Mercredi 31 janvier 2024
- Présidence de M. Jean-François Longeot, président -
La réunion est ouverte à 9 h 30.
Projet de loi relatif à l'organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour répondre au défi de la relance de la filière nucléaire - Projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution - Examen du rapport et élaboration des textes de la commission
M. Jean-François Longeot, président. - Mes chers collègues, nous examinons ce matin le rapport de Pascal Martin sur le projet de loi relatif à l'organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour répondre au défi de la relance de la filière nucléaire et sur le projet de loi organique associé.
La commission des affaires économiques s'est réunie hier. Elle a adopté des amendements du rapporteur pour avis Patrick Chaize - que je salue - sur les articles et sujets sur lesquels elle s'est saisie pour avis. Elle a également adopté des amendements sur les quatre articles et thématiques associées sur lesquels elle bénéfice de délégations au fond.
Les deux textes seront examinés en séance publique le mercredi 7 et le jeudi 8 février. Un vote solennel est prévu le mardi 13 février.
Avant de laisser la parole au rapporteur, j'aimerais vous rappeler quelques éléments de contexte.
Voilà près d'un an, dans le cadre de l'examen à l'Assemblée nationale du projet de loi relatif à l'accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes, dit « accélération du nucléaire », le Gouvernement avait proposé la fusion entre l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) - autorité administrative indépendante en charge de prendre les décisions individuelles et réglementaires - et l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) - établissement public industriel et commercial (EPIC) exerçant des missions d'expertise et de recherche dans le domaine de la sûreté, mais aussi de la sécurité des installations et de la radioprotection.
Nous avions été nombreux, au Sénat, à déplorer la méthode employée par le Gouvernement : cette proposition n'avait fait l'objet d'aucune concertation ni d'aucune évaluation, et n'avait pas été soumise à la première assemblée saisie, le Sénat ! La proposition du Gouvernement avait finalement été rejetée par les députés.
Malmené, le Parlement a réagi par le biais d'une saisine de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst) par la commission des affaires économiques du Sénat. Le rapport de l'Opecst de Stéphane Piednoir et Jean-Luc Fugit est paru en juillet dernier. Ses conclusions ont alimenté le projet de fusion proposé par le Gouvernement, dont nous sommes aujourd'hui saisis.
Ce projet de loi prévoit le démantèlement de l'IRSN, à compter du 1er janvier 2025. L'essentiel de ses missions et de ses 1 600 salariés - environ - serait transféré vers l'ASN, qui deviendrait l'autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR). L'ASNR emploierait des salariés de droit privé issus de l'IRSN et des fonctionnaires et contractuels issus de l'ASN.
Les activités commerciales relatives aux dosimètres passifs seraient transférées au Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) ; quant à l'expertise en matière de sûreté des installations de défense et de sécurité des installations civiles, elle serait exercée par le ministère des armées - environ 140 salariés.
L'objectif de la réforme affiché par le Gouvernement est d'adapter le système de sûreté à un contexte « hors normes », inédit dans l'histoire du nucléaire français.
Avant de laisser la parole au rapporteur, j'aimerais vous partager mon état d'esprit à l'entame de ce débat, comme je l'avais fait voilà quelques jours lors de l'audition du président de l'ASN et du directeur général de l'IRSN.
Notre priorité est claire : nous souhaitons maintenir notre sûreté nucléaire à un niveau d'exigence le plus élevé possible, en l'adaptant aux enjeux de notre décennie et de celles à venir. L'opportunité de la relance du nucléaire dans notre pays, qui constitue un débat majeur pour notre Nation et nous mobilisera dans le cadre du futur projet de loi sur la souveraineté énergétique, est une problématique d'un autre ordre.
Il me semble nécessaire de dissocier les deux sujets, même s'ils sont liés : un système de sûreté irréprochable et une transparence préservée, voire accrue, sont des conditions sine qua non de l'acceptabilité sociale du nucléaire, sans laquelle la relance de la filière ne pourra pas se faire.
Je terminerai en précisant que pour mener à bien sa mission, le rapporteur s'est appuyé sur le rapport de l'Opecst, mais aussi sur une étude de législation comparée réalisée à notre demande par les services du Sénat. Cette étude sera annexée au rapport de la commission et mise à la disposition de tous les parlementaires - sénateurs ou députés - qui voudraient s'en saisir pour alimenter le débat.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Avant d'entamer mon propos, je salue la présence de Patrick Chaize, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. J'ai eu l'occasion hier soir, dans le cadre de cette commission, d'exprimer mon avis sur le présent texte et je tiens à le remercier pour la qualité de nos échanges.
Après plusieurs semaines de travaux, menés dans un délai extrêmement contraint, le moment est donc venu de vous présenter mon rapport sur le projet de loi relatif à l'organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour répondre au défi de la relance de la filière nucléaire et sur le projet de loi organique modifiant la loi organique du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.
Je souhaite tout d'abord vous remercier pour la confiance que vous m'avez accordée en me nommant rapporteur. C'était un beau cadeau de Noël !
J'ai organisé durant les premières semaines de janvier une vingtaine d'auditions, afin d'entendre l'ensemble des parties prenantes sur ce texte. J'ai également souhaité - je viens d'y faire référence - travailler en bonne intelligence avec la commission des affaires économiques, saisie pour avis et au fond sur quatre articles : certaines auditions ont ainsi été organisées conjointement avec Patrick Chaize, et je m'en félicite.
J'ai souhaité effectuer, au cours de mes auditions, une instruction « à charge et à décharge », laquelle m'a conduit à identifier des avantages et des inconvénients à ce projet de refonte.
Je commencerai par les avantages, qui sont au nombre de cinq.
Premier avantage : une efficacité accrue.
J'ai pu constater, au cours de mes auditions, l'excellence du système français de sûreté nucléaire, reconnue par l'ensemble des parties prenantes, à l'échelle nationale comme internationale.
Toutefois, ce système doit aujourd'hui s'adapter à l'évolution du flux de demandes : vous le savez, la relance du nucléaire est un chantier d'une ampleur inédite - en rien comparable avec le « plan Messmer » des années 1970.
La nouvelle organisation permettra de mettre fin aux frictions existantes dans les échanges entre l'ASN et l'IRSN et aux différences de priorisation, qui engendrent aujourd'hui des délais supplémentaires dans la prise de décision.
Dans un contexte de tension sur les ressources humaines - la filière nucléaire aura besoin de 100 000 emplois dans les dix années à venir -, la nouvelle gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection est amenée également à éviter la dispersion des compétences techniques et scientifiques rares, ce que des mesures budgétaires et salariales ne pourront pas faire seules.
Deuxième avantage : une meilleure adaptation aux enjeux contemporains de la sûreté nucléaire.
Le premier enjeu contemporain est celui des petits réacteurs modulaires, ou SMR, développés par des start-ups. Le nucléaire est marqué par un foisonnement technologique inédit dans l'histoire de la filière. J'ai pu entendre, dans le cadre de mes auditions, les start-ups françaises engagées dans une course technologique contre les autres puissances nucléaires. La demande de simplification et de meilleur accompagnement par les pouvoirs publics est forte. La fusion de l'IRSN et de l'ASN, en offrant aux start-ups un interlocuteur unique, contribuerait à cette simplification.
Le deuxième enjeu contemporain est, nous en sommes bien conscients dans cette commission, le dérèglement climatique. Le grand défi du siècle en matière de sûreté nucléaire sera l'adaptation des parcs existants et à venir au réchauffement climatique. Regrouper l'ensemble des savoir-faire nécessaires, actuellement dispersés au sein de l'ASN et de l'IRSN, contribuera à armer notre pays face à ce défi immense.
Troisième avantage : une amélioration de la gestion de crise.
Pour assurer leurs missions en cas de crise, l'IRSN et l'ASN disposent chacun d'un centre de crise, d'une organisation spécifique et de moyens propres. Deux principaux bénéfices peuvent être attendus de la fusion en la matière : d'une part, la mise en place d'un interlocuteur unique, identifié par les services de l'État comme expert dans le domaine de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ; d'autre part, la fluidification des échanges entre les équipes en charge de l'expertise et celles qui auront à proposer des actions de protection de la population aux autorités.
Quatrième avantage : une clarification de la communication.
On parle souvent - et à juste titre - de transparence, mais combien de nos concitoyens sont aujourd'hui capables de distinguer les missions de l'ASN de celles de l'IRSN ?
Émanant de deux institutions différentes, la communication a pu donner lieu, par le passé, à des cafouillages préjudiciables. La réforme permettra à la nouvelle autorité de parler d'une « voix commune » et partant, facilitera l'identification par le public de l'autorité décisionnaire.
Enfin, cinquième avantage : un renforcement de l'attractivité.
Possibilité d'être recruté sous différents statuts, d'en changer, avec par exemple la mise en place d'un concours réservé ; renforcement des opportunités de mobilité professionnelle, y compris géographique, au sein de l'autorité : les paramètres retenus par le Gouvernement constitueront des opportunités pour rendre la future autorité plus attractive.
Toutefois, les incertitudes causées par le projet de loi ont d'ores et déjà provoqué des départs. Des réponses doivent donc être rapidement apportées aux salariés, ainsi qu'aux agents de l'ASN, pour leur permettre légitimement de se projeter dans la nouvelle organisation.
En tout état de cause, une part de la réaction face au déficit d'attractivité des instances de sûreté réside dans l'augmentation des rémunérations et des moyens humains, un sujet qui doit être inscrit dans la durée, que la réforme se fasse ou non. Or, à ce jour, le Gouvernement n'a pas voulu le prendre suffisamment au sérieux, en dépit des nombreuses alertes parlementaires.
Vous l'aurez compris, la réforme de la gouvernance de la sûreté nucléaire permettra de renforcer le système de sûreté français dans un contexte totalement « hors norme ».
Ce projet présente cependant en l'état certains risques. Je les ai identifiés durant mes auditions et vous y avez été sensibles également, mes chers collègues, puisque j'ai retrouvé dans vos amendements plusieurs de mes réflexions.
Premier risque : la distinction entre expertise et décision.
Cette distinction est au coeur de la qualité et de la crédibilité du système de sûreté. En effet, une séparation insuffisante risque de placer l'expertise sous l'influence de la décision - les conclusions de l'expertise seraient orientées dans le sens de la décision - ou inversement - la décision, censée tenir compte de l'expertise, mais également d'enjeux comme l'approvisionnement en électricité du pays, pourrait ne pas s'autonomiser suffisamment des avis scientifiques qui lui sont présentés. Par ailleurs, démontrer la sûreté, c'est confronter le doute : le public est rassuré, non par l'affirmation de certitudes quant à l'état de la sûreté nucléaire, mais par la transparence sur les débats internes au système de sûreté nucléaire.
À ce sujet, le projet de loi constitue en l'état un recul, d'abord sur la méthode, en renvoyant le sujet au règlement intérieur de la future autorité, et surtout sur le fond, en prévoyant une distinction des « processus » d'expertise et de décision uniquement dans le cas d'une prise de décision par le collège, soit environ 30 dossiers par an, contre 300 dossiers aujourd'hui. Un redémarrage de centrale nucléaire ne ferait ainsi plus l'objet d'une expertise distincte du reste de l'instruction !
Je vous proposerai d'adopter un amendement qui vise à rééquilibrer le projet de texte, tout en préservant la fluidité permise par la fusion des deux entités, et ce à travers l'extension du champ de la distinction à l'ensemble des dossiers faisant l'objet d'une indispensable indépendance de l'expertise et une distinction des responsabilités, plutôt que des processus. Plus largement, les modalités organisationnelles de distinction et d'interaction des personnels en charge de l'expertise et de la décision seraient fixées par le règlement intérieur.
J'ai également souhaité renforcer l'expertise tierce, en donnant une assise juridique forte aux groupes permanents d'experts, les GPE, comme le proposait le rapport de l'Opecst de juillet dernier du député Jean-Luc Fugit et de notre collègue Stéphane Piednoir, qui nous a rejoints et dont je salue la présence.
Ces groupes sont constitués de spécialistes nommés en raison de leurs compétences et de leur expérience professionnelle. Ils contribuent au processus d'expertise en apportant un regard critique et des compétences spécialisées : ce croisement d'expertises garantit une évaluation impartiale, ainsi qu'une prise de décision fondée sur les meilleures pratiques et les connaissances les plus récentes. Le développement d'une expertise tierce et plurielle par la constitution de comités consultatifs constitue au demeurant une tendance dans d'autres modèles étrangers examinés par l'étude de législation comparée réalisée par le Sénat - je citerai pour exemple les États-Unis, la Finlande et le Royaume-Uni.
Deuxième risque : la transparence, pour laquelle le manque de garantie peut interpeller.
Depuis l'accident nucléaire de Tchernobyl, les crises sanitaires des années 1990 et, plus récemment, la pandémie de covid-19, la reddition des comptes concernant l'expertise scientifique mise à disposition des autorités politiques et administratives est essentielle ; elle conditionne la confiance du public envers les institutions chargées d'assurer leur protection et celle de leur environnement. La crédibilité du système de sûreté nucléaire repose également sur cette exigence impérieuse de transparence, qui apparaît indispensable pour assurer l'acceptabilité de la relance de l'atome dans notre pays.
En renvoyant au règlement intérieur les modalités de publication des résultats des activités d'expertise de la nouvelle ASNR, le projet de loi comporte pourtant des risques de recul en la matière. Ainsi, il n'est pas certain que l'exigence de publication sera conservée, et encore moins qu'elle sera renforcée.
Je vous proposerai un amendement intégrant à la loi le principe de publication des résultats d'expertise, ainsi que des avis des GPE, pour maintenir un niveau de transparence au moins équivalent à celui qu'offre le système actuel.
Troisième risque : le maintien des activités de recherche.
Le projet de loi comporte des risques pour la conduite des activités de recherche de la future ASNR, activités qui sont le socle de l'expertise en matière de sûreté et de radioprotection. Les acquis de l'IRSN - sa notoriété et sa visibilité dans le monde de la recherche - doivent être préservés. En particulier, l'ASNR devra poursuivre la collaboration engagée par l'IRSN avec les industriels du secteur nucléaire, indispensable à la recherche en sûreté nucléaire.
Pour prévenir les conflits d'intérêts qui pourraient apparaître, je vous proposerai deux amendements, visant à faciliter le déport du futur président de l'ASNR et à prévoir la création d'une commission d'éthique et de déontologie.
Enfin, quatrième risque : l'association du Parlement et de la société civile.
De nombreux sujets majeurs seront renvoyés au règlement intérieur de la future autorité. Ce choix peut s'entendre : il est justifié par la nécessité d'assurer une plus grande souplesse de fonctionnement - étant rappelé que nous parlons ici d'une autorité administrative indépendante, qui doit disposer d'une autonomie dans l'organisation de ses services. Une reddition des comptes sera cependant nécessaire pour garantir que la lettre du règlement soit conforme à l'intention du législateur.
Je vous proposerai un amendement en ce sens, prévoyant que le projet de règlement intérieur sera présenté et que les projets de modification seront transmis à l'Opecst, qui dispose d'une expertise reconnue dans le domaine de la sûreté nucléaire, au Haut Comité pour la transparence et l'information sur la sécurité nucléaire (HCTISN), qui rassemble l'ensemble des parties prenantes du nucléaire, et à l'Association nationale des comités et commissions locales d'information (Anccli), qui a pour mission d'assurer l'information du public et la concertation en matière nucléaire.
Tels sont, mes chers collègues, les nombreux ajouts que je vous présenterai plus en détail au moment de l'examen des amendements.
Je suis convaincu qu'avec ces apports de bon sens, qui s'appuient sur un travail d'écoute et de concertation avec l'ensemble des parties prenantes, le texte sortira grandement amélioré après son passage devant notre commission.
Je me permets d'insister sur le caractère objectif de la démarche que j'ai choisie, une instruction « à charge et à décharge » et, en conclusion, vous remercie par avance de vos contributions sur ce texte, certes complexe, mais essentiel à la sûreté et la protection des populations.
M. Patrick Chaize, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - Je vous remercie, mes chers collègues, de cette invitation à intervenir devant votre commission, ce qui me rappelle quelques souvenirs... M'associant aux propos du rapporteur sur la philosophie de ce texte, je vais essayer de ne pas faire de redites.
La commission des affaires économiques soutient, dans son principe, le nouveau projet de réforme, plus abouti que le précédent et indispensable à la relance de la filière nucléaire. Certes, des défis sont à relever en termes de continuité des procédures, de valorisation des compétences et de maintien des standards. Pour autant, le projet de loi est de nature à inspirer la confiance, du fait du statut d'autorité administrative indépendante conféré à la nouvelle instance.
Dans le cadre de mes travaux préparatoires, j'ai entendu une quarantaine de personnalités au cours d'une vingtaine d'auditions, dont trois en commun avec le rapporteur Pascal Martin. Je tiens à remercier celui-ci pour la qualité de nos échanges - dans un contexte particulier, puisqu'il n'y avait pas de ministre pour défendre le texte.
J'ai proposé 37 amendements, dont neuf identiques à des amendements du rapporteur. Ces propositions s'articulent autour de quatre axes.
Le premier axe vise à consolider la gouvernance de la filière française du nucléaire, en renforçant les attributions et le fonctionnement du haut-commissaire à l'énergie atomique (HCEA), et en prévoyant que le Parlement puisse le saisir pour avis et se prononcer sur sa désignation.
Le deuxième axe tend à simplifier les règles de la commande publique des projets nucléaires, en confortant les dérogations prévues en matière d'allotissement, de durée des accords-cadres, de règles de publicité et de concurrence, et en ajoutant un critère de crédibilité et une possibilité d'avenant.
Le troisième axe consiste à faire suite à la loi « accélération du nucléaire », en proposant l'application des recommandations du rapport de l'Opecst, dont je salue le président, et en réintroduisant les dispositions de règle de parité dans le collège de l'autorité et de règle de publicité dans sa commission des sanctions.
Le quatrième axe est de conforter l'organisation de l'autorité de sûreté, notamment en matière de garanties d'indépendance et de déontologie, de séparation entre les processus d'expertise et de contrôle, de publication des rapports et des décisions, ou encore d'association de l'Opecst et des différentes commissions permanentes.
Telles sont, en quelques mots, les grandes lignes des travaux de la commission des affaires économiques.
M. Stéphane Piednoir, président de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques. - Merci de votre invitation, mes chers collègues ; j'ai plaisir à apporter ma contribution à cette réunion de commission, aux côtés du rapporteur et du rapporteur pour avis avec qui, évidemment, j'ai eu des échanges en amont.
Cela a été souligné à plusieurs reprises, l'Opecst s'est saisi du sujet dès l'an dernier, dans des conditions que tout le monde a en tête : la méthodologie était, pour le dire en termes diplomatiques « perfectible » ; constatons qu'elle s'est depuis grandement améliorée.
Nous avons remis notre rapport l'été dernier, juste avant la suspension des travaux parlementaires. En guise d'hypothèse de départ, nous nous étions posé la question de savoir ce qui, dans le contexte actuel, rendait une telle évolution pertinente, nécessaire, voire indispensable. La conclusion à laquelle Jean-Luc Fugit et moi-même sommes parvenus est que le regroupement des moyens humains, financiers et matériels s'imposait du fait des enjeux extraordinaires auquel notre pays devait faire face. Effectivement, alors que le « plan Messmer » des années 1970 portait sur la construction d'un parc, nous devons aujourd'hui envisager la construction d'un nouveau parc, mais aussi la mise en place de nouveaux procédés, technologies ou réacteurs. L'idée d'un regroupement en vue de se structurer, mais aussi d'attirer les compétences, paraît donc bonne.
Dans notre rapport, nous avons également cherché à dédramatiser la question tournant autour de l'expertise et de la décision. En réalité, l'organisation actuelle ne date pas de la nuit des temps et, à l'époque, la construction d'un dispositif dual, autour de l'IRSN et de l'ASN, avait suscité remous et objections très fortes. Nous sommes aujourd'hui à front renversé, avec, pour différence, le fait que presque aucun projet nucléaire n'était en cours dans les années 2000, alors que les enjeux autour du nucléaire sont actuellement massifs.
Évidemment, le point essentiel est de garantir la sûreté, et ce ne sera pas possible sans une transparence maximale. C'est pourquoi nous avons insisté dans notre rapport sur la publication des avis. Pour autant, il nous semble important que l'expertise n'emporte pas la décision.
J'aurai plaisir à m'exprimer au nom de l'Opecst lors de la discussion générale sur le texte - ce sera une première. Je rappellerai à cette occasion l'ensemble de ces points. Nous serons bien évidemment présents lors des débats en séance, et suivrons tout particulièrement les discussions autour des amendements des rapporteurs.
M. Gilbert-Luc Devinaz. - Il paraît qu'il faut revenir à des logiques de bon sens... Nous savons ce que nous avons aujourd'hui en matière de sûreté nucléaire, mais qu'aurons-nous demain avec cette réforme ?
Je rappelle que l'ASN et l'IRSN sont reconnus sur les plans national et international. Effectivement, cette construction remonte aux années 2000. Son objectif était de parvenir à créer un climat de confiance autour du nucléaire. On peut considérer, notamment au regard des sondages, que la démarche a porté ses fruits. Je comprends que l'on réfléchisse à des réformes, que l'on veuille à un moment aller plus vite et faire moins cher, mais ce type de logiques industrielles ne doit pas remettre en cause la sécurité et la sûreté, encore plus dans le domaine du nucléaire.
Le rapporteur a évoqué des cafouillages et on peut reconnaître que tous les Français ne font pas la distinction entre l'ASN et l'IRSN. Cela étant, nous avons choisi de fonder notre dispositif sur deux formes de sûreté : celle de l'ASN est une « sûreté réglée » - on regarde si les règles sont respectées - ; celle de l'IRSN est une « sûreté gérée » - on considère la capacité à assurer la sûreté en toutes circonstances. C'est cette confrontation de deux logiques, au travers de deux organismes différents, qui a permis d'accroître la confiance dans le système.
L'organisation mise en place voilà vingt-cinq ans ne me paraît donc ni si dépassée ni si cafouilleuse qu'on veut bien le dire.
Dernier point, je ne comprends pas l'urgence de cette réforme : tout doit être en place au 1er janvier 2025 ! Certes, la relance de la filière nucléaire est une nécessité. Mais, une fois cela dit, les futurs réacteurs pressurisés européens (EPR), les futurs SMR ne seront pas opérationnels avant les années 2030 ou 2035. Pourquoi engager une réforme aussi rapide, dont la conséquence est de déstabiliser deux services et de perturber les personnels, en prenant le risque de semer le trouble dans l'esprit de nos concitoyens au sujet de la sécurité et de la sûreté nucléaires, et ce alors même qu'il faut les convaincre de relancer ce secteur ?
Jugeant cette façon de faire maladroite et estimant que nous avons le temps, je soutiendrai la motion tendant à opposer la question préalable engagée par trois groupes politiques du Sénat.
M. Ronan Dantec. - Je ne m'exprimerai pas ici sur la motion tendant à opposer la question préalable ; j'y reviendrai au moment de son examen.
Sur un plan plus général, je rejoins les propos de mon collègue : de toute évidence, il n'y avait pas urgence !
Mais surtout, il ne s'agit pas d'un jeu à deux, comme l'ont présenté les rapporteurs - dont je salue le travail dans un temps particulièrement contraint. Cette fusion entre l'ASN et l'IRSN réintroduit dans le jeu le CEA, EDF et le ministère des armées, et implique un changement de rapports entre des acteurs beaucoup plus nombreux. En réalité, nous n'examinons que la partie émergée de l'iceberg : cette fusion menée à marche forcée va modifier en profondeur l'ensemble de la sûreté nucléaire en France - certains opposants au nucléaire considèrent même que c'est ce qui grippera la relance de la filière.
Le groupe écologiste se retrouve ainsi dans une situation assez paradoxale : évidemment opposés à cette réforme, nous allons néanmoins soutenir de nombreux amendements des rapporteurs qui visent, en fait, à revenir au point initial. Ce que nous sommes en train de faire, c'est effectivement de modifier le projet de loi pour essayer de revenir à deux acteurs dans une entité unique. Cela prouve le caractère aberrant de la situation...
Pour faire à nouveau écho à mon collègue Gilbert-Luc Devinaz, c'est une sorte de retour aux années Messmer et à la très forte méfiance de la société française à l'encontre du nucléaire à la fin des années 1970. C'est la direction que l'on prend : on va remettre en marche la boîte à fantasmes !
Cette fusion est donc une aberration. Nous n'avons pas eu le temps d'en analyser les raisons profondes et les justifications avancées, par exemple par le président de l'ASN, me semblent très insuffisantes - si l'autorité manque de personnels, il suffit d'accroître ses dotations ! Je pense que nous prenons des risques énormes et fragilisons le dispositif de sécurité nationale. Le Gouvernement fait fausse route : mélanger sûreté et relance du nucléaire n'est pas une bonne politique !
Mme Marta de Cidrac. - Je remercie le président de l'Opecst pour sa présence et les deux rapporteurs pour leur travail approfondi. Je soutiens leur démarche, mais souhaite leur poser une question à tous les trois : comment imaginez-vous qu'un responsable de cette nouvelle entité ayant à prendre des décisions puisse choisir Y si l'expertise dit X ? Quelle responsabilité faisons-nous porter à ces décideurs ? Seront-ils en capacité de faire les arbitrages importants qu'ils auront à faire ?
M. Sébastien Fagnen. - Je rejoins les questionnements qui viennent d'être soulevés sur l'expertise et la décision. Lors de son audition, le président de l'ASN, notamment à propos des compétences rares, a clairement indiqué que la fin programmée du système dual amènerait à ce qu'il y ait un recrutement là où il y aurait dû en avoir deux dans le système actuel. On peut donc imaginer que, sur les compétences rares, par nature les plus sensibles, les personnes conduites à expertiser pourraient être parties prenantes de la décision, avec un mélange des genres préjudiciable à l'impartialité, l'éthique, la déontologie ou la transparence.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Mes réponses seront partielles, puisque nous allons débattre des différents sujets à l'occasion de l'examen de la motion et des amendements.
S'agissant du rapport entre décision et expertise, je présenterai plusieurs amendements dont l'objet est précisément de bien clarifier la question.
Pour le reste, comment peut-on affirmer de manière péremptoire que le passage d'un système dual à un système unique remettrait gravement en cause notre système de sûreté nucléaire ? Cette affirmation n'a rien d'une évidence. D'autres pays disposent d'un système unique et leur niveau de sûreté est peut-être identique au nôtre...
En matière d'acceptabilité des populations, je constate que, dans le département de Seine-Maritime, qui abrite déjà deux centrales nucléaires, l'arrivée de l'EPR2 à Penly fait l'unanimité des élus et des habitants. Je suis membre de la commission locale d'information et je peux vous assurer que la subtilité de la séparation entre IRSN et ASN n'est pas la préoccupation majeure des habitants de ces territoires.
Par ailleurs, il n'est évidemment pas question d'un aboutissement de la réforme au 1er janvier 2025. De premières dispositions seront prises à cette date, ce ne sera qu'un point de départ, et j'ai tout de même le sentiment que, compte tenu de l'immensité des chantiers qui nous attendent dans un avenir proche, il faut y aller maintenant.
Bien sûr, tout changement organisationnel amène des questionnements légitimes. Mais le projet de loi apporte une partie des réponses et nous essayons encore de l'améliorer avec nos amendements.
M. Patrick Chaize, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - En définitive, mes chers collègues, vos questions sont rassurantes ! Ce sont celles que nous nous sommes posées au début de nos travaux et je pense sincèrement que nous y répondons en grande partie, voire en totalité, avec nos amendements.
Je voudrais revenir sur la séparation entre expertise et décision. Il y a là un fonctionnement logique et normal de toute autorité administrative indépendante. Qu'elles interviennent sur la sûreté nucléaire ou dans d'autres domaines, ces entités sont composées d'un collège, celui-ci prenant des décisions sur le fondement d'expertises menées par des tiers.
M. Stéphane Piednoir, président de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques. - Puisque Marta de Cidrac nous a invités à répondre collectivement, je vais moi aussi reprendre la parole.
S'agissant du calendrier, il me semble que le moment est le bon. Je reconnais d'ailleurs la malice de Ronan Dantec : dire que ce n'est pas le bon moment pour le faire, pour pouvoir dire, un peu plus tard, que ce n'est plus possible de le faire... On a déjà vu cette stratégie à l'oeuvre ; je crains qu'elle ne fonctionne pas aujourd'hui !
S'agissant de l'acceptabilité, je suis d'un territoire sans centrale nucléaire, mais il y en a une non loin, à Chinon, près de Saumur. Figurez-vous, monsieur Dantec, que le maire de cette ville, dont la sensibilité est plutôt proche de la vôtre, réclame l'installation de nouveaux équipements !
S'agissant des décideurs, rappelons qu'à l'heure actuelle les décisions au sein de l'ASN sont prises par un collège de 5 membres ayant un mandat unique. Il est proposé de maintenir ce dispositif. L'expertise, elle, est partout, notamment au sein de l'ISRN, mais aussi chez les exploitants - c'est EDF, par exemple, qui a détecté la corrosion sous contrainte de ses réacteurs.
S'agissant des gains de temps, enfin, l'idée n'est pas d'aller plus vite, en prenant des décisions à la légère. Mais il y a eu parfois des transmissions d'informations assez longues entre les deux structures, avec une forme de rivalité que l'on pouvait voir poindre.
M. Jean-François Longeot, président. - En l'absence d'autres prises de parole, je vous propose de passer à la définition du périmètre retenu au regard de l'article 45 de la Constitution.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Je vous propose, mes chers collègues, de retenir dans le périmètre des deux textes en discussion les dispositions relatives aux missions, aux statuts, aux attributions, à la composition, et aux principes fondamentaux relatifs à l'organisation et au fonctionnement des établissements et des autorités chargées de la sécurité et de la sûreté nucléaires, et de la radioprotection ; aux statuts et à la rémunération des personnels des établissements et des autorités chargées de la sécurité et de la sûreté nucléaires, et de la radioprotection ; à l'organisation du dialogue social des établissements et des autorités chargées de la sécurité et de la sûreté nucléaire, et de la radioprotection ; aux transferts de personnels entre les établissements et les autorités chargées de la sécurité et de la sûreté nucléaires, et de la radioprotection ; aux moyens financiers et humains des établissements et des autorités chargées de la sécurité et la sûreté nucléaires, et de la radioprotection ; à la transparence et à l'information du public et du Parlement en matière de sécurité et de sûreté nucléaires, et de radioprotection ; à l'adaptation de l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution relatif aux emplois et fonctions pour lesquels le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée ; aux attributions, au positionnement, à la désignation et au fonctionnement du haut-commissaire à l'énergie atomique ; aux règles de la commande publique applicables aux projets nucléaires, dont la dérogation au principe d'allotissement et la dérogation à la durée maximale des accords-cadres, le critère de crédibilité et le recours aux avenants ; à la protection des intérêts fondamentaux de la Nation en matière nucléaire, dont les dérogations des projets nucléaires aux règles de la commande publique.
Il en est ainsi décidé.
PROJET DE LOI
EXAMEN DES ARTICLES
M. Jean-François Longeot, président. -Nous examinons tout d'abord la motion COM-26.
M. Ronan Dantec. - Je ne suis pas un fanatique des motions : le rôle du Parlement étant d'étudier les lois, il faut se montrer très parcimonieux quant à ces procédures. Pourtant cette motion tendant à opposer la question préalable - la première, je crois, que je défends en treize ans - est parfaitement justifiée.
Je ne m'attarde pas sur le fond, sur lequel nous venons de nous exprimer.
Mais voyons la forme : alors que nous nous accordons tous à considérer ce sujet comme d'une extrême importance, nous le traitons sans même une audition du ministre. Ce n'est pas possible !
Comme je l'ai dit, en rester à l'articulation entre l'IRSN et l'ASN dans le cadre de ce projet, c'est ne traiter que la partie émergée de l'iceberg. Qu'en est-il des relations entre l'IRSN et EDF ? Pourquoi le CEA souhaite-t-il revenir autant sur le sujet de la dosimétrie ? Quel sera le rôle du haut-commissaire ? Celui du ministère des armées ? Toutes ces questions n'ont pas été étudiées.
Effectivement, les rapporteurs ont cherché à renforcer les garanties apportées par le texte et je salue à nouveau le travail qu'ils ont mené dans un temps extrêmement court, au point que nous n'avons connaissance des amendements de Patrick Chaize que depuis quelques heures. On ne peut pas travailler sur un tel sujet de cette manière !
Je pourrais passer des heures à relayer des avis d'acteurs estimant que tout cela est d'une complexité extrême, va trop vite ou n'a pas été étudié au fond. Même pas d'audition ministérielle ! Vraiment ! Voilà ce qui justifie le dépôt de cette motion tendant à opposer la question préalable.
M. Sébastien Fagnen. - Nous avons eu connaissance du rapport, de grande qualité, de l'Opecst. Nous apprécions également le caractère contradictoire de la démarche de notre rapporteur Pascal Martin, même si nous aurions préféré que les auditions soient ouvertes.
Néanmoins, sur le fond, c'est bien la temporalité dans laquelle s'inscrit cette réforme qui pose problème, son inscription dans un contexte de relance majeure de la filière électronucléaire.
Je suis certainement le parlementaire qui représente le territoire le plus nucléarisé de France et d'Europe occidentale : sur un petit périmètre, nous concentrons une centrale de production nucléaire, une usine de retraitement et un site de production de sous-marins nucléaires.
Notre système de sécurité et de sûreté nucléaires est une architecture sensible et fragile, correspondant peu ou prou à une pyramide inversée : à la base, un système dual, reconnu internationalement et ayant fait toutes ses preuves ; puis, une triangulation entre expertise, décision et opérations ; enfin, une relation quadripartite entre l'IRSN, l'ASN, les opérateurs et la population. Mon territoire abrite ainsi trois commissions locales d'information auxquelles participent aussi bien des industriels locaux que des associations opposées au nucléaire, et tous parviennent à dialoguer.
À nos yeux, dans le cadre d'une relance de la filière électronucléaire, c'est ce système qu'il faut conforter, plutôt que d'engager une fusion qui entraînera une désorganisation majeure. Nous ne menons aucune politique de procrastination, nous ne prétendons pas qu'il faut reporter pour pouvoir dire opportunément après que ce n'est plus le moment. Nous disons : il ne faut pas le faire ! Il faut conforter, développer et renforcer sur le plan budgétaire le système dual actuel.
Sur la forme, effectivement, l'absence d'audition ministérielle nuit gravement au bon déroulé du travail parlementaire, a fortiori sur une question de cette nature.
Tels sont les motifs qui nous conduisent à déposer cette motion.
M. Pascal Martin, rapporteur. - J'ai déjà eu l'occasion de le souligner, je ne vois pas en quoi le passage d'un système dual à un système unique remettrait gravement en cause notre dispositif de sûreté nucléaire et de radioprotection. Il y a là, entre nous, une différence d'appréciation.
Je ne nie pas les risques associés à cette fusion, mais je pense apporter des réponses fortes à travers mes amendements, en défendant des principes intangibles en matière d'efficacité des procédures, d'amélioration de la gestion de crise, de publicité des décisions, d'expertise, de fluidité, d'attractivité des métiers, de transparence, de maintien des activités de recherche, etc.
Les auteurs de la motion prétendent que l'étude d'impact et l'exposé des motifs ne permettent pas d'apprécier les réels progrès de la réforme. Je suis partiellement d'accord, estimant que le Gouvernement ne fait pas preuve d'assez de pédagogie. Mais, encore une fois, le projet présente un certain nombre d'avantages.
La relance de la filière et la prolongation de la durée de vie du parc actuel conduisent déjà en effet à accroître la charge de travail des instances de sûreté. On pourrait alors penser qu'il serait nécessaire de renoncer à la réforme pour ne pas déstabiliser le système. Il me semble au contraire que la pression va aller en augmentant dans les années à venir et qu'il faut donc agir sans attendre.
Ce qu'il manque aujourd'hui, toujours d'après les auteurs de la motion, ce sont les vocations, les ressources humaines et les moyens alloués à l'expertise et au contrôle. Je l'ai également dit : réforme ou pas, il faudra améliorer les conditions de travail, renforcer les rémunérations et les moyens, notamment humains, de la filière nucléaire. Mais, d'une part, cela ne relève pas d'une loi ordinaire et, d'autre part, la nouvelle organisation permettra justement d'éviter la dispersion des compétences rares.
Enfin, je regrette moi aussi que nous n'ayons pas pu entendre un ministre sur ce texte. Cela nuit-il totalement à la qualité de l'examen parlementaire et à la bonne compréhension du projet de loi ? Au vu de vos amendements, mes chers collègues, je pense que vous avez bien compris les enjeux de la réforme et que cette absence - que je déplore - n'a pas nui à votre travail.
Pour toutes ces raisons, l'avis est défavorable.
La motion COM-26 n'est pas adoptée.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Mon avis est favorable à l'amendement COM-63, sous réserve de l'adoption de mon sous-amendement COM-93. Ce dernier retient l'ajustement rédactionnel proposé, afin de privilégier la notion de « santé publique » à celle de « santé humaine ». La suppression des mots « et, plus généralement, » ne semble en revanche pas appropriée ; l'objectif de la sûreté nucléaire est effectivement de protéger la santé et l'environnement en général, dans un cadre qui peut excéder la seule prévention des accidents nucléaires.
M. Gilbert-Luc Devinaz. - Je souhaite préciser que les membres de mon groupe ne participeront pas au vote sur les amendements.
M. Ronan Dantec. - Pour notre part, nous y participerons. Il nous semble effectivement intéressant de voir si l'ensemble du bloc d'amendements réintroduisant une réelle différence entre l'expertise et la décision survit à la navette parlementaire.
Le sous-amendement COM-93 est adopté. L'amendement COM-63, ainsi sous-amendé, est adopté.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Je comprends la logique de l'amendement COM-64, mais je suis dubitatif. Je note en effet qu'aucune autorité administrative indépendante ou autorité publique indépendante ne fait aujourd'hui figurer la notion « indépendante » dans son nom. En ajoutant cette notion dans le nom de la future ASNR, ne laisserait-on pas imaginer que les autres structures ne sont pas indépendantes ? Il me semble important de ne pas envoyer ce genre de message, même si je sais que ce n'est pas l'intention du rapporteur pour avis. L'avis est défavorable.
L'amendement COM-64 n'est pas adopté.
M. Pascal Martin, rapporteur. - La rédaction de l'amendement COM-65 me semble imprécise et, donc, source d'insécurité juridique : on comprend mal ce que signifie « tenir compte, sur un plan procédural, des projets de production ou de recherche nucléaires innovants ». L'intention est partagée, mais il ne me semble pas nécessaire de nous montrer trop bavards dans cet article relatif aux missions générales de la nouvelle autorité. L'avis est en conséquence défavorable.
L'amendement COM-65 n'est pas adopté.
L'amendement rédactionnel COM-8 est adopté.
L'amendement COM-66 est adopté.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Je suis favorable à l'amendement COM-72, qui est identique à mon amendement COM-9. En revanche, l'information du public constituera une mission majeure pour la future ASNR, mais je ne crois pas que l'on puisse parler de « formation de public », comme le propose l'amendement COM-27. En effet, la formation désigne la transmission des connaissances ; on parle alors de formation initiale ou continue. Je ne crois pas que cette terminologie puisse s'appliquer aux modules de sensibilisation réalisés auprès du public.
M. Ronan Dantec. - Nous sommes au coeur du sujet. Cela a été dit lors de l'audition de l'IRSN et nous avons eu l'occasion d'en parler avec ses salariés : aujourd'hui, l'institut joue un rôle très important en matière de formation, notamment des membres des commissions locales d'information. Ce rôle-clé figure justement parmi les missions spécifiques qui vont disparaître. C'est un exemple type des difficultés soulevées par ce projet de loi.
Les amendements identiques COM-9 et COM-72 sont adoptés. En conséquence, l'amendement COM-27 devient sans objet.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Je partage l'objectif des auteurs de l'amendement COM-28, qui est de doter la future ASNR en moyens humains et financiers suffisants. Je le martèle chaque année en tant que rapporteur budgétaire pour avis sur les crédits relatifs à la prévention des risques : la sûreté nucléaire doit disposer de moyens adéquats. Néanmoins, le vecteur législatif ne me semble pas le bon : plutôt que d'exprimer un voeu pieu dans le code de l'environnement, nous devons continuer à veiller chaque année à ce que la loi de finances dote l'ASNR de moyens suffisants. L'avis est défavorable.
L'amendement COM-28 n'est pas adopté.
L'amendement COM-51 n'est pas adopté.
M. Pascal Martin, rapporteur. - L'objectif des auteurs de l'amendement COM-29 est d'éviter que les membres du collège désignés par le Président de la République, qui sont majoritaires, puissent décider seuls. C'est actuellement loin d'être le cas : le collège de l'ASN a jusqu'à maintenant pris l'ensemble de sa décision à l'unanimité, malgré un mode de désignation pluriel. Cet esprit de consensus perdurera sans aucun doute dans le collège de la future ASNR. Il ne paraît donc pas nécessaire de faire évoluer le mode de désignation. L'avis est défavorable.
M. Ronan Dantec. - Cette évolution aurait été un symbole fort pour renforcer la confiance.
L'amendement COM-29 n'est pas adopté.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Le collège de l'ASN est une instance regroupant des experts de la sûreté nucléaire, qui prennent à l'unanimité des décisions se fondant sur un avis d'expertise public. Dans la future ASNR, le collège devra également prendre ses décisions en se basant sur un rapport d'instruction public. La confidentialité des débats apparaît indispensable pour permettre à ses membres d'exprimer librement leur position et leurs réflexions, sans pression extérieure. L'avis est donc défavorable à l'amendement COM-30, qui prévoit la publication du compte rendu des délibérations du collège de l'ASNR.
L'amendement COM-30 n'est pas adopté.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Je reconnais volontiers que l'article 2 est perfectible : sur des questions aussi centrales que la distinction entre expertise et décision, la publication des avis ou encore la déontologie, le renvoi au règlement intérieur n'est pas satisfaisant. Plutôt que de supprimer un article fixant les règles de fonctionnement de la nouvelle autorité, je vous propose de l'améliorer en adoptant un certain nombre d'amendements. D'où un avis défavorable à l'amendement COM-31, visant à supprimer l'article 2.
L'amendement COM-31 n'est pas adopté.
L'amendement de coordination COM-10 est adopté.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Je suis favorable à l'amendement COM-46 rectifié, identique à mon amendement COM-24. Je serais également favorable à l'amendement COM-45, si ses auteurs acceptaient de le rectifier pour le rendre identique.
M. Ronan Dantec. - Nous pouvons effectivement rectifier l'amendement dans le sens souhaité. Je rappelle que notre logique est d'améliorer ce texte, et de voir comment Gouvernement et Assemblée nationale réagissent à ces améliorations.
Les amendements identiques COM-24 et COM-46 rectifié, tout comme l'amendement COM-45, ainsi modifié, sont adoptés.
M. Pascal Martin, rapporteur. - L'adoption de l'amendement COM-77 conduirait à interdire à la nouvelle autorité de mener ses activités d'expertise et de recherche dans des domaines sur lesquels l'IRSN intervient aujourd'hui. Il me semble donc problématique.
Je suis toutefois sensible aux questions de déontologie, comme nous y a invités le rapport de l'Opecst. Nous y apportons des réponses avec deux amendements : le premier prévoit la création d'une commission d'éthique et de déontologie ; le deuxième permet au président de l'autorité de donner délégation de pouvoirs aux services pour la signature de conventions, afin de faciliter son déport. Ce sont des réponses concrètes et proportionnées à la problématique soulevée par cet amendement, sur lequel j'émets un avis défavorable.
L'amendement COM-77 n'est pas adopté.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Comme précédemment, l'avis est favorable à l'amendement COM-78, identique à mon amendement COM-25. Je serai également favorable à l'amendement COM-32 si ses auteurs acceptent de le rectifier pour le rendre identique.
M. Ronan Dantec. - Nous l'acceptons.
Les amendements identiques COM-25 et COM-78, tout comme l'amendement COM-32, ainsi modifié, sont adoptés.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Il s'agit ici d'opérer une distinction entre les personnes responsables de l'expertise et les personnes responsables de la prise de décision. Nous sommes donc au coeur de la réforme.
L'amendement COM-11 tend à étendre le champ de la distinction entre expertise et décision à l'ensemble des dossiers faisant l'objet d'une expertise, soit environ 300 dossiers par an. Dans la rédaction actuelle, des décisions majeures comme le redémarrage de centrales nucléaires ne seraient pas concernées par ce principe.
De plus, l'amendement remplace la distinction de processus par une distinction de responsabilités : il est ainsi précisé que la personne responsable de l'expertise devra être distincte de la personne ou des personnes responsables de l'élaboration de la décision et de la prise de décision.
Enfin, l'amendement prévoit que les modalités organisationnelles de distinction et d'interaction entre les personnels chargés des activités d'expertise et les personnels chargés des activités d'élaboration de la décision et de prise de décision sont fixées par le règlement intérieur.
L'avis est favorable à cet amendement et, par conséquent, défavorable aux amendements COM-33, COM-47 et COM-73.
M. Ronan Dantec. - Je voudrais une nouvelle fois saluer le travail de Pascal Martin, qui cherche à répondre à cette question essentielle de la séparation entre expertise et décision, et avance des propositions en ce sens, toujours dans un temps contraint. Je me demande simplement jusqu'à quel point le fonctionnement de la nouvelle entité ne sera pas plus complexe qu'un système à deux entités distinctes !
L'amendement COM-11 est adopté. En conséquence, les amendements COM-33, COM-47 et COM-73 deviennent sans objet.
M. Pascal Martin, rapporteur. - L'amendement COM-34 concerne l'intégration dans le processus d'évaluation des risques des phases de dialogue technique avec la société civile.
Ce dialogue est indispensable pour assurer l'acceptabilité de la sûreté nucléaire. Sont évoquées les expériences menées par l'IRSN, mais aussi par l'ASN, pour mieux associer le public. Il est déjà possible à cadre constant d'intégrer des phases de dialogue avec la société civile pendant la procédure d'instruction ; il n'est donc pas nécessaire de prévoir l'inscription au règlement intérieur de cette possibilité.
M. Ronan Dantec. - Nous examinons ici un point très important et assez obscur, avec renvoi au règlement intérieur. Il y a d'autres acteurs que ceux du territoire dans l'échange avec la société civile. L'IRSN, par exemple, travaille aujourd'hui directement avec EDF, dans une fluidité d'échange. Celle-ci perdurera-t-elle une fois l'ASNR créée ?... Il y a là une véritable question, qui méritait un approfondissement.
L'amendement COM-34 n'est pas adopté.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Les amendements identiques COM-5 et COM-85 visent à consacrer sur un plan législatif les groupes permanents d'experts.
Les amendements identiques COM-5 et COM-85 sont adoptés.
M. Pascal Martin, rapporteur - L'amendement COM-4 traite de la publication des résultats des expertises et des avis des groupes permanents d'experts. La consécration législative du principe de publication de l'expertise conduira à maintenir un niveau de transparence équivalent au niveau atteint dans le système actuel. Il reviendra, par la suite, au règlement intérieur de définir les modalités de mise en oeuvre de ces dispositions.
L'avis est favorable à cet amendement et, par conséquent, défavorable aux amendements COM-35, COM-48 et COM-50.
L'amendement COM-4 est adopté. En conséquence, les amendements COM-35, COM-48 et COM-50 deviennent sans objet.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Il n'est pas souhaitable de déterminer dans la loi la forme que prendra la publication des résultats d'expertise, pour permettre à la future autorité de disposer d'une flexibilité. L'avis est en conséquence défavorable à l'amendement COM-36.
L'amendement COM-36 n'est pas adopté.
M. Pascal Martin, rapporteur. - J'ai prévu d'inscrire dans la loi le principe d'une publication des résultats d'expertise. Faut-il, maintenant, inscrire dans la loi la forme précise que prendra cette publication ? Je ne le pense pas. Ce niveau de détail relèvera du règlement intérieur.
Il ne me semble pas non plus nécessaire de préciser que les résultats d'instruction peuvent prendre la forme de « décisions » : la loi le prévoit déjà à l'article L. 592-20 du code de l'environnement. D'où un avis défavorable à l'amendement COM-74.
L'amendement COM-74 n'est pas adopté.
M. Pascal Martin, rapporteur. - À travers l'amendement COM-75, il s'agit de prévoir que les résultats des activités d'expertise se rapportant à des résultats d'activités d'instruction sont publiés de manière concomitante prioritairement. Ces deux notions me semblent soulever des difficultés. La rédaction retenue présente effectivement l'avantage de la souplesse, mais elle est floue et, donc, source d'insécurité juridique. En définitive, bien que partageant les principes, je juge préférable de passer par le règlement intérieur de la future autorité.
M. Ronan Dantec. - Si l'on partage les principes, autant adopter la mesure ! Il m'apparaît vraiment dangereux de tout renvoyer au règlement intérieur et cette exigence de concomitance est positive. Cet amendement mériterait de passer le stade de la commission.
L'amendement COM-75 n'est pas adopté.
Les amendements identiques rédactionnels COM-12 et COM-76 sont adoptés, de même que l'amendement COM-13.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Pascal Martin, rapporteur. - L'avis est favorable à l'amendement COM-90, visant à appliquer une règle de parité au sein du collègue de l'ASNR.
L'amendement COM-90 est adopté et devient article additionnel.
L'amendement COM-91 est adopté et devient article additionnel.
Article 3
Les amendements identiques rédactionnels COM-14 et COM-79 sont adoptés.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Les règles de déontologie prévues par l'amendement COM-80 me semblent, d'une part, entrer dans un niveau de détail trop important et, d'autre part, être trop floues pour être adoptées en l'état.
Comme je l'ai déjà dit, je suis très sensible aux questions de déontologie, comme nous y invite le rapport de l'Opecst. Nous y apportons des réponses avec des amendements proportionnés et, me semble-t-il, mieux « bordés » juridiquement.
L'avis est défavorable.
L'amendement COM-80 n'est pas adopté.
L'amendement de coordination COM-15 est adopté, de même que l'amendement COM-16.
L'amendement rédactionnel COM-81 est adopté.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Il est souhaitable de ne pas trop rigidifier la future ASNR et de laisser les groupes de travail chargés de la préfiguration décider s'ils souhaitent ou non créer un comité d'orientation des recherches, ainsi qu'un conseil scientifique au sein de la future autorité. L'ASNR pourra les intégrer à son règlement intérieur si elle le souhaite. Pour ces raisons, l'avis est défavorable aux amendements COM-37 et COM-49.
Les amendements COM-37 et COM-49 ne sont pas adoptés.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Je suis favorable à l'amendement COM-82, sous réserve de l'adoption de mon sous-amendement COM-92, apportant un ajustement technique. Ce sous-amendement vise à éviter que l'ASNR ne présente à chaque commission permanente compétente les sujets sur lesquels une association du public est organisée, en plus de la présentation déjà prévue par l'Opecst. Rendre des auditions systématiques devant plusieurs structures du Parlement pourrait être particulièrement lourd, tant pour l'ASNR que pour les commissions concernées. Le sous-amendement privilégie donc une association des commissions aux auditions qui seront organisées par l'Opecst.
Le sous-amendement COM-92 est adopté. L'amendement COM-82, ainsi sous-amendé, est adopté.
M. Pascal Martin, rapporteur. - L'avis est défavorable à l'amendement COM-38. La Commission nationale du débat public (CNDP) peut déjà émettre tous avis et recommandations de nature à favoriser et développer la participation du public, comme prévu à l'article L. 121-1 du code de l'environnement. Elle s'est particulièrement attachée, au cours des dernières années, à garantir la participation du public dans le domaine du nucléaire. Il n'est pas nécessaire d'ajouter une saisine obligatoire annuelle de plus pour la CNDP, qui fait déjà face à un certain engorgement.
L'amendement COM-38 n'est pas adopté.
Les amendements identiques COM-17 et COM-83 sont adoptés, de même que l'amendement COM-84.
L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 5
L'amendement COM-67 est adopté.
L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Pascal Martin, rapporteur. - L'amendement COM-86 concerne le personnel de la future autorité de nationalité étrangère ou apatride ne pouvant être recruté pour pourvoir des emplois dont les attributions, soit ne sont pas séparables de l'exercice de la souveraineté, soit comportent une participation directe ou indirecte à l'exercice de prérogatives de puissance publique.
Il est de jurisprudence constitutionnelle constante que les personnels de nationalité étrangère ne puissent exercer des fonctions inséparables de la souveraineté nationale. Il n'est pas nécessaire de le préciser au niveau législatif, comme l'a d'ailleurs indiqué le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi.
L'avis est défavorable.
L'amendement COM-86 n'est pas adopté.
M. Pascal Martin, président. - Je ne suis pas favorable à l'amendement COM-87 pour deux raisons.
Premièrement, afin de renforcer les effectifs consacrés à l'inspection de la nouvelle autorité, je vous proposerai un amendement à l'article 13 visant à ce que tous les personnels de la nouvelle autorité puissent être nommés inspecteurs de la sûreté nucléaire, mener des enquêtes techniques et être nommés inspecteurs de la radioprotection. C'est une demande forte de l'ASN, à laquelle aucune exigence constitutionnelle ne fait obstacle, comme le rappelle très clairement l'avis du Conseil d'État. Le présent amendement est clairement contradictoire avec celui que je proposerai à cet article 13.
Deuxièmement, l'amendement prévoit une habilitation des seuls fonctionnaires pour exercer les missions de police judiciaire. Cela va au-delà de ce que prévoit la jurisprudence, qui offre également cette possibilité aux contractuels de droit public.
L'amendement COM-87 n'est pas adopté.
L'amendement de clarification COM-1 est adopté.
L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Le code du travail prévoit qu'en cas de refus des salariés de droit privé d'accepter le contrat de droit public qui leur est proposé dans une structure publique d'accueil, leur contrat prend fin de plein droit. La personne publique doit alors appliquer les dispositions relatives aux agents licenciés prévues par le droit du travail et par leur contrat.
Il ne me semble pas pertinent d'appliquer cet alinéa aux transferts des contrats de l'IRSN à l'ASNR car les salariés de l'IRSN pourront garder leur contrat de droit privé et les avantages associés. Contrairement au cas de figure visé par le code du travail, il ne leur sera pas demandé d'accepter un contrat de droit public. C'est une garantie forte apportée par le projet de loi.
Pour ces raisons, l'avis est défavorable à l'amendement COM-39.
M. Ronan Dantec. - Je ne suis pas certain que cette réponse technique soit adaptée à un amendement de nature politique. Les personnes travaillant au sein de l'IRSN, monsieur le rapporteur, ont une certaine vision de l'expertise et de l'organisation globale de la sécurité et de la sûreté nucléaires ; une modification profonde de l'organisation générale est opérée : il est évident que la clause de conscience s'applique ! Nous sommes bien ici dans une fusion à marche forcée, dont l'origine tient dans la crainte de ne pas disposer d'assez de ressources humaines pour répondre aux missions, et c'est pourquoi on ne permet pas aux salariés d'exercer une clause de conscience dont la légitimité est évidente. Nous sommes assez loin d'une société démocratique ; cela ressemble plus au « pompidolisme » forcené des années 1970, ce qui me donne le sentiment d'un retour en arrière...
M. Jean-François Longeot, président. - Les années Pompidou n'étaient pas si mauvaises que cela !
L'amendement COM-39 n'est pas adopté.
M. Pascal Martin, rapporteur. - L'avis est par ailleurs défavorable à l'amendement COM-40.
M. Ronan Dantec. - Voilà à nouveau une question d'importance ! Le débat sur la dosimétrie est consubstantiel de cette fusion ; je ne comprends pas pourquoi on ne maintient pas la totalité des activités de dosimétrie dans la nouvelle entité.
M. Patrick Chaize, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - C'est impossible !
M. Ronan Dantec. - Je le sais, mais c'est un nouvel exemple de la désorganisation et des difficultés provoquées par cette fusion. L'existence de deux entités répondait à un certain nombre d'enjeux, notamment sur le plan commercial ; là, on va priver l'IRSN d'une partie de sa capacité d'action.
L'amendement COM-40 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-41.
L'article 7 est adopté sans modification.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Dans la discussion commune sur cet article, je suis favorable à l'amendement COM-42, qui fait tomber l'amendement COM-88. L'amendement COM-2 est, par ailleurs, rédactionnel.
L'amendement COM-42 est adopté, de même que l'amendement COM-2. En conséquence, l'amendement COM-88 devient sans objet.
L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 9
L'article 9 est adopté sans modification.
Article 10
Les amendements identiques de clarification COM-7 et COM-89 sont adoptés, de même que l'amendement rédactionnel COM-43.
L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 11
Les amendements COM-68, COM-69 et COM-3 sont adoptés.
L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-François Longeot, président. - L'article 12 ayant été délégué à la commission des affaires économiques, je vous propose de prendre acte du résultat des travaux de nos collègues.
L'amendement de suppression COM-44 n'est pas adopté.
L'amendement COM-52 est adopté.
L'article 12 est ainsi rédigé.
Article 13
L'amendement COM-18 est adopté, de même que l'amendement de coordination COM-70.
L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 14
Les amendements identiques COM-19 et COM-71 sont adoptés, de même que les amendements COM-20, COM-21, COM-6 et COM-22.
L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 15
L'amendement COM-23 est adopté.
L'article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-François Longeot, président. - Les articles 16 et suivants ayant été délégués à la commission des affaires économiques, je vous propose de prendre acte du résultat des travaux de nos collègues.
L'amendement COM-55 est adopté.
L'article 16 est ainsi rédigé.
Article 17
L'amendement COM-56 est adopté.
L'article 17 est ainsi rédigé.
Après l'article 17
L'amendement COM-57 est adopté et devient article additionnel.
L'amendement COM-58 est adopté et devient article additionnel.
Article 18
L'amendement COM-59 est adopté.
L'article 18 est ainsi rédigé.
M. Jean-François Longeot, président. - Avant de passer au vote sur l'ensemble du texte, y a-t-il des explications de vote ?
M. Ronan Dantec. - Une fois de plus, mes chers collègues, mes remerciements sincères vont aux deux rapporteurs. Le travail de la commission montre quel équilibre a pu être trouvé au regard d'un projet de loi qui, je le redis, soulève un grand nombre de questions. Cette tentative de rééquilibrage, même si celui-ci est d'une absolue nécessité, alourdit nettement le fonctionnement du futur organe et, en ce sens, va à l'encontre de l'objectif de départ. Cette évolution survivra-t-elle à la navette ? Il faudra en séance que nous ayons une discussion politique, afin de savoir si le Sénat est prêt à accepter que le Gouvernement et l'Assemblée nationale reviennent vers l'idée initiale.
Cela étant dit, nous voterons évidemment contre ce texte.
J'indique, enfin, que le maire de Saumur a fait toute sa carrière dans le secteur du nucléaire. Je ne suis pas certain qu'il soit tout à fait écologiste...
M. Gilbert-Luc Devinaz. - Nous associant à la précédente intervention, nous souhaitons saluer l'excellent travail des rapporteurs. Mais nous restons sur notre position : nous ne participerons pas au vote et ferons notre travail de parlementaires en séance publique.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les sorts de la commission sont repris dans le tableau ci-dessous :
PROJET DE LOI ORGANIQUE
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Les amendements COM-1 et COM-3 sont adoptés.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 2
L'amendement COM-2 est adopté.
L'article 2 est ainsi rédigé.
Après l'article 2
L'amendement COM-4 est adopté et devient article additionnel.
Le projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les sorts de la commission sont repris dans le tableau ci-dessous :
La réunion est close à 11 h 20.