Article 65 de la Constitution (Deuxième lecture) et mandat du Conseil supérieur de la magistrature (Procédure accélérée)
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi organique, modifié par l'Assemblée nationale, relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution et du projet de loi organique adopté par l'Assemblée nationale, après engagement de la procédure accélérée, prorogeant le mandat des membres du CSM.
Ces deux projets de loi organique font l'objet d'une discussion générale commune.
Discussion générale commune
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. - Deux projets de loi organique sont soumis à votre examen. Le premier texte a déjà été adopté en première lecture par le Sénat et l'Assemblée nationale. Le deuxième projet en est le complément ; il tend à proroger le mandat des membres du CSM.
Je ne reviendrai pas longuement sur le premier texte : le débat parlementaire a permis d'en améliorer la rédaction. La réforme du CSM vise à renforcer la confiance de nos concitoyens en leur justice et adapter la justice au monde moderne. Les attributions et la composition du CSM sont modifiées et les justiciables pourront le saisir directement.
Le CSM évolue vers plus d'indépendance, plus de transparence et d'ouverture. Désormais, six personnalités qualifiées sont nommées par le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat.
J'en viens à la transparence : toutes les nominations des magistrats du parquet font l'objet d'un avis. La justice doit être plus proche des citoyens, c'est pourquoi ils pourront saisir le CSM directement quand ils s'estimeront victimes de manquements déontologiques commis par des magistrats. Une procédure disciplinaire pourra dès lors être engagée. Ce droit de saisine doit être effectif, mais encadré. Des exigences de forme sont peu contraignantes, mais un filtrage aura lieu à deux niveaux : d'abord la recevabilité. Les plaintes ne pourront intervenir que lorsque le magistrat n'est plus en charge du dossier. Ensuite, la plainte doit viser un comportement susceptible d'être sanctionné.
Enfin, ce texte vise à assurer la sécurité juridique, d'où des dispositions transitoires. Le mandat actuel des membres du CSM vient à expiration le 3 juin. Le processus électoral exige quatre mois pour que chacun puisse s'exprimer. Il faut donc proroger le mandat actuel de six mois, à compter de la promulgation de cette loi.
La stabilité du CSM sera ainsi garantie. Il n'était pas possible de procéder à une première nomination pour en organiser une seconde quelques mois plus tard. J'ai voulu assurer la continuité du fonctionnement du CSM. La prorogation du mandat des membres actuels permettra de mener à bien les futures élections.
Garant de l'indépendance de la justice, le CSM doit avoir les moyens de sa mission ; nous devons garantir son bon fonctionnement. Je vous demande donc de bien vouloir adopter ces deux projets de loi organique. (Applaudissements à droite et au centre)
M. Jean-René Lecerf, rapporteur de la commission des lois. - Nous sommes appelés à examiner deux projets de loi organique étroitement liés.
L'Assemblée nationale a validé l'essentiel du texte réformant l'article 65 que nous avions adopté en première lecture : sur 33 articles, 15 sont conformes et 7 font l'objet de modifications rédactionnelles. Les points d'accord portent sur la proposition de parité, sur les conditions d'admission des requêtes, sur les compétences de la formation plénière du CSM, sur l'abaissement du quorum lors des sanctions.
D'autres dispositions ont été complétées par l'Assemblée nationale : elle a ainsi imposé la règle de parité lors des nominations. Enfin, l'Assemblée a confirmé et complété les améliorations proposées par le Sénat pour les procédures disciplinaires.
Restent quatre points de divergence. Le premier concerne les conditions de nomination du secrétaire général du CSM. Le Sénat accepte la rédaction de nos collègues députés. La deuxième divergence porte sur les moyens dont disposera la formation plénière du CSM pour se prononcer sur le manquement d'un magistrat à ses obligations déontologiques.
Restent deux divergences importantes : en première lecture, le Sénat avait tenu à écarter tout risque de suspicion sur l'indépendance de l'avocat siégeant au CSM, d'où l'interdiction de plaider ou d'être conseil d'une partie à une procédure. L'Assemblée nationale a repoussé ces restrictions. Votre commission estime que le seul fait pour l'avocat de défendre une partie devant un magistrat sur la carrière duquel il peut avoir à se prononcer suffit à jeter un doute sur l'impartialité du jugement.
L'ultime divergence porte sur l'autonomie budgétaire du CSM. Suivant la position constante de M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis de la commission des lois de la mission Justice, nous avions décidé que cette autonomie serait assurée dans des conditions déterminées par une loi de finances.
L'Assemblée nationale a supprimé cette disposition qualifiée de « fausse bonne idée », puisque les crédits du CSM ne pourraient plus être abondés en cours d'année, au contraire de la situation actuelle. Votre commission persiste car ce serait une vraie mauvaise idée : une même autorité - la direction des services judiciaires - ne peut à la fois établir le budget du CSM et solliciter son avis sur nominations qu'elle propose. La dernière révision constitutionnelle plaide en ce sens.
J'en viens à la prorogation du mandat des membres du CSM. J'approuve les propos de M. Gélard et regrette que la révision constitutionnelle ne puisse encore s'appliquer dans sa totalité. En l'espèce, il est indispensable de proroger le mandat des membres du CSM, pour assurer leur renouvellement dans les conditions posées par la révision. (Applaudissements à droite et au centre)
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous avons combattu, en première lecture, le projet de loi organique mettant en oeuvre l'article 65 de la Constitution, comme nous avions combattu la révision de 2008. Nous ne cautionnerons pas une fausse indépendance de la magistrature. Si la possibilité de saisine du CSM par les justiciables est une indéniable avancée, le texte ne met pas fin à la mainmise de l'exécutif sur cette institution. Les propositions de la commission Outreau restent à satisfaire.
Le Président de la République ne préside plus le CSM, mais il nomme deux de ses membres qualifiés et son secrétaire général. L'Assemblée nationale n'est pas revenue sur les conséquences du partage des voix au sein de la commission d'admission qui aurait dû conduire au classement sans suite de la plainte, à l'instar de ce qui se fait dans la même situation au sein de la formation disciplinaire. Enfin, la réforme consacre une inadmissible immixtion de l'exécutif dans la procédure disciplinaire.
En définitive, le texte de l'Assemblée nationale est plus critiquable encore que celui du Gouvernement et celui voté par le Sénat. Nous avions déploré, en première lecture, que la désignation des membres du CSM ne renforce pas suffisamment sa légitimité et l'impartialité de ses décisions. Depuis, l'Assemblée nationale a même supprimé les maigres limites posées par le Sénat à l'exercice professionnel de l'avocat nommé au CSM.
Il aurait fallu que le secrétaire général du CSM soit nommé sur avis conforme du CSM. En outre, la formation plénière du CSM ne fera que répondre aux demandes d'avis du Président de la République ou du Garde des sceaux sur des sujets touchant à la déontologie, mais ne pourra prendre d'initiative sur des questions portant sur l'indépendance de la justice. La commission des lois du Sénat a bien fait de prévoir qu'elle puisse prononcer la suspension temporaire ou la démission d'office d'un magistrat. C'est bien, mais cela ne suffit pas à sauver le projet, qui fait la part trop belle à l'exécutif.
Nous nous abstiendrons sur la prorogation du mandat des membres du CSM, il faut que celui-ci puisse continuer à fonctionner.
présidence de Mme Monique Papon,vice-présidente
M. François Zocchetto. - Je ne reviendrai pas sur le texte voté en première lecture, mais je regrette comme beaucoup ici que nous n'ayons pas encore examiné toutes les lois organiques consécutives à la réforme constitutionnelle intervenue il y a presque deux ans. (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat le confirme) Quelques points de désaccord subsistent avec les députés.
En première lecture, nous avions garanti l'autonomie budgétaire du CSM, afin que ses crédits ne dépendent plus de la direction des services judiciaires. Mieux vaudrait inscrire les crédits dans la mission « Pouvoirs publics », à l'instar de ceux du Conseil constitutionnel.
En première lecture, nous avions limité les situations dans lesquelles l'avocat membre du CSM aurait à se déporter ; il s'agissait de prévenir les conflits d'intérêt et renforcer les gages d'impartialité du CSM. L'Assemblée nationale a souhaité que l'avocat puisse continuer à exercer pleinement sa profession. Nous pourrions sans doute accepter la solution de compromis proposée par la commission des lois : limiter l'activité professionnelle à la mission de conseil.
Enfin, il convient que l'institution puisse garantir l'effectivité des exigences déontologiques imposées à ses membres. Sur ce point aussi, nous soutenons la position de la commission. Enfin, la nécessité de la prorogation est évidente.
Pour finir, je salue l'inlassable travail de notre rapporteur. (Applaudissements au centre et à droite)
M. Jean-Pierre Michel. - Nous voterons à nouveau contre le projet de loi organique, après avoir combattu la réforme constitutionnelle.
Hélas, les principales améliorations suggérées par notre rapporteur ont été repoussées par l'Assemblée nationale, sans doute plus sensible que le Sénat aux sirènes gouvernementales. La nomination des membres extérieurs du CSM n'assure pas le pluralisme de mise dans d'autres pays européens. Fallait-il au demeurant un avocat au CSM ? Non, mille fois non ! A tout le moins, il ne devrait plus exercer la moindre activité professionnelle. Enfin, la représentation est très inégalitaire, puisque quatre de ses membres seront issus de la haute hiérarchie de la magistrature, soit 10 % des magistrats, contre trois représentants pour les 90% restant. Enfin, l'autonomie budgétaire du CSM doit être impérativement doit impérativement être assurée vis-à-vis de la Direction des services judiciaires. Je regrette que le secrétaire général soit nommé sans l'avis conforme du CSM. L'exécutif conserve les cordons de la bourse et aura un secrétaire général à sa main.
J'en viens à la suppression du juge d'instruction, qui n'est acceptable qu'à la condition expresse de modifier le statut du parquet. Les plus hautes autorités de la magistrature se sont prononcées en ce sens. Transférer les pouvoirs d'un magistrat indépendant à un autre qui ne l'est pas ne sera pas sans conséquence ; étouffer et manipuler sera plus facile, et pas seulement dans les affaires politico-financières. Que serait devenue dans ces conditions l'affaire de l'hormone de croissance ou celle de l'amiante ?
Il est encore temps de réformer le parquet afin de rendre la carrière des procureurs indépendante du pouvoir politique - étant entendu qu'indépendance statutaire ne veut pas dire indépendance fonctionnelle, et que je suis réservé sur la proposition de M. Fauchon de réer un procureur général de la République, comme en Italie. Aujourd'hui, les justiciables pensent - à tort ou à raison - que l'exécutif peut influencer le cours de la procédure. Les exemples abondent depuis le début de la Ve République. Le groupe socialiste ne votera pas le premier texte ; il s'abstiendra sur le second, qui traduit surtout la mauvaise organisation du travail gouvernemental. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
M. Jacques Mézard. - Nous regrettons de devoir proroger une nouvelle fois le mandat d'une autorité constituée parce que le Gouvernement ne tient pas les délais. Nous avons déjà dû proroger celui du Médiateur de la République... Le rapporteur avait d'ailleurs déclaré en première lecture qu'il faudrait y procéder si le premier projet de loi organique n'était pas promulgué avant février 2010.
L'indépendance de la justice est un pilier de l'État de droit. Quelles que soient les opinions sur la révision constitutionnelle, la saisine directe du CSM est un progrès. La justice inquiète nos compatriotes, qui doutent de son indépendance. La suppression du juge d'instruction n'améliorera rien. Pour rétablir la crédibilité, une politique de communication ne suffit pas : il faut une action pragmatique, opiniâtre et constante - et des moyens supplémentaires.
L'autonomie financière n'est pas uniquement symbolique. Les 127 ans d'histoire du CSM illustrent la conception tangentielle que les pouvoirs se font de l'indépendance judiciaire. L'affaire d'Outreau a révélé des dysfonctionnements accumulés pendant des décennies.
L'article 65 ne fait pas disparaître la tutelle du politique. Au sein du CSM, les magistrats seront minoritaires, et le Conseil ne formulera qu'un avis sur les nominations.
Nous approuvons les ambitions de l'article 65 : assurer l'indépendance de la justice et l'autorité du CSM. Comme en première lecture, nous approuvons l'interdiction d'exercice professionnel imposée à l'avocat et la possibilité de saisine du CSM par les justiciables, mais l'engagement de la procédure est subordonnée à la constatation d'une violation par une décision de justice devenue définitive. En outre, nous regrettons notamment le délai trop bref laissé au justiciable.
Enfin, nos interrogations demeurent sur l'accès à l'aide juridictionnelle et l'accompagnement des plaignants par un avocat. Veut-on des justiciables démunis et techniquement désarmés ?
En majorité, les membres du RDSE s'abstiendront sur le premier texte ; les autres voteront pour. Mme Escoffier parlera du deuxième texte.
M. Jean Louis Masson. - A mon tour, je déplore le retard pris par ce projet de loi organique. Même remarque pour les délais d'application. Mieux vaudrait réformer moins, mais le faire mieux.
Sur le fond, j'approuve le dispositif proposé, qui renforce les garanties offertes aux justiciables. Je redoute la suppression du juge d'instruction, désastreuse pour la démocratie puisque les procureurs de la République sont et resteront aux ordres. Même dans le système actuel, le parquet devrait être indépendant du pouvoir politique. Je m'abstiendrai pour exprimer mon désaccord de principe avec la politique générale du Gouvernement.
M. Patrice Gélard. - Après l'excellent rapport de M. Lecerf et l'intervention de M. Zocchetto, je n'analyserai pas les divergences entre les deux assemblées, mais j'observe que le désaccord sur l'autonomie budgétaire réapparaîtra sans doute avec le Défenseur des droits.
Une loi organique est faite pour appliquer une disposition constitutionnelle, non la remettre en cause. Les observations sur la réforme à venir de la procédure pénale sont donc hors sujet.
M. Portelli, absent car magistrat à la Cour de justice de la République, a déposé trois amendements humoristiques, mais importants. Ils rappellent qu'il n'y a que deux législateurs : le peuple et le Parlement. Le Conseil d'État et la Cour de cassation n'en sont pas. De même, il n'y a que deux constituants : le peuple et le Parlement réuni en Congrès, le Conseil constitutionnel étant le seul juge de la constitutionnalité des lois.
Contrairement aux engagements pris par le Gouvernement à l'occasion de la révision constitutionnelle de 2008, il faudra au moins 30 mois - et non six ou dix - pour adopter les lois organiques ! SI, par exemple, le Gouvernement ne dépose pas le texte sur le statut pénal du chef de l'État d'ici au 30 juin, la commission des lois prendra ses responsabilités. Aujourd'hui, de nombreuses dispositions de la Constitution sont inopérantes faute de textes organiques. La responsabilité est partagée entre le Gouvernement et le Parlement. Rien ne nous empêchait d'y consacrer deux semaines et d'en finir. Faute de l'avoir fait, nous devons proroger une série de mandats et auditionner, sans vote, des personnalités présentées par le Président de la République. A l'unanimité, le groupe UMP votera les deux projets de loi organiques. (Applaudissements à droite)
Mme Virginie Klès. - De quoi s'agit-il ? D'appliquer l'article 65 de la Constitution pour rétablir la confiance des citoyens dans la justice. Ma seule originalité est que je ne suis pas juriste. Mais la confiance ne se décrète pas, elle se construit mais se détruit aussi rapidement. J'ai examiné ce texte comme simple citoyenne.
Qu'est-ce que le CSM pour nos concitoyens ? L'instance qui juge les juges.
Elle doit donc être irréprochable, d'où l'importance du projet de loi.
La saisine directe du CSM par les justiciables est une avancée malgré la lourdeur des procédures. De même, j'approuve l'amélioration de la parité hommes-femmes. Que ni le Président de la République, ni le garde des sceaux ne président plus le CSM est avant tout symbolique - les symboles ont leur force - mais ce fait ne suffit pas à garantir l'indépendance du CSM, puisque le Président de la République nommera son secrétaire général. La nomination des personnalités extérieures, dont on ne sait d'ailleurs quelles compétences seront requises, restera aux mains du pouvoir politique. L'indépendance de la justice est mise en cause.
Je suis favorable à l'autonomie budgétaire et financière du CSM : c'est indispensable pour ce juge des juges!
Les procédures sont extrêmement complexes : le citoyen n'y comprend rien.
J'en viens au plus important : l'avocat auprès du CSM pourra toujours exercer son métier. C'est très préoccupant. Inévitablement, ces avocats seront juges et parties.
Pour rétablir la confiance entre les Français et l'institution, le Gouvernement doit être exemplaire : les sanctions doivent être sévères et pleinement compréhensibles. Avec ce texte, ce ne sera pas le cas : l'indépendance du CSM n'apparaît pas totale.
Certes, je reconnais quelques avancées, mais je ne peux que voter contre ce projet de loi.
Mme Anne-Marie Escoffier. - Je ne parlerai que de la prorogation du mandat des membres du CSM. Je regrette le retard pris dans l'adoption du projet de loi organique relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution. Notre rapporteur nous avait mis en garde à l'époque. Le simple compte à rebours nécessaire à la conduite des opérations électorales impose cette prorogation.
Pour quelle raison le premier projet de loi organique a tant tardé à être examiné ? Nous nous inquiétons de l'encombrement de l'ordre du jour de nos assemblées, d'autant que les textes votés tardent à être appliqués.
Nous voterons néanmoins ce texte en espérant que ce retard reste exceptionnel. (Applaudissements au centre et sur divers bancs à droite)
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. - Je souhaite répondre brièvement à certaines des remarques qui ont été faites.
Mme Borvo a critiqué ces textes, notamment le pointage des voix lorsqu'il y a décision de transmission à la formation du jugement. Mais la commission de requête n'a pour objet que de dire si les conditions sont remplies : il s'agit d'un simple filtre.
Sur la désignation de l'avocat, le président du Conseil national des barreaux représente l'ensemble des avocats. Il est donc normal que ce président puisse désigner l'avocat membre du CSM. En outre, ce choix sera validé par le Parlement.
M. Zocchetto a regretté que toutes les lois découlant de la révision constitutionnelle n'aient pas été adoptées. Il faut du temps. D'ici juin, je remettrai un texte sur la responsabilité pénale du Président de la République.
Nous avons besoin que la France se modernise et donc d'autres projets de loi doivent être examinés.
M. Michel nous a fait savoir d'emblée qu'il est opposé à ces textes car il n'a pas voté la révision constitutionnelle.
Je lui rappelle néanmoins , à propos du mode d'élection du secrétaire général, qu'il y a de nombreux hauts fonctionnaires qui sont nommés par le Président de la République et par décret. Il y a une garantie supplémentaire : les conditions de la proposition conjointe des deux chefs de la Cour de cassation.On ne peut pas non plus dire que le secrétaire général a un rôle déterminant. C'est un simple rôle administratif et gestionnaire.
En ce qui concerne la réforme de la procédure pénale, je la défendrai mais je n'accepte pas les critiques a priori. Ce n'est aujourd'hui pas le temps, comme l'a rappelé M. Gélard. Nous aurons un vrai débat quand ce texte viendra devant vous.
Aujourd'hui, nous sommes dans le temps de la concertation mais je ne transigerai pas. J'aborderai toutes les questions, sans exclusive, y compris s'agissant du statut du Parquet. Je suis sûre de ce qu'il faut faire. (Applaudissements à droite)
M. Mézard a exprimé ses regrets sur le retard. Je le déplore aussi. Il y a beaucoup de choses que l'on peut faire pour améliorer la justice mais je ne peux bousculer l'ordre du jour du Parlement.
Je n'ai pas bien compris la relation que vous faisiez entre Outreau et l'indépendance du CSM. Vous êtes revenus sur la question de l'avocat mais interdire toute activité à un avocat n'est pas dans l'esprit du constituant. Une telle restriction aboutirait sans doute à une censure du Conseil constitutionnel. Vous avez regretté que l'aide juridictionnelle soit exclue en cas de saisine directe du CSM, mais une simple lettre suffit ! Nous avons simplifié la relation entre le citoyen et le CSM.
M. Masson...
M. Jean-Jacques Hyest. - Il est parti !
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État. - ...a dénoncé les délais de mise en oeuvre. Je m'évertue aussi souvent que possible de vous soumettre les décrets d'application avec les projets de loi. Cette critique n'est donc pas justifiée.
Je ne saurais admettre que M. Masson parle de procureurs de la République « aux ordres ». C'est injurieux ! (Applaudissements à droite) C'est contraire à la réalité. Une honte pour la République ? Plutôt une honte pour celui qui tient de tels propos ! (Applaudissements à droite) M. Gélard, comme à l'accoutumée, a fait une brillante démonstration juridique. L'autonomie financière du CMS... la révision institutionnelle n'a pas érigé le CSM en pouvoir constitutionnel. Il ne faut donc pas faire figurer son budget avec celui des deux autres instances. Si vous avez une autonomie totale du budget, cela voudra dire que le président du CSM ira à Bercy discuter de son budget. Mais que va-t-il peser avec ses 2 millions d'euros ? Quand vous disposez d'un tel budget, vous pouvez le faire abonder par votre administration de tutelle. Il s'agit donc d'une protection supplémentaire. Cela peut paraître gênant de confier la préparation du budget au ministère de la Justice mais en faire une ligne autonome serait encore plus dangereux pour le CSM.
L'approche de Mme Klès m'a intéressée : elle a défendu le point de vue du non juriste . C'est un point de vue que je m'efforce d'adopter moi-même car le droit est effectivement fait pour tout le monde. Le citoyen doit comprendre le fonctionnement des institutions.
J'ai déjà parlé de la nomination du secrétaire général, dont le rôle n'est jamais décisionnel. En ce qui concerne la nomination des personnalités extérieures, chacune est soumise à l'approbation du Parlement. Je ne reviens pas sur l'autonomie financière. J'ai également évoqué la place de l'avocat. Simple membre du CSM, il ne décide pas seul !
Enfin, je remercie Mme Escoffier de voter le deuxième texte. Certes, il y a du retard, mais comme je l'ai dit, je le regrette et j'essaye de vous soumettre les textes réglementaires dans les meilleurs délais possibles. (Applaudissements à droite)
La discussion générale est close.
La séance est suspendue quelques instants.
présidence de M. Gérard Larcher