Le droit d'amendement

L'article 44, alinéa premier, de la Constitution de 1958, dispose que « les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement », c'est-à-dire le droit de proposer des modifications à un texte (projet ou proposition de loi ou de résolution) dont est saisie une assemblée. 

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, ce même article précise que « ce droit s’exerce en séance ou en commission ». Il y a donc eu un dédoublement du droit d’amendement, avec la possibilité  de déposer : d’une part des « amendements en commission », qui visent à modifier le texte déposé ou transmis au Sénat lors de son examen en commission, d’autre part des « amendements en séance », qui visent à modifier le texte adopté par la commission lors de son passage en séance publique[1].

S’ils ne sont pas adoptés par la commission, les amendements en commission peuvent être déposés à nouveau, en tant qu’amendement en séance, sous réserve, le cas échéant, d’être adaptés au texte de la commission.

Les amendements ont pour objet de supprimer, rédiger, modifier, ou compléter tout ou partie des dispositions du texte soumis au Sénat ou d’y insérer des dispositions nouvelles. Il est également possible d’amender les amendements : tel est l’objet des sous-amendements, dont la présentation sous des modalités spécifiques est « indissociable du droit d’amendement », ainsi que l’a expressément reconnu le Conseil constitutionnel dans une décision du 3 juin 1986.

Bien que la part des lois définitivement adoptées d’origine parlementaire ait fortement augmenté depuis la révision de 2008, l’exercice du droit d’amendement demeure un outil privilégié des parlementaires pour exercer leur pouvoir législatif.

Ainsi, le droit d’amendement est très largement utilisé. Au cours de ces dix dernières années, le nombre d’amendements déposés en séance s’établit à :  

L’efficacité du droit d’amendement est garantie par une réglementation minutieuse qui s’efforce de concilier la nécessaire liberté d’expression et le bon ordonnancement des débats.

Les députés, les sénateurs et les membres du Gouvernement disposent du droit d’amendement. Si les commissions parlementaires n’en disposent pas en tant que telles, elles l’exercent dans la pratique par la voix de leur rapporteur qui s’exprime au nom de la commission.

Dans la mesure où le débat législatif s’organise autour des amendements déposés, il est indispensable à la clarté et à la loyauté des débats que la portée de chaque amendement puisse être exactement mesurée par tous. D’où les règles suivantes :

• l’amendement doit être écrit, de façon à prévenir toute incertitude sur son contenu exact ;
• l’amendement doit être signé par son ou ses auteurs ;
• sa rédaction doit se suffire à elle-même et s’appliquer directement au texte qu’il vise : un amendement orientatif (c’est-à-dire qui se bornerait à indiquer un souhait), tout en laissant aux services le soin de le rédiger concrètement, ne pourrait être admis ;
• l’amendement doit être sommairement motivé de façon que chacun puisse apprécier les motifs et la portée de la modification qu’il propose. 

Par souci de simplification de la présentation des amendements, il a été mis en place depuis le 1er octobre 2009 un « pastillage » des textes en discussion : les alinéas de chaque article sont numérotés par une pastille dans la marge, qui permet de localiser facilement où s’imputent les modifications proposées par un amendement. 

L’objectif étant que, lorsque le débat en séance publique s’ouvre, chacun soit en mesure d’avoir une connaissance exacte des termes de la discussion, les principes suivants ont été progressivement adoptés :

• une date-limite pour le dépôt des amendements en commission est fixé par la commission saisie au fond et une date-limite pour le dépôt des amendements en séance est fixée par la Conférence des Présidents ; à peine d’irrecevabilité, tous les amendements en séance, à l’exception de ceux présentés par le Gouvernement et par la commission saisie au fond, doivent être déposés dans ce délai ;
• les amendements en commission sont déposés à travers les applications AMELI commissions et AMELI (Amendements en ligne) auprès de la commission saisie au fond  et les amendements en séance auprès de la Direction de la Séance, qui les centralisent, les numérotent et harmonisent leur présentation ;
• chaque amendement est ensuite et mis en ligne. 

Ces règles sont appliquées en premier lieu par les assemblées elles-mêmes et figurent dans leur Règlement. Leur méconnaissance est ensuite sanctionnée par le Conseil constitutionnel, lorsqu’un texte lui est soumis aux fins de contrôler sa conformité à la Constitution. Il peut soulever d’office ces irrecevabilités, alors même qu’elles n’ont pas été soulevées dans la saisine.

• Le contrôle de recevabilité des amendements en commission

Le président de la commission saisie au fond se prononce sur la recevabilité financière ou sociale des amendements au regard de l’article 40 de la Constitution ou de l’article L.O. 111‑3 du code de la sécurité sociale. Ce contrôle systématique est fait a priori, c’est-à-dire préalablement au dépôt et à la mise en distribution des amendements. « Le cas échéant », c’est-à-dire en cas de difficulté d’appréciation ou de souhait du Président de la commission saisie au fond, les amendements sont transmis à la commission des finances ou à la commission des affaires sociales qui rendent un avis écrit au président de la commission saisie au fond.

La commission est compétente pour statuer sur les autres irrecevabilités, à l’exception de l’irrecevabilité fondée sur l’article 41 de la Constitution (respect de la « frontière » entre les domaines de la loi et du règlement), qui ne peut être soulevée que par le Gouvernement ou le Président du Sénat, le cas échéant après consultation du président de la commission des lois ou d’un membre du bureau de celle-ci. En cas de désaccord, c’est le Conseil constitutionnel qui statue dans les huit jours.

• Le contrôle de recevabilité des amendements en séance

Le contrôle de la recevabilité financière (article 40 de la constitution) des amendements en séance relève de la compétence de la commission des finances. Ce contrôle systématique est fait a priori, c’est-à-dire préalablement au dépôt et à la mise en distribution des amendements. La commission des finances est compétente également pour  le contrôle de la recevabilité des amendements au regard de la loi organique relative aux lois de finances (irrecevabilité « LOLF »). La contrôle de la recevabilité sociale (article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale) des amendements en séance relève pour sa part de la commission des affaires sociales.

En ce qui concerne l’irrecevabilité fondée sur l’article 41 de la Constitution, elle est soulevée et prononcée dans les mêmes conditions que pour les amendements en commission.

La commission saisie au fond est compétente pour se prononcer sur les autres motifs d’irrecevabilité.

• Les différents types d’irrecevabilité

1 - Les irrecevabilités financières « article 40 de la Constitution » 

L’article 40 de la Constitution prévoit que les amendements formulés par les membres du Parlement « ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ».

2 - La protection du domaine de la loi de finances : les irrecevabilités « LOLF » :

• L’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances détermine le domaine et la structure des lois de finances. Ce contrôle permet de sanctionner toute disposition qui n’aurait pas sa place dans une loi de finances ou qui ne se trouve pas dans la bonne partie de la loi de finances et, à l’inverse, de sanctionner toute disposition qui se trouverait dans une loi « ordinaire », alors qu’elle entre dans le champ de la loi de finances ;
• l’article 36 de la loi organique relative aux lois de finances dispose que « l’affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d’une ressource établie au profit de l’État ne peut résulter que d’une disposition de loi de finances ». Les amendements qui, dans le cadre d’une loi ordinaire, ne respecteraient pas ce « domaine réservé » sont irrecevables.

3 - La protection du domaine de la loi de financement de la sécurité sociale : les « irrecevabilités sociales »

Fondées sur l’article L.O. 111-3-1 et suivants du code de la sécurité sociale qui délimitent le champ des lois de financement de la sécurité sociale, ce contrôle permet de sanctionner, dans les lois de financement de la sécurité sociale, les dispositions qui n’y auraient pas leur place et, dans les « lois ordinaires », les dispositions qui devraient figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale.

4 - L’irrecevabilité des dispositions ne relevant pas du domaine de la loi

En vertu de l’article 41 de la Constitution, un amendement ou une proposition de loi qui n’est pas du domaine de la loi peut être déclaré irrecevable par le Gouvernement ou le Président de l’assemblée saisie. En cas de désaccord entre celui-ci et le Gouvernement, le Conseil constitutionnel peut être saisi de la question. Il se prononce dans les huit jours.

5 - L’irrecevabilité des « cavaliers législatifs » 

L’article 45, alinéa 1er, de la Constitution prévoit que  « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. ». Pour apprécier l’existence d’un lien direct ou indirect, il convient comme l’a fait le Conseil constitutionnel de recourir à la technique du « faisceau d’indices ». Les indices ou les références sont au nombre de trois : l’intitulé, l’exposé des motifs et l’objet du texte.

6 - L’irrecevabilité fondée sur la « règle de l’entonnoir » 

Après la première lecture, un amendement peut être déclaré irrecevable dès son dépôt s’il remet en cause les « conformes », c’est-à-dire des dispositions déjà adoptées dans les mêmes termes par les deux assemblées. Un amendement peut être parallèlement déclaré irrecevable s’il introduit après la première lecture, une disposition additionnelle sans relation directe avec les dispositions restant en discussion (sauf si l’amendement assure le respect de la Constitution, opère une coordination avec des textes en cours de discussion ou corrige une erreur matérielle) ;

7 - L’irrecevabilité des amendements non soumis au préalable à la commission

Le principe est que chaque amendement en séance doit avoir été examiné par la commission saisie du texte sur lequel il porte avant l’ouverture du débat en séance publique. L’article 44, alinéa 2, de la Constitution permet au Gouvernement, après l’ouverture du débat, de « s’opposer à l’examen de tout amendement qui n’a pas été antérieurement soumis à la commission ». Cette procédure est très peu utilisée en pratique, puisque l’hypothèse d’un amendement non soumis à la commission est relativement rare.

L’ordre d’appel des amendements en séance publique est rigoureusement déterminé par les Règlements des assemblées : ils sont examinés au fur et à mesure que viennent en discussion les articles sur lesquels ils portent et, lorsqu’il y a plusieurs amendements en concurrence sur un même article, par ordre d’éloignement décroissant de cet article (pour plus de précision sur ce point, cf. fiche sur la procédure législative). Un « dérouleur », document établi par la division de la Séance et du Droit parlementaire, donne l’ordre d’intervention des sénateurs lors de la discussion générale et l’ordre d’examen des amendements, article par article.

Les interventions sur chaque amendement sont également limitées de façon stricte dans leur nombre et leur durée ; peuvent intervenir :

•  l’un des signataires de l’amendement (2 minutes) ;
•  le rapporteur de la commission, pour donner l’avis de la commission (2 minutes) ;
•  le représentant du Gouvernement, pour donner l’avis du Gouvernement (2 minutes)

Le Sénat autorise les explications de vote sans limitation de nombre et pour une durée de 2 minutes pour chaque intervenant. La Conférence des présidents peut attribuer aux groupes et aux sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe soit un temps forfaitaire soit un temps minimal et un temps à la proportionnelle. Elle peut également prévoir l'intervention, pour des temps qu'elle détermine, d'un seul orateur par groupe et d'un seul sénateur ne figurant sur la liste d'aucun groupe.

Le taux de reprise par l’Assemblée nationale des amendements adoptés par le Sénat varie autour de 90 % lorsque les majorités des deux Chambres concordent et autour de 50 % dans le cas inverse.

Au delà de l’aspect purement quantitatif, cette caractéristique de l’exercice sénatorial du droit d’amendement souligne la qualité du travail effectué par le Sénat.

On peut aussi relever l’importance du rôle des commissions dans le débat législatif, avec de nombreux amendements en commission adoptés (3 233 en 2020-2021, soit un peu moins que les 2 695 amendements en séance adoptés par le Sénat lors de la même session).

La contribution notable du Sénat à l’écriture de la loi souligne les bienfaits de la procédure de la navette parlementaire qui permet un dialogue entre les deux assemblées et l’amélioration du dispositif législatif.

[1] Cette procédure ne s’applique pas aux projets de révision constitutionnelle, aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, le texte examiné en séance étant celui déposé par le Gouvernement ou transmis par l’Assemblée nationale. Dans ces cas, les sénateurs ne peuvent déposer que des « amendements en séance ».