- Mardi 28 janvier 2025
- Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, portant urgence pour Mayotte - Examen du rapport pour avis
- Proposition de loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic - Examen des amendements au texte de la commission
- Proposition de loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic - Suite de l'examen des amendements au texte de la commission
- Proposition de loi organique fixant le statut du procureur national anti-criminalité organisée - Suite de l'examen des amendements au texte de la commission
- Mercredi 29 janvier 2025
- Proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État - Examen du rapport portant avis sur la recevabilité
- Proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur les coûts et les modalités effectifs de la commande publique et la mesure de son effet d'entraînement sur l'économie française - Examen du rapport portant avis sur la recevabilité
- Proposition de loi tendant à supprimer certaines structures, comités, conseils et commissions « Théodule » dont l'utilité ne semble pas avérée - Examen des amendements au texte de la commission
- Audition de M. Philippe Ingall-Montagnier, candidat proposé par le Président du Sénat aux fonctions de membre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
- Audition de M. Philippe Ingall-Montagnier, candidat proposé par le Président du Sénat aux fonctions de membre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
- Vote et dépouillement du scrutin sur la proposition de nomination par le Président du Sénat de M. Philippe Ingall-Montagnier aux fonctions de membre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
Mardi 28 janvier 2025
- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -
La réunion est ouverte à 9 heures.
Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, portant urgence pour Mayotte - Examen du rapport pour avis
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous commençons nos travaux par l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi portant urgence pour Mayotte.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure pour avis. - Le 14 décembre dernier, l'archipel de Mayotte était frappé par le cyclone Chido, le plus dévastateur qu'ait connu ce territoire depuis quatre-vingt-dix ans.
Le cyclone a provoqué des dégâts matériels colossaux. Des quartiers d'habitations entiers ont été emportés, et de nombreuses infrastructures importantes ont subi des dégâts considérables - je pense notamment au centre hospitalier de Mayotte, à l'aéroport ou encore aux infrastructures d'eau et d'électricité - -, ce qui a provoqué des situations de pénurie, par exemple en eau.
À ces dégâts matériels, s'ajoute le bilan humain : au 24 janvier 2025, 39 décès et près de 4 500 blessés avaient été recensés. Avant toute chose, je souhaiterais donc avoir une pensée pour la population mahoraise - représentée ici par notre collègue Salama Ramia -, qui continue aujourd'hui de souffrir, de subir des pénuries et d'attendre qu'une solution soit enfin apportée aux problématiques et enjeux locaux.
J'en viens maintenant à ce qui nous réunit ce matin : l'examen du projet de loi d'urgence pour Mayotte. Annoncé dès le 19 décembre 2024 par Emmanuel Macron, ce texte n'aura finalement été déposé à l'Assemblée nationale que le 8 janvier 2025, ce que je déplore tant l'urgence est grande.
De façon générale, ce projet de loi a vocation à desserrer les contraintes procédurales, sur le modèle des mesures qui avaient été mises en place en 2023, à la suite des émeutes consécutives au décès du jeune Nahel, lors d'un contrôle routier. L'objectif de ce texte est de permettre de procéder à la reconstruction de Mayotte le plus vite possible, pour reloger les habitants de Mayotte dont les habitations ont été détruites et reconstruire les infrastructures.
Les articles 2 et 10 à 15 ont été délégués à la commission des lois. La grande majorité de ces articles consistent en des dérogations temporaires visant à reconstruire au plus vite Mayotte.
Ainsi, l'article 2 a pour objectif de permettre une reconstruction rapide des écoles publiques de l'archipel. À cet effet, il permettrait à l'État, ou à l'un de ses établissements publics, de reconstruire les écoles publiques et de financer cette reconstruction en lieu et place des communes, qui n'ont pas nécessairement les moyens financiers ou techniques d'assurer cette mission.
L'article 10, qui a été supprimé par l'Assemblée nationale, s'inscrivait dans cet objectif de reconstruction rapide de Mayotte et prévoyait d'autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour adapter les règles en matière d'occupation temporaire et d'expropriation pour cause d'utilité publique, afin de faire face au désordre foncier observé sur l'archipel, qui bloque les projets d'aménagements de grande ampleur.
Les articles 11 à 14 bis traitent de la commande publique et prévoient plusieurs dérogations en la matière pour conclure plus rapidement des marchés publics, afin de reconstruire les équipements et bâtiments publics ayant subi des dégâts lors du passage du cyclone Chido. Sous certaines conditions visant à garantir le caractère proportionné des mesures prévues, il serait ainsi possible de déroger au principe de publicité préalable, au principe de mise en concurrence préalable ou à l'obligation d'allotir les marchés. Le recours aux marchés globaux serait également facilité, pour éviter la multiplication des appels d'offres et accélérer la conclusion des marchés publics.
Plusieurs articles ont été également ajoutés par voie d'amendements à l'Assemblée nationale : les articles 13 bis A et l'article 14 bis prévoient ainsi un dispositif dit « Small Business Act », qui consiste en des mesures visant à favoriser les TPE-PME mahoraises dans l'attribution des marchés publics visant à reconstruire Mayotte ; l'article 13 bis introduit un mécanisme de limitation de la sous-traitance ; et, enfin, l'article 13 ter renforce l'information des acheteurs sur les marges des soumissionnaires, pour leur permettre d'écarter les offres trop chères ou trop peu chères.
D'autres articles visent à sécuriser juridiquement l'action des collectivités territoriales. C'est le cas de l'article 15, qui offre aux collectivités la possibilité de verser des subventions à des associations et fondations oeuvrant en faveur des victimes du cyclone Chido, fournissant des repas ou des soins gratuits, ou contribuant au logement.
Les mesures figurant dans le projet de loi d'urgence pour Mayotte vont globalement dans le bon sens, en permettant de desserrer un certain nombre de contraintes, afin de reconstruire plus vite l'archipel. Aussi vous proposerai-je d'adopter ces articles, sous réserve de plusieurs modifications que je vous proposerai dans un instant.
Néanmoins, les mesures figurant dans le projet de loi sont insuffisantes pour répondre à l'ensemble des problématiques auxquelles Mayotte est confrontée ; un second projet de loi, visant à « refonder Mayotte », doit être présenté par le Gouvernement d'ici à deux mois, pour répondre notamment aux enjeux migratoires et enclencher, enfin, la convergence sociale.
Concernant la reconstruction des écoles, je vous proposerai d'abord, afin de garantir le respect des libertés locales tout en assurant la souplesse du dispositif, de prévoir que l'État ne pourra intervenir qu'à la demande expresse de la commune.
Je souhaiterais aussi attirer l'attention sur la situation des écoles privées, qui ne sont pas concernées par le texte, mais qu'il convient de ne pas laisser de côté, puisqu'elles ont également subi des dégâts matériels importants.
En ce qui concerne l'article 10, qui prévoyait une habilitation à légiférer par ordonnance, je partage l'objectif recherché, à savoir autoriser des adaptations des règles d'occupation et d'expropriation pour réaliser les travaux d'intérêt public nécessaires à la reconstruction de Mayotte, en dépit du désordre foncier existant.
Je vous proposerai toutefois de maintenir la suppression de cet article, et j'appelle le Gouvernement à inscrire directement dans la loi les mesures qu'il entend mettre en oeuvre plutôt que de procéder par voie d'ordonnance. Les auditions que j'ai conduites m'ont en effet permis de constater que le Gouvernement avait d'ores et déjà une idée précise des mesures qu'il souhaitait inscrire dans l'ordonnance ; aussi est-il préférable de les prévoir directement dans la loi, pour que le Parlement puisse réellement se prononcer, avec toutes les informations nécessaires.
En matière de dérogations aux règles de la commande publique, je vous proposerai des modifications visant à éviter de ralentir la conclusion des marchés publics nécessaires à la reconstruction de Mayotte et des amendements visant à supprimer des dispositifs déjà satisfaits par le droit en vigueur - je pense en particulier à l'obligation de publier des données sur les marchés publics sur internet.
Je vous proposerai également de regrouper l'ensemble des mesures destinées à favoriser les TPE-PME locales dans l'attribution des marchés publics dans un article unique, afin de garantir la cohérence du dispositif, tout en améliorant sa rédaction, et de supprimer, parallèlement, les articles risquant d'entrer en contradiction avec cet objectif, comme celui sur la limitation de la sous-traitance.
Enfin, je vous proposerai de conserver les modifications apportées par l'Assemblée nationale à l'article 15, qui permettront aux collectivités territoriales de subventionner un nombre plus élevé d'associations et de fondations d'utilité publique oeuvrant en faveur de l'intérêt général. Je vous présenterai toutefois un amendement visant à supprimer l'exigence de désignation d'un commissaire aux comptes par les associations reconnues d'utilité publique, ce qui créerait une charge importante susceptible de les détourner de cette possibilité de subventionnement.
Au bénéfice de ces observations, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption du projet de loi ainsi amendé.
Mme Salama Ramia. - Je viens de passer deux jours à Mayotte, durant lesquels j'ai rencontré la population et l'association des maires.
L'article 2 doit permettre à l'État de maîtriser le foncier pour reconstruire les écoles. En effet, les écoles ont été construites par le syndicat mixte d'investissement pour l'aménagement de Mayotte (Smiam), lequel a été créé par les maires. Or le Smiam est en liquidation depuis plusieurs années : d'ici à la fin du mois de février, la propriété du foncier qui lui appartient sera transférée à chaque commune. Les maires ne comprennent donc pas pourquoi il faut régler le problème du foncier. Seule une commune, où le foncier fait l'objet de deux titres de propriété privés, pose problème : sur les huit groupes scolaires concernés, cinq écoles ont été endommagées.
Les maires se demandent pourquoi l'État n'utilise pas la procédure normale d'expropriation, d'autant que celle-ci comporte des mesures d'urgence, alors même qu'une seule commune est concernée. Ils ne voient pas quelle nécessité justifie l'article 2.
L'article 10 a été supprimé : c'est ce que les maires souhaitaient.
L'article 3, qui portait sur la création de centres d'hébergement, a été supprimé.
Pour les communes, la priorité, c'est la reconstruction de ce qui existait avant ; nous verrons, par la suite, s'il est nécessaire d'aller plus loin.
M. Pierre-Alain Roiron. - Ce projet de loi répond à une nécessité impérieuse : apporter des solutions concrètes et rapides pour soutenir ce territoire, gravement affecté par le cyclone Chido, et confronté à des défis structurels majeurs. Notre groupe reconnaît pleinement l'urgence de ce texte et la nécessité de l'adopter rapidement, bien que celui-ci, comme cela vient d'être indiqué, demeure perfectible.
Nous saluons l'amendement de la rapporteure sur l'article 2, qui prévoit de conditionner la reconstruction des écoles publiques à la demande des communes concernées, et non plus à un simple accord exprès.
Sur la suppression de l'article 10, nous veillerons à ce qu'il ne soit pas rétabli par le Sénat. Je sais que telle est la volonté de certains parlementaires, mais ce n'est pas celle de tous, notamment du Gouvernement.
En ce qui concerne les adaptations des règles de publicité et de mise en concurrence, nous proposerons un amendement à l'article 11 visant à inclure la construction de logements neufs, notamment des logements sociaux, dans le champ des dérogations. Cela permettrait de répondre aux besoins criants en matière d'habitat, mais surtout d'aligner Mayotte sur des engagements nationaux en matière de logement, lesquels devront respecter évidemment les normes environnementales et de sécurité.
De plus, le relèvement du seuil de passation de marché sans publicité à 3 millions d'euros nous semble pertinent pour accélérer les travaux dans le respect de la commande publique.
L'article 12, qui porte sur la possibilité de déroger au principe d'allotissement, est une question sensible. Si cette demande vise à simplifier les procédures, il ne faut pas exclure les PME locales, ce qui serait en contradiction avec l'esprit du texte. Nous resterons donc attentifs à ce que les entreprises mahoraises et artisanales restent au coeur de ce dispositif de reconstruction.
Je tiens également à souligner les avancées sur les articles 13, 13 bis et 13 ter qui renforcent l'ancrage local dans les marchés publics et s'inscrivent dans la trajectoire visée par ce texte.
Le projet de loi contient des mesures indispensables pour répondre à l'urgence et amorcer la reconstruction de Mayotte. Toutefois, il doit refléter une vision plus ambitieuse et certainement plus équitable pour l'île. Nous espérons pour les Mahoraises et Mahorais que les ajustements nécessaires seront apportés lors de la discussion.
Mme Muriel Jourda, présidente. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous revient de proposer à la commission des affaires économiques le périmètre indicatif du projet de loi pour les articles qui nous sont délégués.
Je vous propose de considérer que ce périmètre inclut : les dispositions relatives à l'intervention temporaire de l'État dans le champ des compétences communales à Mayotte, en lien direct avec la crise liée aux intempéries ayant frappé Mayotte à compter du 13 décembre 2024 ; à l'adaptation temporaire des règles relatives à l'occupation d'emprises foncières et à l'expropriation pour cause d'utilité publique à Mayotte, en vue de la reconstruction de Mayotte en lien avec les intempéries ayant frappé Mayotte à compter du 13 décembre 2024 ; à l'adaptation temporaire des règles de commande publique à Mayotte, en vue de la reconstruction et de la réfection des équipements publics et des bâtiments affectés par les intempéries ayant frappé Mayotte à compter du 13 décembre 2024 ; à l'introduction temporaire, à Mayotte, d'une faculté de versement de subventions, par les collectivités territoriales et leurs groupements, à des associations, fondations et établissements publics, oeuvrant en faveur de la reconstruction et de l'aide aux victimes des intempéries ayant frappé Mayotte à compter du 13 décembre 2024.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
Mme Isabelle Florennes, rapporteure pour avis. - Pour garantir le respect des libertés locales tout en permettant une reconstruction rapide des écoles publiques de Mayotte, l'amendement COM-84 prévoit que l'État ne pourra assurer la reconstruction des écoles en lieu et place des communes qu'à la demande des communes concernées : nous supprimons donc la mention de l'avis conforme.
Cet amendement devrait permettre de répondre aux interrogations que notre collègue Salama Ramia a exprimées.
L'amendement COM-84 est adopté.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure pour avis. - L'amendement COM-85 prévoit que, lorsque l'État procédera à la reconstruction des écoles de Mayotte, il devra s'assurer du respect des règles en matière de prévention des risques naturels, notamment cycloniques, d'hygiène et de sécurité, ainsi que du caractère adapté des équipements aux spécificités locales, par exemple pour tenir compte de la chaleur.
L'amendement COM-85 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-86 est adopté.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 2 ainsi modifié.
Article 10 (supprimé) (délégué)
La commission propose à la commission des affaires économiques de maintenir la suppression de l'article 10.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure pour avis. - L'amendement COM-74 vise à étendre le champ des marchés publics concernés par la dérogation au principe de publicité préalable. J'y suis défavorable pour deux raisons.
L'extension du bénéfice de la dérogation aux marchés publics de construction de nouveaux logements me semble plutôt relever du projet de loi de refondation de Mayotte, annoncé pour le mois de mars. Dans le texte que nous examinons aujourd'hui, il s'agit de traiter les problèmes urgents. Avant de construire de nouveaux logements, il faut d'abord reconstruire au plus vite ce qui a été détruit par le cyclone.
Concernant l'extension de la dérogation aux marchés publics jusqu'à 3 millions d'euros, j'y suis également défavorable afin de conserver une dérogation proportionnée. Le montant de 2 millions d'euros me paraît approprié ; au cours des travaux que j'ai conduits, je n'ai pas eu de demande d'augmentation de ce seuil, qui semble convenir aux acteurs locaux. Avis défavorable.
L'amendement COM-74 n'est pas adopté.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure pour avis. - L'amendement COM-88 tend à supprimer la condition selon laquelle la dérogation au principe de publicité préalable ne s'appliquerait pas dans le cas où les produits ne seraient pas issus de la production française ou européenne.
Je suis en effet défavorable à cette mesure : elle risque en effet d'augmenter le prix des offres présentées, de décourager certaines entreprises de présenter une offre si leurs fournisseurs ne sont pas français ou européens et, par conséquent, de ralentir la conclusion des marchés indispensables à la reconstruction de Mayotte.
L'amendement COM-88 est adopté.
L'amendement de précision rédactionnelle et de coordination COM-87 est adopté.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure pour avis. - Je souscris pleinement à l'objectif poursuivi par l'amendement COM-24, cosigné notamment par notre collègue Salama Ramia, auquel je suis toutefois défavorable pour trois raisons.
Concernant les travaux urgents de reconstruction, il est indispensable de laisser de la souplesse aux entreprises locales et de les laisser choisir librement comment s'organiser pour assurer la reconstruction de l'archipel.
Recruter des apprentis est très complexe d'un point de vue administratif, et je parle en connaissance de cause. J'ai moi-même recruté un apprenti dans mon équipe, ce qui m'a demandé de l'énergie et du temps, incompatible par nature avec l'urgence de la situation à Mayotte.
Ajouter de telles contraintes risque de décourager certaines entreprises de postuler compte tenu de la charge administrative future que représente le recrutement d'apprentis.
Je serai en revanche très attentive aux mesures qui seront mises en place dans le projet de loi de refondation pour Mayotte, qui devra comporter des mesures visant à favoriser l'emploi et la formation.
M. Pierre-Alain Roiron. - Je ne suis pas de votre avis, la question de l'apprentissage est importante, notamment pour l'avenir.
L'amendement COM-24 n'est pas adopté.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure pour avis. - L'amendement COM-89 tend à supprimer l'obligation de procéder à une publication numérique sur les sites internet de la préfecture et de l'établissement public foncier et d'aménagement de Mayotte, pour les marchés publics passés sans publicité préalable.
Cette obligation est en effet déjà satisfaite : les données essentielles des marchés publics sont déjà publiées sur le portail national de données ouvertes.
L'amendement COM-89 est adopté.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 11 ainsi modifié.
Article 12 (délégué)
L'amendement d'amélioration rédactionnelle et de coordination COM-90 est adopté.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 12 ainsi modifié.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure pour avis. - L'amendement de coordination COM-91 tient compte de l'introduction, après l'article 13, d'un amendement tendant à insérer un article additionnel qui sera dédié au « Small Business Act », que je vais vous présenter dans quelques instants.
L'amendement COM-91 est adopté.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 13 ainsi modifié.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure pour avis. - L'amendement COM-92 prévoit d'introduire un « Small Business Act », afin de favoriser les petites entreprises mahoraises dans l'attribution des marchés publics. Cet article additionnel rassemble, tout en améliorant les dispositifs, les mesures similaires qui étaient éparses dans plusieurs articles.
S'il est urgent de reconstruire Mayotte, cela ne doit pas se faire au détriment des entreprises locales. Grâce à ce dispositif, il sera possible de réserver une partie des marchés publics aux petites entreprises locales, ce qui permettra de soutenir l'économie locale.
L'amendement COM-92 est adopté et devient article additionnel.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter cet article additionnel.
Article 13 bis A (nouveau) (délégué)
Mme Isabelle Florennes, rapporteure pour avis. - L'amendement COM-93 tend à supprimer l'article 13 bis A, par coordination avec l'introduction de l'article additionnel précédent.
L'amendement COM-93 est adopté.
La commission propose à la commission des affaires économiques de supprimer l'article 13 bis A.
Article 13 bis (nouveau) (délégué)
Mme Isabelle Florennes, rapporteure pour avis. - L'amendement COM-94 vise à supprimer l'article 13 bis, qui prévoit de limiter le recours à la sous-traitance au second rang.
Ce dispositif risquerait en effet d'évincer les PME des marchés publics, à rebours de l'objectif poursuivi par le « Small Business Act ». Pour les marchés publics de grande ampleur, les PME sont en effet souvent des sous-traitants de troisième, voire de quatrième, rang. Limiter le recours à la sous-traitance pénaliserait donc les PME locales.
L'amendement COM-94 est adopté.
La commission propose à la commission des affaires économiques de supprimer l'article 13 bis.
Article 13 ter (nouveau) (délégué)
Mme Isabelle Florennes, rapporteure pour avis. - L'amendement COM-95 tend à supprimer l'article 13 ter, qui porte sur l'obligation d'une information sur les taux de marge dans les offres présentées par les soumissionnaires, pour permettre aux acheteurs d'écarter les offres anormalement basses ou anormalement élevées.
D'abord, il existe déjà en droit des dispositifs de contrôle des offres anormalement basses : l'objectif poursuivi est donc en partie satisfait.
Ensuite, la mise en concurrence permet justement aux acheteurs de détecter les offres avec un prix anormalement élevé et de les écarter.
Enfin, le dispositif prévu par cet article risquerait d'alourdir les procédures de passation des marchés publics.
L'amendement COM-95 est adopté.
La commission propose à la commission des affaires économiques de supprimer l'article 13 ter.
Article 14 (délégué)
L'amendement de coordination COM-96 est adopté.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 14 ainsi modifié.
Article 14 bis (nouveau) (délégué)
Mme Isabelle Florennes, rapporteure pour avis. - L'amendement COM-97 vise à supprimer l'article 14 bis pour tenir compte de l'introduction de l'article additionnel relatif au « Small Business Act ».
L'amendement COM-97 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-25 devient sans objet.
La commission propose à la commission des affaires économiques de supprimer l'article 14 bis.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure pour avis. - L'amendement COM-98 tend à revenir sur une modification, apportée à l'Assemblée nationale, qui visait à obliger les associations reconnues d'utilité publique à se doter d'un commissaire aux comptes pour percevoir des subventions de la part des collectivités territoriales.
Si l'objectif est louable, j'y suis défavorable, car cela pourrait évincer des associations oeuvrant en faveur de l'intérêt général. Par ailleurs, les associations reconnues d'utilité publique sont déjà soumises à des obligations financières et comptables renforcées.
L'amendement COM-98 est adopté.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure pour avis. - L'amendement COM-26 prévoit l'obligation pour les associations bénéficiant de subventions publiques d'établir un rapport d'activité annuel faisant état de leurs actions dans chaque commune.
En l'état, je suis défavorable à cet amendement, pour des raisons de rédaction. Ainsi, l'amendement tel qu'il est rédigé ne s'appliquerait qu'aux associations bénéficiaires de subventions publiques, et pas aux fondations, pourtant visées par l'article 15.
Par ailleurs, il vise à imposer aux associations de réaliser chaque année un rapport d'activité, alors que la faculté de subventionnement des associations par les collectivités territoriales dans le contexte de la crise à Mayotte ne serait ouverte que jusqu'au 17 mai 2025. Il faudrait donc restreindre le champ temporel du dispositif.
Je propose donc aux auteurs de l'amendement d'améliorer sa rédaction d'ici à la séance publique pour pouvoir y être favorable.
L'amendement COM-26 n'est pas adopté.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 15 ainsi modifié.
Après l'article 15 (délégué)
La commission propose à la commission des affaires économiques de déclarer les amendements COM-1 rectifié et COM-100 rectifié irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.
La commission émet un avis favorable à l'adoption du projet de loi, sous réserve de l'adoption de ses amendements.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Proposition de loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic - Examen des amendements au texte de la commission
- Présidence de M. Christophe-André Frassa, vice-président -
M. Christophe-André Frassa, président. - Nous examinons maintenant les amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic.
Mes chers collègues, je compte sur vous pour ne pas anticiper un débat que nous aurons tout à l'heure en séance et pour faire preuve de synthèse lors de vos interventions.
PROPOSITION DE LOI VISANT À SORTIR LA FRANCE DU PIÈGE DU NARCOTRAFIC
EXAMEN DES AMENDEMENTS DES RAPPORTEURS
M. Jérôme Durain, rapporteur. - L'amendement n° 247 est un amendement de coordination avec les dispositions prévues à l'article 9, qui vise à créer une nouvelle infraction d'appartenance à une organisation criminelle.
L'amendement n° 247 est adopté.
L'amendement de coordination n° 248 est adopté.
Article 3
L'amendement de coordination n° 249 est adopté.
M. Jérôme Durain, rapporteur. - L'amendement n° 250 vise à insérer un article additionnel pour autoriser les douanes à accéder directement aux données pertinentes contenues dans les traitements des opérateurs de la logistique et du transport portuaires et aéroportuaires.
Il fait suite à la recommandation n° 12 de la commission d'enquête sur l'impact du narcotrafic en France et les mesures à prendre pour y remédier.
L'amendement n°250 est adopté.
M. Jérôme Durain, rapporteur. - L'amendement n° 251 prévoit d'étendre le champ infractionnel d'application du nouveau mécanisme administratif de gel des avoirs.
L'amendement n° 251 est adopté.
M. Jérôme Durain, rapporteur. - L'amendement n° 252 vise à renforcer l'opérationnalité du dispositif prévu par l'article 11 instituant des peines complémentaires d'interdiction de vol et d'interdiction de paraître dans les aéroports applicables aux « mules ».
L'amendement n° 252 est adopté.
M. Jérôme Durain, rapporteur. - L'article 13 prévoit la spécialisation de l'ensemble des juges de l'application des peines appelés à connaître du dossier des personnes condamnées pour des infractions énumérées à l'article 706-73 de l'article du code de procédure pénale. L'amendement n° 253 tend à réserver cette spécialisation aux infractions les plus graves.
L'amendement n° 253 est adopté.
M. Jérôme Durain, rapporteur. - Outre diverses clarifications, coordinations et harmonisations rédactionnelles, l'amendement n° 254 précise notamment les modalités de versement au dossier des déclarations des « repentis ».
L'amendement n° 254 est adopté.
M. Jérôme Durain, rapporteur. - Outre la correction d'une erreur matérielle, l'amendement n° 255 rectifié tend à simplifier les dispositions relatives au nouveau statut des informateurs et de leurs traitants.
L'amendement n° 255 rect est adopté.
M. Jérôme Durain, rapporteur. - La rédaction initiale de l'article 20 présentait le risque d'une incertitude juridique que nous corrigeons par l'amendement de rédaction globale n° 256.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Je salue la concision du rapporteur...
L'article 20, qui porte sur les nullités, mérite que l'on prenne le temps d'apporter quelques explications. Je rappelle que son examen par notre commission la semaine dernière avait donné lieu à un débat entre, d'un côté, les rapporteurs qui souhaitaient retravailler sa rédaction et, de l'autre, certains collègues qui voulaient sa suppression. Il serait utile de présenter le dispositif proposé.
M. Jérôme Durain, rapporteur. - Effectivement, un amendement de suppression de l'article avait été déposé dans la mesure où la rédaction initiale de l'article 20 risquait d'entraîner des contentieux ; nous avons toutefois choisi de retravailler l'article en procédant à plusieurs aménagements.
Nous proposons d'interdire, pour les affaires de criminalité organisée, la désignation de l'avocat « chef de file » par lettre recommandée avec accusé de réception, cette voie de transmission ayant pu faire l'objet d'utilisations dévoyées.
Nous prévoyons que les nullités fondées sur des moyens de communication non agréés, comme les messageries cryptées EncroChat et Sky ECC, ne peuvent pas être accueillies.
Nous souhaitons rendre opposable l'envoi au juge d'instruction d'une copie de la requête en nullité, un tel envoi étant le support de la transmission par ce magistrat du dossier de la procédure au président de la chambre de l'instruction.
Enfin, nous précisons que le dernier mémoire déposé par les parties doit reprendre l'ensemble des moyens de nullité, afin de garantir la clarté des débats.
Un tel dispositif nous paraît plus efficace et plus simple.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Cet amendement n'est pas clair...
Il est question de ne pas désigner par lettre recommandée avec accusé de réception l'avocat « chef de file ». Mais alors comment-est-il désigné ?
La seule disposition de l'amendement que je trouve intéressante concerne le dernier mémoire récapitulatif. Car, si je me souviens bien, l'essentiel des griefs portait sur le fait qu'il était difficile de s'y retrouver.
M. Jérôme Durain, rapporteur. - La désignation de l'avocat chef de file a pu être utilisée pour provoquer des nullités : nous précisons simplement les choses, ce qui est nécessaire.
Sky ECC et EncroChat sont, avec Matrix et Ghost, des messageries cryptées criminelles. Nous considérons que les modalités d'accès par nos forces de sécurité aux informations contenues sur ces messageries ne doivent pas pouvoir faire l'objet de requêtes en nullité.
Quant à la transmission d'une copie de la requête au juge d'instruction, elle permet à ce magistrat de transmettre l'ensemble du dossier de la procédure au président de la chambre de l'instruction, et donc à la chambre de l'instruction de disposer de l'ensemble des informations utiles pour apprécier l'existence d'une nullité.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Sur l'avocat chef de file, la lettre recommandée avec accusé de réception est supprimée : nous prévoyons une déclaration au greffe.
M. Francis Szpiner. - Le mémoire récapitulatif et le dépôt au greffe de la désignation du chef de file sont de bonnes mesures.
En revanche, je ne comprends pas pourquoi il faut prévoir une protection spécifique lorsque les services de police « cassent » les codes des messageries cryptées des criminels. Pourquoi ne s'agirait-il pas d'une formalité substantielle ?
M. Jérôme Durain, rapporteur. - Nous reprenons une recommandation de la commission d'enquête. Nous considérons qu'il ne doit pas s'agir d'une formalité substantielle pouvant entraîner la nullité du dossier.
M. Francis Szpiner. - Si vous prévoyez un régime spécifique, c'est qu'il doit y avoir un problème !
Voilà comment j'interprète votre texte : pour obtenir des informations cryptées, il faudrait avoir des agréments et des autorisations, mais ce n'est pas grave si on ne les a pas... J'avoue que je suis très perplexe sur la validité d'une telle mesure.
M. Jérôme Durain, rapporteur. - La mention des agréments porte sur les messageries, et non sur les procédures employées par les enquêteurs. Par ailleurs, il s'agit de messageries cryptées criminelles, sur lesquelles ont été échangés un milliard de messages, lesquels sont exploités dans quantité de dossiers.
M. Francis Szpiner. - Soit ces agréments et autorisations ne sont pas nécessaires pour obtenir ces informations, et alors il n'y a pas de problème, soit ils sont nécessaires et la police n'a pas respecté cette obligation, et alors il n'est plus nécessaire de prévoir de telles formalités !
Comment allez-vous pouvoir justifier que la nullité ne peut être accueillie alors même que la procédure n'a pas été respectée ?
M. Jérôme Durain, rapporteur. - Nous sommes manifestement en désaccord sur ce point. Le débat se poursuivra en séance. Adoptons cet amendement : nous ne perdrons ainsi pas le bénéfice du reste. Si nous sommes convaincus par votre argumentation cet après-midi, nous pourrons toujours modifier le texte.
L'amendement n° 256 est adopté.
Après l'article 21
L'amendement de coordination n° 257 est adopté.
M. Jérôme Durain, rapporteur. - Notre amendement à l'article 22 vise à compléter la palette de mesures destinées à lutter contre la corruption liée au narcotrafic dans les ports en permettant un recours renforcé à la vidéosurveillance, traduisant ainsi une recommandation de la commission d'enquête.
L'amendement n° 258 est adopté.
M. Jérôme Durain, rapporteur. - L'amendement n° 259 concerne les demandes de mise en liberté.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Il s'agit d'un article sur lequel nous avons eu des échanges assez longs la semaine dernière et qui soulève des questions.
Peut-être pourriez-vous, Monsieur le rapporteur, être moins concis, afin que la commission prenne position ?
M. Jérôme Durain, rapporteur. - Cet amendement, dont vous avez pu prendre connaissance en amont de notre réunion puisqu'il a été diffusé hier en fin de matinée, vise, d'une part, à étendre la possibilité de faire usage d'un moyen de télécommunication audiovisuelle, même en cas de refus de la personne concernée, lorsque celle-ci présente une particulière dangerosité ; d'autre part, à prévoir que cette visioconférence, plutôt qu'une comparution physique nécessitant une extraction judiciaire de la personne et son transport entre l'établissement pénitentiaire et la juridiction - rappelez-vous de l'affaire d'Incarville -, devient le principe lorsque l'infraction reprochée relève du champ de la criminalité organisée.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Je déposerai un sous-amendement sur cet amendement : je suis totalement opposée à l'usage de la visioconférence dans notre procédure pénale, car cela constituerait une dérive. On a accepté le principe de la visioconférence pour la garde à vue en prévoyant les conditions techniques de sa mise en oeuvre. En l'espèce, quid des questions pratiques ? Où sera l'avocat ? Devant l'écran avec le magistrat ? En prison avec son client ?
Par ailleurs, la visioconférence revient à nier le principe de l'accès au juge. Vous parlez de la dangerosité, et certains évoquent la lourdeur des extractions. Mais alors supprimons les extractions pour tout le monde et recourons à la visioconférence dans tous les cas.
Vous avez cité l'attaque d'Incarville, mais l'homme n'était pas identifié comme étant dangereux.
M. Francis Szpiner. - Revenons au principe de réalité. Lorsque la chambre de l'instruction est saisie, la présence de la personne détenue ne revêt pas une importance considérable, car aucune de ses déclarations n'est notée et l'avocat procède par observation.
Pour ma part, et pour ce qui concerne les demandes de mises en liberté en appel, je n'y vois pas d'atteinte aux droits de la défense. J'y vois même un avantage pour toutes les questions pratiques s'agissant de l'extraction de la personne.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Cet amendement concerne toute demande de mise en liberté.
M. Francis Szpiner. - Cela ne change pas grand-chose que le détenu s'exprime en présentiel ou en visioconférence devant le juge des libertés et de la détention (JLD). En revanche, poser la visioconférence comme principe apporte une souplesse à l'institution judiciaire, d'autant que les détenus dangereux ne sont pas forcément écroués dans le ressort de la maison d'arrêt de la juridiction.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Et où sera l'avocat ?
M. Francis Szpiner. - Il sera probablement dans le bureau du JLD.
Il ne s'agit pas d'un interrogatoire, il s'agit de traiter du contentieux de la liberté. Pourquoi extraire un détenu incarcéré à 200 kilomètres pour des raisons de sécurité avec tous les problèmes que cela pose ?
C'est un amendement de bon sens.
M. Hussein Bourgi. - Je souscris aux craintes formulées par Marie-Pierre de La Gontrie sur une extension excessive du recours à la visioconférence : il ne faut pas que cela conduise à une mutation du procès.
Cela étant, je rejoins l'analyse de notre collègue Francis Szpiner. Concernant les extractions des détenus, je veux pointer une gabegie financière et une perte de temps considérable, avec les longues attentes pour une audience qui est parfois très rapide. Telle est la réalité. Pour ces audiences de pure forme, je ne vois pas l'intérêt de gaspiller - c'est vraiment le terme qui convient - l'argent public.
Mme Lauriane Josende. - Il est devenu assez courant que les détenus déposent des recours pour faire une petite sortie, si je puis dire, alors qu'ils savent parfaitement que ceux-ci n'aboutiront pas. J'en suis d'accord, ces déplacements coûtent cher.
L'amendement n° 259 est adopté.
EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 179, qui concerne une demande de rapport.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 179.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Avec la création du parquet national anti-criminalité organisée (Pnaco), l'Office anti-stupéfiants (Ofast) n'a plus vocation à jouer le rôle qui était le sien dans l'architecture retenue dans la proposition de loi initiale. Nos collègues ont déposé plusieurs amendements prévoyant des chefs de file différents.
L'amendement n° 155 rectifié du Gouvernement prévoit que l'Ofast soit un service de coordination interministérielle entre le ministère de l'intérieur, le ministère de la justice et le ministère des comptes publics, tout en laissant une certaine souplesse au dispositif. Nous demanderons au ministre de l'intérieur de nous l'exposer clairement en séance, mais cette formule me semble répondre aux souhaits des auteurs de la proposition de loi et des rapporteurs. Un décret en Conseil d'État précisera les conditions dans lesquelles le service chef de file « impulse, anime, pilote et coordonne l'action des services de l'État qui concourent » à la lutte contre la criminalité organisée.
Nous proposons de donner un avis favorable à cet amendement n° 155 rectifié et, en conséquence, un avis défavorable à l'amendement n° 4, aux amendements identiques nos 5 rectifié et 196, ainsi qu'aux amendements nos 158, 132, 173 et 120, qui deviendront sans objet.
M. Marc-Philippe Daubresse. - Je ne suis pas d'accord avec la position de nos rapporteurs. Avec son amendement, le Gouvernement dessaisit le Parlement en recourant à la voie réglementaire.
Lorsque nous avons examiné la loi du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (Lopmi), nous avions pointé un problème d'efficacité de la politique judiciaire, un problème qui fait d'ailleurs actuellement débat dans la presse. Dans le cadre de la mission d'information que nous avons créée, nous avions conclu à la nécessité de mettre en place un moratoire de la réforme de la départementalisation de la police judiciaire.
Dans la mesure où il ne s'agit plus exclusivement de la lutte contre la drogue, mais de la lutte contre la criminalité organisée dans son ensemble, il importe de donner à la direction nationale de la police judiciaire (DNPJ) tous les moyens d'investigation nécessaires si l'on veut que les actions soient efficaces. L'Ofast est évidemment un rouage important, mais toutes les polices judiciaires doivent travailler en synergie si l'on veut démanteler les réseaux, qui sont tentaculaires.
C'est pourquoi je propose dans l'amendement n° 5 rectifié que la DNPJ soit le chef de file.
L'amendement du Gouvernement ne mentionne pas explicitement quel est le chef de file. Le ministre de l'intérieur, que j'ai interrogé, m'a confié que le chef de file devait être la DNPJ, et j'ai foi en sa sincérité. Dès lors, pourquoi ne pas l'inscrire dans la loi ? Sous-amendons l'amendement du Gouvernement en ce sens. Ne prenons pas le risque d'assister à une dilution des moyens des directions centrales de nos ministères, dont elles ont le secret.
Le Pnaco ne pourra pas avoir une action efficace s'il ne dispose pas de l'ensemble des moyens d'investigation de la police judiciaire.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Je rappelle que, au départ, le Gouvernement souhaitait prévoir la mise en oeuvre de la gouvernance de la politique de lutte contre la criminalité organisée par voie réglementaire uniquement. C'est pourquoi nous sommes satisfaits de sa proposition. Mais inscrire dans la loi un service, ...
M. Marc-Philippe Daubresse. - C'est une entité !
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Certes, mais cette direction peut changer de nom, de périmètre. Nous en discuterons cet après-midi avec le ministre de l'intérieur, mais cela est de nature à introduire une rigidité excessive et, partant, à bloquer le système. L'architecture proposée correspond d'ailleurs à celle qui est prévue en matière de terrorisme.
Mme Corinne Narassiguin. - Je veux appuyer les propos de notre collègue Marc-Philippe Daubresse. Le Gouvernement essaie ici de dessaisir le Parlement et donc affaiblit le rôle du législateur.
Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain propose dans l'amendement n° 158 de mettre l'Ofast sous la tutelle du Premier ministre pour pointer la nécessité d'avoir une action interministérielle.
Avec l'amendement du Gouvernement, la lutte contre le trafic de stupéfiants risque de se retrouver diluée dans la problématique plus large de la criminalité organisée. D'ailleurs, pour éviter cette crainte, le rapporteur de la commission d'enquête avait proposé la création d'un parquet antistupéfiants. La lutte contre le narcotrafic doit rester une mission centrale de l'Ofast.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - La commission d'enquête avait conclu à la nécessité de désigner un chef de file, en l'espèce l'Ofast, qui travaillerait en coordination avec les autres services de la police judiciaire. Le Gouvernement propose ici un service chef de file, qui coordonne les missions. C'est une autre philosophie. J'ai l'impression d'une retraite en rase campagne.
Avec la rédaction proposée, comment l'Ofast pourra-t-il avoir autorité sur les services des autres ministères ? Je suis perplexe.
M. Francis Szpiner. - Je comprends vos remarques, mais n'oublions pas que nous avons élargi le périmètre du texte. Nous avons fait le choix de créer le Pnaco pour parler non plus uniquement de lutte contre les stupéfiants, mais de lutte contre la criminalité organisée. Dès lors, l'Ofast ne peut plus remplir seul cette mission. Le chef de file ne peut être que le Pnaco, lequel aura autorité sur les offices, l'Office central pour la répression du trafic illicite des stupéfiants, l'Office central de lutte contre le crime organisé (Oclco), l'Office central de lutte contre la corruption et les infractions financières et fiscales (OCLCIFF), entre autres. Mais quid des autres services, comme les services de renseignement par exemple ? D'où la nécessité de prévoir une coordination interministérielle.
Je ne vois donc pas en quoi le Parlement se dessaisirait de ses prérogatives.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Je rappelle que la rédaction proposée par le Gouvernement est conforme à ce que nous avions demandé, à savoir un chef de file, qui pilote et coordonne des actions interministérielles. C'est une base de discussion. Si certains d'entre vous estiment qu'il faut une rédaction plus précise, je vous propose de déposer un sous-amendement. Je le répète, la loi n'est pas plus précise en matière de terrorisme : la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) n'est jamais mentionnée dans la loi.
M. Marc-Philippe Daubresse. - C'est un point important !
M. Christophe-André Frassa, président. - Nous en discuterons en séance. Je vous rappelle que nous devons examiner au moins 140 amendements pour la séance publique de ce jour.
M. Marc-Philippe Daubresse. - Demandons au ministre de préciser ses intentions en séance publique. Qu'il nous dise clairement qu'il veut autoriser l'instauration d'un état-major pour la lutte contre la criminalité organisée, sur le modèle de celui qui existe pour la lutte antiterroriste, et qu'il aura pour chef de file la DNPJ. Nous déposerons un sous-amendement en ce sens.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 155 rectifié. Elle émet un avis défavorable aux amendements identiques nos 5 rectifié et 196, de même qu'aux amendements nos 158, 132, 173 et 120.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement n° 121 est contraire à la position de la commission.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 121.
Article 2
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 61.
M. Jérôme Durain, rapporteur. - L'amendement n° 220 du Gouvernement vise à supprimer le principe de double information des parquets locaux et des parquets des juridictions interrégionales spécialisées (Jirs), qui est un élément essentiel de leur fonctionnement et de la fluidité d'informations, ainsi que l'ont démontré les rapports de François Molins et, plus récemment, de Jean-François Ricard. Nous y sommes défavorables.
Par l'amendement n° 221, le Gouvernement propose de transformer le Pnaco en une juridiction nationale chargée de la lutte contre la criminalité organisée (Junalco) bis. En effet, il supprime l'intégralité de ses compétences en matière de coordination, ainsi que la possibilité de disposer d'un pouvoir d'évocation. Il ne lui permet pas d'être informé des affaires qui arrivent dans les Jirs. Cette proposition est contraire aux conclusions de la commission d'enquête comme à la position de la commission. Avis défavorable.
Nous émettons un avis défavorable aux amendements identiques nos 6 rectifié et 197, de même qu'à l'amendement n° 71. En revanche, nous sommes favorables à l'amendement n° 87.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 220, 221, aux amendements identiques nos 6 rectifié et 197 et à l'amendement n° 71. Elle émet un avis favorable à l'amendement n° 87.
M. Jérôme Durain, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 51 concernant la visioconférence pour la Jirs outre-mer.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 51.
Après l'article 2
Les amendements nos 91 et 90 sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.
Les sorts des amendements du rapporteur examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant
Romain a préconisé de mettre le tableau, sans quoi on ne comprenait pas les réactions des sénateurs qui suivent
:
La commission a également donné les avis suivants sur les autres amendements de séance :
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Je m'insurge contre cette façon de travailler. Ce texte étant transpartisan, l'avis de la commission est très important pour la séance publique. Alors qu'il s'agit de dispositions complexes, vous égrenez vos avis, sans nous donner plus d'explications sur les amendements en discussion.
M. Guy Benarroche. - Nous voulons que cette proposition de loi reste transpartisane. Je comprends que les délais soient contraints pour la séance publique, mais nous ne pouvons pas travailler à la va-vite. Marie-Pierre de La Gontrie a tout à fait raison : nous ne savons pas de quoi traitent les amendements. Vous indiquez que vous demanderez l'avis du Gouvernement sur certains amendements, sans en dire plus. De quoi s'agit-il ? Nous n'en savons rien. Et nous devrons nous prononcer cet après-midi en séance. Nous ne pouvons pas voter des dispositions qui ne nous sont pas présentées.
Pour avoir participé aux travaux de la commission d'enquête, je puis vous dire que notre manière de travailler ce matin est inconvenante. Le Gouvernement dépose de nombreux amendements à la dernière minute, mais qu'il présente un projet de loi ! En l'état, ce texte ne pourra pas rester transpartisan.
M. Jérôme Durain, rapporteur. - Nous partageons votre frustration. Nous avons pris le temps de vous présenter les amendements les plus structurants du texte. Les amendements des rapporteurs ont été déposés avant le délai limite et ont été diffusés sur l'application dédiée. Ceux que nous examinons succinctement ont déjà été examinés la semaine dernière ou ont une importance moindre, mais nous prendrons le temps nécessaire en séance pour les exposer.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Nous subissons nous aussi les mêmes conditions de travail. Ce texte sera examiné en séance publique à 14 h 30.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Vous n'êtes pas obligés de les accepter !
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Nous n'avons pas d'autres modalités d'organisation pour examiner l'ensemble des amendements avant la séance. Vous aviez, vous aussi, la possibilité d'en prendre connaissance avant notre réunion de ce matin. Nous suivons la même procédure que d'ordinaire s'agissant des amendements déposés sur le texte de la commission : les rapporteurs donnent rapidement leur avis et nous en discuterons au fond en séance publique. Comme l'a dit Jérôme Durain, certains d'entre eux sont plus périphériques.
Les rapporteurs font leur travail dans les conditions qui leur sont données. Je n'ai pas le pouvoir de changer la procédure telle qu'elle existe.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Madame le rapporteur, en tant que présidente de cette commission, vous avez la possibilité de demander une suspension de séance pour réunir la commission.
Comme l'a souligné Guy Benarroche, ce texte est assez compliqué. Il n'est pas vrai que le débat en séance nous permettra de tout comprendre. Je vous rappelle que notre temps de parole sur les amendements est limité deux minutes pour le signataire de l'amendement ou pour explication de vote. Il est regrettable que vous acceptiez ces conditions de travail.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Rassurez-vous, Madame de La Gontrie, il nous faudra certainement suspendre la séance pour reprendre l'examen des amendements, au regard de leur nombre, si nos deux réunions ne permettent pas d'y parvenir.
Monsieur Durain a raison, nous vous exposons l'objet des amendements qui nous semblent les plus structurants.
M. Christophe-André Frassa, président. - La procédure est certes frustrante, mais il nous faut l'accepter.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Si cela vous satisfait... Vous n'êtes pas obligés d'accepter ces conditions de travail !
M. Christophe-André Frassa, président. - On ne va pas demander deux semaines pour examiner un texte sous prétexte que quelque 250 amendements ont été déposés. Il faut être raisonnable. Nous n'en sommes plus à l'élaboration du texte de la commission. Sont examinés ce matin les amendements déposés sur le texte de la commission ; vous avez eu le loisir de les consulter.
M. Hussein Bourgi. - Je rejoins les propos de Marie-Pierre de La Gontrie. Nos conditions de travail ne sont pas satisfaisantes. Les crispations portent sur les amendements tardifs du Gouvernement.
M. Christophe-André Frassa, président. - Le Gouvernement dépose toujours des amendements à la dernière minute ! Ce n'est satisfaisant pour personne.
M. Hussein Bourgi. - Ce qui est encore plus irritant, c'est le fait qu'ils sont annoncés par voie de presse lors de déclarations tonitruantes de ministres avant même qu'ils ne soient déposés ! Nous voulons bien être conciliants, mais il faut, à un moment donné, que chacun fasse des efforts.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Pour une fois, les amendements déposés sont contraires aux annonces des ministres !
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Par l'amendement n° 156 , le Gouvernement propose de supprimer cet article relatif à l'inscription dans la loi des cellules de renseignement opérationnel sur les stupéfiants (Cross), estimant que ces réunions de professionnels n'ont pas à figurer dans la loi. La proposition du Gouvernement rejoint l'avis des professionnels que nous avons auditionnés. Avis favorable.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Je croyais que ces structures étaient formidables !
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Certes, mais laissons-leur une certaine souplesse. L'organisation de ces services ne relève pas du domaine législatif.
Mme Audrey Linkenheld. - Le groupe SER ne suit pas l'avis de la commission sur cet amendement, comme sur d'autres d'ailleurs !
M. Guy Benarroche. - Le groupe GEST non plus !
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 156.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement n° 73 rectifié prévoit une obligation pour les opérateurs de messageries cryptées de ménager un accès aux services de renseignement. Nous n'avons pas assez d'éléments d'information sur ce sujet pour émettre un avis favorable. Nous demandons donc le retrait ; à défaut, nous émettrons un avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 73 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement n° 79 vise à ouvrir aux agents des douanes des prérogatives analogues à celles des officiers de police judiciaire s'agissant des techniques spéciales d'enquête modifiées ou créées par le texte. Nous demandons aux auteurs de rectifier la rédaction pour la rendre identique à celle qui est proposée par les rapporteurs.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 79, sous réserve de rectification.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement n° 222 vise à supprimer la disposition prévoyant la création d'un délit d'appartenance à une organisation criminelle, sur le modèle de la législation italienne « antimafia ». Avis défavorable, car il est contraire à la position de la commission.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 222.
Les sorts des autres amendements du rapporteur examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :
La commission a également donné les avis suivants sur les autres amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après :
La réunion, suspendue à 10 h 30, est reprise à 13 h 30.
Proposition de loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic - Suite de l'examen des amendements au texte de la commission
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Dans l'examen des amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic, nous avons tout d'abord plusieurs amendements et sous-amendements, déposés après notre précédente réunion sur les articles 1er et 3 déjà abordés.
Mme Muriel Jourda, présidente, rapporteur. - Nous vous proposons de demander l'avis du Gouvernement sur les sous-amendements nos 261 et 262 déposés sur l'amendement n° 155 rectifié du Gouvernement.
La commission demande l'avis du Gouvernement sur les sous-amendements nos 261 et 262.
Mme Muriel Jourda, présidente, rapporteur. - L'amendement n° 260 vise à limiter l'obligation de certification de maîtrise des règles de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LCB-FT) aux professions non financières. Nous y sommes défavorables.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 260.
M. Francis Szpiner. - Je souhaite présenter, en vue de la séance, un sous-amendement à l'amendement n° 256 des rapporteurs, afin de supprimer l'irrecevabilité des nullités soulevées sur des moyens de communication frauduleux. Il existe, en procédure pénale, deux types de nullités : les nullités d'ordre public, qui s'imposent aux juges lorsque des droits n'ont pas été respectés, et les nullités relatives, qui sont laissées à leur appréciation. Avec l'amendement tel que rédigé, nous inventerions un régime de nullités relatives devenant d'ordre public. Une telle disposition ne sera pas, me semble-t-il, acceptée par le Conseil constitutionnel.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Nous en prenons acte.
Les sorts des amendements du rapporteur examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :
La commission a également donné les avis suivants sur les autres amendements de séance :
Proposition de loi organique fixant le statut du procureur national anti-criminalité organisée - Suite de l'examen des amendements au texte de la commission
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement n° 1 du Gouvernement est contraire à la position de la commission.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Il en est de même pour l'amendement n° 2 du Gouvernement.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2.
La commission a également donné les avis suivants sur les autres amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après :
La réunion est close à 13 h 45.
Mercredi 29 janvier 2025
- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -
La réunion est ouverte à 10 h 00.
Proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État - Examen du rapport portant avis sur la recevabilité
La commission désigne Muriel Jourda rapporteur sur la recevabilité de la proposition de résolution n° 245 (2024-2025) tendant à la création d'une commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, présentée par Mathieu Darnaud et les membres du groupe Les Républicains, apparentés et rattachés.
Mme Muriel Jourda, présidente, rapporteur. - Mes chers collègues, le groupe Les Républicains a demandé au titre de son droit de tirage la création d'une commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État.
Notre commission doit se prononcer sur la recevabilité de cette proposition de résolution, qui sera présentée à la Conférence des présidents de ce jour.
Cette proposition de résolution respecte les conditions fixées à l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et par le Règlement du Sénat.
Tout d'abord, elle n'a pas pour effet de reconstituer une commission d'enquête ayant achevé ses travaux depuis moins de douze mois.
Ensuite, la proposition de résolution respecte la condition d'effectifs, en ne dépassant pas la limite de vingt-trois membres fixée à l'article 8 ter de notre Règlement.
Enfin, la commission d'enquête dont la création est proposée porte sur la gestion de services publics, dans la mesure où elle a pour objet l'évaluation des missions exercées par les structures administratives distinctes de l'administration classique que constituent les agences, les opérateurs et les organismes consultatifs de l'État.
Au-delà de leurs différences de statut, ces trois types de structure ont en effet en commun de concourir à la mise en oeuvre de missions de service public : soit qu'elles mettent directement en oeuvre des missions de service public, de façon autonome et avec une responsabilité structurante et exclusive, dans le cas des agences ; soit que ces structures se voient confier par l'État des missions de service public sous le contrôle direct de ce dernier, dans le cas des opérateurs ; soit, enfin, que ces organes aient pour mission de conseiller et d'éclairer les pouvoirs publics, en émettant notamment des avis sur les décisions du ministère auquel ils sont rattachés, dans le cas des organismes consultatifs.
Je vous invite donc à constater la recevabilité de cette proposition de résolution, sans qu'il soit nécessaire d'interroger le garde des sceaux.
La commission constate la recevabilité de la proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État.
Proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur les coûts et les modalités effectifs de la commande publique et la mesure de son effet d'entraînement sur l'économie française - Examen du rapport portant avis sur la recevabilité
La commission désigne Muriel Jourda rapporteur sur la recevabilité de la proposition de résolution n° 252 (2024-2025) tendant à la création d'une commission d'enquête sur les coûts et les modalités effectifs de la commande publique et la mesure de son effet d'entraînement sur l'économie française, présentée par M. Dany Wattebled et plusieurs de ses collègues du groupe Les Indépendants - République et Territoires.
Mme Muriel Jourda, présidente, rapporteur. - Le groupe Les Indépendants - République et Territoires a demandé au titre de son droit de tirage la création d'une commission d'enquête sur les coûts et les modalités effectifs de la commande publique et la mesure de leur effet d'entraînement sur l'économie française.
Notre commission doit se prononcer sur la recevabilité de cette proposition de résolution, qui sera présentée à la Conférence des présidents de ce jour.
Cette proposition de résolution respecte les conditions fixées à l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et par le Règlement du Sénat.
Tout d'abord, elle n'a pas pour effet de reconstituer une commission d'enquête ayant achevé ses travaux depuis moins de douze mois.
Ensuite, la proposition de résolution respecte la condition d'effectifs, en ne dépassant pas la limite de vingt-trois membres fixée à l'article 8 ter de notre Règlement.
Enfin, la commission d'enquête dont la création est proposée porte sur la gestion des services publics, dans la mesure où elle a pour objet d'identifier les obstacles administratifs, techniques ou financiers qui freinent l'accès des entreprises aux marchés publics, ainsi que d'évaluer les impacts économiques et sociaux de ces derniers sur l'économie française, notamment en termes d'emplois, d'innovation et de compétitivité.
Je vous invite donc à constater la recevabilité de cette proposition de résolution, sans qu'il soit nécessaire d'interroger le garde des sceaux.
La commission constate la recevabilité de la proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur les coûts et les modalités effectifs de la commande publique et la mesure de son effet d'entraînement sur l'économie française.
Proposition de loi tendant à supprimer certaines structures, comités, conseils et commissions « Théodule » dont l'utilité ne semble pas avérée - Examen des amendements au texte de la commission
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous passons à l'examen des amendements au texte de la commission sur la proposition de loi tendant à supprimer certaines structures, comités, conseils et commissions « Théodule » dont l'utilité ne semble pas avérée. Nous commençons par l'examen des amendements du rapporteur.
EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Après plusieurs échanges avec l'auteur de la proposition de loi, Nathalie Goulet, j'ai procédé à quelques modifications en examinant la question de la suppression de ces « comités Théodule » sous l'angle de leur utilité et non plus simplement sous celui de la fréquence des réunions. D'où les amendements que je vais vous présenter.
L'amendement n° 31 prévoit de maintenir la Commission nationale consultative de prévention des violences lors des manifestations sportives.
L'amendement n° 31 est adopté.
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement n° 32 a pour objet de maintenir la commission composée de professionnels en génétique.
L'amendement n° 32 est adopté.
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement n° 33 vise à maintenir l'existence de la convention AERAS (s'assurer et emprunter avec un risque aggravé de santé).
L'amendement n° 33 est adopté.
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement n° 34 tend à maintenir le comité du secret statistique.
L'amendement n° 34 est adopté.
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement n° 35 vise à maintenir la commission d'examen des pratiques commerciales.
L'amendement n° 35 est adopté.
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement n° 36 vise à maintenir le Conseil national de la médiation.
L'amendement n° 36 est adopté.
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement n° 37 prévoit de maintenir l'Observatoire national de la politique de la ville.
L'amendement n° 37 est adopté.
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement n° 38 vise à maintenir la Commission supérieure nationale du personnel des industries électriques et gazières.
L'amendement n° 38 est adopté.
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement n° 39 tend à maintenir la commission droits d'auteur et droits voisins (CDADV).
L'amendement n° 39 est adopté.
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement n° 40 prévoit de maintenir la commission de rémunération équitable.
L'amendement n° 40 est adopté.
Intitulé de la proposition de loi
L'amendement rédactionnel n° 41 est adopté.
M. André Reichardt. - Que reste-t-il de cette proposition de loi, monsieur le rapporteur ? Il est peut-être nécessaire de maintenir l'un ou l'autre des comités visés par notre collègue Nathalie Goulet, mais je ne puis imaginer qu'elle se soit trompée à ce point. Il faut prendre le risque de supprimer ces instances, quitte à revenir sur notre décision après avoir procédé à une évaluation dans un an.
On ne peut pas à la fois se plaindre de la lourdeur de la technocratie dans notre pays et maintenir toutes les commissions dont notre collègue demande la suppression. Je l'ai dit il y a deux semaines, certains s'opposeront toujours à ces suppressions parce qu'ils sont concernés. Et ne me dites pas que ces commissions ne coûtent rien ! C'est du temps passé, et le temps c'est de l'argent ! Je suis très circonspect quant à l'issue de cette proposition de loi, et je ne suivrai pas le rapporteur.
M. Éric Kerrouche. - Je ne suis pas sûr que les solutions les plus simplistes soient les meilleures !
Pourquoi supprimer ces commissions Théodule ? Simplement pour dire qu'on les a supprimées ? Et ce, sans avoir fait aucune évaluation, sans avoir mené de réflexion sur l'impact de nos décisions ?
Il s'avère, par exemple, que le comité du secret statistique, qui semble a priori être une instance relativement confidentielle - c'est un euphémisme - a pour mission non seulement de veiller au respect du secret statistique, mais également de donner un avis sur les demandes de transmission de nos données fiscales. Voulons-nous que nos données se retrouvent disséminées dans la nature ?
Certains comités ont une véritable utilité même s'ils ne se réunissent pas ou peu. L'image de la tronçonneuse a manifestement traversé l'Atlantique, mais cela ne suffit pas à faire de la politique publique !
M. Marc-Philippe Daubresse. - Je rejoins les propos d'André Reichardt. Il faut, à un moment donné, avoir le courage d'agir. Dans un même ordre d'idées, le Premier ministre a expliqué sur une chaîne de télévision ne pas connaître le nombre des offices, opérateurs et agences de l'État. Comme l'a proposé Mathieu Darnaud, la seule solution est de créer une commission d'enquête pour expertiser la situation dans le détail.
Certes, on peut prendre en considération la mission des différentes commissions, mais nous avons tous été saisis par différents groupes corporatistes. Si nous ne concentrons pas nos efforts pour réduire la dépense publique, alors tous les débats budgétaires seront fallacieux. Il faut avoir un discours de vérité sur ces commissions.
Mon cher collègue, le comité du secret statistique pourrait parfaitement s'insérer au sein d'une entité étatique. On n'est pas obligé de multiplier les commissions, avec les conseils d'administration, les chargés de mission, les chargés des relations parlementaires, les chargés de communication, les chargés de projets qui s'y attachent, et, partant, des locaux toujours plus grands... À un moment, ça suffit !
M. Michel Masset. - Il faut que nous ayons une autre méthode de travail. On ne peut pas annoncer d'emblée que l'on va supprimer telle ou telle structure. En revanche, il convient de procéder à des évaluations, avec des critères bien établis pour voir si leur action s'inscrit dans une politique beaucoup plus générale.
Je l'ai dit il y a deux semaines, nous sommes opposés à la suppression du Conseil supérieur de l'économie sociale et solidaire (ESS).
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Je voudrais rassurer notre collègue André Reichardt : J'ai échangé avec l'auteur du texte sur la quasi-totalité des amendements que je vous ai présentés. J'ai opté pour le principe de réalité, ces instances ayant une base législative et certaines intervenant dans des procédures prévues par la loi. D'autres commissions contribuent à éclairer la décision publique ; je rappelle que la plupart d'entre elles sont rattachées au Premier ministre ou aux ministres. Le comité du secret statistique, par exemple, a sa raison d'être, pour les raisons rappelées par notre collègue Éric Kerrouche.
Monsieur Daubresse, vous avez déjà exprimé très clairement votre position lors de l'élaboration du texte de la commission. La commission d'enquête nous permettra, me semble-t-il, de poursuivre nos investigations au-delà des corporatismes qui, il est vrai, peuvent exister. Mais tel n'est pas le sujet de la proposition de loi.
Le faible coût de ces comités plaide plus pour leur maintien que pour leur suppression. J'ai essayé de faire preuve de discernement, notamment en portant une attention particulière sur les rapports publiés récemment par certains de nos collègues. La suppression d'un certain nombre de commissions est dans l'air du temps, mais c'est aussi faire preuve de courage que d'aller à l'encontre pour réaliser un travail de fond.
Mme Catherine Di Folco. - Je me demande s'il faut aller au bout de la procédure législative sur ce texte étant donné que la commission d'enquête va investiguer de manière approfondie. Ne légifère-t-on pas une fois de plus pour faire un effet d'annonce à un moment opportun ?
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Notre collègue Nathalie Goulet a le mérite de poser le sujet. Elle avait initialement proposé la suppression de vingt-sept instances; en fonction des votes qui interviendront en séance, nous en supprimerons une petite quinzaine. Nous allons donc malgré tout procéder à une simplification.
Cette proposition de loi constitue une première étape ; nous pourrons ensuite faire un point, tous les ans, sur l'ensemble de ces instances et obtenir davantage de transparence sur celles-ci.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nathalie Goulet jette un pavé dans la mare. Nombre de ces commissions ont, comme l'a dit le rapporteur, une base législative. Nous les avons instaurées dans le cadre de procédures. Si nous voulons aller au bout des choses, il importe de simplifier les procédures dans lesquelles ces instances s'insèrent, sauf à déséquilibrer l'ensemble.
Nous avons ici affaire à un texte d'appel, si je puis dire. Il ne mérite pas un procès d'intention, il nous faudra aller plus loin. Sur le plan de la méthode, s'agissant des agences et opérateurs de l'État, la commission d'enquête demandée par le groupe Les républicains permettra un travail approfondi.
EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement n° 21 a pour objet de revenir sur la suppression de la Commission nationale d'évaluation des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs (Cnef).
Même si cette instance ne s'est pas réunie depuis 2012, certains collègues de la commission des affaires économiques m'ont alerté sur le démantèlement d'installations nucléaires à venir et la construction de nouveaux réacteurs. Cette commission aura donc toute son importance dans les prochains mois. C'est pourquoi je propose de s'en remettre à la sagesse de notre assemblée.
La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 21.
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement n° 30 rectifié concerne la suppression de la Commission nationale d'aménagement commercial (Cnac). C'est une instance que les élus locaux connaissent bien. Avis défavorable, car il s'agit d'une chambre d'appel des décisions rendues par les commissions départementales, dont l'intervention n'est pas superflue.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 30 rectifié.
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 29 du Gouvernement, car il est contraire à la position de la commission de fusionner cinq comités ministériels de transaction en un comité interministériel.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 29.
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - J'ai ici une divergence de vues avec Nathalie Goulet. J'émets un avis défavorable à son amendement n° 5, qui vise à supprimer le comité national de l'initiative française pour les récifs coralliens ; j'observe qu'alors que nous allons prochainement nous pencher sur les missions de l'Office français de la biodiversité (OFB), lui confier les missions du comité national de l'initiative française pour les récifs coralliens ne paraît pas judicieux.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 5.
Je demande le retrait de l'amendement n° 6, qui vise à supprimer l'Observatoire de l'alimentation et le Conseil national de l'alimentation. Après échanges avec nos collègues de la commission des affaires économiques, il s'avère que les deux instances ont des missions et une composition très différentes.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 6 et, à défaut, y sera défavorable.
Le sort des amendements du rapporteur examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
La commission donne les avis suivants sur les autres amendements de séance :
Audition de M. Philippe Ingall-Montagnier, candidat proposé par le Président du Sénat aux fonctions de membre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
Mme Muriel Jourda, présidente, rapporteur. - En application de l'article 19 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, nous allons procéder à l'audition de Philippe Ingall-Montagnier, candidat présenté par le Président du Sénat pour siéger comme membre du collège de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).
M. Ingall-Montagnier poursuivrait ainsi, jusqu'en mai 2026, le mandat de Pierre Steinmetz, désigné par le Président du Sénat en mai 2020, qui a présenté sa démission il y a quelques mois.
Afin d'évaluer cette candidature, il me revient, préalablement à l'audition, de vous rendre compte succinctement du parcours professionnel du candidat.
Inspecteur général de la justice honoraire, Philippe Ingall-Montagnier témoigne d'une riche carrière dans le monde de la justice. Il a notamment exercé les fonctions de procureur général près les cours d'appel de Rouen, entre 2003 et 2010, puis de Versailles, entre 2010 et 2014, avant d'être nommé premier avocat général à la première chambre civile à la Cour de cassation.
Il a, d'ailleurs, également mis ses compétences au service de la juridiction administrative en tant que conseiller d'État en service extraordinaire entre 2019 et 2024, et président de formation de jugement à la Cour nationale du droit d'asile depuis 2022.
En outre, depuis mars 2024, M. Ingall-Montagnier est président de la juridiction disciplinaire compétente à l'égard des personnels enseignants et hospitaliers des centres hospitaliers et universitaires et des personnels enseignants de médecine générale.
Enfin, il a été amené à travailler directement sur les questions de déontologie, qui sont naturellement au coeur des missions de la HATVP, en tant que référent déontologue des services du Premier ministre.
Notons par ailleurs que, sur le plan politique, l'expérience de M. Ingall-Montagnier la plus récente en cabinet ministériel remonte à 2002, comme directeur adjoint du cabinet de Dominique Perben, alors garde des sceaux, ministre de la justice. Les responsabilités diverses qu'il a exercées depuis sont un gage incontestable d'indépendance et d'impartialité, en plus, bien sûr, d'attester de sa solide connaissance du droit. Ce sont des qualités essentielles pour exercer les missions dévolues aux membres de la HATVP.
Au regard de l'expérience et du profil de M. Ingall-Montagnier, il me semble que nous pouvons accueillir favorablement la proposition du Président du Sénat de le nommer membre de la HATVP. Il y rejoindrait notamment Patrick Matet, nommé président par intérim de la Haute Autorité par le Président de la République le 25 septembre dernier, à la suite de l'entrée de Didier Migaud au gouvernement ; il rejoindrait également Anne Levade, nommée par le Président du Sénat il y a cinq ans, Florence Ribard et Fabrice Melleray, nommés par le Président de l'Assemblée nationale il y a respectivement cinq ans et un an, ainsi que Rémi Bouchez et Catherine Brouard-Gallet, élus par l'assemblée générale du Conseil d'État il y a un an.
Je vous propose maintenant d'accueillir Philippe Ingall-Montagnier.
Audition de M. Philippe Ingall-Montagnier, candidat proposé par le Président du Sénat aux fonctions de membre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
Mme Muriel Jourda, présidente, rapporteur. - Nous accueillons à présent Philippe Ingall-Montagnier, proposé par le Président du Sénat pour exercer les fonctions de membre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).
Cette nomination est prévue par l'article 19 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique - loi qui a créé la HATVP. Je vous rappelle les conditions encadrant cette nomination : le candidat présenté ne doit pas avoir, dans les trois dernières années, exercé de fonctions gouvernementales, un mandat parlementaire, certaines fonctions exécutives locales, des fonctions de membre de cabinet ou encore avoir siégé au sein d'une autorité administrative indépendante ou avoir été nommé à un emploi à la discrétion du Gouvernement.
Notre commission est invitée à se prononcer sur cette nomination selon une procédure distincte de l'article 13 de la Constitution à deux égards.
D'une part, la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés sera nécessaire pour approuver cette nomination : il s'agit donc d'une règle des « trois cinquièmes positifs », plus exigeante que la procédure de l'article 13 de la Constitution.
D'autre part, les délégations de vote sont autorisées, en application de l'ordonnance du 7 novembre 1958.
Je précise par ailleurs que cette audition fait l'objet d'une captation vidéo et est retransmise en direct sur le site du Sénat.
Le vote aura lieu à la suite de notre audition. Nous procéderons immédiatement après au dépouillement.
Monsieur Ingall-Montagnier, j'ai présenté aux membres de la commission des éléments sur votre parcours et votre expérience professionnelle.
Créée il y a maintenant onze ans, la Haute Autorité est aujourd'hui bien ancrée dans le paysage institutionnel français, et constitue l'acteur incontournable de la prévention des conflits d'intérêts, du contrôle des mobilités entre les secteurs public et privé, et du contrôle des déclarations de patrimoine et d'intérêts des responsables publics. La majorité des élus ont acquis les réflexes qui leur permettent, dans l'ensemble, de remplir leurs obligations déclaratives en temps et en heure, même si l'accompagnement des responsables publics dans le respect des règles déontologiques est crucial.
Les missions de la HATVP ne cessent de croître, au fur et à mesure de l'identification de nouveaux risques et de nouveaux besoins. Parmi les dernières innovations législatives figure ainsi l'entrée en vigueur, en juillet de cette année, de deux répertoires : pour les activités d'influence réalisées pour le compte d'un mandant étranger, d'une part, et pour les dons et versements reçus de la part des puissances ou personnes morales étrangères extérieures à l'Union européenne, d'autre part. Cette mesure est issue de la loi, d'initiative parlementaire, visant à prévenir les ingérences étrangères en France.
Dans la continuité des années passées, l'année 2024 aura elle aussi été dense en échéances politiques et électorales, avec des conséquences très directes sur l'activité de la Haute Autorité. En particulier, l'instabilité ministérielle et les remaniements qui ont rythmé le deuxième semestre 2024 ont eu pour corollaire une augmentation du nombre de contrôles des obligations déclaratives des entrants et des reconversions professionnelles des sortants.
Enfin, la Haute Autorité elle-même aura connu des modifications dans son organisation interne, puisque Didier Migaud a quitté sa présidence en septembre dernier pour entrer au Gouvernement, après plus de quatre ans passés à sa tête. Depuis, la présidence par intérim est exercée par Patrick Matet, membre du collège de la Haute Autorité depuis fin 2019.
Je vous laisse désormais la parole pour un propos liminaire. Ensuite, les membres de notre commission vous poseront des questions.
M. Philippe Ingall-Montagnier, candidat proposé par le Président du Sénat aux fonctions de membre de la HATVP. - Je me présente devant vous afin que vous puissiez examiner si vous acceptez ma candidature à la HATVP en vue d'achever le mandat, qui se termine dans un peu moins de deux ans, de Pierre Steinmetz, qui a démissionné il y a quelques mois maintenant.
Vous avez eu connaissance de ma biographie. Je suis un ancien magistrat judiciaire, et j'ai terminé ma carrière à la Cour de cassation. Je suis ensuite devenu conseiller d'État en service extraordinaire. Je continue à exercer une activité, au titre du Conseil d'État, en tant que président de deux juridictions disciplinaires, lesquelles sont des juridictions administratives spécialisées.
Je suis également référent déontologue des services du Premier ministre, et référent déontologue de trois communes, bien que celles-ci ne m'aient jamais sollicité depuis un peu moins d'un an qu'elles m'ont désigné.
Mme Muriel Jourda, présidente, rapporteur. - Les éléments de votre biographie professionnelle étaient, je le crois, suffisamment éloquents : il n'est pas nécessaire d'y revenir davantage. Nous allons passer aux questions, et je commencerai par vous interroger sur un sujet dans l'air du temps : la corruption.
En décembre dernier, le tribunal administratif de Paris a annulé l'agrément obtenu en octobre 2022 par Anticor auprès de la HATVP, ayant considéré que les conditions pour obtenir le renouvellement de l'agrément n'étaient pas réunies par l'association. Quel regard portez-vous sur cette décision et sur ses suites ? La lutte contre la corruption en France est-elle à la hauteur des enjeux ? Nous abordons actuellement ce sujet dans le cadre de la proposition de loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic, dont nous allons poursuivre l'examen en séance publique cet après-midi.
M. Jean-Michel Arnaud. - Selon vous, le législateur doit-il élargir le spectre des personnes qui sont soumises aux obligations de déclaration auprès de la Haute Autorité ?
Comment voyez-vous les outils futurs à développer pour éviter et prévenir les conflits d'intérêts ?
Mme Audrey Linkenheld. - Comment interprétez-vous le fait que les trois communes qui vous ont choisi comme référent déontologue ne vous aient pas saisi ? Estimez-vous que les obligations incombant aux communes sont en décalage par rapport à l'exercice d'une activité municipale ? Sommes-nous allés trop loin ? Ou bien ne sommes-nous pas allés assez loin dans l'explication des obligations de transparence et d'éthique ?
Un certain nombre d'entre nous ont reçu un courrier relatif aux questions budgétaires, dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances (PLF), de la part de plusieurs présidents et présidentes d'autorités administratives indépendantes, y compris votre président par intérim. Que pensez-vous des conséquences de ce budget - qui, certes, n'a pas encore été adopté, mais dont on voit bien les grandes lignes - sur le fonctionnement de la HATVP ?
M. Philippe Ingall-Montagnier. - La décision d'annulation de l'agrément d'Anticor devant la HATVP repose uniquement sur des questions de forme. Le tribunal administratif de Paris a considéré que l'arrêté habilitant Anticor à intervenir devant la HATVP ne pouvait se fonder sur l'agrément donné à Anticor pour intervenir devant les juridictions judiciaires au titre du code de procédure pénale.
En ce qui concerne l'agrément d'Anticor pour se porter partie civile dans certaines affaires, l'arrêté pris par le Premier ministre de l'époque posait aussi un problème de forme, avec une contradiction de motifs : il avait considéré qu'Anticor ne remplissait pas certaines conditions, mais que, comme l'association s'était engagée à y remédier, l'agrément pouvait tout de même être délivré. Le Conseil d'État n'est pas convaincu par ce type de raisonnement, comme l'ont montré d'autres cas soumis au contrôle de la section de l'intérieur. L'arrêté doit être solidement fondé... Mais il s'agit là aussi uniquement d'une question de forme.
Mme Muriel Jourda, présidente, rapporteur. - Et sur la question plus générale de la lutte contre la corruption en France ?
M. Philippe Ingall-Montagnier. - Vous avez auditionné de nombreuses personnes plus au fait que moi de l'actualité sur ces questions. Je vous ferai part d'une vision au débotté, et quelque peu décalée, puisque je ne fais plus directement d'action publique pénale depuis dix ans.
Contrairement à ce que l'on entend souvent dire, je ne pense pas que la France soit un pays fondamentalement corrompu. On recense 800 infractions stricto sensu à la probité - corruption, prises illégales d'intérêts, problématiques de marché public, détournements de fonds publics -, ce qui est peu comparé aux 900 000 vols et cambriolages commis chaque année en France, même si le chiffre noir est certainement important. Se développe aussi une corruption liée au narcotrafic, qui peut toucher certaines sphères de la fonction publique. Les pouvoirs publics, les parquets et les associations privées comme Anticor agissent, sans oublier l'Agence française anticorruption (AFA). Des organismes sensibilisent à cette problématique les opérateurs privés.
L'impératif de probité est, dans notre pays, bien intégré. On peut certainement faire mieux, mais ce n'est pas le désert total ! Pour avoir presque quarante-cinq ans de recul sur la question, je peux vous dire qu'il reste toutefois un problème récurrent : les moyens dont dispose la police judiciaire pour lutter contre la délinquance économique et financière.
Lorsque j'étais jeune substitut débutant à Orléans, le chef du service régional de police judiciaire (SRPJ) disait souvent au parquet qu'il ne pouvait pas traiter une enquête qui lui avait été confiée, et qui était un peu plus compliquée que l'escroquerie de base ou que le chèque sans provision, en raison d'un manque de moyens humains. Il ne parvenait pas à recruter car la plupart des élèves sortant des écoles de police voulaient s'occuper de grand banditisme ou travailler dans les secteurs administratifs de la police.
Beaucoup plus tard, alors que j'étais procureur général à Versailles, j'ai organisé un colloque sur la délinquance économique et financière. Il s'agissait de voir comment bien cibler les choses, sans taper sur tout de façon indifférenciée, ce qui n'est ni productif ni adapté à la réalité. Il faut faire le déport entre une gestion malchanceuse, une gestion hasardeuse et une gestion frauduleuse. Le directeur de la section financière compétente de la préfecture de police de Paris, malgré la réserve de rigueur pour un fonctionnaire de police, n'a pas pu s'empêcher de nous dire qu'il manquait de moyens. Les offices centraux sont bien équipés pour traiter les grosses affaires, mais ils ne sont pas très nombreux. Les commissariats de circonscriptions de sécurité publique locale sont aptes à traiter le tout-venant. Mais les moyens manquent pour l'économique et le financier de moyenne gamme.
J'en viens à la question sur l'extension éventuelle du champ des déclarants. Si j'ai bien lu les rapports du président de la HATVP, le champ des publics potentiels concernés est actuellement à peu près de 18 000 personnes. N'étant pas vraiment apte à vous donner un avis autorisé sur la question, je serais tenté de dire : « Assurons-nous déjà qu'on parvient à traiter toutes les déclarations actuelles. » Il faut faire au mieux avec ce qu'on a. Sur près de 9 000 déclarations reçues en 2023, la HATVP a pu en instruire de façon détaillée environ 3 500. À moins que je ne me trompe dans l'interprétation des chiffres, il y a donc une marge de progression à cet égard : peut-être faut-il des moyens pour cela avant d'étendre le nombre de personnes à contrôler.
Pourquoi n'ai-je pas été saisi par les trois communes - une dans le Tarn et deux dans la région parisienne, avec des populations de 6 000, 10 000 et 30 000 habitants - dont je suis le référent déontologue ? Lorsque j'ai été désigné par les conseils municipaux, je leur ai indiqué mon entière disponibilité et leur ai expliqué que mon rôle était d'être le référent déontologue des élus, et pas des services. Mais je n'ai peut-être pas été assez clair.
Dans le cadre de mon activité de référent déontologue pour les services du Premier ministre, je ne suis pas non plus beaucoup saisi de cas individuels. La nécessité ne s'est peut-être pas manifestée, ou peut-être les questions ont-elles pu être résolues en interne.
J'ai cru comprendre, par le biais de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), qu'il en allait de même partout en France. Je ne dirais pas que le dispositif de référent déontologue ne marche pas bien, mais plutôt qu'il ne conduit pas à une activité considérable. Au niveau des administrations centrales, l'activité est très importante : la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) nous réunit régulièrement, et des rencontres ont lieu avec la HATVP. Les personnes concernées se prennent aussi beaucoup en main elles-mêmes. Je constate que la culture de la déontologie se développe.
J'avais l'intention de procéder, au terme d'une année accomplie en tant que référent déontologue de municipalités, à un sondage auprès des publics concernés pour comprendre leurs besoins. Néanmoins, si vous approuviez ma nomination à la HATVP, peut-être serais-je amené à démissionner de cette fonction.
Une question portait sur le budget prévu pour la HATVP dans le PLF. Je sais que le président Didier Migaud a demandé une augmentation des moyens de l'institution, notamment pour tenir compte de l'intensification de la surveillance des intérêts étrangers avec la mise en place du nouveau registre des lobbyistes étrangers. Il évaluait ce besoin à cinq équivalents temps plein (ETP) supplémentaires. En tant que citoyen qui paye des impôts, je pense que mieux on fait avec l'argent que l'on a, mieux on se porte. Mais cela ne veut pas dire qu'il ne faille pas parfois mettre l'accent sur tel ou tel domaine pour conduire une politique publique. Si la HATVP a de nouvelles missions et qu'elle démontre que ses effectifs sont déjà occupés à 90 % ou 100 %, peut-être faut-il des ETP supplémentaires. Une politique affichée mais non exécutée ne sert à rien.
Il est d'ailleurs dommage de ne pas disposer d'études d'impact véritablement chiffrées. Nous l'avons beaucoup fait dans la justice, en montrant quel était le besoin réel, où nous en étions et ce qu'il faudrait vraiment, à l'ETP près, pour faire mieux. Pourtant, de telles études n'accompagnent pas toujours les projets législatifs ou réglementaires, si bien que l'on court après les moyens. Et quand on a enfin les moyens, les administrations budgétaires imposent des plafonds de sorte que, l'année d'après, on recommence à courir après de nouveaux moyens...
Mme Catherine Di Folco. - Pensez-vous que les contrôles des obligations déclaratives et des mobilités professionnelles exercés par la Haute Autorité contribuent au rétablissement de la confiance des citoyens envers les élus, ou qu'ils consacrent, au contraire, l'avènement d'une société de la défiance ? En particulier, quel regard portez-vous sur les allers-retours de hauts fonctionnaires entre le secteur public et le secteur privé, c'est-à-dire sur le pantouflage et le rétro-pantouflage ?
Mme Marie Mercier. - Avez-vous vous-même rempli une déclaration pour la HATVP ? Cela nécessite un travail complexe, et de plus en plus difficile, à tel point qu'il faut parfois se faire aider par des experts ! Les ETP supplémentaires que vous évoquez seront-ils à la disposition des nouveaux déclarants ou serviront-ils à demander davantage d'informations aux déclarants actuels ? D'autant que, lorsqu'on oublie quelque chose, la Haute Autorité le sait, et vous rappelle à l'ordre...
Pourquoi ne pas procéder à l'inverse ? La HATVP enverrait un document prérempli, et les déclarants n'auraient qu'à le valider.
Mme Mélanie Vogel. - Le contrôle de la probité et de la transparence de la vie publique est plutôt satisfaisant dans notre pays par rapport à un certain nombre de pays européens. La HATVP est un modèle intéressant. Cela fait quelques années que nous essayons, au niveau européen, de créer un dispositif similaire pour les responsables politiques européens, en nous inspirant du Canada et de la France.
Si vous étiez nommé au collège de la HATVP, soutiendriez-vous, au travers d'un réseau européen, le fait que les avancées réalisées en France puissent être étendues non seulement à d'autres pays européens, mais aussi au niveau européen ?
En ce qui concerne les conflits d'intérêts et le contrôle des représentants d'intérêts, notre approche veut que les obligations en matière de lobbying reposent sur les représentants d'intérêts, plutôt que sur les élus. Devrions-nous renforcer les règles applicables aux élus ? Je pense notamment au fait de sourcer nos amendements ou de déclarer nos rendez-vous.
M. Philippe Ingall-Montagnier. - Je n'ai jamais eu de déclaration de la HATVP à remplir ; j'ai simplement effectué, au titre de mes différentes fonctions au Conseil d'État ou à la Cour de cassation, des déclarations d'intérêts. J'ai déjà entendu cette remarque sur la complexité des déclarations de la HATVP. Il s'agit d'un système déclaratif ; la question est la même en matière d'impôt sur la fortune ou d'impôt sur la fortune immobilière : il revient au contribuable d'estimer ses biens. Il serait plus simple si l'on procédait à l'inverse : l'administration serait chargée d'envoyer une estimation de ses biens au déclarant. Je me suis toujours demandé s'il s'agissait d'un procédé utilisé par les administrations pour économiser des moyens.
Le président Migaud indique, dans ses rapports, que de nombreux agents sont au service des déclarants. Certaines personnes oublient de déclarer un petit bout de terrain, et se font sévèrement rappeler à l'ordre dans un courrier indiquant que, s'ils ne répondent pas sous trois jours, ils auront des ennuis. Ne connaissant pas la HATVP de l'intérieur pour le moment, je ne me permettrai pas d'avoir un avis.
Mme Di Folco m'a demandé si l'intensification des déclarations marquait l'avènement d'une certaine défiance. Le législateur a considéré en 2013 qu'il fallait instaurer un système de contrôle, et des lois relatives à la déontologie ont été adoptées tous les trois ans entre 2013 et 2022. L'existence d'un dispositif applicable à un certain nombre de décideurs peut être considérée comme une manière de renforcer la confiance. Un regard est porté sur leur patrimoine. Tout dépend de la manière dont les choses sont faites : s'il s'agit de calculer au centime près ce qu'ils ont jusqu'à leur mort, cela fait peut-être beaucoup... Car ce que l'on cherche à savoir, c'est s'ils se sont, ou non, enrichis. Si c'est le cas, d'où vient l'argent ? C'est une manière de contrôler une éventuelle corruption. Avec un bémol : on ne trouvera pas l'argent si les sommes concernées sont vraiment importantes ; il sera dissimulé derrière des transferts électroniques qui feront le tour du monde dans une gigantesque lessiveuse...
Lorsque j'étais élève à l'École nationale de la magistrature, l'inspecteur général de la police nationale s'était prononcé contre la publicité des procédures disciplinaires, pour ne pas que l'on sache que des policiers commettaient des infractions. Pour ma part, j'ai toujours pensé qu'il fallait dire, en toute objectivité, le taux de policiers sanctionnés afin de montrer que les agents sont contrôlés et que des mesures sont prises.
La création de la HATVP a été une bonne décision. Maintenant, tout est dans l'exécution des choses. Son ancien président Jean-Louis Nadal, qui a le sens de la formule, parlait de « fermeté apaisée ». Nous devons exercer les fonctions qui nous sont confiées par la loi, et il faut le faire en conscience et avec rigueur, dans un but de transparence et d'égalité de traitement. Sans rigueur, les règles deviennent illisibles : on peut donner l'impression d'être laxiste avec certains et sévère avec d'autres. Mais, à l'inverse, il ne faut pas être rigoriste, et tenir compte de la réalité des situations et de l'intention poursuivie.
Dans ce domaine, comme en droit pénal, il faut arrêter de faire de tous les comportements des délits matériels, et de considérer qu'il suffit de l'avoir fait pour prouver l'intention. Il s'agit d'un détournement de l'esprit de la loi dans la mesure où le Parlement, lors de la réforme du code pénal en 1992, a aboli les délits matériels - je m'éloigne encore du sujet, mais cela me tient beaucoup à coeur. L'intention est absolument nécessaire ! Or la jurisprudence, notamment dans les domaines économique et financier, déduit l'intention de l'acte.
Madame Vogel, si j'ai bien compris votre question, vous souhaitez savoir si, en matière de contrôle de probité, la HATVP devrait se rapprocher des institutions comparables en Europe pour exporter son modèle.
Mme Mélanie Vogel. - Des discussions ont déjà cours pour mettre en place un dispositif similaire au niveau européen. Que pensez-vous d'un tel projet ? Il n'y a, selon moi, que peu de sujets institutionnels sur lesquels la France peut être un modèle intéressant pour l'Europe ; celui-là en est un.
M. Philippe Ingall-Montagnier. - Je ne connais pas du tout la teneur des discussions entre la HATVP et des institutions similaires en Europe.
En tant que chef de cour, j'ai pratiqué des jumelages avec des juridictions étrangères. Jean-Claude Marin, qui était procureur général près la Cour de cassation, avait mis en place un rassemblement des procureurs généraux d'Europe, ce qui nous permettait d'avoir des échanges très intéressants. On constate qu'il existe une communauté des juristes démocrates, qui est universelle, ou en tout cas très européenne.
Faut-il renforcer les règles en matière de contrôle des élus ? Je crois qu'il y en a déjà beaucoup : appliquons déjà ce qui existe. Peut-être faudra-t-il faire un bilan, en essayant d'objectiver combien d'élus sont passés au travers des mailles d'un contrôle insuffisant. Je serais étonné qu'il y en ait beaucoup.
M. André Reichardt. - La section du contentieux du Conseil d'État a récemment annulé les lignes directrices de la HATVP qui considéraient que les think tanks étaient des représentants d'intérêts et, à ce titre, soumis aux obligations déclaratives.
À l'aune des diverses études de la HATVP dont vous avez pu prendre connaissance, avez-vous le sentiment que la Haute Autorité fait preuve, à certains égards, d'excès de zèle ?
Mme Jacqueline Eustache-Brinio. - Quel regard portez-vous sur l'extension des missions de la Haute Autorité ? Quelles pistes d'évolutions complémentaires appelez-vous de vos voeux ?
Mme Laurence Harribey. - J'aimerais m'exprimer ici en tant que vice-présidente du comité de déontologie parlementaire du Sénat. Vous avez dit, à juste titre, qu'il vous semblait qu'en France nous faisions preuve d'une certaine probité, et que des systèmes de vérification avaient été mis en place.
Nous ne portons pas tout à fait le même regard sur le dispositif, comme semblait le dire Mme Di Folco. De nombreux contrôles sont exercés, mais on a l'impression d'être dans des sables mouvants : plus on essaye de montrer des gages de probité, plus on s'enfonce. Loin de la « fermeté apaisée » que vous évoquiez, il y a beaucoup de laxisme agité.
Quel rôle peut jouer la Haute Autorité ? Je crois de plus en plus en la prévention. Dans le cadre du comité de déontologie parlementaire, nous avons multiplié par trois ou quatre les conseils en amont, ce qui facilite grandement les contrôles et évite les dérapages. La HATVP pourrait-elle jouer un rôle de conseil plutôt que de censeur ?
M. Philippe Ingall-Montagnier. - La première question concerne la censure par le Conseil d'État des lignes directrices de la Haute Autorité concernant les think tanks. Sont-ils ou non des groupes d'intérêts ?
On se demande souvent qui contrôle les gardiens. En l'occurrence, le Conseil d'État a un pouvoir de contrôle sur la HATVP, et il a appliqué les principes qui remontent au début du XXe siècle. Ainsi, depuis l'arrêt Benjamin de 1933, le juge contrôle le respect du principe de proportionnalité, mais on peut considérer que celui-ci s'appliquait même avant. Car le rôle de tout juge, quelle que soit l'époque, est de peser, d'évaluer et de contrôler en apportant une réponse proportionnelle.
Le Conseil d'État a considéré que les think tanks ne pouvaient pas être considérés comme des représentants d'intérêts de manière globale : cette caractérisation doit se faire in concreto. Quels intérêts ciblent-ils ? Certains think tanks traitent de toutes sortes de questions de société, d'autres uniquement d'un sujet précis. Il faut également voir qui les finance et à quel public ils s'adressent. C'est pourquoi j'estime que le Conseil d'État a eu raison d'annuler les lignes directrices en question.
Faut-il, ou non, développer les missions de la Haute Autorité et quelles pistes emprunter ? Ne connaissant pas l'institution de l'intérieur, je ne me sens pas légitime à donner une réponse affirmée. Je ne peux que dire qu'il faut faire au mieux ce que nous avons à faire, et examiner ensuite s'il faut encore développer ses missions.
Une question portait sur le développement de la prévention. Je suis tout à fait d'accord, et c'est exactement ce rôle de conseil en amont que j'essaye d'exercer comme référent déontologue des services du Premier ministre. Les dirigeants importants qui relèvent du Premier ministre, comme le secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale ou la directrice de l'Institut national du service public, doivent prendre attache avec moi avant d'envoyer leur déclaration à la HATVP, en vertu d'une instruction du secrétariat général du Gouvernement. Nous passons différents points en revue, et évoquons des sujets auxquels ils n'ont pas forcément pensé. On n'est pas toujours lucide pour soi-même : c'est l'intérêt des référents déontologues, puisqu'il n'existe pas de contrôle circulaire entre pairs.
D'après les rapports du président Migaud, les agents de la HATVP répondent aux demandes des déclarants. Est-ce suffisant ? Je ne sais pas.
En tant que référent déontologue, il ne s'agit pas d'avoir la main tremblante - cela voudrait dire que l'on hésite -, mais il faut faire preuve de recul et de modération. En matière de déontologie, par exemple dans une administration, le premier responsable doit être le voisin : le chef de bureau, le sous-directeur, le directeur, c'est-à-dire la hiérarchie. Car la déontologie est l'affaire de tous.
Un conseil externe peut ensuite être nécessaire. Je suis saisi par des fonctionnaires des services du Premier ministre lorsqu'ils veulent avoir une activité annexe, ce qui est possible sous certaines conditions. Il faut l'autorisation de la hiérarchie, vers laquelle je renvoie le fonctionnaire. Il s'agit davantage d'un problème de gestion du service que de gestion déontologique, mais si l'on me demande conseil, j'aide la personne à y voir clair.
Si ce rôle de conseil n'est pas assez assumé, il faudrait que la HATVP puisse le développer, mais, d'après les rapports du président Migaud, c'est ce qu'elle fait déjà largement.
Je ne suis pas favorable à l'intrusion : il ne faut pas mettre un agent de la HATVP derrière chaque fonctionnaire ou élu. La HATVP n'en a, du reste, pas les moyens humains, et cela coûterait très cher. Par ailleurs, un tel dispositif est infantilisant, particulièrement au moment où nous sommes - je le crois sincèrement - en train de nous approprier les exigences déontologiques.
Je suis très souvent interrogé sur la question de savoir si on peut accepter les cadeaux et les invitations à déjeuner, malgré les notes de la HATVP et de l'AFA sur le sujet, ce qui prouve que la déontologie est un sujet de préoccupation.
M. Francis Szpiner. - Une pratique me gêne dans le fonctionnement de la Haute Autorité : les signalements au parquet. On a l'impression d'un arbitraire. La Haute Autorité estime qu'un ministre a sous-évalué ses biens, mais ne fait pas de signalement au Procureur ; en revanche, elle le fera dans un autre cas, alors même que les faits ont l'air moins graves. Je pourrais citer des exemples.
Lorsque la HATVP décide de mettre en mouvement l'action publique et de transmettre les faits au parquet, ne faudrait-il pas réserver davantage de place au contradictoire en faveur de la personne inquiétée, et que l'on comprenne mieux la philosophie poursuivie dans les signalements ?
M. Hervé Reynaud. - Je voudrais revenir sur la mise en place, en juin 2023, des référents déontologues dans les collectivités territoriales. Cette mesure a été très mal accueillie par les élus locaux, car elle représente une dépense supplémentaire, dans la mesure où la prestation doit être payée. Vous avez évoqué un bilan en demi-teinte puisque, de fait, un certain nombre de municipalités n'ont pas mis en place ces référents ou ne les ont pas saisis lorsqu'ils existent. Quelle appréciation portez-vous sur la pertinence de ces référents déontologues locaux ?
Comment mieux accompagner les élus locaux dans la prévention des conflits d'intérêts ? Une démarche de conseil pourrait être plus appropriée, car les élus locaux ressentent souvent une forme de suspicion.
M. Philippe Ingall-Montagnier. - Le signalement se fait sur la base de l'article 40 du code de procédure pénale. D'après les rapports du président Migaud, sont signalés au parquet les manquements qui paraissent les plus graves. Cependant, je n'ai pas plus de précision, et je ne sais pas ce qui a été signalé. Sans doute la HATVP a-t-elle, dans un but d'équité, de transparence et de lisibilité, des standards internes que je ne connais pas pour le moment.
Ce que vous dites sur le contradictoire, Monsieur Szpiner, me paraît essentiel. Contrairement à une idée d'ailleurs trop souvent reçue, le magistrat du parquet est l'homme du contradictoire. Le parquet doit aussi agir de façon impartiale, et il est indépendant, comme le prévoient les lois votées il y a un peu plus de dix ans.
D'après ce que j'ai compris, il y a d'abord un échange avec le déclarant ; si celui-ci ne se soumet pas à ce qui lui est demandé ou s'il ne répond pas, l'article 40 est utilisé. Il faut compter sur le bon sens du ministère public. À cet égard, je ferai une digression. Je veux citer le cas du maire d'une petite commune rurale qui a vendu à vil prix un terrain lui appartenant pour faire construire une nouvelle salle des fêtes. Il a été poursuivi et condamné pour avoir siégé au conseil municipal lors de la délibération. La décision de le poursuivre est, à mon sens, d'une imbécillité rare, témoignant d'un manque d'appréciation des circonstances locales. On peut en revanche difficilement faire des reproches au juge, qui, lui, statue non pas en opportunité, mais en légalité.
Il doit en aller de même dans l'action administrative des autorités indépendantes comme celle dont nous parlons.
Quant au référent déontologue de collectivité, il n'est pas forcément inutile que les élus aient quelqu'un à qui s'adresser, dès lors qu'il s'agit de leur cas personnel. Pour ma part, j'ai tout de suite spécifié aux maires des communes concernées que je ne donnerais pas de conseils sur l'activité de leurs confrères - il ne s'agit pas d'entrer dans des jeux locaux.
J'ignore pourquoi je n'ai pas été saisi par aucune des communes dont je suis le référent déontologue. Elles n'en ont probablement pas ressenti le besoin ; pourtant, le référent déontologue est un tiers de confiance. Sa saisine est confidentielle : il n'a pas le droit de révéler l'identité de celui qui l'a saisi, ni les raisons de la saisine. Il pourrait être une aide. J'ai bien expliqué les cas de figure, s'agissant notamment des problématiques du marché public, quand la personne concernée a une entreprise familiale dans ce secteur d'activité. J'ai évoqué la nécessité de se déporter complètement, y compris quand on est un exécutif local, et la nécessité impérative, établie depuis très longtemps en droit pénal, de procéder non pas à une délégation de signature, mais à une délégation de pouvoir, pour ne pas entendre un mot du sujet en question.
Quant au coût, l'intervention par dossier traité par le référent déontologue est tarifée 80 euros bruts. Si la question peut être traitée en une heure, c'est une somme non négligeable ; cela l'est moins si le cas exige des recherches et un entretien sur place. Voilà les règles que l'AMF avait édictées, et un décret fixe, me semble-t-il, ce tarif.
Mme Muriel Jourda, présidente, rapporteur. - Merci pour ce long échange avec les membres de la commission.
Vote et dépouillement du scrutin sur la proposition de nomination par le Président du Sénat de M. Philippe Ingall-Montagnier aux fonctions de membre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
Mme Muriel Jourda, présidente, rapporteur. - Nous avons procédé à l'audition de Philippe Ingall-Montagnier, que le Président du Sénat envisage de nommer aux fonctions de membre du collège de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
Nous allons maintenant procéder au vote sur cette proposition de nomination. Le vote se déroulera à bulletins secrets. Les délégations de vote sont autorisées. Je vous rappelle que la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés est nécessaire pour approuver cette nomination.
La commission procède au vote puis au dépouillement du scrutin sur la proposition de nomination, par le Président du Sénat, de M. Philippe Ingall-Montagnier aux fonctions de membre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
Mme Muriel Jourda, présidente, rapporteur. - Voici le résultat du scrutin :
Nombre de votants : 41
Bulletins blancs : 2
Suffrages exprimés : 39
Pour : 38
Contre : 1
La commission donne un avis favorable à la nomination, par le Président du Sénat, de M. Philippe Ingall-Montagnier aux fonctions de membre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
La réunion est close à 11 h 35.