Mardi 18 mars 2025
- Présidence de M. Philippe Mouiller, président -
La réunion est ouverte à 14 h 00.
Proposition de loi créant une condition de durée de résidence pour le versement de certaines prestations sociales - Examen des amendements au texte de la commission
M. Philippe Mouiller, président. - Notre ordre du jour appelle l'examen des amendements au texte de la commission sur la proposition de loi créant une condition de durée de résidence pour le versement de certaines prestations sociales, déposée par Valérie Boyer. Ce texte sera examiné en séance aujourd'hui, en deuxième partie d'après-midi et le soir.
EXAMEN DES AMENDEMENTS DE LA RAPPORTEURE
Article 1er
L'amendement de coordination juridique n° 12 est adopté.
Article 2 (nouveau)
L'amendement rédactionnel n° 13 est adopté.
TABLEAU DES SORTS
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Auteur |
N° |
Objet |
Avis de la commission |
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Article 1er |
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Mme LASSARADE |
12 |
Amendement de coordination juridique |
Adopté |
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Article 2 |
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Mme LASSARADE |
13 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
EXAMEN DES MOTIONS
Mme Florence Lassarade, rapporteure. - Je vous propose d'émettre un avis défavorable à la motion n° 1 rectifié. En effet, la proposition de loi de Valérie Boyer tient compte des décisions du Conseil constitutionnel, et les évolutions que nous y avons apportées la semaine dernière concernant le droit au logement opposable (Dalo) renforcent encore sa sécurité juridique.
La commission émet un avis défavorable à la motion n° 1 rectifié tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité à la proposition de loi.
Mme Florence Lassarade, rapporteure. - La motion n° 2 tendant à opposer la question préalable vise à éviter le débat sur cette proposition de loi, alors même que nous avons vu la semaine dernière qu'il y avait matière à débat. Je vous propose donc, évidemment, un avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à la motion n° 2 tendant à opposer la question préalable à la proposition de loi.
EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION
Mme Florence Lassarade, rapporteure. - L'amendement n° 9 est une demande de rapport. Conformément à la position constante de la commission, je propose un avis défavorable.
Mme Laurence Rossignol. - À défaut d'étude d'impact, on peut avoir des rapports de temps en temps !
M. Philippe Mouiller, président. - Nous examinons une proposition de loi, madame Rossignol...
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 9.
Mme Florence Lassarade, rapporteure. - Les amendements identiques de suppression nos 3, 4 et 11 vont à l'encontre du texte établi par la commission. D'où un avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques nos 3, 4 et 11.
Mme Florence Lassarade, rapporteure. - L'amendement n° 5 vise à supprimer la condition de résidence pour les aides personnelles au logement. Il revient sur le texte établi par la commission. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 5.
Mme Florence Lassarade, rapporteure. - Même proposition sur l'amendement n° 6, qui concerne, pour sa part, la suppression de la condition de résidence pour les prestations familiales.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 6.
Mme Florence Lassarade, rapporteure. - L'amendement n° 10 tend à allonger à cinq années la durée de résidence nécessaire pour bénéficier de certaines prestations sociales. Cela reviendrait à rétablir le texte censuré par le Conseil constitutionnel, ce qui est contre-productif. Je propose en conséquence un avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 10.
Mme Florence Lassarade, rapporteure. - L'amendement n° 7 vise à supprimer la condition de résidence pour l'allocation personnalisée d'autonomie (APA). Dès lors qu'il revient sur le texte de la commission, je propose un avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 7.
Mme Florence Lassarade, rapporteure. - L'amendement n° 8 est également une demande de rapport. La position constante de la commission y est défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 8.
TABLEAU DES AVIS
La réunion est close à 14 h 05.
Mercredi 19 mars 2025
- Présidence de M. Philippe Mouiller, président -
La réunion est ouverte à 09 h 30.
Efficacité du contrôle des établissements d'accueil du jeune enfant et ses éventuelles défaillances - Examen du rapport d'information
M. Philippe Mouiller, président. - Mes chers collègues, nous allons entendre la communication de Laurence Muller-Bronn, Émilienne Poumirol et Olivier Henno, à l'issue des travaux qu'ils ont conduits dans le cadre de la mission d'information sur l'efficacité du contrôle des établissements d'accueil du jeune enfant (EAJE) et sur ses éventuelles défaillances.
Cette mission d'information a été lancée le 9 octobre dernier, à la suite de l'audition de Victor Castanet, auteur du livre Les Ogres, afin de faire le point sur les outils de contrôle et leur coordination à l'échelon national. Le fait de cibler nos travaux devait nous permettre d'avancer relativement vite, compte tenu des contraintes de la période budgétaire, et d'éviter les redondances avec les missions conduites par d'autres instances.
Le livre de Victor Castanet a fait beaucoup réagir. Il est clair qu'il existe de grandes difficultés liées au contrôle des crèches, d'où les recommandations qui ont été formulées par nos collègues. J'espère que le Gouvernement s'en saisira.
Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Le 2 octobre dernier, notre commission entendait Victor Castanet, à la suite de la parution de son livre d'enquête Les Ogres. Cet ouvrage-choc relate principalement les dysfonctionnements du groupe People&Baby et fait écho non seulement au rapport de l'inspection générale des affaires sociales (Igas) sur la qualité de l'accueil et la prévention de la maltraitance dans les crèches, mais aussi à la commission d'enquête sur le modèle économique des crèches et sur la qualité de l'accueil des jeunes enfants au sein de leurs établissements.
Ces travaux mettent tous en lumière les difficultés rencontrées par le secteur de l'accueil du jeune enfant. En outre, ils dénoncent des faits de maltraitance envers les enfants et la souffrance au travail des employés.
Dans un esprit de continuité, notre commission a souhaité se pencher sur la question de l'efficacité des contrôles des crèches, qu'elles soient publiques, privées non lucratives ou privées lucratives. Nos travaux n'étaient pas voués à dresser un énième bilan de la situation dans les crèches ou à analyser la pertinence de leur mode de financement. Nous n'avions pas non plus pour mandat de vérifier si tel ou tel grand groupe de crèches respecte bien les règles.
Notre mission a consisté à analyser l'efficacité du contrôle, son organisation et la pertinence des outils à disposition des autorités et à proposer, en réponse, des recommandations opérationnelles permettant d'améliorer la qualité de l'accueil des enfants au sein des établissements.
Quel est le résultat de la présente mission d'information ? Après trois mois de travaux, une trentaine d'auditions et un déplacement en Maine-et-Loire, notre rapport fait état de fortes disparités territoriales dans le contrôle des établissements, d'un défaut de pilotage et de supervision à plusieurs niveaux et d'un contrôle encore trop hygiéniste et administratif, ne laissant que peu de place à l'accompagnement et au conseil des équipes.
Nous formulons ainsi quinze propositions destinées à améliorer l'efficacité des contrôles, au profit de la qualité de l'accueil et du bien-être des enfants.
Tout d'abord, les contrôles effectués sur les EAJE relèvent principalement de trois acteurs qui exercent tous leurs missions selon des fréquences, des champs d'action et des pouvoirs divers. Tout d'abord, les caisses d'allocations familiales (CAF) assurent un contrôle financier. Ainsi, elles veillent notamment au respect des règles de financement de la prestation de service unique (PSU).
Ensuite, les services de protection maternelle et infantile (PMI) ont pour mission, au sein des départements, de contrôler le respect des normes bâtimentaires et de sécurité et des règles d'encadrement. En outre, ils délivrent les autorisations d'ouverture des établissements.
Enfin, les services de l'État - essentiellement, les directions départementales de la protection des populations (DDPP) et les directions départementales de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (DDETS) - exercent un contrôle complémentaire via l'inspection du travail, la répression des fraudes et les services vétérinaires.
Nous avons fait le constat d'un sous-dimensionnement chronique des effectifs de ces acteurs. Ainsi, en 2023, le contrôle opéré par les CAF a concerné 2 241 établissements financés par la PSU, soit un peu plus de 17 % des établissements. Au total, 167 équivalents temps plein (ETP) moyens sont mobilisés annuellement par les CAF pour réaliser le contrôle de 13 000 établissements d'accueil collectif sur le territoire.
Le contrôle effectué par les CAF s'inscrit dans une procédure nationale répondant à des priorités fixées à l'échelle nationale. En conséquence, il est relativement homogène sur l'ensemble du territoire. Toutefois, ce contrôle reste majoritairement perçu par les acteurs de terrain comme étant extrêmement technique et excédant les moyens que certains gestionnaires, en particulier associatifs, peuvent mobiliser. Surtout, il n'a quasiment jamais de lien avec l'amélioration de la qualité de l'accueil.
C'est pourquoi, depuis l'an dernier, les CAF ont intégré dans leurs procédures de contrôle des éléments permettant d'identifier des signaux faibles de risque sur la qualité du service, comme l'analyse de postes de dépenses : achat de nourriture ou de couches, niveau de recours à l'intérim, etc. Si des points d'alerte sont relevés dans ce cadre, les CAF peuvent alerter les services de PMI.
Le contrôle exercé par les PMI souffre d'une absence de données à l'échelon national. En effet, la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) n'a pas été capable de nous fournir les chiffres relatifs au nombre de contrôles réalisés sur l'ensemble du territoire. Ce manque de données est fortement préjudiciable au suivi de l'activité des PMI et au pilotage de l'action de contrôle.
De fait, le contrôle du respect des normes par les services de PMI souffre de trop grandes disparités entre les départements. Plusieurs gestionnaires et professionnels de la petite enfance souhaitent un renforcement de la fréquence des contrôles effectués par les PMI, car ils demeurent trop rares, voire inexistants.
En 2024, la Mutualité française a recensé des territoires dans lesquels plus de 60 % de ses établissements avaient été contrôlés, tandis que d'autres territoires n'avaient connu aucun contrôle.
Par ailleurs, dans la continuité du rapport de l'Igas sur la qualité de l'accueil et la prévention de la maltraitance dans les crèches, nous ne pouvons que regretter l'absence, au sein des services de PMI, de personnel attaché au suivi et au contrôle des EAJE. Cela complique l'identification des acteurs par les professionnels, le suivi des dossiers et la cohérence de l'action de contrôle.
Enfin, nous n'avons pu que constater la quasi-invisibilité des services de l'État sur le terrain. Malgré leur engagement et l'expertise des services déconcentrés, les agents de l'État ne disposent tout simplement pas des moyens nécessaires à l'exercice de leurs missions. Pourtant, celles-ci sont indispensables pour réaliser un contrôle à 360 degrés des établissements.
Quelques chiffres : en 2021, 364 opérateurs de micro-crèches ont été contrôlés par les services de la répression des fraudes dans le cadre de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) ; en 2023, 408 actions de contrôle ont été réalisées par l'inspection du travail sur des établissements d'accueil gérés par une personne de droit privé et 849 établissements ont été contrôlés par les services vétérinaires ; la même année, 12 815 établissements financés par la PSU et 6 145 micro-crèches étaient recensés en France.
Nous avons été frappés par l'absence de pilotage de la politique de contrôle des établissements et par le manque de coordination entre les acteurs, malgré les améliorations apportées par la loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi.
En Maine-et-Loire, nous avons pu identifier des modèles de coordination entre les acteurs, grâce à la mise en place d'une plateforme de partage des données et des bonnes pratiques entre le département, la CAF et les services de l'État.
Force est de constater que ce genre de dispositif n'existe pas partout. Or nous sommes convaincus que l'absence de stratégie globale ou d'outils de supervision à l'échelle nationale rend presque impossible la mise en place d'un contrôle efficace et homogène sur l'ensemble du territoire.
Surtout, il n'existe aucun système de coordination et d'échange d'informations formalisé entre les services de différents départements sur la mission de contrôle des crèches. C'est là une faiblesse majeure du système de contrôle des gestionnaires d'établissements supra-départementaux.
Ainsi, nous appelons à la mise en place d'une plateforme nationale sécurisée d'échanges d'informations entre les différents services de PMI. Cela permettra d'identifier plus facilement ce qui relève d'un dysfonctionnement local et ce qui traduit une volonté d'abaisser la qualité d'accueil. Nous invitons également à renforcer les contrôles coordonnés entre les CAF, en direction des acteurs supra-départementaux, et à mobiliser, via des protocoles d'échanges d'informations, les administrations compétentes. Je pense en particulier à la direction générale des finances publiques (DGFiP) et aux Unions de recouvrement des cotisations de sécurité (Urssaf).
M. Olivier Henno, rapporteur. - La gouvernance du contrôle des établissements doit être encore largement améliorée, tout comme le contenu du contrôle. Il est temps de passer d'un contrôle centré sur l'hygiène et la sécurité à un accompagnement des équipes et à une évaluation de la qualité de l'accueil. En d'autres termes, nous devons passer d'un contrôle-sanction à un contrôle-amélioration.
Il est essentiel que le contrôle puisse être efficace, car le dysfonctionnement d'un acteur peut conduire à jeter l'opprobre sur l'ensemble des établissements, alors que la majorité d'entre eux accueillent les enfants avec bienveillance, dans un environnement de qualité.
Pour cela, il importe de fixer des règles claires et opposables à l'ensemble des établissements, quel que soit leur statut juridique, sur tout le territoire. Un excès de normes et une interprétation des règles trop dépendantes du département ou du contrôleur sont préjudiciables aux relations entre les contrôleurs et les professionnels. De plus, cela entraîne parfois des conséquences opérationnelles importantes pour les gestionnaires.
Certains d'entre eux ont été contraints de modifier toute l'organisation de leurs ressources humaines, en raison de l'évolution de la demande d'une PMI sur la surveillance des siestes, ou de changer l'ensemble des matelas d'une structure au motif que ces derniers manquaient de fermeté.
Nous préconisons donc de fixer une grille nationale de contrôle, composée d'éléments objectivables, ainsi que des fiches d'auto-évaluation précises et homogènes à destination des professionnels.
Par ailleurs, nous appelons à la publication, dans les meilleurs délais, de l'ensemble des textes réglementaires attendus par les professionnels, en vue de sécuriser l'action des contrôleurs et des professionnels au sein des structures. Le décret établissant la liste des documents comptables et financiers devant être transmis par les groupes de crèches aux CAF chaque année n'est toujours pas paru, alors que l'entrée en vigueur de cette disposition était fixée au 1er janvier 2025. Il en est de même de l'arrêté relatif aux quantités minimales des repas servis en crèche, prévues depuis 2013.
Nous faisons tous le même constat dans nos départements : les services de PMI sont débordés en raison de la multiplication de leurs missions - prévention, agrément, suivi de la femme enceinte, santé infantile, accompagnement à la parentalité - et de la baisse de leurs effectifs, à hauteur de 400 ETP en dix ans sur l'ensemble du territoire.
Cette réalité oblige les PMI à fonctionner en flux tendu, ce qui rend très difficile la réalisation d'un contrôle de qualité, et presque impossible la mission d'accompagnement et d'évaluation. Par ailleurs, de nombreuses PMI sont asphyxiées par la seule gestion du flux des ouvertures de structures et rencontrent d'importantes difficultés à superviser le stock sur leur territoire.
Dans un tel contexte, préconiser l'augmentation de la fréquence des contrôles est un voeu pieux, d'autant que cette fréquence doit aussi dépendre d'une analyse de risques objective conduisant à contrôler certains établissements plus que d'autres.
Par ailleurs, nous pouvons tous convenir que l'expertise d'un médecin ou d'un éducateur est bien plus utile pour aider les équipes à améliorer leurs pratiques que pour mesurer la hauteur d'une poignée de porte ou la largeur de l'espace qui sépare deux barreaux de lit !
Dès lors, nous avons souhaité la mise en place d'un cadre juridique permanent qui permet au président du conseil départemental de déléguer à des organismes tiers certifiés le contrôle de la conformité au référentiel bâtimentaire d'un établissement. Le contrôle de ce référentiel lors de l'agrément d'un établissement pourrait être réalisé par un bureau d'étude externe. La branche famille pourra, le cas échéant, mobiliser les financements nécessaires à la mise en place de cette contractualisation.
Que les choses soient claires, il s'agit non pas de remettre en cause le pouvoir de contrôle des services départementaux ou d'attribuer un quelconque pouvoir de sanction à des organismes tiers, mais bien de laisser la décision aux autorités de contrôle, sur la base de rapports réalisés par des tiers.
Par ailleurs, la loi prévoit désormais que les établissements d'accueil des enfants de moins de 6 ans font l'objet, tous les cinq ans, d'une évaluation. Toutefois, à la différence du cadre prévu pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux, le législateur n'a pas prévu que cette évaluation quinquennale puisse être réalisée par des organismes extérieurs.
Or il nous semble que cela doit pouvoir être le cas. En effet, l'évaluation quinquennale de l'ensemble des établissements d'accueil représenterait une charge de travail supplémentaire trop lourde si elle devait être uniquement supportée par les services de PMI.
De plus, l'expertise de certains organismes de certification, comme l'Agence française de normalisation (Afnor) ou Bureau Veritas, est bien présente dans le secteur de la petite enfance depuis près d'une quinzaine d'années, via des certifications qui vont souvent au-delà des seules exigences réglementaires.
L'action des organismes extérieurs chargés de cette évaluation compléterait alors celle des autorités publiques. Les services de la PMI auraient ainsi plus de temps pour se recentrer sur leur coeur de métier, pour conseiller et accompagner les professionnels.
Enfin, il ne suffit pas d'améliorer les modalités de réaction des institutions, une fois les problèmes survenus : il convient, en plus, d'apporter des solutions préventives. C'est pourquoi nous appelons de nos voeux la mise en place d'une certification professionnelle pour les agents chargés du contrôle des structures, afin d'améliorer la qualité du contrôle effectué et de sécuriser leur action.
Par ailleurs, la baisse des exigences de recrutement, au détriment de la qualité de l'encadrement des enfants, ne saurait être une réponse pertinente aux difficultés rencontrées par le secteur. Nous appelons à un renforcement de la formation des professionnels via des certifications visant à améliorer l'identification de la maltraitance et la connaissance des conditions du bien-être de l'enfant.
Nous souhaitons également la généralisation rapide du dispositif dématérialisé de contrôle des antécédents sur le site honorabilite.social.gouv.fr et l'expérimentation d'une carte professionnelle qui permette de reconnaître la qualité d'une expertise et le savoir-faire professionnel.
Du reste, j'évoquerai rapidement la place des familles. Il ne s'agit ni de faire des parents des agents du contrôle ni de créer une suspicion permanente. Toutefois, nous devons être conscients du fait que les parents, bien qu'extérieurs aux établissements, s'y déplacent régulièrement, parfois tous les jours. Or ils sont trop souvent mal informés de leurs règles de fonctionnement et de la réalité des conditions de travail des professionnels de la petite enfance.
En nous inscrivant dans une logique de confiance au service de la qualité de l'accueil, il nous semble important d'associer davantage les parents à la vie quotidienne des structures à l'occasion d'événements formels, tels que les réunions de rentrée ou les journées « crèche ouverte », et des moments de convivialité plus informels. À ce titre, les financements publics pourraient inclure une composante relative à la participation des parents au projet éducatif de la structure.
Mme Émilienne Poumirol, rapporteure. - Il me semble important de bien différencier les deux échelles de contrôle : le contrôle des établissements et celui des personnes morales qui contrôlent ces établissements.
Concernant les groupes de crèches privés, au sein desquels les scandales ont éclaté, il nous semble essentiel, compte tenu de l'ampleur des financements publics dans le secteur, de renforcer les outils à disposition des autorités publiques. Par exemple, le groupe Les Petits Chaperons rouges a indiqué que les financements publics de la CAF représentaient 28 % de son chiffre d'affaires.
L'Igas a réalisé un premier contrôle du groupe La Maison bleue, sur le fondement de l'article 18 de la loi pour le plein emploi. Les autres principaux acteurs du secteur seront par la suite contrôlés.
La caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) a, de son côté, mis en place des procédures de contrôle des sièges qui s'accompagnent de sanctions pouvant s'appliquer à l'ensemble des établissements d'un groupe.
Nous devons attendre les résultats et, le cas échéant, agir en fonction des conclusions et des difficultés rencontrées. Nous pourrons ainsi déterminer s'il y a lieu d'encadrer plus fortement les prises de participation de fonds d'investissement et de fonds de dette au capital des entreprises de crèches.
Toutefois, nous préconisons, sans attendre, d'attribuer à la Cour des comptes les moyens de contrôler les groupes de crèches privés, sur le modèle des prérogatives dont elle dispose vis-à-vis des gestionnaires d'Ehpad. Cela permettra de vérifier que les financements publics servent exclusivement à l'amélioration de la qualité de l'accueil dans les établissements.
Par ailleurs, nous suggérons d'attribuer aux contrôleurs en action sociale des CAF le pouvoir de qualifier directement de frauduleux les comportements constatés, afin de renforcer le caractère dissuasif du contrôle qu'ils exercent sur les établissements.
En cas de suspicion de manoeuvres frauduleuses, les CAF doivent aujourd'hui procéder à un dépôt de plainte. La procédure est complexe et lourde, en plus de limiter les moyens d'action et la réactivité des CAF.
Enfin, il est indispensable d'instaurer une véritable culture de l'évaluation auprès des acteurs. La complexité du système d'accueil du jeune enfant dans notre pays et la multiplication des scandales ont profondément abîmé la relation de confiance entre les professionnels et les parents. Pourtant, dans la très grande majorité des cas, que ce soit dans les micro-crèches ou dans les crèches classiques, privées ou publiques, les enfants sont accueillis dans de bonnes conditions, par du personnel bienveillant et engagé.
Il nous semble opportun de publier le résultat des contrôles des établissements via une plateforme en ligne, comme le site monenfant.fr, sur le modèle du Nutri-Score. Des indicateurs objectifs de qualité pourraient également être publiés, comme le taux moyen d'encadrement ou d'accueil en surnombre. Pour rappel, le Royaume-Uni et le Québec publient déjà l'intégralité des résultats et des rapports des autorités de contrôle. En France, les résultats de l'ensemble des contrôles vétérinaires sont déjà disponibles sur la plateforme Alim'confiance.
Le fait pour les parents de savoir que le lieu d'accueil de leur enfant respecte les critères exigibles s'inscrit dans une saine démarche de transparence et d'amélioration à la fois de la qualité et de la sécurité.
Pour conclure, je dirai un mot des procédures de signalement lorsque des événements indésirables graves surviennent au sein des structures. Les procédures instituées en interne par les gestionnaires ne peuvent être un palliatif aux manquements de l'action publique. À cet égard, nous partageons les conclusions du rapport de Florence Dabin, présidente du conseil départemental de Maine-et-Loire.
Compte tenu de la disparité des circuits de remontée des alertes, mais aussi du suivi et des actions entreprises, nous devons mettre en place un système de remontée des signalements d'actes de maltraitance, ou d'actes susceptibles d'entraîner un risque pour les enfants, sur le modèle des établissements médico-sociaux.
Cette obligation de signalement doit s'accompagner d'une obligation d'information quant aux suites données. Cela permettra de disposer de statistiques régulières dans le département, agrégées à l'échelon national, et d'améliorer le repérage des dysfonctionnements.
En conclusion, j'insiste une nouvelle fois sur la ligne de conduite que nous avons suivie. Notre objectif consistait non pas à pointer du doigt le vilain petit canard et à vouer aux gémonies les acteurs du contrôle, mais à apporter des solutions pragmatiques. Celles-ci doivent pouvoir autant profiter aux professionnels de la petite enfance qu'aux autorités de contrôle, en vue d'améliorer le bien-être des enfants.
Une grande partie de nos recommandations pourront faire l'objet, dans un second temps, d'une proposition de loi relative à l'amélioration de l'efficacité du contrôle des crèches.
Le présent rapport ne vise ni à dresser le bilan de la qualité de l'accueil dans les crèches ni à analyser les déterminants de son amélioration. Toutefois, il nous paraît important de souligner que l'amélioration de l'accueil des enfants dans notre pays passe par l'amélioration concrète de la qualité de vie au travail des professionnels et le renforcement des taux d'encadrement des enfants.
L'amélioration de la qualité de l'accueil ne pourra pas non plus faire l'économie d'une refonte globale du mode de financement de l'accueil des jeunes enfants, qui entraîne une surcharge administrative excessive pour les professionnels, une course effrénée au remplissage des structures et, in fine, une perte de sens des métiers de la petite enfance.
Mme Corinne Bourcier. - Je remercie nos collègues d'avoir formulé des propositions détaillées et pragmatiques ; j'étais ravie de les accompagner lorsqu'ils sont venus dans mon département, le Maine-et-Loire.
Je suis tout à fait d'accord avec la cinquième recommandation : les services de PMI doivent pouvoir être libérés du contrôle bâtimentaire. Ainsi, ils pourront se recentrer sur leurs missions de soutien et d'accompagnement des EAJE. Par ailleurs, il convient d'accentuer les visites au sein des établissements, afin d'éviter les dysfonctionnements, comme les professionnels le demandent.
Il est impératif que les responsables des micro-crèches soient titulaires d'un diplôme spécialisé dans la petite enfance - éducateur spécialisé ou puériculteur -, afin d'assurer la sécurité des enfants. Ils doivent avoir une parfaite connaissance du jeune enfant, soutenir les équipes, assurer la formation pour garantir la qualité de l'accueil et conseiller les parents au quotidien.
En Maine-et-Loire, une plateforme a été mise en place en octobre 2023 pour partager les comptes rendus des contrôles avec le département, la Dreets et la CAF. En outre, un renforcement du rappel aux obligations est effectué lorsque les dysfonctionnements perdurent. Nous souhaitons également augmenter la prévention via une approche pédagogique lors des visites, pour garantir la qualité et la sécurité de l'accueil.
Compte tenu de ces éléments, quels moyens doit-on mettre en oeuvre pour aider les services de PMI à se recentrer sur leurs missions ? Quelles aides pourraient assurer la formation continue des professionnels ?
Mme Marion Canalès. - Ce travail était attendu et arrive à point nommé, en cette semaine nationale de la petite enfance et journée mondiale du travail social (JMTS). Le contrôle est le reflet de la compétence de l'entité qui l'exerce. Ainsi, les services de PMI vérifient la qualité de l'accueil, tandis que la CAF, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et la DGFiP contrôlent le financement public des établissements.
Il faudra se pencher sur la question du suivi, car les contrôles effectués restent parfois sans effet. Par ailleurs, il conviendrait de penser le contrôle du projet éducatif, afin d'améliorer la qualité du service rendu. Pour cela, il faut absolument dégager du temps pour les personnels, qui sont déjà en tension. Les travailleurs sociaux en mesure de réaliser les contrôles sont trop peu nombreux. En effet, on ne compte que 55 ETP à la Dreets et 167 ETP à la Cnaf.
Dans ces conditions, il convient d'utiliser les divers leviers de l'État, notamment les ARS, mais aussi l'inspection du travail, qui ne s'occupent que des établissements privés, et la DGFiP, qui contrôle les entreprises.
Le contrôle des financements publics se heurte à de nombreuses difficultés. C'est la raison pour laquelle vous préconisez de l'attribuer à la Cour des comptes. Comme vous, je regrette que le décret relatif aux documents comptables et financiers des crèches privées à but lucratif n'ait toujours pas été publié. Pourtant, l'obligation de communiquer ces documents a été débattue et votée en 2023, pour une entrée en vigueur en janvier 2025. Nous devrons sans doute interpeller le Gouvernement sur ce sujet.
Mme Florence Lassarade. - La baisse de la natalité qu'on observe actuellement ne va-t-elle pas modifier le fonctionnement des crèches et conduire à diminuer le nombre de personnels, comme à l'Éducation nationale ?
Cela fait vingt ans qu'on certifie les services hospitaliers. À l'origine, ce système était regardé d'un mauvais oeil, mais, aujourd'hui, il est perçu comme une aide. Serait-il possible de l'étendre aux crèches ? Une telle évolution serait bénéfique, d'autant que les certifications sont peu coûteuses puisqu'elles sont effectuées par des volontaires. Du reste, pensez-vous que les missions de certification pourraient inclure les pédiatres ?
Mme Élisabeth Doineau. - Le groupe Union Centriste se félicite de ce rapport, qui balaye des questions essentielles, à savoir le contrôle des établissements et la qualité de l'accueil. Il répond ainsi à l'attente des familles et à celle de l'ensemble des Français.
Le manque de coopération entre les différentes autorités de tutelle est un problème que j'ai vécu dans ma circonscription. En effet, ce n'est pas facile de mettre en commun les moyens de la CAF et ceux du département. Pourtant, ils se complètent.
Le principal objectif est d'apporter une réponse aux familles, ce qui suppose un travail commun. À cet égard, les comités départementaux des services aux familles fonctionnent plus ou moins bien selon les territoires.
Dans ma circonscription, le département et la CAF avaient, chacun de leur côté, créé une plateforme en ligne indiquant le nombre d'assistants maternels disponibles pour l'accueil des enfants : c'est absurde ! Le temps est venu de mutualiser les moyens, surtout que les effectifs des instances sociales n'augmenteront pas dans les années à venir.
Au demeurant, je souscris pleinement à vos propositions en matière de qualité et de transparence. Reste que le décret relatif aux règles d'encadrement et sur lequel nombre d'entre nous ont été alertés, qui aura un impact sur les micro-crèches, fait peur à tous les gestionnaires concernés. En effet, ces derniers ont déjà du mal à faire tenir leur modèle économique. Beaucoup de ces structures font faillite, même dans une grande ville comme Montrouge. La semaine dernière, la gestionnaire de l'un de ces établissements m'a indiqué qu'elle se versait un salaire de 500 euros par mois, tant les difficultés économiques sont fortes.
Il est bon de vérifier si les normes sont respectées, mais nous devons aussi veiller à accompagner les micro-crèches, qui demeurent fragiles à l'heure actuelle.
Mme Frédérique Puissat. - Les missions d'information transpartisanes, comme celle qui nous réunit aujourd'hui, ne peuvent qu'éclairer les élus des territoires.
Vous dressez un constat clair qui ne surprend personne : peu de contrôles sont menés et les quelques contrôles existants sont très disparates d'un territoire à l'autre. Je vous remercie d'avoir proposé des solutions réalistes, à l'heure où l'État et les départements ont peu de marges de manoeuvre, compte tenu du budget qui a été voté cet hiver.
Le décret évoqué par Élisabeth Doineau ne me choque pas, étant donné les recommandations qui ont été formulées par les rapporteurs en matière de contrôle.
Par ailleurs, les parents jouent un rôle important dans les crèches, quoique délicat, car ils sont parfois amenés à critiquer les conditions d'accueil. Avez-vous creusé cet aspect-là ? Peut-on protéger les enfants en cas d'alerte, en les transférant, par exemple, dans d'autres structures ? Notons que les parents gèrent souvent des structures associatives, qui se révèlent précieuses pour les territoires.
Mme Cathy Apourceau-Poly. - Vos propositions ne sont pas déconnectées puisqu'elles répondent précisément à diverses demandes ; elles font d'ailleurs écho aux suggestions formulées par l'Igas.
Au sein de notre commission, l'enfance ne constitue pas un sujet clivant. En effet, nous souhaitons tous que nos enfants grandissent bien et soient accueillis dans les meilleures conditions au sein de divers lieux de garde. Cela n'empêche pas notre groupe de plaider, depuis plusieurs années, pour la mise en place d'un véritable service public de la petite enfance.
La ministre Catherine Vautrin nous a alertés sur une baisse de la natalité significative dans notre pays. De nombreux jeunes nés en 1989 et 1990 ne souhaitent pas avoir d'enfants.
Parmi les facteurs qui contribuent à la baisse de la natalité, on peut citer les modes de garde. En région parisienne, notamment, il est difficile de trouver une place en crèche, sans parler de l'accès au logement.
La qualité de l'accueil des enfants au sein des établissements est un sujet essentiel. C'est la raison pour laquelle il faut beaucoup plus de contrôles. Toutefois, on manque de personnels pour les effectuer.
Les contrôles devraient être davantage regardés comme une aide, plutôt que comme un outil servant à dénoncer les conditions d'hygiène. Certes, dans certaines crèches privées, les bénéfices comptent plus que les enfants, mais, dans la grande majorité des cas, les professionnels de la petite effectuent leurs missions avec beaucoup de bienveillance.
Quant aux cartes professionnelles, elles sont indispensables. Il faudrait cependant évoquer la question des salaires, qui, à mes yeux, ne sont pas à la hauteur des missions réalisées par les travailleurs sociaux.
Pour une fois, je suis tout à fait d'accord avec notre collègue Frédérique Puissat : ce genre de rapport d'information transpartisan, qui repose sur un travail conjoint et approfondi, nous sera particulièrement utile.
Mme Chantal Deseyne. - Avez-vous mesuré, en marge de cette mission d'information, si le besoin en personnel qualifié était couvert ? Le manque d'effectifs est souvent cause de dysfonctionnements et provoque parfois la dégradation de la qualité d'accueil.
En effet, lorsqu'un professionnel est absent et n'est pas remplacé, la crèche, qu'elle soit privée ou publique, invite souvent les parents qui le peuvent à garder leur enfant.
Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Deux contrôles apparaissent prioritaires : d'une part, le contrôle financier, qui est justifié par l'existence de nombreuses dérives et l'enrichissement de certains opérateurs privés avec de l'argent public ; d'autre part, le contrôle de la qualité du travail et de l'accueil des enfants.
Nous vivons un moment particulier, où beaucoup de choses se croisent dans le secteur de la petite enfance : le décret relatif règles d'encadrement des micro-crèches sera effectif en septembre 2026 et, par ailleurs, les communes sont désignées comme autorités organisatrices de l'accueil du jeune enfant.
J'en viens à la formation. Nous savons que les micro-crèches de moins de douze berceaux n'ont pas les mêmes obligations de recrutement de personnels diplômés que les crèches classiques. Si ce mode de garde s'est développé dans les territoires, c'est parce qu'il répond à un besoin particulier. En outre, nous constatons qu'il satisfait souvent les élus locaux.
Souvent, les micro-crèches font partie d'un groupe d'établissements franchisés. On peut estimer que le modèle économique des micro-crèches est réellement équilibré à partir de six structures en gestion. Cette « taille critique » permet de recruter plus facilement le personnel diplômé nécessaire. Ainsi, le fait de morceler la garde d'enfants en plusieurs petites structures peut aussi être une manière de disperser le personnel et d'amortir les coûts de revient.
Les services de PMI du Bas-Rhin m'ont fait part d'un certain nombre de difficultés. Notamment, les CAF sont poussées, à l'échelle nationale, à soutenir massivement l'ouverture d'un grand nombre de structures d'accueil, quitte, selon les professionnels avec lesquels j'ai pu échanger, à faire tomber certaines barrières de prudence. En conséquence, les PMI leur courent après. Elles ne peuvent plus se déplacer qu'en cas d'alerte, si bien que les contrôles ne sont pas réalisés de manière récurrente.
Il est impératif de trouver davantage de moyens et de former des professionnels, car les crèches assurent un accompagnement humain. Un enfant n'est peut-être pas innovant, à l'instar de l'intelligence artificielle, qui capte tous les investissements, mais il constitue la subsistance de la civilisation. Trouver ces moyens serait aussi une façon de reconnaître comme essentiels les professionnels de l'enfance.
Mme Émilienne Poumirol, rapporteure. - L'expérience d'une plateforme commune entre l'État, la CAF et les services de PMI que nous avons pu observer dans le Maine-et-Loire devrait être reproduite dans tous les départements, car les alertes sont lancées très rapidement et seulement à partir de signaux faibles.
Les PMI sont dépassées depuis plusieurs années par un manque de personnel chronique, la création de nouvelles structures d'accueil et les contrôles bâtimentaires, lesquels sont parfaitement ridicules : un médecin de PMI ne devrait pas avoir à vérifier la largeur entre les barreaux d'un berceau !
Encore une fois, il faut laisser ces sujets à des experts et libérer du temps pour les PMI, afin qu'elles se concentrent sur l'accompagnement et le contrôle de la qualité de l'accueil, ce qui constitue leur réelle plus-value. La formation du personnel est très importante, de même que le renforcement de l'attractivité du métier, au travers du salaire et surtout des conditions de travail.
Pour répondre à notre collègue Marion Canalès, le rôle des ARS n'a été clarifié que depuis la mise en oeuvre de la loi pour le plein emploi. Il existait en effet avant une incertitude sur la possibilité pour le préfet de mobiliser, sur ce type de contrôle, les agents des ARS, par ailleurs déjà sollicités sur de nombreuses autres missions. Cela reste donc relativement récent et nous n'avons pas eu écho, à ce stade, de la mise en oeuvre d'une telle coopération. Du reste, nous sommes favorables à ce que les services de PMI, s'ils ont suffisamment de temps, discutent du projet éducatif avec les équipes concernées.
La Cnaf est très mobilisée sur le plan national pour assurer le contrôle du financement public des grands groupes de crèches. Elle a recruté un certain nombre d'experts à cette fin et procède déjà à des contrôles au niveau des sièges des groupes et notamment de People&Baby.
La complexité même de la PSU entame le temps des responsables des crèches, qui feraient mieux d'être auprès des enfants et de leur équipe. Or qui dit complexité, dit contournement du modèle.
Concernant le contrôle des grands opérateurs privés, nous devrons aller plus loin, car ils parviennent encore à réaliser d'importants bénéfices financés en grande partie par de l'argent public.
Madame Lassarade, ce n'est pas parce que nous constatons une baisse de la natalité que nous devons anticiper une réduction des effectifs, d'autant que l'accueil en structures n'est pas majoritaire parmi les modes de garde et que la demande continue de s'accroitre.
Les PMI verront le processus de certification comme un soulagement, puisqu'elles pourront se concentrer sur le contrôle de la qualité d'accueil.
Il est normal que l'enfant, quel que soit l'endroit où il est accueilli, ait le droit d'être suivi par le même type de personnel qualifié. N'ayons donc pas peur du décret qui affectera les micro-crèches.
Au demeurant, l'âge d'or de People&Baby, des Petits Chaperons rouges, de Babilou et de La Maison bleue est révolu. Ces groupes rencontrent des difficultés à ouvrir de nouvelles places. Par ailleurs, compte tenu du nombre et du champ des contrôles effectués aujourd'hui, ces groupes auront plus de difficultés à réaliser des bénéfices au détriment de la qualité de l'accueil des enfants.
La création de conseils de crèches est intéressante, car ces derniers permettent aux parents de participer à la vie de l'établissement et d'assurer un suivi régulier. Toutefois, la question de la disponibilité des parents se pose.
J'entends les propos de notre collègue Apourceau-Poly sur le service public de la petite enfance. On déplore aujourd'hui un manque d'objectifs généraux et de règles communes, d'où la nécessité de réfléchir à un pilotage national.
Enfin, a-t-on suffisamment de personnels qualifiés ? Il y a en effet beaucoup de postes vacants, en raison des difficultés de recrutement. Cela doit nous amener à réfléchir à la question de l'attractivité des métiers.
M. Olivier Henno, rapporteur. - Je précise, à l'intention de Corinne Bourcier, que nous misons beaucoup sur la grille nationale de contrôle et les fiches d'auto-évaluation : elles permettront d'atténuer les disparités dans le mode de fonctionnement et la qualité même des contrôles.
Deux modèles coexistent : celui de la PSU et celui de la Paje, qui inclut les familles, la CAF et les groupes privés. Il ne s'agit pas de remettre en cause ce second modèle, car cela entraînerait la fermeture de nombreuses structures. Néanmoins, nous devons accentuer les contrôles, comme pour les Ehpad. Voilà pourquoi nous avons besoin d'un engagement fort de la part de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes.
Surtout, il faut inverser la logique du contrôle pour l'orienter vers l'accompagnement et la qualité. Finissons-en avec les contrôles à l'ancienne, où l'on tremble quand les évaluateurs arrivent et on souffle quand ils repartent : ce n'est absolument pas productif !
Le modèle mis en place en Maine-et-Loire est intéressant pour assurer la coopération des différents acteurs concernés, d'autant que l'on constate une disparité entre les moyens significatifs dont disposent les CAF et les faibles moyens des PMI, qui varient d'un endroit à un autre et s'ajoutent au manque de personnels.
La place des parents au sein des crèches est un atout. Il s'agit non pas de permettre aux parents d'être intrusifs à l'excès, mais d'accompagner et d'encadrer la volonté de participation. Force est de constater qu'il y a moins de dérives au sein de ces établissements que dans les Ehpad, car les parents s'y rendent tous les jours.
Malgré notre souhait d'augmenter les contrôles, les personnels manquent pour les effectuer. D'ailleurs, beaucoup de départs en retraite ne seront pas remplacés, ce qui n'arrangera pas les choses.
Concernant le décret précité et la situation des micro-crèches, il faut se méfier des injonctions contradictoires. On ne peut pas vouloir améliorer la qualité de l'accueil et, en même temps, ne pas être exigeant sur la formation et les diplômes. Il y va de la valorisation du métier.
Si les contrôles sont moins disparates, plus qualitatifs, cohérents et mieux centrés sur l'accompagnement, notre mission d'information aura été utile.
M. Philippe Mouiller, président. - Nous avons déclenché une série d'échanges avec la Cour des comptes et nous pousserons l'initiative parlementaire pour réaliser des contrôles dans les groupes de crèches privés, la loi ne permettant toujours pas d'aller au bout de la démarche.
Les recommandations sont adoptées.
La commission adopte, à l'unanimité, le rapport d'information et en autorise la publication.
Audition de M. Thibaut Guilluy, directeur général de France Travail, sur la situation de l'emploi (sera publié ultérieurement)
Le compte rendu de cette audition sera publié ultérieurement.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
La réunion est close à 12 heures 30.