- Mercredi 22 mai 2024
- Proposition de loi visant à prévenir les ingérences étrangères en France - Désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire
- Proposition de loi visant à assouplir la gestion des compétences « eau » et « assainissement » - Désignation d'un rapporteur
- Communication
- Questions diverses
- Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à prévenir les ingérences étrangères en France - Examen des amendements au texte de la commission
- Proposition de loi encadrant l'intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques - Examen, en deuxième lecture, du rapport et du texte de la commission
Mercredi 22 mai 2024
- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -
La réunion est ouverte à 9 h 30.
Proposition de loi visant à prévenir les ingérences étrangères en France - Désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire
La commission soumet au Sénat la nomination de M. François-Noël Buffet, Mme Agnès Canayer, M. Stéphane Le Rudulier, M. Philippe Bonnecarrère, Mme Audrey Linkenheld, M. Rachid Temal et Mme Nicole Duranton comme membres titulaires, et de M. André Reichardt, Mme Catherine Di Folco, M. Hervé Marseille, Mme Gisèle Jourda, Mme Cécile Cukierman, Mme Vanina Paoli-Gagin et Mme Mélanie Vogel comme membres suppléants de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à prévenir les ingérences étrangères en France.
Proposition de loi visant à assouplir la gestion des compétences « eau » et « assainissement » - Désignation d'un rapporteur
La commission désigne M. Alain Marc rapporteur sur la proposition de loi n° 556 (2023-2024) visant à assouplir la gestion des compétences « eau » et « assainissement » présentée par M. Jean-Michel Arnaud.
Communication
M. François-Noël Buffet, président. - Je vous propose de lancer une mission de suivi et de contrôle de l'état d'urgence en Nouvelle-Calédonie, si ce dernier était prolongé par le Gouvernement au-delà de lundi prochain. Nous aurions un texte à examiner cette fin de semaine. Toutefois, nous n'avons aucune certitude à ce sujet au moment où nous parlons.
Mme Corinne Narassiguin, M. Philippe Bonnecarrère et M. Philippe Bas, qui se sont rendus sur place récemment, pourraient ainsi être désignés rapporteurs de la mission de suivi et de contrôle.
D'ores et déjà, en application de la loi du 3 avril 1955, le ministre de l'intérieur a communiqué plusieurs des mesures individuelles et collectives qu'il a été amené à prendre. La loi dispose en effet que « l'Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises par le Gouvernement pendant l'état d'urgence », ces dernières étant transmises de façon anonymisée.
L'objectif est de dresser un premier bilan de l'application de l'état d'urgence sur le territoire de Nouvelle-Calédonie depuis sa déclaration. L'état d'urgence a démarré précisément le 15 mai dernier à 20 heures, heure métropolitaine. Dans ce cadre, deux décrets ont été publiés au Journal officiel : un premier, composé de quatre articles, visant à déclencher l'état d'urgence, à en circonscrire l'application au territoire de la Nouvelle-Calédonie, à préciser l'heure de son déclenchement et à rendre applicables les pouvoirs dérogatoires au droit commun des perquisitions prévus par ce régime, et un second rendant applicables les prérogatives confiées au ministre de l'intérieur sur le fondement des dispositions des articles 6 et 8 de la loi de 1955 relative à l'état d'urgence en matière d'assignations à résidence et de fermetures provisoires des salles de spectacle, débits de boisson et lieux de réunion de toute nature.
Le Gouvernement a pris trois mesures administratives collectives sur le fondement de l'état d'urgence : un arrêté de réquisition des stations-services, un arrêté d'interdiction de rassemblements et un arrêté instituant un couvre-feu de 18 heures à 6 heures du matin.
Par ailleurs, une mesure de blocage du réseau social TikTok est entrée en vigueur le 15 mai 2024. Sur le plan juridique, le Gouvernement a choisi de ne pas fonder cette mesure sur les dispositions du II de l'article 11 de la loi de 1955 permettant au ministre de l'intérieur de « prendre toute mesure pour assurer l'interruption de tout service de communication au public en ligne provoquant à la commission d'actes de terrorisme ou en faisant l'apologie ». Cette mesure a été fondée sur la théorie des circonstances exceptionnelles. Pas moins de quatre recours ont été formés contre cette décision, sous forme de référé-liberté introduit devant le Conseil d'État. Le délai d'instruction ayant été allongé de 24 heures, la décision de ce dernier devrait être rendue dans les prochains jours.
Sur le plan technique, l'interdiction du réseau TikTok a été massivement contournée par les Calédoniens à l'aide de Virtual Private Networks (VPN), ce qui peut nous conduire à nous interroger sur l'utilité d'une telle mesure.
Concernant les mesures individuelles, à la date du 21 mai, 29 assignations à résidence ont été prononcées sur le fondement de l'état d'urgence, dont 17 ont été notifiées, ainsi que 23 ordres de perquisitions administratives, dont cinq ont été réalisées, et 22 interdictions de paraître. Toutes les décisions individuelles dont nous avons pu avoir copie visent les dirigeants de la cellule de coordination des actions de terrain (CCAT). Le ministre de l'intérieur, auditionné hier par la commission des lois de l'Assemblée nationale, a indiqué qu'aucun représentant ou dirigeant du Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS) n'avait fait l'objet de telles mesures.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Merci d'avoir pris l'initiative de créer une mission de suivi et de contrôle de l'état d'urgence en Nouvelle-Calédonie. Pourrons-nous participer à ses réunions ?
Par ailleurs, n'est-il pas regrettable que cette mission soit limitée à l'état d'urgence, au vu des troubles qui se produisent sur place ?
Enfin, pourrions-nous auditionner le ministre de l'intérieur à son retour de Nouvelle-Calédonie ?
Mme Cécile Cukierman. - Dans un second temps, une fois le calme rétabli, notre commission aura besoin de revenir sur les événements, notamment sur la façon dont l'état d'urgence a été décrété ainsi que sur les actes qui ont été ciblés dans ce cadre. Certains ont semblé découvrir il y a quelques jours seulement le nombre d'armes qui circulent dans l'archipel, dont la détention n'est pas le privilège d'un camp politique particulier. En outre, permettez-moi de relever, sans vouloir ici soulever de polémique, que certains événements n'ont pas été relayés de la même façon sur place et par la presse métropolitaine.
La présence de tous les groupes politiques au sein de la mission de suivi pourrait être envisagée. L'expérience de ces derniers jours montre en effet qu'il est plus efficace de travailler collectivement sur ce sujet, plutôt que d'improviser un voyage présidentiel à la va-vite, dont nous découvrons les membres qui le composent au fil des heures, certains d'entre eux ayant appris, semble-t-il, une fois dans l'avion qu'ils allaient devoir rester sur place plus longtemps que prévu !
M. François-Noël Buffet, président. - Tous les membres de la commission pourront participer aux auditions des rapporteurs de la mission de suivi.
Cette mission porte sur l'état d'urgence et les mesures prises dans ce cadre, mais cela n'exclut pas la possibilité de s'interroger sur d'autres points. De toute évidence, il faudra auditionner le ministre de l'intérieur dès son retour, pour un point précis sur la situation.
Nous devrons partager l'ensemble des éléments d'information disponibles sur ce qu'il se passe dans ce territoire. Les armes sont effectivement présentes partout en grand nombre en Nouvelle-Calédonie, ce qui constitue un grand danger.
Questions diverses
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Quelle est votre décision, monsieur le président, concernant la demande éventuelle d'une saisine de la commission des lois sur le projet de loi relatif à la fin de vie, qui doit être déposé sur le Bureau du Sénat mi-juin ? Ma demande de création d'une commission spéciale sur ce texte n'a malheureusement pas abouti.
M. François-Noël Buffet, président. - Le Sénat a choisi de confier ce texte au fond à la commission des affaires sociales. La commission des lois se saisira pour avis. Nous attendons la transmission du texte, une fois adopté par les députés, pour voir sur quels articles portera cette saisine. Nous en reparlerons la semaine prochaine.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Les auditions pourront-elles être conjointes aux deux commissions ?
M. François-Noël Buffet, président. - Nous oeuvrerons en ce sens, dans la mesure du possible. J'en parlerai avec le président Philippe Mouiller.
Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à prévenir les ingérences étrangères en France - Examen des amendements au texte de la commission
M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons les amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à prévenir les ingérences étrangères en France.
EXAMEN DE LA MOTION
Demande de renvoi à la commission
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Nous souhaitons que le débat ait lieu en séance publique et que les mesures traduisant les recommandations formulées par la délégation parlementaire au renseignement entrent rapidement en vigueur. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à la motion n° 22 tendant au renvoi à la commission de la proposition de loi.
EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR
Article 1er
L'amendement de correction LOIS.1 est adopté.
Article 1er bis A
L'amendement de correction LOIS.2 est adopté.
EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 23 rectifié vise à modifier les critères déclenchant les obligations déclaratives. La notion introduite - à savoir un contrôle « de facto » - est trop floue. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 23 rectifié.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 5 tend à modifier les critères relatifs aux représentants d'intérêts agissant pour le compte d'un mandant étranger. Notre rédaction incluant déjà les mandants étrangers, il est déjà largement satisfait. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 5.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 8, qui vise à compléter la liste des personnes « cibles » des activités d'influence pour prendre en compte les actions d'influence exercées vis-à-vis du Président de la République, pose un problème de constitutionnalité. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 8.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 9 tend à élargir la liste des personnes « cibles » aux membres du Conseil constitutionnel. Avis défavorable, pour les mêmes raisons.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 9.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Je demande l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 7, qui vise à étendre la liste des « cibles » de l'influence aux candidats aux élections européennes et j'y suis, sur le principe, favorable.
La commission demande l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 7.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 1 rectifié qui introduit l'organisation de voyages à destination des élus ou des sociaux-professionnels dans les champs d'activité déclenchant les obligations déclaratives est satisfait. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1 rectifié.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Les amendements identiques nos 6 et 53 visent à supprimer l'exclusion des États membres de l'Union européenne du périmètre des mandants étrangers. Ils présentent un risque d'inconventionnalité. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques nos 6 et 53.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 4 rectifié est contraire à la position de la commission. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 4 rectifié.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 51 prévoit d'exclure les avocats et les journalistes de l'obligation de déclaration sur le registre des acteurs de l'influence étrangère. Les amendements identiques nos 2 rectifié et 27 cantonnent cette exclusion aux avocats. Une telle exclusion ne paraît pas utile. En effet, ces catégories de profession entrent dans le champ d'application de la loi dite « Sapin 2 » sur la représentation d'intérêts ; nous ne voyons donc pas pourquoi elles seraient exclues du registre des acteurs de l'influence. Lors de mes auditions, j'ai constaté qu'il existe des exemples concrets d'influences voire d'ingérences étrangères réalisées par le biais de journalistes ou d'avocats.
Je rappelle par ailleurs qu'il est question ici d'une simple déclaration portant uniquement, pour ce qui concerne les avocats, sur les activités de conseil et non sur les activités contentieuses. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 51 et aux amendements identiques nos 2 rectifié et 27.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 28 tend à élargir la liste des informations communiquées à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Cela risque de l'emboliser et de diminuer son pouvoir de contrôle réel. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 28.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 42 vise à étendre le champ d'application des sanctions pénales à l'encontre des fausses déclarations. Les sanctions prévues - trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende - sont suffisantes. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 42.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Avis également défavorable à l'amendement n° 43.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 43.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 10 prévoit d'étendre le délai du contrôle des risques d'ingérence étrangère exercé par la HATVP pour les mobilités du public vers le privé à huit ans après l'exercice des fonctions. Ce délai semble trop long et nous ne voyons pas à quoi il correspond, alors que les cinq ans figurant dans le texte correspondent à la durée d'un mandat. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 10.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 11 tend à assujettir les centres de recherche et les universités à une obligation de déclaration des dons et versements étrangers. Des puissances étrangères peuvent effectivement utiliser les universités, mais se pose la question de l'atteinte potentielle à la liberté universitaire. Nous sollicitons donc l'avis du Gouvernement.
La commission demande l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 11.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 54 vise à supprimer l'exception posée pour les financements venus de l'Union européenne. Il présente un risque d'inconventionnalité. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 54.
Après l'article 1er bis
L'amendement n° 31 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 35 a pour objet la protection de la dénonciation de l'ingérence étrangère au même titre que celle qui est prévue pour les lanceurs d'alerte. Sont protégés comme lanceurs d'alerte ceux qui portent à la connaissance des autorités des « informations portant sur un crime, un délit, une menace ou un préjudice pour l'intérêt général », ce qui inclut les ingérences étrangères. L'amendement est donc satisfait. Demande de retrait, sinon avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 35 et, à défaut, y sera défavorable.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Même avis concernant l'amendement n° 34, qui porte sur les faux sites d'information.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 34 et, à défaut, y sera défavorable.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Nous comprenons l'objectif poursuivi au travers de l'amendement n° 12, mais ne voyons pas le lien entre les chercheurs et les puissances étrangères. Nous en demandons le retrait. À défaut, l'avis sera défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 12 et, à défaut, y sera défavorable.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 52 prévoit une remise annuelle, par le Gouvernement, du rapport sur l'état des menaces qui pèsent sur la sécurité nationale. La remise bisannuelle du rapport fixée par le texte apparait suffisante. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 52.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 50 a pour objet la production par la délégation parlementaire au renseignement d'un rapport sur l'état de la menace. Cette délégation n'est pas en mesure d'évaluer la menace de manière parfaitement indépendante des services, nous ne voyons donc pas l'utilité d'un tel rapport, qui au surplus contraindrait, les travaux de la délégation. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 50.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 25 rectifié prévoit la tenue, chaque année, d'un débat sur l'intelligence économique, à la suite du rapport annuel relatif au contrôle des investissements étrangers en France et le respect des obligations des investisseurs. L'idée est intéressante, pour que les parlementaires et l'opinion publique aient bien conscience des menaces qui pèsent sur le pays en la matière, mais cette proposition serait plus appropriée dans le texte à venir sur l'intelligence économique. Sagesse.
La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 25 rectifié.
Les amendements nos 37 et 13 sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 14 prévoit la remise d'un rapport annuel sur les investissements étrangers dans les activités touchant la défense, l'ordre public ou la garantie des intérêts fondamentaux de la France. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 14.
L'amendement n° 41 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
Article 3
La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques de suppression nos 29 et 44.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 15 prévoit une nouvelle rédaction complète de l'article 3, qui a les mêmes effets que la rédaction que nous proposons. Nous demandons donc le retrait de cet amendement. À défaut, l'avis sera défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 15 et, à défaut, y sera défavorable.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 16 tend à limiter les finalités du recours à l'algorithme. Nous avons réécrit ce point d'une façon plus robuste juridiquement et adaptée aux modes opératoires des auteurs de l'ingérence étrangère que celle qui est présentée ici. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 16.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 17 rectifié modifie les modalités de contrôle de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) sur la mise en oeuvre des algorithmes. Ce texte n'est pas le véhicule adapté. Le texte à venir sur les pouvoirs du renseignement permettra d'en discuter de façon plus large, l'ensemble des contrôles de la CNCTR devant être remis à plat. Avis défavorable.
L'amendement n° 45 intègre la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) dans le contrôle des algorithmes. Or, en la matière le contrôle de la CNCTR suffit. Avis défavorable.
L'amendement n° 30 a pour objet de demander un avis conforme de la CNCTR. Ses modalités de contrôle étant pleinement opérationnelles, un avis conforme n'améliorerait pas le contrôle effectué. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 17 rectifié, 45 et 30.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 47 intègre la Cnil aux contrôles effectués sur le renseignement par algorithme. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 47.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 48 limite à deux ans l'expérimentation du renseignement par algorithme, au lieu des quatre ans prévus dans le texte. Cette durée paraît trop courte, les algorithmes ayant besoin de temps pour être construits et entraînés. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 48, de même qu'à l'amendement n° 46.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 49 vise à étendre la notion d'acte d'ingérence aux agissements portant atteinte à la démocratie commis directement ou indirectement par des entités étrangères non étatiques à but lucratif, notamment les entreprises privées. L'important n'est pas que l'entreprise concernée soit étrangère, mais qu'elle exerce pour le compte d'un mandant étranger, ce qui est déjà visé par la loi. Nous demandons donc le retrait de cet amendement, car il est satisfait. À défaut, avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 49 et, à défaut, y sera défavorable.
Après l'article 4
L'amendement n° 3 rectifié est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no 19 vise à inscrire la prévention des risques d'ingérence étrangère dans l'enseignement moral et civique. Il est contraire à la position de la commission. Avis défavorable, de même qu'à l'amendement n° 18.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 19 et 18.
L'amendement n° 32 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
Intitulé de la proposition de loi
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 21 est contraire à l'avis de la commission. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 21.
La commission a donné les avis suivants sur les amendements de séance :
Proposition de loi encadrant l'intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques - Examen, en deuxième lecture, du rapport et du texte de la commission
M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons, en deuxième lecture, le rapport et le texte de la commission sur la proposition de loi encadrant l'intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - En octobre 2022, le Sénat adoptait en première lecture la proposition de loi déposée par Éliane Assassi et Arnaud Bazin visant à traduire les préconisations faites en mars 2022 par la commission d'enquête sénatoriale sur l'influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques à la suite du recours massif par l'État à ces prestations au cours du précédent mandat présidentiel.
En séance publique, le ministre de la transformation et de la fonction publiques, Stanislas Guerini, s'était engagé à ce que la navette parlementaire poursuive rapidement son cours, sans aller toutefois jusqu'à engager la procédure accélérée sur ce texte, ni même à inscrire le texte à l'ordre du jour des travaux parlementaires sur une semaine du Gouvernement.
Cette proposition de loi fait ainsi partie des très rares textes pour lesquels la procédure de droit commun s'applique : c'est dire l'envie du Gouvernement de la voir aboutir un jour !
Bien plus, il a fallu attendre plus d'un an pour que cette proposition de loi soit inscrite à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale, sur la semaine dite « transpartisane ». L'Assemblée nationale l'a finalement adoptée le 1er février dernier, mais son vote s'est soldé par la réécriture de la plupart des dispositions du texte, dans un sens souvent opposé au vote du Sénat.
Pour vous donner quelques chiffres : sur les dix-neuf articles que comportait le texte à l'issue du vote au Sénat, un seul a été adopté conforme par l'Assemblée nationale, tandis que cinq ont été supprimés et treize autres modifiés.
Les modifications apportées par l'Assemblée nationale se caractérisent par deux orientations majeures. D'une part, le texte adopté par les députés tend à alléger, dans l'ensemble, les obligations s'imposant aux prestataires et aux consultants et à réduire les moyens donnés à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) pour remplir ses nouvelles missions de contrôle des obligations déontologiques des consultants. D'autre part, l'Assemblée nationale a adopté l'amendement du Gouvernement visant à étendre le champ d'application de la proposition aux collectivités territoriales de plus de 100 000 habitants, et ce sans la moindre consultation préalable des associations d'élus locaux ni étude sérieuse de la question, et alors même que la mission « flash » de l'Assemblée nationale, qui s'est conclue en juillet 2023, n'a pas préconisé une telle extension.
Depuis mars 2022, le contexte du recours aux cabinets de conseil par l'État semble certes avoir évolué dans le bon sens, sous l'influence des travaux du Sénat et de la pression de l'actualité. Citons ainsi le nouvel accord-cadre de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP), qui tient compte de certaines préconisations sénatoriales. Citons également l'instauration, lors du projet de loi de finances (PLF) pour 2023, d'un jaune budgétaire consacré au recours aux conseils extérieurs ainsi que la création, en mars 2024, de l'agence de conseil interne de l'État. Plus significatif encore, le recours aux prestations de conseil en stratégie par les administrations centrales a fortement diminué depuis 2021, le Gouvernement évoquant une réduction par trois.
Ces différentes mesures d'initiative gouvernementale vont dans le sens d'un plus grand encadrement du recours aux cabinets de conseil par l'État et d'une plus grande transparence. Elles ne sauraient toutefois remplacer la nécessité d'un cadre légal unifié, contrôlé et sanctionné.
J'évoquerai tout d'abord les points sur lesquels nous pouvons trouver un accord avec l'Assemblée nationale, avant de vous présenter les sujets pour lesquels il me semble au contraire nécessaire de rétablir les dispositions adoptées en première lecture au Sénat.
Je vous proposerai d'accepter ou de ne modifier que marginalement, dans un objectif d'opérationnalité, un certain nombre de modifications apportées par les députés. Il en va ainsi des dispositions visant à garantir la transparence dans le recours aux cabinets de conseil, objectif que l'Assemblée nationale a confirmé.
Ainsi, l'article 2, qui crée de nouvelles règles afin, d'une part, de mieux identifier les consultants dans leurs relations avec l'administration et avec des tiers et, d'autre part, de mettre en évidence leurs apports dans les documents qu'ils produisent pour l'administration, n'a fait l'objet que de modifications mineures à l'Assemblée nationale, qui a prévu deux exceptions, limitées à des cas ciblés, à l'application de ces règles. Sans revenir entièrement sur ces exceptions, je ne vous proposerai que de rétablir l'obligation de mentionner la participation d'un cabinet de conseil à la rédaction d'un document à destination du public, y compris lorsqu'il s'agit d'une prestation de conseil en communication.
Nous pouvons également nous féliciter que, malgré le souhait inverse du Gouvernement, l'Assemblée nationale ait maintenu, à l'article 3, la publication d'un rapport listant les prestations de conseil effectuées pour le compte de l'État et de ses établissements publics. Le maintien de ce rapport paraît d'autant plus nécessaire que le jaune budgétaire, créé par la loi de finances pour 2023, ne respecte pas pleinement les obligations légales puisqu'il ne contient pas toutes les informations demandées par la loi de finances et que ces informations n'ont pas été publiées en format ouvert. Par conséquent, je vous proposerai de rétablir en grande partie la rédaction initiale de l'article 3 - les députés ayant réduit le périmètre des informations demandées - et d'y adjoindre l'obligation de publication en format ouvert qui figurait initialement à l'article 4, dont nous pourrions alors maintenir la suppression.
L'Assemblée nationale a également reconnu la nécessité de procéder à l'évaluation systématique et formalisée des prestations de conseil externes par l'administration en ayant bénéficié, si bien que je vous propose d'adopter l'article 6 sans modification.
En outre, les articles 17 et 18, qui traitent de la protection des données de l'administration, pourraient également être adoptés dans leur version votée par l'Assemblée nationale. L'article 17 a en effet été modifié dans un sens qui renforce utilement le dispositif adopté par le Sénat, tandis que l'article 18 constitue un compromis qui me semble acceptable, bien que le texte initial du Sénat fût plus ambitieux puisqu'il prévoyait la réalisation systématique d'un audit de sécurité des systèmes d'information des cabinets de conseil. Cet audit ne sera désormais qu'optionnel, à la demande de l'administration bénéficiaire et pour certaines données considérées comme sensibles.
En définitive, ce sont neuf articles que je vous propose d'adopter dans leur version votée par l'Assemblée nationale.
En revanche, sur un nombre non négligeable de sujets, la rédaction de l'Assemblée nationale semble bien en deçà de l'ambition initiale portée au travers de la proposition de loi et des enjeux sous-jacents. En conséquence, je vous proposerai, afin de garantir l'effectivité du texte, de rétablir certaines dispositions adoptées en première lecture au Sénat. Par ailleurs, je vous indiquerai les raisons pour lesquelles l'extension du champ d'application du texte aux collectivités territoriales ne paraît pas opportune.
La proposition de loi vise à instaurer, sous le contrôle de la HATVP, un cadre déontologique applicable aux prestataires de conseil et aux consultants. Il convient de s'assurer à la fois que les obligations nouvellement créées sont proportionnées et que les mécanismes de contrôle et de sanction sont adaptés et efficaces.
Dans ce double objectif, je vous proposerai tout d'abord de clarifier la nature des obligations déontologiques prévues et le champ des personnes physiques concernées.
Il faut saluer l'adoption par l'Assemblée nationale de l'obligation faite aux prestataires et aux consultants d'adresser à l'administration une déclaration exhaustive, exacte et sincère de leurs intérêts. Il me semble néanmoins souhaitable, dans un souci de proportionnalité, de recentrer l'obligation de déclaration d'intérêts sur les seuls consultants ayant des fonctions d'encadrement ou de supervision, pour en exempter les consultants ayant un profil « junior » qui n'ont qu'une mission d'exécution. De plus, il me semble nécessaire d'objectiver le plus possible les éléments devant figurer dans la déclaration d'intérêts et de les borner dans le temps. Telles sont les modifications que je vous proposerai d'apporter par un amendement visant à réécriture de l'article 10.
Par ailleurs, si nous confions à la HATVP une nouvelle mission de contrôle du respect, par les cabinets de conseil, de leurs obligations déontologiques, il est logique de la doter des moyens adaptés à cette fin.
En particulier, la suppression du pouvoir de contrôle sur place, votée par l'Assemblée nationale en séance sur un amendement du Gouvernement, me semble dommageable. Un tel pouvoir garantirait en effet l'efficacité et la crédibilité du dispositif de contrôle institué par la loi et mis en oeuvre par la HATVP ; c'est pourquoi je vous proposerai de le rétablir à l'article 12.
De plus, je continue à penser que le recours à la sanction pénale n'est guère adapté s'agissant du manquement aux obligations déclaratives. Aussi me semble-t-il nécessaire de rétablir, à l'article 13, le régime de sanctions administratives adopté par le Sénat en première lecture. Ces sanctions, pouvant prendre la forme d'amendes, seraient prononcées par la commission des sanctions, qui serait un nouvel organe créé au sein de la HATVP composé de trois magistrats. Je vous proposerai de rétablir l'article 14 à cette fin.
Enfin, l'article 16 tel qu'adopté par le Sénat en première lecture visait à instaurer un régime spécifique de contrôle des mobilités entre l'administration et le secteur du conseil. Il est vrai qu'un tel régime constitue une dérogation substantielle au régime actuel de contrôle des mobilités, tel qu'il découle de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique. Pour autant, cette dérogation continue à me paraître justifiée dans son principe au regard des enjeux propres au secteur du conseil. Du reste, elle serait raisonnable dans ses implications, au regard du nombre mesuré d'agents et de consultants concernés. C'est pourquoi je vous propose de rétablir l'article 16.
J'en viens désormais à la question du périmètre du texte, qui s'était déjà, nous nous en souvenons tous, posée lors de la première lecture. Sur ce point, nous pouvons accepter, dans un objectif de compromis, certaines des modifications apportées par l'Assemblée nationale.
Ainsi, à l'article 1er, je vous propose de maintenir certaines dérogations prévues par l'Assemblée nationale, en particulier la fixation d'un seuil de 60 millions d'euros de dépenses annuelles de fonctionnement pour déterminer les établissements publics nationaux concernés par le texte. En revanche, je suggère que nous supprimions l'exclusion des établissements publics à caractère industriel et commercial (Épic) ainsi que le seuil de 200 millions d'euros que l'Assemblée nationale souhaitait appliquer aux établissements publics de santé, le seuil de 60 millions d'euros me paraissant suffisamment restrictif puisqu'il ne concerne plus que 116 des 1 350 établissements de santé que compte le pays.
Pour éviter toute ambiguïté quant au périmètre du texte, il me semble en outre opportun de préciser qu'il ne s'appliquera pas au conseil financier effectué par les banques, celles-ci disposant déjà d'une réglementation propre. Par un même amendement, je vous proposerai également de recentrer les prestations informatiques auxquelles s'appliquera le texte sur celles qui revêtent un caractère stratégique.
En revanche, l'intégration des collectivités territoriales au périmètre du texte, opérée par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, n'est pas acceptable, autant pour des raisons d'opportunité qu'en raison d'un désaccord affirmé quant à la méthode employée. En effet, le recours aux prestations de conseil par les collectivités territoriales relève de préoccupations généralement plus ciblées et souvent, d'ailleurs, imposées par la loi, à l'instar des évaluations environnementales qui doivent être obligatoirement réalisées par des tiers. L'intégration des collectivités territoriales dans le périmètre de la proposition de loi constituerait ainsi une superposition d'obligations qui me paraît disproportionnée et représenterait une charge administrative trop importante.
En outre, l'opacité qui caractérisait, au vu des conclusions de la commission d'enquête, le recours aux prestations de conseil par l'État ne concerne pas avec la même acuité les collectivités territoriales, pour lesquelles de nombreux mécanismes de contrôle et de transparence existent déjà. D'une part, le code de la commande publique s'applique pleinement aux prestations de conseil contractées par les collectivités territoriales. D'autre part, le code général des collectivités territoriales permet aux assemblées délibérantes locales - conseils régionaux, départementaux, collectivités de plus de 100 000 habitants -, dans lesquelles siègent des membres de l'opposition, d'exercer un contrôle sur ces prestations de conseil, ce qui représente une différence essentielle avec les administrations centrales et les établissements publics nationaux.
Concernant la méthode, je relève trois difficultés majeures.
En premier lieu, les travaux de la commission d'enquête n'ont pas porté sur le recours par les collectivités territoriales aux prestations de conseil : aucun panorama exhaustif n'a pu, par conséquent, être dressé quant à l'étendue de ce recours. Le Gouvernement lui-même, d'après ce que m'a dit la direction générale des collectivités locales, ne dispose pas de données agrégées.
En deuxième lieu, si l'Assemblée nationale a bien mené une mission « flash » sur le sujet, celle-ci s'est opposée à une large extension du périmètre du texte aux collectivités territoriales. De plus, elle a suggéré d'approfondir l'étude de la question avant de légiférer. Or une telle étude n'a pas été réalisée à ce jour.
En troisième lieu, et il s'agit de la difficulté la plus significative, le Gouvernement, qui est pourtant à l'origine de cette extension, n'a mené aucune consultation auprès des associations des élus locaux avant de la proposer. Du reste, les associations d'élus locaux que j'ai auditionnées ont unanimement exprimé leur opposition à leur intégration dans le texte.
C'est donc modifiée par les amendements que je vous présenterai tout à l'heure que je vous propose d'adopter cette proposition de loi, en formulant le voeu que nous n'ayons pas de nouveau à attendre un an et demi pour qu'elle soit examinée à l'Assemblée nationale.
Mme Audrey Linkenheld. - Je félicite Cécile Cukierman pour la clarté et la précision de son rapport. Nous étions impatients de voir cette proposition de loi poursuivre la navette parlementaire. Je le dis d'autant plus que je n'étais pas élue en octobre 2022 ; notre collègue Jean-Pierre Sueur et d'autres collègues du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) avaient alors déposé des amendements. Nous sommes donc très heureux que ce texte fasse l'objet d'une deuxième lecture et qu'un compromis se dessine entre l'Assemblée nationale et le Sénat.
Les amendements portés par la rapporteure, qui rétablissent l'essentiel des dispositions votées au Sénat tout en acceptant certaines modifications introduites à l'Assemblée nationale, nous satisfont. Nous partageons ses interrogations relatives à l'extension du périmètre aux collectivités territoriales. La tentative du Gouvernement d'étendre aux collectivités territoriales les reproches qui sont faits à l'État peut paraître assez cocasse. L'opacité dénoncée par la commission d'enquête dans le recours aux cabinets de conseil ne saurait s'étendre aux collectivités locales. Cela ne signifie pas que le périmètre du texte ne pourra pas évoluer, mais cela nécessiterait des études spécifiques. De plus, le Gouvernement a utilisé des cabinets de conseil privés pour exercer le coeur de métier des politiques publiques. Je doute que cela se produise pour les collectivités territoriales.
Nous partageons aussi ce qui a été dit sur les insuffisances du jaune budgétaire. Il est indispensable que nous allions au bout de la navette parlementaire et que le texte soit adopté dans le format proposé par la rapporteure.
Lors de l'examen du projet de loi de finances, j'ai souligné que des efforts avaient été faits. Nous avons ainsi validé le recrutement de huit équivalents temps plein à la délégation interministérielle à l'encadrement supérieur de l'État (Diese) pour internaliser les prestations de conseil. Les progrès restent cependant à poursuivre.
Nous serons favorables, dans l'ensemble, aux amendements et au texte, mais formulerons une demande d'explication, davantage juridique que politique, sur l'article 5 bis, qui vise à interdire l'interdiction du Gouvernement à recourir aux cabinets de conseil pour rédiger un projet de loi. examen des articles
Article 1er
L'amendement COM-4 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-1 devient sans objet.
L'article 1erest adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 1er bis (nouveau)
L'amendement COM-3 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-2 devient sans objet.
L'article 1er bis est supprimé.
Article 2
L'amendement COM-5 est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 3
L'amendement COM-6 est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 3 bis (nouveau)
L'article 3 bis est adopté sans modification.
Article 4 (supprimé)
L'article 4 demeure supprimé.
Article 5
L'article 5 est adopté sans modification.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Il n'est évidemment pas question d'inciter le Gouvernement à avoir recours aux cabinets de conseil pour écrire des projets de loi ; pour autant, une telle interdiction ne relève pas de la loi ordinaire.
L'amendement COM-11 est adopté.
L'article 5 bis est supprimé.
Article 6
L'article 6 est adopté sans modification.
Article 6 bis (nouveau)
L'amendement COM-8 est adopté.
L'article 6 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 8 (supprimé)
L'article 8 demeure supprimé.
Division additionnelle avant l'article 9
L'amendement COM-7 est adopté.
La division additionnelle est rétablie.
Article 9
L'article 9 est adopté sans modification.
Article 10
L'amendement COM-12 est adopté.
L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 11
L'amendement COM-13 est adopté.
L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 12
L'amendement COM-14 est adopté.
L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 13
L'amendement COM-15 est adopté.
L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 14 (supprimé)
L'amendement COM-16 est adopté.
L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 15
L'article 15 est adopté sans modification.
Division additionnelle avant l'article 16 (supprimé)
L'amendement COM-10 est adopté.
La division additionnelle est rétablie.
Article 16 (supprimé)
L'amendement COM-17 est adopté.
L'article 16 est rétabli.
Article 17
L'article 17 est adopté sans modification.
Article 18
L'article 18 est adopté sans modification.
Article 19 (supprimé)
L'amendement COM-9 est adopté.
L'article 19 est rétabli.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
La réunion est close à 10 h 20.