Rapport annuel du médiateur de la République
M. le président. - L'ordre du jour appelle la communication de M. Jean-Paul Delevoye, médiateur de la République, sur son rapport annuel. (M. le médiateur de la République prend place dans l'hémicycle)
Monsieur le médiateur de la République, cher Jean-Paul Delevoye, je suis heureux, au nom de l'ensemble de mes collègues, de vous souhaiter la bienvenue dans cet hémicycle, que vous connaissez bien et où vous venez aujourd'hui pour la quatrième fois présenter le rapport annuel de la médiature de la République.
Votre communication, toujours très attendue, me fournit l'occasion de souligner devant le Sénat l'importance de votre mission institutionnelle de réception des réclamations des administrés, d'écoute et de dialogue en vue de la recherche de solutions concrètes.
Je profite de votre venue pour rappeler également l'attention constante que notre Assemblée, très enracinée comme vous dans la vie locale, porte naturellement aux problèmes qui touchent à la vie quotidienne de nos concitoyens souvent désorientés face aux formalités administratives.
Réunis par des préoccupations communes, c'est donc avec une grande attention que nous allons maintenant vous écouter. M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, répondra ensuite à votre intervention, en notre nom à tous.
M. Delevoye, médiateur de la République. - (Applaudissements sur tous les bancs) Permettez-moi, monsieur le président, de vous remettre officiellement le rapport de la médiature.
L'action de la médiature repose sur trois piliers : les dysfonctionnements du service public, les réformes et la défense des droits de l'homme. Je dispose d'une centaine de personnes à Paris, de 275 délégués sur le terrain avec 375 points d'accueil dont 50 % en zones sensibles, de 95 délégués auprès des maisons départementales du handicap et 35 auprès de la population carcérale, que nous espérons pouvoir couvrir à 100 % en 2010.
Avec des effectifs constants, le personnel de la médiature a réussi, grâce à un système de participation et d'intéressement, à traiter 20 % de dossiers en plus, en réduisant les délais de réponse et de traitement de quatre mois à trois semaines. Les dossiers de caractère fiscal diminuent tandis que ceux à caractère social augmentent, notamment pour les étrangers. Le Sénat sera particulièrement intéressé d'apprendre que le contentieux avec les collectivités locales s'accroît du fait des questions d'urbanisme : leur complexité va poser de redoutables problèmes de qualité des décisions administratives. (MM. Gournac et Revet approuvent) Nous devrons y porter un regard aiguisé.
La collaboration avec le Parlement, notamment le Sénat, présente un intérêt sur plusieurs points. Après l'évolution des prestations familiales liées à la garde alternée, il nous faut poursuivre la réflexion sur la répartition des autres prestations familiales par le biais du groupe de travail. Comment adapter les politiques publiques à l'évolution de la société, liées par exemple aux nouveaux comportements dus à la précarisation des individus ? Ainsi, pour faire face au coût des loyers, certaines personnes optent pour la colocation : considérées alors comme un couple, elles voient leur aide au logement diminuer. Une nouvelle habitude est sanctionnée par des politiques publiques anciennes.
Sur les soixante-cinq mille dossiers que nous traitons chaque année, plus de la moitié concernent des demandes de renseignements. Dans notre société de l'information, paradoxalement, il est difficile de disposer de la bonne information au bon moment, au bon endroit. Une administration moderne doit pouvoir s'appuyer sur une capacité d'accueil adaptée, des décisions de qualité et la faculté pour les citoyens de contester celles-ci. Or dans le secteur public l'information fait cruellement défaut. Ainsi, les fonctionnaires ne disposent pas, pour les décisions qui les concernent, d'une information sur les recours possibles. S'agissant des retraites, les conditions d'attribution ne correspondent en rien aux informations préalables mais, une fois leur pension liquidée, il ne leur est plus possible de revenir en arrière. Cette situation manque d'exemplarité ! (MM. Richert et Revet approuvent) Ainsi, un préfet a dû réintégrer une employée partie en retraite car il manquait à celle-ci trois à quatre cents euros mensuels. Le droit à l'information dans le service public doit être à la hauteur de ce que l'on exige pour le secteur privé.
Par ailleurs, j'ai sollicité le vice-président du Conseil d'État, et cela peut également, monsieur le président de la commission, motiver un travail parlementaire, pour revoir la foultitude de délais et de modalités de recours des décisions administratives : parfois le silence vaut approbation, parfois l'administration impose un délai de réponse de deux mois qui ne s'applique pas pour elle... (M. Hyest approuve) Le système se protège derrière un maquis ; or c'est l'individu qu'il doit protéger.
L'évaluation parlementaire devrait également s'attacher au rescrit fiscal. Ainsi, les dispositions relatives aux économies d'énergie liées à des portes doubles font l'objet d'une interprétation de l'administration qui peut entraîner des redressements pour certains contribuables. La création d'une déduction par législateur est ainsi remise en cause. Une telle interprétation devrait être soumise au Parlement pour que celui-ci vérifie le respect de l'esprit du texte.
M. Christian Cointat. - Très bien !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - On ne peut pas légiférer sur tout.
M. Delevoye, médiateur de la République. - Le législateur doit également savoir qu'une bonne décision politique peut fragiliser des individus. Ainsi du chèque emploi-service universel (Cesu), formidable avancée qui concerne 650 000 personnes, souvent employées au noir auparavant. Les congés constituent 10 % de leur salaire et les vacances ne sont pas rémunérées. Un arrêt maladie durant cette période ne donne droit à aucune indemnisation : la protection sociale de ces salariés est donc moins bonne que celle des salariés classiques.
En revanche, grâce au recours subrogatoire des caisses de sécurité sociale et de la protection des victimes, les victimes sont mieux protégées par les indemnités versées par les juges : j'en remercie le Sénat.
M. Christian Poncelet, président du Sénat. - Merci du compliment !
M. Delevoye, médiateur de la République. - Par ailleurs, le législateur a souhaité que la médiature dispose d'un référent dans chaque maison départementale du handicap. Avec l'Association des départements de France, nous avons constaté une dégradation du délai de traitement des dossiers ex-Cotorep, et dans certains départements le personnel de l'État n'a pas voulu suivre. Le transfert des moyens et des personnels doit accompagner celui des compétences.
A l'opposé de l'administration moderne, dont l'un des trois piliers est le contentieux, le contentieux des handicapés connaît une situation anormale, due notamment à la confusion entre les tribunaux administratifs, les tribunaux de sécurité sociale et le tribunal du contentieux de l'incapacité. Le personnel est payé par des vacations de 85 euros, travaille dans des locaux inadaptés, et certains tribunaux ne trouvent plus de magistrats honoraires pour assurer un contentieux qui touche les plus fragiles d'entre nous.
Je pense aussi à l'insertion dans l'emploi des personnes handicapées. Avec un taux d'incapacité de 50 à 80 %, il faut rester un an sans emploi pour toucher l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Et si vous bénéficiez du RMI, on vous donne un contrat d'activité qui vous fait perdre l'AAH pendant un an ! Ainsi, les personnes concernées se trouvent fragilisées. Nous devons aussi réfléchir au cas des handicapés psychiques, dont l'équilibre passe par un retour à l'emploi mais que le classement en catégorie 4 empêche de bénéficier de l'aide de l'ANPE.
Nous avons aussi réfléchi à cette valeur du service public qu'est l'exemplarité, notamment en matière d'accueil et d'écoute. Les attentes téléphoniques de vingt minutes ou ces messages enregistrés vous enjoignant de taper des chiffres constituent un défaut de qualité. Il faut aussi déplorer les files auxquelles sont soumis les étrangers, et qui ont suscité un nouveau métier : celui de négociateur de place, qui prend 50 euros pour faire la queue trois heures à votre place.
Pour apaiser les rapports entre les administrés et l'administration, il nous faut améliorer l'accueil du service public, mais aussi la qualité des réponses apportées. L'absence de réponse, parfois en raison du principe de précaution, déstabilise l'administré. Une réflexion doit également avoir lieu sur la notion de preuve à apporter en raison de comportements nouveaux, comme l'usurpation d'identité : tel contribuable a vu son imposition exploser parce que cinq entreprises avaient déclaré des revenus sous son nom et que l'administration estimait que leurs déclarations faisaient foi.
La notion d'exemplarité nous amène aussi à réfléchir à la précarité à l'éducation nationale. J'ai abordé ce sujet avec M. Darcos et avec les syndicats. Nous assistons aujourd'hui à un détournement du décret de la vacation. La vacation devrait pallier une absence de professeur limitée à 200 heures ; en conséquence, au bout de 200 heures, un nouveau vacataire intervient, et ainsi de suite, certaines classes voyant se succéder trois ou quatre vacataires. Ceux-ci interviennent parfois dans plusieurs établissements, leurs frais de déplacements ne sont pas pris en charge, ils sont parfois payés avec quatre mois de retard... C'est anormal ! Ces vacataires ont fréquemment bac + 6 ou bac + 7 ! Nous ne sommes favorables ni au tout-titularisation, ni au tout-précarisation.
Je vous remercie pour les réformes auxquelles ont donné lieu nos propositions : la représentation devant les tribunaux par le concubin ou le partenaire pacsé et le droit à la décharge de la solidarité du couple. Je remercie la commission des finances d'avoir intégré la suppression de la différence, pour les veufs, entre enfants légitimes et enfants naturels. La commission des finances travaille sur une de nos propositions de réforme qui consisterait à déduire des impôts les enfants de plus de 25 ans encore à la charge de leurs parents. Il en est de même pour les revenus différés : la surtaxation fiscale afférente devrait pouvoir être étalée. Merci aussi d'avoir abordé les cas des assurances vie en déshérence et du soulever d'office par le juge en matière de droit de la consommation.
Dans les deux précédents rapports, nous avions souligné la lacune juridique de la circulaire concernant la notion de viabilité pour les enfants nés sans vie. La Cour de cassation a rendu une décision logique mais qui n'est pas sans poser problème. L'attestation que délivre le médecin donne une existence à l'enfant et des droits aux parents. Cet état de fait pose des difficultés concernant les congés de paternité ainsi que pour la décision de délivrer un congé de maternité ou un congé maladie. C'est aussi un casse-tête pour les officiers d'état civil qui sont obligés d'agir sans fondement juridique. A l'inverse des autres naissances, il n'y a en effet pas de prescription d'inscription sur leurs registres pour les enfants nés sans vie et on pourrait demander d'établir un acte 25 ans après. Sans rouvrir le débat sur l'avortement ou la nature du foetus, il faut considérer si la viabilité est une notion normative ou subjective, c'est-à-dire faire le choix du médecin ou celui du politique. Mon but est de restaurer l'autorité politique, qui doit précéder le droit. Je sais que MM. Sueur et Lecerf travaillent sur ce sujet sensible.
Nous avons soutenu la problématique de « pôle de famille », notamment dans le cas de conjoints violents. Nous serons attentifs à la réforme des tutelles. Je ne veux pas entrer dans le débat sur la déjudiciarisation mais, dans la problématique des contraventions, l'accès au juge doit également être primordial.
Concernant l'amiante, il revient au politique de définir le montant budgétaire mais, en tant que Médiateur, je pose la question de l'équité. Selon le statut du salarié et celui de l'entreprise, intervenante directe ou sous-traitante, les différences de traitement sont importantes : c'est anormal.
Vous parlez de la mobilité européenne et internationale. Des barrières ont été supprimées pour les marchandises, mais élevées pour entraver la circulation des hommes. Quelqu'un ayant travaillé en Belgique qui revient en France devra présenter sa déclaration de revenu pour trouver un logement. N'ayant pas de revenu en France, il ne peut se loger ! Les homosexuels mariés à l'étranger rencontrent aussi des difficultés. Les problèmes d'équivalence de diplômes entravent également la mobilité européenne. Le risque est grand de voir apparaître un marché du droit ; chacun cherchera où il est le plus facile d'adopter, de se marier quand on est homosexuel, de bénéficier de l'euthanasie active, etc... Ce n'est pas là notre conception de la construction européenne.
Nous avons aussi posé la question de l'expertise judiciaire. Un vrai problème se pose concernant l'indépendance entre pouvoir décisionnel et pouvoir de l'expertise. Je pense particulièrement à la médecine légale. J'avais demandé l'année dernière un dispositif d'observation parlementaire sur ce sujet. Dans certaines enquêtes criminelles, des présidents n'ordonnent plus d'autopsies pour des raisons financières et certains hôpitaux s'en désintéressent car cela ne rapporte pas assez ! Il nous semble qu'il faut examiner les conséquences positives et négatives de la loi organique relative aux lois de finances sur le comportement des administrations.
Je soulève aussi le cas du don de son corps à la science. Les héritiers de celui qui a fait ce don se voient facturer des frais ! Une correction doit être apportée sur ce point.
Concernant le malendettement, j'ai alerté le Président de la République du comportement extrêmement préoccupant de certains opérateurs de téléphonie mobile.
Un éclairage sur les prisons. Nous avons mis en place une expérimentation qui se révèle extrêmement positive. Seulement 30 % des réclamations des détenus concernent l'administration pénitentiaire, le rapprochement familial, les remises de peine, les objets perdus ; le reste concerne des procédures classiques de contact avec l'administration.
Nous avons également réfléchi au problème des sans-papiers emprisonnés devant se rendre à la préfecture : d'autres méthodes administratives peuvent être imaginées. Il est peut-être également possible d'améliorer le sort des détenus étrangers maintenus en France pour des raisons de recouvrement de créance de la douane. On pourrait envisager qu'ils exécutent leur peine dans leur pays d'origine. Nous avons un débat sur l'accès aux soins. J'ai visité l'infirmerie de psychiatrie de la préfecture de police. La capacité d'expertise médicale y est très importante. Il faudrait réfléchir au transfert, par les commissaires, dans cette infirmerie.
Avec la Cour européenne des droits de l'homme a lieu une réflexion expérimentale sur la saisine de cette juridiction. A Paris, nous nous sommes réunis avec le commissaire européen, l'adjoint du haut-commissaire de l'ONU pour les droits de l'homme et le représentant du comité de prévention de la torture pour une réflexion sur le contrôle des lieux privatifs de liberté. Je remercie M. Badinter et Mme Yade d'y avoir participé. Le commissaire européen m'a dit quel fort impact a eu cette réunion. Nous espérons que les résultats de vos travaux parlementaires, qui ont été tout particulièrement examinés, seront bientôt mis en oeuvre.
L'ensemble des ombudsmans des pays du bassin méditerranéen se sont réunis à Rabat les 8, 9 et 10 novembre : si les pays ne se parlent pas, leurs institutions chargées des droits de l'homme doivent pouvoir se rencontrer. Le principe d'une réunion au second semestre à Marseille, sous présidence française, a été acquis. Un centre de formation pour les personnels des ombudsmans tiendra sa première séance très prochainement à Rabat.
Nous avons exprimé devant la commission Balladur notre souhait de voir apparaître un ombudsman à la française. Dans la société actuelle, les institutions indépendantes doivent apaiser le rapport entre le collectif et l'individu. Sinon, je crains que le droit de la force ne l'emporte sur la force du droit... (Applaudissements sur tous les bancs)
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Que de chemin parcouru depuis la création du Médiateur de la République, il y a trente-cinq ans. Observatoire des plaintes, centre d'information et d'orientation, incubateur de réformes, cette institution jouit d'une notoriété croissante. La Médiature a reçu plus de 65 000 dossiers en 2007, en hausse de 3,5 % par rapport à 2006. Depuis 1973, elle a traité 750 000 dossiers !
Si le « réflexe Médiateur » gagne du terrain, c'est que nos concitoyens connaissent de mieux en mieux l'efficacité de vos interventions, dont près de 80 % ont abouti à un accord. Les trois cents délégués du Médiateur, répartis sur toute la France, traitent 90 % des affaires en assurant proximité, efficacité et rapidité, notamment au profit des plus vulnérables. Ils sont présents dans les quartiers sensibles, dans les structures de proximité et, depuis 2005, auprès des détenus.
La privation de liberté ne signifie pas la privation de l'accès au droit : depuis 2005, 1 500 saisines de détenus ont été recensées, avec un taux de réussite des interventions auprès de l'administration pénitentiaire de 60 à 70 %. Votre institution a participé aux réflexions qui ont abouti, le 30 octobre 2007, au vote de la loi instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté. Il importe désormais de procéder à sa nomination dans les plus brefs délais.
Votre rôle consiste souvent à guider le citoyen dans les méandres des circuits administratifs : 46 % des affaires traitées en 2007 étaient des demandes d'information et d'orientation, preuve qu'il nous faut poursuivre inlassablement le chantier de simplification du droit, impératif juridique mais surtout exigence politique. C'est une attente forte de nos concitoyens, déroutés par l'abondance et la complexité des normes, de nos entreprises, freinées dans leurs initiatives, et des administrations publiques elles-mêmes, notamment locales.
On connaît la mise en garde du Conseil d'État : « Quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête qu'une oreille distraite ». Je citerai également Montaigne : « Nous avons en France plus de lois que tout le reste du monde ensemble, et plus qu'il n'en faudrait à régler tous les mondes d'Épicure... Qu'ont gagné nos législateurs à choisir cent mille espèces et faits particuliers et à y attacher cent mille lois ? Les lois les plus désirables, ce sont les plus rares, plus simples et générales. »
M. Charles Revet. - C'est vrai !
M. le président. - À nous seuls, nous avons plus de collectivités que l'ensemble des pays de la communauté...
M. Charles Revet. - Ça, c'est une bonne chose ! (Sourires)
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Vous partagez cette préoccupation. Le travail de coopération que vous avez engagé avec le Parlement à l'occasion de la proposition de loi de simplification du droit a abouti à des réformes importantes, comme la simplification des règles de représentation devant la juridiction de proximité et le tribunal d'instance ou le renforcement des droits des automobilistes en matière de traitement des contraventions.
Ces échanges entre la Médiature et le Parlement ne seraient en rien menacés par la suppression du filtre parlementaire obligatoire, que le Sénat appelle de ses voeux. Introduit en 1973 pour éviter l'engorgement de l'institution, sa pertinence s'est estompée. Depuis la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le Médiateur peut déjà être saisi par tout citoyen d'une demande de réforme, et même s'autosaisir.
Par ailleurs, les citoyens ont pris l'habitude de saisir directement les délégués du Médiateur, obligeant ces derniers à faire valider la démarche rétroactivement par un parlementaire. De même, les usagers s'adressent directement aux services centraux, en particulier par voie électronique : 47 % des demandes ne respectent pas la règle du filtre, ce qui oblige là encore à une fastidieuse formalisation a posteriori. Certains collègues devraient bien s'en rendre compte !
Enfin, une saisine directe du Médiateur permettrait une harmonisation d'une part avec les pratiques européennes, d'autre part avec celles de nombreuses autorités administratives indépendantes chargées de la protection des droits, telles que la Halde, la CNIL, ou le Défenseur des enfants.
Vous souhaitez voir votre institution évoluer en « ombudsman à la française », afin d'élargir son champ de compétence et d'améliorer la protection des droits des citoyens. Ce débat pourrait s'engager devant notre assemblée à l'occasion de l'examen du projet de loi de réforme des institutions, qui devrait proposer la création d'un « défenseur des droits du citoyen ». Vous soulignez qu'une telle évolution, en assurant une convergence institutionnelle avec certains de nos voisins européens, permettrait de « créer et d'entretenir une dynamique indispensable dans une société devenue transnationale et transculturelle ».
Votre institution agit comme une force de proposition essentielle. Vous occupez un poste d'observateur de la société privilégié, propre à faire évoluer notre droit vers plus d'équité et plus de simplicité. Parmi les réformes qui ont abouti en 2007, il faut notamment mentionner la loi permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance vie non réclamés.
Pour 2008, vous soulevez la question de l'état civil des enfants nés sans vie, à laquelle les arrêts récents de la Cour de cassation ont donné une acuité particulière. C'est une question sensible : M. Lecerf s'en est saisi, et nous allons rechercher une solution adaptée pour les familles.
Votre mission est plus que jamais essentielle dans notre société, qui aspire à un droit accessible et à une administration respectueuse des droits fondamentaux. Soyez assuré de notre soutien. (Applaudissements au centre, à droite et sur les bancs socialistes)
M. le Médiateur est reconduit hors de la salle des séances.
présidence de M. Philippe Richert,vice-président