COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

La réunion est ouverte à 09 h 30.

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à restaurer l'autorité de la justice à l'égard des mineurs délinquants et de leurs parents - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - L'ordre du jour de notre réunion appelle tout d'abord l'examen des amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à restaurer l'autorité de la justice à l'égard des mineurs délinquants et de leurs parents.

EXAMEN DE L'AMENDEMENT DU RAPPORTEUR

Article 5 (supprimé)

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Pour écarter l'excuse de minorité en matière criminelle, il faut actuellement, selon le code de procédure pénale, une « majorité qualifiée ». Ainsi, en cour d'assises d'appel, dernière juridiction à se prononcer, la décision doit être prise par huit voix sur douze. Il me semble utile, pour faciliter la décision, de passer à la majorité simple. Tel est le sens de mon amendement LOIS.1.

L'amendement LOIS.1 est adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article 1^er

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Je propose un avis défavorable à l'amendement n°  53, contraire à la position de la commission.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 53.

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Dans la discussion commune qui suit, je suis défavorable aux amendements n^os  1 rectifié, 42, 37, 39 et  38. Je m'en remets à la sagesse de notre Haute Assemblée s'agissant de l'amendement n°  56.

Je rappelle que l'article 1^er viendrait se substituer à une disposition du code pénal déjà existante, qui n'a donné lieu qu'à 220 condamnations par an. La rédaction transmise au Sénat aurait rendu le prononcé de telles condamnations plus compliqué encore, par l'imprécision des nouveaux éléments constitutifs du délit de soustraction, qui aurait alors pénalisé le risque de compromission de la santé et du développement de l'enfant et non plus la compromission en tant que telle. Il fallait, en outre, que le juge établisse un lien de causalité direct entre le délit du mineur et la responsabilité des parents pour que soit applicable la circonstance aggravante, ce qui aurait été difficile sur le plan probatoire. Nous proposons une réécriture plus resserrée, plus dure, qui s'appuie sur des délits que les juges connaissent et qui sont moins difficiles à caractériser. En parallèle, je rappelle que nous instaurons, à l'article 3, un reste à charge en matière de responsabilité civile, ce qui va réellement dans le sens de l'objectif de responsabilisation des parents visé par l'auteur de la proposition de loi.

Mme Olivia Richard. - Dominique Vérien a déposé l'amendement n° 1 rectifié, ainsi qu'un certain nombre d'autres amendements, également cosignés par des sénateurs du groupe Union Centriste. Ne pouvant être présente ce matin, elle me charge de vous préciser le sens de sa démarche : nous souhaitons que les dispositions initiales de cette proposition de loi fassent l'objet d'un débat en séance.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Des amendements ont été déposés sur certaines dispositions, sans revenir pour autant au texte initial. Leur examen permettra aussi d'avoir le débat en séance, préoccupation que je comprends parfaitement.

La commission émet un avis défavorable aux amendements n^os 1 rectifié, 42, 37, 39 et 38.

Elle s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 56.

M. Francis Szpiner, rapporteur. - L'amendement n°  58 cherche à rendre applicable à des tiers qui n'ont reçu aucune délégation formelle de l'autorité parentale un délit qui concerne spécifiquement, je dirais même intrinsèquement, les parents. En effet, le délit de soustraction fait référence aux obligations légales des parents qui sont définies à l'article 371-1 du code civil. Il s'agit d'obligations qui sont plus exigeantes que celles qui s'appliquent aux personnes qui ont la garde d'un enfant, a fortiori de façon informelle. En revanche, il existe plusieurs articles du code pénal qui peuvent déjà s'appliquer à ces personnes, comme par exemple la privation d'aliments ou de soins, ou la non-inscription dans un établissement scolaire.

Avis défavorable à l'amendement n°  58.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 58.

Après l'article 1^er

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  43.

Article 2

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Je suis défavorable aux amendements identiques n^os  2 et  9 rectifié, qui visent à rétablir l'article 2 dans la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques n^os 2 et 9 rectifié.

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Je suis, en revanche, favorable à l'amendement n°  44. Il s'agit d'aligner les sanctions financières civiles et pénales applicables aux parents qui ne défèrent pas aux convocations du juge, une mesure de bon sens et de cohérence législative.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 44.

Article 3

M. Francis Szpiner, rapporteur. - L'amendement n°  57 est similaire à un amendement porté par la même auteure à l'article 1^er. J'y suis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 57.

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Il serait bon que l'amendement n°  46 soit retiré, sans quoi l'avis sera défavorable. Il est évident que, si le juge condamne les deux parents, l'assureur pourra faire participer les deux à l'indemnisation du dommage.

Mme Muriel Jourda, présidente. - On peut considérer cet amendement comme satisfait.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 46 et, à défaut, y sera défavorable.

Elle émet un avis favorable à l'amendement n°  45.

Article 4 (supprimé)

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Nous sommes saisis de quatre amendements visant à rétablir une procédure de comparution immédiate.

Les amendements identiques n^os  3 et  10 rectifié tendent à rétablir le texte adopté par les députés. Pour mémoire, si nous avons fait le choix de le supprimer, c'est parce que le dispositif envisagé ne pouvait pas fonctionner en pratique : il prévoyait notamment un verrou rendant son application presque impossible, à savoir une demande de placement du mineur en détention provisoire, ce qui est particulièrement rare au vu des termes du code de la justice pénale des mineurs. Je vous propose donc d'émettre un avis défavorable à ces deux amendements.

Les amendements n^os  48 et  52 reposent sur des architectures analogues, avec une comparution immédiate possible dès lors que le quantum de peine encourue est de trois ans d'emprisonnement, pour les mineurs de plus de 16 ans, ou de cinq ans, pour les mineurs âgés de 13 à 16 ans ; un renvoi à une date ultérieure si le mineur refuse la comparution immédiate, mais dans des délais plus courts que le droit commun ; le placement du mineur sous surveillance, voire en détention provisoire, jusqu'à l'audience en cas de refus.

Je vous propose d'émettre un avis défavorable à ces deux amendements, car, comme je l'ai exposé précédemment, la solution au défi de la rapidité de la réponse pénale pour les mineurs repose non pas sur la comparution immédiate, mais sur le développement de l'audience unique, raison pour laquelle je serai d'ailleurs favorable à l'amendement n° 36 déposé par Mme Josende après l'article 4.

Plus encore, sur le plan constitutionnel, la comparution immédiate est réservée aux mineurs déjà connus de la justice. Elle ne pourra donc jamais toucher les primodélinquants. Par ailleurs, elle sera sans impact sur la sévérité des peines prononcées, notamment en raison de l'application aux mineurs des dispositions du code de procédure pénale interdisant les courtes peines.

M. Marc-Philippe Daubresse. - Je vais suivre l'avis du rapporteur, compte tenu de son argumentation sur l'audience unique et de l'amendement très pertinent de Mme Josende sur cette question.

La commission émet un avis défavorable aux amendements n^os 48 et 52, de même qu'aux amendements identiques n^os 3 et 10 rectifié.

Après l'article 4 (supprimé)

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Comme je viens de l'indiquer, je propose un avis favorable à l'amendement n°  36.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 36.

Article 4 bis

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques n^os  47 et 54.

Après l'article 4 bis

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Je suis défavorable à l'amendement n°  50 rectifié, dans la mesure où il tend à déroger au régime applicable aux majeurs dans le code pénal. Je ne vois pas comment nous pourrions faire évoluer notre droit dans le sens d'une aggravation uniquement pour les mineurs. Le risque constitutionnel est considérable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 50 rectifié.

Article 5 (supprimé)

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Je sollicite le retrait des amendements identiques n^os  16 et 19 rectifié, de l'amendement n°  17 et des amendements identiques n^os  4 et 11 rectifié. À défaut, j'y serai défavorable.

Avis de sagesse sur l'amendement n°  49 et sur le sous-amendement n°  60.

Mme Nadine Bellurot. - Je ne retirerai pas mon amendement n° 17. En proposant de fixer à 15 ans, plutôt qu'à 16 ans, l'âge au-delà duquel on pourrait écarter l'atténuation des peines, il me semble que je propose une mesure raisonnable, proportionnée et adaptée à la réalité de la violence d'aujourd'hui.

M. Marc-Philippe Daubresse. - Ayant déposé en tout une dizaine d'amendements sur ce texte, je tiens à dire que je suis en phase avec la position défendue par Nadine Bellurot. Sur le plan strictement juridique, notre rapporteur a raison de veiller à ce que tout soit bien écrit et proportionné aux yeux du Conseil constitutionnel, mais, sur le plan politique, nous ne pouvons pas donner d'autre message que celui d'un durcissement des mesures prises à l'encontre des mineurs délinquants multirécidivistes et de la responsabilisation des parents.

La commission demande le retrait des amendements identiques n^os 16 et 19 rectifié, de l'amendement n° 17 et des amendements identiques n^os 4 et 11 rectifié et, à défaut, y sera défavorable. Elle s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 49 et sur le sous-amendement n° 60.

Après l'article 5 (supprimé)

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Je comprends que nous soyons partisans de la fermeté. Je rappelle néanmoins que, à partir du moment où l'excuse de minorité n'est pas retenue, ce sont les peines applicables aux majeurs qui sont édictées ; les cours d'assises, dans les affaires les plus graves, n'hésitent pas à le faire. Par ailleurs, les peines sont doublées en cas de récidive, y compris pour les mineurs.

Cela ne me choque pas que l'on veuille réduire le bénéfice de l'excuse de minorité à une réduction de peine équivalant au cinquième de la peine encourue, mais je ne vois pas comment une telle mesure passerait le cap du Conseil constitutionnel... J'y suis donc défavorable, même si je comprends la démarche de l'auteur de l'amendement n°  20 rectifié.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 20 rectifié.

Article 6

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Je sollicite le retrait de l'amendement n°  22 rectifié, ainsi que des amendements identiques n^os  5, 12 rectifié et 55, faute de quoi je propose un avis défavorable.

M. Marc-Philippe Daubresse. - Ne pourrait-on pas voter sur ces amendements ?

Mme Muriel Jourda, présidente. - Je rappelle que nous aurons le débat en séance.

M. Marc-Philippe Daubresse. - Ce serait différent si le rapporteur avait émis un avis de sagesse, mais, là, n'étant pas convaincu par les arguments avancés, je demande que l'on vote clairement.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Ces amendements sont les mêmes que ceux que nous avons jugés contraires à la position de la commission la semaine dernière, lorsque nous avons élaboré le texte.

M. Marc-Philippe Daubresse. - Vous savez comme moi, madame la présidente, que la commission peut moduler son avis entre la première étude qu'elle fait du texte et la réunion en vue de la séance...

Mme Muriel Jourda, présidente. - Cela peut arriver, mais nous avons l'habitude de réserver le débat pour la séance. Je vous propose donc de suivre le rapporteur.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 22 rectifié et des amendements identiques n^os 5, 12 rectifié et 55, et, à défaut, y sera défavorable.

Article 7

La commission émet un avis favorable à l'amendement n°  23 rectifié bis.

Article 9 (supprimé)

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  13 rectifié.

Article 10 (supprimé)

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Les amendements identiques n^os  7 et  14 rectifié sont contraires à la position de la commission. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques n^os 7 et 14 rectifié.

Après l'article 10 (supprimé)

La commission émet un avis favorable à l'amendement n°  25 rectifié bis.

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Je suis favorable à l'amendement n°  27 rectifié bis, sous réserve d'une rectification : je souhaiterais que l'auteur retire la référence au bannissement numérique ainsi que le renvoi à un article de niveau réglementaire, celui-ci n'étant pas possible techniquement.

M. Marc-Philippe Daubresse. - Je suis d'accord pour rectifier l'amendement en ce sens.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 27 rectifié bis, sous réserve de rectification.

M. Francis Szpiner, rapporteur. - L'amendement n°  26 rectifié pose plusieurs difficultés, notamment sur le plan opérationnel. Je crains que cette mesure ne reste lettre morte. En outre, placer un mineur en rétention sans le contrôle d'un magistrat du siège me paraît de nature à attirer les foudres du Conseil constitutionnel. Enfin, l'intervention des représentants légaux du mineur n'est pas prévue, ce qui constitue un second facteur de non-conformité à la Constitution. Pour toutes ces raisons, je suis défavorable à cet amendement.

M. Marc-Philippe Daubresse. - Pour ma part, je ne suis pas défavorable à ce que vous sous-amendiez mon amendement...

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Je verrai s'il est possible de le faire en séance, mais je vois un problème : la rétention ne peut être ordonnée que par un juge...

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 26 rectifié.

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Je soutiens l'aménagement de la mesure de couvre-feu et l'intervention du procureur de la République que prévoit l'amendement n°  24 rectifié. Cependant, je souhaiterais que l'on supprime les mots : « sans être accompagné de l'un de ses représentants légaux », qui auraient pour effet d'interdire au procureur d'imposer cette présence lorsqu'elle est utile. Je suis donc favorable à l'amendement s'il est rectifié dans le sens de l'amendement n°  51 du Gouvernement, auquel je suis favorable.

M. Marc-Philippe Daubresse. - Je procéderai à la rectification.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 24 rectifié, sous réserve de rectification.

Elle émet un avis favorable à l'amendement n° 51.

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Je suis favorable aux amendements n^os  28 rectifié et 40, qui tendent, à titre expérimental, à accroître le nombre d'assesseurs siégeant auprès du juge d'enfants.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Ces assesseurs supplémentaires seront-ils bénévoles ?

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Il y a un défraiement, mais ils sont bénévoles.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Les amendements doivent donc être déclarés irrecevables en application de l'article 40 de la Constitution.

Mme Muriel Jourda, présidente. - L'existence d'une expérimentation conduit parfois à une application plus modérée de l'article 4. En tout état de cause, le gouvernement pourrait lever l'irrecevabilité éventuelle au cours de la séance...

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - J'ai bien compris que le rapporteur cherchait des amendements qu'il pouvait approuver pour arrondir les angles... Cela étant, que se passe-t-il si l'on ne trouve pas les quatre assesseurs souhaités ?

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Nous parlons d'une expérimentation, non d'une réforme. J'imagine que le garde des sceaux, qui a fait des annonces publiques sur cette expérimentation et dont on peut par conséquent imaginer qu'il lèvera le gage au cours de la discussion générale, choisira des juridictions où cette expérimentation est possible.

Plus il y aura de personnes qui s'intéressent à la justice des mineurs, plus celle-ci se portera bien. Attendons donc de voir ce que le garde des sceaux dira en séance.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 28 rectifié, de même qu'à l'amendement n° 40.

Article 11

La commission demande le retrait de l'amendement n°  21 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.

Après l'article 11

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  41 : notre position constante est de refuser toute demande de rapport au Parlement, dans la mesure où il ne tient qu'au Sénat de faire usage de ses pouvoirs de contrôle pour obtenir les informations requises.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Le rapporteur s'est plaint, la semaine dernière, de ne pas parvenir à obtenir de chiffres sur la délinquance des mineurs... Puisqu'il est question de signal, il me semble qu'il ne serait pas mal de rappeler au Gouvernement que, sans outil statistique, on ne peut voter des réformes !

Mme Muriel Jourda, présidente. - Si le garde des sceaux est dans l'incapacité de nous fournir des chiffres, pourquoi le pourrait-il dans le cadre d'un rapport ?

Je rappelle que la position de la commission au sujet des rapports n'est pas une lubie. Le pouvoir législatif ne peut donner d'injonction au pouvoir exécutif, raison pour laquelle les demandes de rapport, sauf dans quelques moments d'égarement, ne sont jamais acceptées. Cela dit, rien ne nous interdit de faire usage de nos pouvoirs de contrôle.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 41.

Intitulé de la proposition de loi

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Les amendements identiques n^os  8 et 15 rectifié sont contraires à la position de la commission : le titre que leurs auteurs entendent rétablir laisse penser que la justice n'aurait actuellement pas d'autorité vis-à-vis des mineurs délinquants et de leurs parents, constat que beaucoup ne partagent pas et qui me semble péjoratif à l'égard de l'ensemble des professionnels de la justice des mineurs. Le titre initial m'apparaît excessif.

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques n^os 8 et 15 rectifié.

Le sort de l'amendement du rapporteur examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La commission a également donné les avis suivants sur les autres amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après :

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à renforcer les conditions d'accès à la nationalité française à Mayotte - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous passons à l'examen des amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à renforcer les conditions d'accès à la nationalité française à Mayotte.

EXAMEN DES MOTIONS

Exception d'irrecevabilité

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Je suis défavorable à la motion n°  1, pour deux raisons essentielles.

Pour ce qui concerne l'atteinte au principe d'égalité invoquée, je tiens d'abord à rappeler que l'article 73 de la Constitution autorise le législateur à adapter les lois dans les départements et régions d'outre-mer, pour tenir compte des caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités. En l'espèce, Mayotte est soumise à une pression migratoire intense, ce qui, comme l'a indiqué le Conseil constitutionnel en 2018, autorise cette adaptation locale, notamment en matière d'accès à la nationalité.

Pour ce qui est de la proportionnalité du dispositif prévu par la proposition de loi, la commission a travaillé de sorte à écarter le risque d'une censure du Conseil constitutionnel, en ramenant la durée de séjour régulier en France de trois ans à un an et en prévoyant l'application du dispositif à un seul parent.

La commission émet un avis défavorable à la motion n° 1 tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité à la proposition de loi.

Question préalable

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Je suis également défavorable à l'adoption de la motion n°  2.

Premièrement, nos collègues du groupe Écologiste - Solidarité et Territoires soutiennent que l'accès à la nationalité française ne constitue pas un facteur d'attractivité de Mayotte. Certes, d'autres facteurs entrent en jeu, comme les différences de niveau de vie ou la perspective de l'obtention du statut de réfugié - spécifiquement dans le cas de l'immigration en provenance de l'Afrique des Grands Lacs -, mais personne ne peut nier que la possibilité de devenir Français soit attractive pour certains migrants.

Deuxièmement, nos collègues affirment que la loi restreignant le droit du sol à Mayotte, adoptée en 2018, n'aurait produit aucun effet. Je rappelle, d'une part, qu'elle produira ses pleins effets en 2032 et, d'autre part, que nous disposons d'ores et déjà de chiffres. Ainsi, le nombre d'acquisitions de la nationalité française au titre du droit du sol est passé de 3 000 à 800 en 2023 et le nombre de naissances s'est infléchi, évoluant de 12 000 à 9 000 par an.

La commission émet un avis défavorable à la motion n° 2 tendant à opposer la question préalable à la proposition de loi.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Avant l'article unique

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Selon la jurisprudence constante de la commission des lois sur les demandes de rapport, je suis défavorable aux amendements n^os  4, 11 et 18 rectifié. Néanmoins, il serait intéressant d'évaluer l'impact de la loi de 2018 ainsi que du présent texte, une fois qu'il sera entré en vigueur. J'attirerai l'attention du Gouvernement sur le sujet, afin qu'il puisse nous livrer des éléments statistiques dans les mois ou les années à venir.

La commission émet un avis défavorable aux amendements n^os 4, 11 et 18 rectifié.

Article unique

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Les amendements identiques n^os  3, 10 et 12 sont contraires à la position de la commission. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques n^os 3, 10 et 12.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - L'amendement n°  6 vise à abroger le droit du sol sur l'ensemble du territoire français. Il se situe vraiment en dehors du cadre de la proposition de loi.

La suppression du droit du sol à Mayotte, telle que prévue par l'amendement n°  7, entraînerait sans aucun doute la censure du texte par le Conseil constitutionnel. Avis défavorable.

L'amendement n°  8 tend à restreindre le droit du sol sur l'ensemble du territoire français et, à ce titre, n'entre pas dans le périmètre de la proposition de loi.

L'amendement n°  9 est contraire à la position de la commission, puisqu'il vise à rétablir le texte adopté par l'Assemblée nationale et prévoyant une durée de séjour régulier de trois ans. Avis défavorable.

Les amendements n^os 6 et 8 sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.

La commission émet un avis défavorable aux amendements n^os 7 et 9.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  14, qui est contraire à la position de la commission.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 14.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Je m'en remettrai à la sagesse du Sénat sur les amendements n^os  15 et 16. Il s'agit d'amendements purement rédactionnels, tendant à remplacer les termes « au moins » par « depuis plus ».

La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur les amendements n^os 15 et 16.

Après l'article unique

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Les amendements identiques n^os  5 et 13 portent une demande de rapport relatif aux titres de séjour territorialisés à Mayotte. À ce titre, ils sont irrecevables au titre de l'article 45.

Les amendements identiques n^os 5 et 13 sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.

Intitulé de la proposition de loi

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Il me semble que la présente proposition de loi est bien de nature à « renforcer » les conditions d'accès à la nationalité française à Mayotte. À cet égard, avis défavorable à l'amendement n°  17.

Les sorts des amendements du rapporteur examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

La réunion est close à 10 h 15.

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

La réunion est ouverte à 09 h 30.

Proposition de loi visant à renforcer les conditions d'accès à la nationalité française à Mayotte - Désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire

La commission soumet au Sénat la nomination de Mme Muriel Jourda, M. Stéphane Le Rudulier, Mme Marie Mercier, Mme Isabelle Florennes, Mme Corinne Narassiguin, M. Christophe Chaillou et Mme Salama Ramia comme membres titulaires, et de Mme Lauriane Josende, Mme Nadine Bellurot, M. Hervé Marseille, M. Saïd Omar Oili, Mme Evelyne Corbière Naminzo, M. Alain Marc et Mme Sophie Briante Guillemot comme membres suppléants de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à renforcer les conditions d'accès à la nationalité française à Mayotte.

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à renforcer la lutte contre les violences sexuelles et sexistes - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons le rapport de nos collègues Elsa Schalck et Dominique Vérien sur la proposition de loi visant à renforcer la lutte contre les violences sexuelles et sexistes, adoptée par l'Assemblée nationale.

Mme Dominique Vérien, rapporteure. - S'il est bien un domaine dans lequel l'intervention du législateur, pourtant fréquente, ne tombe pas sous la critique d'une inflation législative préjudiciable aux citoyens, c'est celui de la lutte contre les violences sexuelles, sexistes et intrafamiliales.

Nous avons en effet adopté de nombreux textes à ce sujet, ces dernières années, qui tous participent à la protection des victimes.

Mais le chemin est encore long, car le droit peine à saisir la particularité de ces infractions de l'intime et car la justice éprouve de grandes difficultés à caractériser des faits qui se déroulent le plus souvent derrière des portes closes.

Nous avons donc, Elsa Schalck et moi-même, accueilli favorablement la proposition de loi déposée par Aurore Bergé.

Ce texte traitait initialement de la prescription des infractions sexuelles et intégrait à la définition des violences psychologiques des précisions inspirées du concept sociologique de contrôle coercitif, dans le sillage des arrêts rendus par la cour d'appel de Poitiers le 31 janvier 2024. Nous y reviendrons. L'Assemblée nationale a assez largement modifié la proposition de loi et y a ajouté des dispositions relatives aux circonstances aggravantes encourues en cas de viol et aux modalités de la garde à vue spécifiques à certains crimes, selon une procédure marquée par une interprétation large des règles qui découlent de l'article 45 de la Constitution.

Nous traiterons donc ces différents points successivement, en évoquant d'abord les articles relatifs à la prescription de certaines infractions sexuelles, puis la prise en compte législative du phénomène de contrôle coercitif et enfin les dispositions concernant les circonstances aggravantes du viol et les modalités particulières de garde à vue.

L'article 1^er visait à introduire l'imprescriptibilité civile, et non pénale, pour les viols commis sur des mineurs. Rappelons à cet égard que seule l'imprescriptibilité pénale est prévue en droit français, et uniquement pour le génocide et les crimes contre l'humanité. Elle revêt donc un caractère à la fois exceptionnel et particulièrement grave, voire solennel.

L'article 1^er a été supprimé à l'Assemblée nationale en commission, contre l'avis de la rapporteure Maud Bregeon, et n'a pas été rétabli en séance.

Certains de nos collègues ont d'ores et déjà proposé de rétablir cet article 1^er et nous nous attendons à ce que le débat ait de nouveau lieu en séance.

Cette question sensible mérite que nous nous y arrêtions un instant.

De nombreuses personnes considèrent que les viols commis sur des mineurs ne devraient pas être prescrits au civil, pour des motifs tout à fait fondés : d'une part, la particularité de ces infractions empêche les victimes de parler avant des décennies et, d'autre part, ces victimes éprouvent le besoin, pour se reconstruire, d'obtenir la reconnaissance judiciaire du préjudice qu'elles ont subi.

Toutefois, les nombreuses auditions que nous avons menées nous ont convaincues qu'une telle évolution provoquerait plus de difficultés qu'elle n'en résoudrait.

Tout d'abord, en ce qui concerne le viol sur mineur, la disparition des preuves dans le temps rendrait cette imprescriptibilité souvent théorique et donc déceptive pour les victimes.

Par ailleurs, l'action en responsabilité civile se distingue par certaines spécificités qui accentuent les inconvénients de l'imprescriptibilité. La charge de la preuve pèse en effet sur le demandeur qui, le temps passant, n'a souvent pas d'autre moyen probatoire que sa propre parole et ses propres souvenirs.

Je relève également que, contrairement à l'action publique, l'action civile en réparation peut être transmise aux héritiers de la victime, même si elle n'a pas été engagée avant le décès. L'allongement du délai de la prescription civile soulève donc des difficultés certaines.

Enfin, ce qui a achevé de nous convaincre de ne pas rétablir l'article 1^er, c'est que le régime actuel de la prescription civile est déjà favorable aux victimes. Le délai de droit commun de l'action en responsabilité est, pour rappel, de cinq ans. Il s'élève à dix ans pour les dommages matériels et a été porté à vingt ans pour les infractions sexuelles commises sur des mineurs. Le point de départ du délai, lui aussi, est dérogatoire, car il n'est pas établi lors du fait générateur, mais en principe à la majorité de la victime. La Cour de cassation a toutefois retenu la consolidation du préjudice comme point de départ du délai de prescription, dans un arrêt du 7 juillet 2022, ce qui permet à des victimes d'agir en justice longtemps après les faits. L'état du droit semble donc suffisamment protecteur. C'est pourquoi nous vous proposerons de maintenir la suppression de l'article 1^er.

L'article 2 apporte plusieurs modifications aux dispositions relatives au mécanisme de la prescription glissante du code de procédure pénale. Pour rappel, cette prescription glissante consiste en l'allongement du délai de prescription de certains crimes et délits, dans le cas où l'auteur d'une telle infraction en aurait perpétré une autre, par la suite et avant que ces faits ne soient prescrits, à l'égard d'une nouvelle victime. Le délai de prescription de la première infraction court ainsi jusqu'à ce que le second délit ou crime soit prescrit.

Si nous sommes favorables à l'objectif fixé dans le cadre de ce mécanisme, dans la mesure où il permet de mieux appréhender les criminels en série et de réparer le préjudice du plus grand nombre possible de victimes, il a toutefois suscité notre vigilance pour plusieurs raisons. La prescription glissante n'a été introduite qu'en 2021 et aucune des personnes que nous avons entendues en audition n'a été en mesure d'en présenter un bilan. La plupart considèrent en tout état de cause que ce dispositif soulève des difficultés probatoires certes légèrement moins marquées que l'imprescriptibilité civile, mais identiques en nature. Enfin, l'interdépendance des délais de prescription d'infractions autonomes pourra entraîner des complications procédurales, voire de grandes déceptions en cas de relaxe ou de requalification.

Nous avons donc adopté une position prudente que nous développerons lors de la présentation de l'amendement. Il s'agirait de conserver l'extension aux majeurs de la prescription glissante pour viol, mais de ne pas modifier les articles 8 et 9-2 du code de procédure pénale, pour des motifs que nous aurons l'occasion d'exposer plus en détail.

Mme Elsa Schalck, rapporteure. - Nous en arrivons à la répression du contrôle coercitif, qui est sûrement le point du texte qui a été le plus commenté dans le débat public.

En effet, l'article 3 introduit dans le code pénal une infraction autonome fondée sur l'exercice d'un contrôle coercitif, c'est-à-dire sur une somme de micro-régulations qui ont lieu au sein d'un couple et qui contraignent tous les aspects de la vie quotidienne de la victime jusqu'à la placer dans une situation de captivité et jusqu'à la priver de son indépendance et de tout pouvoir de décision autonome.

C'est là l'enjeu principal du texte. Précisons qu'il s'agit d'un enjeu essentiellement juridique à nos yeux, car nous souscrivons à l'objectif politique du dispositif : il nous paraît essentiel que le phénomène sociologique de contrôle coercitif puisse être mieux appréhendé par le droit et qualifié par nos juges. La question se pose donc de savoir quel mécanisme permet le mieux d'y parvenir. L'Assemblée nationale a adopté en séance la solution d'une infraction autonome : examinons-la.

La première difficulté provient de la rédaction du texte. L'article 3 est en effet articulé autour d'une définition de l'infraction qui a été unanimement décriée par les juristes que nous avons entendus, notamment parce qu'elle repose sur des termes centrés sur les sentiments de la victime et, partant, sur des notions étrangères au droit pénal, comme la « peur » ou l'« usage abusif de dispositifs ou d'institutions ». L'article 3 prévoit également des circonstances aggravantes inconnues en droit et parfois incompatibles entre elles.

Pour toutes ces raisons, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale méconnaît a priori les principes constitutionnels applicables en matière pénale, notamment le principe de légalité.

En outre, le principe même d'instituer une infraction autonome explicitement fondée sur l'existence d'un contrôle coercitif a suscité de grandes réserves chez les personnes que nous avons entendues en audition.

Tout d'abord, la création d'une infraction nouvelle induit par nature une complexité technique. Son articulation avec les délits existants apparaît délicate, tant pour les enquêteurs que pour les victimes, notamment dans un contexte où, au vu de la définition adoptée par les députés, le contrôle coercitif apparaît davantage comme l'acte préparatoire à une infraction ou comme le commencement de l'exécution d'un délit que comme une infraction susceptible d'être prise en compte de manière isolée.

Ensuite, cette infraction pourrait exercer un effet d'éviction sur les infractions existantes, y compris pour celles qui sont assorties d'une peine encourue plus élevée : le risque est donc réel que nous ne dégradions le niveau de la répression, en complète contradiction avec l'objectif que nous nous sommes fixé.

Enfin, les comparaisons internationales nous enseignent que les condamnations acquises au titre d'une infraction autonome de contrôle coercitif sont faibles et ce, même en Écosse, pays souvent cité en exemple en matière de lutte contre les violences conjugales et qui a été l'un des premiers à prévoir une incrimination spécifique réprimant le contrôle coercitif, faute pour les acteurs de la chaîne pénale de parvenir à s'en saisir.

Nous avons donc estimé qu'il n'était pas opportun de créer une infraction autonome.

Nous nous sommes également interrogées sur l'inscription dans la loi des termes « contrôle coercitif », étant rappelé qu'ils figurent expressément dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, mais pas dans le texte initial de la proposition de loi. Là encore, nous n'avons pas estimé que cette piste était opportune, pour trois raisons.

Premièrement, la notion de contrôle coercitif n'est pas stabilisée. Elle fait l'objet de travaux tant sociologiques que juridiques : la Cour de cassation et le Conseil national des barreaux l'étudient actuellement. Il serait donc prématuré de l'inscrire dans la loi.

Deuxièmement, la notion est utilisée de manière souple et pragmatique par les enquêteurs et les magistrats ; elle permet de mieux comprendre et de mieux analyser le faisceau d'actes, souvent insidieux, qui caractérise les violences conjugales. L'inscrire dans la loi pénale, alors même que celle-ci est d'interprétation stricte, priverait ces professionnels de la plasticité et de la souplesse dont ils ont besoin pour coller au mieux aux réalités vécues par les victimes, notamment s'agissant de faits pernicieux de micro-régulation du quotidien.

Enfin et surtout, la mention expresse du contrôle coercitif dans le code pénal et son inscription simultanée dans le code civil lieraient les mains du juge aux affaires familiales. L'article 3 procède en effet à plusieurs modifications des articles du code civil qui traitent de l'aménagement, voire du retrait de l'autorité parentale, pour y intégrer explicitement la notion de contrôle coercitif et lui attribuer des conséquences spécifiques. Un consensus s'est élevé parmi les magistrats, juristes et universitaires que nous avons entendus en audition pour souligner les risques divers qu'entraîneraient ces évolutions. Elles méconnaissent en effet, entre autres, la liberté d'appréciation du juge aux affaires familiales et la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH). La magistrate Gwenola Joly-Coz elle-même, qui siégeait à la cour d'appel de Poitiers lorsque les arrêts du 31 janvier 2024 ont été rendus, a affirmé lors de son audition que l'adaptation du code civil n'était ni utile ni nécessaire au traitement juridictionnel du contrôle coercitif.

Nous considérons donc que la meilleure solution pour faciliter l'appréhension des comportements qui s'apparentent au contrôle coercitif est d'améliorer la définition de l'infraction de harcèlement sur conjoint, sans mentionner explicitement le contrôle coercitif. L'amendement de réécriture globale de l'article 3 nous permettra de vous exposer plus en détail notre proposition, mais je peux déjà vous indiquer qu'elle repose sur des termes existants dans le droit pénal, connus et maîtrisés par les praticiens, et que nous avons apporté une particulière vigilance quant au plein respect des principes de légalité et de proportionnalité de cette rédaction.

L'article 4 est une demande de rapport au Parlement sur l'évaluation et l'amélioration des politiques publiques en matière de lutte contre l'inceste et d'accompagnement des victimes. Les députés auteurs de l'amendement ont tenu à fixer sept objectifs à ce rapport, qui vont des besoins en formation des forces de l'ordre et des magistrats à la définition d'une « stratégie nationale de sensibilisation du grand public sur les conséquences de l'inceste et l'importance de briser le silence ».

Conformément à la position constante de la commission en matière de demandes de rapport, nous vous proposons la suppression de cet article, dont on peut relever par ailleurs que son adoption procède d'une interprétation extensive de l'objet du texte pour l'application de l'article 45 de la Constitution.

Mme Dominique Vérien, rapporteure. - Nous en arrivons enfin aux articles 5 et 6 du texte, adoptés par les députés en séance publique sur l'initiative du Gouvernement selon la même interprétation libérale de la règle de l'entonnoir.

L'article 5 vient faire évoluer les circonstances aggravantes en matière de viol. Il procède à deux modifications : tout d'abord, il augmente le quantum encouru à vingt ans de réclusion, contre quinze ans aujourd'hui, en cas de préméditation ou de guet-apens - vous l'aurez compris, il s'agit là d'une réponse à l'affaire dite des « viols de Mazan » qui a révélé cette lacune de notre droit -, mais aussi en cas de viol par effraction au domicile de la victime. Cela nous paraît légitime, dans la mesure où ces circonstances attestent en effet la particulière dangerosité de leur auteur.

Ensuite, l'article vient aggraver la répression des viols sériels : ils seraient à l'avenir punis non plus de vingt ans, mais de trente ans de réclusion criminelle, avec une peine de sûreté renforcée.

Nous adhérons sans réserve à ces évolutions et nous ne vous proposons à ce stade aucune modification de l'article 5.

L'article 6 pose davantage de difficultés. Il prévoit une prolongation supplémentaire de vingt-quatre heures de la garde à vue, pour une durée totale de soixante-douze heures, pour les crimes de meurtre ou de viol, lorsqu'ils sont perpétrés par le conjoint ou le concubin de la victime, par le partenaire lié à la victime par un pacte civil de solidarité (Pacs), ou pour le crime d'empoisonnement, sans condition, pour ce dernier, tirée du lien de l'auteur avec la victime.

Le choix de limiter cette faculté à ces trois infractions peut étonner. Nos travaux n'ont pas permis de l'éclairer et encore moins de le conforter.

Outre le caractère peu cohérent de son champ d'application, cette prolongation supplémentaire de la garde à vue ne paraît ni opportune ni proportionnée.

Comme vous le savez, eu égard à l'atteinte portée à la liberté individuelle ainsi qu'à la liberté d'aller et venir, la garde à vue est très encadrée. Limitée à vingt-quatre heures, elle peut faire l'objet d'une prolongation d'une même durée, pour un maximum de quarante-huit heures. On ne peut aller au-delà de cette durée qu'en matière de criminalité et de délinquance organisées, la garde à vue pouvant alors aller jusqu'à quatre-vingt-seize heures, et de terrorisme, avec une durée maximale de cent-quarante-quatre heures.

Le Conseil constitutionnel contrôle strictement la proportionnalité d'un allongement de la durée de la garde à vue, et ce au regard de deux critères : la gravité de l'infraction et sa complexité. Il a censuré, à plusieurs reprises, des dispositions législatives prévoyant une prolongation au-delà de quarante-huit heures lorsque l'un de ces deux critères n'était pas satisfait.

En l'espèce, si les infractions en cause sont certainement graves, elles ne présentent pas un caractère particulièrement complexe, d'autant que l'identité de l'auteur est a priori connue. Le Gouvernement n'a d'ailleurs apporté aucune justification en la matière.

S'il se prévaut également de la protection des victimes, il s'avère que prolonger la garde à vue ne présente pas véritablement d'intérêt en la matière. Eu égard à la nature des infractions en cause, les auteurs font le plus souvent l'objet d'un défèrement à l'issue de la garde à vue, qui peut donner lieu à un placement en détention provisoire ou à une mesure de contrôle judiciaire.

Enfin, et comme l'ont souligné les enquêteurs, créer un troisième régime de prolongation de la garde à vue viendrait ajouter de la complexité à un cadre juridique qui n'en manque pas.

Pour ces raisons, nous vous proposons de supprimer l'article 6.

Mme Olivia Richard. - Je remercie les rapporteures pour cet excellent rapport et les améliorations qu'elles proposent au texte de la proposition de loi. Celle-ci est très attendue, notamment en ce qui concerne le contrôle coercitif, et je sais que Dominique Vérien, en tant que présidente de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, y tient particulièrement. Je félicite les rapporteures d'avoir su trouver un compromis équilibré et satisfaisant.

M. Hussein Bourgi. - Je remercie à mon tour les rapporteures pour la qualité de leur travail, qui me conduit à faire trois observations.

La première porte sur la rigueur juridique qui doit présider à nos travaux. En effet, nous ne pouvons pas nous satisfaire de textes qui soient rédigés sous le coup de l'émotion ou sous l'influence de l'opinion publique, au risque d'être ensuite censurés par le Conseil constitutionnel. C'est la raison pour laquelle j'approuve tout particulièrement l'analyse des rapporteures sur l'allongement des délais de la garde à vue.

Ma deuxième observation concerne la jurisprudence constante du Sénat quant aux demandes de rapport. Je ne doute pas que l'auteure de cette proposition de loi, désormais ministre, aura tout le loisir de mobiliser ses services pour que la feuille de route d'un plan pluriannuel d'action soit établie dans les meilleurs délais. En effet, nous avons besoin, comme dans d'autres pays à l'instar de l'Espagne, d'une loi-cadre pluriannuelle pour lutter efficacement contre les violences sexuelles et sexistes.

Ma dernière observation a trait aux moyens : nous pourrons voter tous les projets de loi et toutes les propositions de loi que nous voudrons, si nous n'allouons pas les moyens nécessaires pour les mettre en oeuvre, dans les tribunaux comme dans les commissariats et les gendarmeries ou encore dans le secteur du travail social, ces textes n'auront qu'un effet très limité. Il faut des hommes et des femmes pour utiliser les moyens mis en place, c'est-à-dire pour apporter le meilleur accompagnement possible aux victimes, pour les mettre à l'abri et pour permettre à la justice de faire son travail.

Je félicite les rapporteures pour la rigueur juridique et intellectuelle dont elles ont fait preuve.

Mme Marie Mercier. - Je félicite à mon tour nos collègues pour ce rapport passionnant.

Je me suis longuement interrogée sur le contrôle coercitif. Cette notion recouvre un processus qui agit comme un poison lent et insidieux et j'ai du mal à la distinguer de l'emprise, qui recouvre la prise de possession du psychisme d'une personne par une autre.

Il me semble que la seule manière de lutter contre ce type de phénomène est de développer l'éducation des jeunes sur le sujet et de favoriser le repérage des victimes.

Il faut donc communiquer davantage sur la notion de contrôle coercitif qui reste trop méconnue. L'identification des victimes est également essentielle.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Je remercie Hussein Bourgi d'avoir mentionné notre position quant aux demandes de rapports au Parlement. Je me permets toutefois de rappeler qu'il ne s'agit pas d'une jurisprudence propre à la commission des lois, mais qu'elle est tout simplement la traduction du principe de séparation des pouvoirs qui a valeur constitutionnelle. En tant que détenteurs du pouvoir législatif, nous ne pouvons pas donner d'instructions au pouvoir exécutif, qui peut commettre des rapports sur sa propre initiative. Nous détenons également un pouvoir de contrôle, de sorte que nous n'avons guère besoin de demander au pouvoir exécutif d'oeuvrer à notre place.

Nos deux rapporteures ont travaillé sur un sujet délicat. Elles ont réussi à traduire dans la loi un fait qui était qualifié sociologiquement et qui est bien réel, comme l'a rappelé Marie Mercier. Elles ont abouti à une rédaction juridique solide, en faisant appel à des notions que les juristes pourront utiliser. La tâche n'était pas facile et elles l'ont réussie. Je les en remercie.

Mme Dominique Vérien, rapporteure. - Monsieur Bourgi, nous reparlerons bientôt de la loi-cadre pluriannuelle que vous avez évoquée. Je crois que la ministre y travaille.

Pour ce qui est de la nécessité de prévoir des moyens, les tribunaux doivent bénéficier de 1 500 magistrats et de 1 800 greffiers supplémentaires et ces effectifs commencent à intégrer les juridictions. J'ai participé, hier, à une formation de l'École nationale de la magistrature (ENM) portant sur l'équipe autour du magistrat, dont l'organisation doit évoluer. De la même manière, les pôles spécialisés en matière de violences intrafamiliales ont été déployés à partir du 1^er janvier 2024 et se mettent progressivement en place. Les situations varient selon les territoires, mais ces moyens nouveaux devraient permettre, malgré tout, une meilleure prise en charge et une meilleure formation sur les violences intrafamiliales et les violences sexuelles.

Pour répondre à notre collègue Marie Mercier, la différence entre le contrôle coercitif et l'emprise tient à ce que la première notion touche au comportement de celui qui veut contrôler l'autre. Il s'agit dans la grande majorité des cas d'un homme qui veut contrôler une femme, mais la notion est surtout d'ordre psychologique, de sorte que les cas peuvent aussi être inversés. L'intérêt de cette notion est qu'elle permet de se concentrer sur une série de micro-régulations, qui ne seraient pas susceptibles de donner lieu à des poursuites si elles étaient prises séparément mais qui, en s'additionnant, aboutissent à la construction d'un système pour enfermer l'autre, dont l'une des conséquences peut être un phénomène d'emprise. Certains témoignages que nous avons entendus ont montré que les effets du contrôle coercitif pouvaient perdurer même après la séparation d'avec le conjoint qui l'exerçait.

La notion de contrôle coercitif permet de focaliser l'analyse de la situation sur la victime, ce qui nous a paru très intéressant. Pour pouvoir repérer ce genre de situation, il faut former les médecins et les services sociaux.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Concernant le périmètre de cette proposition de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives au régime de prescription civile des crimes et délits à caractère sexuel perpétrés sur des mineurs ; au régime de prescription pénale des viols commis sur des majeurs ; à la répression des agissements s'apparentant à un contrôle coercitif et aux décisions que les juridictions peuvent prendre en la matière ; aux circonstances aggravantes en matière de viol et à la procédure pénale applicable à certains crimes commis au sein des couples.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous en venons à présent à l'examen des articles.

Article 1^er {Supprimé)

Mme Elsa Schalck, rapporteure. - L'amendement COM-1 rectifié vise à rétablir l'imprescriptibilité civile des actes de torture, de barbarie et des infractions sexuelles commises sur des mineurs. Nous aurons certainement l'occasion de débattre en séance de cette question, qui est un véritable serpent de mer.

Plusieurs raisons nous ont convaincues que l'allongement du délai de prescription civile n'était pas une solution opportune.

En premier lieu, l'imprescriptibilité n'a été retenue en droit français que pour des crimes d'une extraordinaire gravité, à savoir le génocide et le crime contre l'humanité.

En deuxième lieu, et c'est là un des fondements principaux de la prescription, les preuves disparaissent dans le temps. Allonger le délai accentue donc le risque de permettre des recours déceptifs, comme l'ont montré certaines de nos auditions. C'est le demandeur qui doit, dans une telle action, apporter la preuve du fait générateur, du dommage et du lien de causalité. C'est d'ailleurs là ce qui distingue le procès civil du procès pénal.

En troisième lieu, même lorsqu'une preuve peut être apportée, grâce aux témoignages ou aux aveux, l'allongement du délai de prescription civile ne semble pas opportun. Notre avis découle d'une particularité de l'action en responsabilité civile, qui veut qu'il y ait une transmission de l'action civile aux héritiers, quand bien même la partie demanderesse ne l'aurait pas portée de son vivant.

Pour toutes ces raisons, nous émettons un avis défavorable à l'amendement COM-1 rectifié ainsi qu'à l'amendement de repli COM-2 rectifié bis.

Les amendements COM-1 rectifié et COM-2 rectifié bis ne sont pas adoptés.

L'article 1^er demeure supprimé.

Article 2

Mme Dominique Vérien, rapporteure. - L'amendement COM-3 rectifié vise à allonger à soixante ans le délai de prescription extinctive pénale pour certains crimes commis sur des mineurs. Aujourd'hui le délai est de trente ans à compter de la majorité de la victime. Attendons de voir si ce délai, qui a été fixé par la loi du 3 août 2018, porte ses fruits avant de l'allonger. Avis défavorable.

L'amendement COM-3 rectifié n'est pas adopté.

Mme Elsa Schalck, rapporteure. - L'amendement COM-9 a pour objet de supprimer l'ajout du viol à la prescription glissante délictuelle ainsi que l'extension du dispositif d'interruption des délais de prescription.

En effet, nous souhaitons garder le dispositif tel qu'il a été prévu initialement pour les majeurs. Notre droit prévoit depuis 2021 la prescription glissante pour les mineurs, mais nous n'avons pas de recul suffisant sur cette mesure. Dans un souci de cohérence, nous ne souhaitons donc pas intégrer le viol au dispositif prévu pour les agressions sexuelles délictuelles, car cela reviendrait à appliquer à des délits des délais de prescription aujourd'hui réservés à des crimes.

L'amendement COM-9 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Après l'article 2

Mme Dominique Vérien, rapporteure. - L'amendement COM-13 a pour objet de prévoir une dispense de solidarité pour les enfants à l'égard d'un parent incestueux.

Cet amendement ne nous paraît pas présenter de lien suffisamment direct avec l'objet du texte initial : son adoption serait contraire à l'article 45 de la Constitution.

L'amendement COM-13 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 3

Mme Elsa Schalck, rapporteure. - Notre amendement COM-10 vise à réécrire intégralement l'article 3 sur le contrôle coercitif.

En effet, nous souhaitons éviter de créer une infraction autonome, d'où notre proposition de ne pas mentionner expressément le contrôle coercitif, pour les raisons que nous vous avons exposées dans notre propos liminaire. Mieux vaut rattacher cette notion à l'infraction existante de harcèlement sur conjoint plutôt qu'à une violence psychologique, ce qui permettra de lui donner une écriture proprement juridique. L'écriture de la loi ne doit pas être soumise à l'émotion, mais elle doit permettre aux magistrats de disposer d'un texte qu'ils pourront utiliser juridiquement et qui, par conséquent, profitera réellement aux victimes.

L'amendement COM-10 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-7 rectifié bis devient sans objet.

Mme Dominique Vérien, rapporteure. - Même s'il devient sans objet, je souhaite quand même dire un mot de l'amendement COM-7 rectifié bis, qui vise un sujet important, à savoir la prise en compte des menaces ou des violences commises sur les animaux dans la caractérisation du contrôle coercitif. Si ces comportements relèvent des pressions psychologiques mentionnées dans la rédaction que nous proposons, il me semble toutefois important que nous puissions en débattre en séance publique.

Mme Nadine Bellurot. - Je remercie la rapporteure d'avoir pris en considération notre amendement. La loi du 13 juin 2024 renforçant l'ordonnance de protection et créant l'ordonnance provisoire de protection immédiate prévoit que le magistrat pourra statuer sur l'avenir d'un animal quand son propriétaire doit quitter le domicile familial, comblant ainsi un vide juridique. Il est important de pouvoir prendre en compte cet animal avec lequel la victime peut entretenir un lien affectif fort, de sorte qu'il peut être utilisé pour la retenir dans une situation de contrôle coercitif.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Après l'article 3

Mme Elsa Schalck, rapporteure. - L'amendement COM-8 rectifié vise l'élargissement de l'ordonnance de protection aux violences commises sur un enfant. Nous estimons, au regard du périmètre du texte que nous avons adopté, qu'il est irrecevable.

L'amendement COM-8 rectifié est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 4 (nouveau)

Mme Dominique Vérien, rapporteure. - Notre amendement COM-11 supprime l'article 4, conformément à la position de la commission en matière de demandes de rapport.

L'amendement COM-11 est adopté.

L'article 4 est supprimé.

Après l'article 4 (nouveau)

Mme Elsa Schalck, rapporteure. - L'amendement COM-4 rectifié bis a trait au caractère incestueux du viol ou de l'agression sexuelle commis sur un cousin germain mineur. Ces dispositions nous semblent aller au-delà de l'objet du texte initial.

L'amendement COM-4 rectifié bis est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 5 (nouveau)

L'article 5 est adopté sans modification.

Après l'article 5 (nouveau)

Mme Dominique Vérien, rapporteure. - L'amendement COM-5 rectifié nous semble irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution, car il vise le renforcement des peines encourues pour l'interruption de la grossesse sans le consentement de l'intéressée.

L'amendement COM-5 rectifié est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Mme Elsa Schalck, rapporteure. - L'amendement COM-6 rectifié, qui crée un délit d'interruption involontaire de grossesse sans consentement, est également irrecevable.

L'amendement COM-6 rectifié est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 6 (nouveau)

Mme Dominique Vérien, rapporteure. - Les amendements identiques COM-12 et COM-14 visent à supprimer l'article 6, qui a pour objet de porter à soixante-douze heures la durée de la garde à vue pour le meurtre ou le viol sur conjoint ainsi que pour le crime d'empoisonnement. Comme nous l'avons exposé, un tel allongement de la durée de la garde à vue ne paraît pas justifié et serait très probablement censuré par le Conseil constitutionnel.

Les amendements identiques COM-12 et COM-14 sont adoptés.

L'article 6 est supprimé.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale en première lecture, visant à assouplir la gestion des compétences « eau » et « assainissement » - Examen, en deuxième lecture, du rapport et du texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous en venons à présent à l'examen du rapport d'Alain Marc sur la proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale en première lecture, visant à assouplir la gestion des compétences « eau » et « assainissement ».

M. Alain Marc, rapporteur. - Comme je le rappelais au mois d'octobre 2024 devant notre hémicycle, cela fait désormais dix ans que notre assemblée s'emploie à atténuer les conséquences du transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes imposé par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite NOTRe. Richard Ferrand ne s'y était pas trompé, puisqu'il fut à l'initiative de la loi du 3 août 2018 relative à la mise en oeuvre du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes, qui a permis le report de ce transfert à 2026.

Nous examinons aujourd'hui, en deuxième lecture, la proposition de loi déposée par notre collègue Jean Michel Arnaud qui vise à mettre fin à l'obligation de transfert des compétences « eau » et « assainissement » pour les communes qui en ont conservé l'exercice.

L'occasion historique s'offre à nous, en adoptant définitivement ce texte, de clore ce chapitre et de rendre enfin leur liberté aux communes dans la gestion de ces compétences, conformément à la position constamment défendue par le Sénat. Mieux vaut tard que jamais, car le parcours parlementaire du texte qui nous revient en deuxième lecture n'a pas été - loin s'en faut ! - un long fleuve tranquille.

En effet, l'instabilité qui a marqué l'actualité politique des derniers mois n'a eu d'égal que la constance avec laquelle notre assemblée a défendu la liberté des maires en matière de gestion des compétences « eau » et « assainissement ».

D'abord reporté en raison de la dissolution de l'Assemblée nationale prononcée en juin 2024, l'examen de la proposition de loi dans notre hémicycle n'a pu intervenir qu'en octobre 2024. C'est ensuite la censure du Gouvernement de Michel Barnier en décembre 2024 qui a fait obstacle à son inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale dans les délais prévus initialement.

Je tiens d'ailleurs à rendre hommage à nos collègues députés du groupe Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires (Liot) qui, une fois n'est pas coutume, ont rendu possible la poursuite de la navette, en inscrivant le texte à l'ordre du jour transpartisan de l'Assemblée nationale du 12 mars 2025.

Nous y voilà, chers collègues : l'intense travail collectif de conviction que nous avons mené auprès des gouvernements successifs doit désormais trouver sa concrétisation dans la loi et la responsabilité nous en incombe.

En effet, les attentes des élus locaux sur le terrain nous obligent : l'échéance du 1^er janvier 2026, date à compter de laquelle doit intervenir le transfert obligatoire des compétences, approche à grands pas. Plus que jamais, nous avons le devoir d'apporter une réponse sans équivoque à leurs inquiétudes légitimes.

En tant que conseiller municipal d'une petite commune de 215 habitants et conseiller d'une communauté de communes de 5 200 habitants, dont j'ai également été le président, je mesure à quel point il est urgent de mettre un terme définitif à l'incertitude qui règne encore sur ce dossier.

Permettez-moi de rappeler les grandes lignes de la solution d'équilibre à laquelle est parvenue notre assemblée lors de l'examen de ce texte en première lecture.

Je rappelle tout d'abord que le dispositif a été conçu et proposé en séance publique par notre commission, avec la précieuse contribution de nos collègues Mathieu Darnaud, Jean-Michel Arnaud, Cécile Cukierman, Jean-Yves Roux, Franck Menonville et Paul-Toussaint Parigi, que je remercie et dont je salue l'engagement sans faille.

Voici donc le principe consacré à l'article 1^er de la proposition de loi : les communes qui n'ont pas encore transféré les compétences « eau » et « assainissement » à leur communauté de communes à la date d'entrée en vigueur de la loi ne seront plus obligées de procéder à ce transfert au 1^er janvier 2026. Elles retrouveront, leur entière liberté.

Toutefois, il n'y aura pas de retour en arrière possible pour les communes qui ont déjà transféré les compétences : les transferts déjà effectués ne seront donc pas remis en cause.

Parallèlement, nous avions introduit un nouvel article 3 bis organisant un dialogue territorial sur l'exercice des compétences « eau » et « assainissement » à l'échelle du département. Ce dialogue devait avoir lieu au sein de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI), à l'occasion d'une réunion annuelle dédiée aux enjeux de qualité et de quantité d'eau, et pouvant déboucher sur la formulation de propositions non contraignantes.

Avec cet article, nous réaffirmons une conviction forte : si la mutualisation de ces compétences peut être pertinente pour préserver la ressource en eau, les communes et leurs intercommunalités demeurent les mieux placées pour apprécier l'échelle de cette mutualisation, qui ne doit pas être imposée mais choisie par les acteurs locaux eux-mêmes en fonction des réalités de leurs territoires. En effet, lorsqu'elles ont été conçues, les intercommunalités n'ont jamais été pensées pour correspondre aux périmètres des bassins versants et des vallées.

Il va sans dire que l'examen de cette proposition de loi à l'Assemblée nationale était attendu. Et ces attentes ont été satisfaites puisque les députés ont, pour l'essentiel, approuvé le dispositif conçu au Sénat et préservé son équilibre.

Nous ne pouvons que nous réjouir de l'émergence, au Parlement, d'un consensus en faveur d'une solution respectueuse des libertés communales et de nature à conserver une gestion différenciée des compétences « eau » et « assainissement », adaptée aux spécificités de chaque territoire.

Les députés ont apporté au texte plusieurs ajustements, qui me semblent aller dans le bon sens ou, à tout le moins, ne pas soulever de difficultés majeures.

En premier lieu, l'Assemblée nationale a consacré le caractère « sécable » de la compétence « assainissement », en distinguant l'assainissement collectif et l'assainissement non collectif. Cela signifie concrètement qu'une commune qui a transféré à l'intercommunalité une partie seulement de la compétence sera libre de transférer ou non l'autre partie de cette compétence à compter de l'entrée en vigueur de la loi.

En deuxième lieu, sur l'initiative du député Vincent Descoeur, les députés ont facilité la création de nouveaux syndicats compétents en matière d'eau et d'assainissement, en précisant que ces syndicats pouvaient être créés même s'ils ne sont pas compatibles avec le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI). Cette exigence de compatibilité permettait jusqu'alors au préfet de refuser les mutualisations proposées par les élus. Jusqu'à présent, les dérogations à l'obligation de compatibilité au SDCI ne concernaient que les syndicats compétents en matière de construction ou de fonctionnement d'école préélémentaire ou élémentaire, d'accueil de la petite enfance ou d'action sociale.

En troisième lieu, les députés ont rendu plus souple le dispositif de dialogue territorial conçu par le Sénat, en réduisant notamment la fréquence des réunions de la CDCI : elles n'auront lieu qu'une fois tous les six ans, après chaque renouvellement général des conseils municipaux.

Enfin, le texte qui nous est transmis par l'Assemblée nationale contient un nouvel article 5, qui vise à inscrire dans la loi la possibilité pour les communes de se fournir mutuellement de l'eau en cas de pénurie. Lorsqu'une telle pénurie intervient pour la première fois sur une période de cinq ans, l'article prévoit que les volumes d'eau fournis par la commune donatrice pourront être déduits du calcul des redevances liées à l'eau potable.

En l'état actuel du droit, rien n'interdit aux communes de faire preuve d'une telle solidarité : il ne faudrait donc pas que la rédaction retenue ici aboutisse à restreindre la liberté dont bénéficient d'ores et déjà nos communes pour se fournir de l'eau. Ces incertitudes d'interprétation devront être levées à l'occasion d'un texte ultérieur, et nous y veillerons.

Vous l'aurez deviné, mes chers collègues, en dépit de ces quelques réserves, je vous invite à adopter conforme la proposition de loi, afin de permettre son entrée en application immédiate.

Compte tenu de l'imminence de l'échéance du 1^er janvier 2026 et comme je vous l'indiquais en préambule, nous avons l'opportunité et le devoir de sécuriser au plus vite la situation des communes ayant conservé les compétences « eau » et « assainissement » par l'adoption définitive d'un dispositif défendu par le Sénat depuis près de dix ans.

M. Mathieu Darnaud. - La morale de ce récit législatif m'incite à m'interroger sur le bien-fondé de la locution latine « Perseverare diabolicum ». En l'espèce, la persévérance aura été salutaire, comme l'a dit notre excellent rapporteur, puisque nous n'avons fléchi à aucun moment. Je salue l'auteur de cette proposition de loi et l'ensemble des collègues que le rapporteur a cités.

En effet, je suis convaincu que c'est l'expression du Sénat qui est aujourd'hui reconnue, à travers laquelle nous souhaitions consacrer une liberté communale qui nous permettra d'apporter des réponses idoines aux difficultés que nous rencontrons dans chacun de nos territoires. Le rapporteur l'a souligné : l'eau, plus encore que l'assainissement, relève d'une compétence dont la logique ne se borne pas au périmètre des intercommunalités, mais s'inscrit dans la problématique plus large des bassins versants et des bassins hydrographiques. Il était donc essentiel que nous puissions persévérer en bravant les dissolutions et les censures, pour faire en sorte que la voix du Sénat, qui est le reflet de l'immense majorité des communes de France, trouve une issue heureuse.

Je vois aussi dans ce texte l'expression d'une volonté sans cesse réaffirmée de laisser aux maires qui souhaitent se regrouper la possibilité de choisir entre un syndicat ou une intercommunalité, en fonction des besoins de leur territoire.

Je crois que nous devrions nous inspirer de cette volonté sénatoriale pour faire en sorte que, demain, une vitalité puisse s'exprimer au sein de la démocratie locale lors des prochaines élections municipales. Il y a une ardente nécessité à redonner le sentiment aux élus des communes de France qu'ils peuvent choisir et être acteurs de leur destin au sein du bloc communal et avec l'intercommunalité. En effet, certaines compétences doivent échoir à l'intercommunalité - nous ne l'avons jamais contesté -, mais il faut parfois introduire de la souplesse pour être au rendez-vous des aspirations qui se manifestent dans les territoires de France. D'autant que, en ce qui concerne l'eau, la question tarifaire doit aussi être prise en compte. En ce sens, nous avons, à de multiples reprises, pointé du doigt au Sénat le fait que des regroupements forcés pouvaient avoir une incidence sur le coût de l'eau pour l'usager.

Ce texte constitue l'issue heureuse d'un long combat où se sont engagés l'ensemble des membres de notre commission. Je remercie aussi nos collègues de l'Assemblée nationale et le Premier ministre Michel Barnier, qui a permis, alors que nous arrivions à quelques encâblures des élections municipales, de faire entendre la voix de la raison.

M. Jean-Michel Arnaud, auteur de la proposition de loi. - Bien que l'essentiel ait été dit, je tiens à exprimer ma satisfaction de voir ce long processus aboutir. Je le dis dans un esprit transpartisan, mais aussi dans un souci d'adaptation à la réalité du terrain. Nous n'enlevons rien à celles et ceux qui ont fait le choix de s'organiser dans le cadre de leur établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Nous n'empêchons pas non plus ceux qui se sont organisés depuis de nombreuses années dans le cadre de syndicats intercommunaux à vocation unique de maintenir cette possibilité enracinée dans les territoires, où elle garantit un équilibre entre la bonne solution technique et le prix juste payé par les usagers. Nous n'affaiblissons en rien la force de l'intercommunalité quand elle est choisie.

Si nous sommes aujourd'hui conduits à examiner ce texte, c'est parce que la loi NOTRe, dans le cadre d'arbitrages ultimes sur des sujets périphériques aux compétences « eau » et « assainissement », a imposé le transfert obligatoire de ces compétences au 1^er janvier 2020 avant qu'il soit reporté à 2026. Avec l'ensemble des groupes politiques du Sénat, nous avons su cultiver un esprit transpartisan pour aboutir à un texte nécessaire et attendu dans les territoires.

D'aucuns semblent se faire les avocats d'une cause perdue, estimant que le « XXL » est la solution à tous les maux de la société. Mais il était indispensable dans certaines zones, notamment les zones de montagne, de mettre en place les assouplissements nécessaires. Nous avons trop tardé à le faire, assourdis par la litanie de ceux qui voulaient transférer à tout prix. Nombre de communes qui ont été contraintes de procéder à ce transfert le regrettent aujourd'hui. Nous avons toutefois trouvé une voie de passage équilibrée qui évitera de bouleverser tout le pays en détruisant ce qui a été construit parfois sous la contrainte, parfois de manière volontaire. Il reste un nombre significatif de communes, notamment dans le sud de la France, qui seront très heureuses de pouvoir déployer leur stratégie « eau » et « assainissement » dans de bonnes conditions, en échappant au délai du 1^er janvier 2026.

Je remercie ceux de mes collègues qui se sont mobilisés sur le sujet. Même si le texte de l'Assemblée nationale aurait pu être meilleur encore, nous nous en contenterons, car il préserve l'essentiel, c'est-à-dire la liberté de choix des communes qui n'ont pas encore opéré le transfert des compétences « eau » et « assainissement ». Comme l'a dit le rapporteur, nous devrons probablement encore toiletter quelques détails du texte à l'occasion de travaux législatifs ultérieurs.

Je vous invite, mes chers collègues, à voter conforme le texte voté à l'Assemblée nationale, car il reprend les principaux dispositifs que nous avions adoptés, ici, au Sénat, le 24 octobre 2024.

Mme Laurence Harribey. - Beaucoup d'eau a coulé sous les ponts - et dans les tuyaux... - depuis que nous débattons de ce sujet. Nous sommes au bout d'un processus et il nous faut être raisonnables.

Si certains ont mis en avant la nécessité d'avoir une vision intercommunale, ce n'est évidemment pas par idéologie, mais tout simplement parce que de très importants enjeux se jouent en termes de grand cycle et de qualité de l'eau. J'espère vraiment que, dans dix ans, nous ne connaîtrons pas de catastrophes de ce point de vue.

La majorité du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain est plutôt favorable à une gestion par l'intercommunalité, mais nous sommes pragmatiques. Nous nous devons de résoudre les problèmes spécifiques qui peuvent se poser, par exemple pour les communes de montagne. Il est vrai que les limites de l'intercommunalité ne sont pas toujours celles de l'eau.

Ce qui est important pour nous, c'est que ce texte est pragmatique, qu'il est respectueux des libertés communales et qu'il ne revient pas en arrière pour détricoter la loi NOTRe. Il permet des adaptations, ce qui est primordial.

Les membres de notre groupe se prononceront chacun en fonction des réalités de leur territoire.

M. François Bonhomme. - Même si nous pouvons nous féliciter du résultat, j'éprouve quand même une certaine amertume !

Nous arrivons enfin, après tant de débats, à corriger l'irritant que constitue, depuis la loi NOTRe, le transfert programmé du service public de l'eau et de l'assainissement, mais nous ne sommes qu'à quelques mois de la date limite. Une foule de difficultés était pourtant apparue et nombre d'élus étaient dans l'expectative. Des collectivités ont engagé des études et des dépenses, parfois importantes, parce qu'on leur a dit pendant longtemps qu'il n'était pas question de revenir sur ce transfert, et elles se retrouvent maintenant bloquées. Pour d'autres collectivités, c'est bien sûr un soulagement.

Cela doit nous inciter à réfléchir à la manière dont nous conduisons les politiques publiques. D'ailleurs, je reprends à mon compte le terme « détricoter » : oui, il s'agit de détricoter la loi NOTRe, tout simplement car elle est funeste sur ce sujet !

Je rappelle que, lors de l'examen de la proposition de loi déposée par Richard Ferrand relative à la mise en oeuvre du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes, dont j'étais rapporteur, nous avions les plus grandes difficultés à faire comprendre qu'un délai supplémentaire de six ans ne ferait pas disparaître le problème comme dans un tour de magie !

Entre-temps, de nombreux contentieux sont apparus et les difficultés se sont accumulées. Le Parlement a lui-même créé des difficultés qui étaient pourtant annoncées. Il n'y a donc aucune surprise.

De son côté, l'administration centrale a influencé les ministres successifs, si bien qu'ils nous ont servi comme argument suprême qu'il y avait des problèmes sur les réseaux et que les petites entités ne pouvaient pas lutter efficacement contre eux. Ils ont ainsi entretenu une certaine confusion, parce qu'il existe évidemment, dans un habitat diffus, des problèmes structurels de réseau plus importants que dans une agglomération ou une métropole. Ces décideurs se sont arcboutés sur le principe big is beautiful...

Nous devons tirer des enseignements de ce dogmatisme, qui ignorait totalement la logique territoriale et les critères géophysiques. Or, certains ont délibérément ignoré l'importance de ces critères, pourtant déterminants pour la gestion de l'eau.

Il semble que nous revenions au bon sens, mais il y a déjà eu des dégâts sur certains territoires et l'unanimisme d'aujourd'hui ne doit pas nous faire oublier la doxa de l'époque. Grâce à sa persévérance, le Sénat finit par faire entendre raison à tous ses dévots, dont je ne faisais pas partie. On peut d'ailleurs rendre hommage à Michel Barnier qui a entendu la voix de notre assemblée. J'espère que les collectivités locales engagées dans le processus pourront corriger de la meilleure manière possible, et sans revenir en arrière, les effets négatifs de la loi NOTRe.

Mme Cécile Cukierman. - Nous avons été plusieurs à porter ce combat depuis de nombreuses années. Ce texte s'inscrit dans une logique de retour de la commune au centre de l'organisation territoriale de la République, ce que je salue. C'est d'autant plus important que l'engagement municipal s'essouffle - nous le constatons tous. Cet essoufflement provient notamment du fait qu'il est difficile de mobiliser des équipes, alors que les compétences restant à la commune sont faibles.

Tout texte est naturellement perfectible. Nous pouvons saluer les améliorations apportées par l'Assemblée nationale ; nous aurions également pu saluer le fait que l'Assemblée nationale vote conforme le texte du Sénat - cela nous aurait permis d'aller plus vite... Mais la raison nous invite à ne pas poursuivre davantage après dix ans de débats.

Je veux répondre à certaines critiques que nous entendons, en particulier de la part d'industriels du secteur. Ce texte ne signifie pas que les communes seront isolées, coupées du monde, et qu'elles devront se débrouiller toutes seules. Nous disons simplement que l'eau se gère au regard de contraintes géographiques davantage que selon des contraintes administratives. Ce texte permet de prendre le temps de mieux faire les choses et de mener une réflexion globale sur les problématiques liées à l'eau.

La gestion de l'eau est consubstantielle à celle de faire société et les questions du grand cycle et du petit cycle sont évidemment liées.

Pour conclure, je veux dire que la loi NOTRe, qui a trouvé une majorité pour être votée - faut-il le rappeler ? -, n'est pas arrivée par hasard. Je me félicite que, plus de dix ans après, nous revenions sur les erreurs alors commises. Pourtant, les élus locaux nous alertaient déjà sur les difficultés qu'ils allaient rencontrer et, depuis, nous n'avons de cesse de revenir en arrière et d'atténuer les effets négatifs de cette réforme... Imposer la gestion d'un territoire d'en haut ne peut pas marcher !

M. Hussein Bourgi. - Je voudrais remercier les auteurs de la proposition de loi de l'avoir déposée. Je l'ai votée en première lecture, je ferai de même pour la seconde, mais ce n'est pas une ode au small is beautiful : je veux simplement traduire en actes mon engagement en faveur du bon sens des élus locaux et de la souveraineté des communes.

Cela étant dit, je voudrais rappeler que certains transferts ont été réalisés sous « l'amicale » pression - elle était souvent insistante - des services de l'État dans les départements. L'appareil de l'État a mené une action résolue en ce sens.

Quand je rencontre des élus qui ont opéré ce transfert, ils sont souvent fort marris... Ils me disent que, la prochaine fois que ce genre de texte sera voté, ils feront comme d'autres : ils procrastineront le plus longtemps possible, en espérant qu'un nouveau texte remette le premier en cause ! Voilà pourquoi nous devons absolument, pour ce type de sujet, réunir le consensus le plus large possible.

Le texte dont nous débattons est évidemment accueilli avec beaucoup de satisfaction par les élus de mon département qui ont toujours été résolument opposés à ce transfert obligatoire de compétences, mais d'autres, qui l'ont réalisé, le vivent très mal.

C'est pourquoi j'attends beaucoup de la mission d'information destinée à faire le bilan des lois NOTRe et Maptam. Je veux remercier nos collègues du groupe du Rassemblement démocratique et social européen (RDSE) d'avoir pris cette initiative.

M. Christophe Chaillou. - Nous sommes tous d'accord pour faire confiance aux élus et à leur capacité de coopérer. J'avais également voté ce texte en première lecture, mais je veux adresser deux messages.

Tout d'abord, je ne suis pas persuadé que ce texte concerne beaucoup de cas. Il me semble même que le nombre est marginal. Surtout, au-delà des cas, réels, où il existe des spécificités, la remise en cause du transfert provient d'élus qui de toute façon sont opposés à l'intercommunalité. Il sera intéressant de regarder dans quelques mois le nombre de communes qui se sont saisies de ce texte.

Ensuite, nous devons faire attention aux signaux que nous envoyons. Lorsque le Parlement fixe des objectifs, a-t-on intérêt à attendre ? Un tel texte constitue un message préoccupant pour les élus qui ont fait leur boulot pour convaincre et rassembler. Nous devons aussi veiller à ce qu'une loi que nous avons votée soit appliquée.

M. Mathieu Darnaud. - Il ne faudrait pas que ce texte apparaisse comme une victoire de la cigale sur la fourmi. De ce point de vue, nous devons méditer sur deux textes en cours d'examen au Parlement : celui sur la modification du mode de scrutin dans les communes de moins de 1 000 habitants et celui visant à réformer la loi Paris-Lyon-Marseille. Le Parlement a pris la fâcheuse tendance de légiférer à quelques encablures des élections ou des échéances. Or il y a plutôt une attente de constance et de stabilité parmi les élus locaux.

Hier, Laurence Harribey nous disait, en parlant de la justice des mineurs, qu'il fallait légiférer en nous fondant sur des considérants scientifiques. Elle a naturellement raison. Et c'est ce que nous faisons ici, notamment pour les communes de montagne : tout le monde dit depuis longtemps qu'il faut modifier la loi, car elle est inapplicable pour elles. Nous aurions donc pu gagner du temps !

L'essentiel, c'est que ce texte soit adopté, mais méditons cette expérience pour la fabrique de la loi à l'avenir.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Tout cela conforte ma conviction que le droit n'est qu'un outil et que c'est une erreur de créer un outil unique pour répondre à des besoins qui sont diversifiés. C'est précisément le rôle du législateur d'offrir des outils variés et adaptés.

Je ne tire pas la même conclusion que Christophe Chaillou selon qui il suffirait d'être rétif à appliquer la loi, en attendant qu'elle soit modifiée. Je rappelle tout de même que ce n'est pas le cas en l'espèce, puisque les élus disposaient d'un délai que nous avions fixé.

Pour autant, lorsque la loi fixe un objectif, il n'est pas illégitime de vérifier quelques années après s'il engendre des effets pervers. Soyons donc plus soucieux du contrôle de l'application des lois.

M. Alain Marc, rapporteur. - Aujourd'hui, environ 3 600 communes exercent seules la compétence « eau » et « assainissement », mais beaucoup d'autres appartiennent encore à des syndicats. Si nous laissions le droit en l'état, le basculement de la compétence devrait donc être réalisé au plus tard au 1^er janvier 2026dans de très nombreux territoires. Ce serait aberrant !

J'espère que ce texte sera adopté conforme ce matin en commission et la semaine prochaine en séance publique. Des ajustements seront toujours possibles par la suite.

Je partage pleinement l'avis de la présidente Muriel Jourda  : légiférer est un outil ou un moyen, et non une finalité. Qui mieux que nous connaît les besoins des communes ? Nous n'avons pas inventé tous ces problèmes !

Je veux aussi noter que l'audition des représentants de la direction générale des collectivités locales (DGCL) s'est très bien passée. Il n'en demeure pas moins que partir du postulat selon lequel le transfert des compétences « eau » et « assainissement » vers les communautés de communes permettrait de réduire le nombre de fuites sur les réseaux est faux. D'ailleurs, ceux qui avançaient ce postulat n'avaient guère d'arguments concrets au soutien de leurs affirmations

Ce n'est pas une victoire du Sénat, c'est le résultat d'une réflexion collective et de notre opiniâtreté. N'oublions pas que, dans quelques mois, se tiendront des élections municipales et que les maires, se sentant dépossédés de leurs compétences, sont souvent réticents à se présenter pour un nouveau mandat - on le dit depuis plusieurs élections, mais le mouvement s'amplifie.

Accordons la liberté à ceux qui n'ont pas encore transféré la compétence de le faire ou pas et de poursuivre les discussions avec les communautés de communes.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er A (nouveau)

L'article 1^er A est adopté sans modification.

Article 1^er

L'article 1^er est adopté sans modification.

Article 3 bis

L'article 3 bis est adopté sans modification.

Article 4 (supprimé)

L'article 4 demeure supprimé.

Article 5 (nouveau)

L'article 5 est adopté sans modification.

Article 6 (nouveau) (supprimé)

L'article 6 demeure supprimé.

La proposition de loi est adoptée sans modification.

Proposition de nomination de M. Vincent Mazauric en qualité de président de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement - Communication

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous entendons aujourd'hui, dans le cadre de la procédure prévue par l'article 13 de la Constitution, Vincent Mazauric, candidat présenté par le Président de la République pour exercer les fonctions de président de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR).

Il remplacerait Serge Lasvignes, grand serviteur de l'État, qui a dû démissionner de ses fonctions en janvier pour raison de santé et dont nous avons eu à déplorer le décès le 15 février dernier.

M. Mazauric serait donc appelé à achever le mandat commencé par Serge Lasvignes en septembre 2021 et qui doit s'achever en septembre 2027. Étant nommé pour une durée supérieure à deux ans, M. Mazauric ne pourrait prétendre au renouvellement de son mandat en application de l'article 7 de la loi du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. Il s'agit donc de désigner pour une durée relativement courte le nouveau président de la CNCTR.

La CNCTR, un organisme collégial dans lequel siègent notamment des parlementaires - nos collègues Chantal Deseyne et Jérôme Darras, pour ce qui concerne les sénateurs -, doit procéder à l'examen de toutes les demandes de techniques de renseignement formulées par les services français afin de vérifier qu'elles ne portent pas atteinte aux libertés publiques et restent dans le cadre de la loi. Elle est alors chargée d'émettre un avis, soumis au Premier ministre qui, en pratique, ne s'en écarte jamais.

Il s'agit donc d'une fonction particulièrement exigeante qui s'exerce dans des délais contraints et est liée à la protection des intérêts fondamentaux du pays. En 2023, quelque 94 902 demandes de techniques de renseignement ont été examinées et le taux de croissance de ces demandes est d'environ 5 % par an.

La CNCTR doit également assurer une vigilance sur l'action des services afin de vérifier que les contrôles qu'elle exerce sont effectifs et que ne se développent pas des pratiques qui les priveraient d'efficacité.

Cela a conduit la CNCTR à se positionner par le passé dans un dialogue parfois ardu avec les services et on peut dire que Serge Lasvignes a placé en ce domaine la barre assez haut. Le Sénat avait soutenu ses positions en faveur de la modernisation des techniques de contrôle et elles avaient finalement été validées par le Président de le République.

Il faut donc que la CNCTR puisse continuer à jouer ce rôle essentiel de régulateur de l'usage des techniques intrusives par les services de renseignement. Il s'agit d'avoir des qualités techniques pour conduire cette mission, mais également de savoir mener un dialogue constructif et exigeant.

C'est à l'aune de ces considérations qu'il nous revient d'émettre un avis sur la candidature de M. Mazauric.

Son profil est d'abord celui d'un haut fonctionnaire du ministère de l'économie et des finances. Il a en effet, après sa sortie de l'École nationale d'administration, passé un peu plus de vingt ans dans les services fiscaux, occupant différents postes en administration centrale jusqu'à exercer les fonctions de directeur général adjoint de la direction générale des finances publiques au ministère de l'action et des comptes publics, de 2014 à 2017.

C'est dans le cadre de ses compétences en matière de fiscalité que M. Mazauric a eu une expérience en cabinet ministériel, comme conseiller fiscalité au cabinet du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, Laurent Fabius, et conjointement à celui de Florence Parly, secrétaire d'État au budget, de 2000 à 2002.

En dehors de cette expérience, M. Mazauric a fait montre d'une certaine adaptabilité dans son parcours, puisqu'il a été secrétaire général du ministère de l'égalité des territoires et du logement, ainsi que du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie de 2012 à 2014, avant de retourner à Bercy. De 2017 à 2021, il a également été directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales. Depuis 2021, M. Mazauric est conseiller d'État.

Ce parcours riche montre une capacité à appréhender des sujets divers et techniquement complexes au plus haut niveau et surtout à gérer des équipes et des personnels. Ce sont incontestablement des qualités utiles pour exercer des fonctions à la tête de la CNCTR.

En revanche, force est de constater que les missions exercées par la CNCTR sont assez éloignées de celles des institutions dans lesquelles M. Mazauric a précédemment exercé ses fonctions. En soi, cela n'est absolument pas rédhibitoire ; toutefois, M. Mazauric devra faire montre de son aptitude à instituer le dialogue nécessaire avec les services de renseignement dans une logique de contrôle, mais aussi d'accompagnement pour garantir la sécurité juridique de leurs actions.

Audition de M. Vincent Mazauric, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de président de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement

Mme Muriel Jourda, présidente, rapporteur. - Nous accueillons à présent M. Vincent Mazauric pour son audition, qui fait suite à la proposition du Président de la République de le nommer président de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) en remplacement de Serge Lasvignes.

En application du cinquième alinéa de l'article 13 la Constitution, nous procédons donc aujourd'hui à son audition qui sera suivie d'un vote dans les conditions prévues par la loi organique et la loi ordinaire du 23 juillet 2010 relatives à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. Je vous rappelle que le Président de la République ne pourrait pas procéder à la nomination de Vincent Mazauric si les votes négatifs au sein de notre commission et de la commission des lois de l'Assemblée nationale représentaient au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions, conformément à la règle des trois cinquièmes négatifs.

Le vote aura lieu à la suite de notre audition, qui est publique et ouverte à la presse. Nous procéderons au dépouillement à l'issue de celui-ci, au même moment que nos collègues députés. Les délégations de vote ne sont pas autorisées, conformément à l'article 3 de la loi organique du 23 juillet 2010.

Monsieur Mazauric, j'ai, dans une communication liminaire hors votre présence, présenté aux membres de la commission des lois des éléments de votre parcours professionnel. Je vous propose d'intervenir pour un propos liminaire. Ensuite, les membres de notre commission vous poseront des questions.

M. Vincent Mazauric, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de président de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement. - Madame la présidente, je vous remercie. En me présentant ce matin devant votre commission et en me soumettant à votre vote, je veux tout d'abord saluer la mémoire de Serge Lasvignes. Le précédent président de la CNCTR mérite admiration et respect pour avoir, jusqu'au terme de sa vie, occupé ses dernières fonctions ; il marquera les esprits par une action publique droite et innovante.

Prendre la relève de mon prédécesseur, si votre vote m'y autorise, revêtira pour moi un sens très fort. Je suis, comme il l'a été, un serviteur public. Le monde et le droit du renseignement seront pour moi nouveaux, ce qui me gardera de l'implicite dans les échanges avec les partenaires de la CNCTR. Et si je n'ai pas tout fait, je peux me prévaloir d'un parcours administratif et professionnel diversifié au sein de l'administration de l'État, régalienne ou non, notamment à la direction générale des impôts (DGI), à la direction générale des finances publiques (DGFiP) - j'ai par exemple participé à la mise en place du prélèvement à la source -, à la sécurité sociale, à la tête de sa branche famille, et à présent au Conseil d'État pour y exercer une fonction à la fois juridictionnelle et consultative.

En un peu plus de trente-cinq ans, je crois avoir acquis une bonne expérience des politiques publiques, de la manière de les appliquer, et du fonctionnement de nos institutions. J'en tire le goût de l'adaptation, de la responsabilité et du dialogue.

Je soulignerai deux traits qui me paraissent importants : d'une part, la règle de droit, qu'il nous faut élaborer, appliquer, expliquer et en vertu de laquelle nous jugeons ; d'autre part, la connaissance et le respect du Parlement, qui s'acquièrent en participant aux travaux législatifs, mais aussi en répondant devant la représentation nationale de l'action des services placés sous ma responsabilité.

Je commencerai par vous exposer ma conception de la CNCTR et de la fonction de président. Ensuite, je m'orienterai vers quelques enjeux majeurs.

La CNCTR est une autorité administrative indépendante (AAI). L'indépendance des autorités de contrôle du renseignement est une condition absolument essentielle qui a été posée par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) et de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH).

Toutefois, à mes yeux, cette indépendance ne se conçoit pas comme une souveraineté, qui est détenue ici, au Parlement. C'est lui qui, par son vote, institue la CNCTR, peut en modifier les contours et les missions ou décider de la supprimer. Elle n'est pas non plus un isolement, car la CNCTR partage l'exigence de la garantie constitutionnelle des droits avec toutes les institutions qui oeuvrent au renseignement ou qui le contrôlent.

En conséquence, la CNCTR doit se tenir informée et être consciente de l'évolution des périls et des techniques ; j'y reviendrai. Et même si, en vertu des textes en vigueur, elle ne fait pas partie de la communauté française du renseignement, elle doit bien entendu étroitement coopérer avec elle.

Je conçois le rôle de la CNCTR d'une manière ternaire : confiance ; contrôle ; garantie.

La confiance a été construite avec les services de renseignement depuis l'instauration de la CNCTR voilà dix ans, à la suite de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), qui avait été créée par la loi du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances émises par la voie des communications électroniques. Cette confiance lie aussi la CNCTR au Parlement. De tels acquis sont précieux ; je les entretiendrai.

Le contrôle est le corollaire, la contrepartie de la confiance. Il est exercé a posteriori sur l'emploi, par les services de renseignement, des techniques dont l'usage aura été autorisé. Son acceptation, sa compréhension et sa pédagogie assurent, d'une part, que les services respectent le cadre légal, voire progressent dans leur propre intérêt, et, d'autre part, que l'action des services et de la Commission réponde aux principes posés par la loi. Si les comptes rendus publics de l'activité de la Commission en témoignent, c'est grâce à l'effectivité des contrôles. À ce jour, en dépit d'anomalies répétées qu'elle a décelées, la CNCTR n'a jamais constaté de contournement de la loi.

La garantie repose sur ces deux fondations. Elle est utile à plusieurs fins et à différentes institutions. Elle sert tous les jours au Premier ministre, qui délivre des autorisations sur la base des avis rendus par la CNCTR ; les chiffres publiés en 2023 attestent de 95 000 demandes par an. Dans la durée, cette garantie est aussi destinée aux services de renseignement, qui sont ainsi encadrés et dont l'action est protégée. Enfin, elle est due en tout temps au Parlement, et partant, à toute la Nation.

Si le président de la CNCTR est garant de son indépendance, il est responsable de la réalité et de la sincérité de la garantie qu'il délivre.

Pour ce faire, il lui appartient d'entretenir la collégialité de la Commission, qui comprend quatre parlementaires, quatre magistrats et une personnalité qualifiée. C'est un exercice sincère de cette collégialité qui produit la matière et la solidité des avis et des délibérations de la Commission. Il revient donc au président de permettre à chacun de s'exprimer. De la même manière, celui-ci doit favoriser l'interaction avec le Parlement, en s'appuyant sur la présence des deux sénateurs et des deux députés membres du collège et sur les échanges fréquents avec la direction parlementaire au renseignement (DPR), les commissions compétentes, dont la vôtre, ainsi qu'avec la présidente de l'Assemblée nationale et le président du Sénat ; tous deux peuvent lui demander des avis.

En cas de vote positif, je continuerai l'action qu'avait engagée mon prédécesseur en direction non seulement des chercheurs, mais aussi du public. Si la CNCTR n'a pas vocation à être « à la Une » tous les jours, il est néanmoins important que son rôle et l'effectivité des garanties qu'elle apporte soient connus.

Je ferai brièvement un point sur quelques enjeux qui m'apparaissent constants, et pour certains actuels, en m'exprimant à titre strictement personnel, et non en tant que représentant d'une collégialité préalablement désigné par votre vote. La plus grande prudence s'impose donc à moi, d'autant qu'un débat important se poursuit au Parlement dans le cadre de l'examen de la proposition de loi, d'initiative sénatoriale, visant à sortir la France du piège du narcotrafic.

La politique publique du renseignement doit obéir à deux principes, qui ont été posés par la loi : la nécessité - j'y ajouterai « dans une société démocratique », selon les termes de la Convention européenne des droits de l'homme - et la proportionnalité. L'enjeu constant, c'est la garantie des droits, donc l'État de droit dans toutes ses dimensions.

L'année 2025 marquera les dix ans de travail de la CNCTR. L'édifice est fiable, sous votre regard, et offre les garanties attendues. Il faut assurer qu'elles le soient toujours demain, ce qui n'est pas certain. Sur le recueil de données informatiques, des techniques de plus en plus puissantes sont mises en oeuvre après autorisation, de sorte qu'il peut en découler une interrogation sur la proportionnalité de l'action ; c'est l'un de ses critères de légalité.

Je concentrerai mon propos sur trois thèmes plus précis.

Le premier est technique, mais n'en est pas mineur pour autant : il s'agit de la bonne fin du projet destiné à faciliter l'accès de la CNCTR aux données informatiques recueillies sur la base des autorisations instruites et délivrées. Compte tenu de la puissance de cet instrument eu égard aux quantités visées, il est indispensable que l'usage et la conservation des données soient contrôlés. Or les deux principaux services de renseignement, la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) et la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), conservent eux-mêmes leurs propres informations. La CNCTR doit donc pouvoir y accéder à distance, comme l'avait appelé de ses voeux le Président de la République. Ce chantier, qui était une priorité pour Serge Lasvignes et continuera à l'être pour moi, devrait aboutir en 2027.

Au cours des dix dernières années, une jurisprudence importante s'est dessinée à Luxembourg, à Strasbourg et en France, au Conseil d'État.

Certaines décisions ont été considérées comme déstabilisantes. Une mission d'information à l'Assemblée nationale a même évoqué, à propos de quelques arrêts de la CJUE, un « hold-up jurisprudentiel » ! Dans deux arrêts importants rendus par l'assemblée du contentieux en 2021, le Conseil d'État a rappelé que la Constitution se plaçait au sommet de notre ordre juridique et que, si elle prévoyait la participation de la France à l'Union européenne, le droit de l'Union devait être écarté lorsqu'il n'apportait pas de garantie équivalente à la norme constitutionnelle concernant une exigence de même nature. Ce n'est pas la fin d'un débat, mais j'y vois une très forte inflexion.

D'autres décisions ont au contraire conforté notre position, à l'instar de l'arrêt qu'a rendu la CEDH le 16 janvier 2025.

Les facteurs de stabilité ne doivent pas être négligés et nous invitent à constater que le cadre légal du renseignement et son contrôle par la CNCTR répondent aux exigences les plus fondamentales de la CJUE et de la CEDH. Ce cadre, clair et précis, offre des garanties de bout en bout, respecte la proportionnalité dans l'échelle de la gravité des risques, de l'« intrusivité » des moyens employés, de la largeur de la collecte des renseignements ou de la durée de leur conservation. De même, notre cadre légal répond aux exigences en matière de droit à un recours effectif pour l'ensemble des citoyens.

Des questions restent en suspens, par exemple sur l'échange entre les services de renseignement français et étrangers. Nous ne devons pas nous sentir en position de fragilité ni, s'agissant des questions juridiques, sous la menace.

Ce dernier point impose une prudence encore plus grande compte tenu de l'actualité législative que j'ai évoquée. Peu de périls reculent, tandis que certains augmentent et changent. Comme indiqué dans le rapport d'activité de la CNCTR pour 2023, le narcotrafic est devenu « un enjeu pour le fonctionnement normal des institutions ». La lutte contre le crime organisé occupe désormais la première place eu égard au nombre de personnes ciblées ; le terrorisme l'emporte toujours si l'on s'attache au nombre de demandes.

On comprend donc que le Sénat et l'Assemblée nationale aient trouvé une légitimité démocratique à l'extension de certaines techniques, notamment celles de l'algorithme, à la criminalité organisée liée au trafic de stupéfiants. Celles-ci étaient limitées jusque-là au terrorisme. Lors des dernières discussions au Palais-Bourbon, la CNCTR a pu, sur consultation du Gouvernement, apporter sa contribution à un meilleur ciblage, et donc une meilleure sécurité juridique de la mesure.

Les débats, qui se poursuivent, n'ont pas permis de trouver toutes les réponses et de parvenir à un équilibre, pourtant indispensable ; je pense à l'accès à la lecture en clair des messages cryptés. La Commission, qui n'est pas le législateur et ne recouvre pas la totalité de l'expertise, continuera néanmoins à jouer son rôle de garante et à participer à la réflexion.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Monsieur Mazauric, je vous remercie de cette intervention liminaire. Je rebondirai sur la garantie qui, vous l'avez indiqué, doit être offerte par la CNCTR. Il vous faut savoir dire non et bousculer les habitudes des services de renseignement susceptibles d'éroder le contrôle effectif. Comment voyez-vous votre rôle en la matière ?

Mme Françoise Dumont. - Vous l'avez précisé, la CNCTR traite un nombre croissant de demandes provenant des services de renseignement, souvent dans des délais contraints et avec des enjeux très forts. Dispose-t-elle des moyens adéquats pour continuer à mener son action dans la durée ?

Mme Lauriane Josende. - Le contrôle des échanges entre les services français et leurs homologues étrangers est un sujet lancinant. Il y a des décisions de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) en la matière. D'autres sont attendues depuis longtemps. Selon vous, comment la CNCTR doit-elle se positionner ?

M. Jérôme Durain. - Vous avez indiqué que le terrorisme se situait au premier rang en nombre de demandes et que le narcotrafic était au premier rang en nombre de personnes ciblées. Pourriez-vous être plus précis ?

Quel est votre sentiment sur le partage des rôles au sein des services de renseignement ? Des services du premier cercle avaient tendance à juger certaines menaces plus faibles. Il y a aujourd'hui une inflexion, ce dont je me réjouis.

Quid du partage des informations entre le pénal et le renseignement administratif ? Le sujet est assez complexe pour nous.

M. David Margueritte. - Comment peut-on - vous avez déjà commencé à me répondre en insistant sur la nécessité pour la CNCTR de renforcer sa notoriété - augmenter les possibilités pour nos concitoyens de savoir s'ils font l'objet d'une technique de contrôle ? Le cas échéant, comment peuvent-ils y mettre un terme si celle-ci est infondée ou disproportionnée ?

Mme Catherine Di Folco. - Vous avez évoqué les relations entre la CNCTR et le Parlement. Mais quelles relations la CNCTR doit-elle, selon vous, entretenir avec la délégation parlementaire au renseignement ?

M. Vincent Mazauric. - Je vous remercie de vos questions, auxquelles je vais répondre dans l'ordre.

Oui, madame la présidente, il faut savoir dire non. Le rapport d'activité de 2023 évoque un taux d'avis défavorables de 1,2 %, en baisse. Il serait préoccupant qu'il fût de zéro. Mais cette décroissance doit, je le crois, être prise comme une évolution positive, fruit d'un apprentissage mutuel, essentiellement du côté des services de renseignement. C'est tout le sens du contrôle, même s'il prend évidemment beaucoup du temps aux services et à la CNCTR : 130 contrôles par an, c'est significatif.

Je relève - c'était probablement un aspect impensé de votre question, madame la présidente - qu'aucun Premier ministre n'a passé outre un avis négatif de la CNCTR. Le dispositif légal prévu à ce titre n'a jamais eu à servir ; c'est le propre d'une bonne dissuasion.

Plus concrètement, cela s'obtient en bousculant les habitudes, par une attention constante de chaque membre du collège, des collaborateurs et, bien entendu, du président de la CNCTR à l'équilibre entre, d'une part, la nécessaire compréhension et connaissance des menaces qui se présentent à notre pays et, d'autre part, le souci de la juste mesure. Il paraît clair pour moi que M. Delon, puis M. Lasvignes ont oeuvré en ce sens. Je ne dis pas qu'il est facile de poursuivre dans cette voie, mais il est évident qu'il faut le faire.

La CNCTR n'est pas un juge. Elle n'est pas non plus un collègue. Elle doit être un conseil. Elle doit réagir par ses avis, par ses délibérations et, tout simplement, par ce qu'elle dit aux services de renseignement. Cela repose sur la confiance. Outre les dispositions formelles d'avis a priori ou de contrôle a posteriori, de nombreux échanges ont lieu. Ils servent non pas à prendre de mauvaises habitudes, mais, je l'espère, à « faire coutume » et à être mieux compris quand vient le moment d'un reproche, d'un avis négatif ou d'une forme d'avertissement.

J'en suis conscient, c'est une particularité exigeante de la position institutionnelle et pratique de la CNCTR. J'aurai à y veiller très attentivement. Je le ferai en collégialité. Rien n'est délibéré sans prise en compte de la pensée et de l'orientation collective des membres du collège. Ils ne sont que 9, appuyés sur une équipe de 22 personnes, dont 15 se consacrent quotidiennement à l'examen des demandes présentées par les services. En 2023, il y a eu 95 000 demandes, soit 300 par jour, à traiter, pour l'immense majorité d'entre elles, dans un délai de vingt-quatre heures et, à titre exceptionnel, dans les soixante-douze heures, après avoir été examinées en formation collégiale, restreinte ou plénière. C'est considérable.

Madame Dumont, je ne puis répondre à votre interrogation qu'avec prudence. Toutefois, quelque chose dit que, malgré des renforts apportés, notamment par l'action de M. Lasvignes, une fragilité dans l'équipe est, le cas échéant, possible. Il ne faut rien céder sur la collégialité, même s'il est parfois difficile de respecter les règles, pour des raisons de quorum ; songeons aux membres parlementaires du collège, qui ont beaucoup d'occupations.

Je serai extrêmement attentif aux moyens, non seulement de la Commission, mais également des services de renseignement, avec l'appui de la coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme (CNRLT). Le projet d'accès facilité aux données informatiques recueillies en dépend aussi.

Madame Josende, vous avez raison d'aborder les échanges entre les services français et leurs homologues étrangers. En 2020, une mission d'information de l'Assemblée nationale concluait dans son rapport qu'il n'était pas à ce moment opportun d'aller plus avant et de cadrer ces échanges. Toutefois, peu après, le juge supranational - je pense notamment à la décision Big Brother Watch de la CEDH en 2021 - a commencé à se prononcer sur le sujet, en posant des exigences ou des éléments de jurisprudence assez clairs. Il faut un cadrage dans la loi nationale. Il faut un système mutuel de garanties d'équivalence et, bien entendu, de sûreté. Ma position n'est pas différente de celle que la CNCTR a adoptée dans ses rapports, notamment de 2022 et 2023.

Avec prudence et réserve, j'indique aujourd'hui à votre commission que je me garderai de placer le sujet sur le champ dans une échelle de priorité. Je pense simplement qu'il ne faut pas partir d'un principe général de suspicion. Nos services, comme les services étrangers, échangent des renseignements dans un intérêt mutuel, conformément à leur législation respective. Il n'y a aucune possibilité qu'un service français transmette à un service étranger un renseignement qui ne serait pas couvert par une procédure légale. Je refuse donc toute suspicion généralisée. Mais nous ne devons pas être pris à revers par une décision dont l'ampleur ou le caractère impérieux compliqueraient le travail des services et n'apporteraient pas de réponse aux garanties que chacun est en droit d'attendre.

Monsieur Durain, j'ai effectivement évoqué le nombre, d'une part, de demandes et, d'autre part, de personnes ciblées. Comme vous le savez, la CNCTR traite des demandes, soit 95 000 par an. Aux termes du code de la sécurité intérieure, elle se doit de rendre compte, dans son rapport annuel public, du nombre et des catégories auxquelles celles-ci se rapportent. La CNCTR s'efforce, ce qui me paraît tout à fait remarquable, d'estimer le nombre de personnes concernées, avec, précise-t-elle, une marge d'erreur de 10 %. En 2023, ce nombre était estimé entre 24 000 et 25 000, la criminalité organisée arrivant en tête, ce qui justifie le travail législatif dont vous êtes l'un des initiateurs.

Faut-il se réjouir de l'évolution des sensibilités des différents cercles des services de renseignement ? Je serais prudent. Le caractère plus massif de certaines opérations ou ingérences, les apparentements entre ce qui n'est plus que du banditisme et ce qui reste du terrorisme, l'association avec du trafic d'armes ou du blanchiment d'argent justifient, me semble-t-il, une augmentation de la vigilance dans tous les services. Pour autant, l'action des services du premier cercle ne peut pas se concevoir sans coopération avec ceux du deuxième cercle, qui sont plus dans l'implantation territoriale. Comme vous, monsieur le sénateur, je devine que ces évolutions sont positives dans l'intérêt général de la lutte contre la criminalité et de la protection de toutes et de tous.

Vous m'avez interrogé sur l'articulation entre le pénal et l'administratif. Il est clair que les fonctions conférées à la CNCTR relèvent de la police administrative. Il est tout aussi clair, et même indispensable pour la bonne application de la loi, qu'il doit y avoir des passages de l'un à l'autre, notamment dans le cadre de l'article 40 du code de procédure pénale. Il me semble que la communication entre les deux varie selon les champs d'action : dans le cas de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) ou de Tracfin, elle est fréquente et rapide ; dans celui de la sécurité extérieure, elle l'est sans doute moins. Mais gardons toujours à l'esprit que la protection de l'État de droit implique qu'il puisse y avoir enquête administrative sans que cela se termine nécessairement au pénal : le repérage et la prévention sont la raison d'être des services de renseignement quand ils n'agissent pas sur instruction ou commission rogatoire de l'autorité judiciaire.

Monsieur Margueritte, sur la notoriété de la CNTCR, l'action de Serge Lasvignes m'a frappé. Je pense notamment à un colloque organisé avec la délégation parlementaire au renseignement en 2023 ou un autre, ouvert à un large public, qui s'est tenu en 2024. Cette évolution est, me semble-t-il, un progrès en termes d'information et de garanties démocratiques.

Les droits aux recours ouverts en la matière sont-ils à la hauteur des nécessités démocratiques ? La décision que la CEDH a rendue à la fin 2024 et au début 2025 permet de répondre par l'affirmative. Elle est très importante pour notre cadre légal, dont elle confirme la conformité aux exigences et aux grands principes de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

La formation spécialisée du Conseil d'État, qui a rendu un peu moins de 500 décisions, se prononce moins fréquemment sur des questions d'emploi de techniques de renseignement que sur la réalité de la présence d'une personne sur un fichier et, le cas échéant, l'exactitude ou la légalité des renseignements y figurant. Il s'agit le plus souvent de personnes qui craignent, à tort ou à raison, d'être surveillées.

Ce qui compte, c'est d'assurer l'effectivité du recours. Certes, c'est un chemin très particulier. D'abord, il y a une demande préalable devant la Commission, qui doit aller voir et se faire expliquer les choses par les services. Puis, si le requérant n'est pas satisfait, il va devant la formation spécialisée du Conseil d'État, où des aménagements sont prévus pour tenir compte des exigences du secret de la défense nationale. Une telle procédure peut paraître difficile à comprendre par le requérant. Mais, outre que la CEDH l'a validée, l'acquis et le sérieux du travail de la CNCTR, ainsi que l'autorité du Conseil d'État doivent permettre de surmonter ce petit handicap et de conclure au caractère effectif du droit au recours.

Madame la Di Folco, la délégation parlementaire au renseignement me paraît devoir être un partenaire régulier et confiant de la Commission. L'accès aux commissions des lois est évidemment indispensable, de même que les rendez-vous annuels avec les présidents des deux assemblées. Mais le rôle de la délégation parlementaire au renseignement est central. Celle-ci peut être une sorte d'intermédiaire entre les deux assemblées parlementaires et des institutions comme la Commission. Sur des sujets tels que l'échange entre les services français et étrangers ou l'accès à la lecture en clair de certains messages cryptés, il me semble que les réflexions et apports prospectifs de la délégation parlementaire peuvent faire avancer les choses.

Mme Muriel Jourda, présidente, rapporteur. - Monsieur Mazauric, je vous remercie de vos réponses.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

Vote sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Vincent Mazauric aux fonctions de président de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement

Mme Muriel Jourda, présidente, rapporteur. - Nous avons procédé à l'audition de Vincent Mazauric, que le Président de la République envisage de nommer Président de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR).

Nous allons maintenant procéder au vote sur cette proposition de nomination.

Ce vote se déroulera à bulletin secret, comme le prévoit l'article 19 bis de notre règlement. En application de l'article 3 de la loi organique du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, les délégations de vote ne sont pas autorisées.

Je vous rappelle que le Président de la République ne pourra pas procéder à la nomination de Vincent Mazauric si les votes négatifs au sein des commissions des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat représentent au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Il vous est demandé d'inscrire la mention « pour » ou « contre » sur un bulletin blanc, puis de le plier en quatre. Un fonctionnaire passera parmi vous avec l'urne pour que vous puissiez voter.

Les dépouillements des scrutins auront lieu simultanément au sein des commissions lois des deux assemblées.

Il est procédé au vote.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

Dépouillement sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Vincent Mazauric aux fonctions de président de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement

La commission procède au dépouillement du scrutin sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Vincent Mazauric aux fonctions de président de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, simultanément à celui de la commission des lois de l'Assemblée nationale.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Voici le résultat du scrutin, qui sera agrégé à celui de la commission des lois de l'Assemblée nationale :

Nombre de votants : 18

Bulletin blanc : 2

Bulletin nul : 0

Suffrages exprimés : 16

Pour : 15

Contre : 1

Agrégé à celui de la commission des lois de l'Assemblée Nationale, le résultat est le suivant :

Nombre de votants : 59

Bulletin blanc : 13

Bulletin nul : 0

Suffrages exprimés : 46

Seuil des 3/5èmes des suffrages exprimés : 28

Pour : 40

Contre : 6

La réunion est close à 12 h 15.