Parcs de l'équipement (Suite)
Discussion générale (Suite)
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Ce projet de loi constitue la dernière phase des transferts prévus par la loi du 13 août 2004 ; son article 104 a ainsi organisé le transfert des personnels techniciens, ouvriers et de services (TOS) puis celui des ouvriers des personnels des parcs de l'équipement. Nous sommes toujours opposés à ces transferts de personnels.
Avec celui des TOS, c'était l'avenir du service public et la cohérence des équipes éducatives qui étaient en jeu.
M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. - Ils sont bien plus heureux !
Mme Josiane Mathon-Poinat. - J'en doute.
M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. - Interrogez-les !
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Le risque pèse toujours sur le principe de l'égalité de traitement et sur le caractère national de l'Éducation. Nous savons aussi que ces transferts ont accru les charges des collectivités territoriales, ce qui ne peut que les inciter à privatiser des services ou à faire peser sur les familles ce coût supplémentaire.
Aujourd'hui, le processus est lancé pour les personnels des parcs et ateliers de l'équipement. Le Gouvernement devait préalablement remettre au Parlement un rapport sur l'évolution de ces parcs, ce qu'il a fait en janvier 2007 après le dépôt des conclusions du groupe de travail présidé par Jean Courtial. Les ouvriers des parcs et ateliers ont un statut particulier, entre le statut de fonctionnaire et celui de non titulaire ; ils forment le seul corps d'ouvriers d'État assimilé à la fonction publique. Le parc dispose d'un compte de commerce, qui permet de réguler les prix et de donner le coût réel des prestations, ce qui évite les dérives du secteur privé.
Le processus de transfert étant lancé, c'est l'avenir des personnels et des missions de service public qu'ils assurent qui nous préoccupe. Après une longue concertation, un accord avait été trouvé avec les syndicats sur la création d'un statut commun, que les ouvriers des parcs relèvent de l'État ou des collectivités locales, dont les modalités devaient être fixées par décret. Les transferts devaient être globaux et commencer au 1er janvier 2009. Or, de façon provocatrice, le Gouvernement avait prévu dans le texte initial que les OPA seraient désormais titulaires de contrats de droit public à durée indéterminée, régis par des dispositions définies en Conseil d'État. Du jour au lendemain, les OPA perdaient tous leurs acquis, leurs garanties statutaires et nous perdions, nous, la garantie de la pérennité des missions de service public. Tout consensus était impossible sur un statut aussi précaire.
Le rapporteur a proposé une autre solution, la mise à disposition des agents assortie d'un droit d'option, permettant leur intégration dans un cadre d'emploi de la fonction publique territoriale dans un délai de deux ans à compter de la date du transfert. Après le report du texte, la commission prévoit désormais qu'un décret en Conseil d'État fixera les conditions d'établissement d'un tableau d'homologie entre la grille de classification des OPA et celle des cadres d'emplois de la fonction publique territoriale, la garantie des salaires et des droits en matière de retraite.
Si nous nous réjouissons qu'on ait renoncé au statut en contrat à durée indéterminée, cette proposition reste à nos yeux insuffisamment protectrice pour les ouvriers déjà en poste, mais surtout pour les ouvriers qui seront recrutés après l'entrée en vigueur de la loi. Ne serait-il pas préférable de créer un statut spécifique, à l'instar de ce qui existe pour les sapeurs-pompiers des services départementaux d'incendie et de secours ? Un tel statut permettrait de garantir que les futurs OPA soient recrutés dans les mêmes conditions que les actuels, avec un niveau salarial et un régime de retraite équivalents. Si l'article 11 prévoit que les services antérieurs ouvrent droit à une pension de retraite, le calcul de celle-ci prend en compte les primes versées durant ces années de services.
Or, la cotisation des fonctionnaires territoriaux à leur régime de retraite est assise sur leur seul traitement, les primes en étant exclues.
Nous avons donc déposé plusieurs amendements afin de demander la création d'un cadre d'emploi spécifique ainsi que l'intégration des primes dans l'assiette de cotisation au régime de retraite des ouvriers des établissements industriels de l'État.
En tout état de cause, il est quelque peu absurde d'avoir attendu cinq ans pour, au final, proposer aux parcs et ateliers un transfert dans des conditions quasiment équivalentes à celui des TOS. Compte tenu des critiques que je viens de développer, et sans une meilleure prise en compte du statut des personnels, nous ne pourrons que voter contre ce projet loi.
M. Bruno Sido. - Ce projet de loi organise le dernier transfert de service prévu par la décentralisation, actes I et Il confondus : celui des parcs de l'équipement aux départements. Il s'inscrit dans une démarche de clarification des relations entre État et départements et de rationalisation des services publics départementaux. Cette réforme attendue a fait l'objet d'une concertation longue et approfondie.
Par leur activité, leur organisation et le statut de leur personnel, les parcs de l'équipement se distinguent des autres services touchés par la décentralisation. Conçus comme des outils de coopération entre l'État et les départements dans le domaine routier, permettant la mise en commun de moyens et de personnel, les parcs assurent la gestion d'un matériel appartenant à l'État et au département et exécutent, en régie, des prestations pour des opérations communes à plusieurs subdivisions territoriales sur les routes nationales et départementales.
Les relations contractuelles entre l'État et le département sont définies par la loi du 2 décembre 1992. Chaque partenaire définit, par convention, sa commande et les moyens en matériel mis à la disposition du parc. La loi du 13 août 2004 aurait pu prévoir le transfert de tout ou partie des parcs aux départements, pour accompagner le transfert de compétence des routes nationales d'intérêt local. Tel n'a pas été le cas. Un transfert partiel du parc, opéré au prorata de l'activité des parcs dans chaque département, aurait conduit à des solutions peu fonctionnelles et à la rupture de l'unicité de l'outil industriel que constitue le parc. En outre, la question de l'accueil des OPA dans la fonction publique territoriale aurait nécessité une réflexion statutaire préalable. La loi du 13 août 2004 a donc renvoyé l'examen de l'évolution des parcs à l'issue d'un rapport que le Gouvernement devait présenter au Parlement au plus tard le 1er janvier 2008. Le rapport Courtial a été remis au ministre des transports en février 2006.
L'activité des parcs a donné jusqu'ici satisfaction à l'État en raison de la disponibilité, des compétences techniques et des moyens matériels dont sont dotées ces entités pour l'exercice de certaines missions de service public ainsi que leur intégration dans les DDE aux côtés des autres services routiers. Toutefois, le régime conventionnel de la loi du 2 décembre 1992 soulève de nombreuses questions, mises en évidence par la mission Courtial. C'est ainsi que le partenariat État-département apparaît inégal : l'État a la maîtrise de la gestion des moyens du parc, alors que le département, qui fait souvent travailler le parc de manière prépondérante, n'en a pas le contrôle. En outre, le régime de la loi de 1992 semble vulnérable au regard des exigences du droit de la concurrence et des marchés publics. Enfin, le maintien de ce régime n'est pas compatible avec la loi de décentralisation du 13 août 2004.
La mutation des parcs de l'équipement est donc nécessaire et l'heure est venue, comme l'écrit le rapporteur, « d'exercer notre compétence en légiférant sur le devenir des parcs ».
Dans son rapport sur les relations entre État et collectivités territoriales de décembre 2007, Alain Lambert préconise d'unifier et de conforter les compétences respectives de chacun, en supprimant, les dispositifs d'État redondants et les doublons qui subsistent depuis 1982 ou 2004 dans le champ des compétences transférées. Il insiste sur la nécessité pour les collectivités territoriales de disposer des services ou des agents en lien avec les nouvelles compétences transférées. Le comité Balladur propose de transférer les agents de l'État agissant dans les compétences exclusives des collectivités vers les services de ces dernières afin d'éviter les doublons.
Le transfert des routes doit donc entraîner celui des services correspondants, dont les parcs. Ces services de proximité ayant un champ d'intervention départemental, ils ont incontestablement vocation à relever de la collectivité départementale. Ce projet de loi répond à cet objectif.
Il va falloir organiser une mutualisation entre les agents en provenance des parcs, et des structures départementales comme les Sdis. Ce sera un gage de bonne gestion et d'efficacité de l'action publique locale. Aujourd'hui, de telles mutualisations sont limitées par les rigidités juridiques ; il faut donc favoriser la souplesse. J'ai déposé un amendement en ce sens qui étend la démarche prévue par le présent projet de loi aux Sdis concernant l'entretien de leurs moyens matériels. Une meilleure utilisation des agents et des équipements entraînera des économies non négligeables et favorisera une action publique de qualité et au meilleur coût. Dans sa version rectifiée, l'amendement sera compatible avec les principes intangibles de la comptabilité publique.
Les dates du transfert des parcs au département doivent être respectées afin que ne perdure pas trop longtemps une situation transitoire. Le projet de loi prévoit que ce transfert se déroulera en deux vagues, au 1er janvier 2010 et au 1er janvier 2011. Ce calendrier tient compte du délai nécessaire à la préparation des conventions de transfert.
Je saluer, au nom du groupe UMP, l'important travail de la commission et de son rapporteur. (Applaudissements sur les bancs UMP)
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Un excellent rapporteur !
M. Bruno Sido. - Les dispositions qu'il nous propose sont tout à fait pertinentes. Elles sécurisent les modalités du transfert des parcs de l'équipement et garantissent les droits du personnel en lui offrant une carrière attractive. La mutation des parcs de l'équipement doit prendre en compte la dimension humaine et sociale. Le projet de loi initial prévoyait la création d'un statut commun pour les ouvriers des parcs et ateliers, qu'ils relèvent de l'État ou des collectivités locales, dont les modalités devraient être précisées par un décret. Le rapporteur a proposé un système qui ne modifie pas l'architecture du projet de loi et qui a recueilli un accord général : le remplacement du statut commun par une mise à disposition des OPA transférés sans limitation de durée auprès des départements, assortie d'un droit d'option pour une intégration dans les cadres de la fonction publique territoriale. La faculté ainsi offerte aux ouvriers des parcs et ateliers nous paraît plus claire et plus prometteuse en termes de perspectives de carrières. Elle s'inscrit dans la volonté de renforcer le lien qui les unit à la collectivité territoriale. J'espère que les agents des parcs choisiront cette intégration car c'est leur intérêt de rejoindre la fonction publique territoriale, mais c'est également pour la collectivité locale concernée un moyen d'améliorer sa cohésion interne.
Ce projet de loi constitue le dernier transfert de l'acte Il de la décentralisation et s'inscrit dans un mouvement plus général de réforme de la fonction publique. Pour ces raisons, et sous réserve des observations présentées, le groupe UMP adoptera le texte proposé par la commission sur ce projet de loi. (Applaudissements sur les bancs UMP)
Mme Anne-Marie Escoffier. - Ce texte est très technique ; il n'en exige que plus d'attention pour bien mesurer un aspect essentiel de la décentralisation. Les parcs jouent un rôle important de service public auquel nos concitoyens sont particulièrement attachés même s'ils ne savent pas toujours à qui ils le doivent.
Leur existence remonte à la Révolution ; ils relevaient de l'État et poursuivront leurs missions sous une autre autorité puisque la compétence qu'ils exercent relève des départements depuis la loi du 13 août 2004. Il devenait urgent de clarifier le dispositif.
Je salue l'exemplarité de la démarche : dès 2004, la réflexion, conduite par M. Courtial, a associé tous les acteurs, et notamment les syndicats. Ces quatre longues années ont été mises à profit pour définir les grandes lignes du partage des tâches entre État et collectivités locales et trouver une solution à la situation des OPA, ces personnels dont on ne mesure l'importance qu'aux moments de crise.
M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. - Tout à fait.
Mme Anne-Marie Escoffier. - Le texte transfère aux départements une charge correspondant à un chiffre d'affaires auquel ils contribuent déjà pour 70 %. Nous devons veiller à ce que le transfert se déroule sans engendrer de déception pour les personnels ni de crise -ce qui n'a pas toujours été le cas par le passé...
Nous devons également veiller à ménager l'intérêt des collectivités locales : l'État ne doit pas se servir de ce texte pour se défaire de services dont il n'a plus besoin en les transférant à des collectivités qui n'en ont pas davantage l'usage !
M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. - Oh !
Mme Anne-Marie Escoffier. - L'État aurait bien opéré ce transfert à moindre prix, n'eût été la vigilance de ses partenaires et des parlementaires. La commission des lois a largement amendé le texte afin de sécuriser les modalités du transfert, garantir les droits des personnes, prendre en compte la diversité des départements et faciliter la réorganisation des services de l'État et des collectivités.
Consciente de la difficulté de ce transfert et des avancées acceptées, j'ai déposé certains amendements visant à assurer une base fixe au nombre d'emplois transférés, à permettre aux collectivités de bénéficier d'un transfert à leur mesure, à éviter que la collectivité ne se voit transférer la totalité du parc sans son accord.
M. Yves Krattinger. - Très bien !
Mme Anne-Marie Escoffier. - Je serai attentive à l'accueil réservé à nos amendements, mais nous partageons d'ores et déjà, monsieur le ministre, l'ambition de ce texte. (Applaudissements à droite et au centre)
M. Bruno Retailleau. - Cette réforme est l'aboutissement d'une logique, celle de l'acte II de la décentralisation, voulu par M. Raffarin, qui a transféré 18 000 kilomètres de voirie nationale aux départements. Il est naturel de faire coïncider la réalité avec le droit. Comme l'indique le rapport Courtial, les départements doivent avoir la maîtrise des équipes et des moyens nécessaires au transfert de responsabilités.
C'est aussi l'aboutissement d'un processus progressif, qui a fait l'objet d'une très large concertation avec les départements et les syndicats, et produit un document d'orientation stratégique. Cette progressivité était indispensable vu l'extrême diversité des parcs, dans les activités, les métiers, ou les donneurs d'ordre.
Nous aboutissons à un texte assez équilibré, qui le sera d'autant plus que nous retiendrons les propositions du rapporteur et de nos collègues -M. Sido s'est en effet fait l'écho des préoccupations de nombre de départements.
Sur le dimensionnement du transfert, la commission consultative sur l'évaluation des charges donnera son avis. Quand les parcs réalisent une part importante de leur chiffre d'affaires avec les communes, les départements, qui ont le sens des responsabilités, seront mis à contribution. Mon amendement sur le sujet a subi la guillotine de l'article 40, mais l'idée du rapporteur de créer une Commission nationale de conciliation, qui tranchera les litiges, notamment sur le format des transferts, me paraît excellente.
Sur le transfert des biens, le principe de transmission en pleine propriété, à titre gratuit, aux départements qui en feront la demande, me paraît naturel. Il faut bien entendu que ce transfert s'opère après dépollution des sites : c'est une question de bon sens et d'équité. Là encore, l'article 40 a frappé ; j'espère que le Gouvernement prendra cet engagement.
Sur le devenir des personnels, la difficulté tient à l'extrême spécificité du statut des OPA, qu'il s'agisse de recrutement, de carrière, de protection sociale ou du régime de retraite. Ces personnels tiennent à leur spécificité ; attachés à leur mission de service public, ils ont une haute idée de leur fonction. La commission a proposé, en contrepartie de l'abandon du régime de retraite spécifique, une intégration dans le régime commun de la fonction publique territoriale, ce qui présente des avantages pour les départements, et offre aux personnels une liberté de choix et de meilleures perspectives de carrière.
Le décret, qui fixera les conditions d'intégration et d'homologie, devra le faire dans la plus grande transparence, et être transmis à la commission des lois et à l'ADF.
M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. - Il le sera.
M. Bruno Retailleau. - Cela donnerait à la réforme tout son sens.
Bravo au rapporteur, qui a travaillé dans la concertation et la transparence. On voit bien que les collectivités territoriales savent prendre toutes leurs responsabilités. Ce texte va dans le bon sens. (Applaudissements à droite)
M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. - Je remercie les orateurs, et je salue le travail de qualité mené avec votre commission. Mes réponses présageront de celles que je donnerai aux amendements...
S'agissant de la compensation financière des effectifs transférés en surnombre, monsieur le rapporteur, les ouvriers non transférés resteront employés dans les Drire, les nouvelles directions départementales des territoires ou dans nos services de navigation, en fonction de leur savoir-faire. Le transfert d'agents au-delà du seuil minimal sera possible, si la collectivité en fait la demande.
M. Krattinger propose que l'État puisse inviter les départements à accueillir les effectifs d'OPA au-delà du seuil minimal par mise à disposition gratuite. Les conseils généraux n'auraient alors plus aucun intérêt à demander des effectifs supplémentaires à leur charge ! Tout transfert doit se justifier par des nécessités d'activité.
S'agissant du « déficit de management », les contacts progressent, les services seront assurés dans de bonnes conditions. Au niveau national, les échanges entre parcs sont réguliers, et le report d'un an n'a pas été une période de glaciation.
Les départements ne se feront pas imposer un transfert d'effectifs supérieur au seuil minimal, qui est calculé sur la base du nombre d'emplois au 31 décembre de l'année précédent le transfert.
Pour les personnels, la mise à disposition avec droit d'option est une bonne réponse, préférable à un quasi-statut commun. La rémunération globale prévue se compose du salaire de base et de la prime d'ancienneté ; c'est sur cette base que sera calculé l'indice et donc que se fera le reclassement des agents dans la fonction publique territoriale.
La prime de rendement, liée à l'activité, sera prise en compte dans ce cadre par le conseil général. Quant à l'amendement irrecevable que vous avez évoqué, il n'aurait pas été compatible avec les règles de la concurrence. Nous ne pouvons pas imposer une tutelle des départements sur les communes -les associations de maires ne l'accepteraient pas. Rien n'empêche en revanche de travailler, comme nous le faisons chez moi, avec des syndicats intercommunaux de voirie, d'électrification ou les autres grands syndicats existants.
Je remercie M. Boyer de son soutien. Nous sommes d'accord sur la nécessité d'aller vite. La carrière des agents mis à disposition se développera dans la concertation. Enfin, vous m'avez interrogé sur les transferts d'immeubles en pleine propriété ; l'article 16 prévoit le transfert de groupes d'immeubles ou d'immeubles avec les espaces et les aménagements attenants : il pourra y avoir des transferts partiels.
Non, madame Mathon-Poinat, on ne reviendra pas au statut spécifique. J'ai déjà eu l'occasion de le dire, les TOS ne regrettent pas de ne plus dépendre de la lointaine rue de Grenelle...
M. Bruno Sido. - C'est vrai !
M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. - Dans mon département, ils sont équipés de véhicules pour aller de collège en collège, ce qui est un progrès.
M. Bruno Sido. - Absolument !
M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. - Je remercie M. Sido de l'avoir rappelé, l'outil de travail n'a pas souffert des délais de préparation. Nous voulons encore en améliorer l'efficacité et la mutualisation ouvrira de nouvelles opportunités.
Mme Escoffier, qui connaît bien le fonctionnement de l'État, sait aussi qu'il n'y aura pas de transfert imposé au-delà du minimum.
M. Retailleau a évoqué la dépollution des terrains. Le Gouvernement s'engage à respecter le code de l'environnement, du diagnostic à l'éventuelle dépollution. La loi de finances précisera les conditions de financement. Sur le décret, enfin, comme je l'avais fait naguère pour la loi d'orientation agricole, nous travaillerons avec l'Association des départements de France, les organisations professionnelles, les commissions des deux assemblées et leurs rapporteurs afin que le décret traduise bien l'esprit de la loi. (Applaudissements à droite et au centre)
La discussion générale est close.
CMP Internet (Nominations)
M. le président. - N'ayant reçu aucune opposition aux candidatures à une éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en vigueur du projet de loi favorisant la diffusion et la protection de la création sur internet, je proclame représentants du Sénat à cette éventuelle commission, titulaires : MM. Jacques Legendre, Michel Thiollière, Mmes Catherine Morin-Desailly, Colette Melot, MM. Serge Lagauche, Claude Domeizel et Mme Françoise Laborde ; suppléants : MM. Yannick Bodin, Yves Dauge, Mlle Sophie Joissans, M. Jean-Pierre Leleux, Mme Lucienne Malovry, MM. Yvan Renar et Bruno Retailleau.