Comptes rendus analytiques officiels du 25 mars 2010

M. le président.  - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi relative à la protection des missions d'intérêt général imparties aux services sociaux et à la transposition de la directive Services, présentée par M. Ries et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Discussion générale

M. Roland Ries, auteur de la proposition de loi.  - Monsieur le président, madame la ministre, chères sénatrices...

Mme Catherine Procaccia.  - Eh oui, il n'y a presque que des femmes dans l'hémicycle ! Belle parité...

M. Roland Ries, auteur de la proposition de loi.  - ...ce texte a pour objectif de rouvrir le débat sur la directive Services, dans le cadre de sa transposition dans notre droit, et d'adopter les outils législatifs nécessaires pour défendre et protéger notre modèle social. Difficile d'évoquer ce sujet sans avoir à l'esprit les remous provoqués par le projet de directive Services, plus connue sous le nom de directive Bolkestein. Celle-ci, en posant le principe du pays d'origine, aurait généralisé le moins-disant social et accru dangereusement les tensions sur les marchés du travail. Grâce au travail et aux efforts du Parlement européen, notamment de sa rapporteur socialiste, Mme Gebhardt, et sans doute des « non » français et hollandais au traité constitutionnel européen, le texte, finalement adopté en 2006, a été profondément remanié : on n'y trouve plus trace du principe du pays d'origine et certains services d'intérêt général, tels les soins de santé ou encore les services relevant des missions régaliennes de l'État, sont exclus de son champ d'application. En outre, la directive prévoit des dérogations sous certaines conditions afin de laisser une marge de manoeuvre aux États qui souhaite protéger tel ou tel service social public.

Madame la ministre, les socialistes s'opposent vigoureusement à ce que le droit communautaire réserve aux services d'intérêt général des régimes dérogatoires. Nous avons maintes fois cherché, au Parlement européen comme dans les enceintes nationales, à bâtir un droit positif en faveur des services d'intérêt général. Au Sénat, l'an dernier, Mme Tasca a présenté -hélas !, sans succès- une proposition de résolution européenne demandant à la Commission l'élaboration d'une directive cadre sur les services publics afin de les protéger dans leur globalité. L'Union européenne est loin d'être l'unique responsable du sort aujourd'hui réservé à nos services sociaux. Le Gouvernement français, dans le cadre de la transposition de la directive qui devait s'achever le 29 décembre dernier, s'est refusé à proposer une loi cadre sur les services sociaux. Contrairement à tous les autres États membres, elle a opté pour la transposition sectorielle avec l'Allemagne où ce choix se justifie par la structure fédérale. Pourquoi avoir privilégié cette voie génératrice d'insécurité juridique ? Certes, il n'est pas dans la tradition française d'élaborer une loi cadre se substituant au droit existant. Mais il y avait matière à faire exception : pour mettre fin aux controverses que continue de susciter cette directive, chaque État, dont la France, doit donner une interprétation précise, claire et, surtout, lisible de ce texte. La plupart des autres États l'ont fait, quelle que soit leur sensibilité politique. Encore une fois, pourquoi pas nous ?

D'aucuns me rétorqueront que le Parlement a déjà transposé certaines des dispositions de la directive Services dans la loi de modernisation de l'économie ou encore dans la loi Hôpital, patients, santé et territoires. Soit. Mais pour les services sociaux d'intérêt général, le Gouvernement a procédé par voie réglementaire, ce qui a provoqué l'inquiétude des parlementaires et des acteurs concernés. Je ne peux m'empêcher de voir dans cette méthode une forme de mépris, voire de méfiance, à l'égard de la représentation nationale.

Notre groupe, par volonté de tenir un débat transparent sur ce sujet, a décidé soumettre ce texte au Parlement. Celui-ci a d'abord été présenté à l'Assemblée nationale le 26  janvier par MM. Brottes et Caresche. Comme nous devions nous y attendre, le débat a été littéralement escamoté, le Gouvernement ayant demandé aux députés de se prononcer par un vote bloqué sur l'ensemble de la proposition de loi, sans aucun amendement, selon les termes de l'article 44, alinéa 3, de la Constitution. J'ai alors décidé, en accord avec le groupe socialiste, de présenter ce texte en mon nom. La commission des affaires sociales l'a examiné le 23 février sans l'amender, conformément à l'accord politique en vigueur au Sénat.

J'en viens à l'objectif de ce texte, la protection des missions d'intérêt général imparties aux services sociaux. Le Gouvernement semble considérer que certains services sociaux comme l'accueil collectif de la petite enfance, l'aide à domicile ou encore le soutien scolaire ne peuvent pas, au regard de la directive, être protégés. Autrement dit, les obligations en termes de tarif ou de prise en charge de populations vulnérables telles que les handicapés ne mériteraient pas d'être défendues ! Je ne partage pas cette analyse. La directive offre, je le répète, la possibilité aux États membres de les protéger par dérogation. Soit, il existe plusieurs interprétations de la directive. Mais pourquoi privilégier l'interprétation restrictive et libérale de la Commission sur celle du Parlement, plus respectueuse du modèle social qui fait toute la particularité de la France ? D'autant que le nouveau traité de Lisbonne légitime le choix de protéger, de défendre et même de valoriser les services publics.

La priorité donnée à l'accomplissement de l'intérêt général sur toute autre disposition y est clairement affirmée. La Commission européenne aurait eu du mal à répliquer à cet argument. Reste que l'adoption d'une loi nationale eût été très utile pour éviter d'avoir à s'en remettre à son avis. Encore une fois, il aurait fallu légiférer pour interpréter la directive dans le sens le plus favorable.

Tout est question de volonté. A supposer qu'il se fût agi d'éviter tout risque de conflit avec la Commission, une solution simple aurait consisté à modifier la réglementation de nos services sociaux pour les rendre conformes aux exigences communautaires. Tout se passe comme si votre gouvernement avait fait un choix politique sur l'avenir de notre modèle social. Vous faites le tri entre les services sociaux et jugez, en fonction des intérêts politiques du moment, s'il est propice de les soumettre aux règles du marché intérieur ou non. Ainsi du secteur de la petite enfance. En l'ouvrant au libre marché, le Gouvernement ne cherche-t-il pas un moyen de remplir l'objectif des 200 000 places supplémentaires promises par le Président de la République lors de la campagne électorale ? Un calcul politique d'autant plus regrettable qu'à long terme, ce choix risque fort de fragiliser notre modèle social, a fortiori dans une période de crise économique et sociale comme celle que nous subissons. Une fois de plus, c'est la tyrannie du court terme.

Les acteurs sociaux l'avaient d'ailleurs pressenti. Déjà, dans le cadre du paquet Monti-Kroes, le Gouvernement avait longuement hésité avant de concéder aux associations fournissant un service social un outil juridique, la convention pluriannuelle d'objectifs, qui reste de faible portée, pour protéger, au regard du droit communautaire, la subvention publique qu'ils reçoivent au titre de leur mission d'intérêt général. Voilà qui en disait déjà long sur ses tergiversations. Son interprétation, aujourd'hui, de la directive Services est de même nature. J'accorde que certains services sociaux d'intérêt général sont déjà soumis à une concurrence. Mais c'est une chose que d'accepter la possibilité d'une offre privée, c'en est une autre que de la promouvoir en allégeant la réglementation. Telle semble pourtant bien être la finalité de votre action : prôner implicitement la dérégulation, dont les conséquences se feront sentir à long terme : un système social à deux vitesses, avec un segment non rentable accueillant les populations vulnérables et un segment performant pour les plus aisés. (Mme Raymonde Le Texier le confirme) Or, notre modèle social est fondé sur l'objectif de mixité sociale, de promotion de la diversité et d'innovation sociale. Le rôle de nos services sociaux ne saurait être réduit à celui d'une simple aide caritative. L'Association des maires de France s'est unanimement opposée à votre politique en ce domaine. Les maires, sur le terrain, sont extrêmement attachés à la qualité de nos services publics. Ils regrettent d'ailleurs que le Gouvernement ne prenne pas en compte le rôle, en ce domaine, des collectivités locales.

La proposition de loi qui vous est soumise poursuit trois objectifs. Elle se veut d'abord un outil pédagogique. Nous souhaitons rendre public et compréhensible un débat techniquement complexe mais politiquement fondamental pour nous, socialistes : la défense de nos services publics. Nous entendons donc utiliser au maximum les possibilités qu'offre la directive Services pour protéger nos services publics, en l'interprétant de la façon la plus large possible et en définissant clairement sa portée en droit français afin de préserver du libre marché le plus grand nombre de services sociaux chargés d'une mission d'intérêt général en maintenant des règles strictes quant à la qualité de leurs prestations et en clarifiant la notion de mandatement. Nous tenons compte du rôle fondamental joué par les collectivités locales dans le secteur social. Enfin, nous profitons de cette proposition de loi pour clarifier également les exigences du paquet Monti-Kroes et sécuriser ainsi le financement de nos services publics, via la création d'une convention de partenariat d'intérêt général destinée à sécuriser les relations entre les autorités publiques, en particulier les collectivités territoriales, et l'ensemble des acteurs du tiers secteur et de l'économie sociale et solidaire.

Ne coupons pas plus encore les citoyens du projet européen. Ce n'est que par leur adhésion qu'avancera cette immense ambition, qu'en faisant adhérer nos concitoyens à cette immense ambition que nous pouvons la faire avancer. Nous sommes, avec l'ensemble des socialistes européens, profondément attachés à la défense des services publics. (Applaudissements à gauche)

Mme Annie Jarraud-Vergnolle, rapporteur de la commission des affaires sociales.  - Je vois que les femmes sont sensibles au sujet puisqu'elles sont aujourd'hui largement majoritaires sur ces bancs.

Une proposition de loi analogue à celle que nous examinons aujourd'hui a déjà été discutée et rejetée par l'Assemblée nationale voici quelques semaines. Évitons donc la reproduction stérile d'un débat pour tirer plutôt les leçons de celui qui a eu lieu, en reconnaissant, par exemple, que certains arguments, tant du Gouvernement que de nos collègues députés ne sont pas sans fondement et en nous concentrant sur des points qui n'ont pas ou très peu été abordés.

Depuis l'examen du texte par nos collègues, des étapes importantes du processus de transposition de la directive ont été franchies et nous disposons donc de plus de recul et de visibilité.

Exclure l'ensemble des services sociaux du champ d'application de la directive, inscrire la notion de service social dans la loi, tenter de sécuriser la relation entre les pouvoirs publics et les prestataires de services sociaux : tel est le triple objectif que poursuit ce texte.

Je suis convaincue que nous pouvons trouver un large accord sur au moins deux point, tant ils suscitent le consensus au sein de notre assemblée : je veux parler du respect des prérogatives du Parlement en matière de transposition des directives européennes ainsi que de la défense et de la promotion des services sociaux en Europe.

S'agissant de la transposition, ce n'est pas tant l'absence de loi cadre qui est démocratiquement problématique que la mise à l'écart du pouvoir législatif. La liste prévue à l'article 9 de la directive Services, qui stipule que les États membres doivent faire parvenir à la Commission une liste des services pour lesquels ils estiment nécessaire de maintenir un régime d'autorisation, a été remise à la Commission le mois dernier et comporte plus de 400 autorisations. La Commission va donc examiner le document et engager une discussion avec la France sur les régimes d'autorisation qui lui semblent injustifiés.

Il n'est pas acceptable que le Gouvernement ait, jusqu'à hier, refusé de communiquer cette liste au Parlement, qui n'a pu exercer aucun contrôle sur des choix qui auront des implications législatives. Nous considérez-vous donc comme une chambre d'enregistrement ? Convenons au moins que cette proposition de loi aura eu le mérite d'apporter un peu de transparence démocratique au processus de transposition.

Aussi paradoxal que cela puisse paraître, la directive Services, dans sa version définitive, permet au Gouvernement de prévoir certains aménagements : inclure ou exclure certains services du champ d'application de la directive ne modifie pas leur statut, le droit commun restant celui de la concurrence. Mais sur cette question du périmètre et de l'aménagement de la directive, le moins que l'on puisse dire est que le Gouvernement ne fait guère preuve de volontarisme. Après avoir entendu non seulement les responsables des principales fédérations associatives mais également le secrétariat général des affaires européennes et la représentation permanente de la France à Bruxelles, je crois pouvoir dire qu'il n'a entrepris aucune démarche active en ce sens.

La réglementation européenne des aides d'État est inadaptée : toute subvention d'un montant supérieur à 200 000 euros sur trois ans doit répondre à certaines conditions -définition d'obligations de service public, évaluation, sur des critères transparents et objectifs, du coût de ces obligations, vérification de l'absence de surcompensation. Or, l'ensemble des élus locaux le disent : ces obligations sont totalement disproportionnées aux moyens humains des collectivités territoriales et sont d'une gestion très onéreuse. Soumettre une commune qui subventionne un foyer pour femmes battues ou une association de lutte contre l'illettrisme à ces exigences, n'est-ce pas céder à la frénésie bureaucratique au détriment des initiatives et de la vie locale ? Considérer que de telles subventions portent atteinte à la concurrence sur le marché communautaire, n'est-ce pas s'enfermer dans une approche dogmatique totalement coupée de la réalité ?

Alors qu'elle pouvait agir de concert avec d'autres pays, dont l'Allemagne, la France n'a rien entrepris. Pourquoi ne pas avoir profité de la présidence française pour mettre le sujet sur la table ?

On retrouve la même passivité au niveau national. Au regard du droit communautaire, pourtant, les aides versées, par exemple, par les caisses d'allocations familiales aux centres de loisirs ou aux centres sociaux pourraient être remises en cause à l'occasion de contentieux. Il importe de sécuriser juridiquement ce qui fonctionne bien et est apprécié par les maires et les parents. Pourquoi une telle apathie ? La jurisprudence communautaire laisse aux États membres une certaine marge de manoeuvre pour définir les services d'intérêt général ; pourquoi le Gouvernement ne l'a-t-il pas mise à profit pour sécuriser, par exemple, le soutien scolaire gratuit ? Il doit faire preuve de davantage de volontarisme pour préserver des services indispensables à notre cohésion sociale.

Je suis personnellement favorable à cette proposition de loi ; mais, conformément à l'accord passé entre les groupes politiques, la commission des affaires sociales a souhaité que ce texte fût débattu sous sa forme initiale. Je souhaite que nos discussions soient un électrochoc salutaire et permette de rompre avec la dangereuse passivité du Gouvernement. (Applaudissements sur les bancs socialistes ; Mme Muguette Dini, présidente de la commission des affaires sociales, applaudit aussi)

Mme Nora Berra, secrétaire d'État chargée des aînés.  - Cette proposition de loi témoigne des craintes, suscitées par la transposition de la directive Services, d'un démantèlement des services publics, notamment sociaux. Le Gouvernement mesure combien ces services sont essentiels à la cohésion sociale ; il souhaite les préserver et les promouvoir parce qu'ils sont un des fondements de notre modèle social.

Comme je l'ai indiqué lors de la discussion de cette proposition de loi à l'Assemblée nationale, la directive ne menace pas nos services sociaux, d'autant que la majorité de ceux-ci sont exclus de son champ d'application dans la mesure où ils répondent à deux critères cumulatifs, l'exigence de mandatement et le fait qu'ils bénéficient à des publics en situation de besoin. Il est vrai que certains ne répondent pas à l'un ou à l'autre de ces critères, par exemple les services d'aide à domicile ou les crèches et haltes-garderies.

L'enjeu de la transposition n'est pas d'inclure ou d'exclure tel ou tel service du champ d'application de la directive. Comme le relève Mme la rapporteure, « inclure ou exclure un secteur revient simplement à décider si le régime d'autorisation répond aux critères posés par la directive ». Je redis de la manière la plus claire que celle-ci ne traite pas des questions de financement et que la nouvelle convention d'objectifs diffusée le 18 janvier dernier par le Premier ministre fournit à tous les acteurs un modèle qui répond aux exigences communautaires, s'agissant notamment de l'ajustement de la compensation aux obligations de service public.

L'examen de cette proposition de loi invite le Gouvernement à répondre à deux questions : quid du respect des prérogatives du Parlement en matière de transposition ? Quid de son action pour promouvoir les services sociaux en Europe ?

Il est hâtif, sinon inexact, de dire que les négociations entre le Gouvernement et la Commission européenne se sont poursuivies sans que le Parlement y ait été associé. Le travail de transposition, qui nécessite de balayer l'ensemble de notre législation, exige la mobilisation de moyens conséquents dans des délais contraints ; la mission interministérielle s'est attelée à la tâche. Il s'est agi d'examiner les textes existants, non d'en adopter de nouveaux ; compte tenu de l'encombrement du calendrier parlementaire, cette souplesse est bienvenue. Le Parlement a cependant été associé à la transposition. Il a examiné cinq textes de loi, dont la loi HPST, la LME et celle relative à l'évolution des professions judiciaires ; aucune mesure n'a été adoptée par ordonnance. Mme la rapporteure reconnaît que l'adoption d'une loi cadre n'est pas un gage de sécurité juridique -loi cadre qui n'est, dans les pays qui ont choisi cette voie, qu'une copie de la directive.

Le Gouvernement a veillé à informer le Parlement ; ce fut notamment l'objet de la mission relative à la prise en compte des spécificités des services d'intérêt général, présidée par M. Michel Thierry. Toutes les professions concernées ont en outre été associées. Enfin, le rapport de synthèse a été publié trois semaines après l'expiration du délai de transposition. Cette transparence est essentielle pour éclairer nos concitoyens et éviter ce déficit démocratique que l'on reproche encore trop souvent à l'Union européenne. J'ajoute que nous avons transmis, hier, les fameuses fiches IPM adressées début janvier à la Commission. Une transmission plus précoce aurait sans doute été possible mais nous n'avons rien à cacher : ces fiches purement descriptives ne recèlent aucun secret.

Le Gouvernement agit d'autre part pour promouvoir la spécificité des services sociaux en Europe. Ses efforts, avez-vous dit, sont insuffisants. Je souligne au contraire que son action ne faiblit pas. J'en donnerai trois exemples. Nous avons d'abord interpellé la Commission sur le droit des aides d'État. Le régime applicable en la matière, ce qu'il est convenu d'appeler le paquet Monti-Kroes, date de 2005. Les États membres devaient en faire le bilan après trois ans. La France l'a fait. Sur le fondement, notamment, des auditions conduites dans le cadre du rapport Thierry, elle a interpellé la Commission sur deux points. En premier lieu, la qualification d'aide d'État est parfois appliquée aux financements d'activités qui, selon le Gouvernement, devraient y échapper parce qu'ils n'ont aucun impact sur le commerce entre États membres. En second lieu, nombreux sont ceux, dont les élus locaux, qui se demandent si les procédures de passation de marché public s'imposent à eux. Une clarification du cadre juridique est nécessaire. La Commission devait nous répondre avant la fin de 2009. Elle a pris beaucoup de retard. Nous lui rappellerons, dès l'ouverture de la consultation publique qui vient, qu'une évolution est nécessaire sur ces deux points.

La France est très engagée dans toutes les discussions qui concernent la place et la défense des services sociaux en Europe. Elle participe activement aux travaux du Comité de la protection sociale, notamment au sous-groupe de travail présidé par M. Spiegel sur l'application des règles communautaire aux services sociaux d'intérêt général. Y sont actuellement examinées les questions relatives aux partenariats public-privé, le rôle et la place des prestataires à but non lucratif ou encore les alternatives possibles aux procédures de marchés publics. Le Parlement européen a pris d'autres initiatives. Je pense au rapport en préparation de M. de Rossa ou aux travaux de l'intergroupe politique présidé par Mme Castex, qui portent sur les services d'intérêt général et les services sociaux. La France suit ces initiatives avec un vif intérêt.

Le Gouvernement a abordé la question des services sociaux dans la contribution à la consultation sur la stratégie « UE 2020 », qu'il a adressée à la commission le 13 janvier dernier.

Nous y demandons notamment « une plus grande cohérence des interventions communautaires et une meilleure complémentarité avec les interventions au niveau national ». Nous indiquons à la Commission que « l'approfondissement du marché intérieur ne réussira pas s'il est perçu comme comportant un risque de remise en cause des acquis sociaux fondamentaux ». Les services sociaux d'intérêt général ne s'opposent pas au développement du marché intérieur mais doivent y trouver une juste place.

Le Gouvernement ne ménage pas ses efforts. Certains de nos partenaires restent à convaincre ; d'autres s'interrogent sur la coexistence de ces services avec un marché intérieur fondé sur la libre concurrence. Nous ne devons pas nier ces difficultés, ni prétendre imposer un protectionnisme juridique au bénéfice de tel ou tel service, mais affirmer que l'Europe que nous voulons est aussi une Europe sociale, porteuse d'emploi et de croissance durable. C'est pourquoi le Gouvernement demeure mobilisé et soutient les initiatives de promotion des services sociaux en Europe. Je suis satisfaite que ce débat ait eu lieu, même si le Gouvernement vous invite à rejeter cette proposition de loi. (Applaudissements à droite)

Mme Marie-Thérèse Hermange.  - La directive Services vise la réalisation d'un véritable marché intérieur des services, secteur qui représente 70 % de l'économie européenne mais seulement 20 % des échanges transfrontières. Ses objectifs sont de faciliter la liberté d'établissement et de prestation de services au sein de l'Union, de renforcer les droits des utilisateurs, de promouvoir la qualité des services et d'établir une coopération administrative effective entre les États membres. Elle garantit que les États permettent un libre accès des prestataires européens aux activités de services, ainsi que leur libre exercice.

Il ne s'agit cependant pas d'une ouverture sans condition puisqu'elle prévoit dans quelles conditions les États membres peuvent encadrer ces activités.

Le principe dit « du pays d'origine », qui faisait le plus débat, a été supprimé. Cela aurait été la porte ouverte au dumping social : on se souvient du plombier polonais... L'État dans lequel le service est fourni continue de pouvoir imposer des exigences nationales aux prestataires établis dans un autre État membre à condition que celles-ci soient « justifiées par des raisons de sécurité publique, de protection de l'environnement ou de santé publique ». Ces exigences doivent également être non discriminatoires entre États et proportionnées.

Cette directive conduit donc plus à un examen de la conformité du droit existant qu'à une transposition. Or, notre organisation sociale et médico-sociale était déjà très largement compatible avec la directive. Le Parlement français a été associé aux modifications législatives opérées, notamment dans la loi HPST. Le 5 janvier dernier, le Gouvernement a donc transmis à la Commission quelque 500 fiches d'autorisation précisant les services qui seront exclus du champ de la directive et ceux pour lesquels la réglementation française a été modifiée pour les adapter à la directive.

La majorité des établissements et services sociaux et médico-sociaux sont exclus : d'une part, ils sont relatifs au logement social, à l'aide à l'enfance, à l'aide aux personnes se trouvant en situation de besoin ; d'autre part, ils sont assurés par des prestataires mandatés par l'État ou une collectivité publique. Les associations agréées s'inquiètent toutefois. Pouvez-vous les rassurer ? Une conférence réunissant l'ensemble d'entre elles ne serait-elle pas utile ?

Seuls relèvent du champ de la directive certains établissements d'accueil des jeunes enfants et de services à la personne, comme des crèches et des haltes-garderies, qui ont pour mission d'offrir un service aux familles, non de mettre l'enfant à l'abri d'un danger. Il n'y a pas lieu de s'en inquiéter : cette inclusion ne remet en cause ni leur régime juridique ni leurs caractéristiques essentielles. Il n'y a donc pas de risque de dérégulation ni de baisse de qualité, que les services soient inclus ou exclus du champ d'application de la directive.

Nous sommes particulièrement attentifs aux valeurs d'égalité, de proximité, de soutien aux plus vulnérables. Les services sociaux et médico-sociaux traduisent ces valeurs ; nous ne permettrons pas que leur organisation ou leur rôle soit remis en question.

La proposition de loi n'apporte pas de garantie supplémentaire en termes de fonctionnement ou de financement de ces services. Les régimes d'autorisation et d'agrément ne sont pas remis en cause. De plus, son article premier, qui prévoit un champ d'exclusion plus large que la directive, est contraire au droit communautaire et expose la France à une condamnation par la Cour de justice, ce qui fragiliserait tous les régimes d'autorisation.

Les articles 2 à 5 visent à sécuriser les concours financiers versés par les pouvoirs publics aux associations. Or la directive ne traite pas des questions de financement ou de marché public. En outre, les règles communautaires en matière d'aides d'État ne remettent pas en cause le régime actuel des subventions, que sécurise par ailleurs la convention élaborée avec les associations et les élus locaux. Les inquiétudes ne sont donc pas fondées.

Le groupe UMP est farouchement attaché à nos services sociaux qui sont essentiels à la cohésion de notre pays et font partie des principes fondamentaux de la République. (Exclamations à gauche) La directive Services ne remet en cause ni la qualité de ces services, ni l'octroi de subventions. La proposition de loi n'apporte aucune avancée et pourrait même aboutir à une condamnation de la France. Le groupe UMP ne la votera pas. (Applaudissements à droite)

Mme Annie David.  - Le sujet est fondamental : la défense de nos services publics détermine tous nos votes ! C'est la volonté de les préserver de la dérégulation qui nous a fait voter contre le traité de Lisbonne.

Nous étions les seuls à dénoncer les dangers que ce traité libéral faisait peser sur les services publics. Hélas, nous avions raison car ce texte considère que presque toutes les activités humaines sont économiques, donc soumises à la sacro-sainte libre concurrence. La directive Services est de la même veine : face au principe de libre concurrence, elle ne pose que de fragiles exceptions qui peuvent être levées au nom du marché.

La proposition de loi tend à soustraire certaines activités du champ d'application de la directive. Nous approuvons l'intention de sauvegarder certaines activités associatives dans le domaine social, mais il est trop tard pour colmater la dérégulation imposée par le traité de Lisbonne. Nous sommes d'accord sur le constat mais le texte n'apporterait pas les bonnes réponses à de vraies questions : même s'il était adopté, le traité constitutif de l'Union européenne l'empêcherait de sécuriser les services sociaux.

Avant d'en venir au fond de la proposition de loi, je tiens à dénoncer le déni de démocratie induit par la méthode de transposition. En effet, contrairement à la plupart des États membres, aucune loi cadre ne sera soumise à notre représentation nationale, le Gouvernement ayant opté pour une transposition législative rampante, doublée d'une voie réglementaire pour le moins opaque. Le but est bien sûr de ne pas réveiller le débat sur le traité de Lisbonne ou sur la directive Bolkestein. On ne compte plus les lois récentes comportant des articles de transposition ! Cette méthode continue puisque l'Assemblée nationale examinera le 6 avril une proposition de loi relative au réseau consulaire qui contiendra des mesures de transposition.

Sur la méthode, il y a beaucoup à dire : l'inventaire que le Gouvernement a transmis à la Commission était prévu, pas l'opacité du processus. Nous demandons encore une fois au Gouvernement qu'il mette fin au déni de démocratie et opte pour une transposition transparente. Certes, la loi cadre n'aurait pas nécessairement eu un plus grand poids juridique mais sa discussion aurait permis un débat public.

J'en viens au fond de la proposition de loi.

Nous ne pensons pas qu'elle suffise pour mettre nos services publics à l'abri des règles européennes de libre concurrence car seuls les services non économiques d'intérêt général sont expressément exclus de la directive, les services économiques d'intérêt général ne pouvant l'être que s'ils satisfont à plusieurs conditions cumulatives. Ainsi, les services sociaux d'intérêt général ne peuvent être sécurisés en l'état du droit européen. En particulier, utiliser la liste de l'article 2.2 j de la directive est un leurre car la jurisprudence libérale de la Cour de justice des communautés européennes pourra faire condamner les États ayant écarté la libre concurrence pour certains services. La proposition de loi serait donc sans effet.

De même, les précisions apportées à la définition du mandat contenue dans ce même article 2.2 j de la directive est une fausse bonne réponse à de vraies préoccupations. En effet, l'extension proposée mettrait à mal les spécificités du tiers secteur associatif puisqu'une collectivité pourrait toujours ne mandater que certaines structures choisies pour des raisons politiques. J'ajoute que les procédures françaises d'agrément ne sont pas assimilables à un mandatement. Enfin, comment un texte national pourrait-il modifier une définition inscrite dans la directive ?

Pour toutes ces raisons, nous estimons que les services sociaux devraient faire partie des services non économiques d'intérêt général, par nature exclus des règles de la concurrence. Malheureusement, ces activités resteraient soumises au traité constitutif de l'Union. C'est en réalité lui qu'il faudrait modifier...

En attendant, nous souhaitons qu'une nouvelle directive protège spécifiquement les services non économiques d'intérêt général en incluant ses services sociaux. Nous déposerons donc bientôt une proposition de résolution demandant à la Commission d'élaborer en ce sens une directive spécifique.

Mme Catherine Tasca.  - Cette proposition de loi illustre notre volonté de préserver le modèle social français, dont les services d'intérêt général et les services sociaux forment la colonne vertébrale assurant la cohésion sociale et territoriale du pays.

En cette période de difficultés économiques et sociales persistantes, les services publics assurent un rempart indispensable contre la précarité, le déclassement et l'exclusion. Ils constituent le bouclier social auquel nos concitoyens ont exprimé leur attachement lors des dernières élections.

Notre proposition de loi part d'un constat de carence car la passivité du Gouvernement est patente en matière de services d'intérêt général. Ainsi, la présidence française s'est achevée sans la moindre initiative en leur faveur : il n'y eut qu'un forum sans suite. Nous avions pourtant déposé à l'automne 2008 une proposition de résolution demandant que la Commission européenne prenne toute initiative confortant les services d'intérêt général, en particulier qu'elle élabore une législation cadre. Nous demandons aussi que la présidence française impulse un agenda européen. Le Président de la République s'est souvent déclaré favorable à l'application par anticipation du nouveau traité. L'élaboration d'une législation cadre aurait concrétisé cet aspect du texte, tout en assurant le redémarrage de l'Europe sociale.

Faute d'initiative de la France, nous avons renouvelé, en avril 2009, notre proposition de résolution préconisant une directive cadre pour les services d'intérêt général. Le Gouvernement et la majorité sont restés sourds alors que ce serait la meilleure façon de consolider les services d'intérêt général et les services sociaux.

Nous souhaitons maintenant reprendre l'initiative au niveau national, en plaçant le Parlement au coeur du processus de transposition. Le Gouvernement a choisi une procédure sectorielle. Ainsi, nous retrouvons des éléments de transposition dans la loi du 21 juillet 2009 sur l'hôpital, la santé, les patients et les territoires, dans la loi du 4 août 2008 sur la modernisation de l'économie, enfin dans le projet de loi dit de simplification du droit.

S'agissant des services sociaux, le Gouvernement a procédé par dispositions réglementaires tenant le Parlement à distance. Tous ces exemples confirment la crainte formulée dans un rapport sénatorial d'information du 17 juin quant à l'abandon d'une transposition par loi cadre. Je regrette que le Gouvernement tourne le dos à la transparence et à la cohérence mais surtout, je crains que cette option s'explique par la volonté de masquer l'absence de politique globale en matière de services d'intérêt général et de services sociaux.

Avec cette proposition de loi, nous plaidons pour que le Parlement exerce ses fonctions législatives et nous appelons le Gouvernement à utiliser la large latitude laissée par l'article 14 du traité de Lisbonne et par le protocole additionnel n°26 laissant les États membres apprécier ce qui relève ou non des services sociaux. S'il persistait à ne pas se prévaloir d'un traité pour lequel il a beaucoup milité, le Gouvernement se désarmerait malgré l'urgence qu'une loi cadre apporte une véritable sécurité juridique aux collectivités territoriales et garantisse une réelle protection sociale aux Français.

La proposition de loi exclut clairement les services sociaux d'intérêt général du champ d'application de la directive Services. La méthode législative est préférable à l'autorisation négociée au cas par cas dans un obscur marchandage entre le Gouvernement et la Commission.

Nous proposons de clarifier et de conforter les services sociaux, définis de façon large et expressément exclus du champ d'application de la directive. En outre, les aides d'État au titre du financement public des services sociaux seraient exemptes de notification à la Commission européenne. Nous voulons aussi préciser les modalités concrètes de mandatement. Enfin, la proposition de loi crée une convention de partenariat d'intérêt général évitant un recours systématique aux marchés publics.

J'insiste sur l'urgence d'apporter aux collectivités des réponses concrètes et opérationnelles.

La réglementation relative aux aides d'État, d'une grande technicité, est inadaptée à la vie de nos villes petites et moyennes. Les associations d'élus alertent depuis plusieurs années l'État sur ces difficultés. Le Gouvernement a bien signalé à la Commission le décalage entre les préoccupations des collectivités, lorsqu'elles organisent les services ressortissant à leurs compétences, et la façon dont le droit européen appréhende ces services. Mais les collectivités territoriales sont toujours en attente de clarification alors que le traité de Lisbonne leur reconnait un rôle accru dans la protection et la définition des services d'intérêt général.

Je souhaite que vous saisissiez l'occasion de ce débat pour dessiner ces solutions tant attendues. Nous ne pourrons nous satisfaire de réponses dilatoires. (Applaudissements à gauche)

Mme Raymonde Le Texier.  - Cette proposition de loi répond à une simple nécessité : protéger par le marbre de la loi nombre de nos services sociaux qui risquent d'être démantelés en tombant sous le coup de la directive Bolkestein. Devant transposer la très controversée directive sur les services, le Gouvernement avait le choix de la méthode. Presque tous les autres gouvernements ont opté pour une loi de transposition générale, méthode la plus claire qui donne à chaque État la meilleure marge d'interprétation ; le gouvernement français a préféré une transposition sectorielle. Ce gouvernement a donc fait le choix d'une transposition quasiment illisible, sans bruit ni concertation, bien cachée dans le labyrinthe des codes administratifs. Il exclut délibérément le Parlement de la discussion. Quand un gouvernement enclin à l'inflation législative fait l'économie d'une loi sur un sujet aussi délicat et essentiel que celui-ci, ce n'est plus suspect, c'est déjà un aveu.

Sous couvert d'une complexité juridico-administrative, ce gouvernement saisit l'occasion que lui fournit la transposition de la directive service pour creuser le sillon de sa politique d'abandon des services sociaux. Il libéralise à bon compte, c'est-à-dire sur le dos de l'Europe.

Au contraire, les socialistes estiment que la construction européenne, même dans le contexte ultralibéral actuel, même en l'absence de programme social, est bien le lieu pour asseoir notre attachement à des services sociaux de qualités et accessibles à tous.

Faire entrer dans le champ de la concurrence débridée des services sociaux -de l'accueil de la petite enfance jusqu'à l'aide à domicile pour les personnes âgées-, c'est mettre en péril la qualité des encadrements de ces services coûteux par nature. C'est aussi programmer la sélection des bénéficiaires car nous ne sommes pas tous égaux devant le marché. Mais la directive ne nous impose en rien de sacrifier nos services sociaux. C'est uniquement une question de volonté politique. Le Parlement européen l'a bien compris en ouvrant la porte à l'interprétation la plus large possible des services exclus de la directive.

En tant qu'élus de terrain, vous savez que des pans entiers de nos services sociaux sont assurés par le tissu associatif. C'est le cas de 90 % des actions menées dans le secteur du handicap. Sans ce tissu et sans la sécurisation de sa relation avec les collectivités territoriales, des secteurs complets de l'action sociale disparaîtront. Pourtant, ni les associations ni les collectivités territoriales n'ont été consultées. Les collectivités locales françaises ne sont même pas reconnues comme mandataire ! L'AMF a exprimé ses craintes à ce propos.

En précisant dans la loi l'objet des services sociaux qui seront exclus de la directive Bolkestein, en définissant la notion de service social d'intérêt général et son droit applicable, en exigeant un mandatement pour la gestion des services sociaux sur la base d'une définition exacte, en inscrivant dans la loi les principes fondamentaux applicables aux services sociaux d'intérêt général, cette proposition de loi transpose la directive, sécurise le financements public de ces services et offre à nos concitoyens un arsenal législatif à même d'assurer la pérennité de nos services sociaux. A l'instar de nos concitoyens, nous pensons que les services sociaux ne sont en aucune façon au service du profit mais bien au service de tous. Presque tous, vous êtes ou avez été des élus locaux. A ce titre, vous avez créé des services concernés par la directive, pour répondre aux attentes de vos concitoyens et pour améliorer leur qualité de vie. C'est ce qui fait l'intérêt et la noblesse de ces mandats. Ne vous laissez pas déposséder : soutenez cette proposition de loi. (Applaudissements à gauche)

Mme Claire-Lise Campion.  - Nous nous interrogeons sur ce qui a conduit le Gouvernement à arbitrer en faveur de l'exclusion ou de l'inclusion de certains services. Il protège le logement social en renforçant le mandatement de ce secteur mais il utilise la directive pour déréguler l'accueil de la petite enfance, l'aide à domicile ou encore le soutien scolaire. Tout cela, en catimini, sans transparence et lisibilité. Comment expliquer que les établissements médico-sociaux qui accueillent des personnes âgées dépendantes ou handicapées soient exclus de la directive et pas les services d'aide à domicile qui interviennent pourtant auprès des mêmes ?

Force est donc de constater que les choix du Gouvernement d'inclure ou d'exclure certains secteurs relèvent de ses seuls objectifs politiques, sans cohérence juridique. Une fois encore, le Gouvernement n'assume ni ses responsabilités ni ses choix. Il utilise l'Europe comme bouc émissaire pour justifier cette dérégulation. Pourtant, le nivèlement vers le bas de notre système social n'est ni inévitable ni même souhaité par l'Union. De nombreux pays européens, dont l'Allemagne ont fait d'autres choix que notre gouvernement, notamment celui d'exclure tout le secteur de la petite enfance.

L'accueil de la petite enfance doit-il être considéré comme un service d'intérêt général et d'utilité sociale ou bien s'agit-il d'un service comme un autre, soumis aux lois de la concurrence et du marché intérieur ? L'article 2.2 j de la directive prévoit deux critères cumulatifs d'exclusion : que ces services reçoivent un mandat des pouvoirs publics et que les publics concernés se trouvent de manière permanente ou temporaire dans une situation de besoin. Vous conviendrez que les enfants de moins de 3 ans sont vulnérables, qu'ils doivent faire l'objet d'une attention particulière. Il n'est pas douteux que leur accueil participe de l'éducation et relève donc des missions d'intérêt général.

L'autorisation d'ouverture délivrée par le président du conseil général ne constitue pas à elle seule un mandatement au sens de la directive mais l'ouverture d'une crèche nécessite une autorisation à laquelle il faut ajouter les critères définis à l'article R. 2324-17 du code de la santé publique.

Le Gouvernement a donc fait une interprétation restrictive qui n'engage que sa seule responsabilité. Ce choix ne nous étonne pas, il s'inscrit dans un ensemble de décisions qui tendent vers une dégradation des dispositifs existants. Jardins d'éveil et maisons d'assistants maternels ont été mis en place dernièrement afin de remplir l'objectif des 200 000 places d'accueil supplémentaires annoncées à grand fracas mais qui peinent à voir le jour. Le développement et l'innovation en offre d'accueil du jeune enfant sont louables, pourvu qu'ils ne nuisent pas à la qualité de l'accueil. Ce choix risque d'avoir des conséquences importantes tant sur le fonctionnement que sur le financement de ces établissements : comment la Commission évaluera-t-elle les régimes d'autorisation ? Remettra-t-elle en cause la réglementation actuelle ? La transposition du Gouvernement ne règle pas la question du mandatement par les collectivités territoriales, lesquelles n'ont pas été consultées et ont dit leur inquiétude.

Notre proposition de loi sécurise ces services publics. Elle marque notre désaccord avec le choix fait par le Gouvernement et notre volonté de travailler avec les collectivités, les associations, les professionnels et les usagers contre leur démantèlement. (Applaudissements à gauche)

Mme Annie Jarraud-Vergnolle, rapporteur.  - Mme la ministre a fait semblant de ne pas comprendre : l'enjeu de la transposition, ce n'était pas l'accord du Parlement sur telle ou telle disposition mais son association à l'établissement de la liste même. Le Gouvernement en a refusé la communication à l'Assemblée nationale et ne nous l'a communiquée qu'hier. Ce n'est pas en ignorant les droits du Parlement et en menant d'obscures négociations que vous redonnerez confiance en l'Europe aux citoyens !

S'agissant des aides de l'État, Mme la ministre tente de nous démontrer que le Gouvernement s'efforce d'obtenir une réglementation européenne des aides d'État. Elle n'est ni convaincante ni, sans doute, convaincue.

Mais madame la ministre, vous n'êtes ni convaincante ni convaincue ! La réglementation des aides de l'État date de 2005. Depuis, les associations et les élus locaux ont démontré qu'elle était inadaptée et le Gouvernement ne le conteste pas. Or, au second semestre 2008, la France a présidé l'Union européenne et elle n'a rien fait : aucun texte, aucun débat, pas même une simple déclaration. S'il s'agissait réellement d'une priorité pour vous, le Gouvernement ne se contenterait pas de « protester auprès de la Commission » ! Votre manque de volonté, d'énergie, de détermination à promouvoir les services sociaux est manifeste. (Mme Raymonde Le Texier renchérit) Vous nous dites que le Gouvernement a signalé le problème mais que la Commission fait la sourde oreille. Eh bien, si vous ne parvenez pas à vous faire entendre, nous vous y aiderons ! Dans quelques semaines, je déposerai une proposition de résolution européenne et je ne doute pas, après avoir entendu les orateurs, qu'elle sera adoptée à l'unanimité avec avis favorable du Gouvernement. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Mme Raymonde Le Texier.  - Bravo.

Mme Nora Berra, secrétaire d'État.  - Je m'amuse de voir avec quelle énergie vous cherchez à jeter la suspicion sur l'action gouvernementale.

Mme Raymonde Le Texier.  - Nous ne trouvons pas le sujet amusant.

Mme Nora Berra, secrétaire d'État.  - Mais votre mise en cause, systématique, en devient risible.

Mme Raymonde Le Texier.  - Il ne s'agit pas de suspicion mais de réalité : les faits sont là.

Mme Nora Berra, secrétaire d'État.  - Vous dénoncez un manque de transparence alors que tous les parlementaires ont été auditionnés. Mais le passage en revue de notre législation est un travail administratif. Contrairement à ce que vous dites, aucun pays n'a été aussi rapide que la France dans la transposition. Et le Parlement a bien reçu les fiches...

Mme Raymonde Le Texier.  - Ah bon ?

Mme Nora Berra, secrétaire d'État.  - L'Assemblée nationale les a reçues. Vous aussi je pense.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle, rapporteur.  - Hier !

Mme Nora Berra, secrétaire d'État.  - Quoi qu'il en soit, je le répète : il n'y a pas de secret.

La discussion générale est close.

Discussion des articles

Article premier

Les services sociaux, tels que définis au 2. de l'article 2 ainsi que les services sociaux, assurés par l'État ou les collectivités territoriales, par des prestataires mandatés par l'État ou par les collectivités territoriales au sens des articles 3 et 4, et par des associations caritatives, reconnues comme telles par l'État conformément à la loi n° 2008-776 du 4 août 2008, qui sont relatifs au logement social, à l'aide à l'enfance et à l'aide aux familles et tout autre service social destiné aux personnes se trouvant de manière permanente ou temporaire dans une situation de besoin, ne relèvent pas du champ d'application de la directive relative aux services dans le marché intérieur (2006/123/CE) conformément à ses articles 2.2. a) et 2.2. j). Ces services sont essentiels pour garantir le droit fondamental à la dignité et à l'intégrité humaines et sont une manifestation des principes de cohésion sociale et de la solidarité nationale.

La directive relative aux services dans le marché intérieur (2006/123/CE) n'affecte pas les critères ou conditions fixés par la République française pour assurer que ces services sociaux exercent effectivement une fonction au bénéfice de l'intérêt public de la France et de sa cohésion sociale.

Les services sociaux exclus du champ d'application de la directive relative aux services dans le marché intérieur (2006/123/CE) conformément à ses articles 2.2. a) et 2.2. j) sont définis à l'annexe I.

Les régimes d'autorisation liés aux services sociaux considérés comme étant « d'intérêt économique général », qui ne sont pas exclus au titre de l'article 2.2. j) de la directive, dérogent néanmoins aux règles relatives aux régimes d'autorisation dès lors qu'une mission d'intérêt général leur est impartie. En effet, les services sociaux relevant du 1 de l'article 2 et ne relevant pas du présent article bénéficient des dispositions prévues à l'article 14.4 de la directive relative aux services dans le marché intérieur (2006/123/CE), à savoir que les paragraphes 1, 2 et 3 de l'article 14 de la dite directive ne s'appliquent à la législation dans le domaine des services d'intérêt économique général que dans la mesure où l'application de ces paragraphes ne fait pas échec à « l'accomplissement, en droit ou en fait, de la mission particulière qui leur a été confiée », conformément aux dispositions d'application générale de l'article 14 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ainsi que des dispositions du 2. de l'article 106 dudit traité.

Les services sociaux considérés comme étant « d'intérêt économique général », qui ne sont pas exclus au titre de l'article 2.2. j) de la directive, ne sont pas soumis aux règles relatives à la libre prestation de services. En effet, les services sociaux relevant du 1 de l'article 2 et ne relevant pas du présent article sont exclus du champ d'application des dispositions de la directive en matière de libre prestation de services établies à son article 16 conformément aux dispositions établies à son article 17.1 qui précisent que l'article 16 ne s'applique pas « aux services d'intérêt économique général qui sont fournis dans un autre État membre ».

M. Roland Ries.  - « Il n'est point besoin d'espérer pour entreprendre ni de réussir pour persévérer », disait Guillaume d'Orange... Nous allons continuer à tenter de vous persuader dans la discussion des articles.

Aux termes de la directive, il appartient aux États membres de faire usage des dérogations. Or le gouvernement français a choisi une interprétation extrêmement restrictive et a livré à la concurrence les services d'aide à domicile, le soutien scolaire ou encore l'accueil collectif de la petite enfance. Le but est clair : favoriser le développement d'une offre privée destinée aux plus riches et transformer le service public en un service à un public, celui des plus pauvres. C'est un changement de paradigme. Les services publics à la française laissent place au service public à l'anglo-saxonne, en totale contradiction avec l'histoire de notre pays. Nous proposons au contraire une interprétation la plus large possible des dérogations permises par la directive, dans le respect du droit communautaire comme des prérogatives du Parlement, ignorées -semble-t-il- par le Gouvernement. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Mme Annie Jarraud-Vergnolle, rapporteur.  - Je reviens sur la fameuse liste d'autorisations que le Gouvernement, qui avait refusé de la communiquer aux députés, nous a finalement transmise, au dernier moment. Nous dénonçons votre manque de volontarisme pour promouvoir les services sociaux : l'article 15 de la directive prévoit que chaque État membre communique à la Commission européenne la liste des services pour lesquels il juge opportun de maintenir une autorisation préalable. Pour être légaux, les critères de l'autorisation doivent être conformes à un certain nombre d'exigences : nécessité, proportionnalité...

L'article 15 précise aussi que les exigences énoncées s'appliquent dans la mesure où elles ne font pas obstacle à la réalisation d'un service d'intérêt économique général. Le Gouvernement, sur les fiches des services à la personne, aurait pu cocher la case « nécessaire à l'accomplissement d'une mission particulière confiée à un service d'intérêt économique général ». Il ne l'a pas fait, voilà le problème. Prenant cette position, vous avez placé la France en grande difficulté car vous avez renoncé à pouvoir un jour soutenir que les services à la personne sont des services d'intérêt économique général. Vous avez hypothéqué l'avenir. Nous serons obligés de nous contredire, nous ne serons plus crédibles, nous donnerons le sentiment de faire volte-face.

En droit, votre position est irréprochable, elle évite le contentieux avec la Commission. Mais politiquement, elle n'est pas acceptable, au moment même où nous essayons de construire un cinquième risque « dépendance ». Au lieu de saisir l'occasion offerte pour affirmer une position résolue sur les services sociaux, vous vous êtes contentés d'une transposition sans ambition et sans vision, une transposition scolaire. C'est une faute politique que nous aurons beaucoup de mal à rattraper au niveau européen.

Mme Nora Berra, secrétaire d'État.  - Il n'y avait pas lieu de justifier ainsi le maintien du régime d'autorisation. Je me range à l'avis de la commission pour estimer que la valeur normative de cet article n'est pas assurée...

M. le président.  - Voici les résultats du scrutin :

Le Sénat n'a pas adopté.

Article 2

Est définie comme service social, toute activité à laquelle des missions d'intérêt général sont imparties à des fins de protection sociale, de cohésion sociale, de solidarité nationale et de mise en oeuvre des droits fondamentaux. Les services sociaux peuvent être considérés compte tenu de leur mode d'organisation et de financement :

1) soit comme des services ou des activités de nature économique au sens du traité et de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne car fournis contre rémunération, y compris quand le payeur du service n'est pas l'utilisateur direct (tiers payant). Ils relèvent des dispositions protectrices du bon accomplissement de leurs missions particulières telles que définies à l'article 14 et au 2. de l'article 106 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de l'article premier du protocole n° 26 sur les services d'intérêt général des traités de l'Union européenne et sur le fonctionnement de l'Union européenne et de l'article 36 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.Ces services sociaux, relevant des dispositions de l'article 14 et du 2. de l'article 106 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de l'article premier du protocole n° 26 sur les services d'intérêt général et de l'article 36 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne sont définis à l'annexe II de la présente loi.2) soit comme assurant une « fonction à caractère exclusivement social» au sens de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne. Ils ne relèvent pas des règles applicables aux activités de nature économique et aux services du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.Ces services sociaux ne sont pas fournis contre rémunération mais à titre gratuit, sans aucune contrepartie économique conformément aux principes d'accès universel, de solidarité nationale et de péréquation tarifaire ou sur la base d'une contribution ne relevant pas d'une rémunération car définie par l'autorité publique indépendamment des coûts réels de sa fourniture. Ils sont assurés par des entités sans but lucratif à gestion désintéressée ne maîtrisant pas le niveau des recettes défini par l'autorité publique, entités créées spécifiquement pour accomplir ces missions particulières à finalité exclusivement sociale ou en l'absence d'offre concurrente à but lucratif structurée et pérenne qui soit à même d'en assurer durablement la fourniture aux conditions fixées par l'autorité publique conformément aux principes définis à l'article 5.Ces services sociaux non-économiques relevant d'une fonction à caractère exclusivement social et des dispositions de l'article 2 du protocole n° 26 sur les services d'intérêt général, sont définis à l'annexe III.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle, rapporteur.  - En les définissant précisément et conformément aux traités et à la jurisprudence de Cour de justice de l'Union européenne, cet article sécurise les services sociaux qui sont au coeur du modèle social à la française.

Nous devons réaffirmer que la transposition des directives relève de la responsabilité des législateurs nationaux. L'Europe ne se construit pas seulement dans les couloirs de Bruxelles ; l'oublier sur des sujets essentiels à notre modèle social serait un déni de démocratie.

A la demande du groupe UMP, l'article 2 est mis aux voix par scrutin public.

M. le président.  - Voici les résultats du scrutin :

Le Sénat n'a pas adopté.

Article 3

Les dispositions de l'article 2 s'appliquent à toute entité chargée par une autorité publique ou par une entité mandatée à cet effet par une autorité publique nationale, régionale ou locale, de la gestion de services sociaux ainsi définis, au moyen d'un acte officiel de mandatement chargé de fournir le service social concerné conformément aux obligations spécifiques découlant de la mission particulière qui lui est impartie.

M. Roland Ries.  - Étrangère à notre droit national, la notion juridique européenne de mandatement n'est pas aisée à manipuler. Elle définit l'obligation imposée à un délégataire d'un service d'intérêt général. Présente dans le contrôle des compensations de service d'intérêt général du paquet Monti-Kroes et la jurisprudence de la Cour, elle conditionne la possibilité de déroger aux règles de la concurrence et permet de bénéficier d'aides d'État. Un acte officiel définit alors le contenu, la durée et la rémunération du service d'intérêt général. Laissons les juristes ergoter sur la portée de ce concept selon la langue : c'est l'existence de certains services sociaux qui est en jeu. Leur pérennité sera ainsi assurée. Il est impératif de définir en droit national l'exigence de mandatement.

L'article 3 n'est pas adopté.

Article 4

L'acte officiel de mandatement précise la nature de la mission particulière impartie au service social, la nature et la durée des obligations spécifiques qui en découlent, le territoire concerné, les droits spéciaux ou exclusifs éventuellement octroyés nécessaires à l'accomplissement de la mission impartie et à l'imposition effective des obligations spécifiques et au respect des principes définis à l'article 5, la nature et les paramètres de calcul de la juste compensation (Au sens de la décision d'application directe en droit interne relative à l'application de l'article 106 § 2 TFUE (ex. article 86 § 2 du Traité CE) aux aides d'État sous la forme de compensations de service public accordées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général, COM 2005 267 du 28 novembre 2005, JOUE L312 du 29 novembre 2005 et de la circulaire de la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur du 4 juillet 2008 sur la mise en oeuvre en France de cette décision communautaire.) octroyée à l'entité chargée de la gestion du service social concerné ainsi que les moyens d'éviter d'éventuelles surcompensations.

Est considéré comme acte officiel de mandatement tout acte opposable de nature législative, règlementaire, contractuelle ou internationale, obligeant l'entité à fournir les services sociaux conformément aux obligations spécifiques découlant de la mission particulière impartie, qui est établi par l'État, par les collectivités territoriales (régions, départements, communes, établissements publics de coopération intercommunales) ou par toute entité mandatée à cet effet par une autorité publique y compris une institution, un organe ou un organisme de l'Union européenne.

Les actes relatifs aux contrats de marché public établis pour les services sociaux conformément à la procédure allégée de l'article 30 du code des marchés publics découlant des dispositions de l'article 21 et de l'annexe II B catégorie 25 de la directive 2004/18/CE, aux contrats de délégations de service public, à l'octroi de droits spéciaux ou exclusifs, aux conventions y compris aux conventions de subvention, sont constitutifs d'actes officiels de mandatement dès lors qu'ils sont conformes à l'alinéa 1 du présent article.

Conformément aux principes généraux du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de transparence, d'égalité de traitement et de non-discrimination en fonction de la nationalité, ces actes, quelle que soit leur nature, font l'objet d'un avis de publicité préalable adéquate.

Il est créé une convention de subvention spécifique à la gestion des services sociaux relevant du 1 de l'article 2 , dite « convention de partenariat d'intérêt général » afin de sécuriser le mode de contractualisation entre les autorités publiques et les associations relevant de la loi 1901 auxquelles il est reconnu un droit d'initiative fondé sur un projet associatif s'inscrivant dans le cadre de la mission particulière impartie à ces services. Un décret en établit le contenu conformément aux dispositions du présent article.

M. Roland Ries.  - Définir la notion de mandatement est impératif ; il ne s'agit pas d'un ajustement technique mais d'un enjeu éminemment politique.

L'article 4 n'est pas adopté.

Article 5

Les services sociaux auxquels des missions d'intérêt général sont imparties à des fins de protection sociale, de cohésion sociale, de solidarité nationale et de mise en oeuvre des droits fondamentaux sont fournis conformément aux principes communs d'accès universel, d'accessibilité tarifaire, de continuité, de qualité et de protection des utilisateurs tels que définis à l'article premier du Protocole n° 26 sur les services d'intérêt général des traités de l'Union européenne et sur le fonctionnement de l'Union européenne.

M. Roland Ries.  - Nous voulons inscrire dans la loi les principes définis dans le nouveau Protocole sur les services d'intérêt général annexé au traité de Lisbonne. Contrairement à ce qu'affirme le Gouvernement, rien ne nous empêche de le faire. Au contraire, la protection de notre modèle social et des services sociaux passe par la mise en conformité avec le droit communautaire. Le traité de Lisbonne constitue une avancée, il nous offre de nouveaux outils. Les utiliser ou non ressort d'un choix politique. Le Gouvernement a fait le sien, ce n'est pas le nôtre !

L'article 5 n'est pas adopté.

M. le président.  - Chacun des articles ayant été rejeté, je constate qu'il n'y a pas lieu de procéder au vote sur l'ensemble du texte.

La proposition de loi n'est pas adoptée.

M. le président.  - Pour le bon fonctionnement de notre assemblée, il conviendrait peut-être que chaque président de groupe assure la présence de sénateurs de sa sensibilité en nombre suffisant afin de procéder au vote dans des conditions décentes plutôt que de recourir à certains expédients... Je signale ce point, dont nous rediscuterons avec le président de la commission des lois et le président du Sénat, sans acrimonie aucune. Nous avons tous des contraintes, les sénateurs présents en séance ont également des obligations : on ne peut pas leur en vouloir d'être là ! (Marques d'approbation sur tous les bancs)

Mme Muguette Dini, présidente de la commission des affaires sociales.  - Tout à fait !

La séance est suspendue à 18 h 20.

présidence de Mme Catherine Tasca,vice-présidente

La séance reprend à 18 h 25.