Comptes rendus analytiques officiels du 3 décembre 2009

M. le président.  - Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

Interventions des rapporteurs

Mme Michèle André, rapporteur spécial de la commission des finances.  - Principalement caractérisée encore une fois l'année prochaine par la révision générale des politiques publiques (RGPP), la mission « Administration générale et territoriale de l'État », bénéficiera en 2010 de crédits quasiment stables par rapport à 2009, avec 2,6 milliards d'euros en crédits de paiement.

Le contrôle de légalité sera regroupé niveau des préfectures, les sous-préfectures s'orientant vers le conseil aux collectivités territoriales. Cette réforme se traduit par une réduction significative des effectifs de la mission, qui perdra 736 équivalents temps pleins travaillés, répartis entre les titres d'identité, le système d'immatriculation des véhicules, le contrôle de légalité et les fonctions supports. Votre rapporteur spécial craint que de telles réductions ne finissent par détériorer la qualité du service public, notamment dans le cadre du conseil et du contrôle de légalité.

Le budget du programme « Administration territoriale » diminue de 2,2 %, pour se limiter à 1,79 milliard d'euros. Amputé de 759 emplois, son plafond est fixé à 29 039 équivalents temps plein travaillés. Le ministre de l'intérieur a répété son attachement au réseau des sous-préfectures. Cette affirmation est particulièrement importante au Sénat, « maison des collectivités territoriales », mais comment un sous-préfet pourra-t-il assurer un conseil de qualité s'il ne lui reste qu'un cadre A et un cadre B ?

Avec une enveloppe de 212,5 millions d'euros, le budget de l'Agence nationale des titres sécurisés sera réduit de 19,1 %, car certains projets sont arrivés à maturité, notamment le système d'immatriculation des véhicules et le programme des titres électroniques sécurisés. Un audit vient d'être engagé sur le coût des stations d'enregistrement de passeports biométriques à la charge des communes. Ses conclusions, qui devraient être connues en janvier, pourront servir de base à la révision de la dotation versée aux communes équipées pour couvrir les dépenses liées à la délivrance de titres aux demandeurs extérieurs à leur territoire. La prochaine carte nationale d'identité fournira une autre occasion de redimensionner cette dotation et de repenser la prise et la transmission dématérialisée des photos.

En phase avec le cycle électoral, le programme « Vie politique, cultuelle et associative » voit ses crédits de paiement atteindre 269,5 millions d'euros après une augmentation de 13,3 %.

Le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » enregistre des crédits de paiement en hausse de 2,2 %, mais les frais de contentieux fragilisent l'ensemble, car leur rythme avait augmenté de 5 % au 1er septembre pour atteindre 72,2 millions d'euros. On peut donc s'interroger sur le respect de l'autorisation budgétaire accordée pour le présent exercice, soit 87,4 millions, dont 80,2 pour les frais de contentieux. Il est également légitime de craindre une sous-évaluation pour 2010.

Sous ces réserves, la commission des finances propose d'adopter les crédits. (Applaudissements sur tous les bancs sauf ceux du groupe CRC-SPG)

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis de la commission des lois.  - Après l'exposé exhaustif de Mme André, je me limiterai à quatre observations.

La première exprimera notre inquiétude à propos de la lutte contre les dérives sectaires. Les responsables de la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes) sont dans une situation de solitude extrêmement difficile. Ils devraient théoriquement bénéficier de l'appui offert par des groupes spécifiques au niveau des préfectures, mais ces groupes n'existent pas toujours et la Miviludes n'est pas systématiquement associée à leurs travaux, au point de n'avoir participé cette année qu'à une douzaine de réunions au niveau des préfectures. Depuis que les Renseignements généraux ont été supprimés, la Miviludes ne reçoit plus d'informations en provenance de l'Intérieur.

La deuxième observation porte sur l'accueil des administrés, en particulier des étrangers, dans les préfectures et sous-préfectures. On constate ici que les étrangers sont reçus ici dans un recoin de coursive, dans des conditions véritablement misérables, là après une longue file d'attente formée avant 8 heures, certaines personnes ayant passé la nuit sur place. C'est inhumain et indigne de la République ! Pourquoi ne pas utiliser les techniques modernes d'information ? Certaines démarches pourraient être effectuées via internet.

Ce pourrait être le cas des rendez-vous. Ce serait dans l'intérêt des populations comme dans celui des agents.

Troisième observation : un contentieux subsiste quant à l'indemnisation des communes qui délivrent les passeports biométriques. Le dispositif ne tient compte que des personnes qui n'habitent pas la commune et la durée retenue n'est pas calculée comme il convient : elle ne commence que lorsque l'accueil de l'usager est fait et que les explications sont données ; les scanners ne fonctionnent pas et il faut corriger l'imprimé manuellement ; la période de remise des documents n'est pas comptabilisée. Un travail complémentaire est nécessaire.

Quatrième observation : j'ai bien noté le souhait du ministère de redéployer sa présence sur le territoire. Je veux parler notamment du remplacement des sous-préfets par des conseillers d'administration. Nous avons vu un de ces conseillers envoyé habiter à l'hôtel face à la sous-préfecture, alors que le logement de fonction est là, occupé l'été par les mouches et l'hiver par les fourmis... Il faut avoir une autre vision des économies de l'État. Quelle est votre doctrine, monsieur le ministre ? Allez-vous poursuivre dans la voie actuelle ? (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Orateurs inscrits

Mme Josiane Mathon-Poinat.  - Cette mission, qui regroupe 2,6 milliards d'euros en crédits de paiement, est conforme aux orientations de la RGPP et à l'objectif d'augmentation de la productivité. Elle se traduit par la réduction de la présence de l'État et sa concentration au niveau de la région, ce qui n'est pas innocent au regard de la future réforme des collectivités territoriales. Au total, 800 emplois sont supprimés, les trois quarts des départs en retraite ne sont pas remplacés. Le seul objectif est de réduire la masse salariale ; il est à craindre que le processus se poursuive l'an prochain, puisque vous faites remarquer que la masse salariale augmente encore de 1,7 %...

La création de l'Agence nationale des titres sécurisés et de ses 128 postes s'est accompagnée de la suppression de 681 postes dans les préfectures, alors que l'Agence doit faire face à la réforme du passeport biométrique et à l'immatriculation à vie des véhicules. La nouvelle organisation des préfectures centralise le contrôle de légalité, mais celui-ci sera sélectif et privilégiera les actes les plus importants, conformément à la loi du 12 mai 2009 qui permet de restreindre par voie d'ordonnance le champ des actes soumis à l'obligation de transmission aux préfets. On peut donc craindre une rupture d'égalité. Les sous-préfectures vont voir leur rôle recentré sur le conseil aux collectivités territoriales, afin « d'optimiser l'efficacité des services présents aux niveaux régional et départemental ». Mais nous ne sommes pas dupes. Lorsque les préfets de région modifient le périmètre de 41 arrondissements dans dix-sept départements, lorsque vous envisagez le jumelage de deux sous-préfectures voisines ou que vous transformez une sous-préfecture en Maison de l'État, le risque est bien là de voir disparaître de nombreuses sous-préfectures et donc la présence de l'État sur le territoire. Les personnels s'inquiètent de cette politique et ne savent pas ce que seront leurs futures missions. J'ai pu, dans ma permanence, mesurer leur désarroi. Nous souhaitons que vous vous engagiez à maintenir les 250 sous-préfectures et à prendre en compte les demandes du personnel.

Les conseillers d'administration, qui remplaceront, dites-vous, les sous-préfets dans des « territoires relativement peu peuplés et où les enjeux socio-économiques sont moindres que dans les départements urbains », ne seront pas astreints à une obligation de permanence ; que devient la continuité de l'État ? Ils n'auront pas l'autorité du corps préfectoral, ce qui peut poser problème dans leurs rapports avec les élus locaux. Il est d'ailleurs étrange que l'un des objectifs de la création de ces conseillers soit d'offrir aux attachés principaux du ministère « des perspectives élargies de promotion professionnelle et d'accès à des postes de responsabilité supérieure »... Une gratification, donc. Qu'y gagneront les citoyens et les élus locaux ?

Il serait enfin opportun de suivre les recommandations du rapporteur de la commission des lois en matière de lutte contre les dérives sectaires, d'autant que les observations faites l'an dernier n'ont pas été entendues.

La modification de l'architecture de la présence de l'État anticipe à l'évidence la réforme des collectivités territoriales. La régionalisation de l'administration déconcentrée va l'éloigner des Français et défigurer le maillage territorial. Notre groupe votera contre ce budget. (Applaudissements à gauche)

Mme Anne-Marie Escoffier.  - Cette mission a la rigueur et la logique de la RGPP. Je n'évoquerai que le programme 307, qui concentre 66,7 % de ses crédits de paiement. La baisse des dotations, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, suscite la déception, en ce qu'elle met à mal le principe de proximité que chacun défend au Gouvernement comme dans cet hémicycle. La priorité doit aller au qualitatif plus qu'au quantitatif. Notre architecture de préfectures et sous-préfectures avait sans doute vieilli, mais le regroupement des services de l'État, sous l'impulsion de la Lolf, en administrations de mission et de gestion auprès des préfets de région, signe la fin de la proximité. Cela ne peut que conforter les craintes de nos concitoyens d'un désengagement de l'État et de la disparition des services publics.

La réforme à venir des collectivités territoriales confirme cet état de fait. Les effectifs des préfectures vont être réduits de 759 postes ; les dysfonctionnements récents dans les services des cartes grises ont révélé le mal-être des agents. Les fonctionnaires s'inquiètent légitimement du devenir de leurs missions et même de leurs services. Les sous-préfectures sont fragilisées. L'annonce d'une première liste de conseillers d'administration a jeté le trouble. Si je comprends les nécessités d'une rationalisation, je reste persuadée que l'État doit rester pour les collectivités territoriales comme pour les citoyens un relais de proximité. Les dispositifs de « maisons des services publics » ou de « relais des services publics » existent dans nombre de pays d'Europe et au Canada ; ils allient de façon pertinente proximité et mutualisation. Je sais que plusieurs services de l'État réfléchissent à ces formules. Qu'en pensez-vous ?

La grande majorité des membres du RDSE ne pourra voter ce budget fragilisé par son amaigrissement. (Applaudissements sur les bancs socialistes ; Mme Nathalie Goulet applaudit aussi)

M. Jean-Pierre Sueur.  - Je ne diverge des excellents propos de nos rapporteurs que sur les conclusions : il nous a été fourni des arguments substantiels pour voter contre ce budget. Les fonctionnaires des préfectures et sous-préfectures travaillent avec conviction, compétence et un sens aigu du service public : il n'est pas possible de continuer à ne pas remplacer trois départs sur trois ! On arrive aux limites.

Je vous invite à vous rendre dans certains services des étrangers, constater les conditions de travail et d'accueil ! Le rapport de Mme André souligne l'insuffisance des crédits par rapport à la masse des contentieux ; il faut trouver une solution. M. Anziani a mis l'accent sur le mauvais état des locaux d'accueil, indignes de notre République. Là aussi, il faut des moyens.

Franchement, annoncer à nombre de villes moyennes que leur sous-préfecture va devenir une « maison de l'État » et leur sous-préfet être remplacé par un conseiller d'administration territorial, c'est leur donner le sentiment d'être déconsidérées, et pour des économies de bout de chandelle ! Laissons-leur ce service public, avec sa force et sa notoriété.

En application des principes de la fameuse RGPP, les préfectures n'auront plus que deux ou trois directions, consacrées l'une aux « populations », l'autre aux « territoires », mais dont le titre très long et très abstrait se résume à des initiales incompréhensibles. Adieu Jeunesse et sports, Équipement, Anciens combattants ! Autant ne plus avoir qu'une seule direction ! Attention à ne pas céder à ces constructions abstraites, et pensons à la bonne compréhension des services publics par les usagers, c'est-à-dire par nos concitoyens.

Nous ne pourrons malheureusement pas adopter ce budget. (Applaudissements à gauche)

M. Alain Marleix, secrétaire d'État à l'intérieur et aux collectivités territoriales.  - Merci à tous les intervenants. Cette mission regroupe trois champs d'intervention complémentaires : le programme « Administration territoriale » retrace les moyens mis à la disposition des préfectures et des sous-préfectures ; le programme « Vie politique, cultuelle et associative », ceux liés à l'organisation des élections et au financement de la vie politique ; le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » est le programme soutien de l'administration centrale du ministère.

Deux responsabilités fondamentales du ministère de l'intérieur s'exercent : d'une part, la permanence et la continuité de l'État sur l'ensemble du territoire ; de l'autre, la mise en oeuvre locale, sous l'autorité des préfets, de l'ensemble des politiques publiques. Je suis convaincu que chacune est convenablement prise en compte dans ce projet de budget

Les préfectures et les sous-préfectures vont poursuivre leur modernisation, pour s'adapter aux besoins de nos concitoyens. Les réformes emblématiques ne manquent pas : le nouveau système d'immatriculation des véhicules ; le passeport biométrique -le Gouvernement tient ses engagements et une mission de l'inspection générale de l'administration, en liaison avec l'AMF, se prononcera en janvier sur l'indemnisation des communes ; la concentration du contrôle de légalité, qui s'exercera progressivement en préfecture. Cette évolution s'effectue sans remettre en cause le rôle de conseil du sous-préfet, qui demeure l'interlocuteur privilégié des élus locaux ; enfin, au 1^er juillet 2010, les décisions de naturalisation seront prises à titre principal par les préfectures, ce qui supprimera les doublons avec le niveau central.

J'ai conscience que certaines de ces réformes se sont traduites, dans les premiers temps, par certains désagréments pour les usagers ou les élus. Ces difficultés sont en passe d'être résolues et ne doivent pas conduire à occulter les progrès de procédures plus fiables, plus rapides et moins coûteuses, grâce à la dématérialisation et à l'automatisation. Les réductions d'effectifs sont donc adossées à des réformes structurelles, pour lesquelles 2010 sera l'année de la montée en puissance.

Près de 800 emplois vont être supprimés, soit 2,3 % des effectifs. Cela permet, dans le même temps, une stabilité remarquable des crédits de la mission, alors que le poste élections augmente de 32 millions en raison de l'organisation des élections régionales.

Des mesures nouvelles sont prévues pour accompagner les réformes. Ainsi, 13,5 millions supplémentaires sont consacrés à la politique indemnitaire, en lien avec la fusion des corps administratifs du ministère. Il s'agit de rattraper la moyenne interministérielle et de mieux prendre en compte la manière de servir dans la rémunération. Sur ce dernier point, le ministère envisage de mettre en oeuvre la prime de fonctions et de résultats dès 2010

C'est l'ensemble de l'État local qui se réorganise, avec l'objectif d'optimiser l'efficacité des services aux niveaux régional et départemental.

La réforme territoriale de l'État se traduira, au 1^er janvier 2010, par un resserrement du nombre de directions de l'État, avec un maximum de huit directions régionales et deux à trois directions départementales interministérielles. Les conditions sont réunies pour une cohérence et une unité de la parole et de l'action de l'État local. Il ne s'agit pas de « moins d'État » local mais de « plus », voire de « mieux d'État ».

Le maillage territorial des 240 préfectures d'arrondissement mérite d'être conservé, en particulier dans les zones où la sous-préfecture constitue la seule présence de l'État. Cela ne signifie pas l'immobilisme et les missions des sous-préfets et des sous-préfectures doivent continuer à évoluer : la sous-préfecture deviendra progressivement une administration de mission, tournée vers le développement local ; le sous-préfet se concentrera sur l'ingénierie territoriale et donnera la priorité à la demande de conseil des élus.

Le niveau départemental, dont le caractère interministériel est très affirmé, doit conserver des effectifs en rapport avec les missions qui restent de sa compétence. Nous veillerons à garantir des souplesses de gestion en matière de ressources humaines, de budget ou encore d'immobilier, afin que la réforme produise tous les effets attendus, notamment en matière de mutualisations.

Ce projet de budget reflète la modernisation à l'oeuvre dans les préfectures et les sous-préfectures, avec la conviction que la permanence et la continuité de l'État trouvent leur sens profond dans une adaptation permanente aux attentes des Français et de leurs élus. Il contribue au renforcement, autour du préfet de région et du préfet de département, d'un État territorial fort et resserré.

Le ministère de l'Intérieur a consacré, en 2009, 47,5 millions à l'aménagement des préfectures -restructuration de l'accueil des étrangers, réaménagement des préfectures de Nanterre et Nancy, mises aux normes... Il s'est agi, en somme, d'améliorer les conditions d'accueil des usagers. Cet effort s'accroîtra de 4,5 % au cours des deux prochains exercices.

Les sous-préfectures, qui assurent, particularité bien française, un réel maillage territorial, sont, au 3 décembre 2009, toutes pourvues : c'est une première, depuis bien longtemps. On a vu des années où restaient vacants jusqu'à 30 postes. Il n'y a eu aucune suppression depuis deux ans. On en a même rouvert un certain nombre, comme le sait M. Anziani...La fermeture de celle de Blaye a fait l'objet d'un réexamen, à la demande de parlementaires.

Trois conseillers d'administration exercent actuellement les fonctions de sous-préfet : ce sont trois cas sur 240 arrondissements. C'est une voie de promotion pour des fonctionnaires compétents, appelés à devenir sous-préfets à part entière. Les candidats sont nombreux.

Le ministère, monsieur Anziani, exerce toute sa vigilance sur les dérives sectaires. L'information est réciproque et les résultats sont là. Les documents des renseignements sont transmis au président de la Miviludes. Je rappelle enfin l'existence d'un référent sectes au sein des directions départementales de la sécurité publique.

Le contentieux, monsieur Sueur, n'est pas sous-évalué : les crédits nécessaires sont prévus au collectif. L'État fait face à ses engagements tout en s'efforçant de réduire la facture.

Le service public, monsieur Sueur, madame Escoffier, est aussi service au public, qui doit pouvoir être accueilli à un même guichet pour des démarches concernant diverses administrations. Il ne s'agit pas d'imposer un modèle unique, mais de trouver des solutions innovantes pour prendre en compte les attentes des usagers. Les assises des territoires ruraux apporteront, espérons-le, des réponses. La création d'un ministère de plein exercice de l'espace rural et de l'aménagement du territoire, voulue par le Président de la République, doit donner, enfin, une nouvelle impulsion. (Applaudissements à droite)

Examen des crédits

M. le président.  - Amendement n°II-48, présenté par MM. P. Dominati et Milon.

Modifier comme suit les crédits des programmes :

(en euros)

M. Philippe Dominati.  - Les partis politiques et les syndicats sont essentiels à la vie de la Nation. Cependant, face à l'ampleur du déficit, et alors que notre PIB régresse, c'est en tous lieux que nous devrions nous soucier d'être économes des deniers publics. Alors que l'on demande à tous des efforts, il n'est pas normal que certains soient épargnés. C'est dans cet esprit que j'ai déposé une série d'amendements, visant à répartir l'effort sur tous. Celui-ci reprend une proposition soutenue l'an passé par un grand nombre de parlementaires. Mme Alliot-Marie, sur ce sujet de l'aide aux partis, nous avait promis une concertation avec les forces politiques, pour ne pas déséquilibrer les plus faibles. Quand aura-t-elle lieu, monsieur le ministre ?

Cet amendement prévoit une réduction de 3 % de la dotation publique aux partis politiques, soit un taux équivalent à la contraction du PIB. Cela paraît raisonnable.

Mme Michèle André, rapporteur spécial.  - Il est vrai que l'an dernier, Mme Alliot-Marie s'était engagée à ouvrir une concertation. L'article 8 de la loi de 1988 dispose que le montant de ces crédits prévus en loi de finances peut faire l'objet d'une proposition conjointe de l'Assemblée nationale et du Sénat. Voilà qui aurait dû soulever une réflexion du ministère. A-t-elle eu lieu, monsieur le ministre ? Alors que l'on parle beaucoup de la nécessaire exemplarité des partis politiques, pas tout à fait exemplaire en matière de parité puisque 5,4 millions n'ont pas été distribués au titre de cette fraction, je suivrais volontiers M. Dominati sur cet amendement. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Alain Marleix, secrétaire d'État.  - On ne peut pas vouloir la transparence dans le financement des partis tout en leur supprimant les moyens qui la garantissent. L'aide publique de l'État, créée dès 1988, doit permettre leur expression politique, conformément à l'article 4 de la Constitution.

Malgré l'inflation, le montant inscrit en loi de finances, resté de 40 millions pour chaque fraction, n'a pas varié depuis quinze ans : n'est-ce pas là une contribution substantielle à l'effort budgétaire ?

Quant à la concertation, elle sera ouverte, M. Hortefeux en est d'accord, au début de l'année.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances.  - La démocratie n'a pas de prix. Il faut mettre les partis à l'abri de contributions qui mettraient en péril leur indépendance. Reste que dans le contexte financier que nous traversons, il peut être bon de donner un signal. A titre personnel, je voterai cet amendement.

M. Robert del Picchia.  - La démarche est sympathique, mais je suis ennuyé. Nous aurons bientôt onze députés représentant les Français de l'étranger. C'est à leur élection que les crédits ainsi rognés pourraient manquer. Les Français de l'étranger ne comprendraient pas que je n'intervienne pas. Je ne pourrai voter cet amendement.

M. Alain Marleix, secrétaire d'État.  - On pourrait aussi envisager une élection à un tour... (Sourires)

M. Philippe Dominati.  - Cet amendement est de démonstration : le train de vie de l'État doit être revu. Je suis heureux d'apprendre que la concertation aura lieu. Je regrette que l'amendement que j'avais proposé en première partie, et qui renvoyait la responsabilité de l'économie à chaque élu, ait été repoussé...

Si notre amendement avait été retenu, j'aurais pu attendre le résultat de cette concertation. Ce ne fut pas le cas : je maintiens donc celui-ci.

L'amendement n°II-48 n'est pas adopté.

Les crédits de la mission sont adoptés.