COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

- Présidence de M. Pascal Savoldelli, vice-président -

La réunion est ouverte à 15 heures.

Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes - Examen des amendements aux articles délégués au fond du texte de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable

M. Pascal Savoldelli, président. - Nous examinons les amendements déposés sur les articles délégués au fond à notre commission par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable sur le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DE SÉANCE

Après l'article 1^er

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable de déclarer l'amendement n°  1 rectifié bis irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 12

M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 41 rectifié bis vise à supprimer la consultation du comité social et économique (CSE) pour les filiales exemptées de la production d'un rapport de durabilité au sens de la directive du 14 décembre 2022 modifiant le règlement n° 537/2014 et les directives 2004/109/CE, 2006/43/CE et 2013/34/UE en ce qui concerne la publication d'informations en matière de durabilité par les entreprises, dite directive CSRD.

Cette proposition est contraire à la fois à la position de la commission adoptée la semaine dernière et, surtout, à la directive CSRD elle-même. En effet, l'article 1^er de celle-ci, qui modifie l'article 19 bis de la directive 2013/34/UE, fixe l'obligation d'information des représentants des travailleurs, en prévoyant la possibilité d'instaurer certaines dérogations. Cependant, la dérogation proposée ici n'entre pas dans le champ des dérogations autorisées par la directive.

C'est pourquoi je suis défavorable à cet amendement.

Mme Christine Lavarde. - Il nous semblait pourtant qu'il s'agissait là d'une surtransposition.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - À partir du moment où la société mère est concernée par cette obligation, il ne nous semble pas pertinent de contraindre aussi les filiales à cet exercice.

M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis. - Ce n'est pas une surtransposition. Mais je veux insister sur le fait qu'il s'agit d'une obligation très légère : nous parlons simplement d'une consultation non contraignante du CSE.

Certains auteurs d'amendements déposés sur ce texte entendent alourdir les contraintes pesant sur les entreprises, la majorité sénatoriale souhaite au contraire les alléger, mais en l'espèce l'obligation est prévue par la directive et, je le répète, elle est légère.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  41 rectifié bis.

La commission a donné les avis suivants sur les amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après :

La réunion est close à 15 h 10.

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 10 h 35.

Gestion de l'eau potable et de l'assainissement en outre-mer - Audition de Mme Catherine Démier, présidente de chambre maintenue à la Cour des comptes, M. Ferdy Louisy, président du syndicat mixte de gestion de l'eau et de l'assainissement de Guadeloupe (SMGEAG) et M. Najib Mahfoudhi, coordonnateur interministériel du Plan eau-DOM, pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes

M. Claude Raynal, président. - Nous procédons, ce matin, à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, réalisée à la demande de notre commission en application du 2° de l'article 58 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf), sur « la gestion de l'eau potable et de l'assainissement en outre-mer ».

Le sujet de la gestion de l'eau, qui n'est pas propre aux territoires ultramarins, mais qui y est particulièrement sensible compte tenu de leurs particularités, revient régulièrement au Sénat : ainsi, nous avons récemment voté la proposition de loi de notre collègue Jean-Michel Arnaud sur la gestion des compétences « eau » et « assainissement ». La question de l'organisation du service public de l'eau est essentielle pour les collectivités territoriales.

Ce sujet a une acuité particulière en outre-mer, où une part non négligeable de la population ou bien n'a pas d'accès permanent à l'eau, ou bien est soumise à des coupures régulières. Les contraintes géographiques et climatiques auxquelles sont soumis les territoires ultramarins nécessitent des investissements importants.

C'est encore plus vrai à Mayotte, où le passage du cyclone Chido, le 14 décembre 2024, accentue encore davantage les difficultés d'accès à l'eau, ou à La Réunion, après le cyclone Garance. M. Mahfoudhi, coordonnateur interministériel du plan eau-DOM, nous présentera utilement la situation de ces territoires, qui a évolué depuis ces deux catastrophes climatiques, lesquelles ont eu lieu après la réalisation de l'enquête.

Le rapport d'enquête de la Cour des comptes constate l'ampleur des investissements réalisés dans la gestion de l'eau et de l'assainissement en outre-mer et montre les limites de l'accompagnement des collectivités territoriales par l'État. Mme Catherine Démier, présidente de chambre maintenue à la Cour des comptes, nous présentera les observations et recommandations issues de cette enquête.

Les rapporteurs spéciaux de la mission, MM. Georges Patient et Stéphane Fouassin, indiqueront ensuite les enseignements qu'ils tirent de ce travail et exposeront leurs réflexions.

Puis je donnerai la parole à M. Najib Mahfoudhi, coordonnateur interministériel du plan eau-DOM, et à M. Ferdy Louisy, président du syndicat mixte de gestion de l'eau et de l'assainissement en Guadeloupe (SMGEAG), avant de la céder à M. Jean-François Husson, rapporteur général, et à l'ensemble des collègues qui souhaiteront poser des questions.

À l'issue de notre réunion, je demanderai aux membres de la commission des finances leur accord pour publier l'enquête remise par la Cour des comptes et pour les recommandations formulées par les rapporteurs spéciaux.

Je vous indique que cette audition fait l'objet d'une captation vidéo et est retransmise sur le site internet du Sénat.

Mme Catherine Démier, présidente de chambre maintenue à la Cour des comptes. - Je me permets de vous présenter les auteurs de l'enquête, Mme Marie Lajus, conseillère maître, rapporteure générale, et M. Michel Lalande, conseiller maître en service extraordinaire, contre-rapporteur.

En préambule, je ne peux qu'évoquer les épisodes dramatiques survenus à Mayotte, en décembre 2024, puis en janvier 2025, et à La Réunion, en février 2025. Les juridictions financières - la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes compétentes - forment le voeu que les moyens déployés ces dernières années, auxquels est consacrée une part notable de notre travail, contribuent à la reconstruction.

La Cour des comptes a répondu à une demande formulée sur le fondement du 2° de l'article 58 de la Lolf, pour que soit procédé à une enquête sur la gestion de l'eau potable et de l'assainissement en outre-mer. Deux échanges avec les rapporteurs spéciaux du Sénat ont eu lieu, en février et en juillet 2024 : le premier a clarifié et défini le périmètre de l'enquête ; le second nous a permis de partager nos premiers constats avec les rapporteurs spéciaux.

Le périmètre géographique de l'enquête est constitué par les cinq départements et régions d'outre-mer (Drom) et par Saint-Martin, qui font l'objet d'un plan d'action spécifique de l'État, le plan eau-DOM, ou Pedom, conclu en 2016. L'enquête porte d'ailleurs sur la période allant de 2016 jusqu'à ce jour.

L'enquête se concentre sur la gestion de l'eau potable et de l'assainissement, c'est-à-dire le petit cycle de l'eau. Ne sont pas traités les enjeux relatifs à la gestion quantitative de l'eau, c'est-à-dire le grand cycle de l'eau, aux usages agricoles et industriels, ou aux impacts des transitions climatiques, de la pollution et de l'évolution des milieux naturels. Ces enjeux, d'intérêt majeur pour les outre-mer, relèvent de compétences et de logiques distinctes. D'ailleurs, ils ont été traités, en 2023, par un rapport de la Cour des comptes sur la gestion quantitative de l'eau en période de changement climatique.

La présente enquête porte tant sur un état des lieux du service public de l'eau potable et de l'assainissement que sur la mise en oeuvre du plan eau-DOM. Elle s'est appuyée sur les données et indicateurs disponibles auprès des services du coordonnateur interministériel du plan eau-DOM, des services déconcentrés, des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou encore des délégataires. Elle a donné lieu à deux déplacements de l'équipe, à Mayotte et en Guadeloupe.

Le droit à des services fiables d'assainissement et d'approvisionnement en eau potable est un enjeu majeur, comme l'indique la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques. Notre rapport a pour objet un sujet sensible pour les habitants des outre-mer, alors que les difficultés techniques et de gouvernance et les fragilités financières affectent durement la qualité et la continuité des services publics. Ainsi, en Guyane et à Mayotte, plus de 75 000 personnes n'ont aucun accès à l'eau potable. Alors qu'en métropole moins de 20 % en moyenne du volume d'eau introduit dans le réseau est perdu dans des fuites, ce taux s'établit à 48 % en Martinique et à 60 % en Guadeloupe, voire à 80 % dans certaines zones de Basse-Terre. Au reste, 25 % de la population guadeloupéenne et la totalité de la population mahoraise sont soumises à des tours d'eau, c'est-à-dire à des coupures tournantes, allant de quelques heures à des journées entières. Cela provoque des frustrations et des conflits d'usage - on le comprend aisément.

De nombreuses stations d'épuration et installations d'assainissement non collectives sont non conformes. Les rejets directs d'eaux usées détériorent les milieux aquatiques, en particulier les eaux côtières, fragilisant la biodiversité et menaçant la ressource en eau potable.

En dépit d'importants moyens déployés, notamment grâce au plan eau-DOM, les améliorations semblent encore peu visibles et de nouvelles crises de l'eau ou coupures ponctuelles sont régulièrement rapportées, particulièrement en Guadeloupe, en Guyane, à Mayotte et à la Martinique.

Le premier chapitre de notre rapport est consacré à la mise en oeuvre du plan eau-DOM, à son impact financier et à ses difficultés. Ce chapitre dresse tout d'abord l'historique et décrit les modalités de déploiement du plan, tant dans son pilotage national que dans son application locale. Ce plan se distingue par une méthodologie partenariale et contractuelle, au travers des contrats de progrès. Le premier chapitre dresse ensuite l'état des lieux des moyens financiers dépensés par l'État et ses opérateurs au regard des besoins des territoires concernés. Il examine enfin les difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre du plan, qu'il s'agisse du pilotage par des indicateurs techniques et de conditionnalité des financements ou de gouvernance locale, marquée par des crises et des restructurations nombreuses ainsi que par une insuffisante prise en compte des usagers.

Le second chapitre, analytique, souligne la nécessité de mieux adapter les politiques publiques de gestion de l'eau et de l'assainissement aux spécificités des outre-mer - sous la forme de quatre principaux messages, que je présenterai -, qu'il s'agisse des modalités d'intervention de l'État vis-à-vis des collectivités locales responsables de la gestion de l'eau, tant dans l'ingénierie que dans la formation ou dans la gouvernance des structures ; des règles techniques et juridiques avec un examen attentif des questions de dérogation et d'adaptation des normes aux spécificités outre-mer ; ou des enjeux de financement, de tarification et de recouvrement.

Six annexes territoriales présentent la situation des politiques d'eau potable et d'assainissement dans les territoires concernés, ainsi que les éléments d'état des lieux du déploiement du Pedom dans chacun de ces territoires.

Premier message : l'État a renforcé son engagement et a impulsé une dynamique partenariale et contractuelle nouvelle, dont les effets financiers sont tangibles, même s'ils sont encore insuffisants. De nature interministérielle, le plan eau-DOM permet de faire travailler ensemble, aussi bien à l'échelle nationale que locale, les directions ministérielles, les préfectures, les services techniques chargés de l'eau et de l'environnement, les autorités sanitaires, les collectivités locales, ainsi que l'Office français de la biodiversité (OFB), la Banque des territoires ou l'Agence française de développement (AFD). C'est une innovation, car chacun agissait jusqu'alors sans coordination. À ce titre, le plan eau-DOM constitue un changement majeur, puisqu'il est fondé sur une logique intégrée et très exigeante à l'égard des collectivités locales comme des services et opérateurs de l'État, dans le cadre de contrats de progrès signés par tous. Ces contrats permettent d'objectiver et de partager des programmes de travaux, les trajectoires d'investissement et les financements des partenaires dans le cadre d'engagements pluriannuels et de sortir de plans de crise ponctuels ou faits dans l'urgence.

Le plan eau-DOM se fonde sur des outils méthodologiques et sur un pilotage national qui doit être renforcé pour gagner en efficacité et en mutualisation. Depuis 2016, la mobilisation des moyens nationaux au profit des projets d'eau et d'assainissement progresse, mais de manière lente et inégale selon les territoires, et ce d'autant plus que la difficulté à engager les crédits disponibles persiste. De plus, la prééminence à l'eau potable plutôt qu'à l'assainissement est trop importante. Les investissements de l'État pour les territoires concernés s'élèvent, depuis 2016, à 889 millions d'euros de crédits, dont 410 millions d'euros de subventions de l'État, parmi lesquelles seulement 230 millions ont été consommés à la fin de l'année 2024, et par 479 millions d'euros de prêts.

Deuxième message : l'efficacité du plan eau-DOM est limitée par des outils de suivi inadaptés, à savoir un pilotage par des indicateurs plutôt que par des objectifs stratégiques, mais aussi par des difficultés persistantes de gouvernance locale ainsi que par un défaut de prise en compte du rôle des usagers. Les contrats de progrès locaux passés entre les représentants de l'État, les financeurs et les collectivités locales conditionnent, en théorie, les financements de l'État et de ses opérateurs au respect d'engagement des partenaires, mais ces engagements sont tributaires de l'obligation faite aux collectivités bénéficiaires de renseigner, si je puis dire, de nombreux indicateurs techniques très précis. De ce fait, ils ont été peu renseignés, sans que la logique de conditionnalité soit réellement mise en oeuvre. Les juridictions financières préconisent de revenir à des engagements plus lisibles et plus stratégiques pour appliquer réellement le principe de conditionnalité des financements de l'État.

De plus, la gouvernance locale est marquée par des crises et des difficultés récurrentes, dans une période marquée par d'importants remaniements de compétences. À ce titre, le rapport préconise non pas un Grand Soir de l'organisation territoriale, mais une approche pragmatique au cas par cas et insiste sur le renforcement des moyens de contrôle des entités délégataires de service public et d'assainissement. Il propose également de laisser une plus grande place aux usagers et aux citoyens dans le suivi et la gouvernance de ces services fondamentaux.

Troisième message : l'État doit maintenir et adapter son soutien à l'ingénierie locale et se positionner en accompagnement, plutôt qu'en tutelle, pour permettre aux collectivités d'exercer leurs responsabilités. Les collectivités responsables des services d'eau potable et d'assainissement ont longtemps été soutenues, voire suppléées par les services territoriaux de l'État. La fin de l'ingénierie de l'État, combinée à des difficultés de gouvernance, a rendu ces collectivités exsangues sur le plan des compétences techniques, expliquant en partie les crises traversées depuis la fin des années 1990. Le plan eau-DOM fait du renforcement de la capacité technique une priorité majeure, à juste titre ; des moyens importants lui sont d'ailleurs alloués. Le rapport examine dans le détail les modalités de soutien technique mises en oeuvre, notamment les dispositifs d'assistance technique souvent coûteux, non durables et parfois maladroitement positionnés. Nous préconisons un véritable retour d'expérience pour permettre une meilleure efficience, ainsi qu'un investissement plus important dans la formation initiale et continue des professionnels locaux de l'eau et de l'assainissement.

En matière de gouvernance, la multiplication des situations de crise dans certains territoires amène évidemment préfets et services de l'État à prendre ponctuellement la main sur ce service public décentralisé ; c'est le cas en outre-mer comme dans l'Hexagone. Si ces interventions d'urgence apparaissent justifiées, la logique pertinente du plan eau-DOM mise, à moyen terme, sur le rétablissement de la pleine responsabilité des collectivités compétentes dans le cadre d'un schéma contractuel respectueux de la place de chacun.

Quatrième message : la pleine efficacité des services nécessite d'adapter et de territorialiser les pratiques nationales, en matière aussi bien de normes techniques et juridiques que de financement des structures. Les questions techniques, normatives et financières relatives aux services d'eau et d'assainissement s'adaptent mal, outre-mer, à des standards nationaux. L'enquête dénonce l'inadaptation d'un certain nombre de mécanismes et de règles techniques ou juridiques aux situations ultramarines.

Des expérimentations locales, des innovations territoriales ou des dérogations ponctuelles pourraient constituer des réponses adaptées. Par exemple, l'expérimentation de techniques d'assainissement individuel ou semi-collectif qui s'écartent des normes nationales et européennes paraît une piste intéressante pour garantir la sécurité sanitaire des habitants, notamment dans des zones très isolées de Mayotte ou de Guyane. De même, la raréfaction de l'eau potable et la difficulté d'accès à cette dernière dans certains secteurs invitent à développer des ressources alternatives telles que l'eau de pluie ou des systèmes de filtration innovants. Le rapport préconise de promouvoir ce type de démarches, en confiant la régulation à l'équipe de pilotage du plan eau-DOM.

Le schéma de financement des services d'eau et d'assainissement ultramarins requiert également des adaptations. Le principe « l'eau paie l'eau », selon lequel les redevances locales payées par les usagers financent le service d'eau et d'assainissement, est difficile à tenir en outre-mer. Des charges et des surcoûts pèsent sur les services plus lourdement que sur le reste du territoire. Les prix insulaires s'additionnent aux spécificités géophysiques, urbaines et climatiques pour renchérir structurellement le coût des réseaux.

Parallèlement, la capacité contributive des citoyens y est plus faible. En dépit d'importants subventionnements de l'État, le prix de l'eau potable et de l'assainissement est en moyenne plus élevé et grève plus durement le budget des ménages. Dans le rapport, nous comparons le prix de l'eau au mètre cube dans les territoires ultramarins avec le prix moyen dans l'Hexagone. L'eau et l'assainissement peuvent représenter plus de 6 % du budget d'un ménage guyanais ou de Saint-Martin, et jusqu'à 25 % à Mayotte ! Cela peut expliquer en partie des taux de recouvrement faibles. Un cercle vicieux s'enclenche : le défaut de paiement des factures engendre le défaut de service, qui accentue la défiance et le refus de paiement.

Les subventions apportées par l'État paraissent nécessaires pour réaliser les investissements qui s'imposent, mais le rapport souligne également que les collectivités locales doivent être en mesure de garantir leur part d'autofinancement et assurer le fonctionnement nécessaire à la pérennité de ces services.

L'enquête examine les enjeux de tarification et de recouvrement propres à ces territoires, dont la modernisation et l'adaptation semblent conditionner le rétablissement des équilibres financiers.

Nous constatons que ces enjeux propres aux outre-mer sont insuffisamment pris en compte, tant par les collectivités locales que par les dispositifs de soutien en ingénierie portés par l'État. Nous préconisons une mobilisation accrue des moyens du plan eau-DOM sur ces sujets.

La conclusion générale de notre rapport est plutôt positive sur la méthode et les moyens employés. La méthode implique tous les acteurs et essaie de définir une stratégie commune pour l'ensemble des partenaires. Il existe de réelles avancées, qui ne cachent toutefois pas des résultats inférieurs aux attentes et aux besoins.

Notre rapport insiste sur la mise en oeuvre effective du principe de conditionnalité des contrats de progrès et montre l'insuffisance du niveau de consommation des crédits d'investissement. Il montre aussi les nécessaires efforts de recouvrement des factures à accomplir, ainsi que l'indispensable maintien du soutien en ingénierie de l'État pour parvenir à la pleine compétence et efficacité des collectivités locales, à même de garantir le service fondamental d'eau et d'assainissement à l'ensemble des habitants. Au total, le rapport formule sept recommandations allant dans ce sens.

M. Georges Patient, rapporteur spécial des crédits de la mission « Outre-mer ». - L'enquête conduite par la Cour des comptes à la demande de la commission des finances a pour objet d'établir un bilan et de proposer des recommandations relatives à la gestion de l'eau et de l'assainissement en outre-mer. Il s'agit d'un sujet majeur pour les populations ultramarines, qui subissent au quotidien des difficultés importantes d'accès à l'eau, en raison des contraintes spécifiques des territoires d'outre-mer.

L'Agenda 2030, adopté par l'ONU en septembre 1995, et, surtout, la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques ont posé le principe du droit de chacun à accéder à l'eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous pour son alimentation et son hygiène. Or Mayotte a subi une grave crise de l'eau en 2023, alors que 30 % de sa population n'avait pas d'accès direct à l'eau potable. Cette situation s'est détériorée à la suite du passage du cyclone Chido. En Guyane, près d'un quart de la population n'a pas accès à l'eau potable, en raison des fortes contraintes géographiques du territoire. Alors que la densité est de 3,4 habitants au kilomètre carré, certaines communes, très isolées et difficilement accessibles, ne sont pas facilement raccordables aux réseaux d'eau potable.

La Guadeloupe, dont M. le président Louisy nous parlera plus en détail, subit des coupures d'eau de façon presque quotidienne. À La Réunion ou à la Martinique, près de 30 % de l'eau transportée dans le réseau de distribution est perdue et ne peut être consommée, en raison des fuites. La distribution de l'eau à la Martinique a été mise à rude épreuve pendant les sécheresses de 2019, de 2020 ou encore de 2024.

Enfin, à Saint-Martin, il n'existe aucune source d'eau potable sur l'île. L'approvisionnement repose en large partie sur l'usine de dessalement, très abîmée par le passage de l'ouragan Irma en 2017.

Les spécificités géographiques et climatiques qui pèsent sur les territoires ultramarins complexifient la gestion du réseau d'eau, notamment en raison de l'escarpement de certains territoires, de l'insularité, ou encore du risque sismique dans les Antilles. Elles impliquent des besoins en investissement élevés, lesquels ont été estimés à 2,4 milliards d'euros pour la période allant de 2016 à 2023.

Par ailleurs, mon collègue Stéphane Fouassin et moi-même avons été frappés par l'inadaptation du cadre législatif et réglementaire de la gestion de l'eau et de la distribution. Par exemple, les dispositions des directives sur les eaux résiduaires urbaines, dites « DERU », sont telles que la moitié des installations d'assainissement non collectif utilisées dans les outre-mer ne peuvent pas y être conformes, en raison des matériaux utilisés. Certains matériaux ne sont en effet pas disponibles localement, et pourraient avantageusement être remplacés par des matériaux spécifiques à ces territoires. Autre exemple : selon la directive européenne de 2020 sur l'eau potable, la température de l'eau canalisée doit être maintenue en dessous de 25 degrés Celsius. Une telle disposition est beaucoup plus difficile à suivre dans un territoire tropical que dans les zones tempérées de l'Hexagone ! Des initiatives locales ont été prises pour adapter le cadre législatif et réglementaire à appliquer, comme à Mayotte, où la procédure d'urgence civile a été déclenchée pour permettre la construction d'une usine de dessalement à Dembéni. Il est pourtant possible d'aller plus loin, pour éviter les lourdeurs administratives inapplicables.

L'adaptation des normes administratives doit être renforcée, afin de permettre aux territoires de s'adapter aux réalités locales.

M. Stéphane Fouassin, rapporteur spécial des crédits de la mission « Outre-mer ». - Les collectivités territoriales chargées du service de l'eau et de la distribution subissent une autre contrainte, liée à la difficulté de recouvrement des factures liées à l'eau.

Le principe selon lequel « l'eau paie l'eau » est appliqué dans les territoires ultramarins comme il l'est dans l'Hexagone. Toutefois, le prix de l'eau y est souvent significativement plus élevé que dans l'Hexagone, puisqu'il dépasse 5 euros par mètre cube d'eau dans les Antilles, contre 4,5 euros dans l'Hexagone. Le coût pour les populations est important : ainsi, à Mayotte, les factures d'eau comptent pour 17 % du budget moyen des ménages - voire pour 25 %, comme Mme Démier l'a rappelé.

Cependant, le service de l'eau en outre-mer suscite de fortes insatisfactions, notamment dans les territoires où les coupures sont régulières.

Ces facteurs expliquent sans doute en grande partie le taux important de factures non payées. Alors qu'il y a seulement 2 % d'impayés dans l'Hexagone, cette proportion est de 9,6 % à La Réunion, de 11,3 %, en Martinique ou encore de 27,1 % à Saint-Martin.

Une telle situation n'est pas tenable : elle empêche les intercommunalités ou les syndicats mixtes d'exercer pleinement la compétence de gestion de l'eau et de l'assainissement. Améliorer la qualité du service public de l'eau, pour augmenter le consentement des populations à payer leurs factures, est indispensable pour permettre la viabilité financière du modèle de gestion de l'eau.

Afin de permettre les investissements nécessaires dans le réseau d'eau et d'assainissement, le plan eau-DOM, signé en 2016, prévoit des investissements à hauteur de 2 milliards d'euros, sous la forme à la fois de prêts et de subventions. Un tiers de ces financements proviennent de prêts accordés par l'Agence française de développement. Par ailleurs, l'Office français de la biodiversité, la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et l'État contribuent chacun à hauteur d'un cinquième des financements. Quelque 29 contrats de progrès ont été signés entre les financeurs, lesquels ont permis d'engager 890 millions d'euros, dont 410 millions d'euros sous forme de subventions. Les prêts comptent pour 56 % des financements.

La logique de contractualisation, dans le cadre du plan eau-DOM, a permis de réelles avancées, notamment en matière de gouvernance locale. La Cour des comptes se félicite ainsi d'une gouvernance plus efficace et plus lisible qu'auparavant, conclusion que nous partageons. Le processus de contractualisation a fait ses preuves dans les collectivités d'outre-mer : une conférence régionale des acteurs de l'eau est organisée chaque année entre tous les acteurs du plan eau-DOM ; des comités réunissant tous les financeurs du plan eau-DOM, soit l'État, l'OFB, l'AFD, la CDC et les autorités de gestion des fonds européens, en plus des offices de l'eau, permettent de coordonner les financements apportés à chaque projet. Nous sommes d'ailleurs favorables à un renforcement du rôle de ces comités de financeurs, avec une coordination plus grande entre eux dans le financement partagé de chaque projet.

Par ailleurs, nous saluons le fait que le plan eau-DOM n'ait pas imposé un cadre de gouvernance trop contraint aux acteurs locaux. Nous estimons, en effet, qu'il est très important de laisser de la souplesse à chaque territoire pour s'organiser de façon adaptée aux contraintes et aux spécificités locales.

Nous faisons le même constat à propos de l'organisation de la collectivité compétente pour la gestion de l'eau et de l'assainissement. La présente enquête montre que des organisations diverses fonctionnent de manière efficiente. Ainsi, la gestion par les EPCI à La Réunion ou par les communes en Guyane a montré qu'ils étaient efficaces.

Nous recommandons de conserver un cadre souple sur l'organisation du service de gestion de l'eau et de l'assainissement en outre-mer.

Cependant, nous regrettons que la logique de conditionnalité des financements aux résultats n'ait pas pu être appliquée de manière efficiente. Des objectifs de performance sont inclus dans les contrats de progrès, et sont propres à chaque collectivité signataire d'un contrat. Toutefois, l'inadaptation des indicateurs choisis et leur trop grand nombre n'ont pas permis de conditionner l'attribution des financements aux résultats ; au reste, les objectifs étaient parfois éloignés des besoins en eau des populations ultramarines.

Mon collègue et moi-même sommes favorables à une réduction et à un recentrage des objectifs contenus dans les contrats de progrès pour permettre la conditionnalité des objectifs aux résultats.

M. Georges Patient, rapporteur spécial. - J'en viens à un sujet récurrent s'agissant des outre-mer : la consommation des crédits. Mon collègue et moi-même regrettons que seuls 56 % des crédits engagés, hors prêts, aient été consommés. La consommation des crédits est inférieure à 50 % en Martinique ou en Guyane, par exemple.

Toutefois, nous notons que l'exécution des crédits est en hausse depuis plusieurs années. Alors que le montant de crédits de paiement consommés était inférieur à 20 millions d'euros par an entre 2016 et 2020, il s'élève à près de 50 millions d'euros en 2023. Cette tendance doit être poursuivie et renforcée.

La hausse de l'exécution est due en partie au renforcement de l'ingénierie dans les collectivités, qui constitue l'un des pans importants du plan eau-DOM. Depuis 2016, près de 5 % des crédits disponibles ont été consommés à cette fin. Il est souhaitable de poursuivre dans cette dynamique, notamment en formant davantage de personnel dans les collectivités locales.

Par ailleurs, le renforcement de l'ingénierie doit permettre aux collectivités de mieux suivre et contrôler l'action des entreprises, prestataires ou délégataires, qui opèrent le service de gestion de l'eau et de la distribution : elles rencontrent, en effet, des difficultés en matière d'expertise technique et juridique qui les empêchent d'assurer un véritable suivi des actions de l'entreprise concernée.

L'objectif du plan eau-DOM doit être de permettre aux collectivités chargées de l'organisation du service public de l'eau de pleinement exercer leurs compétences. Nous saluons donc les avancées déjà réalisées grâce au plan eau-DOM, et nous appelons à les poursuivre.

M. Najib Mahfoudhi, coordinateur interministériel du plan eau-DOM. - Je vous remercie de nous permettre d'exposer l'état d'avancement du plan eau-DOM. Ce dernier a été institué par une circulaire de 2016, signée par le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires, le ministère de la santé et de la prévention, le ministère de l'intérieur et des outre-mer, l'OFB, l'AFD et la Banque des territoires.

Mme Démier a eu raison de le dire, le bilan de la mise en oeuvre du plan eau-DOM est nuancé. Les attentes sont nombreuses dans l'ensemble des territoires.

Si l'on fait une cartographie de la situation, les deux territoires qui cristallisent toute notre attention sont la Guadeloupe - M. Louisy en parlera - et Mayotte. Ces territoires ont pour point commun qu'une part importante de leur population n'a pas accès à l'eau potable. Les raisons sont diverses : problèmes de gouvernance, investissements non réalisés, pression démographique, tours d'eau. De plus, les taux d'impayés y sont importants ; ils fragilisent le budget des autorités organisatrices.

Par ailleurs, les autorités organisatrices ont des difficultés à engager des crédits de paiement, alors qu'elles réussissent à capter des autorisations d'engagement mises à disposition par l'État. La raison en est simple : l'ingénierie technique et financière est défaillante dans nombre de ces collectivités.

Le changement climatique est aussi un facteur important de la dégradation de la qualité du service ; les cyclones Chido et Dikeledi qui ont frappé Mayotte ont mis en grande difficulté le service public d'eau et d'assainissement de syndicats. Avant le cyclone Garance, La Réunion était confrontée à un épisode de sécheresse important, notamment dans la façade Est, au point que des tours d'eau ont été organisés dans ces communes ; un osmoseur d'eau mobile a même été installé, alors que La Réunion est l'un des territoires français où la pluviométrie est la plus élevée. En Guyane aussi il y a des épisodes de sécheresse, notamment dans le Haut-Maroni et le Haut-Oyapock, comme en 2024, alors que ce territoire est une éponge gorgée d'eau.

Le plan eau-DOM a fait l'objet d'une nouvelle circulaire, publiée le 9 août 2024, pour préciser la circulaire de 2016, laquelle avait pour objet de structurer le plan eau-DOM. D'ailleurs, la mise en place de la comitologie a pris du temps : les premiers contrats de progrès ont été signés en 2018, les derniers en 2022. La mise en route de la machine a été assez longue.

La circulaire du 9 août 2024 renforce la gouvernance des autorités organisatrices, les capacités d'ingénierie et d'investissement des collectivités territoriales. La mesure n° 30 du plan Eau renforce les capacités d'investissement de l'OFB, portées à 35 millions d'euros par an pendant trois ans, au titre de la solidarité interbassins. C'est une avancée importante pour les collectivités territoriales.

La circulaire intègre dans les contrats de progrès de seconde génération les enjeux liés à la planification écologique, notamment en mobilisant les solutions fondées sur la nature ou les réutilisations des eaux usées traitées (Reut), ou à la politique sociale de l'eau, afin que les usagers les plus précaires puissent s'acquitter de la redevance.

La circulaire intègre aussi un volet qualité sanitaire de l'eau plus exigeant, en transposant la directive Eau potable en droit français. Elle rend obligatoire l'élaboration d'un plan de gestion de la sécurité sanitaire de l'eau (PGSSE) et d'un plan organisation de la réponse de sécurité civile (Orsec).

Elle renforce la conditionnalité de l'accès aux financements prévus par le plan eau-DOM en matière d'investissement, d'ingénierie, d'études et expertise et de formation : il faut désormais des indicateurs Sispea à jour et un schéma directeur.

La situation actuelle varie selon les territoires. À Mayotte, les crises récentes ont mis en difficulté les services publics d'eau et d'assainissement. Cela dit, on a constaté que les investissements réalisés dans le cadre du plan eau Mayotte et du plan eau-DOM ont porté leurs fruits : le territoire a retrouvé rapidement un niveau de production d'eau équivalent à celui de la période précédant la crise, soit 40 000 mètres cubes d'eau produits par jour. Il reste à sécuriser la ressource en eau, ce qui passera par la future usine de dessalement, le renforcement des luttes contre les déperditions et une nouvelle campagne de forage. Au bilan, à Mayotte, le renforcement du plan eau-DOM par un plan coup de poing, en 2024, a porté ses fruits.

À La Réunion, la situation se rapproche des standards hexagonaux. On l'a vu lors du cyclone Garance, et cela m'a stupéfait : le territoire a réussi à absorber la crise et à retrouver les niveaux de production qui prévalaient avant la crise, même si la station d'épuration de Saint-Benoît a été fortement endommagée. C'est une source d'enseignement pour les autres territoires.

À la Guadeloupe, il est absurde, comme je le dis souvent en toute franchise, qu'il n'y ait pas de capacité de production et de distribution de l'eau pour toutes les populations - les tours d'eau sont importants. L'État est très présent, notamment pour structurer le syndicat. Le plan pluriannuel d'investissement dessine une trajectoire, ce qui est un avantage. Selon moi - le président Louisy le dira sans doute -, l'enjeu est d'engager le syndicat dans une dynamique de fonctionnement normal, avec des comptes à l'équilibre. Le syndicat dispose de tous les atouts pour fonctionner normalement, mais sa gestion budgétaire doit être améliorée. Je n'oublie pas Marie-Galante, qui est une bonne élève : la collectivité s'approprie le plan eau-DOM, la gouvernance est de très bonne qualité, et la trajectoire d'investissement est rigoureuse.

En Martinique, la communauté d'agglomération Centre Martinique (Cacem) et la communauté d'agglomération du Pays Nord Martinique (CAP Nord) se sont approprié le plan eau-DOM. Actuellement, la Cacem, autour de Fort-de-France, se heurte à des difficultés financières, qui nous inquiètent fortement.

En Guyane, l'enjeu est le transfert de compétences, puisque 16 communes, sur les 18 qui ont signé un contrat de progrès, sont encore compétentes en matière d'eau et assainissement. Or certaines communes qui n'ont ni budget annexe ni de services techniques ont du mal à exercer leur compétence, comme on l'a vu lors de la sécheresse dans le Haut-Maroni ou le Haut-Oyapok. Il faut structurer les EPCI qui vont récupérer la compétence transférée dans le cadre de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), même si la proposition de loi de M. Arnaud, votée par le Sénat, permettra certains assouplissements.

À Saint-Martin, il s'agit d'accompagner l'extension de l'usine de dessalement en cours.

Nous avons intégré Saint-Pierre-et-Miquelon au plan eau-DOM. La compétence eau et assainissement y est partagée entre la collectivité et les deux communes. Il faut relancer l'investissement.

Nous sommes en phase avec les recommandations de la Cour des comptes, et nous les intégrerons dans le Pedom.

M. Claude Raynal, président. - Nous prenons conscience, au travers de votre cartographie, comme à chaque fois que nous débattons des outre-mer, que l'acronyme Drom regroupe des territoires très différents les uns des autres, où les problèmes, et les solutions qu'ils appellent, le sont tout autant. C'est du reste pour cette raison que nous souhaitions entendre un représentant de l'un de ces territoires, et je remercie M. Louisy d'être venu jusqu'à nous. Je rappelle que vous exercez la fonction de président du syndicat depuis la fin de l'année 2024.

M. Ferdy Louisy, président du syndicat mixte de gestion de l'eau et de l'assainissement en Guadeloupe. - Je vous remercie de votre invitation.

Comme vous l'avez exposé et comme la Cour des comptes l'a mis en avant, la situation de la Guadeloupe est assez singulière sur certains aspects, mais elle témoigne de difficultés qui sont bien antérieures à 2025 et même à 2020, remontant à une époque où la gestion de l'eau était confiée à des multinationales, en lien avec les communes. Malheureusement, ces dernières n'ont pas assuré le renouvellement des réseaux et, aujourd'hui, nous sommes obligés de demander un effort considérable, un quasi-plan Marshall, pour rattraper des années de déficit en matière d'investissement, de renouvellement des canalisations, de modernisation et de rénovation des unités de production, de mise en place de réservoirs. Sans ce déficit, le plan aurait été beaucoup moins cher et beaucoup plus efficace, d'autant que certains choix technologiques, notamment sur l'assainissement, se sont avérés inefficaces et inefficients - c'est vrai en Guadeloupe comme dans d'autres territoires d'outre-mer.

Au demeurant, l'action de sociétés qui ont pourtant su démontrer le savoir-faire français et européen sur le plan international a visiblement posé des problèmes sur le territoire.

Nous avons une abondance en eau, mais nous ne savons pas l'exploiter et l'apporter jusqu'au robinet de nos populations.

Depuis ma prise de fonctions, nous avons eu à travailler sur le fonctionnement, alors que le plan eau-DOM est plutôt axé sur l'investissement. Le syndicat mixte de gestion de l'eau, établissement public industriel et commercial (Epic) créé par la loi du 29 avril 2021, a été déficitaire dès le départ. À bien des égards, on est loin du principe « l'eau paie l'eau », puisque les recettes issues de l'exploitation ne sont pas en mesure, aujourd'hui, de couvrir les charges.

Pourquoi le syndicat a-t-il été déficitaire dès le départ ? Parce qu'il a été le fruit du regroupement, à travers la loi, de plusieurs opérateurs, rattachés soit à des EPCI, soit à un syndicat mixte, soit à des régies communales. Dans un délai défiant tout entendement, on a regroupé plusieurs opérateurs - il y en avait six sur 1 600 kilomètres carrés -, plusieurs compétences, plusieurs organisations administratives, plusieurs manières de faire. Nous sommes en train de payer aujourd'hui l'impréparation qui a présidé à ce regroupement et à la création du SMGEAG.

Le rapport de la Cour des comptes est pertinent et montre une vraie réalité ; je félicite ses auteurs pour sa qualité et pour le travail de terrain qui a été accompli. Je remercie aussi le Sénat d'avoir sollicité cette mise au point. Après huit ans d'application du plan eau-DOM, il fallait faire un bilan de cette politique publique ! Nous nous retrouvons largement dans ce que vous décrivez.

Pour ce qui concerne la gouvernance, je ne suis pas certain que le statut de président du syndicat, qui a un rôle d'ordonnateur, soit tout à fait adapté, dès lors qu'il y a une agence comptable. C'est la première faiblesse que je trouve au système existant.

Le deuxième élément de faiblesse tient au fait que le personnel qui a été transféré, qui, pour une grande partie, dépendait de la multinationale Veolia, via la Générale des Eaux, n'a pas eu de plan de formation adapté.

Troisième élément de faiblesse : l'Epic s'est retrouvé face à une multitude de systèmes comptables. Un rapport d'expertise a établi que l'on ne parvenait pas à justifier 40 millions d'euros, en raison de problèmes d'écriture comptable. Cette défaillance du système administratif nous pose des problèmes. De fait, il est bien évident que, si le système comptable et financier est défaillant, cela impactera l'exécution du programme pluriannuel d'investissement (PPI) : les dossiers et les rapports d'exécution ne seront pas présentés dans les temps, et nous ne pourrons pas percevoir les subventions, qu'elles viennent de l'État, de l'Europe ou d'autres établissements de l'État, comme l'OFB.

On se retrouve donc avec un syndicat qui est déficitaire structurellement et qui n'est pas en capacité de dégager l'autofinancement qui lui permettrait de participer à son plan d'investissement.

Nous avons élaboré un plan d'investissement pour répondre aux considérants du plan eau-DOM à moyen terme, mais il fallait aussi entrer dans une démarche de programmation pluriannuelle d'investissement accélérée pour sortir des tours d'eau que subit encore à peu près un tiers de la population sur le territoire. Il était prévu que nous en sortions à la fin de l'année 2025, mais le retard pris dans l'exécution du PPI ramène plutôt la perspective à la fin de 2026, voire à 2027.

La montée en puissance de l'insatisfaction de la population est très préjudiciable à la confiance portée au syndicat, donc à la résolution du problème de recouvrement des créances - le taux de recouvrement s'élève, en moyenne, autour de 60 %, quand il est de 95 %, voire 98 %, dans l'Hexagone. Or, lorsque le chiffre d'affaires est de 110 millions d'euros, une différence de 30 à 40 points est considérable. Cette situation pose des problèmes financiers et des problèmes de trésorerie au syndicat.

Le plan pluriannuel d'investissement accéléré avoisine les 213 millions d'euros, avec une forte participation de l'État, que je tiens à saluer, mais aussi de l'Europe et de l'OFB. Une mesure un peu dérogatoire permet que nos investissements soient financés à hauteur de 100 %, le syndicat n'étant pas en capacité d'apporter sa contribution. J'ignore de quelle manière la Cour des comptes se prononcera sur cet artifice dans le cadre du contrôle qu'elle réalise par ailleurs...

Nous devons encore accélérer les procédures, de manière à simplifier l'instruction des dossiers. Vous aurez peut-être, en la matière, des facilités à nous donner. Pour l'heure, l'instruction est très longue ! Or, si l'on met six à huit mois à instruire un dossier, c'est six à huit mois que l'on perd dans la réalisation des travaux. In fine, on se retrouve avec des crédits qui ne sont pas consommés parce que l'instruction des dossiers a pris beaucoup de temps.

Je répète que, dans le cadre du plan pluriannuel d'investissement, la région participe à hauteur de 20 millions d'euros, le département à hauteur de 20 millions d'euros et l'office de l'eau de Guadeloupe, à hauteur de 19 millions d'euros. Le reste, c'est l'État et l'Europe.

Nous espérons pouvoir réaliser le remplacement des réseaux dans les deux ans qui viennent.

Au sein du PPI, seulement 34 millions d'euros environ sont consacrés à l'assainissement, alors que nous traversons une crise sanitaire profonde et que nous aurions aussi voulu faire un effort considérable en la matière, compte tenu notamment des exigences très strictes de la Commission européenne. Il n'empêche que ce plan existe et qu'il est presque totalement financé.

Nous avions beaucoup espéré de l'amendement qui avait été présenté au Sénat pour nous accorder 40 millions d'euros, mais celui-ci n'a pas été retenu par le Gouvernement. Le Sénat, qui est le représentant des collectivités territoriales, pourrait-il à nouveau essayer de nous faire obtenir cette somme ? Nous avons vraiment besoin de cette aide pour passer le cap de l'année 2025.

L'État a déjà mis beaucoup sur le fonctionnement, mais aussi sur l'investissement, grâce au contrat d'accompagnement renforcé. Pour l'instant, il ne nous est pas possible de conclure un contrat de progrès, réservé à la mobilisation de financements pour l'investissement, puisque l'État nous accompagne aussi sur les dépenses de fonctionnement. Cependant, ce qui nous est donné est insuffisant, raison pour laquelle nous avons mis en place un plan de recettes - il faut faire rentrer plus d'argent, notamment via les encaissements -, mais aussi, dans le cadre d'un comité local de suivi local, supervisé par le comité national de suivi, avec la direction générale des outre-mer (DGOM) et les différents ministères, un grand plan d'économies. De fait, sur un budget de 90 millions d'euros, la masse salariale représente à peu près 39 millions, ce qui est considérable pour une telle structure ! Les autres charges sont elles aussi élevées.

Pour mettre en application ce plan d'économies, nous avons besoin d'une trésorerie, comme une entreprise a besoin d'un découvert bancaire pour pouvoir travailler. Nous en avons vraiment besoin pour passer le cap de l'année 2025 et faire aboutir la restructuration que nous menons en interne sur l'ensemble des services - en particulier sur la commande publique, sur les ressources humaines et sur les directions territoriales. L'article 7 des statuts du syndicat prévoit la création de régies, mais, pour l'instant, aucune n'a été constituée.

Une trésorerie faciliterait aussi notre effort pour entrer dans une démarche de performance. Pour l'instant, nous n'avons pas franchi le seuil d'une structure qui fonctionne de manière performante, ce qui crée d'énormes problèmes.

Le SMGEAG pourrait être un excellent exemple de gouvernance partagée sur le dossier de l'eau entre l'État, les collectivités locales, les prestataires, les entreprises, le monde économique et les usagers, qui devront avoir toute leur place, ainsi que l'a mentionné le rapport de la Cour des comptes. Il pourrait vraiment être un très bel outil, et il serait dommage qu'il disparaisse alors qu'il pourrait avoir valeur d'exemple.

M. Claude Raynal, président. - Monsieur Louisy, je vous remercie de nous avoir fait part de votre expérience de terrain et de la situation particulière de l'eau en Guadeloupe et, surtout, de tracer des perspectives pour sortir de la crise, latente depuis quelques années.

Je vais laisser notre rapporteur général s'exprimer, puis je donnerai la parole aux autres membres de la commission. Nous vous demanderons de répondre aux questions qui vous paraissent relever de votre compétence, dans l'ordre inverse du premier tour de table, c'est-à-dire en commençant, cette fois, par M. Louisy.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je veux moi aussi remercier les rapporteurs spéciaux, la présidente de la Cour et ses équipes, le coordinateur interministériel et le président Ferdy Louisy.

J'entends que beaucoup de choses se sont améliorées mais la situation de carence de la distribution de l'eau que vous avez décrite, madame la présidente, doit nous interpeller au premier chef. Il faut certainement continuer le travail, voire l'accélérer. Humainement, la situation actuelle n'est pas acceptable.

Le taux de factures d'eau non payées par les consommateurs est assez élevé - de l'ordre de 10 à 30 %. La privation de ressources qui en résulte est handicapante. Quelles actions pourraient être mises en oeuvre pour y remédier rapidement ?

Il a été souligné que les crédits du plan eau-DOM étaient encore trop faiblement consommés, même si la situation semble s'être améliorée récemment. Pouvez-vous nous éclairer sur les raisons de cette sous-consommation ?

Que pourrait-on envisager face aux problèmes d'ingénierie ?

La Cour a évoqué un rapport de force souvent défavorable aux collectivités par rapport aux entreprises délégataires ou prestataires. Comment est-il possible de l'inverser ? L'État pourrait-il apporter une aide, un soutien technique, pour rééquilibrer un peu les choses ? Si oui, de quelle manière ?

M. Michel Canévet. - Je salue le travail de la Cour, dont l'expertise est toujours extrêmement intéressante. On mesure l'étendue de ce qui reste à faire pour les services de base que sont la distribution de l'eau potable et le traitement des eaux usées... Cela demeure un vrai challenge dans les outre-mer.

Plus d'une douzaine de ministres des outre-mer se sont succédé après notre collègue Victorin Lurel. Il n'y a peut-être pas suffisamment de continuité dans l'action menée au profit des outre-mer pour permettre que les services y soient effectivement concrétisés !

Comme dans beaucoup d'autres domaines, il y a des lourdeurs administratives qu'il conviendrait de lever. Avez-vous des exemples de telles lourdeurs que l'on pourrait lever au plan législatif pour accélérer un peu les choses ?

Les principaux opérateurs de l'eau que sont Veolia, Suez ou Saur sont-ils impliqués dans les services de l'eau et de l'assainissement en outre-mer, notamment dans la mise en oeuvre des projets de rénovation ?

M. Marc Laménie. - Madame la présidente, messieurs les rapporteurs spéciaux, je vous remercie du travail collectif partagé avec la Cour des comptes.

Ce rapport fait écho à deux propositions de loi liées à l'outre-mer examinées la semaine dernière par le Sénat - Victorin Lurel était l'auteur de celle sur le pouvoir d'achat -, qui ont permis de mettre en évidence les différences importantes existant entre la métropole et l'outre-mer, du fait notamment des contraintes géographiques.

Les travaux nécessaires apparaissent considérables, et la notion de solidarité est essentielle. Des milliers de personnes ne sont pas raccordées, en Guyane et à Mayotte notamment. Le problème des fuites est énorme. Se pose également un problème de non-consommation de subventions, et le taux de factures impayées est considérablement plus élevé qu'en métropole.

Quid du tarif de l'eau en outre-mer ? Dans quelle mesure diffère-t-il du prix en métropole ?

M. Jean-François Rapin. - Merci de cette présentation. Je veux faire une remarque d'ordre général sur l'intervention de l'Union européenne - je parle sous le contrôle de Georges Patient, avec qui j'ai rapporté, au nom de la délégation aux outre-mer, la proposition de résolution européenne sur l'utilisation des crédits européens dans les zones ultramarines.

Des crédits de l'Union européenne, il y en a ! Certes, il n'y en a jamais suffisamment, mais il y a surtout un problème dans leur utilisation dans certaines zones de l'outre-mer. Nous avons, sur le sujet, des échanges réguliers avec la représentation permanente à Bruxelles.

Plus que jamais, nous avons besoin du soutien de l'Union européenne sur ces questions d'investissement en outre-mer. L'Union européenne doit intégrer l'outre-mer dans sa vision stratégique. Je défends cette position à cor et à cri partout où je passe, notamment dans les réunions interparlementaires, mais elle n'est pas évidente pour nos collègues des autres pays. Nous pouvons tous être les porte-parole de l'importance stratégique du soutien financier à apporter aux territoires d'outre-mer, notamment en matière de gestion de l'eau.

M. Arnaud Bazin. - Merci à tous les intervenants pour la qualité et la clarté des propos qui ont été tenus. Je les ai beaucoup appréciés.

En matière de construction de réseaux ou d'assainissement, il est absolument essentiel que l'ingénierie auprès des collectivités soit musclée. Les moyens consacrés au soutien au fonctionnement vont-ils bien essentiellement à l'ingénierie et à la maîtrise d'ouvrage ?

Pour ce qui concerne l'investissement, Mme la présidente a évoqué quatre prêteurs principaux. Quelle est la répartition entre ces prêteurs ? Je crois savoir que la Banque des territoires, donc la Caisse des dépôts, est la seule à proposer des prêts sur cinquante ans, voire plus, lesquels sont particulièrement adaptés pour financer des réseaux. Comment cette architecture de prêts est-elle envisagée sur la durée ?

M. Victorin Lurel. - Je veux remercier la commission des finances, les rapporteurs spéciaux, Mme la présidente de chambre, M. le coordonnateur et Ferdy Louisy. Même s'il est à la gloire du plan Eau, votre rapport réaliste et pragmatique m'a beaucoup intéressé et fait changer d'opinion sur la gouvernance.

J'aimerais féliciter ici publiquement Ferdy Louisy pour son sens des responsabilités et son courage. Lui qui est expert-comptable de formation et de métier, il a accepté de prendre la tête du syndicat, alors que l'eau est un tombeau d'élus... Gérer 500 personnes, avec un statut semi-privé, semi-public, ce n'est pas évident !

La situation de la Guadeloupe est un peu particulière : il y a cinq territoires, plus Saint-Martin. J'ai critiqué l'action de l'État et j'ai proposé des solutions qui n'ont pas été suivies, parfois en manquant de faire « sauter la banque », !

M. Claude Raynal, président. - Oublions cet épisode... (Sourires.)

M. Victorin Lurel. - J'ai demandé 200 millions d'euros pour financer le fonctionnement et, sur la partie investissement, des prêts garantis par l'État sur cinquante ans.

Syndicat unique pour tout le département, sauf Marie-Galante, le SMGEAG constitue une particularité. Il faut du courage politique pour manager un tel assemblage de structures et de personnes !

Les élus critiquent la gestion par le préfet. Ce n'est pas dans les statuts, mais il y a un G4, qui réunit la région, le département, l'État et le SMGEAG - l'État apporte une assistance technique, environ 1,8 million d'euros, et pratiquement 11 ou 12 équivalents temps plein (ETP). Chaque semaine ou chaque quinzaine, le préfet réunit son staff, parfois hors la vue des exécutifs et des dirigeants.

On a adopté, au départ, un plan de 320 millions d'euros. Aujourd'hui, le plan d'accompagnement renforcé, c'est 213 millions d'euros, dont 83 millions de l'État, 71 millions de l'Europe, 20 millions du département, dont l'effort s'est accru - il était auparavant de 5 millions d'euros -, 20 millions de la région et 19 millions de l'office de l'eau. Sans verser dans la politique politicienne, j'estime que cet effort n'est pas suffisant.

L'argent est-il versé par le département et la région ? Non. En cas de maîtrise d'ouvrage délégué, c'est le SMGEAG qui définit les objectifs et les lieux où il faut faire des travaux, mais c'est la région qui gère en direct !

Je pointe la responsabilité du conseil départemental, principal producteur d'eau brute en Guadeloupe. Le prix du mètre cube d'eau qu'il fixe librement peut se trouver en contradiction avec celui du SMGEAG. Une harmonisation est nécessaire, au-delà du plan Eau. Une structuration différente pourrait être une piste pour la Guadeloupe.

Il y a également une vraie adaptation à faire au plan législatif. Nous sommes encore loin du compte.

Il faut améliorer la facturation - je reçois encore des factures, alors que les travaux commencent à dater et ont déjà été payés... Il faut un plan d'économies. Il faut un plan social. Il faut confirmer l'accompagnement de l'État sur le fonctionnement - je comprends la demande exprimée en ce sens -, et il faut respecter avec plus de sérieux l'investissement en PPI.

M. Ferdy Louisy. - Au-delà de la participation financière directe de l'État en numéraire, au travers du contrat d'accompagnement renforcé, mais aussi du plan d'investissement, nous recevons, dans plusieurs domaines, sur les plans administratif et technique, l'aide d'assistants techniques placés sous la responsabilité et l'autorité du préfet. Ce binômage entraîne un choc culturel avec les agents ou les cadres, qui peuvent avoir le sentiment de perdre un peu de leur pouvoir. Je m'attache à ce que le lien se crée pour que l'ingénierie fonctionne le mieux possible, car nous avons besoin de ces compétences en interne. Quoi qu'il en soit, les effectifs étant déjà nombreux, il convient de souligner cet effort considérable dans le cadre du plan eau-DOM.

J'ai évoqué tout à l'heure la lourdeur administrative qui accompagne le lancement des marchés. Le montant des fonds mobilisés au travers du plan pluriannuel d'investissement est important : 213 millions d'euros. Depuis quelques mois, les assistants techniques nous apportent une aide considérable pour résorber les retards : les bons de commande partent ; les marchés sont notifiés. Il faudrait cependant qu'un dispositif législatif dérogatoire permette de réduire les délais d'instruction pour les demandes de subventions, de l'État ou de l'Europe, dans les situations d'urgence.

J'en viens au rapport de forces entre délégataires et prestataires et collectivités. Le SMGEAG a récupéré une grande partie de la gestion de l'eau. Nous avons comme délégataire Saur, dans le cadre d'une délégation de service public. Nous n'avons quasiment plus affaire à Veolia ou à Suez. C'est surtout Saur qui intervient sur le territoire - à peu près cinq communes sont concernées par la gestion par des multinationales comme Saur. À Saint-Martin, Saur réalise aussi un travail important. À Marie-Galante, c'est Karuker'o, filiale du groupe Suez, qui réalise le travail souligné par M. le coordonnateur.

Nous aurons besoin de savoir-faire sur l'assainissement collectif. Nous avons, là, un gros effort à faire ! L'assainissement collectif, qui représente à peu près 60 % de l'ensemble des eaux usées sur le territoire, n'est pas assez coordonné. Nous aurons besoin d'un appui et de compétences, voire de transferts de compétences sur le territoire.

Les politiques ont parfois du mal à faire payer les factures, parce qu'ils sont attentifs aux situations sociales. La direction régionale des finances publiques (DRFIP) a davantage de moyens coercitifs que nous. Nous nous demandons, avec le directeur régional des finances publiques, s'il ne faut pas externaliser les fonctions de facturation et de recouvrement, comme on l'a connu, par exemple, avec le syndicat intercommunal d'alimentation en eau et d'assainissement de la Guadeloupe (SIAEAG). Je pense notamment au recouvrement forcé auquel nous sommes parfois obligés de recourir - je rappelle que le taux de non-recouvrement est de 30 %. Nous sommes en train d'y travailler dans notre plan de redressement, ayant constaté que le fonctionnement sous forme d'agence comptable ne fonctionnait pas de manière satisfaisante.

Le prix de l'eau et de l'assainissement est marqué par une disparité. De fait, il y avait 6 opérateurs, avec des prix différents. Nous sommes entrés dans une démarche de lissage, afin d'aboutir à un prix unique de l'eau, comme cela a été demandé en 2009 dans le cadre des accords du LKP. Le travail à faire est considérable. Il faudra que nous en profitions pour mettre en place un prix social de l'eau, de nombreuses personnes de condition modeste n'arrivant pas à payer leurs factures, ce qui nous oblige parfois à faire appel soit au fonds de solidarité pour le logement (FSL), soit au centre communal d'action sociale (CCAS).

Pour ce qui est de l'utilisation des crédits européens, oui, 71 millions sur la PPI accélérée, c'est considérable.

Nous renforçons notre ingénierie, de sorte que nous avons des perspectives intéressantes. Nous faisons bien évidemment appel à des prestataires dans le cadre de la commande publique, avec des marchés publics sur les réparations de fuites, sur le plan de remplacement des compteurs ou encore sur la mise en place de compteurs intelligents.

Les prêts sur cinquante ans accordés par la Banque des territoires sont intéressants. Nous avons souscrit très rapidement un certain nombre de prêts. Après une période de deux à trois ans de facturation des intérêts intercalaires, nous devons désormais rembourser le capital. Vu que nous n'avons pas encore atteint l'équilibre financier, il serait intéressant que nous puissions obtenir des différents établissements financiers une prolongation sur cinquante ans. De fait, pour renouveler des kilomètres de réseaux sans que le poids financier soit trop important, il nous faut des prêts à très long terme.

Pour conclure, je veux saluer la mise en place du plan de redressement, le PPI accéléré, la participation de l'État et le plan eau-DOM, qui se révèle efficace et est entré dans une phase dynamique. Le syndicat devrait être un très bel exemple quand il retrouvera l'équilibre budgétaire et financier !

Je remercie encore le Sénat, notamment la commission des finances, de son accompagnement et de l'intérêt qu'il accorde à la Guadeloupe et à l'ensemble de l'outre-mer.

M. Najib Mahfoudhi. - Le taux d'impayés est un véritable sujet : il est tel qu'il met en difficulté l'équilibre budgétaire des services publics d'eau et d'assainissement. Pour répondre à cette problématique, nous travaillons à améliorer le service rendu aux usagers - plus le service est de qualité, moins ils sont réfractaires à payer leur facture - et à mettre en oeuvre une véritable politique sociale de l'eau. Le fait que la « loi Brottes » ait véritablement été interprétée comme un blanc-seing pour ne pas s'acquitter de sa facture en cas de relance est également très préjudiciable.

Il faut, pour y remédier, un effort important de communication et d'association des usagers, effort qui s'est révélé insuffisant sur les premiers contrats de progrès. Il faut enfin utiliser l'outil numérique et digital - pour les paiements instantanés ou les rappels aux usagers -, les bornes de paiement qui ont été mises en place et des systèmes comme la mensualisation. Un kit complet d'outils est accessible sur le site internet du ministère de l'écologie ; il est également mis à disposition des autorités organisatrices. C'est une bataille que nous ne devons pas abandonner.

La question de la consommation des crédits de paiement renvoie à la structuration des services de l'État. Le plan eau-DOM s'articule selon deux niveaux : un pilotage national et un pilotage territorial, au travers de chefs de projet qui se trouvent, pour l'essentiel, dans les directions de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Deal), après la perte, par les services déconcentrés, de la compétence eau et assainissement.

Pour lancer les marchés et répondre à la commande publique, il faut des équipes, des moyens et des capacités d'études. L'alerte a été donnée avec le plan de relance : 50 millions d'euros ont été mis sur la table, l'engagement a été très rapide, mais, lorsqu'il a fallu transformer les crédits obtenus en projets, en marchés publics, puis en travaux, les délais se sont très nettement allongés, du fait du manque de personnel capable d'assumer les missions au sein des EPCI.

Face à cela, nous sommes plutôt dans une démarche d'expérimentation et d'innovation. Au sein de la Deal de Mayotte, par exemple, quatre ingénieurs ont été recrutés pour accompagner la maîtrise d'ouvrage et quatre postes sont financés pour des interventions en interne. Nous sommes en train de structurer la direction du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) au sein de ce territoire pour accompagner le syndicat des eaux sur la maîtrise d'ouvrage. En Guadeloupe, comme l'a indiqué M. Louisy, ce sont les fonctionnaires de l'État qui sont mis à disposition du syndicat pour l'accompagner.

Par ailleurs, sur la première génération du plan eau-DOM, nous avions insuffisamment investi le champ du rapport entre l'État et le délégataire. Nous nous rendons compte qu'il faut davantage appuyer juridiquement le préfet et l'État local, afin d'être en mesure d'actionner les bons leviers en cas de défaillances dans ce rapport. Mais il faut aussi appuyer les autorités organisatrices lors des renouvellements de contrats de délégation de service public.

J'apporterai deux éléments sur la lourdeur administrative. D'une part, l'application des directives européennes peut paraître lourde aux territoires qui n'ont pas forcément permis l'accès à l'eau potable à toute la population ou ne disposent pas de stations d'épuration permettant de traiter l'ensemble des effluents. Une dérogation aux directives relatives au traitement des eaux résiduaires urbaines, dites « DERU1 » et « DERU2 », a été autorisée pour Mayotte. Malgré tout, la lourdeur demeure importante.

D'autre part, il n'y a pas un seul canal de financement ; il faut en activer plusieurs, mixant prêts, investissements portés par l'État et autofinancement, lorsque celui-ci existe. Il y a donc un travail de coordination à faire, parfois sur une seule opération, qui peut paraître assez lourd.

Le prix de l'eau est, en effet, supérieur de 30 % à 80 % sur les territoires, avec des variations selon ces territoires, mais aussi entre les EPCI d'un même territoire. Un important travail de coordination doit être mené sur ce sujet.

Enfin, la lutte contre les fuites est l'un de nos chevaux de bataille. Sur 100 litres produits à la Guadeloupe, on n'en garde que 40 ! À Mayotte, alors que l'on s'achemine sans doute, en 2025, vers une autre crise liée à la sécheresse, on constate des pertes excessivement importantes. C'est un axe important du plan eau-DOM, qui passe par l'entretien et le renouvellement des réseaux.

Mme Catherine Démier. - Je rejoins l'analyse de M. le coordonnateur sur Mayotte. Même si ce sont plutôt les réseaux électriques et de télécommunication qui ont été touchés, le cyclone a pu impacter les réseaux d'eau. Il n'en reste pas moins vrai que les opérations d'urgence ont été conduites avec une grande efficacité par le syndicat mixte Les Eaux de Mayotte (Lema), en étroite collaboration avec les services de l'État. On peut attribuer ce résultat au contrat de progrès, qui était bien avancé, mais aussi à une capacité accrue découlant d'une programmation d'investissements crédible et adaptée. Cela confirme les vertus des contrats de progrès lorsqu'ils fonctionnent bien.

Pour lever toute ambiguïté, je voudrais également éclairer l'intervention de M. Louisy sur le système comptable, la formation des agents et le plan d'économies. Cette question n'a pas été traitée dans le rapport de la Cour des comptes. Mais, parallèlement à notre enquête, la chambre régionale des comptes de Guadeloupe a engagé un contrôle « organique » du syndicat, dont les conclusions seront rendues publiques avant l'été.

Tout a été dit sur la non-consommation des crédits ; je n'y reviens pas.

Le rapport fait état du prix moyen de l'eau par territoire, comparé à l'Hexagone. Pour comprendre ces données - et des écarts qui peuvent paraître faibles de prime abord -, il me semble qu'il faut rapporter ce prix au revenu médian annuel dans chaque territoire.

Je n'entre pas dans le détail sur la répartition entre subventions, prêts et appuis techniques, mais je signale que le rapport mentionne la répartition entre les opérateurs et l'État à la page 34.

Pour conclure, je crois comprendre que les rapporteurs spéciaux ont considéré notre rapport utile. Nous en sommes ravis. Au-delà, il faut essayer de trouver des solutions pragmatiques : n'en restons pas au « y a qu'à, faut qu'on ». Les solutions constructives sont souvent, on le sait, des solutions nuancées. Nous espérons que les rapporteurs spéciaux reprendront nos recommandations.

M. Stéphane Fouassin, rapporteur spécial. - Je remercie Mme la présidente pour la qualité du rapport, ainsi que tous les intervenants, dont les réponses ont calmé certaines de nos inquiétudes.

Malgré tout, le taux de factures impayées en outre-mer demeure problématique. Dans ce cadre, la mobilisation du FSL est une solution à creuser.

Entre 2016 et 2018, on constate une mobilisation assez faible du plan eau-DOM. Ce décalage explique peut-être la sous-consommation enregistrée. La mise en place de tels plans doit être rapide et efficiente, afin de donner tous les moyens aux collectivités.

Je suis en tout cas ravi de notre discussion, qui donne des pistes pour un avenir ensoleillé - comme le sont nos outre-mer !

M. Georges Patient, rapporteur spécial. - Nous proposons de suivre des recommandations de la Cour des comptes. Nous avons souhaité y ajouter plusieurs recommandations, portant sur le renforcement du rôle des comités restreints de financeurs, sur le maintien de la souplesse d'organisation dans le pilotage local et sur l'amélioration des formations des personnels.

M. Victorin Lurel. - Je suggère également que l'on prévoie une tarification progressive en lien avec la mise en place des compteurs intelligents, que l'on pourrait peut-être subventionner.

La commission autorise la publication de l'enquête de la Cour des comptes, ainsi que du compte rendu de la présente réunion en annexe à un rapport d'information des rapporteurs spéciaux Stéphane Fouassin et Georges Patient. Elle adopte les recommandations des rapporteurs spéciaux.

M. Claude Raynal, président. - Nous ne pouvons qu'encourager chacun à aller de l'avant. Il faut veiller à la bonne compréhension des problématiques liées à l'eau par les populations les territoires d'outre-mer. De fait, quand on peine à avoir de l'eau courante au XXI^e siècle dans un pays comme la France, on peut très vite céder à la colère... Cela doit nous inciter tous à trouver des solutions de bon sens, et ce le plus rapidement possible.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Proposition de nomination de Mme Florence Peybernes, candidate proposée par le président de la République aux fonctions de présidente de la Haute autorité de l'audit - Désignation d'un rapporteur

La commission désigne M. Claude Nougein rapporteur sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de Mme Florence Peybernes aux fonctions de présidente de la Haute Autorité de l'audit, en application de l'article 13 de la Constitution.

La réunion est close à 12 h 30.