- Mardi 7 mai 2024
- Commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à assurer une justice patrimoniale au sein de la famille - Désignation des candidats
- Mission d'information sur l'évolution institutionnelle de la Corse - Désignation des rapporteurs
- Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à accroître le financement des entreprises et l'attractivité de la France - Examen du rapport pour avis
- Proposition de loi visant à poursuivre la dématérialisation de l'état civil du ministère de l'Europe et des affaires étrangères - Examen du rapport et du texte de la commission
- Périmètre de la mission d'information sur les sous-préfectures - Communication
Mardi 7 mai 2024
- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -
La réunion est ouverte à 9 h 00.
Commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à assurer une justice patrimoniale au sein de la famille - Désignation des candidats
La commission soumet au Sénat la nomination de M. François-Noël Buffet, Mme Isabelle Florennes, Mme Agnès Canayer, Mme Elsa Schalck, M. Hussein Bourgi, M. Christophe Chaillou et Mme Patricia Schillinger comme membres titulaires, et de Mme Catherine Di Folco, Mme Marie Mercier, Mme Dominique Vérien, Mme Laurence Harribey, M. Pascal Savoldelli, Mme Laure Darcos et Mme Mélanie Vogel comme membres suppléants de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à assurer une justice patrimoniale au sein de la famille.
Mission d'information sur l'évolution institutionnelle de la Corse - Désignation des rapporteurs
M. François-Noël Buffet, président. - Lors de la dernière réunion du Bureau de la commission, nous avions décidé de mettre en place une mission d'information sur l'évolution institutionnelle de la Corse. Aucun texte n'a été déposé sur le sujet à ce jour, mais la question d'une évolution du statut actuel est bien posée. Notre mission d'information pourrait donc être de nature exploratoire. Je propose d'en être le rapporteur et je souhaite que chaque groupe politique désigne d'ici à la semaine prochaine un sénateur qui participera à cette mission d'information, dont le sujet ne sera certainement pas simple à traiter.
Il en est ainsi décidé.
Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à accroître le financement des entreprises et l'attractivité de la France - Examen du rapport pour avis
M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons la proposition de loi visant à accroître le financement des entreprises et l'attractivité de la France, dont notre collègue Louis Vogel est rapporteur pour avis.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - Par délégation de la commission des finances, notre commission est saisie au fond sur les articles 1er, 3, 10, 10 bis, 10 ter, 11 et 11 bis, et pour avis sur les articles 6 à 9 et 10 quater, de la proposition de loi visant à accroître le financement des entreprises et l'attractivité de la France.
Cette proposition de loi, qui porte essentiellement sur le droit monétaire et financier, et sur le droit des sociétés, constitue un élément de réponse à ce double défi. Elle ne peut être qu'un élément parmi d'autres, tant l'attractivité d'une économie résulte de facteurs pluriels, qui ne peuvent être traités dans un texte essentiellement consacré au droit des sociétés - je citerai notamment la fiscalité, le coût du travail ou encore la simplification des normes. Mais c'est un élément important, compte tenu du rôle joué par la comparaison des droits applicables aux différentes places financières dans les décisions stratégiques des entreprises en économie ouverte.
En effet, les droits des États sont aujourd'hui en concurrence. Il est donc important que le législateur se mobilise pour défendre l'attractivité de la France en attirant des entreprises nouvelles ou, à tout le moins, en évitant les départs d'entreprises vers d'autres places, avec les conséquences que cela impliquerait pour l'emploi dans notre pays.
De façon générale, une plus grande attractivité implique nécessairement un assouplissement des règles du droit des sociétés. Mais celui-ci ne doit pas se faire au détriment des actionnaires. Il s'agit donc ici de trouver un équilibre entre, d'une part, la protection des actionnaires, objectif traditionnel du droit des sociétés, et, d'autre part, la modernisation de notre droit, condition de l'attractivité.
L'article 1er de la proposition de loi porte sa mesure la plus innovante : l'autorisation pour les entreprises d'émettre des actions dotées de droits de vote multiples lors de leur introduction en bourse. Cette faculté est ouverte dans la plupart des grandes places financières mondiales et recommandée par le Haut comité juridique de la place financière de Paris (HCJP). Elle consiste à donner plus de droits de vote à son titulaire qu'une action ordinaire et elle présente comme principal avantage de favoriser la cotation des petites et moyennes entreprises innovantes, en particulier dans le domaine de la « tech », en garantissant à leurs fondateurs ou à leurs dirigeants une stabilité de la gouvernance, tout en attirant des capitaux neufs.
Les fondateurs pourront ainsi conserver un contrôle des choix stratégiques de l'entreprise après l'introduction en bourse sans courir le risque de voir leur pouvoir dilué du fait de l'arrivée de nouveaux actionnaires.
Cependant, dans le souci de protéger les actionnaires ordinaires, le texte prévoit certaines garanties. Tout d'abord, les droits de vote multiples sont limités à une durée maximale de dix ans, renouvelable une fois pour cinq ans. Ensuite, un ratio maximal de 25 pour 1 est prévu entre les droits de vote associés à ces actions et ceux qui sont associés aux actions ordinaires, sur les systèmes multilatéraux de négociations, dits « marchés de croissance ». De plus, le texte instaure une neutralisation des droits de vote multiples pour les résolutions les plus juridiques, relatives à la désignation des commissaires aux comptes, à l'approbation des comptes ou à la modification des statuts. Enfin, les actions à droits de vote multiples ne pourront pas être cédées à une autre personne.
L'article 3 prévoit, quant à lui, diverses mesures pour assouplir les modalités d'augmentation de capital sans droit préférentiel de souscription (DPS) au sein des sociétés cotées, c'est-à-dire sans la possibilité donnée à certains actionnaires - ceux qui sont déjà en place dans la société - de souscrire en priorité aux nouvelles actions, proportionnellement à leurs droits.
Cet article s'inscrit en complémentarité de l'article 1er, qui porte sur l'introduction en bourse, dessinant une forme de « parcours résidentiel » pour les start-up envisageant la cotation sur la place de Paris. La législation française actuelle rend en effet difficile pour de nombreuses petites et moyennes entreprises (PME) d'accéder à la liquidité dont elles ont besoin pour accompagner leur croissance.
Les articles 10, 10 bis et 10 ter prévoient diverses mesures pour la simplification du fonctionnement des organes sociaux des entreprises, de l'intérêt social et de la mise en conformité des statuts avec la loi et les règlements par le conseil d'administration.
L'article 11 désigne la cour d'appel de Paris, dotée d'une chambre commerciale internationale composée de trois magistrats, comme seule compétente pour les recours en matière d'arbitrage international. Enfin, l'article 11 bis habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour simplifier et clarifier le régime des nullités en droit des sociétés.
Dans l'ensemble, les mesures proposées contribueraient, si elles étaient votées, à mettre à niveau la place financière de Paris au regard de certaines possibilités d'ores et déjà offertes par les législations en vigueur dans les places concurrentes. La portée de la proposition de loi doit cependant être relativisée en ce qu'elle ne prétend aucunement s'inscrire dans une forme de fuite en avant dérégulatrice pour concurrencer la place d'Amsterdam, voire de New York, sur le terrain juridique. Il ne s'agit pas de créer en France un État du Delaware... L'enjeu n'est pas tant d'attirer un maximum d'entreprises sur notre territoire que de limiter les risques de fuite des entreprises françaises vers des places étrangères plus attractives, notamment celle d'Amsterdam.
Les amendements qui vous sont proposés s'inscrivent pleinement dans la recherche du meilleur équilibre possible entre les objectifs d'efficacité de la politique d'attractivité et de préservation de la sécurité juridique des actionnaires.
Afin de préserver le caractère attractif du dispositif permettant aux sociétés d'émettre des actions à droits de vote multiples lors de l'introduction en bourse issu de l'article 1er, nous vous proposons de ne pas remettre en cause les paramètres résolument souples du dispositif. La durée maximale des actions, soit dix ans, et le plafonnement du ratio entre les droits de vote associés à ces actions et ceux qui sont associés aux actions ordinaires, soit 25 pour 1 sur les marchés de croissance, sont en effet fixés à des niveaux supérieurs à ceux qui sont observés dans les législations des autres pays ayant fait le choix d'encadrer ce dispositif et dans les pratiques de marché les plus communes : on estime que ces niveaux sont de cinq et sept ans pour la durée des actions et de 10 pour 1 s'agissant du ratio. Ainsi, la loi française offrirait une certaine sécurité aux actionnaires tout en leur laissant la capacité d'arbitrer ce qui correspond le mieux à la situation de leur entreprise.
Les dispositions bienvenues de l'article 3, utiles pour faciliter la croissance des entreprises et leur accès au financement, ont également été conservées.
Cependant, toujours dans cette recherche d'équilibre, nous avons souhaité renforcer certaines garanties allant dans le sens d'une meilleure protection et d'une meilleure information des actionnaires. Ainsi, les amendements proposés prévoient un élargissement de la liste des résolutions au titre desquelles les actions à droits de vote multiples ne donnent droit qu'à une seule voix : elles couvriraient désormais aussi les résolutions relatives à la rémunération des dirigeants et à l'approbation des conventions réglementées, qui sont des décisions juridiques ne touchant pas à la stratégie de l'entreprise.
De plus, les amendements proposés garantissent un meilleur accès des acteurs de marché aux informations relatives à ces actions : pour que les marchés financiers jouent efficacement, il est nécessaire d'identifier les détenteurs de ces actions à droits de vote multiples, de façon que les investisseurs puissent prendre leurs décisions en toute connaissance de cause.
Enfin, les amendements proposés prévoient, dans un souci de cohérence de la réglementation, une harmonisation du ratio encadrant les droits de vote attachés à ces actions sur les marchés de croissance et sur les marchés réglementés. En effet, le texte adopté à l'Assemblée nationale ne prévoit pas de ratio pour les marchés réglementés.
Dans le souci de protéger les actionnaires minoritaires, je vous soumettrai un amendement portant article additionnel, après l'article 10. Celui-ci vise à renforcer la garantie des droits des actionnaires minoritaires, en améliorant l'efficacité des procédures contentieuses en cas de refus injustifié du conseil d'administration d'inscrire les résolutions qu'ils portent à l'ordre du jour de l'assemblée générale. Ce contentieux relèverait désormais de la procédure dite « accélérée au fond », qui permet d'obtenir un jugement au fond selon un calendrier plus rapide compatible avec la vie des sociétés.
Pour ne pas risquer de priver d'effectivité les procédures de consultation écrite des conseils d'administrations introduites dans le texte par l'article 10, j'ai souhaité assouplir leur encadrement. En effet, les garanties issues des travaux de l'Assemblée nationale ont paru excessives et on peut considérer qu'il appartenait à chaque société de déterminer en responsabilité, dans ses statuts, les règles correspondant le mieux à ses intérêts et aux intérêts de ses associés.
Ainsi, je proposerai un amendement prévoyant que le nombre d'administrateurs requis pour faire échec à cette procédure soit déterminé par les statuts, au lieu, comme le prévoit en l'état le texte, de donner cette faculté à chaque administrateur. Je souhaiterais également que le recours à cette procédure ne soit pas interdit dans les sociétés anonymes ayant à leur tête un président-directeur général, par opposition aux sociétés à directoire et conseil de surveillance, le traitement séparé de ces deux formes de sociétés ne paraissant pas justifié.
Il faut également veiller à contenir l'insécurité juridique pesant sur les actes et les délibérations résultant des procédures dématérialisées, c'est l'objet des amendements visant à revenir sur certains ajouts issus des travaux de l'Assemblée nationale conduisant à durcir les exigences relatives à l'enregistrement des assemblées générales, notamment en ce qui concerne l'intégralité de l'enregistrement, au risque d'aggraver les risques de nullité. D'autres amendements tendront à supprimer le nouveau cas de nullité potentielle en cas de problèmes techniques lors de la tenue des assemblées générales, car celui-ci va à l'encontre de l'article 11 bis de la présente proposition de loi, habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour simplifier et clarifier l'ensemble du régime des nullités.
Je vous soumettrai également des amendements d'ordre rédactionnel ou essentiellement technique aux articles ler, 3 et 10. Je vous propose, en outre, d'adopter conformes les articles 10 bis, 10 ter, 11 et 11 bis, et d'émettre un avis favorable à l'adoption des articles 6 à 9 et 10 quater, sous réserve de l'adoption d'un 'amendement rédactionnel sur l'article 8.
Mme Muriel Jourda. - Je remercie le rapporteur pour la clarté de son exposé où il rappelle à juste titre que le droit n'est jamais qu'un outil qu'il faut savoir utiliser. Je souscris notamment à son premier constat, selon lequel l'imposition et la lourdeur des règles doivent être allégées si l'on veut que la France devienne attractive pour les entreprises. Ce texte pourra-t-il être appliqué à un champ plus large que celui des start-up ?
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - Les augmentations de capital concernent toutes les entreprises et pas seulement les start-up, même si leur rôle est particulièrement efficace pour ces dernières.
M. François-Noël Buffet, président. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives aux règles relatives à l'émission de titres et à la structure actionnariale des sociétés, aux augmentations de capital des sociétés, à la simplification de la gouvernance et du fonctionnement des organes des sociétés, à l'organisation judiciaire liée au contentieux des affaires et à l'aménagement du régime des nullités en droit des sociétés.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - Mon amendement COM-50 est rédactionnel.
L'amendement COM-50 est adopté.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-1 vise à restreindre le bénéfice des actions de préférence aux seuls salariés de la société. Pour développer l'attractivité de notre pays, il faut éviter toute limitation du dispositif. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-1.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-43 vise à renforcer les garanties applicables aux droits de vote multiples en abaissant leur durée de dix à cinq ans, en abaissant le ratio de 25 pour 1 à 5 pour 1 et en prévoyant un encadrement de ce ratio sur les marchés réglementés. Il est partiellement satisfait, car mon amendement COM-51 prévoit d'encadrer le ratio de droits de vote sur les marchés réglementés. En outre, il risquerait de faire de notre droit l'un des régimes les plus stricts en Europe, ce qui ne favoriserait pas l'attractivité. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-43.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - Mon amendement COM-51 vise à harmoniser les règles d'encadrement s'appliquant aux marchés réglementés et au marché général.
L'amendement COM-51 est adopté.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement de repli COM-44 prévoit une harmonisation des ratios de droits de vote attachés aux actions de préférence sur les marchés réglementés et les systèmes multilatéraux de négociation. Il est satisfait par mon amendement COM-51. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-44.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-2 vise aussi le ratio des droits de vote. Une trop grande sévérité nuirait à l'attractivité. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-2.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - Mon amendement de précision rédactionnelle COM-52 vise à sécuriser les conditions de renouvellement des actions de préférence : les titulaires d'actions à droits de vote multiples ne participeront pas au vote, sauf dans l'hypothèse où l'ensemble des actionnaires serait titulaire de telles actions.
L'amendement COM-52 est adopté.
M. Louis
Vogel, rapporteur pour avis. - Mon
amendement
rédactionnel
COM-53
prévoit que les actions de préférence dotées de
droits de vote multiples sont converties en actions ordinaires au terme de leur
durée, en précisant qu'elles ne pourront l'être qu'en une
seule action ordinaire et que la conversion opérera aussi en cas de
changement de contrôle d'un actionnaire personne morale.
L'amendement COM-53 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-54 est adopté.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-55 vise à élargir la liste des résolutions au titre desquelles s'exerce une neutralisation des actions à droits de vote multiples.
L'amendement COM-55 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-56 est adopté.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-57 clarifie les dispositions du texte prévoyant que les actions de préférence, en cas d'offre publique, ne donnent droit qu'à une voix lors de la première assemblée générale des actionnaires suivant la clôture de cette offre. Il s'agit de reprendre la terminologie d'une directive européenne.
L'amendement COM-57 est adopté.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-58 vise à mieux identifier les détenteurs d'actions à droits de vote multiples, dans un objectif de transparence.
L'amendement COM-58 est adopté.
La commission propose à la commission des finances d'adopter l'article 1er ainsi modifié.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-59 concerne le vote du conseil d'administration ou du directoire sur la désignation des personnes bénéficiant d'une augmentation de capital. Il vise à préciser que ces personnes ne pourront pas participer au vote. En outre, par souci de cohérence, il tend à supprimer la disposition selon laquelle les règles de quorum et de majorité sont calculées après déduction des actions que ces personnes possèdent, car celle-ci s'applique aux réunions d'assemblée générale et pas à celles du conseil d'administration.
L'amendement COM-59 est adopté.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-60 prévoit que le décret en Conseil d'État qui fixe les modalités du prix de actions émises dans le cadre d'une augmentation de capital réservée à certaines personnes soit pris après avis de l'Autorité des marchés financiers.
L'amendement COM-60 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-61 est adopté.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-39 vise à assouplir les modalités d'augmentation de capital à personnes désignées, en fléchant le bénéfice d'une fraction égale à 10 % des augmentations de capital sans droit préférentiel de souscription à personnes désignées au profit des adhérents du ou des plans d'épargne d'entreprise, salariés ou anciens salariés de la société.
Or il faut laisser le dispositif ouvert, d'autant que le code de commerce prévoit à l'article L. 225-138-1 un régime spécifique d'augmentation de capital sans droit préférentiel de souscription réservé aux adhérents d'un plan d'épargne d'entreprise et assorti de garanties spécifiques. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-39.
La commission propose à la commission des finances d'adopter l'article 3 ainsi modifié.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-62 est rédactionnel.
L'amendement COM-62 est adopté.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-63 vise à harmoniser les dispositions du code civil et du code de commerce et à supprimer la mention du « formulaire de vote par correspondance » prévue pour les assemblées générales des sociétés anonymes, dans le cadre de la mise en oeuvre de cette procédure pour les autres formes sociales ou pour les conseils d'administration.
L'amendement COM-63 est adopté.
L'amendement de coordination rédactionnelle COM-64 est adopté.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-67 vise à supprimer l'exclusion des procédures de consultation écrite du conseil d'administration pour les sociétés anonymes où les fonctions de président du conseil d'administration et de directeur général sont dissociées.
L'amendement COM-67 est adopté.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-35 vise à supprimer les limites du recours à la consultation écrite. Il est satisfait par mes amendements. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-35.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-66 tend à faciliter le recours à la consultation écrite au sein du conseil d'administration en prévoyant que le nombre d'administrateurs requis pour faire échec à cette procédure sera déterminé par les statuts.
L'amendement COM-66 est adopté.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-65 a pour objet d'harmoniser les conditions applicables au calcul du quorum et de la majorité des présents lorsqu'il est fait recours à un moyen de télécommunication.
L'amendement COM-65 est adopté.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-36 est satisfait par mon amendement COM-68. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-36.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-68 est de sécurisation juridique.
L'amendement COM-68 est adopté.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-69 a trait à la suppression d'un nouveau cas de nullité pouvant résulter d'un problème technique en lien avec la tenue dématérialisée des assemblées générales d'actionnaires.
L'amendement COM-69 est adopté.
La commission propose à la commission des finances d'adopter l'article 10 ainsi modifié.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-14 a pour objet d'instaurer une dérogation aux règles de passation des marchés publics et un triplement du plafond applicable à l'achat envisagé pour les travaux, fournitures ou services innovants.
La commission propose à la commission des finances de déclarer l'amendement COM-14 irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-70 vise à appliquer la procédure accélérée au fond au contentieux des refus d'inscription de résolutions à l'ordre du jour des assemblées générales.
L'amendement COM-70 est adopté et devient article additionnel.
La commission propose à la commission des finances d'adopter cet article additionnel.
Article 10 bis (nouveau) (délégué)
La commission propose à la commission des finances d'adopter l'article 10 bis sans modification.
Article 10 ter (nouveau) (délégué)
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-3 vise à supprimer la disposition tendant à modifier le traitement de l'abstention dans les assemblées générales d'obligataires, afin que celles-ci ne soient plus comptabilisées comme des votes négatifs.
Pour mémoire, la loi n° 2019-744 du 19 juillet 2019 de simplification, de clarification et d'actualisation du droit des sociétés, dite « loi Soilihi », a prévu cette réforme pour les assemblées générales d'actionnaires. La commission des lois avait alors approuvé cette disposition.
Je ne vois pas pourquoi les obligataires auraient un traitement différent des actionnaires. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-3.
La commission propose à la commission des finances d'adopter l'article 10 ter sans modification.
Après l'article 10 ter (nouveau) (délégué)
M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-16 prévoit que les chercheurs détenant des parts sociales d'entreprise sont autorisés à réunir leurs participations dans une holding.
La commission propose à la commission des finances de déclarer l'amendement COM-16 irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
Article 11 (délégué)
La commission propose à la commission des finances d'adopter l'article 11 sans modification.
Article 11 bis (délégué)
La commission propose à la commission des finances d'adopter l'article 11 bis sans modification.
La commission émet un avis favorable à l'adoption de la proposition de loi, sous réserve de l'adoption de ses amendements.
Le sort des amendements sur les articles pour lesquels la commission bénéficie d'une délégation au fond examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Proposition de loi visant à poursuivre la dématérialisation de l'état civil du ministère de l'Europe et des affaires étrangères - Examen du rapport et du texte de la commission
M. François-Noël Buffet, président. - Nous en venons à présent à l'examen du rapport de notre collègue Christophe-André Frassa sur la proposition de loi visant à poursuivre la dématérialisation de l'état civil du ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE).
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - En 2018, les législateurs que nous sommes avons autorisé, lors du vote de la loi pour un État au service d'une société de confiance dite Essoc, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères à déroger au cadre général de traitement des actes d'état civil dont il est dépositaire, afin d'expérimenter une démarche ambitieuse de dématérialisation. Le Sénat avait alors soutenu le principe de cette expérimentation, jugeant, selon les mots de nos collègues Pascale Gruny et Jean-Claude Luche, « le projet de dématérialisation pertinent au regard des distances qui peuvent séparer les postes diplomatiques et consulaires du service central d'état civil (SCEC) et du délai conséquent d'acheminement du courrier postal ou du coût de l'acheminement par valise diplomatique, utilisé dans les pays sensibles ».
Ce projet de dématérialisation, qui n'a véritablement débuté qu'à la suite de la publication de l'ordonnance du 10 juillet 2019 qui en précise les modalités, est apparu ambitieux dans la mesure où il concerne les quatre composantes du traitement des actes d'état civil : son établissement, c'est-à-dire la création de l'acte ; sa mise à jour, à savoir son actualisation à la suite de l'évolution de l'état civil de la personne concernée, par exemple en raison d'un mariage ; sa délivrance, c'est-à-dire la publicité de l'acte, sous la forme de l'octroi d'une copie ou d'un extrait de l'acte, l'original n'étant jamais fourni ; enfin, sa conservation, soit son archivage.
Le passage par la loi était nécessaire pour autoriser cette dématérialisation, car, bien que certaines procédures aient été informatisées dès les années 1990, le cadre général de la gestion de l'état civil reste régi, pour ses quatre composantes, par le principe du support papier.
Ainsi, l'authenticité de l'acte d'état civil découle toujours, en application de l'article 40 du code civil, d'une signature manuscrite de l'officier d'état civil. En conséquence, les actes de l'état civil sont exclusivement établis sur support papier, et sont inscrits et conservés sur un ou plusieurs registres tenus en double exemplaire.
La mise à jour des actes d'état civil s'effectue par le biais de mentions manuscrites sur ces registres. De même, les copies et les extraits d'actes d'état civil sont des documents papier dont la validité résulte de la signature de l'officier de l'état civil, remis en mains propres à leur titulaire ou aux personnes habilitées à les demander ou envoyés par voie postale.
Les fonctions d'état civil, dans ses quatre composantes, sont confiées sur le territoire national aux maires et à leurs adjoints, mais sont exercées, pour les Français de l'étranger, par les chefs de mission diplomatique et les chefs de poste consulaire et par le service central d'état civil de Nantes.
Pour permettre à ces derniers d'expérimenter la dématérialisation de la gestion des actes d'état civil dont le MEAE est dépositaire, nous avions accordé au Gouvernement un délai de trois ans, à compter de la publication de l'ordonnance du 10 juillet 2019. Or ce délai n'a pas été tenu. C'est pourquoi la durée de l'expérimentation a été prorogée de deux ans à l'occasion de la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite 3DS. En l'état du droit, l'expérimentation arrivera à son terme le 10 juillet 2024, une échéance imminente qui illustre un certain manque d'anticipation de la part du Gouvernement...
En effet, cette date est problématique au regard du très important retard pris pour trois des quatre composantes de l'expérimentation, et ce malgré un budget largement supérieur aux premières estimations, l'inspection générale des affaires étrangères (IGAE) l'évaluant à 11,35 millions d'euros, alors que le budget prévisionnel initial s'élevait à 5 millions d'euros.
Seule la délivrance des copies et des extraits des actes d'état civil du MEAE a été pleinement dématérialisée depuis le 12 mars 2021. En revanche, la dématérialisation de l'établissement, de la mise à jour et de la conservation de ces actes nécessite encore des développements informatiques, au moins jusqu'à la fin de l'année 2025.
Cet ample retard, qui serait principalement lié à une sous-estimation des difficultés techniques du projet, explique que les deux rapports d'évaluation, transmis au Parlement en mars 2022 et en décembre 2023, n'aient pas pu dresser le bilan de ces trois composantes de l'expérimentation, faute d'éléments à analyser. Je précise que le second de ces rapports a été rédigé conjointement par l'IGAE et par l'inspection générale de la justice (IGJ), donc indépendamment des administrations chargées de mettre directement en oeuvre l'expérimentation. Les auditions que j'ai menées en avril n'ont pas pu pallier ce manque d'éléments d'évaluation, la mise en application étant encore trop lointaine malgré une première expérience concluante d'établissement dématérialisé d'un acte d'état civil en janvier dernier.
En revanche, les deux rapports d'évaluation font état d'un bilan globalement positif de l'expérimentation de la dématérialisation de la délivrance des copies et des extraits d'actes. À la suite des auditions que j'ai menées et des éléments chiffrés actualisés qui m'ont été transmis, je partage le constat établi par les inspections générales.
D'un point de vue quantitatif, l'expérimentation est indubitablement un succès : 1 264 372 demandes de copie ou d'extraits d'acte d'état civil ont été formulées en 2023 sur le site service-public.fr, dont seulement 0,3 % a été accompagné d'une demande d'impression.
D'un point de vue qualitatif, les deux rapports mettent également en avant un résultat satisfaisant, aussi bien pour l'usager que pour l'administration et les officiers d'état civil.
Pour l'usager, les rapports estiment que l'expérimentation a permis « une simplification des démarches » et un « raccourcissement des délais de délivrance des copies et des extraits d'actes d'état civil ». Le service est considéré comme « plus accessible » et « dans le sens de l'histoire », car 90 % des demandes d'extraits et d'actes s'effectuaient déjà de façon dématérialisée avant l'expérimentation : seule la délivrance s'effectuait par voie postale. Le service présenterait un intérêt particulièrement marqué pour les Français de l'étranger qui résident parfois loin du service consulaire et qui ne peuvent pas dépendre, pour leurs demandes, de services postaux locaux fiables. Le taux de satisfaction, mesuré par l'observatoire des démarches en ligne de l'État, se situe ainsi à 8,7 sur 10. Quant au gain de temps lié à la suppression des délais postaux, celui-ci est en revanche moins probant puisque le délai moyen de traitement a augmenté entre 2021 et 2023, passant de 8,5 à 14 jours, des difficultés d'ordre technique expliquant cette contre-performance.
Pour l'administration, la dématérialisation aurait engendré des économies aussi bien budgétaires qu'en termes de ressources humaines. Le MEAE a évalué à plus de 1,3 million d'euros les dépenses évitées grâce à la dématérialisation en 2023, principalement liées à l'affranchissement et à l'achat de papier sécurisé. Elle a également entraîné la suppression de 11 équivalents temps plein en 2021. La dématérialisation participerait donc du bon usage des deniers publics.
Enfin, pour les officiers d'état civil, les rapports notent « une adhésion progressive au projet », qui est néanmoins « en évolution positive ».
Au regard de ce bilan positif, la proposition de loi qui nous est soumise aujourd'hui vise, en son article 1er, à pérenniser au sein du code civil la délivrance numérique des copies et des extraits d'actes d'état civil établis par le MEAE. Cette délivrance numérique ne constituerait qu'une possibilité, la remise des copies ou des extraits d'acte sur support papier restant autorisée.
À l'inverse, en conséquence du retard accumulé sur les trois autres pans de l'expérimentation, l'article 2 la proroge, pour une durée supplémentaire de trois ans, en la limitant donc à l'établissement, la conservation et la mise à jour des actes d'état civil du MEAE. L'expérimentation serait ainsi prolongée jusqu'au 10 juillet 2027. Sauf nouvelle prorogation, l'expérimentation atteindrait une durée prévisionnelle de huit ans, contre trois initialement.
En cohérence avec la position du Sénat formulée en 2018 et en 2022, et afin que l'expérimentation que nous avions soutenue soit enfin pleinement déployée, je vous propose d'approuver ces mesures et donc d'adopter la proposition de loi qui nous est soumise.
La pérennisation de la dématérialisation de la délivrance des copies et des extraits des actes me semble opportune et souhaitable, non seulement parce qu'elle est massivement utilisée par nos concitoyens Français de l'étranger et qu'aucun dysfonctionnement majeur n'a été identifié jusqu'à présent, mais également parce qu'elle prévoit une alternative pour tous les usagers éloignés du numérique ; elle n'est donc pas une voie unique d'accès au service public de l'état civil.
Je suis plus circonspect sur la prorogation de l'expérimentation de la dématérialisation de l'établissement, de la mise à jour et de la conservation des actes d'état civil du MEAE, un triplement de la durée de l'expérimentation étant difficilement compréhensible et justifiable. Malheureusement, l'état d'avancée du projet ne nous permet pas de réduire cette durée, du moins si nous souhaitons qu'un bilan puisse être dressé après la tant attendue mise en application de la totalité de l'expérimentation, avant une potentielle pérennisation à l'avenir.
Je vous propose donc de prendre acte de ce retard en formulant parallèlement le voeu que la prorogation qui nous est demandée sera la dernière. Afin de limiter ce risque et d'imposer au Gouvernement davantage de transparence sur l'état d'avancée de l'expérimentation, je vous soumettrai dans quelques instant un amendement prévoyant une présentation annuelle, par le Gouvernement, de la mise en oeuvre de l'expérimentation devant l'Assemblée des Français de l'étranger, suivie d'un débat en sa présence qui pourra donner lieu à un avis de l'Assemblée. Je soumettrai également à votre vote deux amendements rédactionnels.
M. François-Noël Buffet, président. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives à l'établissement, à la mise à jour, à la délivrance et à la conservation des actes de l'état civil établis par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Les amendements COM-1 et COM-2 visent tous deux à préciser que la délivrance des copies et des actes d'état civil peut se faire sur support papier, et pas uniquement par voie dématérialisée. Je tiens à rassurer nos collègues du groupe Écologiste - Solidarité et Territoires : non seulement c'est déjà le cas dans le cadre de l'expérimentation, mais la rédaction proposée à l'article 1er prévoit bien que la délivrance dématérialisée ne sera qu'une possibilité, et non une obligation.
Autrement dit, non seulement il est déjà possible, actuellement, d'obtenir une copie ou un extrait d'un acte d'état civil sur support papier - en 2023, un peu moins de 5 000 personnes ont demandé une impression de leur acte d'état civil sur service-public.fr et le service central d'état civil traite bien évidemment les demandes formulées par courrier -, mais ce sera toujours possible une fois la dématérialisation pérennisée. Nos concitoyens éloignés du numérique pourront donc toujours avoir accès au service public de l'état civil.
Par ailleurs, lors de son audition, la direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire (DFAE) m'a garanti qu'il n'était aucunement envisagé de faire de la voie dématérialisée l'unique voie de délivrance des copies et des extraits des actes d'état civil du ministère de l'Europe et des affaires étrangères.
En conséquence, il n'y a pas lieu d'alourdir la loi alors qu'il n'y a aucune ambiguïté. C'est d'ailleurs bien précisé dans le rapport qui accompagne ce texte, la volonté du législateur étant claire sur ce point. L'avis est donc défavorable.
L'amendement COM-1 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-2.
L'article 1er est adopté sans modification.
Article 2
L'amendement rédactionnel COM-5 est adopté.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'avis est défavorable sur l'amendement COM-3, car il est satisfait : comme l'écrivent les inspections générales dans leur rapport d'évaluation de l'expérimentation, et comme me l'a confirmé la DFAE, « les actes d'état civil dématérialisés seront conservés simultanément dans le registre d'état civil électronique et dans le support d'archives numériques du ministère des affaires étrangères, Saphir ». Il y aura donc bien deux exemplaires archivés.
L'amendement COM-3 n'est pas adopté.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-4 vise à établir une procédure d'alerte formalisée en cas de dysfonctionnement informatique. Je comprends le souhait de nos collègues du groupe GEST de sécuriser la dématérialisation de l'état civil des Français de l'étranger. Tel qu'est rédigé l'amendement, je ne peux cependant pas formuler un avis favorable.
En premier lieu, la mise en place d'une procédure d'alerte formalisée, si elle est tout à fait intéressante, voire souhaitable, ne me semble pas relever du domaine de la loi.
En deuxième lieu, l'amendement est en grande partie satisfait puisqu'il cible certes « la conservation, la mise à jour et la délivrance » des actes d'état civil du MEAE, mais aussi « l'établissement ». Or l'article 8 de l'ordonnance du 10 juillet 2019 prévoit déjà l'hypothèse d'une « défaillance du système informatique empêchant l'établissement d'un acte de l'état civil électronique ».
En troisième lieu, cet amendement ne peut être adopté en l'état puisqu'il traite notamment de la délivrance des actes d'état civil du MEAE en insérant des dispositions en ce sens dans l'ordonnance précitée, alors que l'article 1er de la proposition de loi pérennise, au sein du code civil, la délivrance matérialisée de ces actes et que l'article 2 supprime toutes les références à la délivrance dans l'ordonnance.
Enfin, il est inutile de prévoir que la délivrance peut être effectuée par support papier, puisque l'article 1er fait déjà de la délivrance dématérialisée une simple possibilité, et non une obligation.
Pour toutes ces raisons, l'avis est défavorable sur cet amendement.
L'amendement COM-4 n'est pas adopté.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-6 apporte une précision importante relative à la clôture du registre des actes d'état civil électronique. À l'issue de l'expérimentation, c'est la délivrance des actes électroniques établis dans le cadre de l'expérimentation, et non la délivrance « électronique » en tant que telle qui cessera.
L'amendement COM-6 est adopté.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-7 prévoit la présentation annuelle, par le Gouvernement, d'un état d'avancement de l'expérimentation devant l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE).
Mme Olivia Richard. - Je partage votre enthousiasme quant à la dématérialisation des actes d'état civil, ainsi que vos réserves relatives aux risques d'exclusion numérique, et vous félicite pour cet excellent rapport. Je voterai cet amendement, mais je rappelle qu'un bilan est présenté par le ministre délégué chargé des Français de l'étranger lors de chaque session de l'AFE, tandis que la commission des lois de ladite assemblée s'intéresse régulièrement à cette question.
Même si l'information et la transparence me paraissent déjà assurées, tout ce qui contribue à les renforcer est toujours souhaitable.
L'amendement COM-7 est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Périmètre de la mission d'information sur les sous-préfectures - Communication
M. François-Noël Buffet, président. - Le 28 février dernier, nous avons décidé la création d'une mission d'information sur les sous-préfectures, Mathieu Darnaud et Cécile Cukierman ayant été désignés rapporteurs. Nous étions convenus que serait associé à ce travail un représentant de chaque groupe, à savoir Françoise Gatel, Hussein Bourgi, Olivier Bitz, Dany Wattebled, Guy Benarroche et Michel Masset.
Après des échanges avec les rapporteurs, il nous a semblé souhaitable d'élargir le périmètre de la mission, afin qu'elle permette d'exercer un contrôle plus général et plus complet sur la mise en oeuvre des prérogatives confiées à l'État dans les territoires.
Concrètement, il s'agirait dans ce cadre de dresser un état des lieux, d'une part, de la manière dont les préfectures ont mis en oeuvre les missions qui leur ont été confiées par les récentes lois destinées à faciliter l'action des collectivités territoriales sur les thématiques propres à la commission, notamment en matière de sécurité et d'ordre public, d'accompagnement des acteurs territoriaux, de contrôle de légalité et d'accueil du public pour les formalités administratives ; et, d'autre part, du rôle confié aux sous-préfectures par les préfets - gestion des effectifs, conditions d'exercice des missions d'accueil du public et d'accompagnement des élus locaux, etc. - dans cette mise en oeuvre.
Je vous propose donc d'acter ce matin cette évolution importante du périmètre de la mission d'information, afin que les rapporteurs puissent lancer leurs travaux dans les prochaines semaines.
Il en est ainsi décidé.
La réunion est close à 9 h 50.