La représentation des Français établis hors de France

Depuis 1946, les Français établis hors de France sont représentés au Sénat.

Avec la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, les Français établis hors de France disposent, comme l'ensemble de nos compatriotes, d'une double représentation parlementaire, au Sénat et à l'Assemblée nationale.

L'article 24 de la Constitution de 1958 dispose désormais que « les Français établis hors de France sont représentés à l'Assemblée nationale et au Sénat ». Les élections législatives de mai 2012 ont consacré cette modification avec l’arrivée de onze députés représentant les Français de l'étranger à l’Assemblée nationale.

Les Français établis à l’étranger constituent une fraction significative de la communauté nationale : leur nombre est estimé à environ 2,5 millions, bien que seuls 1,7 million soient inscrits sur les registres consulaires (chiffres au 1er janvier 2023).

Comme leurs collègues élus dans les départements métropolitains et les départements d’outre-mer, les 12 sénateurs représentant les Français établis hors de France sont élus au suffrage indirect.

La loi du 22 juillet 2013 a profondément réformé la représentation des Français établis hors de France en créant des conseillers consulaires (aujourd’hui dénommés conseillers des Français de l’étranger) et en réformant l'Assemblée des Français de l'étranger.

La réforme introduite par la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France prévoit que :

- 442 conseillers des Français de l’étranger sont élus pour 6 ans, au suffrage universel direct, dans 130 conseils consulaires, dont l’organisation et les attributions ont été précisées par décret. Le monde a été découpé en 15 circonscriptions, chacune devant compter de un à neuf conseillers des Français de l’étranger ;

- parmi les 442 conseillers des Français de l’étranger, 90 sont élus par leurs pairs, pour siéger à l’Assemblée des Français de l’étranger (AFE), en réunion plénière, deux fois par an à Paris ;

- 68 délégués consulaires sont élus pour trois ans pour participer à l’élection des sénateurs.

Composé des 11 députés élus par les Français expatriés et des 12 sénateurs représentant les Français établis hors de France, des 442 conseillers des Français de l’étranger et de leurs 68 délégués, le collège électoral sénatorial des Français de l’étranger s’en trouve donc élargi, passant de 178 jusqu’en 2013, à 534 membres aujourd’hui.

1 - Histoire de l'Assemblée des Français de l'étranger

La question de la représentation politique des Français établis hors de France -dans les anciennes colonies ou dans des pays étrangers- est aussi ancienne que celle de la représentation des Français de la métropole. Déjà, lors de la convocation des États Généraux en 1789, s’était posé le problème de la citoyenneté et de la validation de l’élection des 17 députés élus, choisis ou autoproclamés outre-mer.

La Constitution du 27 octobre 1946 dispose que trois conseillers de la République représentent les Français de l'étranger

La Constitution de la IVe République du 27 octobre 1946  dispose que le nouveau Parlement comprendra une Assemblée nationale et un « Conseil de la République » (nom que le Sénat a porté jusqu’en 1958) et qu’au sein de ce dernier, les « Français de l’extérieur » seraient représentés. L'Assemblée nationale, chargée de préciser les modalités de cette représentation, décida par une résolution du 13 décembre 1946, que trois sièges de « conseillers de la République » (sur 320) seraient confiés à des personnalités représentant respectivement nos compatriotes résidant en Europe, en Amérique et en Asie-Océanie (l’Afrique de son côté faisant l’objet de dispositions particulières donnant une large place aux élus des colonies et des protectorats français).

Le décret du 7 juillet 1948 crée le Conseil supérieur des Français de l'étranger

Le premier Conseil supérieur était composé de 55 membres : 8 membres de droit (les trois sénateurs-conseillers de la République, le président et le directeur de l’Union des Français de l’Étranger (UFE), les présidents des chambres de commerce, des professeurs et des anciens combattants), 42 élus et 5 membres désignés par le ministre des Affaires étrangères, choisis parmi les personnalités françaises jouissant d’une compétence reconnue dans les questions concernant les intérêts généraux de la France à l’étranger.

Les premières élections au CSFE eurent lieu au printemps de 1950 dans 70 pays d’Europe, d’Amérique, d’Asie et d’Océanie selon les modalités fixées par un arrêté ministériel du 10 décembre 1949. Deux idées étaient à la base de cet arrêté : mieux connaître nos compatriotes expatriés en exigeant leur immatriculation dans les consulats et encourager leur regroupement en demandant qu’ils soient membres d’une association ou d’un « organisme » français pour pouvoir voter. Ce double critère, et le système électoral mis en place, devaient rester en vigueur jusqu’en 1982.

La Constitution de 1958 dispose que « Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat »

Dans sa version originelle, l’article 24 de la Constitution du 28 septembre 1958 dispose que « Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat ». Deux ordonnances sont promulguées le 15 novembre 1958 et le 4 février 1959, pour organiser cette représentation et donner de nouveaux statuts au CSFE qui désormais, tout en gardant son rôle consultatif, fait fonction de collège électoral unique pour l’élection des Sénateurs de l’étranger (même si cette désignation doit à l’époque être ratifiée par le Sénat lui-même). Le nombre des sénateurs passe de trois à six, deux représentant l’Europe et l’Amérique, un l’Asie-Océanie et trois l’Afrique, qui fait son entrée au CSFE. Le CSFE est donc divisé en trois sections pour les élections sénatoriales du 23 avril 1959. Le CSFE comptait alors 84 membres, avec un sous-effectif pour l’Europe et l’Amérique par rapport à l’Afrique. Le nombre des sénateurs sera donc augmenté à neuf pour les élections de 1962.

La loi du 7 juin 1982 instaure l'élection des délégués au CSFE au suffrage direct

La première grande réforme du CSFE n’interviendra que bien plus tard. La loi du 7 juin 1982 instaure notamment l’élection au suffrage universel direct des délégués au CSFE qui n’est plus composé de membres désignées (à l’exception de personnalités choisies pour leurs compétences, au nombre minimum de 10 et maximum de 20, sans droit de vote sénatorial), et l’élection des 12 sénateurs par les seuls membres élus du CSFE : eux-mêmes sus du suffrage, les membres élus du CSFE deviennent des électeurs sénatoriaux de plein exercice, leur vote n’ayant pas dès lors à être ratifié par le Sénat lui‑même.

La loi du 9 août 2004 crée l'Assemblée des Français de l'étranger

La loi n° 2004-805 du 9 août 2004 créant l’Assemblée des Français de l’étranger est venue compléter le nouveau dispositif en :

- changeant l’appellation du CSFE en « Assemblée des Français de l’étranger ». Loin de n’être qu’un effet terminologique, cette dénomination traduit la reconnaissance de la collectivité publique des Français établis hors de France ;

- fixant à 12 le nombre des personnalités qualifiées (qui n’ont plus que voix consultative), désignées sur la base d’une liste préalablement arrêtée de fonctions. Cette diminution exprime le souhait, à terme, de transformer l’Assemblée en une institution uniquement composée d’élus, présidence comprise ;

- révisant la carte électorale, en prenant notamment en compte les évolutions démographiques des communautés françaises à l’étranger. Le nombre de conseillers élus passera ainsi progressivement, lors des renouvellements triennaux de juin 2006 et juin 2009, de 150 à 155 (y compris le représentant de la communauté française d’Andorre), le nombre des circonscriptions étant porté de 48 à 52.

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 prévoit l’instauration de députés représentant les Français établis hors de France à compter du prochain renouvellement de l’Assemblée nationale

En application des dispositions nouvelles des articles 24 et 25 de la Constitution, des députés représenteront les Français établis hors de France à l’Assemblée nationale. Ils seront élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours.

Conformément à la décision du Conseil constitutionnel n° 2008-573 DC du 8 janvier 2009 sur la loi relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés, il est prévu d’attribuer, comme pour les députés de France métropolitaine et d’outre-mer, un siège de député par tranche de 125 000 habitants. Selon les informations disponibles au 30 avril 2009, 11 sièges de députés devraient être attribués aux Français établis hors de France, soit une représentation totale de 23 élus dans les deux assemblées du Parlement.

On rappellera, en outre, que les Français de l’étranger sont représentés au Conseil économique social et environnemental (selon sa nouvelle dénomination issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008) par deux membres désignés par décret pris sur rapport du ministère des Affaires étrangères, après consultation de l’Assemblée des Français de l’étranger. En pratique, cette fonction est confiée à des membres de cette assemblée plutôt qu’à des personnalités extérieures.

2 - Le rôle de l'Assemblée des Français de l'étranger

Tout comme le Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE) auquel elle succède, l’AFE est l’assemblée représentative des Français établis hors de France. Son but est de permettre à ceux-ci, malgré l’éloignement, de participer à la vie nationale et de faire entendre leurs voix. Les conseillers de l’AFE les représentent auprès des instances officielles et défendent leurs intérêts.

Jusqu’à la réforme de 2013, l'AFE est présidée par le ministre des Affaires étrangères. Elle est chargée d'une part d'élire les sénateurs représentant les Français établis hors de France, d'autre part « de donner au Gouvernement des avis sur les questions et projets intéressant les Français établis hors de France et le développement de la présence française à l'étranger ».

Dans les matières ressortissant directement à sa compétence, l'AFE peut être consultée par le Gouvernement sur les projets de textes législatifs et réglementaires. Elle est appelée à donner son avis sur tout autre projet que lui soumet le Gouvernement. Elle peut également « de sa propre initiative, adopter des avis, des vœux et des motions sur tout sujet concernant les Français établis hors de France et le développement de la présence française à l'étranger » (article premier A de la loi du 7 juin 1982, introduit par la loi n° 90-387 du 10 mai 1990).

3 - Le collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France

Comme leurs collègues représentant les collectivités territoriales, les sénateurs représentant les Français établis hors de France sont issus du suffrage universel indirect. Jusqu'en 1983, ils étaient désignés par le Sénat sur proposition du CSFE. Depuis la réforme intervenue à cette date, ils sont élus par un collège formé des membres élus de l’Assemblée des Français de l’étranger.

La loi n° 83-390 du 18 mai 1983 relative à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France puis la loi n° 2004-805 du 9 août 2004 constituent le prolongement et l'aboutissement logiques de la réforme de 1982, en faisant du nouveau CSFE - aujourd'hui de l'AFE - issu du suffrage universel, un véritable collège électoral chargé d'élire les sénateurs des Français de l'étranger.

La loi n° 90-384 du 10 mai 1990 modifiant la loi du 7 juin 1982 relative au CSFE avait apporté des modifications substantielles à la composition du Conseil (augmentation du nombre de ses membres élus, de la durée de leur mandat, modalités de son renouvellement), et au statut de ses membres (régime indemnitaire, mode d'élection, incompatibilités et inéligibilités, etc.).

Une deuxième loi n° 92-547 du 22 juin 1992 relative aux circonscriptions électorales pour l'élection des membres du CSFE avait établi une nouvelle ventilation des circonscriptions consulaires. A nouveau, la loi n° 2004-805 du 9 août 2004 a modifié certains des éléments antérieurs, le nombre des membres élus de l'AFE étant porté de 150 à 155 et la délimitation des circonscriptions électorales étant retouchée à compter des renouvellements triennaux de cette assemblée en 2006 et 2009.

Renouvelable par moitié tous les trois ans, le collège électoral était alors composé de 155 membres, élus pour six ans, au suffrage universel direct, par les Français de l'étranger inscrits sur une liste électorale créée à cet effet à l'étranger et dressée dans le ressort de chaque consulat ou, en cas de nécessité, dans un département limitrophe d'un État frontalier. Le mode d'élection est un scrutin proportionnel de liste.

Après la réforme de juillet 2013, le collège électoral sénatorial qui élit, par moitié, les 12 sénateurs représentant les Français établis hors de France est élargi aux 442 conseillers consulaires élus par les Français de l’étranger, désormais appelés conseillers des Français de l’étranger, auxquels s’ajoutent 68 délégués consulaires, les 11 députés et les 12 sénateurs représentant les Français établis hors de France.

4 - La composition de l'AFE

Avant la réforme de 2013

Outre ses membres élus, qui seuls participent à l'élection des sénateurs, l'AFE comporte des personnalités désignées pour six ans par le ministre des affaires étrangères «en raison de leur compétence dans les questions concernant les intérêts généraux de la France à l'étranger». Leur nombre, naguère de 20 (plus le représentant de la Principauté d'Andorre), a été ramené à 12 par la loi d'août 2004. Avec l'entrée en vigueur complète de cette loi, les personnalités qualifiées qui siégeaient jusqu'à présent avec voix délibérative ne disposent plus que d'une voix consultative.

Au total, l'AFE se composait de 155 conseillers élus et des 12 sénateurs représentant les Français établis hors de France, membres de droit, (les 167 étant également membres du collège électoral sénatorial), ainsi que de 12 membres désignés par le ministère des Affaires étrangères et du ministre lui-même, président de l’Assemblée.

Après la réforme de la représentation des Français de l’étranger du 22 juillet 2013

La loi du 22 juillet 2013 a profondément réformé la représentation des Français établis hors de France avec la création des « conseillers consulaires », aujourd’hui appelés « conseillers des Français de l’étranger », et la réforme de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE).

L’AFE est désormais composé de 90 conseillers, élus  par les conseillers des Français de l’étranger pour y siéger deux fois par an lors des réunions plénières.

1 - L'élection des sénateurs

La loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 a porté de 6 à 12 le nombre de sièges des sénateurs représentant les Français établis hors de France. Il convenait, en effet, que ces sénateurs soient plus nombreux pour mieux représenter les Français établis à l'étranger, dont le nombre s'est accru depuis 1958, notamment en Europe.

En dehors de leur nombre et de la composition de leur collège électoral, les sénateurs des Français de l'étranger ont le même statut électoral que leurs collègues sénateurs des départements : mandat de 6 ans, âge d'éligibilité fixé à 24 ans, scrutin à deux degrés et renouvellement partiel au même rythme que celui des autres séries du Sénat.

En pratique, le collège électoral, qui était formé des seuls membres élus de l'Assemblée des Français de l'étranger (hormis les sénateurs qui en sont membres de droit), se réunissait au ministère des affaires étrangères le jour du renouvellement de la série concernée. L'élection a lieu à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel. En outre, sont applicables les dispositions de l’article L-300 du code électoral relative à la parité, selon lequel les listes doivent obligatoirement faire alterner un candidat de chaque sexe.

Contrairement à une idée assez répandue, le droit n’exige pas que les sénateurs des Français de l’étranger soient eux-mêmes des expatriés, pas plus que les sénateurs des départements ne doivent obligatoirement habiter dans une des communes de leur département d’élection. Cela étant, la plupart des sénateurs des Français de l’étranger ont de solides attaches personnelles ou familiales dans telle ou telle région du monde, soit qu’ils y résident à temps plus ou moins plein, soit qu’ils y aient une activité professionnelle.

Depuis la réforme de la représentation des Français de l’étranger introduite par la loi du 22 juillet 2013, le collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France est composé :

- des 11 députés et des 12 sénateurs représentant les Français établis hors de France ;

- 442 conseillers des Français de l’étranger élus pour 6 ans, au suffrage universel direct, dans 130 conseils consulaires.

- des 68 délégués consulaires sont élus pour trois ans pour participer à l’élection des sénateurs.

Le collège électoral sénatorial des Français de l’étranger s’en trouve donc élargi, passant à 534 membres.

2 - Le rôle des sénateurs

Le rôle des sénateurs représentant les Français établis hors de France est le même que celui de tout autre sénateur, mais avec une circonscription couvrant le monde entier moins la France (métropole et outre-mer). Ils ne représentent pas les Français de tel ou tel pays en particulier, même si, dans les faits, chaque sénateur a une ou plusieurs zones privilégiées, tout en étant particulièrement impliqués dans l’ensemble des travaux du Sénat, notamment les missions de législation et de contrôle.

Traits d'union entre le Sénat et les expatriés, les sénateurs des Français de l'étranger sont aussi des promoteurs actifs de la présence française dans le monde et du rayonnement international de la langue et de la culture françaises.

3 - L'appui à la représentation des Français de l'étranger

En 2005, le Sénat a lancé un nouveau site internet spécialement axé sur la représentation parlementaire des Français de l’étranger et sur la présence française dans le monde. Ce site a été progressivement enrichi et a été totalement intégré au site du Sénat en mars 2012.

• Accéder à l'espace "Le Sénat et les Français de l'étranger"

Peuvent y être consultés :

• les fiches de présentation et les agendas des sénateurs ;
• leurs questions écrites et orales ;
• leurs apports à la législation ;
• des informations récentes pouvant intéresser la communauté française à l’étranger (colloques internationaux, travaux parlementaires, conférences de presse…) ;
• des fiches pays récapitulant pour chaque pays les travaux parlementaires qui leur ont été consacrés et indiquant les principaux liens utiles (représentations diplomatiques et consulaires, missions économiques, chambres de commerce, établissements scolaires, Parlement…) ;
• des chiffres, des documents, des informations et des conseils pratiques concernant l’expatriation ;
• les relations internationales et les groupes sénatoriaux d’amitié au Sénat ;
• des liens renvoyant sur les sites des principaux organismes institutionnels, publics ou parapublics, en rapport avec l’expatriation.

Aujourd’hui, l’Espace « Le Sénat et les Français de l’étranger » et en particulier le site du groupe d’études « Statut, rôle et place des Français établis hors de France », reçoit plusieurs milliers de visiteurs par mois, résidant à plus de 70 % à l’étranger.