considérable » des libertés ; puis M. Sueur a évoqué une régression organisée. Ma conviction est faite : c'est tout simplement la reprise en main d'autorités indépendantes devenues trop indépendantes. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
Qui, ici, ces quinze dernières années, a jamais proposé la création d'un Défenseur unique ?
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Le rapport Gélard allait dans ce sens.
M. Robert Badinter. - Non, telle n'est pas sa conclusion. Le Défenseur est arrivé tout armé de la commission Balladur, telle Minerve du cerveau de Jupiter. Nous en avons tous été surpris. Le concept était alors si flou que le garde des sceaux d'alors était dans l'incapacité de nous dire ce qu'il en irait.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Nous le savions ; j'étais rapporteur de la réforme constitutionnelle...
M. Robert Badinter. - Qui pensait que l'on rassemblerait des autorités aussi différentes par leurs missions et leur nature : la CNDS, le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants, et même le Contrôleur général.
Le Médiateur est un intercesseur...
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - C'est fini, cela !
M. Robert Badinter. - La Halde, de son côté, avait un pouvoir quasi juridictionnel. Ces autorités ont des domaines distincts, avec des pouvoirs très différents. Personne ne pensait qu'il y aurait un patron unique qui défendrait...
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Mais oui !
M. Robert Badinter. - ...tous les droits de tous les citoyens.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Et même des enfants !
M. Robert Badinter. - Si c'est cela Montesquieu...
Qu'allons-nous gagner et perdre ? Les responsables de ces AAI méritent un hommage, que je n'ai pas entendu. Ils vont perdre en devenant de simples adjoints, ce qui n'est jamais agréable quand on a été seul maître à bord. Qu'allons-nous tous perdre ? L'indépendance. Ils ne seront plus que les adjoints dépendant de leur supérieur hiérarchique sans pouvoir s'y opposer.
Le sens de la responsabilité, si important, si mobilisateur quand il s'agit de défendre les droits des citoyens, va s'émousser sinon s'évanouir. Nous connaissons tous les méfaits des grandes structures bureaucratiques ; le rapport direct avec le citoyen va s'y dissoudre.
Le Défenseur des droits ? Il présidera à cette structure pyramidale qu'il lui faudra gérer, avec les inévitables rivalités personnelles, tout en entretenant des relations suivies avec le Parlement, préparer un rapport annuel, tenir sa place dans les médias. Sa position sera brillante mais il perdra, outre de l'efficacité, le sens du terrain. Voilà ce que l'on crée !
À mesure que le débat évoluait, on a vu s'élargir tellement le royaume de celui qui n'était à l'origine qu'un médiateur constitutionnalisé qu'il ne lui sera pas possible d'accomplir sa tâche. Nous n'y aurions rien gagné, après avoir perdu des contre-pouvoirs face à des administrations très puissantes.
M. Gélard souhaite que le Défenseur devienne un exemple pour l'étranger. Pour avoir rencontré beaucoup d'ombudsmans, je puis vous dire que nous en serons loin : notre Défenseur ne sera pas sur le terrain.
Et le président de la République aura nommé directement le chef unique de toutes ces autorités administratives. En fait de libertés, ce qui grandit, c'est notre singulière monocratie républicaine. (Applaudissements à gauche)
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'article 71-1 nous impose de faire une loi organique. C'est notre devoir de parlementaires. Il est étonnant de déposer une question préalable en deuxième lecture...
Toutes les autorités auxquelles le Défenseur va se substituer étaient nommées par l'exécutif seul. Vous louangez l'indépendance du Défenseur des enfants, du Président de la Halde... tous désignés sans le moindre avis du Parlement. En quoi le Défenseur des droits serait-il moins indépendant qu'eux ?
Le constituant ne s'est pas contenté de constitutionnaliser le Médiateur, c'est bien plus ambitieux. Dans mon rapport, je disais que la fusion d'autorités administratives devait être engagée, de beaucoup plus que ce qui est prévu ici.
Le Défenseur aura un poids qu'aucune de ces autorités ne peut avoir. Et comment garderait-on, à côté de lui, de petits défenseurs de droits sectoriels ?
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Comme le dit le rapporteur, le Défenseur des droits sera une grosse machine ! (Mme Alima Boumediene-Thiery acquiesce)
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Nous rejetons cette question préalable.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Vous enterrez un certain nombre d'autorités indépendantes, qui ont su se montrer dérangeantes. L'inquiétude vient aussi de l'élargissement considérable du champ de compétences du Défenseur des droits, à preuve l'opposition de la CNCDH, d'Amnesty international ou des autorités administratives elles-mêmes, celles-ci disloquées à peine devenues adultes.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Que des gens de gauche !
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Nous voterons cette question préalable.
M. Jean-Pierre Michel. - Lors de sa présentation, l'article 71-1 n'était pas rédigé comme il l'est finalement. Il a été modifié par le Sénat sous la férule du président Hyest, qui était déjà à la manoeuvre. Autant dire que la disparition des autorités administratives indépendantes, que ce recul des libertés publiques, sont de la responsabilité du Sénat.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Qu'est-ce qu'il ne faut pas entendre !
M. Jean-Pierre Michel. - La mascarade de la navette, je mets ceci, j'enlève cela, est indigne de la défense des libertés. Nommé comme il le sera, ce Défenseur des droits sera un personnage politique et politisé. On sait bien ce que vaut l'histoire des trois cinquièmes, un leurre absolu ! Il se dit même dans les gazettes que ce serait une compensation attribuée à quelqu'un qui renoncerait à sa circonscription électorale...
M. Guy Fischer. - Une femme ! Parisienne !
M. Jean-Pierre Michel. - ...lors de la prochaine élection législative. (Protestations à droite) Je prends acte de votre protestation, que j'interprète comme un démenti.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Constitutionnaliser le Médiateur ne m'aurait pas intéressé. Il fallait donner au Défenseur des droits des droits nouveaux. La médiation n'est pas la défense des droits. Dès lors que l'on charge quelqu'un de défendre des droits, il ne peut y avoir concurrence. Le Médiateur a été créé en 1973.
M. Robert Badinter. - En 1974, par le président Giscard d'Estaing.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Non, c'était bien en 1973. Nul n'aurait pensé que le Médiateur gagnerait une telle autorité, grâce à ceux qui ont occupé le poste, souvent des hommes politiques, certes, mais ils ont su s'élever bien au-dessus car la fonction a créé la responsabilité.
Ce qu'on lit dans les gazettes...
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - ...n'est pas ce qu'on y lit.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - La commission des lois -comptez sur elle- ne donnera pas son accord à des personnalités qui ne seraient pas incontestables.
M. Guy Fischer. - Nous prenons date !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Une nomination à la majorité des trois cinquièmes ? En Espagne, elle mène à ce que manquent trois membres au Conseil constitutionnel. C'est ce que vous voulez ?
La motion n°14 est mise aux voix par scrutin public de droit.
M. le président. - Voici les résultats du scrutin :
| Nombre de votants | 331 |
| Nombre de suffrages exprimés | 317 |
| Majorité absolue des suffrages exprimés | 159 |
| Pour l'adoption | 139 |
| Contre | 178 |
Le Sénat n'a pas adopté.
Discussion des articles du projet de loi organique
L'article premier est adopté.
Article 2
M. le président. - Amendement n°109, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Alinéa 2
Après les mots :
Le Défenseur des droits et ses adjoints
insérer les mots :
et le Défenseur des enfants
M. Jean-Pierre Sueur. - Cet amendement vise à reconnaître la spécificité des droits des enfants par la nomination d'une personnalité bien identifiée.
La spécificité des droits de l'enfant est consacrée par la Convention internationale des droits de l'enfant, ratifiée par la France en 1990 ; elle doit être prise en compte. Il faut donc conserver une autorité spécifique qui incarne les droits de l'enfant et participe à leur meilleure visibilité. Notre commission est allée dans un sens contraire avec l'article 5 bis nouveau, mais les choses peuvent encore changer...
Mme Versini insiste sur la spécificité des droits des enfants, qui appelle toujours une intervention rapide, voire immédiate. Supprimer le Défenseur des enfants nous mettrait dans une situation exceptionnelle par rapport aux autres pays européens. L'Unicef et les associations soucieuses des droits des enfants souhaitent vivement le maintien du Défenseur des enfants. Laissez parler votre coeur !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Pourquoi présenter en deuxième lecture des amendements refusés lors de la première ?
M. Jean-Pierre Sueur. - Les droits des enfants sont toujours là...
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Ils seront défendus par des grandes opérations de communication lancées par le Défenseur des droits.
M. Jean-Pierre Sueur. - De la com' !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - La défense des enfants sera assurée par le Défenseur des droits et par son adjoint Défenseur des enfants, collaborateur privilégié, qui n'est pas une autorité constitutionnelle.
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Il faut rappeler que les droits des enfants sont défendus au jour le jour et sur le terrain par les agents de l'État et des collectivités locales à qui je rends hommage.
M. Guy Fischer. - Sauf pour les enfants étrangers...
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Le Défenseur des droits défendra les droits des enfants. Je m'oppose à cet amendement.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Demandez-vous pourquoi il y a une telle insistance pour défendre une telle institution, l'Unicef, la CNCDH, Amnesty. Le Défenseur des enfants tient sa spécificité de la convention internationale des droits des enfants. Des pays qui ont une longue tradition d'ombudsman ont conservé un Défenseur des enfants.
Les enfants étrangers sur notre territoire, qui les défend ? Que fera la « grosse machine » -c'est le mot du rapporteur lui-même- du Défenseur des droits ? Au mieux elle s'appuiera sur les adjoints, ceux qui connaissent le terrain de près -mais ne pourront se saisir eux-mêmes. Cette « grosse machine » a-t-elle des chances d'être efficace ?
Mme Alima Boumediene-Thiery. - À l'heure où sont remises en cause les dispositions comme celles de l'ordonnance de 1945, la mise sous tutelle du Défenseur des enfants -dont la spécificité est pourtant reconnue partout dans le monde- ne peut qu'inquiéter. La France est signataire de la convention internationale des droits de l'enfant, ne l'oublions pas !
M. Jean-Pierre Sueur. - Le rapporteur évoque les actions de communication du Défenseur des droits : j'en suis confondu ! Je vois d'ici les grandes affiches que fera sa grosse machine avec son gros budget de communication : des enfants et les mots « je vous défends »...
Le Défenseur des droits aura un collaborateur « privilégié ». On sait ces appréciations probes... Les collaborateurs sont « privilégiés » comme nos rapports et rapporteurs sont « excellents ».
Le ministre a évoqué les agents des collectivités locales : il aurait pu mentionner les juges pour enfants. Ce n'est pas de « communication » que l'on a besoin, ni de « collaborateurs »...
M. Patrice Gélard, rapporteur. - C'est la Constitution !
M. Jean-Pierre Sueur. - ...mais d'une autorité dédiée, visible, que l'on puisse facilement saisir.
M. Hugues Portelli. - Je partage les arguments de nos collègues. Le premier défenseur des droits, c'est le juge. Il est donc aussi défenseur des enfants. Mais ceux-ci trouvent rarement des avocats spécialisés devant la justice, ne serait-ce que parce que ce n'est pas rentable, même si nombre d'avocats interviennent bénévolement. Le Défenseur des enfants a cette seule activité, il est un aiguillon et peut prendre en compte l'intérêt supérieur des enfants ; il sera indispensable aussi longtemps que la justice sera en carence en la matière.
La pluralité des AAI est une bonne chose ; la preuve, c'est qu'on en crée sans cesse de nouvelles. Le Défenseur n'aura pas le temps de s'occuper des droits des enfants et devra déléguer -à quelqu'un qui aura l'activité de l'actuel Défenseur des enfants, mais sans l'autorité. (Applaudissements à gauche)
Mme Catherine Troendle. - En tant que maires, nous confions des délégations à nos adjoints.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Ce n'est pas la même chose.
Mme Catherine Troendle. - Ils complètent l'action du maire. Ne dénigrez pas les « adjoints ».
La défense des enfants s'inscrit dans un contexte plus général de défense des droits. (Applaudissements au centre sur les bancs UMP)
L'amendement n°109 n'est pas adopté.
L'article 2 est adopté.
Article 3
L'amendement n°110 tombe, ainsi que les amendements n°s111, 112 et 113.
L'article 3 est adopté.
Article 4
M. le président. - Amendement n°24, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Alinéas 3 à 7
Supprimer ces alinéas.
M. Alain Anziani. - Oui, monsieur Gélard, l'article 71-1 crée un Défenseur des droits. Et alors ? Il n'en précise pas le périmètre. Nous, parlementaires, avons donc le devoir de débattre de ce périmètre.
Faisons la balance des avantages et des inconvénients de chaque intégration. Les bilans de la CNDS, de la Halde, du Défenseur des enfants sont-ils mauvais ? Si c'est le cas, dites-le ! L'étude d'impact ne va pas du tout dans le sens de l'intégration, elle pointe la coexistence délicate de missions de médiation, de contrôle ou de sanction. Je vois les inconvénients ; je cherche les avantages.
M. le président. - Amendement n°56, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Alinéas 3 à 5
Supprimer ces alinéas.
Mme Éliane Assassi. - Mon groupe a soutenu la création du Défenseur des enfants, de la CNDS et de la Halde, qui ont fait la preuve de leur efficacité dans la défense des droits. Leur spécialisation a amélioré la lisibilité institutionnelle. Leurs approches étaient différentes.
Tous ces acquis seront remis en cause par l'institution d'un Défenseur unique au moment où les droits sont de plus en plus malmenés dans notre pays au nom -paradoxe- de leur protection. D'où nos doutes. Pour vous, le premier droit est la sécurité, ce qui justifie tout.
Madame Troendle, on ne peut pas comparer des élus du peuple et des personnes désignées par le président de la République. À l'évidence, nous n'avons pas la même conception de la démocratie.
M. le président. - Amendement n°2 rectifié, présenté par M. Portelli, Mmes Garriaud-Maylam, G. Gautier et Férat et M. du Luart.
Alinéa 3
Supprimer cet alinéa.
M. Hugues Portelli. - Je l'ai défendu.
M. le président. - Amendement identique n°25 rectifié, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Mme Gisèle Printz. - L'ONU et le Conseil de l'Europe insistent sur le maintien d'une autorité spécialisée pour protéger les droits de l'enfant. L'intégration de cette institution au sein du Défenseur des droits serait un retour en arrière : confiné à un rôle d'adjoint, le Défenseur des enfants serait privé d'autonomie. Cet article présente donc un risque de non-conformité aux conventions internationales et européennes auxquelles la France est partie.
M. le président. - Amendement n°26, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Alinéa 4
Supprimer cet alinéa.
M. Jean-Pierre Michel. - Nous nous opposons à la disparition de la Halde, créée en 2004. Cette autorité a montré tout son intérêt : plus de 40 000 personnes ont déposé des réclamations devant elle depuis sa création. Le nombre des plaintes a augmenté de 20 % par an. La fusion privera le collaborateur chargé des compétences de la Halde de toute autonomie. Ensuite, quid de l'action de sensibilisation aux discriminations menée par la Halde ? Il y a, de plus, un véritable risque d'inconventionnalité.
Le président de la Halde, récemment nommé, a souligné que cette autorité devait rester autonome. Il est resté certes fort discret, après que sa précédesseure a fait trois petits tours avant de renier tout ce qu'elle avait dit pour entrer au Gouvernement. (Protestations à droite) C'est la vérité. Il revient au parlementaire de le dire. Qui le dira, sinon ? Sûrement pas la presse...
Mme Sylvie Goy-Chavent. - Dira-t-on cela d'un homme ?
M. le président. - Amendement n°27, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Alinéa 5
Supprimer cet alinéa.
M. Jean-Pierre Sueur. - La CNDS joue un rôle essentiel. Nous sommes tous amenés à saisir cette commission.
M. Guy Fischer. - Plus souvent qu'on ne le pense !
M. Jean-Pierre Sueur. - Il est utile qu'une autorité indépendante de l'exécutif, indépendante du ministère de l'intérieur, indépendante de la direction de la gendarmerie et de la police examine les faits. Cette institution élabore des rapports pondérés. Son autorité est incontestée. J'ajoute que M. Beauvois, ancien membre de la Cour de cassation, président de la CNDS, a écrit au Premier ministre une lettre qu'il a rendue publique, dans laquelle il détaille les raisons pour lesquelles la disparition de la CNDS, dans les conditions actuelles, constitue un recul. Démonstration est faite !
M. le président. - Amendement identique n°123 rectifié, présenté par MM. Mézard, Collin, Alfonsi, Barbier, Baylet, Chevènement et Detcheverry, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi.
M. Yvon Collin. - Alors que nous acceptons l'intégration du Défenseur des enfants dans le Défenseur des droits, nous voulons, comme M. Sueur, maintenir la CNDS comme autorité de plein exercice. Le renforcement de la politique sécuritaire a conduit à une multiplication des cas litigieux. Loin de nous l'idée de faire des généralisations navrantes : la cause est la pression de la politique du chiffre. D'où notre suspicion sur l'indépendance du Défenseur des droits dans un secteur aussi sensible. M. Beauvois, a rappelé M. Sueur, a dénoncé un recul démocratique ! (« Très bien ! » sur les bancs socialistes)
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Si l'on maintenait ces autorités, elles se trouveraient en concurrence avec le Défenseur des droits, dont les pouvoirs seraient plus importants. J'ai rappelé, à plusieurs reprises, que le Défenseur des droits, aux termes du nouvel article 71-1 de la Constitution, aura une compétence générale.
Pour toutes ces raisons, l'avis est défavorable aux amendements n°s24 et 54. Concernant le Défenseur des enfants, celui-ci sera un adjoint au nouveau Défenseur des droits, ce qui est conforme aux conventions européennes et internationales : rejet des amendements n°s2 rectifié et 25 rectifié.
La CNDS fait un travail intéressant, mais elle a trop peu de poids -pour que ses avis soient suivis. (Exclamations à gauche) La nouvelle autorité constitutionnalisée aura, elle, un pouvoir d'injonction. La démonstration vaut pour la Halde.
En un mot, la commission s'oppose à tous les amendements à l'article 4.
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - L'objet est d'appliquer l'article 71-1 de la Constitution qui donne au Défenseur des droits une compétence générale. Celui-ci aura autant de pouvoirs, sinon plus, que les anciennes autorités administratives.
Quelques précisions sur les droits des enfants : si l'on est loyalement attaché à ceux-ci, tout milite en faveur du Défenseur des droits : lui pourra agir directement auprès d'une personne publique, même quand une administration est en cause, ce qui n'est pas le cas du Défenseur des enfants, qui doit saisir le Médiateur. C'est donc une avancée considérable de même que la possibilité de contrôler sur place accordée au Défenseur des droits qui aura rang constitutionnel.
Je veux revenir sur l'amendement n°27 de M. Sueur. Merci de votre démonstration : le président de la CNDS a effectivement écrit à M. Fillon, c'est la preuve de son indépendance bien qu'il ait été nommé par l'actuel président de la République, par décret simple.
M. Jean-Pierre Sueur. - Certes, mais non comme adjoint !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Le Parlement ne donnait même pas son avis !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Toute votre argumentation est anéantie. (Applaudissements à droite)
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Vous ne cessez de nous répéter le même argument.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Comme vous.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Le Défenseur des droits aura rang constitutionnel. Sénatrice de Paris, j'ai souvent saisi la CNDS...
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Moi aussi !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Les présidents successifs de la CNDS étaient nommés. Par leurs fonctions précédentes, ils avaient une légitimité et une connaissance précise de ce domaine. Ils ont mené un travail remarquable conduisant à valider les dossiers étayés qui leur avaient été transmis par les parlementaires. Cette mission s'apparente donc à un contrôle de droits régaliens, comme le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
La CNDS n'aurait pas suffisamment de poids ? Renforçons-la ! N'allons pas la supprimer, même si ses rapports déplaisent à la hiérarchie policière et au ministère de l'intérieur. Les bruits qui courent sur le prochain Défenseur des droits ne sont pas de nature à rassurer... (Applaudissements sur les bancs CRC)
M. Richard Yung. - Nous nous réjouissons que le Contrôleur général ait été écarté de ce grand rassemblement. Il est entendu que cette institution doit être pérenne : le Contrôleur général disparaîtra lorsque son rôle ne se justifiera plus de par l'état des prisons françaises.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - D'accord !
M. Richard Yung. - Je veux également rappeler les sages paroles de la garde des sceaux, Mme Dati (mouvements divers à droite) à propos de la légitimité, de l'efficacité des autorités, « qui ont démontré qu'un État de droit n'a rien à craindre de leur contrôle » : elle avait tout dit !
M. Christian Cointat. - Évitons de faire perdre du temps au Sénat et de refaire le débat qui a eu lieu en première lecture. Je regrette vivement les propos de M. Michel, qui est un homme de qualité, sur Mme Bougrab. Elle est désormais ministre et son succès à ce poste sera sa meilleure réponse.
M. Jean-Pierre Sueur. - M. Sarkozy nomme de nombreuses personnes en conseil des ministres et celles-ci -fort heureusement- conservent leur liberté de parole. La différence est que l'actuel président de la CNDP a été nommé à la tête d'une autorité indépendante. Le Défenseur des droits aura tout le pouvoir. Compte tenu de la sensibilité des sujets -discriminations, droit des enfants et déontologie de la sécurité-, mieux vaut conserver des autorités indépendantes au lieu d'installer une autorité tentaculaire. Je vous rends grâce, monsieur le président de la commission, pour ne pas avoir intégré le Contrôleur général au Défenseur des droits ; je vous rendrai doublement et triplement grâce si vous aboutissez en CMP au même résultat pour la CNDS et le Défenseur des enfants...
M. Jean-René Lecerf. - J'ai également le plus grand respect pour la CNDP. M'intéressant de près à la politique pénitentiaire, j'ai constaté, en visitant les lieux de privation de liberté que les personnes blâmées par la CNDS étaient toujours en place et persévéraient dans leurs pratiques. J'attends justement du Défenseur des droits que ses rapports, de même qualité, donnent lieu à des sanctions effectives.
M. Robert Badinter. - Les droits fondamentaux des enfants découlent du fait que les enfants ne sont pas des adultes en miniature mais des adultes en devenir. D'où une justice pénale particulière, d'où une administration pénitentiaire spécialisée, d'où un Défenseur des enfants. Avec l'intégration de cette autorité dans le Défenseur des droits, nous assistons à cette généralisation déplorable. Au lieu d'un défenseur visible, il n'y aura plus qu'un adjoint.
L'amendement n°24 n'est pas adopté,non plus que les amendements n°s56, 2 rectifié et 25 rectifié identiques, ni les amendements identiques n°s26 et 27 et 123 rectifié.
L'article 4 est adopté.
Article 5
M. le président. - Amendement n°28, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Rédiger ainsi cet article :
Le Défenseur des droits est saisi par toute personne physique ou morale qui s'estime lésée dans ses droits et libertés par le fonctionnement d'une administration de l'État, d'une collectivité territoriale, d'un établissement public ou d'un organisme investi d'une mission de service public.
Il peut en outre se saisir d'office ou être saisi par les ayants droit de la personne dont les droits et libertés visés à l'alinéa précédent sont en cause.
M. Alain Anziani. - Cet amendement d'obstination consiste à en revenir à l'article 71-1 de la Constitution -tout l'article, rien que l'article- que nous avons pour tâche d'appliquer. Or celui-ci ne fixe pas le périmètre du nouveau Défenseur.
Il y a plusieurs manières de réformer : la nôtre consisterait à renforcer les pouvoirs des autorités existantes. Contrairement à ce qu'affirme le rapporteur, il existe une possibilité de cohabitation entre le Défenseur des droits et les autorités indépendantes, les spécialistes aidant le généraliste.
L'amendement n°3 tombe.
M. le président. - Amendement n°143, présenté par le Gouvernement.
Alinéa 3
Compléter cet alinéa par les mots :
et se proposant par ses statuts de défendre les droits de l'enfant
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Élargir à toutes les associations la faculté de saisir le Défenseur des droits lorsqu'est en cause l'intérêt ou les droits de l'enfant serait de nature à banaliser l'action des associations spécialisées dans ces domaines qui ont naturellement vocation à traiter de ces questions. D'où cet amendement.
L'amendement n°124 rectifié n'est pas défendu.
M. le président. - Amendement n°134, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Alinéa 8
Supprimer cet alinéa.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - L'argumentation vaudra pour explication de vote sur l'article 5, l'article 5 bis et l'article 6.
L'article 71-1 de la Constitution visait, dès l'origine, à instituer un Défenseur unique, nommé par le président de la République. Nous sommes contre.
M. le président. - Amendement n°15, présenté par M. Portelli.
Alinéa 8
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
Toutefois, le Défenseur des enfants peut être saisi directement par les personnes ou organismes visés au 2°.
M. Hugues Portelli. - C'est l'amendement de repli qui maintient la saisine directe du Défenseur des enfants.
M. le président. - Amendement identique n°81, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
M. Jean-Pierre Sueur. - Il a été défendu.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Contre la conception réductrice que défend l'amendement n°28. Favorable à l'amendement n°143 du Gouvernement, défavorable à l'amendement n°134. Les amendements identiques nos15 et 81 sont contraires à la Constitution.
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Même avis.
M. Jean-Pierre Michel. - Nous sommes défavorables à l'amendement n°143, très restrictif, trop restrictif.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Il suffit que les associations modifient leurs statuts !
M. Jean-Pierre Michel. - L'association des paralysés de France pourra-t-elle saisir le Défenseur des droits du cas d'un enfant tétraplégique ? Non, pas plus que l'association Aides ne pourra saisir le Défenseur des droits du cas d'un enfant victime du sida.
Cette fusion, que le garde des sceaux préfère -en bon centriste- appeler « rassemblement », aura pour effet de limiter l'accès des enfants aux droits.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - C'est du roman.
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - L'amendement n°143 ne fait que reprendre à la lettre les dispositions en vigueur pour le Défenseur des enfants. C'est le texte même de la loi de 2000 ! Nous allons même plus loin puisque nous ne nous limitons pas aux associations d'utilité publique. Faut-il permettre à une association de défense des locataires d'intervenir en faveur d'un enfant ?
M. Jean-Pierre Michel. - S'il est mal logé, oui !
M. Guy Fischer. - Il y a 600 000 enfants mal logés !
L'amendement n°28 n'est pas adopté.
L'amendement n°143 est adopté.
L'amendement n°134 n'est pas adopté.
M. Roland Courteau. - En quoi les amendements nos15 et 81 sont-ils contraires à la Constitution ?
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Lisez le rapport !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Et la Constitution aussi, à l'article 71-1.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous avons lu le rapport, et il nous arrive de lire la Constitution... En quoi est-il inconstitutionnel que les personnes citées à l'alinéa 2 saisissent le défenseur des enfants ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. - C'est contraire à l'article 71-1 !
M. Jean-Pierre Sueur. - Oui, nous avons compris. Il n'y a plus qu'une autorité, une seule, à qui on pourra écrire, de l'enfance à l'article de la mort. Tout le courrier devra lui être envoyé. Pour le reste, circulez, il n'y a rien à voir. C'est une certaine conception de la République... On verra bientôt à quoi mène cette conception !
Les amendements identiques nos15 et 81 ne sont pas adoptés.
L'article 5, modifié, est adopté.
Article 5 bis (Supprimé)
M. le président. - Amendement n°57, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Rétablir cet article dans la rédaction suivante :
Le défenseur des enfants peut être saisi directement des réclamations qui lui sont adressées :
1° par un enfant lorsqu'il invoque la protection de ses droits ou une situation mettant en cause son intérêt ;
2° par les représentants légaux de l'enfant, les membres de sa famille ;
3° par les services médicaux ou sociaux ;
4° par toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits et se proposant par ses statuts de défendre des droits des enfants.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je l'ai défendu.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - La Constitution ne prévoit pas la saisine des adjoints. Mais l'article 5 de notre texte vous donne satisfaction.
L'amendement n°57, repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté et l'article 5 demeure supprimé.
M. Jean-Pierre Sueur. - L'adjoint peut recevoir des lettres, pas en envoyer.
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Je demande une brève suspension de séance.
La séance, suspendue à 19 heures 10, reprend à 19 heures 15.