COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

La réunion est ouverte à 14 h 00.

Proposition de loi visant à faciliter le maintien en rétention des personnes condamnées pour des faits d'une particulière gravité et présentant de forts risques de récidive - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Mes chers collègues, nous sommes réunis pour examiner les amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à faciliter le maintien en rétention des personnes condamnées pour des faits d'une particulière gravité et présentant de forts risques de récidive.

EXAMEN DE LA MOTION

Exception d'irrecevabilité

La commission émet un avis défavorable à la motion n°  1 rectifié tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité à la proposition de loi.

EXAMEN DE L'AMENDEMENT DE LA RAPPORTEURE

Après l'article 3

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - L'amendement n°  16 précise la date d'entrée en vigueur des dispositions relatives à la rétention administrative : compte tenu de la nécessité de prendre les dispositions réglementaires nécessaires à leur application, il est proposé de reporter cette entrée en vigueur au plus tard trois mois après la publication de la présente loi.

L'amendement n° 16 est adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Avant l'article 1^er

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - L'amendement n°  6 vise à demander un rapport sur les conditions dans lesquelles l'autorité administrative procède à l'éloignement des personnes détenues.

Il est de jurisprudence constante, au sein de notre commission, de refuser la demande de rapports : avis défavorable.

M. Guy Benarroche. - Le Gouvernement doit pouvoir rendre compte des délais de notification des décisions d'éloignement et de demande des laissez-passer consulaires, qui ne sauraient intervenir dans les derniers jours de l'incarcération, au risque de prolonger la rétention de manière infondée.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 6.

Article 1^er

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - Avis défavorable pour les amendements identiques n^os  5, 10 et 13, qui suppriment l'article 1^er, qui constitue le coeur du dispositif.

La commission émet un avis défavorable aux amendement n° 5, 10 et 13.

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - L'amendement n°  7 vise à la prise en compte, pour les étrangers condamnés pour des activités terroristes, de toutes les mesures d'éloignement, et non seulement des décisions d'expulsion à proprement parler. Avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 7.

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - L'amendement n°  2 a pour objet d'abaisser de cinq à trois ans le quantum de la peine d'emprisonnement prise en compte. Son adoption aurait pour effet d'englober bien trop de crimes et de délits, dont certains d'une gravité insuffisante pour justifier l'application du régime dérogatoire de rétention. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2.

Article 2

La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 11.

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - Avis défavorable à l'amendement n°  3, pour les mêmes raisons que pour l'amendement n° 2.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 3.

Article 3

La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 12.

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - L'amendement n°  4 allonge à 182 jours la durée maximale de la rétention de droit commun et à 380 jours celle du régime dérogatoire. Notre dispositif nous semble bien plus solide en termes de proportionnalité. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 4.

Après l'article 3

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - L'amendement n°  9 répond à une difficulté liée à la computation en jours du délai du placement initial en rétention et du maintien en zone d'attente : comme l'a jugé la Cour de cassation dans un avis récent, le premier jour est décompté entièrement, quelle que soit l'heure à laquelle le placement est intervenu.

Mme Di Folco propose que l'on revienne à un décompte en heures, soit quatre-vingt-seize heures, comme cela avait cours jusqu'à la la loi du 26 janvier 2024. Avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 9.

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - Je suis favorable à l'amendement n°  8, qui vise à tirer les conséquences d'une décision du Conseil constitutionnel. Il s'agit de prévoir la mention, sur le procès-verbal dressé à la fin de la retenue de vérification du droit au séjour d'un étranger, des heures auxquelles il a pu s'alimenter.

Le Conseil constitutionnel a laissé au législateur jusqu'au 1^er juin prochain pour procéder aux modifications correspondantes.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 8.

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - L'amendement n°  15 permet l'extension de certaines dispositions de la proposition de loi aux collectivités d'outre-mer. Avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 15.

Le sort de l'amendement de la rapporteure examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La commission a également donné les avis suivants sur les autres amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après :

La réunion est close à 14 h 05.

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

La réunion est ouverte à 8 h 35.

Proposition de nomination par le Président de la République de M. Jean Maïa, aux fonctions de président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique - Communication

Mme Muriel Jourda, présidente, rapporteur. - Nous entendons aujourd'hui, dans le cadre de la procédure prévue par l'article 13 de la Constitution, Jean Maïa, candidat présenté par le Président de la République pour exercer les fonctions de président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Il remplacerait Didier Migaud, qui avait été nommé à ce poste au mois de janvier 2020 et qui a quitté la HATVP le 25 septembre dernier pour entrer au Gouvernement comme ministre de la justice, garde des sceaux. Depuis cette date, la présidence par intérim de la HATVP est assurée par Patrick Matet, membre du collège. On peut d'ailleurs regretter que le Président de la République ait autant tardé à annoncer son candidat, même si cela n'a pas affecté la capacité de l'institution à exercer ses missions.

Le candidat du Président de la République serait nommé, sauf opposition du Parlement, pour la durée restant à courir du mandat de Didier Migaud, soit jusqu'au 30 janvier 2026. Je précise que l'exercice de ce premier mandat « écourté » ne ferait pas obstacle au renouvellement éventuel de Jean Maïa à la présidence de la HATVP au mois de janvier 2026, pour un plein mandat de six ans cette fois-ci.

Comme vous le savez, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique a été créée par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Cette autorité administrative indépendante est chargée de garantir la probité de l'action publique. À cette fin, elle exerce quatre missions principales : le contrôle des déclarations de patrimoine et d'intérêts ; la prévention des conflits d'intérêts ; le contrôle des mobilités entre les secteurs public et privé ; la régulation de la représentation d'intérêts.

Je rappellerai quelques chiffres qui témoignent de l'importance du champ d'action de la HATVP : environ 18 000 responsables publics sont soumis au contrôle de leur patrimoine et de leurs intérêts ; environ 15 000 responsables publics sont soumis au contrôle des mobilités public-privé ; environ 3 000 représentants d'intérêts sont inscrits dans le répertoire tenu par la HATVP.

De plus, la Haute Autorité s'est vu confier depuis sa création de nouvelles attributions et missions par le législateur. Parmi les dernières innovations, peuvent ainsi être citées : en 2022, l'extension du répertoire des représentants d'intérêts aux collectivités locales ; en 2023, l'instauration des référents déontologues des élus locaux, dont la HATVP anime le réseau ; en 2024, l'entrée en vigueur de deux nouveaux répertoires, l'un pour les activités d'influence réalisées pour le compte d'un mandant étranger, l'autre pour les dons et versements reçus de la part des puissances ou personnes morales étrangères extérieures à l'Union européenne (UE).

Par ailleurs, les trois dernières années auront été denses en échéances politiques et électorales : élections législatives et présidentielle en 2022, renouvellement sénatorial en 2023, remaniements ministériels en 2023 et 2024, le tout avec des conséquences très directes sur l'activité de la HATVP, en particulier une augmentation du nombre de contrôles des obligations déclaratives des entrants et des reconversions professionnelles des sortants.

Pour assurer ses missions, la Haute Autorité dispose d'un collège de douze membres. Philippe Ingall-Montagnier, que nous avons entendu au mois de janvier dernier avant sa nomination par le président du Sénat, ainsi que Laurent Trupin, qui a été nommé par le Premier ministre, sont ses membres les plus récents. Les délibérations sont adoptées à la majorité des membres ; en cas d'égalité, le président a une voix prépondérante.

La HATVP s'appuie également sur des services comptant un peu plus de 70 agents de droit public, fonctionnaires et contractuels, et dispose d'un budget de plus de 10 millions d'euros. Comme vous vous en souvenez, la HATVP a bénéficié d'un renforcement de ses moyens dans le cadre de la dernière loi de finances, afin de lui permettre de faire face aux nouvelles missions confiées par la loi du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France.

Vous l'aurez compris, la HATVP constitue une institution importante tant par ses missions que par ses moyens. Il convient donc que le profil et les compétences de son président soient en adéquation avec de telles responsabilités.

J'en viens à présent au parcours professionnel de M. Maïa.

Conseiller d'État, Jean Maïa a une riche carrière dans le monde de l'administration. Il a notamment travaillé au secrétariat général des affaires européennes, au début des années 2000, puis au secrétariat général du Gouvernement, dont il a notamment été chef du service de la législation et de qualité du droit entre 2006 et 2012. Il a également exercé les fonctions de directeur des affaires juridiques des ministères économiques et financiers entre 2013 et 2017. Depuis cette date, il est secrétaire général du Conseil constitutionnel.

Sur le plan politique, l'expérience de Jean Maïa la plus récente remonte aux années 2012-2013, comme conseiller juridique au cabinet de Pierre Moscovici, alors ministre de l'économie et des finances.

Ainsi, la carrière professionnelle de Jean Maïa atteste d'une solide connaissance et pratique du droit et des institutions. Ses responsabilités passées et en cours sont également gages d'indépendance et d'impartialité.

Par ailleurs, comme secrétaire général du Conseil constitutionnel, il a démontré son aptitude à l'organisation des travaux d'une institution confrontée à une forte activité, ce qui est le cas de la HATVP.

Sous réserve de son intervention devant notre commission ainsi que des réponses qu'il apportera aux questions qui lui seront posées, Jean Maïa me semble donc disposer d'un profil professionnel des plus adéquats pour exercer les fonctions de président de la HATVP.

Je vous propose à présent de procéder à l'audition de M. Maïa.

Audition de M. Jean Maïa, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Mme Muriel Jourda, présidente, rapporteur. - Nous accueillons à présent Jean Maïa pour son audition, qui fait suite à la proposition du Président de la République de le nommer président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) en remplacement de Didier Migaud, en application de l'article 19 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

En application du cinquième alinéa de l'article 13 la Constitution, nous procédons aujourd'hui à son audition, qui sera suivie d'un vote dans les conditions prévues par la loi organique et la loi ordinaire du 23 juillet 2010. Je vous rappelle que le Président de la République ne pourrait pas procéder à la nomination de M. Maïa si les votes négatifs au sein de notre commission et de la commission des lois de l'Assemblée nationale représentaient au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions.

Le vote aura lieu à la suite de notre audition, qui est publique et ouverte à la presse. Nous procéderons au dépouillement à l'issue de celui-ci, au même moment que nos collègues députés. Les délégations de vote ne sont pas autorisées, conformément à l'article 3 de la loi organique du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

Monsieur Maïa, j'ai, dans une communication préalable et hors votre présence, présenté aux membres de la commission des lois des éléments de votre parcours professionnel. Je vous propose de procéder à un propos liminaire d'une quinzaine de minutes. Ensuite, les membres de notre commission pourront vous poser des questions.

M. Jean Maïa, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. - Madame la présidente, je vous remercie. Ayant l'honneur d'être pressenti par le Président de la République pour présider la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, je mesure l'importance de vous exposer de la façon la plus précise possible comment je souhaiterais assurer cette présidence, si vous ne vous y opposez pas dans le cadre de la procédure de l'article 13 de la Constitution. C'est d'autant plus important que mon parcours professionnel ne m'a guère conduit jusqu'à présent à m'exprimer publiquement, si bien que je suis certainement fort peu, voire pas du tout connu de vous.

Je me présente à vous pour exercer la fin du mandat qu'avait entamé M. Migaud à la tête de la HATVP. À l'issue de cette période, il appartiendra au Président de la République de concevoir un nouveau projet de nomination, qui appellera votre consultation. Pour l'heure, je nourris l'espoir de pouvoir être utile à la présidence de la HATVP.

Je voudrais tout d'abord vous faire part du regard que je porte sur la Haute Autorité et vous présenter le cadre juridique dans lequel s'inscrit son action.

C'est une double mission de contrôle et de conseil des responsables publics que la Haute Autorité s'est vu attribuer par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Concentrées initialement sur le contrôle des déclarations de situation patrimoniale et d'intérêts des plus hauts responsables publics, ces missions ont été étendues à plusieurs reprises : en 2016, au contrôle des représentants d'intérêts ; en 2017, à la consultation préalable à la constitution du Gouvernement sur la situation des personnalités susceptibles d'y être nommées ; en 2019, au contrôle des mobilités entrantes et sortantes des fonctionnaires ; enfin, en 2024, à la prévention des influences étrangères par des dispositions dont l'entrée en vigueur a été prévue en juillet prochain. Ainsi complétée, la loi de 2013 conserve sa visée non pas punitive, mais bien préventive.

Dans sa mission de contrôle, la HATVP est investie du seul pouvoir de décision, et non de sanction, sous la forme d'avis, d'observations ou d'injonctions, étant précisé que les mesures défavorables sont susceptibles de recours devant le Conseil d'État. La loi lui permet également de saisir le parquet, mais dans des hypothèses et au terme d'une procédure bien définies. S'y ajoutent deux nouveautés essentielles : l'introduction dans notre droit d'une définition plus large de la notion de conflit d'intérêts et le choix de faire de la Haute Autorité un opérateur de transparence, celle-ci étant conçue, pour reprendre les termes de la décision du 9 octobre 2013 du Conseil constitutionnel sur la loi relative à la transparence de la vie publique, comme un « élément de nature à renforcer les garanties de probité et d'intégrité, de prévention des conflits d'intérêts et de lutte contre ceux-ci ».

Au titre de l'accompagnement et du conseil des responsables publics, la Haute Autorité a été invitée à coopérer avec les pouvoirs publics constitutionnels, en particulier avec les organes parlementaires de déontologie, ainsi qu'avec différentes administrations. Elle peut en outre être consultée, en vertu de l'article 20 de la loi de 2013, par divers autorités et responsables publics confrontés à des questions de nature déontologique. Ainsi, la première finalité de la mission de la HATVP est de prémunir les responsables publics ou les représentants d'intérêts contre des manquements qui, sans même être intentionnels, pourraient les exposer soit à des poursuites pénales, soit à des risques déontologiques ou réputationnels. Il s'agit d'éviter le discrédit ou l'altération de la confiance envers l'ensemble des acteurs publics.

Des termes mêmes de la loi, comme de son esprit, je déduis que la Haute Autorité se doit d'agir avec discernement, y compris dans l'articulation entre le contrôle et le conseil, sans faiblesse et sans ajouter à la loi.

La création de la Haute Autorité a d'ores et déjà permis, en moins de douze ans, une évolution profonde dans le traitement des questions de probité et de déontologie. Quantitativement, la Haute Autorité contrôle les déclarations de 18 000 responsables publics et de quelque 3 000 représentants d'intérêts. Environ 15 000 responsables publics sont soumis au contrôle des mobilités public-privé. Près de trois contrôles sur dix des déclarations d'intérêts conduisent la Haute Autorité à demander des mesures de prévention des situations de conflit d'intérêts, majoritairement sous la forme de déports,. Sur les 440 avis rendus en 2023 au titre du contrôle des projets de mobilité, 80 % ont été assortis de réserves, qui constituent non pas des jugements dépréciatifs, mais des invitations à entourer ces mobilités de certaines précautions.

De fait, la HATVP s'est pleinement ancrée dans le paysage institutionnel français. Son contrôle est une réalité et elle affirme elle-même que l'accompagnement, le conseil et la pédagogie sont au nombre de ses missions, dans une démarche de prévention des risques d'ordre pénal, déontologique et réputationnel. Elle déploie à ce titre un véritable service de guichet en traitant de milliers d'appels téléphoniques chaque année.

La connaissance de la réalité des questionnements déontologiques se posant aux responsables publics a considérablement progressé en France ces dernières années. Elle nous permet, mieux que jamais, de nous assurer de leur très haut niveau de probité. C'est un atout indéniable pour notre démocratie. Nous le devons aux responsables publics eux-mêmes, qui sont soumis à des disciplines déclaratives nouvelles, mais aussi à l'action remarquable de Jean-Louis Nadal, le premier président de l'institution, et du président Didier Migaud, qui a présidé la Haute Autorité avec détermination durant quatre ans et demi, auxquels il faut associer le président Patrick Matet, qui a exercé ces derniers mois un intérim durant une période chargée, ainsi que toutes les personnalités qui en ont composé le collège au fil des ans et les collaborateurs de la HATVP.

Sans rien enlever à ces constats, la lucidité commande d'évoquer certains questionnements relatifs au cadre juridique ou à l'action de la HATVP. Il convient de les analyser en faisant la part des choses.

Des questions, voire des critiques s'expriment par exemple sur l'excès de transparence ou, à l'inverse, sur le manque de transparence dont ferait preuve la Haute Autorité. Je ne saurais trancher ce débat. Le Parlement ayant désigné en 2013 la HATVP comme opérateur de cette transparence, c'est à lui qu'il incomberait le cas échéant de réaménager cet équilibre. À dire vrai, il m'est impossible d'assurer que ces obligations légales n'auraient jamais dissuadé quiconque de se porter candidat à des fonctions publiques. Quoi qu'il en soit, la responsabilité ne peut en être imputée à la Haute Autorité. D'ailleurs, celle-ci a publiquement pris le parti, que je crois sage, de ne publier les déclarations qu'une fois le contrôle effectué et de permettre ainsi la rectification d'erreurs vénielles.

La HATVP a également été questionnée ou critiquée sur un éventuel excès de contrôle. D'une part, les contrôles qu'elle effectue sont prévus par la loi. D'autre part, il n'est pas exclu que la perception de cet excès résulte de l'existence d'autres contrôles, à l'instar de ceux qui sont délégués aux établissements financiers pour lutter contre le blanchiment.

Toutefois, en dépit des progrès indéniables accomplis au cours des dernières années, le doute de nos concitoyens sur la probité des responsables publics s'est aggravé. En témoignent le baromètre de la confiance politique du Centre de recherches politiques de Sciences Po et l'indice de perception de la corruption (IPC) établi par Transparency International.

Cette question des perceptions, qui ne recouvrent pas nécessairement la réalité objective, doit aussi retenir l'attention. L'enjeu consiste à permettre à la Haute Autorité, en tant que « tiers de confiance », d'éclairer les débats et de combattre les formes de défiance à son égard. Cela ne l'exonère en rien de son devoir d'assurer un contrôle effectif du respect des exigences de probité et de déontologie, à l'heure où de nouveaux défis, tels que les tentatives d'influences étrangères, se profilent partout dans le monde.

J'en viens au projet que je pourrais développer à la présidence de la Haute Autorité.

Si les exigences d'indépendance et d'impartialité s'appliquent à chaque présidence d'autorité administrative indépendante (AAI), elles revêtent un sens particulier pour le président de la Haute Autorité compte tenu du champ d'action de celle-ci. Cette fonction implique l'animation et, plus largement, la responsabilité de la collégialité des membres de la HATVP, dont la diversité et la richesse des expériences sont de grands atouts pour garantir la pertinence de son action. Tous les agents sont soumis au respect du secret professionnel.

Le premier axe de travail que je voudrais m'assigner est la garantie de l'effectivité du contrôle et de l'accompagnement des responsables publics. Comme l'a écrit la HATVP dans son dernier rapport d'activité, cette effectivité demeure un enjeu de crédibilité fondamental à l'égard de nos concitoyens.

Ce volet pourrait inclure diverses mesures de consolidation. Par exemple, la loi du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France impliquera le déploiement de deux répertoires numériques dans des conditions qui seront précisées par décret. Autre enjeu important : le suivi que pourrait opérer la Haute Autorité sur les réserves qu'elle énonce dans son contrôle des mobilités entrantes et sortantes.

Cette attention à l'effectivité du contrôle n'interdit pas, bien au contraire, d'éventuels efforts de rationalisation ou de simplification des formalités déclaratives, que ce soit par la recherche d'une meilleure ergonomie des formulaires numériques ou une réflexion qui pourrait être conduite avec le Gouvernement et le Parlement sur le degré de « granularité » de certains éléments des déclarations de situation patrimoniale.

De la même façon, la fonction de conseil de la HATVP doit être approfondie.

Sans disposer à ce stade d'une vision informée de ces aspects, il me semble également important de veiller à ce que cette institution, dont les missions se sont fortement étoffées ces dernières années, dispose d'outils numériques à la mesure de ses attributions. Une attention particulière devra aussi être portée à la formation et à la construction des parcours professionnels de ses agents. Quant à son déménagement dans le douzième arrondissement de Paris prévu d'ici à 2026, il appellera une grande vigilance du point de vue de la continuité de son activité.

Le deuxième axe de travail a trait à la diffusion de la doctrine de la Haute Autorité.

Si la HATVP n'a qu'assez marginalement vocation à être elle-même créatrice de droit, elle se trouve en situation d'apprécier l'existence d'un risque pénal, déontologique ou réputationnel. Ce faisant, elle forge, sous le contrôle du juge, un corpus doctrinal qu'elle a vocation à rendre aussi accessible et lisible que possible. Mais il ne suffit pas, selon moi, que soit consultable sur son site internet un fonds constitué d'un ensemble d'avis. Il me semblerait très utile que la Haute Autorité rende consultable sa doctrine sous la forme d'un répertoire ordonné accessible à tous, qui pourrait aussi faire état des solutions jurisprudentielles.

Cette démarche ne pourrait qu'aider les « usagers » de la HATVP, qu'il s'agisse des responsables publics assujettis à son contrôle, des représentants d'intérêts ou des employeurs publics ou privés, à intégrer sa doctrine ab initio à leurs projets. L'objectif de prévention visé par le législateur serait ainsi atteint.

En termes de méthode, et à côté du dialogue des juges, la construction de cette doctrine gagnerait du renforcement des relations entre la Haute Autorité et l'ensemble des autorités compétentes : organes parlementaires concernés, référents déontologues ou associations d'élus. Dans une telle perspective, des ajustements législatifs pourraient être nécessaires, notamment sur les conflits entre intérêts publics tels qu'ils figurent dans la loi du 11 octobre 2013, ou sur le critère de l'initiative tel qu'il figure dans la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

Le troisième axe de travail consisterait en l'approfondissement de la contribution de la HATVP à une stratégie globale et coordonnée de prévention des conflits d'intérêts et de la corruption en France et en Europe. La Haute Autorité, que le législateur n'a pas conçue comme un isolat, doit nourrir des relations continues aux niveaux local, national et international. Cela implique de mener un travail constructif avec de nombreux organes juridictionnels ou administratifs, notamment les juridictions financières, les procureurs de la République, en particulier le Parquet national financier (PNF), la direction générale des finances publiques (DGFiP), Tracfin et l'Agence française anti-corruption.

Enfin, le choix précurseur de la création de la HATVP suscite l'intérêt des institutions européennes et de nos voisins. Comme elle le fait déjà, il est de son rôle, en relation avec les négociateurs français, de faire connaître ses travaux au-delà de nos frontières. À ce propos, une proposition de directive sur la représentation d'intérêts pour le compte de pays tiers est en négociation.

L'approfondissement, engagé par le Parlement voilà plus de dix ans, de l'approche nationale de la probité et de la déontologie des plus hauts responsables publics peut constituer un motif de fierté pour notre démocratie. La manière dont ceux-ci se sont conformés aux nouvelles exigences mériterait d'ailleurs d'être mieux connue de nos concitoyens. Cette démarche est d'autant plus justifiée que ces questions ne sont pas appréhendées au niveau mondial avec la même intensité. Je le redis, ce serait pour moi un honneur d'oeuvrer en ce sens en présidant la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique selon les prévisions de la loi, toute la loi et rien que la loi !

Mme Muriel Jourda, présidente, rapporteur. - Monsieur Maïa, je vous remercie de cette présentation très complète.

Le 11 février 2025, le Conseil d'État a enjoint à la HATVP de réexaminer la compatibilité entre le projet de mobilité d'une ancienne conseillère au sein du cabinet du ministre de l'éducation nationale vers un poste de directrice à France Télévisions. Contrairement à la HATVP, le Conseil d'État a considéré que les avis qu'elle avait rendus comme ancienne conseillère sur certaines actions de France Télévisions ne présentaient pas de risque de prise illégale d'intérêts. C'est la deuxième fois en quatre mois que des actes émanant de la HATVP sont annulés par le Conseil d'État.

Quel regard portez-vous sur cette situation ? La HATVP est-elle trop stricte dans l'application des règles relatives à la prévention des conflits d'intérêts ? De manière générale, pourrait-on dire qu'elle fait preuve d'excès de zèle dans la mise en oeuvre de son pouvoir réglementaire ?

Mme Nadine Bellurot. - Le 24 janvier dernier, le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions issues de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique interdisant à l'administration de recruter un agent contractuel pendant les trois années qui suivent l'émission par la HATVP d'un avis de compatibilité avec réserves ou d'un avis d'incompatibilité. Pour le juge, ces dispositions méconnaissent le principe d'individualisation des peines. Que vous inspire cette décision ? Que pensez-vous du « pantouflage » et du « rétro-pantouflage » ?

M. François Bonhomme. - La loi de 2013 avait pour objet de réduire la défiance à l'égard des personnalités. Il est peu probable qu'il en soit ainsi, bien que des progrès objectifs aient été accomplis en matière de transparence. Que comptez-vous faire pour réduire cette défiance ? Êtes-vous favorable à ce que la Haute Autorité puisse prononcer des sanctions administratives ? Si oui, lesquelles ?

Quelle est votre analyse concernant les sanctions en cas de manquement aux obligations déclaratives ? En vertu de l'article 40 du code de procédure pénale, la HATVP doit saisir l'autorité judiciaire, qui décide ensuite d'engager, ou non, des poursuites. La Haute Autorité doit-elle communiquer systématiquement sur cette saisine ? Et, le cas échéant, sous quelle forme ?

M. Jean Maïa. - Vous avez évoqué deux décisions récentes du Conseil d'État qui ont infirmé des éléments de doctrine de la HATVP, dans deux situations distinctes. La première décision avait trait à la mobilité d'une ancienne conseillère vers France Télévisions, le débat juridique portant sur le fait de savoir si la contribution de cette personne à la préparation d'une convention entre le ministère et France Télévisions entrait dans le champ des contrats de toute nature au sens du code pénal. Le Conseil d'État a effectivement infirmé l'analyse de la Haute Autorité.

La seconde décision avait trait à la qualification des think tanks et des laboratoires d'idées comme représentants d'intérêts au sens de la loi de 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique. En l'espèce, le Conseil d'État a jugé que ces structures ne pouvaient être considérées de manière générale comme des représentants d'intérêts.

Dans un État de droit, il est heureux qu'une autorité administrative indépendante procède sous le contrôle du juge. Je souligne que, dans les deux cas considérés, les termes de la loi laissaient une marge d'appréciation assez importante. J'estime que la HATVP n'a pas vocation à ajouter des éléments à la loi et qu'elle doit bien entendu intégrer ces éléments dans sa doctrine, mais je note que ses décisions n'ont pas abouti à un contentieux massif depuis sa création.

La HATVP doit procéder avec prudence dans la construction de sa doctrine, qu'elle doit bâtir dans le cadre d'un dialogue fructueux avec les interlocuteurs impliqués dans ces questions de probité et de déontologie des responsables publics.

Madame Bellurot, vous avez évoqué la censure par le Conseil constitutionnel de certaines dispositions du code général de la fonction publique pour méconnaissance du principe d'individualisation des peines. Il était en fait question de sanctionner le non-respect de la procédure d'avis de la Haute Autorité dans le cadre d'une mobilité d'un agent public, et non pas de remettre en cause ladite procédure. La censure a donc été motivée par le fait que l'employeur ne pouvait pas moduler la sanction en fonction des circonstances.

Conscient du risque d'affaiblissement du contrôle de la HATVP en l'absence d'une telle sanction, le Conseil constitutionnel a différé l'abrogation qu'il a prononcée au 1^er janvier 2026. Il reviendra donc au législateur de réparer cette inconstitutionnalité dans l'intervalle, afin de maintenir le contrôle de la HATVP sur ces projets de mobilité.

Monsieur Bonhomme, il est en effet paradoxal de constater que les progrès indéniables accomplis depuis douze ans en matière de déontologie s'accompagnent d'une dégradation continue de la confiance qu'accordent nos concitoyens aux responsables publics. Il appartient à la HATVP de concourir à la restauration de cette confiance, et elle doit pouvoir affirmer que l'intégrité et la probité de la quasi-totalité des acteurs publics, auxquelles elle veille, constituent une force pour notre démocratie.

Sur la question de la pertinence d'octroyer un pouvoir de sanction à la HATVP dans les cas de défaut de déclaration, j'ai déjà souligné que le législateur a souhaité donner une vocation non pas punitive, mais préventive, à la Haute Autorité. Cependant, j'adhère à l'idée selon laquelle une sanction administrative pourrait être prononcée lorsque les responsables publics manquent à leurs obligations. Certes, la HATVP peut d'ores et déjà saisir le parquet, mais ce cas de figure me paraît justifier le fait de lui accorder un pouvoir circonscrit de sanction administrative.

Mme Lauriane Josende. - Quelles seront vos priorités ? En particulier, comment pensez-vous pouvoir mieux accompagner les responsables publics dans le respect des règles déontologiques ?

Mme Cécile Cukierman. - Monsieur Maïa, vous candidatez à une fonction importante qui invite à éviter toute suspicion à l'égard d'une dépendance aux pouvoirs, qu'ils soient politiques ou, de plus en plus, économiques.

La proposition de loi encadrant l'intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques, déjà examinée par le Sénat, est actuellement en cours de navette et pourrait être utilement inscrite par le Gouvernement à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

L'un des enjeux de cette proposition de loi consistait à autoriser la HATVP à effectuer un contrôle sur place afin de vérifier l'exactitude des différentes déclarations. Quel est votre avis à ce sujet ?

Par ailleurs, il nous semble qu'il y aurait sans doute matière à repenser l'évaluation patrimoniale, parfois caractérisée par une vision très métropolitaine, sinon parisienne, sans en rabattre pour autant sur l'exigence de transparence. Au regard de l'antériorité de la HATVP, les présidents de groupes, ainsi que les déontologues des deux assemblées, pourraient se pencher sur l'amélioration des dispositifs, afin de ne pas donner le sentiment d'ennuyer les uns et les autres pour une faible efficacité finale.

Mme Sophie Briante Guillemont. - Merci pour la clarté de vos propos. Sur l'utilisation de l'article 40 du code de procédure pénale et la saisine du parquet par la HATVP, pensez-vous que la doctrine devrait être précisée ?

Par ailleurs, s'il est habituel que le secrétaire général du Conseil constitutionnel soit remplacé après un changement de président, il est moins courant que cette modification intervienne aussi rapidement. Comment le tuilage s'organisera-t-il ?

M. Jean Maïa. - Madame Josende, l'un de mes axes de travail aura trait à une meilleure présentation et explicitation des règles, de manière à ce que les différents acteurs sachent comment procéder, sur la base d'une doctrine accessible. L'accompagnement, quant à lui, revêt plusieurs formes et doit être une préoccupation permanente de la HATVP, qui doit bien l'articuler avec sa mission de contrôle.

Madame Cukierman, le texte relatif aux cabinets de conseil recoupe en partie l'activité de la HATVP. Si la loi de 2013 a prévu quelques mécanismes, il reste des marges de progrès dans la connaissance de la réalité de ces activités. Cette loi est objectivement allée très loin, en énumérant dans son article 4 toutes les rubriques devant être renseignées dans le cadre de la déclaration, dont le niveau de détail va jusqu'à la valeur de chaque bijou détenu.

On peut souhaiter que le contrôle demeure entier tout en envisageant d'agréger certaines informations au moment de la publication des déclarations. Au regard des finalités mêmes de la loi, il semble de plus raisonnable de ne pas consacrer un temps disproportionné au contrôle en déterminant, par exemple, le prix exact d'un véhicule acquis dans les années 1990.

Madame Briante Guillemont, les décisions concernant l'article 40 sont prises par le collège de la HATVP et sont prises après avoir entendu la personne concernée, toujours en vertu de la loi de 2013. Pour ce qui est de la publicité des saisines, je ne dispose pas encore d'une vision établie de la pratique de la HATVP, mais la question pourrait en effet appeler une précision de la doctrine. Lorsque j'évoquais l'enjeu de l'accessibilité de cette dernière, j'avais également en tête le fait que chacun puisse appréhender la cohérence de l'action de la Haute Autorité, tant sur le fond que sur des aspects procéduraux.

Je peux vous assurer que je m'applique chaque jour à appuyer les travaux du Conseil constitutionnel. J'ai toute confiance dans le président Richard Ferrand pour trouver une personnalité qualifiée afin de me remplacer.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Vous avez évoqué les nombreuses compétences de la HATVP, certaines étant plus connues ou redoutées que d'autres. La Haute Autorité remplit également une fonction informelle de vérification en amont des nominations ministérielles, même si les modalités de ce contrôle ne sont guère connues. D'autres compétences sont plus formelles et ont par exemple trait au « pantouflage » et aux mouvements entre secteur public et secteur privé, tâche dont elle s'acquitte sans faire preuve - c'est un avis personnel - d'une exigence échevelée. Elle a enfin la possibilité de procéder à des signalements auprès du parquet.

Votre parcours et vos compétences incontestables évoquent ceux d'un grand serviteur de l'État, ce qui tranche avec le profil de vos prédécesseurs. En effet, Didier Migaud avait été Premier président de la Cour des comptes et Jean-Louis Nadal procureur général près de la Cour de cassation, fonctions qui les avaient conduits à manifester une forme d'indépendance, voire plus, à l'égard des pouvoirs.

Comment pensez-vous, au regard de votre parcours au sein de l'administration, jouer un tel rôle ?

Par ailleurs, je poursuis l'objectif - en vain, jusqu'à présent -de confier à la HATVP le soin de délivrer les agréments aux associations anticorruption, en lieu et place du Gouvernement, ce qui pourrait sans doute mettre certains en difficulté. Pour l'instant, mes démarches n'ont pas prospéré, mais j'aurais aimé avoir votre avis sur ce point.

M. Hervé Reynaud. - Les enjeux de transparence et de confiance préoccupent les élus, leur probité étant exposée aux yeux de la société. Comment l'objectif de transparence de la vie publique poursuivi par la Haute Autorité s'articule-t-il avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la transparence administrative ?

Je rejoins un certain nombre de collègues qui ont soulevé les enjeux de simplification, d'accompagnement des élus et de rationalisation de l'ensemble des déclarations que nous devons remplir, car celles-ci sont parfois redondantes, ce qui peut générer des erreurs et ensuite nous exposer.

Mme Mélanie Vogel. - Entendez-vous demander une révision du décret de 2017 relatif aux lanceurs d'alerte que vous avez mentionné ?

La HATVP a été chargée d'une mission dans le domaine de la lutte contre les ingérences étrangères, d'où un registre séparé qui est selon moi contestable. En effet, nous avons vu comment des pays tels que la Russie, la Hongrie ou la Géorgie ont instrumentalisé un registre des entités recevant des financements étrangers, au détriment de la société civile. Comment pourriez-vous garantir qu'un tel registre ne serait pas utilisé de la même manière contre des structures de la société civile dont la mission est par nature internationale ?

Enfin, seriez-vous prêt à valoriser, voire à exporter, le modèle français à l'échelon communautaire ? Il me semble que la HATVP peut être une source de fierté, car elle plus performante que la moyenne des États membres de l'Union européenne.

M. Jean Maïa. - Madame de La Gontrie, vous avez évoqué mon parcours, en effet distinct de ceux de mes prédécesseurs. Je peux vous assurer que j'ai une conscience aiguë de l'originalité du cadre juridique de la HATVP et des implications de sa présidence. Il me restera à en faire la démonstration, si vous ne vous opposez pas à ce projet de nomination.

Monsieur Reynaud, je rappelle que le Conseil constitutionnel n'a validé qu'une partie des dispositions de la loi du 11 octobre 2013 imposant la publication d'un nombre important de déclarations patrimoniales ou d'intérêts. Les déclarations des membres du Gouvernement, ainsi que celles des membres du collège de la HATVP, doivent être publiées. Tel n'est pas le cas des déclarations des parlementaires, accessibles selon des modalités spécifiques.

De plus, le Conseil constitutionnel avait censuré les dispositions visant à la publication des déclarations patrimoniales ou d'intérêts des responsables administratifs, considérant qu'il y avait là une atteinte au droit au respect de la vie privée des personnes concernées. Le Conseil a simplement considéré que cette atteinte pouvait être justifiée pour les plus hauts responsables au regard de l'objectif visé par le législateur de « renforcer les garanties de probité et d'intégrité de ces personnes, de prévention des conflits d'intérêts et de lutte contre ceux-ci ». Le cadre constitutionnel borne donc la marge d'appréciation du législateur dans ce domaine.

J'ai mentionné par ailleurs l'enjeu de l'accompagnement. Au regard de l'intensité de l'activité législative sur les questions de déontologie et de probité, il pourrait sans doute être utile d'en évaluer les résultats dans les années à venir. La HATVP est encore jeune et devra atteindre son âge adulte au travers d'une étape de bilan et de rationalisation.

Sur le décret de 2017 mettant en oeuvre les dispositions de la loi « Sapin 2 », le critère de l'initiative borne la catégorie des représentants d'intérêts, dans la mesure où seules les personnes qui effectuent la démarche peuvent l'intégrer. Cette question méritera d'être réexaminée, le décret ne faisant que tirer les conséquences du texte législatif.

Par ailleurs, la HATVP doit sans nul doute mieux faire connaître ses travaux à l'échelle européenne.

Pour ce qui est des risques d'instrumentalisation d'un répertoire numérique des ingérences étrangères, je dois encore creuser le sujet. Il faudra commencer par déterminer si l'échéance du mois de juillet prochain pourra être tenue, dans la mesure où le décret d'application de la loi visant à prévenir les ingérences étrangères en France n'a pas encore été publié.

Mme Marie Mercier. - Monsieur Maïa, avez-vous déjà rempli une déclaration de patrimoine et d'intérêts ? Il y est demandé des précisions diaboliques pour peu que vous exerciez un métier ou que vous ayez hérité d'un outil de travail ; l'intervention d'un banquier et d'un expert-comptable est alors requise !

Même en faisant au mieux, il n'est ensuite pas exclu de recevoir une lettre recommandée informant le déclarant de la présence d'irrégularités, ce qui m'a conduit à devoir rechercher le contrat de mariage de mes parents, voire des plans conservés aux archives départementales... Cet épisode m'a cependant permis d'apprendre que j'étais l'heureuse usufruitière d'une moitié de grange qui ne me rapportait rien !

Je vous raconte tout cela afin de montrer à quel point vous savez tout sur nos possessions. Pourquoi donc ne pas fonctionner dans le sens inverse, en nous envoyant une liste de nos biens que nous validerions ?

M. David Margueritte. - Comment comptez-vous améliorer le taux de déclaration de représentation d'intérêts, alors que moins de 60 % des personnes concernées se conformaient à cette obligation, d'après les chiffres de 2023 ? Comment comptez-vous agir au-delà des amendes qui sont déjà prévues ?

Sans remettre en cause le légitime souci de transparence du législateur, il me semble, à l'instar de plusieurs collègues, que nous pourrions simplifier les procédures en évitant notamment les redondances déclaratives. Nous avons parfois l'impression de devoir nous transformer en agents immobiliers afin de réévaluer nous-mêmes nos biens.

Mme Laurence Harribey. - Monsieur Maïa, je vous remercie de la grande clarté de vos propos.

Permettez-moi de revenir sur la question de Mélanie Vogel : pourrions-nous nous inspirer d'un modèle européen en particulier pour améliorer le système français ?

Par ailleurs, en tant que vice-présidente du comité de déontologie du Sénat, j'hésite entre deux stratégies à adopter pour communiquer sur la transparence. D'un côté, la théorie des sables mouvants pourrait nous inciter à moins communiquer : plus on donne de preuves de probités, plus on s'enfonce et plus les médias s'accrochent au plus petit détail pour détruire l'ensemble du système. De l'autre, il pourrait être avantageux de communiquer davantage sur les mécanismes de contrôle que nous avons mis en place et sur les données prouvant la probité des personnes contrôlées. Que pensez-vous de ces injonctions contradictoires ?

M. André Reichardt. - Au cours d'une audition, l'un des précédents présidents de la HATVP nous a confié qu'il avait été amené à recruter du personnel peu qualifié, voire en cours de formation, en raison de la charge de travail de cet organisme. Je ne vous cache pas que cela n'a pas été sans conséquence sur l'opinion des personnes contrôlées sur le fonctionnement de la HATVP.

Quel regard portez-vous sur ce type de recrutements ? Je subodore que vous êtes conscient de l'importance de la qualité de la relation entre les contrôleurs et les contrôlés.

M. Éric Kerrouche. - Alors que 15 000 personnes sont soumises au contrôle de la HATVP, ce n'est pas le cas des membres du Conseil constitutionnel. Cela peut sembler quelque peu déconcertant. Qu'en pensez-vous ?

M. Jean Maïa. - Madame la sénatrice Mercier, je mesure l'exigence de ces obligations déclaratives pour y avoir été moi-même soumis en tant que directeur des affaires juridiques à l'administration centrale des ministères économiques et financiers. J'ai d'ailleurs évoqué des pistes de simplification et de rationalisation dans mon propos liminaire.

Pour aller dans le sens d'une pré-déclaration comme vous nous y invitez, il faudrait donner à la HATVP des prérogatives et un accès à des canaux d'information dont elle ne dispose pas à l'heure actuelle. Je suis ouvert aux retours d'expérience pour trouver une formule équilibrée et moins complexe, sans remettre en cause l'objectif inscrit dans la loi.

Monsieur le sénateur Margueritte, la HATVP est une jeune institution, dont les missions ont été étoffées par étapes. Aussi, le degré de maturité peut varier selon le type de contrôle effectué. Il y a encore à faire dans le champ de l'encadrement de la représentation d'intérêt. Il existe un répertoire numérique des représentants d'intérêts, mais je ne saurais dire à ce stade quelle est l'intensité du contrôle opéré sur ces derniers.

Par ailleurs, je souscris personnellement à votre demande de simplification des obligations déclaratives.

Madame la sénatrice Harribey, pour être honnête, je ne connais pas d'exemple européen dont nous pourrions nous inspirer. Je peux me tromper, mais il me semble plutôt que la France est un précurseur dans ce champ de la probité et de la déontologie des responsables publics.

Ensuite, la transparence nourrit-elle la confiance ou plutôt la défiance ? En l'état du droit, il est, à mon sens, de la responsabilité de la HATVP de faire savoir la grande intégrité de la quasi-totalité des responsables publics français. Peut-être que les citoyens ont parfois du mal à s'en convaincre, mais nous avons des dispositifs qui permettent d'étayer ce fait de manière objective. En cela, la transparence est un grand atout pour notre démocratie.

Même si nous constatons une augmentation de la défiance des citoyens, il ne me semble pas judicieux, à l'ère du soupçon, d'opérer un recul en matière de transparence, car il serait certainement mal interprété.

Monsieur le sénateur Reichardt, au moment où je me présente devant vous, je ne connais pas encore les agents de la HATVP. Mais, au regard de mes expériences d'animation d'équipes au sein de l'administration, je mesure l'importance du recrutement, de la formation et de la construction des parcours professionnels de ces derniers. Comme je l'ai indiqué dans mon propos liminaire, ils sont soumis à des obligations très strictes de secret, ce qui justifie de fortes précautions. Je ne doute pas qu'elles soient prises, mais il convient de s'en assurer, car ils exercent un métier très particulier et ils doivent le faire avec la plus grande considération et le plus grand respect pour les responsables publics qu'ils contrôlent.

Enfin, monsieur le sénateur Kerrouche, sans chercher à me défausser, le nouveau président et la nouvelle membre du Conseil constitutionnel, Richard Ferrand et Laurence Vichnievsky, ont répondu voilà deux semaines qu'ils ne verraient pas d'objection à ce que les membres de cette institution soient soumis aux mêmes règles que les responsables publics à l'égard de la HATVP.

Mme Muriel Jourda, présidente, rapporteur. - Je vous remercie de vos réponses, et je vous laisse vous rendre à l'Assemblée nationale pour être entendu par nos collègues députés.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

Vote sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Jean Maïa aux fonctions de président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Mme Muriel Jourda, présidente, rapporteur. - Nous avons procédé à l'audition de Jean Maïa, que le Président de la République envisage de nommer Président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

Nous allons maintenant procéder au vote sur cette proposition de nomination.

Ce vote se déroulera à bulletin secret, comme le prévoit l'article 19 bis de notre règlement. En application de l'article 3 de la loi organique du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, les délégations de vote ne sont pas autorisées.

Je vous rappelle que le Président de la République ne pourra pas procéder à la nomination de Jean Maïa si les votes négatifs au sein des commissions des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat représentent au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Il vous est demandé d'inscrire la mention « pour » ou « contre » sur un bulletin blanc, puis de le plier en quatre. Un fonctionnaire passera parmi vous avec l'urne pour que vous puissiez voter.

Les dépouillements des scrutins auront lieu simultanément au sein des commissions lois des deux assemblées.

Il est procédé au vote.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à renforcer la sécurité des professionnels de santé - Désignation d'un rapporteur

La commission désigne Mme Anne-Sophie Patru rapporteure sur la proposition de loi n° 430 (2023-2024) visant à renforcer la sécurité des professionnels de santé.

Proposition de loi visant à garantir le suivi de l'exposition des sapeurs-pompiers à des agents cancérogènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous passons à l'examen des amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à garantir le suivi de l'exposition des sapeurs-pompiers à des agents cancérogènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction, présentée par Émilienne Poumirol et Anne-Marie Nédélec.

EXAMEN DE L'AMENDEMENT AU TEXTE DE LA COMMISSION

Après l'article unique

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - L'amendement n°  1 vise à rappeler que les missions exercées par les sapeurs-pompiers sont dangereuses pour leur sécurité et leur santé.

Il ne s'inscrit pas dans le périmètre de la proposition de loi, qui précise les modalités de suivi de l'exposition des sapeurs-pompiers à des substances cancérogènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction.

L'amendement n° 1 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

La commission a donné l'avis suivant sur l'amendement dont elle est saisie, qui est retracé dans le tableau ci-après :

Proposition de loi relative au droit de vote par correspondance des personnes détenues - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous en venons à l'examen des amendements au texte de la commission sur la proposition de loi relative au droit de vote par correspondance des personnes détenues, présentée par Laure Darcos et plusieurs de ses collègues.

EXAMEN DE L'AMENDEMENT DU RAPPORTEUR

Article unique

M. Louis Vogel, rapporteur. - Mon amendement n°  7 est un amendement technique qui a pour objet de préciser le périmètre des élections pouvant faire l'objet d'un vote par correspondance avec bureau de vote dérogatoire pour les personnes incarcérées.

L'amendement n° 7 est adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article unique

M. Louis Vogel, rapporteur. - L'amendement n°  1 vise à supprimer l'article unique ; j'y suis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1.

Après l'article unique

M. Louis Vogel, rapporteur. - L'amendement n°  2 a pour objet d'accorder un droit de sortie aux détenus pour qu'ils exercent leur droit de vote. Des permissions de sortie sont d'ores et déjà accordées aux détenus à la discrétion du directeur d'établissement et selon leur dangerosité. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2.

M. Louis Vogel, rapporteur. - L'objet de l'amendement n°  4 relève du domaine réglementaire. Il est donc irrecevable au titre de l'article 41 de la Constitution.

La commission demande au Président du Sénat de se prononcer sur l'irrecevabilité de l'amendement n° 4 en application de l'article 41 de la Constitution.

M. Louis Vogel, rapporteur. - L'amendement n°  5 a pour objet d'expérimenter l'ouverture d'un bureau de vote dans les établissements pénitentiaires. Or un tel bureau existe déjà : il s'agit du bureau de vote virtuel permettant aux détenus de voter par correspondance. Avis défavorable.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - À vous entendre, un bureau de vote virtuel pour voter par correspondance serait la même chose qu'un bureau de vote où les détenus peuvent voter directement... Ce n'est absolument pas le cas ! La participation a augmenté dans les pays qui ont installé de tels bureaux de vote. Votre réponse est hors sujet.

M. Louis Vogel, rapporteur. - Je suis en désaccord avec vous. Le bureau de vote dit « virtuel » est bien réel et se trouve au sein des établissements pénitentiaires. Si le dépouillement a lieu dans les chefs-lieux de département où se trouve le bureau de vote réel, les détenus votent bien dans l'urne située dans l'établissement pénitentiaire lorsqu'ils votent par correspondance.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 5.

M. Louis Vogel, rapporteur. - L'objet de l'amendement n°  3 est une demande de rapport : avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 3.

Proposition de loi visant à reconnaître le préjudice subi par les personnes condamnées sur le fondement de la législation pénalisant l'avortement, et par toutes les femmes, avant la loi n° 75-17 du 17 janvier 1975 relative à l'interruption volontaire de la grossesse - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous poursuivons nos travaux avec l'examen des amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à reconnaître le préjudice subi par les personnes condamnées sur le fondement de la législation pénalisant l'avortement, et par toutes les femmes, avant la loi n° 75-17 du 17 janvier 1975 relative à l'interruption volontaire de la grossesse.

EXAMEN DE L'AMENDEMENT AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article 2

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Je suis favorable à l'amendement n°  1 de M. Reichardt, qui vise à supprimer la présence de députés et de sénateurs au sein de la commission prévue par la proposition de loi.

Au sein d'une commission dont le rôle est principalement de recueillir la parole et de réaliser un travail mémoriel incluant des chercheurs et des historiens, il est légitime d'estimer que la présence de parlementaires n'ajoute pas une plus-value énorme. Ces derniers siègent déjà au sein d'un trop grand nombre de commissions nationales.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Il est vrai que nous sommes en droit de nous interroger sur la présence de parlementaires au sein de commissions en tout genre.

Francis Szpiner et moi-même représentons le Sénat au sein de la commission de réécriture du code de procédure pénale. Nous avons autorisé le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour procéder à cette réécriture en novembre 2023. Alors qu'il a deux ans pour le faire, nous n'avons été conviés qu'à une seule réunion, la réunion d'installation, à laquelle nous n'avons pas pu nous rendre, parce qu'elle a été convoquée la veille pour le lendemain. Nous n'avons plus été sollicités par la suite.

Nous pouvons avoir l'impression que le Parlement exerce sa mission de contrôle en requérant la présence de ses membres au sein de commissions ; en réalité, il n'en est rien. Comment identifier les cas où notre présence est réellement requise ?

Mme Muriel Jourda, présidente. - Je vous propose d'interroger le garde des sceaux à ce sujet, par écrit ou de vive voix lorsque nous l'auditionnerons prochainement sur la politique qu'il compte mettre en oeuvre.

Nous pouvons également le saisir immédiatement pour savoir s'il entend vous convoquer.

M. Marc-Philippe Daubresse. - Je suis d'accord avec Mme de La Gontrie. J'ai appartenu à deux gouvernements et, chaque fois que l'on m'a expliqué qu'il fallait absolument légiférer par ordonnance pour aller plus vite et être plus efficace, cela s'est révélé une erreur. Le Gouvernement met toujours un temps fou pour publier des ordonnances. Cela produit des usines à gaz, qui ne font l'objet d'aucun filtrage par le pouvoir législatif.

Madame la présidente, le pouvoir de contrôle des parlementaires, qui est inscrit dans la Constitution, n'est pas suffisamment affirmé. Lorsque des parlementaires sont désignés pour l'exercer, nous devons exiger auprès du Gouvernement que leur rôle soit respecté.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Les faits confirment vos propos en ce qui concerne le délai de publication des ordonnances.

En revanche, Mme de La Gontrie évoque un cas assez particulier : la réécriture du code de procédure pénale à droit constant est une oeuvre titanesque. Cela dit, il ne semble pas normal que les parlementaires ne soient jamais convoqués par la commission qui a été créée à cet effet.

Je vous propose donc que nous écrivions au garde des sceaux séance tenante.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 1.

La commission a donné l'avis suivant sur l'amendement dont elle est saisie, qui est retracé dans le tableau ci-après :

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à restaurer l'autorité de la justice à l'égard des mineurs délinquants et de leurs parents - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous allons maintenant examiner le rapport de Francis Szpiner sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à restaurer l'autorité de la justice à l'égard des mineurs délinquants et de leurs parents.

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Lorsqu'adviennent des faits divers graves, il arrive que des parlementaires se sentent obligés de présenter immédiatement une proposition de loi ; nous n'y échappons pas aujourd'hui.

Cela étant dit, il est vrai que la délinquance des mineurs, voire des très jeunes mineurs, revêt une plus grande gravité que par le passé : émeutes, rixes, participation à des affaires de narcotrafic ou à des règlements de comptes, violences sexuelles...

Si la délinquance des mineurs est globalement en baisse, nous observons une hausse des affaires les plus violentes mettant en cause de jeunes auteurs ou complices. Malheureusement, et de manière surprenante, nous ne disposons pas d'outils statistiques de la part de la Chancellerie pour connaître, par exemple, le nombre de mineurs placés en détention provisoire ou de ceux qui sont déjà connus de la justice.

Le code de la justice pénale des mineurs, entré en vigueur à l'automne 2021, a permis des avancées ; l'ensemble des professionnels en convient. Un récent rapport d'évaluation remis par le Gouvernement au Parlement démontrait ainsi que ce nouveau cadre juridique avait contribué à raccourcir les délais de jugement, ce qui était l'une des principales critiques adressées à la justice des mineurs. En effet, les délais ont été réduits de 40 % entre 2019 et 2023.

En réalité, une partie des délais est liée aux lourdes difficultés matérielles que rencontrent les juridictions spécialisées et la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). Grâce notamment aux travaux de notre collègue Laurence Harribey, qui a été la rapporteure pour avis des crédits de la PJJ lors de l'examen des derniers projets de loi de finances, notre commission connaît bien le sujet. Le manque de moyens de la justice des mineurs est criant. Or, sans moyens suffisants, nous aurons beau légiférer, nous ne réglerons pas les problèmes.

Les travaux de Laurence Harribey témoignent par ailleurs d'une autre difficulté : l'absence de tout suivi fiable des parcours des mineurs délinquants, faute d'un outil informatique adapté.

C'est dans ce contexte que Gabriel Attal et plusieurs de ses collègues ont déposé, en octobre 2024, un texte à l'intitulé pour le moins audacieux : la proposition de loi visant à restaurer l'autorité de la justice à l'égard des mineurs délinquants et de leurs parents. Celle-ci a été adoptée par l'Assemblée nationale le 13 février 2025, après l'engagement par le Gouvernement de la procédure accélérée.

Je vais tenter de vous exposer en quelques mots pourquoi cette proposition de loi est un texte essentiellement incantatoire, dépourvu des plus-values mises en avant par ses auteurs.

Les trois premiers articles de la proposition de loi concernent aussi bien le droit pénal que le droit civil. Ils visent, pour citer l'auteur du texte, à inciter les parents à « assumer » davantage « leurs responsabilités », afin de ne pas « laisser prospérer la spirale de la violence ». Si nous pouvons tous partager cet objectif, les dispositions proposées sont loin d'y pourvoir.

L'article 1^er est présenté comme un moyen de faciliter la caractérisation du délit de soustraction d'un parent à ses obligations légales découlant de l'exercice de l'autorité parentale, en substituant à l'actuel critère de résultat qui fonde cette infraction un critère formel. Pour faire court, le texte actuel n'a abouti qu'à 220 condamnations, mais la rédaction proposée est de nature à générer encore moins de condamnations, puisqu'elle suppose un lien de causalité particulièrement complexe à démontrer. En tout état de cause, je ne vois pas l'intérêt de cet article.

L'article 2 prévoit d'instaurer une obligation formelle pour les parents de déférer aux convocations du juge des enfants statuant en matière d'assistance éducative, sous peine d'être condamnés au paiement d'une amende civile. En l'état du droit, le juge des enfants peut d'ores et déjà prononcer une telle mesure, mais uniquement en matière pénale. L'intérêt de cette mesure reste, à nouveau, à démontrer. Les acteurs judiciaires s'y opposent d'ailleurs de manière quasi unanime.

Il y a fort à parier que les magistrats l'utiliseront peu, non seulement au regard du faible nombre d'amendes prononcées en matière pénale - seulement trente-deux en huit ans ! - , mais aussi et surtout car les mesures d'assistance éducative relèvent d'une logique d'adhésion et non d'une logique répressive.

Enfin, l'article 3 modifie le régime de responsabilité civile solidaire des parents pour les dommages causés par leur enfant, en supprimant la condition de cohabitation certes prévue par le code civil depuis 1804, mais qu'une décision de juin 2024 de la Cour de cassation a levée. Cet article ne change donc en rien l'état du droit positif. Je ne vous proposerai qu'un amendement de précision sur le dispositif initial, auquel j'adjoindrai une suggestion de modification du code des assurances pour responsabiliser les parents, en instaurant un reste à charge d'un montant maximal de 7 500 euros lorsque leur enfant a causé des dommages.

Les assureurs pourront ainsi se retourner vers les parents que la justice aura reconnu coupables du délit de soustraction pour indemniser la victime. Ils ne seront pas obligés de le faire. Les assureurs sachant compter, ils n'entameront les procédures que lorsqu'ils estimeront qu'ils sont en mesure d'obtenir une indemnisation - on ne tond pas un oeuf. Ainsi, les parents comme leurs enfants sauront que les actions de ces derniers pourront leur coûter de l'argent.

L'article 4 est relatif à la mise en place d'une procédure de comparution immédiate des mineurs. Le texte original était magnifique tant il montrait que ses auteurs n'avaient jamais mis les pieds dans un tribunal ! En effet, il prévoyait que pour passer en comparution immédiate, l'auteur des faits devait être en état de récidive légale. Or, entre le moment où le mineur de seize ans récidive et la condamnation finale, il a en général atteint sa majorité...

Les députés qui ont examiné le texte ont vu la difficulté et modifié la rédaction, sauf que les conventions internationales comme les décisions du Conseil constitutionnel obligent tout de même à demander au mineur s'il accepte de passer en comparution immédiate. Or je doute fort qu'un avocat conseille à son client mineur de suivre une telle voie. Dans ces conditions, je ne vois pas comment nous pourrions voter un tel texte.

Par ailleurs, si le code de la justice des mineurs n'est pas parfait, il ouvre néanmoins la possibilité d'une audience unique. En matière criminelle, la question de la comparution immédiate ne se pose pas, puisque le recours au juge d'instruction est obligatoire. En matière délictuelle, dans les affaires les plus sérieuses, notamment les atteintes aux personnes avec arme, les parquets ont toujours la possibilité de demander l'ouverture d'une instruction et le juge d'instruction peut ensuite placer sous mandat de dépôt, puis sous contrôle judiciaire la personne incriminée.

Cette demande de comparution immédiate est donc pour le moins baroque ; j'en demanderai la suppression.

L'article 5 a vocation à aménager les conditions dans lesquelles la juridiction de jugement peut écarter l'« excuse de minorité ». Si cette disposition peut paraître séduisante pour certains, je rappelle que, si cette « excuse » ne peut pas être écartée en dessous de 16 ans, elle peut déjà l'être au-delà de cet âge. Dans les affaires les plus graves, les juridictions le font et je vous assure que la main des magistrats ne tremble pas.

Dans le cas des cours criminelles - j'ai cru comprendre qu'elles n'étaient pas un succès... -, la peine encourue maximale est de vingt ans, soit dix ans en cas d'excuse de minorité. Croyez-vous vraiment que des jurés ne vont prononcer que dix ans d'emprisonnement à l'encontre d'un violeur en série de 16 ou 17 ans ? Bien sûr que non ! L'inversion du principe de mise en oeuvre de l'« excuse de minorité » ne m'apparaît donc ni utile ni pertinente. Qui plus est, l'inversion proposée est limitée, pour des raisons constitutionnelles, au cas des mineurs en état de double récidive légale. Ce cas ne s'est jamais produit sur la période récente.

Certes, le code de la justice pénale des mineurs qui vient d'entrer en vigueur n'est pas parfait, mais il a quelques mérites. Je crois par ailleurs possible d'y apporter des modifications pour tenir compte des travaux récents de notre assemblée.

Le Sénat a adopté le 30 janvier 2024 la proposition de loi instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste, dont notre collègue Marc-Philippe Daubresse était le rapporteur. Ce texte n'ayant jamais été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale malgré les efforts de notre ancien président François-Noël Buffet, je vous proposerai par amendement d'en reprendre les dispositions et, au-delà des seules infractions terroristes, de les étendre aux mineurs condamnés pour des infractions graves commises en bande organisée. Cela me semble plus utile que les dispositions de cette proposition de loi.

M. Marc-Philippe Daubresse. - Très bien !

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Enfin, il m'est apparu que la portée réelle du texte était sans rapport avec son ambitieux intitulé. Au surplus, celui-ci laisse entendre que la justice n'a plus d'autorité vis-à-vis des mineurs délinquants et de leurs parents. Or je ne partage pas ce constat. Ainsi, je vous soumettrai un amendement visant à intituler ce texte « proposition de loi visant à aménager le code de la justice pénale des mineurs et certains dispositifs relatifs à la responsabilité parentale ».

Mme Laurence Harribey. - Monsieur le rapporteur, c'est rare, mais nos analyses sont très proches. Vous mettez en exergue les principaux éléments qui nous posent problème dans ce texte. Comme vous l'avez dit très justement, la tentation du parlementaire à l'issue d'un fait divers grave est de légiférer. Or les analystes des politiques publiques montrent que de telles lois traduisent l'expression de la manière dont est ressenti un problème dans l'opinion publique bien plus qu'elles ne le règlent.

Ce texte entre dans cette case : il a été pondu - pardonnez-moi l'expression - pour prétendre répondre à une demande de l'opinion. En effet, à la lecture de ce texte, on se dit que ses auteurs ne se sont pas souvent rendus dans un tribunal et ne suivent pas de près la question de la délinquance des mineurs.

L'augmentation des sanctions en matière de responsabilité des parents nous pose problème. L'article 227-17 du code pénal prévoit déjà une peine pouvant aller jusqu'à 30 000 euros d'amende et deux ans d'emprisonnement dans le cas où les parents se soustraient à leurs obligations. Ce texte prévoit d'aggraver cette sanction en la portant, dans certains cas, à 45 000 euros d'amende et trois ans d'emprisonnement. Or il importe avant tout de veiller à ce que la peine existante soit appliquée. Il ne sert à rien de l'augmenter tant que ce ne sera pas le cas.

Je vous remercie, monsieur le rapporteur, d'avoir repris les propos que j'avais tenus en tant que rapporteure pour avis du budget de la PJJ. Mes travaux ont en effet montré que le principal problème en matière de délinquance des mineurs est le manque des moyens pour ne serait-ce qu'appliquer les dispositifs existants.

J'étais assez perplexe au moment de l'examen du projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2019-950 du 11 septembre 2019 portant partie législative du code de la justice pénale des mineurs, dont Agnès Canayer, avec qui j'avais beaucoup travaillé, était la rapporteure au Sénat. Toutefois, il faut bien admettre que ce nouveau code a apporté des améliorations. Tous les professionnels nous le disent, nous sommes sur le bon chemin. Écoutons-les et renforçons les moyens là où il y en a besoin plutôt que d'empiler les textes !

Je rappelle d'ailleurs que le code de la justice pénale des mineurs avait pour objet de mettre fin à la succession de réformes touchant l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, laquelle a subi quarante modifications. Il présente l'avantage de donner une vision globale sur la manière de traiter la délinquance des mineurs.

Monsieur le rapporteur, nous avons regardé avec attention vos propositions sur la responsabilité des parents, mais nous devons approfondir notre analyse avant de décider si nous les soutiendrons.

La comparution immédiate pour les mineurs est non seulement un non-sens, mais elle pourrait mettre en difficulté les victimes elles-mêmes, qui ont besoin de temps pour se préparer. De plus, des réponses pénales rapides existent déjà sous la dénomination d'audience unique.

S'agissant de la remise en cause du principe non pas d'« excuse », mais d'atténuation des peines pour les mineurs, une telle évolution nous semble inconstitutionnelle au regard du principe de proportionnalité des peines. En outre, elle constituerait une violation de nos engagements internationaux, notamment l'article 40 de la Convention internationale des droits de l'enfant.

Si la commission se range à l'avis du rapporteur, nous voterons la plupart de ses amendements, d'autant que nous en avons déposé des similaires.

Mme Dominique Vérien. - Monsieur le rapporteur, vous mettez, si j'ose dire, un grand coup de pied dans cette proposition de loi. Le groupe Union Centriste va se pencher plus précisément sur vos propositions pour décider de sa position sur les différents articles du texte en séance publique.

Le travail que vous souhaitez faire sur la responsabilisation des parents en matière d'assurance me semble très intéressant. En revanche, le reste à charge de 7 500 euros ne doit être appliqué que lorsque la volonté de détruire un bien s'est exprimée et non en cas d'accident.

Par ailleurs, vous dites que l'excuse de minorité est déjà écartée dans la pratique. Or le meurtrier de la jeune Philippine avait déjà été condamné pour un viol commis lorsqu'il était mineur, et l'excuse de minorité n'avait pas été levée. Celui-ci aurait dû être jugé comme un majeur, mais cela n'a pas été le cas. Connaissez-vous vraiment tant de cas où l'excuse de minorité a été écartée ? Je n'en suis pas sûre...

Enfin, je suis d'accord avec vous, la justice des mineurs va de pair avec une véritable protection judiciaire de la jeunesse, mieux armée qu'elle ne l'est actuellement. La mise en oeuvre du code de la justice pénale des mineurs nécessite des moyens qui n'ont pas été accordés. Il convient d'insister pour qu'ils le soient.

Notre groupe va analyser finement le texte tel qu'il résultera du vote de la commission pour déterminer sa position d'ici son examen en séance publique.

Mme Agnès Canayer. - Ce texte était attendu : il était promis depuis les émeutes de juin 2023. Après avoir fait l'objet d'un avis du Conseil d'État sous la forme d'un projet de loi qui n'a pas abouti, il ressort aujourd'hui sous la forme d'une proposition de loi présentée par Gabriel Attal.

Monsieur le rapporteur, nous sommes rarement favorables aux textes qui répondent à des faits d'actualité, d'autant plus que nous avons peu de recul sur le code de la justice pénale des mineurs, qui est entré en vigueur en octobre 2021. Néanmoins, mon analyse de ce texte n'est pas aussi radicale que la vôtre, dans laquelle je retrouve des arguments avancés par le Conseil national des barreaux.

En effet, il existe une réelle attente quant à l'accroissement de la fermeté et de la réactivité de la justice face aux actes de délinquance commis par des mineurs, notamment par le biais d'une responsabilisation des parents, qui sont parfois démunis.

Cela pose la question, déjà soulevée lors de l'adoption du code de la justice pénale des mineurs, d'un véritable code de l'enfance. Les enfants délinquants sont souvent des enfants en danger. Il convient donc de développer un axe fort d'assistance éducative et d'accompagnement des parents dans leur rôle éducatif. Une réponse éducative serait sans doute plus pertinente à l'heure actuelle qu'une réponse strictement pénale, dont nous constatons les limites.

Des mesures en ce sens pourraient être insérées dans ce texte. Je pense notamment à la suspension des allocations familiales, qui n'est à mon sens pas suffisamment utilisée comme un levier pour inciter les parents à assumer leurs obligations parentales.

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Madame Vérien, je vous rassure, le reste à charge que vous mentionnez supposera une infraction pénale. En cas d'accident, la responsabilité civile s'appliquera.

Mme Canayer, je suis d'accord, la réponse repose en partie sur les mesures éducatives. C'est pour cette raison que j'ai déploré le manque de moyens de la PJJ. En ce qui concerne les allocations familiales et les prestations sociales, quel juge sera capable de déterminer le cadre dans lequel il est juste de les restreindre ?

Je ne suis pas le porte-parole du Conseil national des barreaux. Néanmoins, il convient parfois d'appliquer des principes républicains sains.

Je veux bien étudier la suppression des allocations familiales, même si le lien entre la délinquance, la responsabilité des parents et la sanction ne me semble pas évident.

En revanche, il m'est clairement apparu que la philosophie de Gabriel Attal fondée sur le principe « tu casses, tu répares » ne figurait pas dans sa proposition de loi. Voilà pourquoi j'ai imaginé ce reste à charge pour responsabiliser les parents, qui devront désormais assumer financièrement les actes de leurs enfants.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Comme c'est l'usage, il me revient, mes chers collègues, avant d'examiner les amendements, de vous indiquer quel est le périmètre indicatif du projet de loi au titre de l'article 45 de la Constitution.

Je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives : à la responsabilité pénale des parents de mineurs délinquants et aux sanctions afférentes ; aux sanctions applicables aux parents ne déférant pas aux convocations du juge des enfants ; au régime de responsabilité civile solidaire de plein droit des parents pour les dommages causés par leur enfant mineur ; à la procédure, aux mesures éducatives et à la nature des sanctions pénales prévues par le code de la justice pénale des mineurs.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Madame Harribey, je partage vos réserves quant à l'utilité et au bien-fondé de l'article 1^er, tel qu'il nous a été transmis. Toutefois, je préfère le réécrire plutôt que de le supprimer. Je vous invite donc à retirer votre amendement COM-19, à défaut l'avis sera défavorable.

L'amendement COM-19 est retiré.

M. Francis Szpiner, rapporteur. - L'amendement COM-32 vise à réécrire l'article 1^er pour le rendre plus clair. Je propose notamment de supprimer la nouvelle circonstance aggravante, mais d'étendre le périmètre de celle qui existe déjà aux délits de non-exécution d'une décision judiciaire imposant le versement d'une pension, de non-déclaration en vue de ne pas verser une pension, de non-présentation d'enfant et de non-respect de l'obligation de scolarisation. Ce faisant, nous caractérisons la soustraction de manière objective, ce qui protège à la fois l'enfant et les parents.

Je souhaite également supprimer la peine complémentaire de travaux d'intérêt général, afin de maintenir le principe selon lequel les travaux d'intérêt général sont des peines alternatives à la peine d'emprisonnement.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Je précise que, si l'amendement du rapporteur est adopté, les autres amendements en discussion commune n'auront plus d'objet.

M. Guy Benarroche. - Je remercie le rapporteur de son travail sur ce texte. Il est bon de détricoter l'une des nombreuses propositions de loi d'affichage qui sont soumises au Sénat depuis plusieurs semaines.

Nous nous pencherons sur la réécriture de l'article qu'il propose, dont nous acceptons qu'elle fasse tomber nos amendements, que nous aurions de toute façon retirés avec élégance.

L'amendement COM-32 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-1 rectifié bis, les amendements identiques COM-9 et COM-26 et les amendements COM-23, COM-24, COM-25 et COM-10 deviennent sans objet.

M. Francis Szpiner, rapporteur. - L'amendement COM-15 tend à insérer, après le mot « mère », l'expression « à défaut, de la personne qui en a la garde continue, ».

Sa rédaction est difficile à appréhender d'un point de vue juridique. Que signifie « à défaut » ? En l'absence de décision judiciaire, cela peut désigner aussi bien l'assistante maternelle qu'un membre de la famille. Autrement dit, des proches qui accepteraient la garde d'un mineur sans accord formel seraient susceptibles de poursuites. Or une telle responsabilité ne saurait être imputée sans décision judiciaire préalable.

Par ailleurs, cet amendement aurait pour conséquence de faire entrer dans le panel des personnes susceptibles d'être poursuivies les services de l'aide sociale à l'enfance (ASE) ou un tiers digne de confiance, ce qui modifierait indûment le régime de responsabilité de ces établissements. J'y suis donc défavorable.

Mme Salama Ramia. - De nombreux parents mahorais envoient leurs enfants à La Réunion ou dans l'Hexagone, où ils sont confiés à des oncles et tantes. Or on ne sait pas qui a la responsabilité de ces enfants.

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Juridiquement, ce sont les parents.

Mme Salama Ramia. - Les parents sont à Mayotte. L'idée est que les personnes qui prennent en charge les enfants acceptent d'endosser la responsabilité afférente.

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Je crains qu'ils n'acceptent pas de les prendre en charge dans ces conditions... Par ailleurs, sans décision de justice, un tel transfert de responsabilités vers des tiers ne me semble pas possible.

L'amendement COM-15 n'est pas adopté.

M. Francis Szpiner, rapporteur. - La portée de l'amendement COM-2 rectifié bis me semble davantage symbolique que réelle. Si nous l'adoptions en l'état, n'importe quel parent d'un mineur qui ne respecterait pas un couvre-feu pourrait être, par défaut, accusé d'avoir mis en péril son enfant, et donc risquer deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende. Cela me paraît disproportionné par rapport à la sanction encourue pour tout contrevenant à un couvre-feu, qui correspond à une amende forfaitaire de quatrième classe d'un montant de 135 euros.

Par ailleurs, je précise que s'il est démontré, en dépit des difficultés probatoires associées, que le parent s'est effectivement abstenu d'imposer à son enfant le respect d'un couvre-feu et que la sortie du mineur pendant les heures du couvre-feu l'a mis en danger ou a compromis sa moralité ou son développement, le parent peut déjà être condamné sur le fondement de l'actuel article 227-17 du code pénal. Avis défavorable.

L'amendement COM-2 rectifié bis n'est pas adopté.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Je demande à l'auteure de l'amendement de suppression COM-20 de bien vouloir le retirer.

Mme Laurence Harribey. - Je prends en effet connaissance de l'amendement de rédaction globale proposé par le rapporteur. La logique veut que nous retirions notre amendement pour nous positionner, en séance, sur le texte amendé.

L'amendement COM-20 est retiré.

M. Francis Szpiner, rapporteur. - L'amendement COM-33 vise à supprimer l'amende civile à l'encontre des parents qui n'auraient pas déféré aux convocations du juge des enfants. Je n'ai trouvé personne parmi les professionnels de l'enfance et les acteurs judiciaires pour soutenir cette mesure. Je propose donc de restreindre l'article 2 à la correction d'une erreur matérielle à l'article L. 311-5 du code de la justice pénale des mineurs.

L'amendement COM-33 est adopté. En conséquence, les amendements COM-16, COM-3 rectifié bis et COM-11 deviennent sans objet.

L'article 2 est ainsi rédigé.

Article 3

M. Francis Szpiner, rapporteur. - L'amendement COM-34 est un amendement de réécriture de l'article 3, qui concerne la responsabilité civile des parents et le principe du reste à charge dont j'ai déjà parlé précédemment.

L'amendement COM-34 est adopté. En conséquence, les amendements COM-12, COM-6 et COM-17 deviennent sans objet.

L'article 3 est ainsi rédigé.

Article 4

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Les amendements identiques COM-35, COM-13 et COM-21 visent à supprimer l'article 4. J'ai déjà évoqué la question de la comparution immédiate. Je ne vais pas revenir sur les arguments juridiques ni sur les décisions montrant qu'avec une politique pénale déterminée par la circulaire du garde des sceaux, on pourrait, dans les affaires les plus graves, imaginer un défèrement devant un magistrat instructeur aboutissant à des mesures coercitives, qu'il s'agisse de détention provisoire ou de contrôle judiciaire. En réalité, le dispositif prévu à l'article 4 est inapplicable.

Les amendements identiques COM 35, COM-13 et COM-21 sont adoptés. En conséquence, l'amendement COM-27 devient sans objet.

L'article 4 est supprimé.

Après l'article 4

M. Francis Szpiner, rapporteur. - J'ai évoqué, dans ma présentation de ce texte, la proposition de loi sur la lutte antiterroriste élaborée par l'ancien président de la commission des lois, François-Noël Buffet, et dont notre collègue Marc-Philippe Daubresse a été le rapporteur. Je regrette que ce texte n'ait jamais été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

Dans la lignée de nos travaux sur le narcotrafic, et sachant que le terrorisme demeure une menace prégnante, nous avons une bonne occasion d'introduire ces mesures dans la loi et cela ne me semble pas attentatoire à la protection des mineurs. Nous travaillons, d'abord, sur des domaines très spécifiques. Ensuite, je rappelle que la sanction, qui est parfois une mesure éducative, peut aussi apporter une protection aux mineurs - dans le cas, notamment, des jeunes revenant sur le sol français après avoir été enrôlés par Daech ou des « bébés tueurs » des affaires de narcotrafic. Tel est le sens de mon amendement COM-36.

L'amendement COM-36 est adopté et devient article additionnel.

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Je suis défavorable à l'amendement COM-28. Le code de la justice pénale des mineurs tente d'apporter une réponse au fait que les citoyens comprennent mal de voir un mineur auteur d'une infraction le lundi, présenté à la justice le mardi et de retour le mercredi dans la cité, sur le point de deal ou le lieu de l'infraction.

Les auteurs de l'amendement souhaitent rendre exceptionnelle la procédure d'audience unique. Selon quels critères ? S'ils réussissent à me donner des critères objectifs, la discussion est possible. Mais là, il n'y en a pas ! Laissons donc le code de la justice pénale des mineurs s'appliquer selon sa rédaction actuelle.

J'ajouterai que ce n'est pas le bon article du code qui a été visé...

L'amendement COM-28 n'est pas adopté.

Article 5

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Les amendements identiques COM-37 et COM-22 visent à supprimer l'article 5, qui aménage les conditions dans lesquelles les juridiction écartent ce que l'on appelle l'« excuse de minorité » et que l'on devrait plutôt appeler l'« atténuation de responsabilité due à la qualité de mineur ». Je considère que la disposition proposée dans cet article n'a d'autre objectif que de faire de la communication.

M. Marc-Philippe Daubresse. - Nous traversons une période particulière, dans laquelle les propositions de loi sont nombreuses. Quand elles sont issues de nos rangs, on les regarde de près et tout se passe assez bien ; quand elles arrivent de l'Assemblée nationale, on y travaille beaucoup moins.

Dans le cas présent, nous examinons une proposition de loi qui, nous le savons tous, a des incidences autant politiques que techniques. Qu'adviendra-t-il si nous en supprimons tous les articles, les uns après les autres ?

Je comprends les réflexions de nos collègues socialistes ; j'entends l'argumentation du rapporteur. Mais, alors qu'une proposition de loi nous arrive de l'Assemblée nationale, présentée par un président de groupe, c'est pratiquement tout l'échafaudage de ce texte qui est remis en cause. Si nous continuons à ce rythme, il y aura des incidences politiques et, si nous suivons le rapporteur sur toutes ses positions, y compris en séance, il faudra se revoir pour arrêter une position avant la commission mixte paritaire.

Pour ma part, donc, je ne suivrai pas le rapporteur sur cet article.

M. Olivier Bitz. - Dans la continuité des propos qui viennent d'être tenus, je veux à mon tour exprimer ma surprise. J'ai entendu dire que ce texte était une réponse apportée à une actualité pressante, sur un sujet important pour l'opinion publique ; que, par certains aspects, il pourrait soulever des questions de constitutionnalité ; que certaines de ses mesures posaient également un problème d'effectivité. Hier après-midi, nous avons examiné deux textes en séance publique : tous deux avaient, peu ou prou, les mêmes caractéristiques...

Nous faisons de la politique et, comme j'ai pu le soutenir à la tribune, au nom de la commission des lois, sur le texte concernant les prestations sociales, nous avons aussi la responsabilité d'envoyer un message à l'opinion publique. Lorsqu'une question de société se pose, nous ne pouvons pas botter en touche du seul fait de l'origine du texte.

J'insiste, sur des questions de même type que celle que nous examinons à présent, nous avons produit, hier après-midi, une réponse exactement contraire.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Je ne reviens pas sur le ressenti exprimé par Olivier Bitz sur les textes examinés hier. Je suis étonnée, connaissant son sérieux et sa rigueur, qu'il puisse donner l'impression de réduire le travail du Sénat à l'envoi de messages à l'opinion publique. Mais sans doute dois-je me tromper...

Il est par ailleurs sympathique de la part Marc-Philippe Daubresse de nous faire partager ses considérations, mais celles-ci concernent la majorité sénatoriale, présidentielle ou gouvernementale - je ne sais plus comment il faut l'appeler. Au-delà, nous discutons de mesures qui vont intégrer le code pénal ou le code de procédure pénale et qu'il faudra appliquer. Quand le rapporteur explique que « ça ne vole pas » - je crois que c'est l'expression utilisée par le Président de la République -, il faut en tenir compte.

En effet, l'expression « excuse de minorité » est problématique. C'est comme lorsque l'on parlait du « privilège de juridiction » dont les élus bénéficiaient : dès lors qu'il y avait le terme « privilège », cela ne convenait pas, alors même que la mesure était plutôt saine. Dans le cas qui nous intéresse, il n'est pas question d'excuse.

Le Sénat est réputé pour son sérieux, sa rigueur et son travail très professionnel. Certains nous le reprochent même parfois, en particulier dans la période actuelle. J'encourage à continuer ainsi, et c'est ma préoccupation. Qu'il y ait un sujet politique, cela ne nous concerne pas !

M. Marc-Philippe Daubresse. - Nous ne sommes pas de hauts fonctionnaires, mais des parlementaires !

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Cela ne m'a pas échappé. Je précise donc ma pensée : j'ai voulu dire que cela ne me posait pas de problème politique qu'un texte mal rédigé, inapplicable, voire anticonstitutionnel, soit entièrement retravaillé.

Il faut regarder de manière lucide la qualité de la proposition de loi. Nous débattrons ensuite en séance. Parfois, comme hier, on nous amène à exprimer des points de vue politiques fondamentaux. Mais de manière générale, nous sommes plutôt constructifs. J'encourage donc à ce que l'on regarde les choses de manière précise, factuelle, procédurale. Quand le rapporteur explique que certains mécanismes ne fonctionnent pas, prenons-le au sérieux, d'autant que la version initiale de la proposition de loi a tout de même été déjà bien détricotée en commission des lois de l'Assemblée nationale !

M. Guy Benarroche. - Je ne prolongerai pas outrageusement les débats, puisque Marie-Pierre de La Gontrie a parfaitement exprimé la position que je souhaitais défendre. Je poserai simplement une question à mon collègue Olivier Bitz. Nous comprenons que cette proposition de loi sert à passer un message politique, dont l'émetteur est Gabriel Attal. À qui ce message s'adresse-t-il ?

Mme Agnès Canayer. - Je voterai, moi aussi, contre ces amendements identiques de suppression, non pas pour des raisons strictement politiques, mais aussi pour des raisons d'efficience et de réponse apportée.

Nous faisons face aujourd'hui à un problème global de confiance dans la justice. J'entends qu'il faille laisser des marges de manoeuvre aux magistrats, mais les mineurs changent, avec une tranche d'âge, celle des 16-18 ans, qui est particulièrement critique. Le dispositif de l'article 5 vise non pas à supprimer l'atténuation de minorité, mais simplement à en renverser la motivation pour cette tranche d'âge. En règle générale, les jeunes que l'on y trouve ont déjà un parcours de délinquance répétée. Souvent, ils ne prennent pas conscience de ce qu'ils encourent réellement après le couperet des 18 ans.

En renversant le principe, on met en place une période de transition, entre 16 ans et 18 ans. Cela correspond parfaitement à l'évolution de la situation chez les jeunes mineurs délinquants.

M. Marc-Philippe Daubresse. - Bien sûr, madame de La Gontrie, une analyse juridique doit être menée sur ce texte, que le rapporteur a parfaitement raison de considérer comme mal ficelé. A minima, il fallait envisager une réécriture et il aurait été logique que notre commission, comme elle en a l'habitude, le fasse.

Mais, puisqu'il est question de regarder les choses pour de vrai, que l'on me permette un exemple « pour de vrai ». Peu de temps avant que je ne quitte mes fonctions de maire pour rejoindre le Sénat, un jeune de ma commune de 30 000 habitants, lequel se livrait à un trafic de drogue pour lequel il aurait été fortement condamné s'il avait été majeur, a fait l'objet d'une procédure à trente-six reprises. Chaque fois, il a été rappelé à l'ordre avant que le procureur ne finisse par le faire passer en jugement. Le jeune a été condamné à intégrer un internat, mais, en l'absence de possibilité pour l'emmener là où il devait aller, il est reparti dans la nature aussitôt l'audience terminée et a repris son trafic. Mes concitoyens se sont alors tournés vers moi pour savoir ce que je « foutais » - pardonnez-moi l'expression, mais c'est du vécu !

Il n'est donc pas question uniquement de communication politique. Nos concitoyens attendent des mesures. Dans le cas que je mentionne, avec des faits réitérés et, à un moment, la question de l'atténuation de la peine encourue qui se pose, que répondre aux habitants ? Je veux bien entendre que le texte est mal écrit, mais peut-on ne donner aucune réponse à des personnes qui vivent certaines situations au quotidien et face au déferlement actuel du trafic de drogue, y compris dans les zones rurales ? Ce n'est pas un problème de politique politicienne. À un moment, nous ne pouvons pas rester sans donner de réponse.

Réécrivons, dans la tradition du Sénat, mais ne mettons pas cette initiative de l'Assemblée nationale à la poubelle, en expliquant que nous savons mieux que nos collègues députés ce qu'il convient d'écrire. À l'approche juridique, il faut adjoindre une prise de position politique. C'est notre rôle - d'ailleurs, j'ai bien vu, du temps où la gauche était au pouvoir, des textes purement politiques !

Mme Dominique Vérien. - J'ai cru vous entendre dire, monsieur le rapporteur, que l'excuse de minorité n'était quasiment jamais écartée. Il faut y réfléchir.

En effet, nous avons examiné hier un texte en lien avec l'affaire du meurtre de la jeune Philippine. Ce que nous avons visé, ce n'est pas seulement le fait que le meurtrier était sous le coup d'une obligation de quitter le territoire français (OQTF) ; c'était aussi un violeur qui, ayant bénéficié d'une diminution de peine liée à sa minorité, avait récidivé après libération.

Le groupe Union Centriste s'opposera donc à la suppression de l'article. On peut en discuter, le réécrire, mais il ne peut être question de le supprimer !

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Il n'y a rien de pire que d'élaborer des lois inapplicables. Au moment où l'opinion demande des solutions, on lui fait croire qu'on légifère, mais la loi édictée ne règle rien. Je vous le dis clairement : cette proposition de loi ne règle rien sur un plan technique !

Il faut, je rejoins Marc-Philippe Daubresse, apporter des solutions. Mais c'est aux procureurs de la République, en s'appuyant sur des circulaires du garde des sceaux, de trouver, à travers les dispositifs existants du code de procédure pénale et du code de la justice pénale des mineurs, les moyens de mettre fin aux agissements décrits.

Dans l'affaire de la jeune Philippine, quelle avait été la peine prononcée à l'encontre du violeur ?

Mme Dominique Vérien. - Dix ans, je crois.

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Cela correspond bien au fait que, le viol étant puni de vingt ans d'emprisonnement, l'excuse de minorité réduit cette peine à dix ans. Mais dans combien d'affaires les mineurs incriminés ne sont-ils même pas condamnés au maximum de ce que permet l'excuse de minorité ? Par ailleurs, ce qui m'interroge, c'est surtout de savoir comment ce violeur peut se retrouver en liberté et commettre un crime, alors que manifestement il n'a pas exécuté sa peine et qu'il n'a pas passé dix années en détention ?

Je voudrais préciser que je n'ai aucune vanité d'auteur, mon métier m'ayant appris l'humilité. Il y aura une séance. Le Gouvernement a prévu de présenter des amendements. Faites de même ! Réécrivez ce texte, avec tous les arguments utiles et efficaces ! Nous examinerons vos propositions.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Bien sûr, nous faisons de la politique, dans le sens où nous donnons une direction à notre action. Mais, ici, nous faisons du droit, nous mettons en forme cette action. En règle générale, nous essayons de le faire correctement, de sorte à obtenir un effet.

Il est vrai que l'un des deux textes adoptés hier était d'une effectivité limitée, mais il en avait une. La rédaction de la présente proposition de loi ne donne pas de résultat sur le plan juridique. Inutile de se fixer un cap politique si les moyens de droit que nous choisissons ne permettent pas de l'atteindre !

Comme l'indique le rapporteur, ce texte sera examiné en séance et le garde des sceaux a d'ores et déjà annoncé qu'il déposerait des amendements pour lui donner plus de corps et lui permettre d'atteindre son but. De la même manière, chacun d'entre nous peut déposer des amendements. Mais garder un texte pour garder un texte ne me semble pas la bonne façon de procéder.

L'excuse de minorité est un principe fondamental reconnu par les lois de la République, le Conseil constitutionnel et les conventions internationales. Nous disposons d'une marge de manoeuvre, certes étroite ; la façon dont nous l'utiliserons sera importante pour l'effectivité du texte. Nous ne pouvons pas faire abstraction du droit existant. Nous devons mettre tout cela en musique de manière correcte et adéquate, ce qui n'est pas nécessairement le cas avec le texte en l'état, et je crois que nous ne pouvons pas faire le procès au rapporteur de vouloir tout supprimer sans rien faire.

M. André Reichardt. - Le Gouvernement a-t-il déjà déposé les amendements évoqués ?

Mme Muriel Jourda, présidente. - Il n'y a en a pas à ce stade, mais ils ont été annoncés.

Les amendements identiques COM-37 et COM-22 sont adoptés. En conséquence, les amendements COM-4 rectifié bis, COM-5 rectifié quinquies et COM-18 deviennent sans objet.

L'article 5 est supprimé.

Article 6 (nouveau)

M. Francis Szpiner, rapporteur. - L'amendement COM-38 vise à supprimer le remplacement du recueil de renseignements socio-éducatifs (RRSE) par une note actualisée, cette évolution n'apparaissant pas de nature à mieux garantir le suivi des mineurs ni à faciliter l'exercice de leurs missions par les professionnels de la protection judiciaire de la jeunesse.

Mme Agnès Canayer. - Je ne comprends pas le sens de cet amendement. La note actualisée est un moyen de simplifier la mise en oeuvre du code de la justice pénale des mineurs, dès lors que le jeune est déjà connu. Pourquoi voulez-vous la supprimer ?

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Nous suivons l'opinion de tous les praticiens que nous avons entendus en audition. Ils considèrent que cette mesure n'est pas utile et ne garantit pas un meilleur suivi des mineurs.

Mme Agnès Canayer. - J'ai entendu le contraire !

L'amendement COM-38 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-14 devient sans objet.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 7 (nouveau)

L'article 7 est adopté sans modification.

Article 9 (nouveau)

M. Francis Szpiner, rapporteur. - L'idée de systématiser la proposition de mesures de réparation, prévue à l'article 9, part sans doute d'une bonne intention, mais cette disposition n'est pas adaptée.

L'appliquera-t-on aux mineurs multirécidivistes s'étant déjà montrés imperméables à cette approche ? Cela reviendrait à gaspiller les moyens déjà limités de la justice. En outre, le fait de ne pas assortir une déclaration de culpabilité de mesures éducatives reviendrait à vider de sa substance le principe de césure du procès pénal.

C'est donc une mauvaise solution que l'on apporte pour répondre à un faux problème. Je suis désolé de le dire, il n'y a parfois rien que l'on puisse sauver ! D'où mon amendement de suppression COM-39.

M. Marc-Philippe Daubresse. - Je suis d'accord avec vous sur ce point.

L'amendement COM-39 adopté. En conséquence, les amendements COM-31 et COM-7 deviennent sans objet.

L'article 9 est supprimé.

Article 10 (nouveau)

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Ne pensez pas qu'avec mon amendement de suppression COM-40, je fais de l'acharnement...

Mais enfin, l'article 10 porte sur le sursis à statuer en cas d'appel de la décision de culpabilité, à savoir : le tribunal pour enfants déclare la personne coupable ; du fait de la césure, la sanction n'est pas encore prononcée ; en cas d'appel, la juridiction des mineurs ne peut pas statuer jusqu'à ce que la cour d'appel l'ait fait. C'est absurde ! Quand la cour d'appel statuera, par l'effet dévolutif de l'appel et le pouvoir d'évocation, la notion de double degré de juridiction sera supprimée. Cela entraînera en outre une paralysie.

La mesure proposée ne peut pas fonctionner, d'autant que l'on impose un délai de quatre mois aux cours d'appel, qui ne pourront pas le tenir.

L'amendement COM-40 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-8 devient sans objet.

L'article 10 est supprimé.

Après l'article 10 (nouveau)

M. Francis Szpiner, rapporteur. - L'amendement COM-30 tend à porter de neuf à douze mois la durée maximale des mesures éducatives pouvant être appliquées à un mineur dont la culpabilité est reconnue, mais dont la sanction reste à fixer. Trois mois, ce n'est pas rien pour un mineur. Cette évolution ne m'apparaît donc pas raisonnable, car elle accroît le délai entre la commission des faits et le prononcé de la sanction. Ce n'est pas dans l'intérêt du mineur.

L'amendement COM-30 n'est pas adopté.

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Avec l'amendement COM-29, il est proposé de supprimer les termes « pour des faits antérieurs » au sein de l'article du code de la justice pénale des mineurs prévoyant que, lorsqu'un mineur est mis en cause pour une nouvelle infraction et qu'il a fait l'objet d'une mesure éducative, la juridiction n'ouvre pas une nouvelle période de mise à l'épreuve. Si le jeune fait déjà l'objet d'une mesure éducative, c'est qu'il y a forcément des « faits antérieurs ». Je propose donc aux auteurs de l'amendement de bien vouloir le retirer, à défaut j'y suis défavorable.

L'amendement COM-29 n'est pas adopté.

Article 11 (nouveau)

L'article 11 est adopté sans modification.

Intitulé de la proposition de loi

M. Francis Szpiner, rapporteur. - Nous allons reparler de politique... Il est indiqué dans son titre que cette proposition de loi vise à « restaurer l'autorité de la justice à l'égard des mineurs délinquants et de leurs parents ». C'est ambitieux, mais décalé au regard du produit réel. Cela ne peut avoir qu'un effet déceptif dans l'opinion.

Je propose donc d'intituler ce texte : « proposition de loi visant à aménager le code de la justice pénale des mineurs et certains dispositifs relatifs à la responsabilité parentale ». Tel est le sens de mon amendement COM-41.

M. Jean-Michel Arnaud. - J'y vois au moins une cohérence. Le rapporteur a totalement désossé le texte ; il en dénature le titre : on ne peut que le suivre sur cette dernière proposition.

L'amendement COM-41 est adopté.

L'intitulé de la proposition de loi est ainsi modifié.

Mme Dominique Vérien. - Dans l'attente de l'examen en séance publique, le groupe UC s'abstiendra.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à renforcer les conditions d'accès à la nationalité française à Mayotte - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous procédons à présent à l'examen du rapport de Stéphane Le Rudulier sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, visant à renforcer les conditions d'accès à la nationalité française à Mayotte.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - La proposition de loi que nous examinons, issue de l'Assemblée nationale, vise à durcir les conditions d'acquisition de la nationalité française sur le territoire mahorais.

Permettez-moi, d'abord, un rappel du contexte migratoire de ce territoire.

La situation actuelle de Mayotte s'explique, avant tout, par son histoire et sa géographie.

Sur le plan de la géographie, l'archipel des Comores est composé de quatre îles, dont Mayotte, qui est située à 70 kilomètres de l'île la plus proche : Anjouan. Cette proximité détermine assez précisément les flux migratoires entre Mayotte et le reste de l'archipel des Comores.

Sur le plan historique, quand, en 1974, Valéry Giscard d'Estaing décide de consulter les habitants des Comores sur leur indépendance par référendum, la question se pose de savoir s'il faut organiser ce vote en considérant un résultat île par île ou un résultat global. Le choix d'organiser une consultation par île est retenu, ce qui a donné lieu à un résultat contrasté : trois îles de l'archipel ont demandé leur indépendance de manière nette - à plus de 99 % de voix pour - tandis que Mayotte s'est prononcée en faveur d'un rattachement à la France par un vote plus nuancé - 67 % de voix pour.

S'agissant de la nature des flux migratoires, il existe deux flux distincts : le premier, le plus important, en provenance de l'île d'Anjouan ; le second, qui n'est pas le plus volumineux - on parle de 5 000 migrants par an environ -, en provenance de l'Afrique de l'Est, soit directement depuis la Tanzanie, la République démocratique du Congo ou encore la Somalie, soit via Madagascar. Cette filière dite « africaine » n'a qu'un seul objectif : l'obtention du statut de réfugié ou de l'asile politique ; il n'y a pas de logique d'acquisition de la nationalité française.

Un point sur le flux en provenance d'Anjouan. Il ressort des auditions que j'ai conduites que cette immigration est circulaire, familiale, domestique et vivrière. Elle s'accompagne du développement d'une économie informelle, qui donne lieu à l'envoi aux Comores, depuis Mayotte, de plus de 100 millions d'euros par an, ce qui a des impacts sur l'économie formelle.

J'en viens à la proposition de loi et à la question de sa constitutionnalité. Le territoire de Mayotte est déjà soumis à un régime dérogatoire concernant l'acquisition de la nationalité au titre du « droit du sol », précisément depuis l'adoption de la loi du 10 septembre 2018, laquelle exige un séjour régulier d'une durée minimale de trois mois pour l'un des deux parents sur le territoire mahorais afin qu'un enfant né à Mayotte puisse par la suite acquérir la nationalité française. Ce texte a été déclaré conforme à la Constitution par une décision du Conseil constitutionnel du 6 septembre 2018. Celui-ci a considéré que le régime dérogatoire prévu par le législateur constituait une adaptation, au sens de l'article 73 de la Constitution, permettant de tenir compte des spécificités et contraintes de ce département d'outre-mer.

Cette adaptation suppose néanmoins de ne pas porter une atteinte excessive à l'essence même du droit à la nationalité. Or le texte issu des débats de l'Assemblée nationale introduit une condition de trois ans de résidence en situation régulière sur le territoire mahorais pour les deux parents, à la date de naissance de l'enfant souhaitant accéder à la nationalité française. Je crains fort que ces exigences ne viennent entamer par trop le droit de la nationalité et soulèvent des problèmes de proportionnalité.

Le droit de la nationalité, je le rappelle, fait partie intégrante de notre histoire républicaine, depuis l'Ancien Régime en passant par la Révolution française, jusqu'aux républiques, y compris le régime de Vichy. Les professeurs de droit constitutionnel que j'ai entendus au cours des travaux préparatoires considèrent que ce droit pourrait être reconnu comme un principe fondamental reconnu par les lois de la République.

Notons en outre que nous évoluons dans un brouillard assez manifeste, le lien entre droit du sol, acquisition de la nationalité et attractivité du territoire en termes d'immigration, notamment irrégulière, n'ayant pas été totalement établi en 2018. D'ailleurs, un récent rapport d'information de Philippe Bas et Victorin Lurel, élaboré au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer, a recommandé de « réaliser une étude d'impact sérieuse de la réforme adoptée en 2018 », avant de faire évoluer le droit en vigueur, reconnaissant par là même l'absence d'étude d'impact.

La décision du Conseil constitutionnel de 2018 repose pour l'essentiel sur la notion de « certaine mesure ». Autrement dit, nous sommes invités, sur ce sujet, à être raisonnables dans l'adaptation. Si un certain inconfort se manifeste à la lecture de la présente proposition de loi, c'est bien autour de la distinction entre adaptation et abrogation : priver d'effet un droit garanti sur le reste du territoire, c'est prendre le risque d'une censure du Conseil constitutionnel. Dans le commentaire de la décision du Conseil constitutionnel, il est précisé que « la notion d'adaptation présente des limites : elle ne saurait conduire à l'adoption de dispositions qui, par leur nature ou leur ampleur, seraient par trop différentes des dispositions de droit commun applicables sur le reste du territoire de la République ».

J'ajoute que le Conseil d'État, dans son avis rendu en 2018 sur la proposition de loi déposée par notre ancien collègue, Thani Mohamed Soilihi, affirmait qu'il fallait une adaptation limitée et proportionnée.

Au regard de ce cadre constitutionnel et du dispositif déjà introduit par le législateur sur le fondement de l'article 73 de la Constitution, la version actuelle du texte me semble donc présenter un haut risque de censure. C'est pourquoi je vous proposerai une réécriture de son article unique, afin de revenir à la rédaction initialement proposée : un délai d'un an, au lieu de trois mois, en situation régulière pour au moins un des deux parents.

Pour conclure, je tenais à souligner que ce texte n'est pas l'alpha et l'oméga de la politique migratoire et de la lutte contre l'immigration irrégulière à Mayotte. Nous sommes en présence, comme je l'ai indiqué, d'une immigration dynamique en provenance de l'Afrique de l'Est et d'une immigration systémique en provenance du reste de l'archipel. Le préfet, dont l'analyse m'a semblé pertinente, a insisté sur trois axes de travail, : donner les moyens à l'État d'interpeller les personnes entrantes, mais aussi les personnes en situation irrégulière ; durcir les conditions d'acquisition de titres de séjour ou de la nationalité ; réfléchir à une politique de développement et de coopération avec le reste de l'archipel des Comores.

Mme Salama Ramia. - Merci à notre collègue, le député Philippe Gosselin, d'avoir repris le flambeau qui avait été celui de Thani Mohamed Soilihi et de Ramlati Ali lors de l'examen de la loi de 2018. Mayotte avait alors arraché une première victoire ! Entre le droit du sol et les titres de séjour territorialisés, les Mahorais avaient en effet l'impression d'être enfermés dans la cocotte-minute de la misère de la zone Afrique - océan Indien !

Le texte que nous examinons aujourd'hui, fondamental pour Mayotte, risque d'être vidé de sa substance. Le délai de trois ans de présence régulière sur le territoire pour acquérir la nationalité à la naissance est une mesure complémentaire nécessaire dans l'attente de la suppression des titres de séjour territorialisés. L'Assemblée nationale a donné de l'espoir aux Mahorais : ne le reprenons pas au Sénat !

On nous propose de revenir à un délai d'un an, au motif qu'un délai de trois ans serait inconstitutionnel. Cela mérite d'être étayé juridiquement. Je vous rappelle qu'avant de pouvoir demander à être naturalisé, un étranger doit résider régulièrement sur le territoire français pendant au moins cinq ans. Il en va de même pour obtenir une carte de résident. Il faut dix ans de résidence régulière pour avoir droit à la retraite. Le délai de trois ans me semble donc proportionné. Les parents ne sont pas privés de leur droit de donner la vie ; aucun de leurs droits fondamentaux n'est atteint. Naître français dans le cadre d'une filiation migratoire n'est pas un droit.

Depuis 2011, les Mahorais perçoivent des prestations sociales et des minima vieillesse dans des conditions dérogatoires du droit commun, alors que Mayotte est un département français régi par le principe de l'identité législative.

Le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants réserve son vote en fonction de l'évolution du débat.

Mme Corinne Narassiguin. - Monsieur le rapporteur, merci d'avoir rappelé les difficultés constitutionnelles soulevées par ce texte. Malgré vos amendements, le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain demeure opposé à la restriction du droit du sol à Mayotte, comme en 2018. Lors de son audition, notre collègue Saïd Omar Oili a rappelé qu'aucune étude n'avait montré un impact positif de la disposition de 2018 sur l'immigration irrégulière.

Oui, l'immigration irrégulière non maitrisée est un énorme problème pour Mayotte et les Mahorais. Mais il y a aussi un problème d'immigration régulière ; d'où notre amendement sur les visas territorialisés.

Nous contestons la position du Conseil constitutionnel selon laquelle l'article 73 de la Constitution autorise la différenciation des normes en matière de droit de la nationalité dans les outre-mer. En 2018, le Conseil constitutionnel avait considéré que la situation migratoire permettait de déroger au principe d'indivisibilité de la République en matière de droit du sol. Mais le lien entre immigration irrégulière et droit du sol n'est toujours pas établi : alors, pourquoi continuer à modifier les règles en matière de droit du sol ? Le délai d'un an n'est pas proportionné.

Beaucoup d'autres aspects méritent être pris en compte pour résoudre la question de l'immigration irrégulière à Mayotte : les flux maritimes, les flux de mobilité familiale temporaire entre les Comores et Mayotte, les accords de migration et de développement avec les pays voisins - les Comores, Madagascar et les pays de la Corne de l'Afrique. Ces solutions sont insuffisamment explorées. Arrêtons de nous acharner sur la question du droit du sol ! Le nombre de naturalisations liées au droit du sol a diminué ces dernières années, alors que le nombre d'immigrés illégaux augmentait : on le voit, l'argument de l'attractivité du droit du sol est fallacieux.

Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain votera contre cette proposition de loi.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - L'article unique de ce texte présente trois risques d'inconstitutionnalité. Il est tout d'abord fort probable que le Conseil constitutionnel censurera le délai de trois ans, au motif qu'il est disproportionné au regard de l'objectif affiché de la proposition de loi ; autrement, le droit du sol risque de devenir une coquille vide sur le territoire mahorais. Ensuite, plus grave, l'obligation de présence régulière sur le territoire mahorais pour les deux parents exclut les familles monoparentales. Enfin, l'obligation de détention d'un passeport biométrique pour obtenir un titre de séjour, introduite en séance publique à l'Assemblée nationale, risque de créer une rupture d'égalité, car le passeport biométrique n'existe pas dans tous les pays. Je vous propose donc de réécrire cet article pour revenir à un dispositif raisonnable.

Cela ne signifie pas que l'on doive s'interdire tout dispositif de contrôle de l'acquisition de la nationalité. La préfecture et le ministère de l'intérieur nous l'ont dit : le droit du sol peut aggraver la pression migratoire. On ne peut pas attendre 2032, date à laquelle la loi de 2018 connaîtra son plein effet ; nous ne pouvons pas nous satisfaire d'une stabilisation relative des flux migratoires ; nous devons réduire significativement l'immigration irrégulière à Mayotte.

Le préfet de Mayotte évoque une immigration « mortifère » pour l'île, à plus d'un titre : l'obligation scolaire n'est pas respectée ; les services de l'unique hôpital sont surchargés ; les sols sont pollués par les pesticides interdits que les migrants utilisent pour cultiver ; l'économie informelle plombe le développement de l'île.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Je vous propose de considérer que le périmètre indicatif de cette proposition de loi inclut les dispositions relatives à l'adaptation, à Mayotte, des règles d'acquisition de la nationalité française à raison de la naissance et de la résidence en France.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements identiques de suppression COM-1 et COM-5, car je vous propose de réécrire l'article pour passer sous les fourches caudines du Conseil constitutionnel. Nous devons restructurer le droit du sol à Mayotte, pour que l'archipel soit moins attractif et pour lutter contre l'immigration clandestine.

Les amendements identiques COM-1 et COM-5 ne sont pas adoptés.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Mon amendement COM-6 réécrit l'article unique. Il réduit de trois à un an la durée de séjour régulier exigée des parents au moment de la naissance de l'enfance - parce que trois ans, c'est excessif. Il ne fait porter cette exigence que sur un seul parent, pour tenir compte des familles monoparentales. Enfin, il supprime l'obligation de présenter un passeport biométrique.

L'amendement COM-6 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-3 devient sans objet.

L'article unique est ainsi rédigé.

Après l'article unique

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - L'amendement COM-2, qui vise à supprimer les visas territorialisés, est irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution. En outre, cette disposition ne pourrait être mise en oeuvre qu'à condition que le rideau de fer promis par l'ancien ministre de l'intérieur soit effectif et que les conditions d'octroi des titres de séjour soient renforcées pour vérifier la volonté d'assimilation.

L'amendement COM-2 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - L'amendement COM-4 est également irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution. D'après le préfet de Mayotte, les reconnaissances frauduleuses de paternité explosent à Mayotte, mais elles sont difficilement quantifiables. Le ministère de la justice n'a recensé que 27 saisines du parquet et 3 condamnations en 2023. Il faut mieux former les officiers d'état civil et renforcer leurs liens avec le parquet.

L'amendement COM-4 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Dépouillement simultané au sein des commissions des lois des deux assemblées du scrutin sur la proposition de nomination par le Président de la République de M. Jean Maïa en qualité de président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

La commission procède au dépouillement du scrutin sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Jean Maïa aux fonctions de président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, simultanément à celui de la commission des lois de l'Assemblée nationale.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Voici le résultat du scrutin, qui sera agrégé à celui de la commission des lois de l'Assemblée nationale :

Nombre de votants : 43

Bulletin blanc : 3

Bulletin nul : 0

Suffrages exprimés : 40

Pour : 38

Contre : 2

Agrégé à celui de la commission des lois de l'Assemblée Nationale, le résultat est le suivant :

Nombre de votants : 87

Bulletin blanc : 13

Bulletin nul : 0

Suffrages exprimés : 74

Seuil des 3/5èmes des suffrages exprimés : 45

Pour : 71

Contre : 3

La réunion est close à 12 h 35.