COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 9 h 00.

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, contre toutes les fraudes aux aides publiques - Examen du rapport pour avis

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons ce matin le rapport pour avis de notre collègue Antoine Lefèvre sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, contre toutes les fraudes aux aides publiques.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur pour avis. - L'Assemblée nationale a adopté le 27 janvier dernier une proposition de loi contre toutes les fraudes aux aides publiques, déposée par Thomas Cazenave. Celle-ci a été renvoyée à la commission des affaires économiques. Notre commission est saisie pour avis sur ce texte et examine plus particulièrement sept articles pour lesquels elle a reçu une délégation au fond. Il s'agit des articles 2 à 2 quater, 3 bis C, 3 ter et 3 quater.

Cette proposition de loi constitue en réalité l'aboutissement de travaux menés par notre collègue député Thomas Cazenave lorsqu'il était ministre des comptes publics. Elle s'inscrit dans la continuité de la feuille de route du plan de lutte contre toutes les fraudes aux finances publiques, présentée en mai 2023 par le ministre des comptes publics de l'époque, Gabriel Attal. Elle s'inscrit également dans un contexte d'accroissement de la fraude aux aides publiques en faveur de la rénovation énergétique.

J'insisterai sur un chiffre pour illustrer l'ampleur de ce phénomène : Tracfin a repéré en 2023 398 millions d'euros de mouvements financiers suspects sur des versements liés au dispositif MaPrimeRénov'. Pour le seul début d'année 2025, ces montants s'élèvent déjà à 74 millions d'euros, ce qui montre que ce phénomène ne pourra être enrayé sans une action résolue du législateur.

Ce type de fraude est en grande partie réalisé par des structures criminelles organisées, qui s'appuient sur des réseaux de sociétés éphémères et bien souvent fictives. Leur but est de percevoir les subventions puis de disparaître rapidement avant que les contrôles n'aient pu être opérés, ce qui complexifie considérablement le travail des enquêteurs.

J'en viens à la présentation des dispositions de la proposition de loi. Je m'attarderai uniquement sur les articles dont l'examen a été délégué à notre commission, en évoquant rapidement les neufs amendements que je vous présenterai tout à l'heure.

Pour résumer mon sentiment, je dirais, à l'instar de Nathalie Goulet, que ce texte n'est pas le « grand soir » de la lutte contre la fraude, mais qu'il contient plusieurs mesures intéressantes, qui permettront, je l'espère, de faciliter le travail des services enquêteurs et de mieux sanctionner les comportements frauduleux.

Plusieurs dispositions assez consensuelles visent à faciliter l'échange d'informations entre acteurs de la lutte contre la fraude. Au regard de la nature des fraudes dont il est question, il me semble important de renforcer la fluidité des échanges entre les différents services d'enquêtes pour identifier plus rapidement les organisations frauduleuses avant qu'elles ne disparaissent.

L'article 2 ouvre ainsi la possibilité à Tracfin de transmettre des informations à l'Agence nationale de l'habitat (Anah) et à la mission interministérielle de coordination anti-fraude (Micaf). Il prévoit en outre une clause générale permettant à l'ensemble des administrations d'échanger librement des informations en cas de suspicion de fraude et plus spécifiquement aux agents préfectoraux de recevoir des informations des organismes de protection sociale. Enfin, il oblige les organismes de qualification des acteurs des travaux de rénovation énergétique à transmettre à l'Anah et à la Micaf les informations dont ils disposent qui les aideraient à lutter contre la fraude. Cet article me semble aller dans le bon sens. Je vous présenterai cependant deux amendements de précision technique pour en garantir la bonne application.

L'article 2 ter prévoit de donner accès au fichier national des comptes bancaires et assimilés (Ficoba) à l'Anah, à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) et à l'Agence de services et de paiement (ASP). Cet article est en partie satisfait par l'article 170 de la loi de finances pour 2025, qui a été adoptée en parallèle de l'examen de la PPL « Fraude » à l'Assemblée nationale. Je vous présenterai tout à l'heure un amendement visant à adapter l'article 2 ter en conséquence.

L'article 3 bis C permet aux administrations fiscales et aux organismes de sécurité sociale de se communiquer entre eux toutes les informations sur leurs usagers respectifs pour faciliter le recouvrement des impôts et des cotisations sociales. Cet article est pleinement satisfait depuis l'adoption de l'article 162 de la loi de finances initiale pour 2025. Je proposerai donc sa suppression.

D'autres dispositions de la PPL viennent renforcer les moyens d'enquête de Tracfin et de l'inspection générale des finances (IGF), grâce à l'extension de leur droit de communication.

L'article 2 bis étend le champ des entités auxquelles Tracfin peut demander la communication d'informations dans le cadre de l'exercice. Sont ainsi intégrés les conseillers en gestion d'affaires, les plateformes de facturation électronique et les plateformes de domiciliation d'entreprises, qui sont de nouveaux acteurs clés dans les schémas de fraude. Je vous présenterai tout à l'heure un amendement visant à assurer que ces nouvelles entités ne pourront pas divulguer à des tiers les informations que Tracfin leur demande.

L'article 2 quater renforce les moyens d'investigation des membres de l'IGF en leur permettant d'accéder à certaines informations sans que puisse leur être opposé un secret protégé par la loi. Il répond à plusieurs difficultés opérationnelles rencontrées récemment par les agents de l'IGF dans le cadre de leurs contrôles.

J'en viens maintenant aux articles 3 ter et 3 quater, qui prévoient des mesures d'encadrement de la sous-traitance sur le marché des travaux de rénovation qui, je pense, susciteront le plus de débats au sein de notre assemblée.

L'article 3 ter limite à deux rangs le niveau de sous-traitance pour pouvoir bénéficier de certaines aides à la rénovation énergétique telles que « MaPrimeRénov' » ou l'éco-prêt à taux zéro dit « éco-PTZ ». L'article 3 quater étend quant à lui cette limitation aux travaux ouvrant droit à MaPrimeAdapt'.

Je suis à titre personnel favorable à ce dispositif, qui apporte une vraie réponse aux risques de fraude impliqués par la sous-traitance en cascade. Toutefois, le dispositif de l'article 3 ter est en l'état partiellement inopérant, puisqu'il vise des dispositions du code général des impôts (CGI) qui concernent le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE). Or ce crédit d'impôt est en voie d'extinction, dans la mesure où il ne concerne que des dépenses payées jusqu'en 2020, et a été progressivement remplacé par MaPrimeRénov'. L'amendement de réécriture de l'article 3 ter que je vous présenterai tout à l'heure a vocation à corriger cette erreur.

L'article 3 ter prévoit également l'obligation, pour l'entreprise qui réalise la facturation des travaux de rénovation énergétique, de disposer du label « reconnu garant de l'environnement » (RGE) pour qu'un projet soit éligible aux aides publiques. Cette qualification, permettant de garantir la qualité et la durabilité des travaux de rénovation, n'est aujourd'hui obligatoire que pour les entreprises qui réalisent effectivement ces travaux.

Le but de cette mesure est de limiter l'émergence sur le marché de la rénovation énergétique de sociétés opportunistes, qui sous-traitent des marchés à des entreprises RGE, mais ne disposent elles-mêmes d'aucune qualification. Si je partage la philosophie de cette mesure, j'attire votre attention sur le fait que son introduction immédiate conduirait à exclure du marché certaines entreprises telles que les grandes enseignes de bricolage, qui, bien qu'elles n'aient pas la possibilité d'obtenir le label RGE, proposent à leurs clients des parcours de travaux de rénovation de qualité.

Il me semble donc utile de décaler l'entrée en vigueur de cette disposition au 1^er janvier 2027, afin de laisser au Gouvernement le temps de prendre les mesures réglementaires nécessaires à la définition de critères de qualification spécifiques pour ces entreprises. C'est ce que je vous proposerai dans mon amendement de réécriture de l'article 3 ter.

Je souhaiterais enfin informer la commission de mon intention de travailler, en vue de la séance publique, sur le sujet de la fraude aux créances salariales versées dans le cadre du régime de garantie des salaires. Lorsqu'une entreprise connaît des difficultés économiques et engage une procédure collective, le régime de garantie des salaires, financé par des cotisations patronales, permet d'avancer les fonds nécessaires au paiement des créances salariales. Or il ressort de mes travaux que certaines créances salariales seraient réclamées indûment, par l'intermédiaire notamment de fausses déclarations. Si la commission m'en donne mandat, je serai peut-être amené à présenter en son nom un amendement de séance sur ce sujet.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Merci pour cette présentation sur un sujet important, ayant conduit Thomas Cazenave à traduire dans une proposition de loi les intentions qu'il n'avait pu concrétiser lorsqu'il était ministre.

Je rappelle que la rénovation énergétique constitue un enjeu important : chacun doit, par conséquent, pouvoir y prendre sa part. À cet égard, l'application immédiate de la disposition obligeant les enseignes de bricolage à obtenir le label RGE conduirait de facto à les exclure du marché. La proposition du rapporteur de reporter au 1^er janvier 2027 l'entrée en vigueur de cette disposition me paraît opportune.

Enfin, la question de la garantie des salaires est sur la table depuis longtemps car les avis divergent. Je souscris à la proposition du rapporteur pour avis car il serait souhaitable d'améliorer le dispositif d'ici à la séance.

Mme Nathalie Goulet. - Merci beaucoup, monsieur le rapporteur pour avis. Comme vous l'avez souligné, ce n'est pas le grand soir de la lutte contre la fraude... Le titre du texte lui-même est ambitieux - pour ne pas dire mensonger -, puisque les seules aides publiques auxquelles il est apporté une réponse ont trait à l'environnement, au réchauffement climatique, à l'urbanisme et à l'habitat. Cela limite le périmètre.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Le titre évoque toutes les fraudes !

Mme Nathalie Goulet. - Il manque un pan entier sur la prévention, car on reste presque toujours dans l'ex post. Cela ne relève peut-être pas de notre compétence, mais j'ai tout de même déposé des amendements - sur lesquels je ne me fais pas beaucoup d'illusions.

Je voudrais attirer l'attention de la commission sur le travail du Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce (CNGTC). Dans un Livre blanc, il a formulé quinze propositions, notamment pour donner accès aux greffiers aux données cadastrales, faciliter la vérification des pièces d'identité fournies, permettre de censurer en cas de divergences de données, etc.

Les entreprises éphémères n'ont toujours pas été définies, en dépit des efforts consentis en ce sens lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Un certain nombre de dispositifs luttant contre les fraudes sociales vont pouvoir être proposés pour être intégrés à ce texte. Au nom de mon groupe, je donne volontiers mandat à Antoine Lefèvre pour avancer sur ces points.

Avec un périmètre aussi limité, nous ratons sûrement une occasion d'avoir un texte plus ambitieux. Il faudra y revenir et accorder aux greffes un pouvoir ex ante afin d'empêcher la création de ces sociétés éphémères, qui constituent un point névralgique de fragilité dans la chaîne des fraudes.

Sous ces petites réserves, nous voterons avec enthousiasme le rapport de notre collègue.

M. Marc Laménie. - Merci, monsieur le rapporteur pour avis, pour votre travail de qualité. Cette PPL a été saluée par la Fédération française du bâtiment (FFB) et la Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment (Capeb), car elle va dans le bon sens pour soutenir les artisans et les entreprises certifiées. Je m'interroge néanmoins sur l'effectivité de l'article 3 ter pour limiter réellement les dérives et les arnaques en tout genre, y compris le démarchage téléphonique, en matière d'aides publiques. Par ailleurs, des mesures sont-elles prévues pour les auto-entrepreneurs ?

M. Stéphane Sautarel. - Je remercie M. le rapporteur pour avis de cette présentation, qui nous permet de bien appréhender ses propositions.

Nos travaux portent sur les fraudes à certaines aides publiques, notamment celles qui sont liées à l'environnement. Je voudrais élargir cette réflexion au principe même de ces aides publiques ainsi qu'à leur efficacité, eu égard aux surcoûts de travaux qui en résultent et à la sobriété budgétaire dont nous devons faire preuve.

S'agissant du rapport proprement dit, je souhaiterais avoir des éclaircissements sur l'article 3 ter. J'ai entendu les remarques du rapporteur pour avis et du rapporteur général. Néanmoins, comme mes collègues, je suis assailli de questionnements sur l'amendement proposé, dont la justification me laisse perplexe.

Mme Isabelle Briquet. - Le point sensible de la discussion sera certainement celui de la sous-traitance. Au-delà de la lutte contre la fraude, il nous faut aussi préserver les artisans et les PME qui sont éloignés des grandes enseignes, mais qui entrent en concurrence avec elles du fait de la sous-traitance.

Par ailleurs, je regrette que le sujet de la fraude fiscale soit absente de cette proposition de loi. Cela n'enlève rien à la pertinence de la lutte contre la fraude aux aides à la rénovation énergétique, mais nous verrons, au fil des débats, si nous conservons un a priori favorable sur ce texte.

M. Grégory Blanc. - Je partage pleinement la remarque de Nathalie Goulet quant au décalage entre l'intitulé de ce texte et les possibilités de l'amender. Cela pose la question d'une définition claire du périmètre.

Par ailleurs, nos débats sur l'article 3 ter font apparaître un paradoxe dans notre manière d'appréhender la lutte contre la fraude aux aides publiques : lors de l'examen du projet de loi de finances, le précédent ministre des comptes publics avait invoqué en permanence la nécessité de bien calibrer les aides, d'où nos débats sur les critères d'attribution en fonction des dimensions des fenêtres et des pièces ; mais, dans le même temps, certains de nos collègues proposent d'adopter une approche beaucoup plus libérale, avec le maintien de la possibilité pour des entreprises de recourir à des sous-traitants alors qu'elles ne disposent d'aucune qualification RGE.

Il n'est pas possible de rester au milieu du gué en cherchant à concilier une forme de libéralisation et une série de restrictions pour nos entreprises et artisans : clarifions donc nos orientations.

M. Albéric de Montgolfier. - Je m'interroge sur le caractère opérationnel des mesures envisagées compte tenu de l'immense écart entre le montant des fraudes détectées et le montant des recouvrements effectifs. Dans la pratique, dès lors qu'une entreprise de ce type est soupçonnée de fraude, elle disparaît et se place en liquidation, d'où l'absence d'actifs à récupérer.

Il est ainsi mentionné que Tracfin a détecté des mouvements frauduleux à hauteur de 74 millions d'euros depuis le début de l'année 2025, mais a-t-on une idée des montants effectivement recouvrés ? N'y aurait-il pas lieu d'instaurer un mécanisme qui garantirait la solvabilité des entreprises avant qu'elles ne disparaissent ?

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Je souscris aux orientations présentées par le rapporteur sur cette proposition de loi, dont l'ambition est modeste. De manière générale, nous aurons moins besoin d'intervenir pour créer de nouveaux dispositifs ou pour reparamétrer les aides dès lors que l'État cessera de confier la distribution de milliards d'euros d'aides à des organismes dépourvus d'outils de lutte contre la fraude.

M. Jean-Raymond Hugonet. - Dès lors qu'il est établi que l'argent public est généralement distribué à foison et que les modes de contrôle sont pour le moins discutables, pourquoi n'adopterions-nous pas une démarche inverse ? Au lieu de ponctionner les Français de façon exorbitante, l'État ferait ainsi bien de diminuer la pression fiscale et de réduire des aides qui s'apparentent à un catalogue de singeries, si vous me passez l'expression.

Mme Vanina Paoli-Gagin. - Il existe bien un décalage, assez décevant, entre l'intitulé du texte et son contenu.

Si j'en crois les remontées des territoires et des entreprises artisanales du bâtiment, il existe peut-être un problème de perspective concernant l'article 3 ter : le passage par de grandes enseignes n'est pas nécessairement synonyme d'un effet plus massif sur les opérations de rénovation et il est très aisé, pour une entreprise ne disposant pas du label RGE, d'aller chercher des sociétés sous-traitantes qui le détiendraient.

Il faudrait donc éviter d'instaurer une forme de droit de péage par ce biais et je ne suis pas persuadée qu'une démarche verticale permette d'obtenir l'effet le plus massif possible, à la fois pour instaurer la confiance, éviter la fraude et déployer concrètement les dispositifs.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur pour avis. - Je ne commenterai pas le titre de cette proposition de loi. Je regretterai simplement le caractère assez limité du champ du texte, même si toutes les avancées sont toujours bonnes à prendre.

Concernant la remarque de Marc Laménie à propos de l'article 3 ter, la limitation de la sous-traitance en cascade n'est pas l'unique dispositif permettant de limiter la fraude, même si elle joue un rôle central.

Je souscris, par ailleurs, à l'observation de Mme Briquet relative au nécessaire équilibre entre les différents opérateurs de la rénovation énergétique. Plus globalement, la grande distribution et les enseignes de bricolage ont été évoquées, parfois en mentionnant une forme de libéralisation : il me semble qu'il faut considérer l'ensemble des acteurs intervenant dans le champ de la rénovation énergétique. Ces enseignes, bien identifiées par nos concitoyens, fournissent des solutions « clé en main », ce qui facilite l'accès aux dispositifs.

Outre le fait que ce texte n'a pas pour objet la réorganisation du marché, je rappelle que ces entreprises ne commettent pas de fraudes : dans la mesure où elles engagent leur réputation, elles s'assurent que la sous-traitance, qu'elles délèguent souvent aux artisans, se déroule dans de bonnes conditions.

Notre débat porte essentiellement sur l'obligation pour l'entreprise réalisant la facturation des travaux d'être labellisée RGE. L'amendement que je vais vous présenter proposer de maintenir cette obligation, avec une entrée en vigueur différée. Cette mesure permettra d'assainir le marché, mais il convient de laisser au Gouvernement le temps de définir des critères de labellisation spécifiques pour les entreprises dont le modèle ne leur permet pas de disposer du label RGE dans l'immédiat.

En outre, monsieur de Montgolfier, l'efficacité de la lutte contre les fraudes aux aides publiques s'analyse plutôt au travers du prisme des montants d'aides non versées en amont que grâce aux versements indus recouvrés. Ainsi, en 2024, sur le dispositif MaPrimRénov', 229 millions d'euros n'ont pas été versés à la suite de contrôles, soit autant de fraude évitée.

Enfin, je rejoins l'opinion de Mme Carrère-Gée sur l'insuffisance des outils de contrôle de certains organismes et je souscris à la proposition de M. Hugonet visant à diminuer les aides, puisqu'elle permettrait de limiter la fraude.

M. Claude Raynal, président. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, le périmètre indicatif de la proposition de loi contre toutes les fraudes aux aides publiques n° 274 (2024-2025) comprend, pour les articles dont l'examen a été délégué à la commission des finances - articles 2, 2 bis, 2 ter, 2 quater, 3 bis C, 3 ter et 3 quater : les dispositions relatives au droit de communication des administrations dans le cadre de leur activité de lutte contre la fraude ; les dispositions relatives à l'échange d'informations entre les administrations, organismes de protection sociale, opérateurs et personnes privées chargées d'une mission de service public, à des fins de lutte contre la fraude ; les dispositions relatives à l'encadrement de la sous-traitance sur le marché de travaux éligibles à des aides publiques ou à des certificats d'économie d'énergie ; les dispositions relatives aux critères de qualification des entreprises réalisant la facturation des travaux et dépenses éligibles à des aides publiques.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 2 (délégué)

L'amendement rédactionnel COM-30 est adopté, de même que l'amendement de coordination COM-31.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-32 vise à décaler l'entrée en vigueur de la disposition modifiant la liste des entités publiques auxquelles Tracfin peut transmettre des informations.

L'amendement COM-32 est adopté.

La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 2 ainsi modifié.

Article 2 bis (nouveau) (délégué)

L'amendement de coordination COM-33 est adopté.

La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 2 bis ainsi modifié.

Article 2 ter (nouveau) (délégué)

M. Antoine Lefèvre, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-34 vise à prendre en compte le fait que certaines dispositions sont satisfaites par l'adoption de la loi de finances initiale pour 2025.

L'amendement COM-34 est adopté, de même que l'amendement rédactionnel COM-35.

La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 2 ter ainsi modifié.

Article 2 quater (nouveau) (délégué)

L'amendement rédactionnel COM-36 est adopté.

La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 2 quater ainsi modifié.

Article 3 bis C (nouveau) (délégué)

M. Antoine Lefèvre, rapporteur pour avis. - L'amendement de suppression COM-37 tient compte du fait que l'article 3 bis C est satisfait depuis l'adoption de la loi de finances initiale pour 2025.

L'amendement COM-37 est adopté.

La commission propose à la commission des affaires économiques de supprimer l'article 3 bis C.

Après l'article 3 bis C (nouveau) (délégué)

M. Antoine Lefèvre, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-22 tend à prévoir une expérimentation visant à donner accès aux bases cadastrales aux greffiers de tribunaux de commerce.

La mesure n'est pas dénuée de fondement, car les greffiers de tribunaux de commerce peuvent être confrontés à des sociétés domiciliées à de fausses adresses. Il convient ainsi de prendre sérieusement en compte la difficulté actuelle à laquelle ils peuvent faire face pour vérifier l'existence de certaines sociétés fictives.

Néanmoins, il me semble que cette évolution aurait du mal à être intégrée par amendement, car elle nécessite une étude d'impact plus poussée.

D'une part, l'accès aux bases cadastrales ouvre un accès à une quantité massive de données à caractère personnel : il convient de vérifier la proportionnalité d'une telle mesure, afin de s'assurer qu'elle serait conforme aux exigences fortes du droit à la protection de ces données.

D'autre part, la question de l'efficacité se pose : les organisations criminelles utilisant de fausses adresses pourraient évoluer simplement en utilisant des adresses existantes, tenues par des hommes de paille.

Je propose donc que le travail se poursuive sur ce sujet, car il s'agit d'une problématique importante, mais je suis pour l'instant défavorable à cet amendement.

Mme Nathalie Goulet. - Je note qu'une étude d'impact est demandée pour évaluer l'efficacité de la mesure proposée, mais qu'aucune n'est exigée pour verser des subventions à tort et à travers.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-22.

Article 3 ter (nouveau) (délégué)

M. Antoine Lefèvre, rapporteur pour avis. - Nous entamons l'examen des amendements à l'article 3 ter, qui concentre nos débats. Cet article permet, d'une part, de lutter contre la sous-traitance en cascade sur les marchés de travaux de rénovation aidés et, d'autre part, d'obliger les entreprises donneuses d'ordre à être labellisées « RGE » pour que les travaux soient éligibles aux aides publiques, cette obligation ne concernant aujourd'hui que les entreprises sous-traitantes.

Les amendements de réécriture de l'article 3 ter déposés par nos collègues visent à étendre ces dispositions aux aides « certificats d'économie d'énergie (C2E) ».

L'avis sera défavorable sur ces amendements, à l'exception évidemment de celui que je vous présente.

Tout d'abord, les amendements identiques de réécriture COM-6 rectifié, COM-10, COM-19, COM-21 et COM-23 sous tous inopérants, puisqu'ils visent les dispositions du CGI relatives au CITE. Or ce crédit d'impôt est en voie d'extinction et ne concerne que des dépenses qui ont été payées jusqu'en 2020. La rédaction de mon amendement COM-38 rectifié est plus satisfaisante puisqu'elle vise les dispositions de la LFI pour 2020 concernant MaPrimeRénov'.

Surtout, mon amendement, contrairement à tous les autres amendements de réécriture, présente une solution d'équilibre sur la question de l'obligation pour les entreprises donneuses d'ordre de disposer de la qualification RGE. Je comprends l'intérêt de cette mesure, mais son adoption immédiate pourrait déstabiliser le marché de la rénovation énergétique en évinçant des entreprises telles que les enseignes de bricolage, alors que ces structures ne présentent pas, comme je le disais précédemment, de risques de fraude et proposent à leurs clients des parcours de travaux de rénovation de qualité.

Je propose donc de décaler l'entrée en vigueur de cette disposition au 1^er janvier 2027, pour laisser le temps au Gouvernement de prendre les mesures réglementaires qui permettront de définir des critères de qualification spécifiques pour ces enseignes.

Je vous invite donc, à ce stade, à adopter mon amendement, qui présente le double avantage d'être opérant et de proposer une solution équilibrée sur le sujet de la labellisation RGE, en évitant de déstabiliser le marché à court terme.

Je vous invite, en outre, à rejeter les sous-amendements COM-57 et COM-59 qui sont inopérants, ainsi que le sous-amendement COM-56. Sur le fond, la solution proposée par ces sous-amendements me semble déséquilibrée puisqu'ils visent à appliquer l'obligation de labellisation RGE dès l'entrée en vigueur de la proposition de loi, ce qui, reviendrait, comme je l'ai déjà évoqué, à évincer directement toutes les enseignes de bricolage du marché. Naturellement, ce débat pourra se poursuivre en séance publique.

M. Michel Canévet. - Pourquoi ne pas prévoir une entrée en vigueur de la disposition dès le 1^er janvier 2026 ?

M. Antoine Lefèvre, rapporteur pour avis. - Le Gouvernement indique qu'une période de dix-huit à vingt-quatre mois serait nécessaire pour définir des critères de RGE pour l'ensemble des entreprises. Nous pourrions demander davantage de célérité en séance, mais il me semble nécessaire de conserver un délai d'un an minimum après la promulgation de la loi.

Les sous-amendements identiques COM-56, COM-57 et COM-59 ne sont pas adoptés. L'amendement COM-38 rectifié est adopté.

En conséquence, l'amendement COM-20 rectifié, le sous-amendement COM-58, les amendements identiques COM-6 rectifié, COM-10, COM-19, COM-21 et COM-23 , les amendements identiques COM-26 et COM-27, les amendements COM-8, COM-12 et COM-29 deviennent sans objet et la commission émet un avis défavorable.

La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 3 ter ainsi rédigé.

Article 3 quater (nouveau) (délégué)

La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 3 quater sans modification.

M. Claude Raynal, président. - Avant de clore l'examen du rapport pour avis, il revient à la commission de se prononcer sur le fait que le rapporteur puisse déposer, au nom de la commission, un amendement pour lutter contre la fraude aux créances salariales s'il parvient à trouver le bon dispositif d'ici là ?

M. Antoine Lefèvre, rapporteur pour avis. - En effet, je vous rappelle mon intention de travailler, en vue de la séance publique, sur le sujet de la fraude aux créances salariales versées dans le cadre du régime de garantie des salaires. Il ressort de mes travaux que certaines créances salariales sont réclamées indûment, par l'intermédiaire notamment de fausses déclarations. Si la commission m'en donne mandat, je serai peut-être amené à présenter en son nom un amendement de séance visant à permettre l'accès de l'AGS, qui est l'organisme en charge de la gestion de ce régime, aux informations de la DSN, pour faciliter le contrôle de la situation des personnes qui revendiquent les créances salariales.

M. Claude Raynal, président. - Êtes-vous d'accord, mes chers collègues ?

Il en est ainsi décidé.

La commission a donné les avis suivants sur les amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après :

La réunion est close à 09 h 50.

La réunion est ouverte à 16 h 00.

Audition de M. Jean-Paul Faugère, candidat proposé aux fonctions de vice-président de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)

M. Claude Raynal, président. - En application de l'article L. 612-5 du code monétaire et financier, nous auditionnons M. Jean-Paul Faugère, vice-président depuis juillet 2020 de l'Autorité de contrôle prudentiel et de régulation (ACPR), proposé par le Gouvernement pour être renouvelé dans son mandat.

Le code monétaire et financier prévoit en effet que la nomination du vice-président de l'ACPR ou le renouvellement de son mandat d'une durée de cinq ans ne peut intervenir qu'après avis des commissions des finances des deux assemblées. En l'absence d'avis sous un délai de trente jours, celui-ci est réputé favorable.

La commission des finances du Sénat est la première à procéder à cette audition, celle de nos homologues de l'Assemblée nationale ayant lieu demain matin. Le dépouillement aura donc lieu demain, même si nous ne sommes pas soumis aux contraintes de l'article 13 de la Constitution. Les délégations de vote sont autorisées selon les procédures habituelles.

Je rappelle que l'ACPR est une autorité de supervision adossée à la Banque de France qui assure une mission transversale de préservation de la stabilité du système financier en exerçant un contrôle prudentiel des établissements du secteur bancaire et du secteur assurantiel.

Dans une logique de complémentarité avec la présidence de l'Autorité, qui est assurée ès qualité par le gouverneur de la Banque de France, le code monétaire et financier prévoit expressément que le vice-président de l'ACPR dispose d'une expérience particulière en matière d'assurance.

Lors de votre audition devant la commission le 1^er juillet 2020 à l'occasion de votre nomination pour le premier mandat que vous avez exercé, vous aviez eu l'occasion de revenir sur votre parcours professionnel antérieur, et notamment sur votre expérience comme président du conseil d'administration de CNP Assurances.

Vous pourrez brièvement rappeler cette expérience, notamment à l'attention des membres de la commission qui n'étaient pas présents il y a cinq ans.

En vue d'éclairer l'avis que la commission doit rendre sur votre nomination, vous pourrez ensuite dresser le bilan que vous tirez des cinq années de votre premier mandat. Nous serons en particulier attentifs au bilan que vous tirez des évolutions récentes du secteur assurantiel que vous suivez plus particulièrement.

Nous serons enfin intéressés de connaître les priorités que vous identifiez, au regard de votre bilan, pour les cinq prochaines années en matière de régulation bancaire et assurantielle.

Sans plus attendre et après vous avoir rappelé que cette audition est diffusée en direct sur le site du Sénat, je vous cède la parole.

M. Jean-Paul Faugère, vice-président de l'Autorité de contrôle prudentiel et de régulation (ACPR). - Merci pour votre accueil. Je viens soumettre à votre appréciation le renouvellement de mon mandat de vice-président de l'ACPR.

En qualité de vice-président de l'ACPR, ma vocation première est de présider le sous-collège sectoriel de l'assurance. Mon expérience en matière d'assurance correspond à mon expérience professionnelle - j'ai commencé ma carrière comme commissaire contrôleur des assurances, et j'ai, bien plus tard, exercé pendant huit ans la fonction de président du conseil d'administration de CNP Assurances, une très belle entreprise.

J'ai commencé mon mandat à l'ACPR il y a cinq ans, en pleine crise sanitaire, à un moment où les taux d'intérêt étaient quasi nuls. Depuis, les crises et les chocs se sont succédés, touchant le monde de l'assurance, comme le reste de l'économie. Je mentionnerai brièvement le retour de l'inflation, la montée des taux, la guerre en Ukraine, la sécheresse en 2022, les émeutes en métropole et outre-mer, une nouvelle crise au Proche-Orient - et tout dernièrement ce choc de l'élection à la présidence américaine, avec les conséquences que l'on commence à voir sur le commerce international et les marchés. Ces rapprochements paraitront peu cohérents, mais ils ont en commun qu'ils modifient les risques auxquels nous faisons face, lesquels constituent la matière première de l'assurance.

Quelques exemples des conséquences pratiques de ces chocs. Face à l'inflation, il nous a fallu vérifier le calibrage de l'ensemble des provisions des assureurs pour régler les sinistres, puisque l'assurance fonctionne en cycle inversé, faisant payer des primes avant de rendre le service. Deuxième exemple : du fait d'une augmentation du risque de rachat en assurance-vie, il a fallu réévaluer le capital provisionné, l'expérience italienne de 2022-2023 ayant montré que ce risque n'était pas théorique, des milliards d'euros ont été mobilisés. Autre exemple, la sécheresse de 2022 a montré que le régime des catastrophes naturelles n'était pas soutenable, justifiant d'une part la revalorisation de la surprime catastrophe naturelle sur les primes perçues par les polices d'assurance multirisques, habitation et automobiles, et d'autre part d'engager une réflexion d'ensemble nourrie par le rapport remis par Thierry Langreney sur l'assurabilité des risques climatiques, par plusieurs propositions de loi émanant notamment du Sénat, puis par la présentation par le Gouvernement du Programme national d'adaptation au changement climatique.

L'ACPR a suivi, dans le cadre de la guerre en Ukraine, l'exposition des institutions financières du fait de leurs intérêts en Russie et en Biélorussie, voire en Ukraine, cette exposition ayant été rapidement réduite voire éliminée. Nous suivons également de manière méticuleuse les mesures de sanctions envers la Russie, elles ont une incidence directe sur les institutions financières et les assureurs en particulier.

Indépendamment des crises, l'ACPR a engagé une série d'actions de fond que je mentionne rapidement - certaines ont vocation à s'inscrire dans la durée. D'abord, l'ACPR a accompagné le marché dans le pilotage fin de la fixation du taux de participation bénéficiaire en assurance-vie sur les fonds en euros. Il était nécessaire de stimuler la constitution de réserves lorsque les taux étaient très bas pour faire face à un renversement - il s'est effectivement produit et les réserves constituées sont utiles face à l'augmentation des taux, pour lisser les mouvements, au bénéfice de la stabilité financière.

Autre exemple, l'ACPR a participé aux côtés du Trésor, en tant qu'expert, à la négociation sur la révision de la directive « Solvabilité 2 », qui sera applicable en 2027. Autre action de fond, nous avons analysé les frais facturés aux clients des assurances-vie et constaté des écarts excessifs ; en lien avec la profession, nous avons mis au point un dispositif pour éliminer les facturations excessives au regard du service rendu. Un premier bilan montre qu'à peu près 10 % des unités de compte, voire un peu plus, ont fait l'objet d'un déréférencement ou d'une baisse des frais de l'ordre de 25 à 30 points de base, ce n'est pas négligeable et c'est une action à poursuivre.

De même, dans le cadre de notre mission consistant à protéger la clientèle, nous avons identifié des produits en assurance dommage et en prévoyance dont le rapport sinistre à prime est faible, donc d'un faible intérêt pour l'assuré ; il s'agit souvent de marchés de niche tels que les assurances liées à l'achat d'un téléphone, les contrats obsèques, les contrats contre les accidents de la vie, les contrats assurance emprunteur sur des crédits de très court terme. Au nom de la protection de la clientèle qui n'est pas toujours très bien informée, et qui est parfois financièrement fragile, nous avons mis en évidence des situations anormales dénotant une commercialisation qui ne se réalisait pas dans l'intérêt du client à titre principal.

L'ACPR a, encore, émis deux recommandations en 2023 et 2024 pour actualiser sa doctrine sur la mise en oeuvre de la directive sur la distribution d'assurance, pour mettre en valeur les bonnes conditions d'application du devoir de conseil et prémunir les clients contre tout conflit d'intérêt que subirait le distributeur final. Cela vise en particulier les mécanismes de rémunération de ces distributeurs qui ne sont pas toujours des assureurs eux-mêmes mais parfois des courtiers ou des intermédiaires - il faut que ces mécanismes permettent d'éviter le biais dans le geste commercial.

Je mentionne en dernier lieu, la mise en oeuvre de la loi du 8 avril 2021 sur le courtage et la vente à distance. Vous le savez, les démarches se font inutilement agressives, nous travaillons avec des associations professionnelles créées par la loi pour aider les 25 000 courtiers à respecter mieux leurs obligations envers les clients et à améliorer leurs pratiques commerciales.

J'en viens aux orientations qui s'imposeront à l'ACPR dans les années qui viennent. Notre premier devoir sera de nous prémunir le plus possible contre les risques sur la stabilité financière. Les chocs que nous venons de traverser montrent que ce risque n'est pas abstrait, même s'il ne s'est pas matérialisé en France, où la résilience des assureurs est bonne, à la mesure des fonds propres qu'ils conservent et qui sont en moyenne à peu près deux fois supérieurs aux exigences réglementaires. Il reste que le contexte géopolitique est très incertain, que les risques de marché sont très élevés, avec des taux qui peuvent eux-mêmes varier très vite et fort. Les deux tiers des placements des assureurs étant constitués de placements obligataires et souvent à taux fixe, les portefeuilles peuvent subir une moins-value rapide, c'est une vulnérabilité. Nous y sommes très attentifs, cela justifie tout particulièrement les stress tests, ou tests de résilience, que nous imposons très régulièrement aux assureurs, comme d'ailleurs aux autres institutions financières. Les professionnels considèrent que ces exercices sont d'une facture un peu trop agressive, mais je crois que c'est vraiment l'intérêt du système que de tester sa résilience de manière assez forte - car la magnitude des crises surprend toujours, ceux qui ont vécu celle de 2008 le savent bien. Or, si nous n'avons pas eu de désastre dans l'industrie financière en France, cela doit beaucoup à la supervision intrusive que nous pratiquons et à l'exigence que nous imposons aux institutions financières de conserver des marges de prudence dûment contrôlées. A contrario, les quelques faillites dans le système bancaire américain il y a deux ans démontrent que les lacunes dans la supervision se payent très cher.

En second lieu, nous devrons suivre de manière approfondie les diverses composantes du modèle d'affaires de l'assurance. En automobile, par exemple, l'inflation des coûts de réparation se poursuit ; en trois ans, ils ont augmenté de 30 %, cette tendance peut s'accentuer avec l'amplification de l'électrification du parc. Autre exemple, la mutualisation en multirisques habitations devient plus difficile avec l'exposition accrue aux catastrophes naturelles, je n'y insiste pas. En santé, la dérive des coûts touche les assurances maladie complémentaires aussi bien que l'assurance maladie obligatoire - je ne m'y appesantis pas, puisque le Sénat s'est penché sur cette question de manière très approfondie. Les mutuelles, de manière générale, auront à gérer les conséquences de la mise en place du régime de protection sociale complémentaire des agents publics, soit quelque cinq millions d'assurés. Cela va changer considérablement les équilibres entre les contrats collectifs et les contrats individuels, ce qui posera des problèmes à des petits distributeurs.

Autre champ de la supervision, comment va évoluer la chaîne de valeur du réassureur jusqu'au distributeur final ? La réponse n'est pas simple. Je signale en passant l'apparition d'une nouvelle catégorie d'acteurs, les courtiers grossistes qui, de plus en plus, ont tendance à prendre une part de la valeur ajoutée dans la chaîne de valeur.

Autre sujet de supervision, la relation stratégique entre les assureurs et les gestionnaires d'actifs, dès lors que les premiers se reposent beaucoup sur les seconds. C'est un sujet sensible dans notre contexte de concurrence entre les gestionnaires d'actifs, dans la mesure où les plus importants sont américains et promeuvent en particulier la commercialisation des ETF, ces placements indiciels qui ont un niveau de frais très inférieur aux autres placements.

J'évoquerai pour finir trois sujets qui ont amené l'ACPR à élargir son champ de supervision. D'abord, le risque cyber. Les institutions financières vont appliquer le règlement « Dora », sur la résilience informatique des acteurs financiers, il vient d'entrer en vigueur et vous venez d'en débattre au Sénat. Ce règlement formalise des règles de droit souple que nous avions déjà recommandées, face à la vulnérabilité croissante des systèmes d'information. Il autorise le contrôle des sous-traitants critiques des institutions financières en matière informatique, l'ACPR devra donc s'investir davantage dans le contrôle de sécurité des systèmes d'information.

Ensuite et de manière connexe, nous devrons mettre en oeuvre à partir de l'an prochain le règlement européen sur l'intelligence artificielle : l'ACPR en sera le superviseur pour les institutions financières, donc les assurances, ce qui supposera de mettre en oeuvre une capacité technique pour maîtriser l'audit des systèmes d'intelligence artificielle. Ce sera le cas en assurance vie et en santé pour la tarification, les systèmes d'intelligence artificielle étant qualifiés de systèmes à haut risque dans ces champs, entrainant un niveau d'exigence beaucoup plus grande que pour les autres systèmes. Cela supposera de maîtriser les modèles, de vérifier l'absence de biais, de qualifier le contrôle humain de ces systèmes et leur fiabilité.

Enfin, je mentionne le chantier ESG, - pour environnement, social et gouvernance - qui est énorme et controversé. Je sais que la Commission européenne essaye de promouvoir une simplification qui est sans doute nécessaire. Nous verrons le résultat de la négociation sur la directive « omnibus » proposée par la Commission, mais, en tout état de cause, les assureurs vivent déjà au quotidien le réchauffement climatique, avec les catastrophes naturelles. La révision de la directive « Solvabilité 2 » a prévu que des plans de transition seraient élaborés par les assureurs, l'ACPR aura vocation à les contrôler. Le sujet climat ne va donc pas disparaître parce qu'un vent de dérégulation souffle outre-Atlantique. L'ACPR a mis en oeuvre deux stress tests climatiques qui nous ont livré beaucoup d'enseignements et nous continuerons à mobiliser les assureurs pour évaluer les risques liés à l'évolution du climat et préparer la transition.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Cette audition est l'occasion d'entendre parler d'un thème méconnu, le contrôle micro-prudentiel qu'assure l'ACPR et qui est un volet structurant de notre politique de stabilité financière. Vous supervisez à ce titre quelque 600 entreprises bancaires et autant de compagnies d'assurance et mutuelles ; nous sommes donc très attentifs au bilan que vous faites de votre action depuis cinq ans, et aux orientations que vous souhaitez pour votre second mandat.

La transposition dans l'Union européenne du cadre prudentiel dit « Bâle III finalisé », dont la négociation s'était achevée en 2017, prévoit notamment la revue FRTB - pour Fundamental Review of the Trading Book -, qui a pour conséquence de faire évoluer à la hausse les modalités de calcul des exigences en capitaux propres des banques françaises et européennes. Or, la Réserve fédérale américaine a renoncé, fin 2024, à une telle transposition et le Royaume-Uni a annoncé le report à 2027 de son entrée en vigueur. Dans ces conditions, ne fait-on pas perdre de la compétitivité au secteur ? Comment concilier la robustesse du cadre de régulation et la compétitivité de notre système bancaire et assurantiel ?

Les ministres des finances et de la défense, ensuite, doivent présenter ce jeudi des propositions pour faciliter la mobilisation de l'épargne des Français au service d'un nouvel impératif, celui du réarmement de l'Europe, alors même qu'il existe un consensus sur l'existence d'une épargne abondante en Europe et en France. Pensez-vous qu'une meilleure mobilisation de l'épargne passe par une évolution de la législation applicable aux établissements bancaires et assurantiels ? Si c'est le cas, quels sont les points d'attention pour que cette mobilisation ne se fasse pas au détriment de la protection des épargnants ?

Enfin, j'aimerais évoquer les problèmes assurantiels que rencontrent certaines collectivités territoriales. La mission d'information de notre commission a établi, il y a un an, un diagnostic complet des défaillances dans l'offre aux collectivités et de la dégradation progressive des relations entre les exécutifs locaux et les assureurs. Des auditions plus récentes montrent que les problèmes identifiés ne sont toujours pas réglés. Quels sont les pouvoirs de l'ACPR en qualité de régulateur du secteur de l'assurance - et comment comptez-vous les utiliser pour que des offres compétitives d'assurance soient faites aux collectivités territoriales ?

J'ai également une question subsidiaire sur l'assurance emprunteur. Nous avions proposé au Sénat de supprimer, dans certaines limites, le questionnaire de santé pour l'emprunt immobilier, ce que la proposition de loi de notre collègue députée Patricia Lemoine a inscrit dans notre droit, dans le sens d'une véritable mutualisation, ce qui est l'intérêt de la clientèle. Le Parlement a « poussé les feux » sur cette affaire et j'ai l'impression que l'ACPR, comme dans d'autres cas où il y a eu des difficultés, je pense aux collectivités, s'est tenue en retrait : quelle était la position de l'Autorité sur cette suppression limitée du questionnaire santé ?

M. Michel Canévet. - La presse s'est faite l'écho de ce que 75 000 clients auraient été laissés sans assurance par un courtier indélicat, Pilliot Assurances - appelant en conséquence l'ACPR à mieux superviser le secteur de l'assurance : y a-t-il eu, dans cette affaire, un défaut de supervision, et comment voyez-vous les choses ? En transcrivant la directive Dora, ensuite, nous avons fait de l'ACPR l'autorité de référence en matière de cybersécurité pour l'ensemble du secteur bancaire et assurantiel : comment allez-vous vous organiser, concrètement, pour faire face à cette nouvelle tâche ?

Mme Nathalie Goulet. - Contre les escroqueries financières, comment coopérez-vous avec la Direction générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des fraudes (DGCCRF), l'Autorité des marchés financiers (AMF) et le Parquet national financier (PNF) ? Comment coopérez-vous avec vos homologues européens - voyez-vous des améliorations à apporter à cette coopération ?

Quels risques font peser les cryptoactifs et comment pourriez-vous les prendre en compte ?

Enfin, quel est votre avis sur l'euro numérique ?

M. Grégory Blanc. - Que pensez-vous de la façon dont les établissements bancaires pratiquent le droit à l'oubli, que nous avons récemment renforcé ?

En tant que membre du conseil général de la Banque de France, vous savez que l'établissement ferme des succursales, ce qui lui fait perdre une connaissance du terrain, des interactions avec les acteurs locaux : n'est-ce pas une faiblesse, en particulier dans la lutte contre le blanchiment ?

Enfin, comment les assurances prennent-elles en compte l'évolution du risque environnemental - quel regard avez-vous sur nos règles prudentielles, à l'aune du dérèglement climatique et des enjeux à l'horizon 2050 tels qu'identifiés par le Giec ?

M. Jean-Paul Faugère. - Bâle III est un sujet, effectivement. Les Américains ont le don de promouvoir des réglementations qu'ils n'appliquent pas eux-mêmes et il ne faut pas oublier que les règles prudentielles de Bâle III ont été conçues pour prévenir des faillites bancaires - les deux grandes faillites bancaires américaines qui ont motivé ces nouvelles réglementations auraient été évitées si la supervision avait été exercée convenablement, le président de la Fed en a convenu. Dans les règles prudentielles de Bâle III, la revue du risque de marché - la revue FRTB - fait effectivement controverse, les institutions européennes et la Grande-Bretagne en ont retardé l'application, ce qui repousse d'autant le calendrier de Bâle III. Je reprendrai le propos du Gouverneur de la Banque de France : oui à la simplification, non à la dérégulation. L'expérience montre que les crises financières viennent des Etats-Unis, et que nous avons réussi jusqu'à présent à nous en prémunir, le continent européen n'a pas connu de grosses faillites bancaires comme il y en a eu outre-Atlantique, à l'exception du Crédit Suisse, qui relève d'un État, la Suisse, qui n'est pas membre de l'Union européenne. Nous voulons que Bâle III soit appliqué, il y a effectivement un problème de compétitivité avec des acteurs bancaires américains dont la concurrence est très agressive, mais nous continuons d'espérer que le bon sens et la prudence prévaudront.

Les assureurs ont déjà commencé à investir dans les industries de défense, pour un montant estimé à 5 milliards d'euros : ce pourrait être davantage, mais c'est un début, et la limite tient aussi aux modalités de constitution des fonds rassemblant les entreprises de défense, dès lors que notre base industrielle de défense est composée, au-delà de quelques grands groupes, de nombreuses ETI et PME qui peuvent avoir du mal à s'insérer dans le système financier. Il y a aussi l'ombre des normes ESG, c'est un point controversé puisque la taxonomie européenne ne mentionne pas les industries de défense - mais le débat se focalise sur les armes non-conventionnelles ou interdites, comme les mines antipersonnel. Il y a aussi le dispositif français de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (LCB-FT) et la lutte contre la corruption. Tout ceci considéré, il n'y a aucun obstacle à ce que se constituent des fonds qui soutiennent le capital ou l'endettement des entreprises d'armement, et l'on devrait pouvoir offrir aux épargnants un rendement convenable : rien ne s'oppose à un développement du fléchage de l'épargne vers les industries de défense.

Sur l'assurance des collectivités territoriales, un sujet que vous connaissez bien et sur lequel je ne saurais vous apprendre grand-chose, votre commission avait saisi l'Autorité de la concurrence, laquelle a fait des recommandations qui ne me paraissent pas mises en oeuvre, ne serait-ce que sur la commande publique. Cela mérite qu'on s'en occupe et qu'on clarifie certaines choses, je crois comprendre que le Gouvernement va prendre une initiative dans ce sens. Il y a une ambiguïté sur les émeutes, en particulier, avec l'article L.211-10 code de la sécurité intérieure, et une difficulté avec le code des assurances puisqu'il ne couvre pas les émeutes, sauf convention contraire - les émeutes sont une partie du problème, elles sont un repoussoir pour les assurances. Le rapport d'Alain Chrétien et de Jean-Yves Dagès - « L'assurabilité des biens des collectivités locales et de leur groupement » - montre qu'il y a eu tendance à une sous-tarification jusqu'en 2022, du fait d'un dumping par certains opérateurs, puis un redressement des primes, dont on peut espérer qu'il produira une nouvelle attractivité de ce marché. La maîtrise des risques est centrale, des collectivités territoriales n'y avaient pas procédé suffisamment, les choses avancent dans le dialogue avec les assureurs. Que peut faire l'ACPR ? Nous touchons vite les limites de notre compétence, car l'ACPR n'est pas un régulateur mais un superviseur : nous n'édictons pas de normes, nous vérifions le respect des conditions propres à la stabilité financière et à la défense des intérêts de la clientèle. Nous sommes des experts et des gendarmes, mais les normes sont entre vos mains. Nous faisons des diagnostics, que nous partageons, nous travaillons avec la profession, je crois qu'elle est ouverte à l'idée de médiation en cas de difficulté, ce qui me semble pouvoir faire converger assez vite les demandes des collectivités et l'offre proposée par les assureurs.

Sur l'assurance emprunteur, la suppression du questionnaire santé pour les prêts immobiliers en dessous de 200 000 euros est un vrai succès. Le comité consultatif des services financiers a déjà établi une première vue d'ensemble et continuera de travailler sur le sujet. Il est possible qu'il y ait ici ou là quelques dérives, mais nous surveillons cela de très près, avec les assureurs et les associations d'emprunteurs et de consommateurs. Au total, j'ai le sentiment que cette loi a apporté un progrès et qu'elle n'a pas entrainé de biais dans la tarification.

Vous avez renforcé le droit à l'oubli, les assureurs respectent les nouvelles prescriptions, certains vont même au-delà -CNP Assurances l'a fait pour le cancer du sein, par exemple. Le mouvement est lancé, mais on ne peut pas demander aux assureurs d'ignorer les réalités médicales : le compromis a été défini par la loi, les assureurs se sont engagés, c'est un service rendu aux emprunteurs mais, encore une fois, on ne saurait ignorer complètement les réalités médicales.

L'affaire Pilliot Assurances est complexe. Nous avons fait une communication minimale, des articles de presse se sont emparé du sujet, mais je mets au défi quiconque de démontrer que nous n'avons pas fait ce que nous devions faire. Un assureur belge, filiale d'un assureur américain, a distribué les produits par un courtier dans le nord de la France, lequel courtier avait estimé pouvoir bénéficier de la libre prestation de services à l'intérieur de l'Union européenne. Sauf que les démarches pour bénéficier de cette libre prestation de services supposaient que la profession valide l'accès au fonds de garantie, puisque quand on offre des services en France, on bénéficie aussi du fonds de garantie. Or, cette démarche n'a pas abouti, ou plus exactement, le courtier a présumé qu'elle aboutirait alors que le juge a constaté qu'il n'avait pas accompli les formalités et qu'il avait distribué des cartes vertes sans être couvert par un assureur. L'affaire est donc dans les mains de la justice. Ce à quoi nous nous sommes employés, c'est obtenir de l'ancien assureur - l'assureur belge avait hérité du portefeuille en question - qu'il continue à couvrir les contrats souscrits. Les quatre-cinquièmes du portefeuille sont couverts et pour les autres, nous incitons fortement les assureurs de la place à prendre en considération les besoins des assurés.

Comment l'ACPR doit-elle s'organiser pour remplir ses nouvelles missions sur le risque cyber ? Nous allons devoir y mettre des moyens, donc redéployer et rationaliser, puisque nous ne pouvons pas augmenter nos effectifs, qui comptent aujourd'hui 1 060 agents. Cela suppose de faire évoluer nos méthodes, pourquoi pas en recourant davantage à l'intelligence artificielle.

Sur les escroqueries, nous travaillons bien sûr avec l'AMF, le PNF et la DGCCRF, nous signalons très régulièrement les sites d'arnaque en ligne, nous incitons les banques et les assurances à le faire. Nous collaborons avec nos homologues européens, même si l'action pénale est du ressort de chaque État et que, dans le domaine de l'assurance, la fraude est surtout nationale.

Le règlement européen sur les marchés de cryptoactifs (MiCA) me semble un succès, les rôles sont bien répartis entre l'AMF et l'ACPR. Nous nous occupons prioritairement de tout ce qui relève de la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, la transposition de MiCA prévoit un agrément, c'est une modalité intéressante, exigeante, pour suivre les cryptoactifs. Je ne vous étonnerai pas en vous disant qu'à l'ACPR, pas plus qu'à la Banque de France, nous n'avons pas un goût immodéré pour les cryptoactifs, nous voyons bien les risques qui sont associés et toutes les transactions qui sont faites sur des rançons en cryptoactifs attirent notre attention. Même si notre avis n'est pas partagé outre-Atlantique, nous sommes pour une supervision très exigeante des cryptoactifs.

Nous essayons, en revanche, de promouvoir l'euro numérique, c'est un instrument de souveraineté : il est important pour l'Europe de ne pas dépendre du dollar numérique, la Banque de France y travaille à un rythme soutenu dans le cadre fixé par la Banque centrale européenne, je ne peux guère en dire davantage.

Comme membre du Conseil général de la Banque de France, je peux vous assurer que les fermetures de site sont concertées, je vois le soin du Gouverneur à faire en sorte que les choses se passent bien, dans le dialogue avec les organisations syndicales représentatives. Je vois aussi que les critères d'implantation résultent d'évaluations rationnelles - personne n'ignore la décroissance de l'usage des monnaies fiduciaires, ni le fait qu'on peut désormais rendre bien des services à distance. Cependant, la présence compte, y compris dans la relation avec les entreprises, je crois que la Banque de France fait de gros efforts pour aller au contact des chefs d'entreprises, le Gouverneur lui-même se déplace très régulièrement dans tous les départements. La question rejoint celle de l'implantation des services publics, celle du compromis difficile entre une forme de rationalisation qui est synonyme d'économies et le fait de répondre à la demande de service public de nos concitoyens dans les territoires.

Enfin, l'environnement est vraiment entré dans le cadre prudentiel, pour les assurances comme pour les banques. Nous disposons de stress tests depuis plusieurs années, ils ont une certaine fiabilité et nous considérons que le changement climatique représente un danger sérieux pour les bilans des assureurs et des banques. On ne lâchera donc pas sur ce terrain, les réglementations sont bienvenues, car dans le fond, nous savons qu'il faut faire pivoter l'ensemble du système pour prendre en compte ce risque. L'horizon 2050 parait très lointain mais en réalité, le temps qui passe nous met dans des scénarios qui seront plus heurtés et donc plus coûteux, y compris pour l'économie réelle. Nous devrons donc exercer une supervision exigeante sur les plans de transition des institutions financières.

M. Claude Raynal, président. - Merci pour ces propos fort intéressants.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Vote sur la proposition de nomination de M. Jean-Paul Faugère aux fonctions de vice-président de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)

M. Marc Laménie et Mme Frédérique Espagnac, secrétaires, sont désignés en qualité de scrutateurs et la commission procède ensuite au vote sur la proposition de nomination du vice-président de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution et au dépouillement du scrutin.

La commission émet un avis favorable à la nomination de M. Jean-Paul Faugère en tant que vice-président de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution par 21 voix pour, 0 voix contre et 1 bulletin blanc.

La réunion est close à 17h 05.

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Conférence interparlementaire prévue à l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l'Union économique et monétaire des 17 et 18 février 2025 à Bruxelles - Compte-rendu

M. Claude Raynal, président. - Comme de coutume, une délégation de la commission des finances s'est rendue, les 17 et 18 février, à la conférence interparlementaire semestrielle, plus communément appelée « conférence de l'article 13 » du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l'Union européenne.

Cette conférence a lieu deux fois par an : une fois à l'automne, où elle se tient dans l'État qui assure la présidence du Conseil de l'Union européenne, dernièrement la Hongrie, et une fois en février à Bruxelles.

La délégation se composait, au-delà de moi-même, de Jean-François Rapin, membre de notre commission et président de la commission des affaires européennes, et de Florence Blatrix Contat, qui est aussi membre de ces deux commissions. L'Assemblée nationale était représentée par David Amiel.

Pour mémoire, ces conférences semestrielles visent à permettre aux parlements nationaux d'exercer un contrôle sur l'application des règles de gouvernance budgétaire et financière de l'Union européenne. Elles réunissent des délégations de parlementaires issus des parlements nationaux et du Parlement européen ainsi que des représentants des institutions européennes et des experts extérieurs.

Comme à l'automne, la question de la compétitivité de l'Union européenne a été retenue comme fil directeur de la conférence. Son attraction principale était la présence de l'ancien Président du conseil italien, Mario Draghi, dont le rapport remis à la commission européenne en septembre 2024 a fixé les termes du débat.

La conférence s'est ouverte sur des tables rondes organisées par les commissions du Parlement européen. La commission des affaires économiques et monétaires a retenu pour thème l'Union de l'épargne et de l'investissement, sujet sur lequel nous avons entendu récemment le gouverneur honoraire de la banque de France, Christian Noyer.

Sujet technique en apparence, cette problématique occupe une place de choix dans le rapport Draghi comme source de financement potentielle pour les près de 800 milliards d'euros qui devront être investis chaque année au sein de l'Union européenne pour réussir les transitions écologique et numérique et assurer la défense du continent. L'Union de l'épargne et de l'investissement doit permettre de mobiliser une épargne européenne, conséquente, mais dont l'allocation est très perfectible, avec une part bien trop importante tournée vers l'étranger ou vers des obligations souveraines.

Interrogé en amont de cette conférence, le représentant permanent de la France auprès de l'Union européenne, Philippe Léglise-Costa, a rappelé que l'union des marchés de capitaux est un projet ancien, longtemps retardé par une commissaire irlandaise peu allante. Les cartes sont toutefois rebattues aujourd'hui, avec le renouvellement de la Commission européenne et, surtout, une convergence désormais possible avec l'Allemagne, qui souhaite sortir de son impasse de financement. Enfin, la nécessité de résister à une politique fiscale et tarifaire américaine risquant d'aspirer plus encore l'épargne européenne est désormais une évidence.

Partant de ce constat, j'ai mis l'accent dans mon intervention devant la Conférence sur l'urgence d'une mise en oeuvre effective de l'union des marchés de capitaux, par la recherche d'un meilleur contrôle de la fuite des capitaux vers les Etats-Unis et la définition d'aides fiscales appropriées.

Pour le reste, les débats ont principalement porté sur l'opportunité pour l'Autorité européenne des marchés financiers d'exercer une supervision unifiée au sein de l'Union européenne, défendue notamment par notre collègue député David Amiel, et les économies d'échelle attendues avec l'unification des normes applicables aux produits financiers sur le marché européen. Les avis étaient plus partagés sur le degré de dérégulation souhaitable, opposant les « partisans de la hache » à ceux rappelant les origines de la crise financière de 2009.

La commission des budgets a organisé pour sa part deux tables rondes sur le prochain cadre financier pluriannuel. Les échanges ont principalement porté sur la communication de la Commission européenne du 11 février sur le sujet, qui laisse entrevoir une réforme substantielle, avec le conditionnement notamment de l'attribution de fonds européens à la mise en place de plans nationaux de réforme, sur le modèle du plan de relance européen.

Florence Blatrix Contat, dans son intervention, a alerté sur les risques d'une telle démarche qui risquerait d'écarter les régions de l'attribution des fonds de cohésion et de les rendre tributaires de la réalisation effective de réformes à l'échelle nationale. La teneur même de ces plans de réforme nationaux décidés à Bruxelles peut par ailleurs être interrogée.

Enfin, la session plénière a permis à Mario Draghi de présenter les conclusions de son rapport et ses pistes pour relancer la compétitivité de notre continent. L'ancien gouverneur de la banque centrale européenne a indiqué que si son rapport avait été rédigé avec la menace chinoise en tête, son message était plus que jamais d'actualité pour faire face à une Amérique qui mène une politique agressive pour capter les investissements sur le plan douanier, fiscal et énergétique, et en supprimant toute entrave réglementaire.

Jean-François Rapin a inscrit son intervention dans cette lignée. S'appuyant sur les travaux de la mission d'information qu'il a récemment conduite sur le sujet au sein de la commission des affaires européennes, il a dénoncé la « dérive normative » de l'Union européenne et proposé que les Parlements nationaux soient mieux associés pour contrôler le principe de subsidiarité.

L'ensemble des participants s'est accordé sur le fait que l'Union européenne ne pouvait plus attendre pour achever son marché commun, accroître le taux de retour de ses entreprises et mieux capter l'épargne du continent. Mario Draghi n'a néanmoins pu retenir sa frustration sur la question du financement de ses propositions. Que ce soit par l'union de l'épargne et de l'investissement, la réforme du CFP ou l'émission de dette européenne, il est désormais de la responsabilité des États de prendre des décisions difficiles et de trancher.

La prochaine conférence aura lieu cette automne au Danemark. Je donne maintenant la parole à ceux qui le souhaitent et notamment aux deux commissaires qui m'accompagnaient.

M. Jean-François Rapin. - Vous avez déjà tout dit Monsieur le président, je voudrais apporter une note d'ambiance sur cette conférence. J'ai senti Mario Draghi très agacé dans sa présentation par les remarques des États membres. L'actualité est toutefois très tourmentée et il n'est pas aisé de donner des lignes directrices et d'assurer une certaine stabilité dans un tel contexte.

Ceci n'est pas sans risques pour l'année 2026. Comment produire un effort substantiel à l'échelle européenne de 800 milliards d'euros pour la défense européenne et, dans le même temps, mener un plan de compétitivité qui nécessite des investissements à hauteur de 850 milliards d'euros par an jusqu'à 2030 ? Par an ! Sur la seule année 2026, on devrait faire l'équivalent d'un cadre financier pluriannuel de 6 ans. C'est quasi-impossible.

L'Union doit débloquer ses freins. S'agissant de l'organisation mondiale du commerce (OMC), il faut arrêter d'être les bons élèves en permanence et de se tirer des balles dans le pied : les Etats-Unis et la Chine ne s'imposent pas de telles contraintes.

Les freins doivent aussi être retirés en matière bancaire, afin qu'aboutisse enfin l'union des marchés des capitaux qui apparaît comme la seule solution en mesure de lever les fonds nécessaires.

Mme. Florence Blatrix Contat. - Depuis cette conférence, beaucoup d'événements se sont succédés. Hier, j'étais à Bruxelles dans le cadre de la conférence sur la taxation, EU tax symposium. On voit bien les divergences entre ceux qui veulent réduire les dépenses publiques et ceux qui prônent la définition de nouvelles ressources pour faire face à ces défis qui sont immenses.

La thématique de la transposition de la réforme du système fiscal international prévue par l'accord OCDE de 2021 a été abordée, réforme reposant sur deux piliers. Si en France, le pilier 2 a fait l'objet d'une transposition dans la loi de finances initiale pour 2024, certains pays comme les Etats-Unis rechignent toujours à l'appliquer complètement. Quant au pilier 1 qui peut aussi générer des ressources, les discussions sont apparues au point mort au moment de la conférence.

Il faudra donc une nouvelle dimension au niveau européen, où de nouvelles ressources propres devront être introduites pour prendre en charge ce que les budgets nationaux ne pourront pas supporter seuls.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Comme évoqué par les uns et les autres, il va être demandé aux États membres de l'Union européenne de se mobiliser financièrement. Chacun d'entre nous mesure la situation budgétaire et financière de notre pays. L'effort de défense substantiel attendu dans un contexte géopolitique nouveau ne simplifiera pas l'équation budgétaire, ce qui pèsera assurément sur le prochain projet de loi de finances. Quant aux ressources propres tant attendues, elles peinent encore à se concrétiser. Le plus dur est à venir.

M. Claude Raynal, président. - Tous les six mois, nous poursuivons nos échanges. Nous sommes tous convaincus qu'il faut aller de l'avant, mais ensuite l'on attend les décisions concrètes, même si les échanges franco-allemands s'améliorent sur ces questions, avec un changement net de ton du chancelier allemand.

Questions diverses

M. Claude Raynal, président. - Mes chers collègues, je vous informe du fait que la conférence des Présidents, qui se tient cet après-midi, devrait examiner une pétition déposée le 21 février dernier et demandant la suppression de la baisse de la franchise en base de TVA à 25 000 euros, qui a été adoptée dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2025. Cette pétition a dépassé les 100 000 signatures en quelques jours.

La Conférence des Présidents pourrait décider du renvoi de la pétition à la commission des finances, dans la mesure où elle concerne un dispositif fiscal applicable aux petites entreprises, aux entrepreneurs individuels et aux autoentrepreneurs, directement issu de la loi de finances récemment votée.

Dans ce cadre, nous proposons, avec le rapporteur général, que la commission des finances conduise très rapidement un cycle d'auditions afin de préparer en amont l'arrivée probable et prochaine d'une mesure législative nouvelle sur le sujet. La ministre Véronique Louwagie rencontre d'ailleurs l'ensemble des professionnels concernés pour faire des propositions. Il s'agirait ainsi d'aborder à la fois les enjeux économiques et juridiques qui l'entourent. En effet, l'abaissement de la franchise en base de TVA adoptée dans le cadre de la loi de finances devrait s'appliquer pleinement à compter du 1^er juin, en vertu d'un simple rescrit fiscal du 3 mars dernier. Une disposition législative doit donc intervenir entretemps si l'on veut éviter que la réforme s'applique telle qu'elle a été votée.

Aussi, le rapporteur général ne manquera pas, tout d'abord, d'interroger Mme Verdier lors de son audition par notre commission ce matin, quant aux travaux menés par Bercy sur ce sujet. Il en sera de même cet après-midi, lors de l'audition des ministres. Il convient en effet de connaître clairement leurs intentions.

Ensuite, d'autres auditions seraient conduites par le rapporteur général, qui propose de les ouvrir à l'ensemble des membres de la commission des finances. Ces auditions pourraient notamment être l'occasion d'entendre les représentants des autoentrepreneurs et de plusieurs secteurs d'activités concernés et défendant des positions différentes. Cela permettra de faire le tour du sujet et d'expliquer les enjeux pour les différents secteurs d'activités et professions.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je rappelle qu'en première lecture j'avais défendu une position opposée à cette réforme au nom de notre commission. Nous avons une contrainte temporelle forte pour nous saisir de cette pétition puisqu'on nous annonce un possible amendement dans le cadre du projet de loi de simplification de la vie économique, qui va être examiné en séance publique à l'Assemblée nationale à compter du 8 avril. Je propose donc d'associer tous ceux d'entre vous qui le souhaitent à mes travaux. Nous pourrions voir, d'une part, les acteurs qui contestent la réforme et, d'autre part, ceux qui la soutiennent. Et il faudrait aussi comprendre les questions juridiques que soulève cette réforme au regard du droit européen. Lorsque nous nous étions saisis de la pétition du président de la Fédération nationale des chasseurs intitulée « Pour la fin de la réduction fiscale pour les dons aux associations qui utilisent des moyens illégaux contre des activités légales », nous avions eu plus de temps. Là, il faut aller vite.

M. Claude Raynal, président. - Il n'y a pas d'observation ? Je considère cette proposition comme adoptée.

Audition de Mme Amélie Verdier, directrice générale des finances publiques (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 11h45.

La réunion est ouverte à 16 h 30.

Audition de M. Éric Lombard, ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et Mme Amélie de Montchalin, ministre auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargée des comptes publics (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 18 h 30.