COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

- Présidence de M. Laurent Lafon, président de la commission de la culture, et de M. François-Noël Buffet, président de la commission des lois -

La réunion est ouverte à 17 h 30.

Mission conjointe de contrôle sur le signalement et le traitement des pressions, menaces et agressions dont les enseignants sont victimes - Audition de M. Jean-Michel Blanquer, ancien ministre de l'éducation nationale

M. Laurent Lafon, président de la commission de la culture, rapporteur. - En juillet dernier, la commission des lois et la commission de la culture ont lancé une mission conjointe de contrôle sur le signalement et le traitement des pressions, menaces et agressions dont les enseignants sont victimes. Monsieur Blanquer, vous avez été ministre de l'éducation nationale de 2017 à 2022, ce qui fait de vous le ministre ayant occupé cette fonction le plus longtemps sous la V^e République.

Vous étiez en fonction au moment de l'assassinat de Samuel Paty et c'est à ce titre que nous vous entendons aujourd'hui, trois ans après les faits et votre première audition sur le sujet. Nos travaux ne visent pas à nous pencher sur les faits qui font l'objet d'une procédure de justice ; nous nous concentrons sur la définition d'éventuelles procédures permettant de prévenir la répétition de ces drames qui endeuillent notre pays.

Votre témoignage nous sera précieux pour nous remémorer les mesures prises à la suite de l'assassinat de Samuel Paty et pour mesurer l'évolution des pressions, menaces et agressions constatées à l'égard des enseignants au cours des trois dernières années.

Par ailleurs, nous avons récemment auditionné le Conseil des sages de la laïcité et des valeurs de la République, institution que vous avez créée en janvier 2018. À cette occasion, nous avons entendu des propos forts, laissant craindre l'existence d'une rupture générationnelle chez les enseignants dans la défense de la laïcité à l'école. De votre point de vue, comment faire pour que la défense de la laïcité et des valeurs de la République fédère l'ensemble de la communauté éducative ?

Enfin, les témoignages d'enseignants que nous avons pu recueillir montrent les difficultés rencontrées par certains d'entre eux pour obtenir le soutien de leur hiérarchie face aux pressions, contestations ou insultes proférées par des élèves, mais aussi par des parents. Nous serions heureux d'entendre votre analyse concernant l'évolution du « pas de vague » au sein de l'éducation nationale, et les moyens qui permettraient de soutenir tant les enseignants que les équipes administratives face à la remise en cause de leur autorité.

Nos travaux ayant obtenu du Sénat de bénéficier des prérogatives des commissions d'enquête, je vous rappelle qu'un faux témoignage serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Aussi, je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Jean-Michel Blanquer prête serment.

M. François-Noël Buffet, président de la commission des lois, rapporteur. - Nous souhaiterions également avoir des éléments sur la mise en oeuvre de la protection fonctionnelle. Par ailleurs, vous avez pris des mesures pour renforcer la sécurité physique au sein et aux abords des établissements scolaires. Pouvez-vous rappeler leurs modalités d'application ?

M. Jean-Michel Blanquer, ancien ministre de l'éducation nationale. - Messieurs les présidents, mesdames, messieurs les sénatrices et sénateurs, je suis heureux de répondre à votre invitation et de contribuer à éclairer non seulement l'affaire Samuel Paty, mais également tout ce qui forme son environnement, afin de permettre à la fois de comprendre les enjeux et de suggérer quelques pistes d'amélioration.

Pour bien situer les choses, il est important de distinguer ce qui est antérieur et ce qui est postérieur à l'assassinat de Samuel Paty ; ce qui s'est passé après ne peut se comprendre qu'à la lumière de ce qui s'est passé avant. Naturellement, j'ai à coeur de vous dire que beaucoup de choses ont été réalisées dès 2017 ; vous avez notamment évoqué la création du Conseil des sages de la laïcité. Dans mon propos, je m'efforcerai de distinguer ce qui relève du droit, de la culture, de l'éducation nationale ou d'autres entités. Dans ces situations complexes, il s'agit à la fois de démêler les fils et de montrer les connexions.

Dès ma prise de fonction en 2017, j'ai évoqué l'inquiétude par rapport aux atteintes à la laïcité, la vigilance concernant le phénomène « pas de vague », et enfin la création de dispositifs permettant de faire face à ces situations. Dès mes premiers discours aux recteurs et aux inspecteurs d'académie, notamment celui de juin 2017 à la Sorbonne, j'utilise cette formule, que je n'aurai de cesse de répéter ensuite : « Le pas de vague, c'est fini. » Il s'agissait alors de rompre avec cette culture du renoncement au signalement motivé par la volonté de ne pas inquiéter. Naturellement, on ne rompt pas avec cette culture du jour au lendemain mais, dès juin 2017, j'ai indiqué que les chefs d'établissement ne seraient, en aucune manière, évalués en fonction du nombre de signalements effectués. Autrement dit : soit l'établissement est pacifique, et les signalements sont peu nombreux ; soit il ne l'est pas et, signe de la qualité du chef d'établissement, des signalements sont effectués. Ce qui ne va pas, c'est lorsque l'on dénombre peu de signalements alors que l'établissement n'est pas pacifique.

Cette règle, clairement établie, a eu des conséquences. Certes, les résultats sont encore imparfaits, mais la tendance est imprimée. La dimension de la tonalité générale est fondamentale. L'autorité politique doit, en permanence, tenir une position forte, afin que tout le monde comprenne que le sujet est prioritaire et que chaque acteur jouant le jeu sera protégé. L'enjeu était de développer une culture de la vérité pour aller vers davantage d'efficacité.

J'ai également créé, au sein du ministère, à quelques mètres de mon bureau, une cellule de crise. Celle-ci avait pour fonction de répondre à toutes les crises, celles entraînées aussi bien par les catastrophes naturelles que par les troubles à l'ordre public, avec, à disposition, l'ensemble des moyens de communication permettant de coordonner l'action de l'État. Dans le même temps s'est ouverte une ère de coopération sans nuages entre le ministère de l'éducation nationale et celui de l'intérieur. Mon message était alors le suivant : ces deux institutions, visant exactement les mêmes buts, doivent se parler et travailler ensemble. Cela s'est traduit par la nomination d'un préfet à la tête de cette cellule de crise, élargie à la gestion de l'ensemble des enjeux de sécurité.

Précédemment, il existait un dispositif « Faits établissement », avec quatre niveaux de signalement, du moins grave au plus grave, le niveau 4 étant le niveau le plus grave. Ce système avait le mérite d'obtenir une remontée des faits, mais il ne mettait pas l'accent sur les faits les plus graves. Par ailleurs, celle-ci dépendait de la pratique de chaque académie. J'ai demandé que les faits de niveau 4 fassent l'objet d'une saisine immédiate et directe de cette cellule de crise ; ce fut notamment le cas s'agissant de Samuel Paty, puisqu'un fait avait été signalé à la cellule en amont de l'assassinat.

La création de cette cellule, qui a représenté une nouveauté importante, a fait l'objet d'une circulaire de ma part à la fin du mois d'août 2017. Toutes ces décisions semblent, a posteriori, naturelles, mais elles ne l'étaient pas alors. À l'époque déjà, ont pointé des critiques concernant mon esprit jugé sécuritaire et la priorité excessive que j'accordais à ces questions. Comme toujours avec ce genre de dispositif, on ne voit pas ce qu'il permet d'éviter. Dans ce cadre, s'est épanouie une étroite collaboration entre la police et l'éducation nationale, dont on a pu voir les effets à l'échelle de chaque établissement. À plusieurs reprises, je me suis rendu au ministère de l'intérieur afin de préciser tous ces éléments devant les préfets.

Concernant la question des atteintes à la laïcité et aux valeurs de la République, d'autres actions sont venues compléter mon engagement. La création du Conseil des sages de la laïcité a été un événement important ; elle a envoyé un signal, démontrant ainsi l'importance de la « re-républicanisation » de l'éducation nationale, de la même manière que j'ai insisté sur la « re-scientificisation », c'est-à-dire la nécessité de lancer et de promouvoir des politiques publiques et éducatives inspirées par les enjeux scientifiques.

L'autre mérite, non moins important, de ce conseil a été de créer des normes de référence pour l'éducation nationale. Les sujets de laïcité sont souvent l'occasion d'exercices de casuistique, comme l'affaire de l'abaya l'a montré par la suite - je précise que, lorsque j'étais ministre, l'abaya était considérée comme un signe ostentatoire et était à ce titre interdite. Le Conseil a effectué un important travail permettant d'établir un vade-mecum et de concevoir une stratégie sur la question de la laïcité. Ce vade-mecum ne cesse d'évoluer, au gré des nouveaux problèmes qui se posent.

En parallèle, des équipes Valeurs de la République ont été créées dans chaque académie. Celles-ci sont pensées pour être opérationnelles sur le terrain. J'avais à l'esprit le dispositif des équipes mobiles de sécurité, que j'avais initié et expérimenté en 2008, lorsque j'étais recteur de l'académie de Créteil. Celui-ci, permettant à des équipes d'intervenir physiquement sur le terrain à l'appel des établissements, existe toujours et a même été étendu au territoire national ; contesté à sa création, il est aujourd'hui très demandé sur le terrain, car il apporte une certaine sécurité. Les équipes Valeurs de la République ont rempli le même rôle, de manière à rompre avec cette culture du « pas de vague » et avec ce sentiment de solitude ressenti par les enseignants lorsqu'émergeait un problème de laïcité.

Ces deux dispositifs combinés - la cellule ministérielle de veille et d'alerte (CMVA) et le Conseil des sages de la laïcité - permettent une évaluation constante de la situation. Chaque trimestre, à l'exception de la période particulière liée à la covid-19, on recensait en moyenne 600 signalements d'atteinte à la laïcité.

Avec ces dispositifs, mon ministère a envoyé un signal à la fois philosophique, politique et administratif : désormais, nous regardions en face les sujets d'atteinte à la laïcité, et cela a permis d'enclencher une dynamique opérationnelle qui s'est déployée durant les années 2018, 2019 et 2020.

La semaine précédant l'assassinat de Samuel Paty, tous ces dispositifs ont été mobilisés ; la principale du collège, au fait de ces règles, a notamment accompagné Samuel Paty pour le dépôt de la plainte, et des inspecteurs sont également intervenus. Beaucoup de choses ont été écrites dans les rapports d'inspection. Dans la chaîne de causalité débouchant sur ce drame, il est important de préciser que ces dispositifs ont existé. Certes, cela n'a pas suffi, puisque l'assassinat a eu lieu. Sur ces sujets, la question de la connexion entre l'éducation nationale et la police, et celle de la société qui environne l'éducation nationale sont à regarder de près ; il y a ce que l'on pouvait prévoir et ce que l'on n'a pas su prévoir. Chacun, rétrospectivement, voudrait avoir empêché cet assassinat, d'autant que les mécanismes existaient.

Cela renvoie à une autre question : qu'avons-nous fait, après l'assassinat de Samuel Paty, pour renforcer ces dispositifs ? Cela a représenté un tel choc, pour tous les Français et pour l'éducation nationale en particulier, que la culture du signalement s'est installée. Il est apparu également nécessaire d'aller plus loin dans la formation de l'ensemble des personnels de l'éducation nationale. Je tiens à rappeler ce chiffre : cela concerne un million de fonctionnaires. L'homogénéité des compétences et des réflexes ne se décrète pas, et un tel gigantisme suppose de rechercher des effets matriciels dans la conduite de l'action.

Sous la responsabilité de l'inspecteur général honoraire Jean-Pierre Obin, nous avons créé un système de formation, le « système des 1 000 ». Celui-ci a permis de former 1 000 personnes qui, à leur tour, sont devenues les formateurs de formateurs à l'échelle du pays. Au total, des centaines de milliers de gens ont été concernés par cette formation, aussi bien des cadres que l'ensemble des professeurs et personnels administratifs de l'éducation nationale.

À la Sorbonne, avec l'aide du Conservatoire national des arts et métiers (Cnam), il y a eu également la création par Pierre-Henri Tavoillot d'un diplôme contribuant à cette formation des cadres, de manière à obtenir une homogénéité de culture et de réflexes. Cette homogénéité, qui n'est pas nécessaire sur d'autres thématiques, est indispensable concernant la laïcité.

Cela nous renvoie à l'hétérogénéité concrète sur le terrain. Vous avez évoqué un possible problème générationnel, les moins de 35 ans ayant une interprétation peut-être différente de ce que recouvrent les valeurs de la République. C'est un sujet auquel je suis très sensible ; celui-ci est global, systémique, et ne concerne pas que la question des valeurs de la République. J'ai été très critiqué pour avoir dénoncé certaines choses qui se passent à l'université et qui ont ensuite une influence sur nos futurs professeurs, avec des positions sur certains sujets ne correspondant pas à la norme telle qu'elle s'énonce dans le cadre de l'éducation nationale.

L'éducation nationale se nie dès qu'elle s'éloigne de ses principes républicains fondateurs. Ces principes n'ont pas vocation à varier dans le temps ; naturellement, ils peuvent tenir compte des évolutions de la société, mais la laïcité n'a pas changé de sens depuis 1880 et la fondation de l'école de République. Des façons de penser différentes de cette tradition républicaine innervent aujourd'hui notre débat public ; il s'agit de les combattre.

Au-delà des enjeux procéduraux, juridiques et administratifs, les enjeux de formation sont fondamentaux. Pour parler en termes presque marxistes, il faut s'enquérir des superstructures et même des infrastructures. Nous devons être attentifs à la diffusion de la culture publique sur ces questions, car celle-ci permet d'établir des réflexes civiques communs. Nous pouvons établir les meilleures procédures du monde, si nous n'agissons pas sur ces aspects culturels, nous n'obtiendrons pas de résultats satisfaisants.

Si l'on est fonctionnaire de l'éducation nationale, sans parler des autres champs, cela veut dire que l'on adhère à ces principes républicains ; et de même, si l'on est élève ou parent d'élève. Lors de la formation des 1 000, j'avais utilisé des termes forts, qui m'ont été reprochés à l'époque, pour dire en substance que si l'on n'était pas d'accord avec ces principes on n'était pas obligé de travailler pour l'éducation nationale. Le respect des principes républicains fait partie des devoirs incontestables d'un fonctionnaire de l'éducation nationale.

Du côté des procédures, j'ai travaillé à l'accentuation du lien entre l'éducation nationale et la police. Cela s'est concrétisé par la recherche de réflexes plus rapides et par une plus grande sévérité en cas de menaces ou d'attaques vis-à-vis de professeurs. Dans l'académie de Versailles, qui a été beaucoup montrée du doigt sur ces sujets, cela a conduit à un renforcement de la protection des professeurs à la suite de l'assassinat de Samuel Paty. Un certain nombre de parents d'élèves menaçants, comparables à ceux à l'origine de l'enchaînement des faits ayant mené à l'assassinat de Samuel Paty, ont également fait l'objet de gardes à vue plus rapides et systématiques ; naturellement, il s'agit de faire preuve de discernement dans l'exercice de cette réactivité, mais, de ce point de vue également, les choses ont changé après l'assassinat de Samuel Paty.

M. Jacques Grosperrin. - En 2015, un rapport du Sénat évoquait déjà le fait de faire revenir la République dans l'école. À l'époque, nous nous étions déplacés au lycée Averroès, établissement d'enseignement privé musulman de Lille, et un ensemble de choses nous avait alors choqués, notamment le fait que les élèves ne pratiquaient pas l'éducation physique ensemble. Et pourtant, lorsque nous les avions rencontrés à l'époque, les inspecteurs n'avaient pas relevé cela. Depuis longtemps donc, la culture du « pas de vague » domine à l'éducation nationale.

Je m'interroge sur l'état d'esprit qui règne au ministère de l'éducation nationale. Dans ce ministère, on cherche toujours à défendre l'opprimé. Nous avons auditionné la soeur de Samuel Paty, et celle-ci était en colère, précisant que son frère avait également été lâché par les enseignants. En France - peut-être est-ce le syndrome Vichy ? -, on n'ose rien dire, on craint toujours la délation ; mais il s'agit de civisme.

Que faudrait-il ajouter aux différents dispositifs pour changer cet état d'esprit ? Certains ont évoqué une présence policière. Faut-il placer un policier devant chaque établissement scolaire afin de contrôler les allées et venues ? L'éducation nationale semble rétive à cela.

Mme Marie-Pierre Monier. - Après la mort de Samuel Paty en octobre 2020, le rapport de l'inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche (Igésr) consacré à ce drame a été publié dès décembre la même année. Comment expliquez-vous cette temporalité très resserrée ?

Par ailleurs, comment s'est opéré le choix des personnes interrogées pour ce rapport ? Lors de son audition par notre commission d'enquête, Mickaëlle Paty a relevé, à raison, la surreprésentation des parents interrogés par rapport aux professeurs - quatre pour les premiers, et trois seulement pour les seconds. Dans ce rapport, on observe beaucoup d'autosatisfaction de la part de l'institution et une mise en cause insistante de Samuel Paty, supposément maladroit dans sa manière d'enseigner la laïcité. N'est-il pas choquant de voir ces points prioritairement retenus ? Ne faut-il pas s'alarmer que le principal entretien de Samuel Paty avec sa hiérarchie ait porté sur cela plutôt que sur son état psychologique après les menaces dont il fut victime ?

On se focalise souvent sur les violences les plus graves, mais les violences verbales forment la majorité de celles-ci et peuvent conduire à une dégradation significative des conditions de travail des enseignants concernés. La dimension répétée de ces agissements, constitutive d'un harcèlement moral, apparaît insuffisamment prise en compte dans la réponse apportée par la hiérarchie, à la fois en interne et à l'extérieur de l'établissement, au professeur en souffrance. De nombreux professeurs entendus dans le cadre de la commission d'enquête déclarent avoir fait part de ces menaces et insultes à leur hiérarchie, qui les a ignorées. Contrairement à ce que vous dites, monsieur le ministre, le « pas de vague » semble toujours de mise.

Dans notre rapport concernant le bilan des mesures éducatives du quinquennat, réalisé avec mes collègues Annick Billon et Max Brisson, nous avions mis en lumière le sentiment des enseignants de ne pas être soutenus par l'institution en cas de remise en cause de leur autorité, ainsi que la moindre prise en compte de leurs plaintes par la police et la justice, comparativement à d'autres dépositaires de l'autorité publique. Avez-vous constaté cet état de fait lorsque vous étiez ministre ?

Enfin, je vous alerte sur la protection fonctionnelle. Cet outil se déploie principalement sous la forme d'un accompagnement de nature juridique. Si l'on veut tirer les leçons de ce qui est arrivé à Samuel Paty, ne faudrait-il pas apporter des solutions concrètes de protection, afin de sécuriser les professeurs destinataires de menaces imminentes ? Récemment, on m'a rapporté le cas d'un professeur victime de menaces de mort ; le rectorat n'a ni pris en charge sa sécurité ni évoqué l'existence d'une procédure permettant de répondre à une situation aussi dramatique.

M. Henri Leroy. - Samuel Paty a été entendu par la principale du collège et des inspecteurs. Il a témoigné de ses craintes, notamment pour sa sécurité. Il a même, le jour précédant son assassinat, glissé un marteau dans son sac pour se défendre. Par ailleurs, l'assassin est resté vingt minutes devant le collège avant que des jeunes gens, aujourd'hui entre les mains de la justice, ne lui désignent celui qu'il fallait abattre. Pourquoi Samuel Paty n'a-t-il pas été mis en indisponibilité ? Quand on lit le déroulé de l'affaire, on se rend compte qu'il appelait au secours et qu'il avait besoin de protection. Pourquoi n'a-t-il pas été protégé par l'éducation nationale ? Pourquoi a-t-il été pratiquement abandonné à lui-même ?

M. Martin Lévrier. - Nous parlons du « pas de vague » comme un fait, mais d'où vient-il ? Pourquoi s'est-il installé dans notre système scolaire au point de devenir une philosophie pendant près de vingt ans ? A-t-on réussi aujourd'hui à rompre avec cette culture ? Je n'en suis pas certain.

Ma deuxième interrogation porte sur les chefs d'établissements et les proviseurs de lycée. Quelle est leur part de responsabilité dans l'éducation à la laïcité ? Comment peuvent-ils travailler avec le personnel enseignant et les parents ? Se sentent-ils suffisamment soutenus par une hiérarchie qui, du fait de sa verticalité, donne le sentiment de déresponsabiliser les personnes ?

Enfin, quelle a été la position de la fédération des parents d'élèves dans l'affaire Paty ? Et comment peut-on impliquer les associations de parents d'élèves afin d'agir de façon positive sur la laïcité, en lien avec les enseignants et les chefs d'établissements ?

M. Max Brisson. - Monsieur le ministre, vous avez indiqué que le « pas de vague » n'existait plus depuis votre passage rue de Grenelle, et je veux saluer votre engagement réel sur le sujet. Mais l'ensemble de la hiérarchie a-t-elle été guérie de ce mal ? Je pense à tous ces professeurs qui, comme Samuel Paty, ne transigent pas sur l'enseignement des principes de la République et notamment sur celui de la laïcité, inscrit dans notre Constitution.

Je rejoins ce qui a été exprimé par Martin Lévrier, Jacques Grosperrin et Marie-Pierre Monier. Pour un professeur, il peut être plus facile de s'autocensurer afin de s'assurer du soutien de sa hiérarchie plutôt que d'appliquer intégralement les programmes.

Vous avez évoqué de manière approfondie le Conseil des sages de la laïcité. Que pensez-vous des transformations de son périmètre et de sa composition décidées par votre successeur ? Cette instance est-elle toujours capable de jouer le rôle que vous lui avez assigné ?

Enfin, concernant la formation des professeurs, il s'agit de les armer afin qu'ils puissent enseigner le principe de laïcité. L'ensemble des programmes nécessite une formation claire et cohérente. Leur formation actuelle, dispensée sous l'égide de l'université, les prépare-t-elle efficacement à enseigner ce principe et l'ensemble des programmes qui touchent aux valeurs de la République ? Ne serait-il pas opportun que l'éducation nationale reprenne la main, sur tout ou partie de cette formation ?

Mme Monique de Marco. - Je reviens sur l'audition de Mickaëlle Paty au cours de laquelle elle a vivement critiqué la conduite de l'enquête de l'inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche sur l'attentat perpétré contre son frère : selon elle, seuls trois professeurs sur 51 auraient été entendus et le rapport aurait été bouclé en quinze jours. Certains enseignants n'auraient pas souhaité témoigner par peur, non pas de menaces terroristes, mais de répercussions sur leur mutation ou leur notation. Cette remarque est préoccupante. Avez-vous des informations sur les conditions de production de ce rapport ?

M. Gérard Lahellec. - Merci d'avoir recontextualisé les choses. Je n'ai pas le moindre doute quant à l'authenticité et l'ampleur de votre engagement. Aborder un sujet aussi complexe que la République et ses valeurs, notamment la laïcité, avec des défis insidieux et parfois violents, est indéniablement difficile. Vous avez souligné que les principes fondamentaux sont restés les mêmes depuis 1880. Je nuancerai ce propos, car si l'école de la République, laïque, a fait de moi ce que je suis aujourd'hui - et je lui en suis reconnaissant -, ce n'est peut-être pas le cas de tout le monde. L'école ne peut pas tout, mais elle peut beaucoup. Elle reflète les problèmes de notre société, comme les phénomènes de violence. Il est donc naturel de lui demander beaucoup.

En ce qui concerne la violence, je me demande si la protection fonctionnelle ne devrait pas être de droit pour les enseignants, pour éviter les lourds inconvénients qui ont été évoqués. Cela pourrait contribuer à rétablir la confiance du monde enseignant. D'autant que, pour nous parlementaires, il est compliqué d'amender tout texte dans ce sens puisqu'on nous opposerait l'article 40. Le Gouvernement pourrait-il envisager cette procédure ?

Mme Annick Billon. - Merci pour vos propos liminaires. Vous avez affirmé qu'il était important que les fonctionnaires de l'éducation nationale adhèrent aux valeurs républicaines, aux valeurs de laïcité, vis-à-vis desquelles ils ont des droits et des devoirs. Comment concrètement cela est-il mis en oeuvre ? Cette demande d'adhésion, légitime, doit-elle être partagée avec tous les fonctionnaires, au-delà de l'éducation nationale ?

Ma deuxième question concerne la mise à mal de la laïcité ces dernières années, tant dans l'espace public que dans l'école de la République. Comment envisagez-vous des programmes visant à redresser la barre ? Ne pensez-vous pas que la laïcité a souffert de tergiversations et de renoncements depuis un certain nombre d'années, créant chez les enseignants, les fonctionnaires, les parents, les élèves aussi, un doute sur ce que le terme recouvre vraiment ?

Mme Françoise Gatel. - Comme mes collègues, je ne doute pas du tout de votre engagement. Je partage la question de Gérard Lahellec sur le caractère automatique de la protection fonctionnelle qui pourrait libérer la hiérarchie de doutes et de craintes. Par ailleurs, sur le sujet de la laïcité, n'y a-t-il pas un conflit d'interprétations ? Pour nous tous ici, elle est la protection des libertés individuelles et la règle qui nous permet de vivre ensemble. Est-ce que cette conception n'est pas aujourd'hui totalement dépassée dans l'esprit d'une jeunesse qui conçoit la laïcité comme une entrave à la liberté individuelle ?

M. Laurent Lafon, président de la commission de la culture, rapporteur. - Dans l'application des principes de la laïcité, ne pensez-vous pas qu'il subsiste des zones grises dont font état certains enseignants ? Vous avez mentionné la différence d'appréciation de votre successeur sur le port de l'abaya, ainsi que les débats sur les sorties scolaires. Ne serait-il pas opportun de préciser au-delà du vade-mecum, ce qui est autorisé et ce qui ne l'est pas ?

M. Jean-Michel Blanquer. - Je remercie ceux d'entre vous qui ont reconnu la stabilité de mon action sur le sujet de la laïcité.

La question de l'état d'esprit du ministère renvoie à ce que j'ai dit en débutant mon intervention sur la question culturelle, à distinguer de la question juridique et administrative. Nous nous trouvons effectivement au coeur d'une problématique culturelle dans notre pays et, plus largement, dans les sociétés modernes. La matrice républicaine est une chance inouïe. Contrairement à ce que certains laissent entendre, cette matrice n'est ni obsolète ni strictement française. Elle correspond en réalité aux défis de notre temps, qui requièrent humanisme, universalisme et égalité de traitement entre les êtres humains, avant de s'intéresser à leurs appartenances diverses et variées.

Il est crucial de ne plus faire du logiciel de la victimisation la clé de lecture des rapports en société. La surenchère de revendications victimaires crée une compétition sans fin et alimente beaucoup d'attitudes. Dans l'école de la III^e République, malgré ses défauts, la foi dans le progrès prédominait, notamment par le système éducatif, et personne ne cherchait le statut de victime. L'émulation liée à la méritocratie républicaine favorisait les plus faibles, soulignant les vertus de la logique d'égalité et de l'universalisme.

Quand vous examinez en détail chaque affaire, y compris celle ayant mené à l'assassinat de Samuel Paty, vous voyez que la rhétorique des acteurs, et notamment de certains élèves, emprunte à ce registre de la victimisation. Nous avons donc besoin de matrices intellectuelles dans lesquelles ancrer le débat public, l'enseignement, les paradigmes de nos institutions. La logique républicaine doit occuper une place centrale dans la formation initiale et continue de chaque enseignant comme élément consubstantiel au métier de professeur. Naturellement, cette approche devrait s'appliquer à l'ensemble des fonctionnaires. Ce n'est pas nouveau puisque toute la jurisprudence du Conseil d'État du XX^e siècle nous a appris que les valeurs républicaines faisaient intrinsèquement partie des droits et des devoirs des fonctionnaires. Il faut le réaffirmer.

Faut-il avoir un policier dans chaque établissement scolaire ? Nous devons adopter une approche très pragmatique : tel collège rural n'en a absolument pas besoin, mais en milieu urbain, dans certaines circonstances, il ne faut pas interdire certaines interactions. Sur l'initiative du maire de Nice, après l'attentat meurtrier de 2016, la police municipale a noué un dialogue pacifique avec les jeunes générations dans les écoles de la ville. Pour autant que je sache, c'est une réussite à dupliquer, en particulier là où la police nationale ne peut pas toujours agir sur ces questions, en développant un dialogue entre gendarmerie, police, justice, professeurs et élèves.

Pour répondre à Marie-Pierre Monier, sans entrer dans le détail des faits ayant conduit à l'assassinat de SamuelPaty je dirai que les rapports des inspections générales, bien qu'imparfaits, représentent un travail de professionnels engagés par leur formation et leur déontologie à rechercher l'objectivité maximale. Tout désaccord sur ce rapport doit être confronté à d'autres éléments de l'enquête. Mais il faut être prudent sur les interprétations. Avant de dire que l'éducation nationale aurait lâché Samuel Paty, il faut étudier de très près, de manière impartiale et sereine, chacune des étapes, afin de détecter les failles de tous les acteurs impliqués, au-delà de l'éducation nationale.

Le fait que ce travail ait été réalisé rapidement répondait à une exigence normale compte tenu de l'importance des événements, pour recueillir immédiatement les déclarations des acteurs. Cependant, il doit être confronté aux travaux de longue durée, notamment ceux de la justice, pour garantir une compréhension complète des événements et éviter des interventions médiatiques parfois biaisées dans la sphère publique.

Le phénomène du « pas de vague » a toujours cours, je n'en disconviens pas. La situation est encore imparfaite, en raison notamment de la taille colossale de notre système éducatif et du territoire très vaste de notre pays. Mais personne ne peut contester que j'ai eu des propos très clairs et pris diverses mesures pour mettre fin à cette logique tout au long des cinq années de ma fonction. Malgré cela, certains ont intériorisé ce principe du « pas de vague ».

Je partage votre préoccupation, madame la sénatrice, sur le sentiment de solitude qu'un enseignant peut ressentir face à des menaces ou au non-respect de son autorité. Avant, et encore plus après l'assassinat de Samuel Paty, j'ai cherché les moyens de prévenir ce sentiment d'isolement et d'accompagner au mieux les enseignants concernés, notamment par la mise en place de dispositifs de signalement.

Il est essentiel de reconnaître que l'esprit d'équipe est fondamental. Les établissements où tout fonctionne bien sont ceux où une solidarité organique existe entre tous les adultes face à de tels incidents. C'est la responsabilité de l'éducation nationale de créer cet esprit d'équipe et de soutenir les équipes quand c'est nécessaire.

Parmi les mesures prises à la suite de la loi de 2019 pour une école de la confiance, l'une porte sur l'évaluation du système scolaire, qui fonctionne par cohortes successives d'établissements depuis 2020. Près de 20 % des établissements entrent chaque année dans cette autoévaluation, incluant le climat scolaire et donc la question de la sécurité des professeurs et des élèves. Ce sont des pistes d'amélioration, même s'il reste encore des marges de progrès. Tant qu'un professeur fera face à de telles difficultés, nous continuerons d'oeuvrer dans ce sens.

Une direction a été prise et il est important de reconnaître les effets de temporalité également. Aujourd'hui, le paradigme de la laïcité a changé. Il est plus fort car il fait référence, même lorsque la laïcité est malmenée. L'éducation nationale n'a pas adopté de conception dénaturée de la laïcité, ses références sont très claires, malgré les écarts que l'on peut rencontrer dans sa mise en oeuvre. Dans cette perspective, je suis assez favorable au passage d'une protection fonctionnelle attribuée de nos jours assez systématiquement, à une protection fonctionnelle automatique. La question est tout à fait pertinente.

Concernant les remarques de Henri Leroy, j'y ai partiellement répondu et il m'est difficile d'en dire davantage. Mais vous pourriez interroger la principale du collège du Bois d'Aulne ; il serait injuste de dire qu'elle a abandonné Samuel Paty. J'encourage fortement à examiner les faits de manière objective.

À propos des origines du « pas de vague », il s'agit d'un état d'esprit qui n'est pas spécifique à l'éducation nationale et peut être condamné à divers degrés. Sa justification la moins critiquable pourrait être la volonté de résoudre localement les problèmes, suivant un principe de subsidiarité. C'est tout à fait recommandable pour des questions mineures, de petits incidents, afin de ne pas encombrer le système. Cependant, il est crucial de distinguer les faits mineurs des problèmes de grande envergure. Pendant longtemps, les modalités d'évaluation du système ont pu encourager des comportements indésirables, comme on le voit ailleurs : si vous voulez faire progresser votre carrière, vous ne voulez pas être associé à des difficultés, à des incidents. La structure très pyramidale de notre système éducatif a pu encourager une forme d'infantilisation des personnels, mais c'est un problème d'ordre culturel qui doit être appréhendé comme tel.

Nous avons fait tout ce qui était possible pour mettre un terme à cet état d'esprit, et si, bien sûr, du chemin reste à faire, il est bon également de reconnaître les progrès accomplis. Le changement dans l'éducation nationale exige une approche continue et cohérente sur le long terme. Les efforts entrepris en matière pédagogique, en matière éducative et en matière de sécurité doivent être poursuivis.

Comment les professeurs peuvent-ils agir sur la laïcité ? Il est essentiel de tenir compte des phénomènes que nous constatons, par exemple les problèmes intergénérationnels. Ainsi, il s'agit non pas seulement d'affirmer des principes, mais de les illustrer, de les faire vivre et de comprendre les problématiques sous-jacentes. Les jeunes sont très sensibles à la question de la discrimination. Il est crucial de démontrer que la laïcité et les valeurs de la République sont les meilleurs remparts contre la discrimination. Il faut raisonner par objectif et faire vivre les valeurs républicaines par des actes. Les cours d'éducation civique sont indispensables, mais insuffisants. D'où l'importance de faire vivre le civisme dans les établissements scolaires. C'est un facteur d'union, au travers des initiatives diverses dans lesquelles les jeunes choisissent de s'investir, dont le service national universel (SNU) fait bien sûr partie.

Au sujet du rôle des parents d'élèves, notamment dans le cadre des faits ayant conduit à l'assassinat de Samuel Paty, je m'abstiendrai de commenter les aspects judiciaires, mais il est essentiel d'avoir un regard large et objectif sur la réaction de l'ensemble des acteurs. Dans le débat public, j'ai remarqué que le projecteur n'était pas toujours braqué au bon endroit. Par facilité, surtout lorsque les personnes visées ont du mal à se défendre, ou par habitude, on se focalise toujours sur les mêmes choses.

Vous l'avez constaté, je n'interviens pas beaucoup dans la vie publique - un peu plus ces derniers temps et peut-être davantage dans le futur. Je me suis astreint à ne pas émettre de jugement. Tout ce que je peux en dire en ce qui concerne le Conseil des sages de la laïcité, c'est que j'ai pleine confiance dans la présidente que j'ai nommée, Dominique Schnapper, une personne de grande valeur. Je ne doute pas qu'elle puisse faire vivre la diversité des points de vue de manière conforme aux enjeux de la laïcité et des valeurs de la République.

Les travaux du Conseil des sages de la laïcité sont de bonne qualité, tout comme ceux du conseil scientifique de l'éducation nationale. Ces deux institutions doivent faire référence, l'une sur le plan des valeurs de la République et l'autre sur le plan pédagogique car elles ont gagné en légitimité au fil du temps, au travers du pluralisme des idées qui y sont échangées et de la respectabilité de leurs membres. Je suis très confiant dans l'utilité de ces deux instances pour favoriser sur le long terme un débat serein, objectif, dépolitisé, mais respectueux en dernier ressort de l'autorité politique.

Quant à la formation des professeurs, bien que j'aie abordé ce sujet dans mon introduction, il est indispensable d'insister davantage. Les questions du sénateur Brisson, notamment sur la possibilité pour l'éducation nationale de reprendre entièrement le contrôle de cette formation, méritent notre attention. Sans être trop nostalgique de la III^e République, il est indéniable que l'école de la République s'est construite selon l'esprit des écoles normales, dans un modèle très intégré. L'esprit du temps a conduit à « l'universitarisation » de la formation des enseignants, car c'est là que le savoir se crée et se diffuse. Il est nécessaire que, sur les sujets qui sont les siens, la formation d'un professeur se fasse en lien avec l'excellence que la recherche peut produire.

On n'imagine pas un futur professeur dans le domaine scientifique, par exemple, ignorant les avancées de sa discipline. C'est une évidence. Cependant, au sein de l'université, il est crucial d'avoir une véritable école. C'est pourquoi nous avons fait évoluer les écoles supérieures du professorat et de l'éducation (Espé) en instituts nationaux supérieurs du professorat et de l'éducation (Inspé), mettant en avant leur dimension nationale tout en restant localement intégrés à l'université. Leurs cahiers des charges sont nationaux et incluent un temps dédié aux savoirs fondamentaux - au moins la moitié du temps des futurs professeurs des écoles - ainsi qu'à l'enseignement de la laïcité.

Cependant, l'évaluation des compétences concrètes des futurs professeurs à la sortie du système doit orienter les décisions, et je suis favorable à de nouvelles évolutions, après celles que nous avons déjà entreprises : la création des Inspé afin de garantir une qualité homogène de la formation sur l'ensemble du pays et la mise en place des parcours préparatoires au professorat des écoles (PPPE), qui concernent quelques milliers de jeunes après le baccalauréat, leur offrant une formation solide en français et en mathématiques, ainsi qu'un temps dédié à la laïcité et aux valeurs de la République.

Nous sommes actuellement dans la troisième année du dispositif ; dans deux ans nous aurons une première cohorte de jeunes professeurs formés pendant cinq ans au lieu de deux. Je souhaite que cela devienne la norme dans le futur, bien que ce ne soit plus de ma compétence.

J'ai déjà répondu à la question relative aux conditions de production du rapport, je pourrai en dire plus ultérieurement. Je tiens à souligner que tous les témoignages et rapports complémentaires seront les bienvenus pour avoir une vision complète. Certes, il y a des avantages et des inconvénients à avoir été rapides, mais je suis convaincu que les inspecteurs généraux qui l'ont rédigé peuvent répondre à ces questions.

Merci pour vos réflexions sur l'éducation nationale. L'éducation nationale vit dans la société telle qu'elle est. Et celle-ci a tendance à lui demander beaucoup, souvent trop. Il faut savoir réfléchir aux liens entre l'éducation nationale et la société, d'une part, et entre l'éducation nationale et les autres institutions, d'autre part. Enfin, l'éducation nationale ne doit pas être mise en position défensive : elle est facilement critiquée dans le débat public, mais il est important de mettre aussi en avant les réussites, les établissements qui fonctionnent, les enseignants qui font correctement leur travail. Les deux professeurs assassinés étaient des personnes remarquables.

Pour que l'éducation nationale puisse progresser, il faut aimer cette institution, et de manière transpartisane. Nous nous devons de travailler avec elle pour remédier à ses imperfections, sans tout lui demander. Je ne cesserai de le dire : les sociétés qui se portent le mieux sont celles qui ont confiance dans leur système éducatif. Sortons de cette mode qui consiste à donner un coup de pied permanent à cette belle maison.

Comment renforcer la laïcité ? Un accord le plus large possible de la représentation nationale et, plus largement, des Français, sur une politique publique de la laïcité est nécessaire. J'ai la conviction que 80 % à 90 % des Français partagent les valeurs républicaines que nous portons, même si la présence médiatique des idées anti-laïques nous donne presque l'impression que la proportion est inversée et que ces idées dominent. Nous devons faire preuve d'un consensus républicain autour des principes de la laïcité avec sérénité, sans jamais en dévier. La continuité est essentielle. En matière de laïcité, le Conseil des sages de la laïcité fait office d'institution de référence dans l'appareil d'État.

Concernant les jeunes, je rappelle que nous avons mené en septembre 2021 une campagne de publicité inédite pour la laïcité en leur direction. Elle illustrait parfaitement mes propos précédents : l'immense majorité des Français sont convaincus que la laïcité est nécessaire pour nous permettre de vivre fraternellement ensemble. Malheureusement, aujourd'hui, le dire provoque des propos insensés de la part des 10 % d'activistes qui veulent critiquer la laïcité, lui donner des coups de boutoir.

Cette campagne est typique du travail à mener : aller vers la jeunesse, développer les thèmes qui sont les siens, et raisonner avec elle sur le fait que la laïcité est la voie qui nous permet d'atteindre les objectifs de liberté, d'égalité et de fraternité que nous nous sommes fixés.

J'ai par ailleurs eu l'honneur de me rendre récemment dans la partie syrienne du Kurdistan, dans une société qui a réussi à s'organiser autour de la laïcité, bien que la plupart de ses membres soient musulmans. Cela prouve que les principes républicains ne sont pas l'apanage de la France, et que croire aux vertus de la neutralité du service public et de l'interdiction du prosélytisme à l'école n'est pas le fait d'une France qui se replierait sur elle-même, mais relève au contraire d'idées très modernes qui peuvent et acceptables par d'autres pays.

S'agissant de votre question sur le flou des normes, monsieur le président Lafon, j'insiste : la création du Conseil des sages de la laïcité vise précisément à éviter ce flou. Je ne dis pas qu'il n'en existe pas, mais que, quand c'est le cas, le Conseil doit être saisi pour sortir de cette situation. C'est son rôle, qu'il a par ailleurs rempli en rendant jusqu'à présent des avis pertinents. Il faut ensuite que ceux-ci soient mis en oeuvre.

Sur les sorties scolaires - sujet pour le moins compliqué -, ma position est connue. Mais il ne faut pas en faire un sujet central en ce qui concerne la laïcité. Nous devons tendre à l'unité sur ces questions. Ce sujet relève, me semble-t-il, finalement davantage de la jurisprudence que de la législation. Les accompagnateurs sont, me semble-t-il, des collaborateurs bénévoles du service public, avec les droits et devoirs afférents. À ce titre, un accompagnateur qui est victime d'un accident dans le cadre d'une sortie scolaire a droit à une indemnisation de l'État. C'est le professeur de droit qui parle, même si j'entends que ces propos puissent être en contradiction avec les récents avis du Conseil d'État.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio. - Nous avons souvent échangé sur la laïcité et les valeurs de la République lorsque vous étiez ministre. Certains ont présenté l'assassinat de Samuel Paty comme « la chronique d'une mort annoncée ». Certes, nous sommes dans un moment judiciaire particulier qui m'empêche d'évoquer plus avant ce sujet. Pour autant, un mot n'a pas été prononcé lors de cette audition. Je le dirai : l'islamisme tue, l'islamisme égorge les professeurs en France - Samuel Paty, Dominique Bernard -, l'islamisme fait reculer la laïcité et la République. On ne peut pas conclure cette audition sans le dire. Si l'on ne reconnaît pas que cette idéologie mortifère perturbe toutes nos relations, y compris à l'école, on n'avancera pas.

M. Jean-Michel Blanquer. - Merci, madame la sénatrice, de le rappeler. J'aurais parfaitement pu prononcer le mot « islamisme » - je le fais maintenant sans difficulté. Nous avons en effet un problème avec l'islamisme politique en France. J'ai passé cinq ans à le dire, non sans coups portés à mon égard.

M. Laurent Lafon, président de la commission de la culture, rapporteur. - Merci pour les réponses précises que vous nous avez apportées.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 19 h 00.

- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -

La réunion est ouverte à 9 h 05.

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, portant mesures pour bâtir la société du bien-vieillir en France - Échange de vues sur une éventuelle saisine pour avis et désignation d'un rapporteur pour avis

M. François-Noël Buffet, président. - Je vous propose de nous saisir pour avis sur cette proposition de loi, car sept articles relèvent de nos compétences, en particulier ceux qui concernent les mandats de protection future.

La commission demande à être saisie pour avis sur la proposition de loi n° 147 (2023-2024) portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir en France et désigne Mme Elsa Schalck rapporteure pour avis.

Proposition de résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat afin de compléter l'intitulé de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication - Examen du rapport et du texte de la commission

M. François-Noël Buffet, président, rapporteur. - Mes chers collègues, nous sommes saisis de la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat afin de compléter l'intitulé de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. Cette proposition de résolution a été déposée en mai dernier par notre collègue Laurent Lafon, président de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, et quarante-trois sénateurs membres de cette commission, issus de l'ensemble des groupes politiques représentés au Sénat - c'est dire si elle fait l'unanimité.

Cette proposition de résolution a pour objet de modifier l'article 7 du Règlement du Sénat, qui traite du nombre, de l'intitulé et des effectifs des commissions permanentes, afin de mentionner le sport dans l'intitulé de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.

Il s'agirait de la deuxième modification de l'intitulé de cette commission sous la V^e République. En effet, celle-ci s'est longtemps dénommée, de 1959 à 2009, « commission des affaires culturelles », avant que son intitulé ne trouve sa formulation actuelle à l'occasion de la réforme du Règlement du Sénat du 2 juin 2009.

La volonté du Sénat, en 2009, d'octroyer un intitulé plus complet à l'ancienne commission des affaires culturelles s'est justifié par le choix qui avait été fait, dès 1959, de ne pas préciser, au sein du Règlement du Sénat, les compétences des différentes commissions permanentes, contrairement à la pratique de l'Assemblée nationale. Ce choix, gage d'une certaine souplesse et d'un dialogue constant entre les commissions, confère cependant une importance d'autant plus grande aux dénominations des commissions, qui doivent exprimer leurs attributions sans excès d'exhaustivité, mais de façon claire et englobante. Je vous propose de conserver le même état d'esprit pour déterminer notre position sur cette proposition de résolution.

Nous constatons que le sport constitue une compétence traditionnelle de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, qu'illustrent les données de long terme issues de son activité législative et de contrôle.

Ainsi, depuis l'année 2000, cette commission a été saisie, au fond ou pour avis, de vingt-quatre textes concernant directement le sport et les activités qui y sont associées, soit en moyenne un texte par an sur l'ensemble de la période. Ces textes représentent 12,1 % des textes législatifs dont la commission a été saisie.

Sur la même période 2000-2023, la commission de la culture, de l'éducation et de la communication a publié dix rapports d'information sur des sujets liés au sport, ce qui représente 7,2 % des rapports d'information publiés sur cette période.

Nous pouvons donc considérer que la proposition de modification du Règlement est cohérente au regard de la part du sport au sein de son activité législative et de contrôle. Cette nouvelle dénomination participerait en outre, à moins de huit mois du lancement des jeux Olympiques et Paralympiques de Paris, à accorder davantage de visibilité au sport dans les travaux du Sénat et à démontrer l'attachement que porte le Sénat à la bonne tenue et à la réussite de ces Jeux.

Enfin, je constate que ce changement d'intitulé n'aurait pas d'incidences sur le périmètre des six autres commissions permanentes du Sénat.

Pour toutes les raisons que je viens d'exposer, je vous propose d'adopter cette proposition de résolution sans modification.

La proposition de résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat afin de compléter l'intitulé de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication est adoptée sans modification.

Proposition de loi constitutionnelle relative à la souveraineté de la France, à la nationalité, à l'immigration et à l'asile - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'objectif de la proposition de loi constitutionnelle (PPLC) relative à la souveraineté de la France, à la nationalité, à l'immigration et à l'asile déposée par Bruno Retailleau est limpide : retrouver la souveraineté que nous avons abandonnée depuis trop longtemps en matière migratoire.

Le constat n'a rien de nouveau et le Sénat n'a eu de cesse de tirer la sonnette d'alarme dans les nombreux travaux qu'il a conduits sur le sujet au cours des dernières années. Je citerai, pêle-mêle, le rapport sur le projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration, les avis budgétaires successifs de Muriel Jourda et Philippe Bonnecarrère ou encore le rapport d'information du président Buffet intitulé « Services de l'État et immigration : retrouver sens et efficacité », publié en 2022. Tous ces rapports convergent vers une conclusion commune.

En l'absence de stratégie migratoire clairement déterminée, nous nous contentons d'une politique au « fil de l'eau » faisant de nous d'éternels spectateurs des soubresauts des flux migratoires. Bref, nous subissons bien davantage que nous ne décidons quoi que ce soit.

Je rappelle tout de même que le nombre d'étrangers en situation irrégulière sur le territoire est aujourd'hui estimé à 900 000, alors que celui des éloignements forcés annuellement réalisés dans l'Hexagone dépasse péniblement les 10 000. Je ne parle même pas du taux d'exécution des obligations de quitter le territoire français (OQTF), toujours aussi microscopique - 6,9 % en 2023.

Cette situation profondément insatisfaisante n'est pas que le résultat d'un manque de volonté politique criant lors des dernières années. Elle est aussi le reflet d'un Parlement désarmé, puisque notre compétence sur ce sujet pourtant régalien n'a eu de cesse de s'étioler au fil des ans. Je crois que nous en avons tous fait l'amère expérience : quelle que soit la proposition que nous soumettons en matière de droits des étrangers, il nous est répondu que « ce n'est pas possible » parce que, au choix, la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH), le droit de l'Union européenne ou la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) l'interdit.

Je ne citerai que quelques exemples. En matière d'asile nous ne pouvons rien faire qui soit contraire aux directives « Procédures », « Accueil », « Retour », ou au règlement « Dublin III ». Je ne parle même pas de l'admission au séjour puisque les règles relatives au regroupement familial ou aux étudiants sont elles aussi européennes.

Il est parfois possible de faire bouger les choses, comme le Sénat l'a habilement fait lors de l'examen du projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration en première lecture. Mais force est de constater que la volonté de nos rapporteurs Muriel Jourda et Philippe Bonnecarrère de porter des mesures ambitieuses s'est régulièrement heurtée à des obstacles constitutionnels et conventionnels insurmontables en l'état.

Dans ce contexte, une intervention du pouvoir constituant me semble donc indispensable, et l'initiative du président Retailleau est plus que bienvenue.

J'entends que toutes les dispositions figurant dans cette PPLC ne font pas consensus et la charge nous revient de le construire. Nous sommes attendus et, je le crois, soutenus par les Français dans notre entreprise. Sur un plan strictement juridique, certaines des rédactions proposées sont encore perfectibles. Je vous propose d'ores et déjà d'en consolider certaines, qui pourront encore l'être en séance publique.

L'article 1^er doit sembler familier à beaucoup d'entre vous. Il s'inspire en effet d'une PPLC de Philippe Bas que nous avions adoptée en 2020. Il s'agit de réaffirmer la prééminence des lois de la République dans un objectif de lutte contre le communautarisme. Je vous proposerai un amendement visant à rétablir, à la virgule près, le texte que nous avons adopté il y a trois ans.

L'article 2 vise, quant à lui, à étendre le champ du référendum aux questions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit de la nationalité. Son objectif initial était plus large avant une rectification ce week-end dont vous avez été informés. Compte tenu de cette rectification tardive, je n'ai pas déposé d'amendement sur cet article et vous livre mon sentiment personnel.

Toute modification de l'article 11 doit être envisagée avec prudence, en ce qu'elle ouvre une voie de contournement du Parlement. Néanmoins, j'admets que la reprise en main de la politique migratoire de la France suppose des décisions stratégiques majeures qu'il pourrait être opportun de soumettre au suffrage populaire, sous réserve de trouver la question adéquate. J'émettrai donc un avis défavorable à l'amendement de suppression qui a été déposé.

L'article 3 prévoit la possibilité de déroger, par une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées ou adoptée par référendum, à la primauté du droit international et communautaire. Il a le mérite de mettre le doigt sur une situation hautement insatisfaisante : celle d'une initiative parlementaire bridée en matière migratoire.

Tel qu'il est actuellement rédigé, l'article 3 me semble toutefois présenter plus d'inconvénients que d'avantages. Juridiquement, il opérerait un bouleversement sans précédent de la hiérarchie des normes dont les effets ne sont que difficilement mesurables. Sur le plan politique, la question des conséquences de ce dispositif sur l'image de la France à l'international ne peut être éludée.

Cela ne signifie pas pour autant que nous devons écarter immédiatement et définitivement cet article. Je vous proposerai donc un amendement qui s'inspire de ce qui existe déjà, à savoir les clauses de sauvegarde énoncées respectivement par le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État afin de faire primer, dans des cas limités, la Constitution sur le droit européen. Il s'agit d'élever au rang constitutionnel le principe selon lequel la primauté sur la loi de la norme conventionnelle ou européenne s'efface lorsque son application porterait atteinte à un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France ou priverait de garanties effectives une exigence constitutionnelle.

Je le répète, il s'agit d'une possibilité que le juge s'est déjà attribuée, mais dont il a fait un usage que je qualifierai sobrement de « modéré ». La mise en oeuvre de ce principe passerait par un dispositif nouveau où le Parlement pourrait être consulté sur les questions les plus délicates. Là encore, je n'invente rien, puisqu'un dispositif similaire de « référé législatif » était déjà prévu par l'article 256 de la Constitution de l'an III.

Je serai plus bref sur le titre II de cette proposition de loi constitutionnelle, qui a trait à la nationalité.

Premièrement, il est proposé, à l'article 4, d'élever au niveau constitutionnel l'obligation d'assimilation à la communauté française pour prétendre à l'acquisition de la nationalité. Cet ajout ne soulève aucune observation de ma part, si ce n'est qu'il faudra veiller à ce qu'une définition du principe d'assimilation soit intégrée dans la loi.

Deuxièmement, l'article 5 prévoit la suppression de l'automaticité de l'acquisition de la nationalité au titre du droit du sol à Mayotte. Nous connaissons tous la pression migratoire exceptionnelle à laquelle est confronté ce département. Pour peu que son contenu soit connu, cet article permettra sans nul doute de dissuader les candidats au départ. Je vous propose néanmoins un amendement visant à clarifier la rédaction du dispositif. Je n'estime, en revanche, pas opportun de l'étendre à la Guyane et à Saint-Martin. Il me semble que le régime dérogatoire d'accès à la nationalité que nous avons dernièrement voté en séance pour ces deux territoires se suffit à lui-même.

L'article 6 prévoit que le nombre maximal de titres de séjour délivrés sur une année soit déterminé par un vote annuel du Parlement. Il rejoint une proposition défendue de longue date par le Sénat, laquelle permettra de redonner, enfin, un rôle de premier plan au Parlement dans la définition de la politique migratoire de la France. Le rang constitutionnel de cet article nous permettra d'aller plus loin que les dispositifs que nous votons traditionnellement dans la loi ordinaire, en intégrant dans ces quotas les titres de séjour pour motif familial et étudiant. Afin que ni le Parlement ni le Gouvernement ne puisse se soustraire au vote de cette loi, je vous propose néanmoins qu'aucune délivrance de titre ne puisse s'effectuer avant son adoption, sauf en cas d'activation d'une procédure d'urgence.

L'article 7 consacre, d'une part, le principe selon lequel tout étranger représentant une menace pour l'ordre public ou condamné à une peine d'emprisonnement est éloigné du territoire national et précise, d'autre part, qu'aucune règle ou aucun principe ne peut faire obstacle à l'éloignement de l'intéressé.

Je vous proposerai une rédaction plus sobre et plus soucieuse de la hiérarchie des normes affirmant que « l'étranger qui représente une menace pour l'ordre public ou qui a été condamné à une peine d'emprisonnement ne peut se prévaloir d'aucun droit au maintien sur le territoire français ».

L'article 8 prévoit notamment que la présentation et l'instruction des demandes d'asile soient effectuées dans les représentations diplomatiques et consulaires françaises, à la frontière ou, uniquement à titre subsidiaire, sur le territoire national. Il est vrai qu'une telle solution pourrait conduire à un engorgement des ambassades et susciterait probablement l'ire de la CJUE. Sous réserve d'aménagements, cet article pourrait toutefois présenter l'avantage de prévenir l'arrivée sur le territoire français d'un nombre grandissant de demandeurs d'asile, dont je rappelle que 60 % se voient in fine déboutés de leur demande d'asile.

En conséquence, je vous proposerai un amendement prévoyant que le dépôt et l'instruction des demandes d'asile puissent s'effectuer dans des représentations diplomatiques et consulaires dont il reviendrait au Gouvernement de déterminer la liste, ou bien à la frontière. Le demandeur serait alors placé dans une zone d'attente jusqu'à ce qu'une décision définitive soit rendue sur sa demande et sans préjudice de son droit à un recours juridictionnel.

Enfin, cette PPLC est l'occasion de mettre un terme à la situation absurde où des maires sont tenus de procéder au mariage d'étrangers sans papiers. Nos collègues du groupe Union Centriste ont déposé un amendement prévoyant que l'irrégularité du séjour fasse obstacle au mariage. Cette solution me semble toutefois quelque peu radicale, tant la liberté matrimoniale est un pilier sacré de notre droit qu'il nous appartient de défendre. Je vous proposerai une solution plus subtile : autoriser explicitement les maires à signaler au préfet le refus de l'étranger d'attester de la régularité de son séjour avant son mariage. Outre l'effet dissuasif, il reviendra alors aux services de l'État de prendre les mesures nécessaires à l'éloignement de l'intéressé ou à la finalisation de son admission au séjour dans les délais utiles.

C'est donc modifiée par les amendements que j'ai évoqués que je vous propose d'adopter cette PPLC en vue de son examen en séance publique.

M. Éric Kerrouche. - Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain considère que ce texte représente une triple faute, à la fois politique, juridique et républicaine. Nous voterons bien entendu contre ce texte et le combattrons dans son entièreté.

M. Philippe Bonnecarrère. - Je remercie le rapporteur pour le travail constructif qu'il a accompli sur ce texte, ainsi que son souhait de favoriser au maximum l'établissement d'un accord. Nous mesurons bien la difficulté de l'exercice d'une révision constitutionnelle dans le cadre d'une initiative parlementaire. Cela relève d'une démarche de clarification politique des groupes politiques qui est à leur honneur.

Nous avons ainsi examiné récemment une initiative du groupe socialiste portant sur le référendum d'initiative partagée, dont l'objectif n'était pas de faire aboutir la révision constitutionnelle, mais d'amener chacun à se positionner. Tel un sculpteur qui revient régulièrement sur son oeuvre, la démarche, portée en l'espèce par le groupe Les Républicains sur les sujets migratoires, consiste à trouver progressivement les moyens de parvenir à un accord.

Au préalable, souhaitez-vous, monsieur le rapporteur, que ce texte parvienne en séance dans sa version déposée ou préféreriez-vous un débat plus approfondi en commission ?

Au-delà de cette interrogation préalable, j'ai une série d'observations qui tiendront lieu d'explication de vote.

Tout d'abord, le Sénat a déjà eu l'occasion de voter, à l'initiative de Philippe Bas, les dispositions proposées à l'article 1^er

Ensuite, l'article 2 concerne l'article 11 de la Constitution. L'auteur l'a largement modifié - nous lui en savons gré - en restreignant l'extension du champ du référendum. Notre groupe a une conviction ancienne à ce sujet, que nous avons rappelée récemment à l'occasion du groupe de travail créé par le président du Sénat, ainsi qu'au cours des rencontres de Saint-Denis, par la voix de notre président Hervé Marseille : nous ne sommes pas favorables à une extension du champ de l'article 11, et ce pour plusieurs raisons.

Premièrement, le référendum est clivant ; deuxièmement, nous sommes attachés à ce que la représentation parlementaire reste chargée du processus législatif de droit commun. Envisager d'adopter des lois sous forme référendaire ne nous semble pas être une approche adéquate, le sujet migratoire en fournissant d'ailleurs une bonne illustration puisque le Sénat y a consacré une semaine de débats, tandis que l'Assemblée nationale s'y penchera pendant un nombre indéterminé de semaines.

Notre conviction profonde est que ce référendum prévu à l'article 11 doit résoudre les situations de crise, lorsque le pays est bloqué, mais qu'il ne doit pas constituer une voie d'adoption ordinaire de la loi. J'ajoute, sans vouloir faire découler nos positions sur des sujets constitutionnels - qui doivent s'inscrire dans la durée - d'éléments conjoncturels, que Marine Le Pen n'est pas le général de Gaulle et que le Conseil constitutionnel n'est plus le même qu'en 1962 : ce qui était alors possible ne l'est plus en 2024. L'idée, très présente dans le débat public, d'un référendum sur l'immigration, qui serait le premier acte politique d'une présidence de Marine Le Pen, affecterait des éléments constitutionnels et aurait une portée considérable. Nous souhaitons donc conserver l'étanchéité entre les articles 11 et 89, afin de souligner l'importance institutionnelle du second.

S'agissant de l'article 3, vous avez fourni, monsieur le rapporteur, un effort de créativité exceptionnelle en vous référant à la Constitution de l'an III, c'est-à-dire au texte créant la Première République et le Directoire, dont chacun sait où il s'est installé. Ce rappel historique mis à part, nous vous savons gré de ne pas revenir sur la hiérarchie des normes et sur nos engagements internationaux, tout particulièrement l'adhésion de notre pays aux traités européens. Vous avez centré votre analyse sur la notion d'identité constitutionnelle de la France, respectueuse à la fois des traités et de notre souveraineté, une approche qui nous semble prometteuse.

Dans la rédaction actuelle de l'article 3, une difficulté inattendue émerge cependant : dès lors qu'un citoyen invoquerait une atteinte à l'identité constitutionnelle de la France, enclenchant un examen par le Conseil d'État ou la Cour de cassation, l'idée d'attribuer un rôle au Parlement dans l'intervalle serait assez curieuse dans la mesure où son vote ne saurait alors être que consultatif. Le Parlement ne ressortirait probablement pas grandi de cet exercice. C'est pourquoi, si vous acceptiez de renoncer à ce passage par la voie parlementaire, nous pourrions voter l'article 3.

En revanche, les articles 4, 5 et 6 ne nous posent guère de difficultés.

Concernant l'article 7, Bruno Retailleau avait demandé la levée des protections relatives et absolues, ce à quoi nous avions répondu que la mesure était inconstitutionnelle. Nous avons cependant retravaillé suffisamment les dispositions, afin que ces protections n'interdisent pas à notre pays de préserver son ordre public. Nous pensons être parvenus à un équilibre satisfaisant, en précisant que l'éventuelle suppression de ces protections ne serait pas un élément bloquant pour notre vote.

Pour ce qui est de l'article 8, nous avons présenté deux amendements qui ne sont pas, j'en conviens, exempts d'une certaine lourdeur rédactionnelle découlant de la prudence qui s'impose en matière constitutionnelle. Le premier amendement concerne la question des demandes d'asile déposées dans un pays tel que la Belgique ou l'Allemagne et qui sont rejetées avant d'être présentées dans un autre pays et d'être de nouveau rejetées, et qui enfin sont déposées en France. La proposition consiste donc à tirer les conséquences du rejet d'une demande d'asile dans un autre pays, à l'exception de l'asile constitutionnel. Les combattants de la liberté pourraient ainsi déposer leur demande d'asile, tandis que l'on tirerait les conséquences d'un rejet d'une demande pour l'asile conventionnel.

Le deuxième amendement a trait aux zones d'attentes à la frontière.

Sur la question du mariage, nous sommes prêts à retirer notre amendement portant article additionnel. Nous avons souhaité dire clairement les choses, car, pour les maires, l'idée de célébrer un mariage alors qu'une des deux personnes est en situation irrégulière est très perturbante. Une fois ce constat posé, la solution n'a rien d'évident : si le préfet dispose des éléments permettant d'apprécier la situation d'une personne, l'état civil n'a historiquement jamais été placé sous son autorité, mais sous celle du procureur de la République. Aussi, renvoyer la balle à l'état civil, comme le propose l'amendement du rapporteur, ne nous semble guère pertinent.

Pour conclure, l'article 2 représente une difficulté insurmontable pour nous. En ce qui concerne l'article 3, un aménagement au sujet du rôle du Parlement pourrait nous amener à un vote favorable.

M. Olivier Bitz. - Merci au rapporteur pour son travail d'équilibriste sur ce texte qui nous navre, ou que nous abordons du moins avec une certaine tristesse, celle de voir une famille politique importante dans l'histoire de notre République s'éloigner du sens des responsabilités qui caractérise un parti de gouvernement.

Voir ceux qui se présentent comme les héritiers du gaullisme prétendre s'affranchir des engagements internationaux de la France me semble en effet complètement incompréhensible du point de vue des valeurs qui doivent animer la droite républicaine. Nous sommes donc face à un texte d'affichage politique, dont la qualité juridique paraît, de plus, sujette à caution.

J'observe, de surcroît, que l'auteur de cette proposition de loi constitutionnelle n'a pas jugé bon de se rendre aux rencontres de Saint-Denis proposées par le Président de la République, alors qu'il s'agissait du lieu idoine pour réfléchir, avec l'ensemble des groupes politiques, à l'élargissement du champ du référendum aux questions migratoires. Je ne comprends pas comment on peut porter une proposition de loi constitutionnelle - qui doit avoir pour vocation, comme vous le souligniez, monsieur le rapporteur, de rassembler le plus largement possible - et refuser de discuter avec les autres formations politiques en pratiquant la politique de la chaise vide. J'y vois une contradiction et une incohérence manifestes.

Par ailleurs, le Conseil d'État, sans se substituer au pouvoir constituant dérivé, aurait pu utilement rendre son avis afin de resituer les enjeux. Je tiens à rappeler, en conclusion, que Montesquieu nous invitait, dans les Lettres persanes, à ne toucher aux lois qu'avec une main tremblante, une précaution qui devrait être encore plus forte en matière de révision constitutionnelle. Ces conseils, adressés il y a déjà quelques siècles, sont à l'évidence oubliés.

M. Thani Mohamed Soilihi. - En complément de l'intervention d'Olivier Bitz, vous comprendrez que j'insiste sur l'article 5, qui a vocation à supprimer purement et simplement le droit du sol à Mayotte. J'en profite pour vous remercier toutes et tous d'intervenir régulièrement afin de trouver des solutions pour ce département, confronté à des difficultés majeures, à commencer par l'immigration clandestine. Pour autant, je ne juge pas nécessaire de le stigmatiser inutilement et de prendre le risque de le placer en marge - voire en dehors - de la République.

Nous avions adopté, en 2018, des dispositions visant à adapter l'acquisition de la nationalité pour les enfants nés à Mayotte de parents étrangers, ce qui représentait un grand pas en avant pour lutter contre l'immigration clandestine. J'avais préparé une proposition de loi, et demandé au président Gérard Larcher de la soumettre au Conseil d'État, ce qu'il avait fait et ce dont je le remercie encore.

La haute juridiction administrative avait alors, dans un avis éclairant, jugé les dispositions concernées proportionnées et adaptées à la situation de Mayotte : pour rappel, elles consistaient à ajouter une condition supplémentaire pour les enfants nés de parents étrangers, en exigeant qu'au moins l'un des parents ait été en situation régulière depuis au moins trois mois. Cela avait donné lieu à des commentaires excessifs, dans un sens comme un autre : certains avaient jugé la mesure insuffisante, d'autres m'avaient reproché d'avoir déchiré la Constitution, alors que ces dispositions ont été validées par le Conseil constitutionnel.

Il faut savoir que ces dispositions concernent la moitié, au moins, des naissances à Mayotte : 45 % des naissances sont le fruit d'une union entre un père et une mère en situation irrégulière, et, si l'on y ajoute les reconnaissances de complaisance, on atteint facilement le seuil de 50 % des naissances. Peut-être avons-nous atteint la limite de ce qu'il était possible d'entreprendre dans le cadre des dispositions relatives à la nationalité. J'avais d'ailleurs demandé, avant d'envisager toute nouvelle mesure, de dresser un bilan d'étape des dispositions, mais ce travail n'a hélas pas été mené par le Gouvernement.

J'entends la motivation du rapporteur, qui souhaite dissuader les candidates au départ de venir accoucher à Mayotte. Le Conseil d'État avait préconisé à cet effet deux mesures, à commencer par une lutte sans merci contre les reconnaissances de complaisance. Je rappelle qu'il s'agit d'un délit, qui appelle la mise en place d'une politique pénale digne de ce nom : à ma connaissance, tel n'est pas le cas, malgré les interrogations adressées aux pouvoirs publics.

L'autre recommandation portait sur la nécessité d'assurer la publicité des nouvelles mesures, afin d'envoyer le signal que les règles avaient changé à Mayotte, et qu'y mettre un enfant au monde n'était pas synonyme d'acquisition de la nationalité française pour le nouveau-né. Là non plus, ce travail n'a pas été effectué. Est-ce que durcir davantage le dispositif, au point de supprimer le droit du sol à Mayotte, changera quelque chose sur place ? Tant que ces préconisations du Conseil d'État n'auront pas été mises en oeuvre, j'en doute fortement.

Pour information, l'Assemblée nationale a adopté, dans le cadre de l'examen du projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration un amendement d'Estelle Youssouffa, députée de la première circonscription de Mayotte, portant à un an le délai de séjour requis pour les deux parents, mais j'ignore si cette disposition survivra, car les juridictions pourraient remettre en cause son caractère justifié et proportionné.

Enfin, le problème me semble avant tout résider dans l'absence d'une politique de lutte contre l'immigration clandestine. Vous avez cité, monsieur le rapporteur, le chiffre de 10 000 reconduites à la frontière dans l'Hexagone ; il s'établit à 25 000 par an pour le seul Département de Mayotte. Des actions évidentes peuvent pourtant être menées, dont la destruction des bidonvilles et la lutte contre l'habitat informel, tâche qui ne nécessite pas une révision de la Constitution.

Si je vous sais gré, monsieur le rapporteur, de vouloir lutter plus efficacement contre l'immigration clandestine à Mayotte, je suis intimement persuadé que l'article 5 n'y concourra pas. La question posée aujourd'hui en effet est celle du sort à réserver aux dizaines de milliers de personnes en situation irrégulière qui se trouvent bloquées à Mayotte. J'ai ainsi déposé un amendement visant à empêcher le titre de séjour de se transformer en souricière en condamnant les personnes à restersur ce territoire. Chaque année, près de 400 bacheliers ne peuvent pas, par exemple, aller poursuivre leurs études dans un autre département français.

Pour l'ensemble de ces raisons, je ne voterai pas l'article 5.

Mme Mélanie Vogel. - Je tiens à exprimer l'opposition du groupe Écologiste - Solidarité et Territoires à cette proposition de loi, qui s'apparente à un fourvoiement juridique et politique. Sur le premier plan, la France a adopté de manière souveraine toutes les directives européennes citées par le rapporteur et a adhéré, de manière démocratique et souveraine, à l'Union européenne et au Conseil de l'Europe.

Si certains d'entre nous éprouvent des difficultés à appliquer ces directives ou la jurisprudence de la CEDH et de la CJUE, il faudrait alors aller au bout du raisonnement et poser la question de l'appartenance à l'Union européenne et au Conseil de l'Europe. Si telle n'est pas la conclusion du raisonnement, il faut alors accepter la hiérarchie des normes et le fait que la France participe, au niveau européen, à l'ensemble des négociations - y compris celle en cours - du pacte sur la migration et l'asile, appliquant ensuite les mesures adoptées. Dans le cas contraire, la participation à la démocratie européenne n'aurait guère d'utilité.

Je souligne que même le gouvernement conservateur polonais, sous le coup d'une procédure de sanctions au titre de l'article 7 du traité sur l'Union européenne - qui vise les États qui violent de manière grave et systématique les droits et les libertés fondamentales -, après avoir semblé emprunter le chemin préconisé par le groupe Les Républicains, n'est pas allé jusqu'à inscrire dans la Constitution la possibilité de déroger aux normes européennes dès lors que celles-ci lui déplaisent. Certes, le gouvernement polonais a recouru à d'autres artifices, dont la mise en place d'un tribunal constitutionnel factice, mais il n'a pas assumé le retrait de l'État de droit européen : ce n'est pas votre cas, puisque vous semblez ne plus vouloir participer à la démocratie européenne.

Sur le plan politique, tenter d'établir un lien consubstantiel entre la souveraineté de la France et la question migratoire tend à faire croire que la crise démocratique actuelle s'articulerait principalement autour du défi migratoire, ce qui est absolument faux. Bien d'autres chantiers pourraient en effet être entrepris afin d'améliorer notre démocratie.

Nous considérons que chacun des articles est soit superflu, soit dangereux, soit contraire à la hiérarchie des normes, c'est-à-dire contraire à l'État de droit et à la démocratie. Nous nous opposerons donc à l'intégralité des articles.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio. - L'amendement du groupe Union Centriste avait le mérite de poser directement le problème des mariages impliquant une personne en situation irrégulière. Il s'agit d'un véritable défi, car nous avons le devoir de protéger les femmes. Néanmoins, je ne vois guère ce que le préfet pourrait apporter comme réponses et solutions concrètes à ces mariages, de plus en plus nombreux et dont nous connaissons les réelles motivations.

Je souhaite aussi apporter tout mon soutien à notre collègue de Mayotte.

Mme Marie Mercier. - Dans la continuité des interventions de Philippe Bonnecarrère et de Jacqueline Eustache-Brinio, je souhaite évoquer l'article 175-2 du code civil à partir d'un cas pratique vécu dans ma commune : après avoir entendu en audition deux fiancés qui ne partageaient manifestement aucun projet de vie commun, j'ai signalé la situation au procureur de la République, qui a diligenté une enquête et ordonné de procéder au mariage. Son courrier adressé à chacun des deux promis était ainsi rédigé : 

« Monsieur, à la suite de la demande de madame le maire, qui suspecte un mariage frauduleux, je vous avise que je ne donne pas suite à cette demande et que vous pouvez donc vous marier. »

J'ajoute que le courrier se terminait par la formule : « Je vous assure, monsieur, de ma parfaite considération. »

Cet article susmentionné devrait a minima être corrigé pour supprimer l'envoi d'une notification aux intéressés en cas d'enquête négative, afin de protéger les femmes et les maires.

M. Philippe Bas. - Cette proposition de loi constitutionnelle est remarquable au travers de ses percées créatives et conceptuelles. Il n'existe aucun obstacle de principe à la révision de la Constitution pour l'adapter aux exigences d'une société. Si nous n'avons pas connu de révision constitutionnelle depuis 2008, vingt-quatre révisions constitutionnelles touchant soixante-quinze articles de la Constitution - sur un total de quatre-vingt-dix - sont intervenues depuis le début de la V^e République. L'exercice consistant à adapter la Constitution est un bon exercice : dès 1793, il était écrit dans la Déclaration des droits précédant la Constitution qu' « une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures ».

La proposition de loi constitutionnelle prévoit donc de faire évoluer la Constitution afin de relever les défis posés à la cohésion de la Nation. La méthode, inscrite en toute humilité par les constituants eux-mêmes dans le texte de la Constitution à l'article 54 portant sur les traités, est la bonne : elle s'applique pleinement pour les articles 4 à 8, qui identifient des obstacles constitutionnels à des actes législatifs tels que le vote annuel, par le Parlement, de quotas d'immigration par nationalité et par type de titre de séjour. Toutes ces dispositions me paraissent utiles, et j'estime que l'excès d'indignité avec lequel les ont accueillies certains de nos collègues confine à l'insignifiance.

Pour autant, tout n'est pas à prendre ou à laisser dans cette proposition de loi constitutionnelle, qui a connu des évolutions. Je remercie le rapporteur de s'être adossé au vote du Sénat pour rétablir la rédaction de l'article 1^er dans sa pureté, la référence au respect des règles communes étant préférable à une mention des lois de la République. J'ajoute que cette règle serait utile, au quotidien, aux directeurs d'hôpitaux ou encore aux responsables d'associations sportives qui, confrontés chaque semaine à des revendications communautaristes habillées de l'exigence du respect de toutes les croyances, doivent prendre des décisions. Aux yeux de ceux qui portent ce genre de revendications, il faudrait appliquer des règles différentes en fonction de la religion de chacun.

Fidèle à une position déjà exprimée, je reste perplexe à l'égard de toute extension de l'article 11. Il n'existe pas de démocratie sans démocratie représentative, et cet article ne peut qu'amener, plus qu'un renforcement des pouvoirs du peuple, un renforcement des pouvoirs du Président de la République, ce qui ne paraît guère souhaitable après avoir passé tant d'années à contester la verticalité du pouvoir. Une démocratie qui fonctionnerait par « oui » ou par « non », dans laquelle les citoyens se prononceraient sur des textes à prendre ou à laisser, n'est pas la bonne boussole. Je recommande donc la prudence dans ce domaine.

Concernant l'article 3, une rédaction aurait pu prévoir que la mise en cause de l'identité constitutionnelle de la France ou une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation pourrait être surmontée par une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées, conférant de fait un droit de veto au Sénat et conduisant obligatoirement à la saisine du juge constitutionnel.

S'il pouvait paraître excessif, ce dispositif était assez simple à comprendre, à la différence du résultat des prouesses créatives du rapporteur : en prévoyant que le Parlement se verrait soumettre une question par le Conseil d'État et la Cour de cassation, avant que ces juridictions ne se prononcent, on aboutirait à une situation inédite. Je doute que notre but consiste à donner le pouvoir aux juridictions de l'ordre administratif et de l'ordre judiciaire, après le vote du Parlement et éventuellement sans suivre ce dernier.

Cela ne signifie pas que nous ne devons pas avancer dans cette direction, mais je pense que nous avons encore besoin de débattre afin d'identifier une solution efficace permettant de défendre l'identité constitutionnelle de la France : s'il importe d'écarter les règles qui nuisent à cette identité, il convient de le faire dans des formes qui ne fournissent pas à d'autres États un prétexte pour remettre en cause leur signature aux traités européens et internationaux.

Pensons, enfin, à l'exigence de conserver notre capacité diplomatique partout dans le monde, au travers du respect de la signature de la France. Existe-t-il des intérêts plus fondamentaux pour notre Nation que ceux que nous trouvons dans les engagements internationaux pris en matière de paix, de maîtrise des flux migratoires ou de sécurité ? Cette dimension doit également être prise en compte, dans le cadre de la recherche d'une voie équilibrée.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - J'entends les commentaires clairs et concis de Mélanie Vogel et d'Éric Kerrouche, ainsi que les remarques de Jacqueline Eustache-Brinio, Marie Mercier et Philippe Bonnecarrère sur le mariage. À ce sujet, je rappelle que la possibilité pour le maire de signaler au préfet, aux fins d'éloignement, la situation d'un étranger en situation irrégulière accomplissant les formalités de mariage avait été censurée en 2003 par le Conseil constitutionnel, au détour d'une loi relative à la maîtrise de l'immigration. Si j'ai considéré que la mesure proposée par le groupe Union Centriste était trop radicale au vu de la remise en cause de la liberté matrimoniale. Mon amendement est plus indirect, il vise à réunir les conditions permettant un éloignement effectif de l'étranger avant la date de la célébration.

S'agissant de Mayotte, vos réticences relatives à une censure du Conseil constitutionnel, monsieur Mohamed Soilihi seront justement levées après l'adoption de l'amendement précisant l'article 5, puisque nous sommes dans le cadre d'une proposition de loi constitutionnelle. S'agissant de vos craintes d'une stigmatisation de Mayotte, c'est justement ce qui me conduit à proposer de réduire le champ du dispositif, en précisant explicitement que la suppression de cette automaticité ne vaut que pour les demandes effectuées à raison de la naissance et de la résidence en France, et qu'elle n'a pas pour effet de fermer les autres voies d'accès à la nationalité ».

Monsieur Bitz, votre référence à Montesquieu me permet de vous assurer que mes deux mains ont tremblé quand il s'est agi d'établir les rédactions que je soumets à l'appréciation de la commission.

Monsieur Bonnecarrère, nous élaborerons bien un texte de la commission qui sera ensuite discuté en séance. J'ai bien noté votre désaccord sur l'article 2, pour lequel plusieurs choix de rédaction s'offraient. Parmi elles, une rédaction excluant du champ du référendum les questions fiscales, pénales et relatives aux libertés publiques - telle que proposée par le Président de la République dans son invitation aux rencontres de Saint-Denis - ne semblait pas très heureuse. D'où mon choix de conserver la rédaction de l'article 2 telle qu'issue de la rectification de la proposition de loi.

S'agissant de l'article 3 et d'une hiérarchie des normes qui a pu sembler imaginative à certains d'entre vous, je souligne que l'interprétation par le Conseil constitutionnel de l'identité constitutionnelle de la France n'a donné lieu qu'à une seule décision, en 2021 concernant l'usage de la force publique, à la différence de la Cour constitutionnelle allemande de Karlsruhe, qui a bien davantage développé ce concept.

Pour ce qui concerne l'intervention du législateur sous forme d'une question parlementaire de souveraineté, peut-être faudrait-il aller plus loin en prévoyant que le dernier mot revienne au législateur : nous pourrons en débattre en séance.

EXAMEN DES ARTICLES

Avant l'article 1^er 

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Par l'amendement COM-1, nos collègues du groupe écologiste proposent de compléter l'article 1^er de la Constitution afin de préciser que la République « reconnaît le droit d'asile comme un droit fondamental et permettant de travailler sur le territoire sans entrave ni deìlai deÌs l'introduction de la demande ».

Je rappelle, premièrement, que le droit d'asile est déjà garanti par le quatrième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, qui fait partie intégrante du bloc de constitutionnalité depuis 1971, ainsi que par l'article 53-1 de la Constitution de 1958.

Deuxièmement, la volonté d'ancrer dans la Constitution la possibilité pour un demandeur d'asile de travailler dès l'introduction de sa demande est évidemment une tentative de rejouer le match de l'article 4 du projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration.

M. Guy Benarroche. - Nous convenons tout à fait du caractère prévisible de notre amendement. De la même manière, les objectifs de cette PPLC apparaissent clairement : il s'agit d'un instrument de pression sur le Gouvernement, au moment où le projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration s'apprête à être débattu en séance à l'Assemblée nationale.

Nous avons entendu la position du parti qui représente le Gouvernement, dont j'espère qu'elle sera suivie jusqu'au bout, y compris par rapport aux modifications qui seront apportées, par l'Assemblée nationale, au texte issu des débats du Sénat.

Je souscris par ailleurs, monsieur le rapporteur, à votre critique d'une gestion de la politique migratoire au fil de l'eau. Si je suis votre démonstration, le vote du projet de loi ordinaire dans des termes qui puissent convenir au Sénat, conjugué à l'éventuel vote de cette PPLC, devrait conduire à la mise en place d'une politique migratoire stable. Si nous sommes certains que les personnes présentes sur le territoire ont reçu l'autorisation d'y rester, je ne vois pas ce qui s'opposerait à ce que les demandeurs d'asile puissent travailler.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

Article 1^er

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-8 vise à rétablir, à la virgule près, la disposition constitutionnelle plus aboutie juridiquement que le Sénat avait adoptée en 2020, sur l'initiative de notre collègue Philippe Bas.

L'amendement COM-8 est adopté.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

L'amendement de suppression COM-5 est adopté.

L'article 2 est supprimé.

Article 3

L'amendement de suppression COM-6 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-9 devient sans objet.

L'article 3 est supprimé.

Article 4

L'amendement de précision COM-10 est adopté.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-11 clarifie le périmètre de l'article 5, visant à mettre fin, pour les enfants nés à Mayotte de parents étrangers, à l'acquisition automatique de la nationalité française à la majorité au titre du droit du sol. Il précise explicitement que la suppression de cette automaticité ne vaut que pour les demandes effectuées à raison de la naissance et de la résidence en France, et qu'elle n'a pas pour effet de fermer les autres voies d'accès à la nationalité.

L'amendement COM-11 est adopté.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 6

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-12 précise le contenu et la procédure d'adoption de la loi votée annuellement par le Parlement fixant des « quotas » migratoires prévue par l'article 6 de la proposition de loi constitutionnelle.

Afin de garantir que ni le Parlement ni le Gouvernement ne puisse se soustraire à cette obligation, il conditionne la délivrance de titres de séjour sur l'année au vote de cette loi. Une procédure de sauvegarde inspirée de la loi organique relative aux lois de finances est prévue pour les cas où la loi ne pourrait être votée en temps utile.

L'amendement COM-12 est adopté.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 7

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Les protections dont bénéficient certains étrangers contre l'éloignement ne sont plus acceptées par nos concitoyens. Il est en effet incompréhensible que des étrangers qui peuvent être les auteurs de lourdes infractions et qui sont parfois en situation irrégulière puissent se maintenir en toute impunité sur le territoire national. La France étant un État souverain, elle doit être en mesure de décider qui est autorisé à séjourner sur son territoire et qui doit le quitter. Je vous propose, par l'amendement COM-13, une rédaction de l'article 7 plus sobre et plus robuste juridiquement.

L'amendement COM-13 est adopté.

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Avant l'article 8

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-2 rectifié.

M. Guy Benarroche. - Demander le droit de vote des étrangers aux élections locales est logique, dans la mesure où vous considérez que vous aurez, avec le projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration et cette proposition de loi constitutionnelle, fait le nécessaire pour qu'ils soient présents sur le territoire de manière régulière. Conformément à notre Constitution, il me paraît justifié de leur accorder le droit de vote pour certaines élections.

M. François-Noël Buffet, président. - Je rappelle que le droit de vote est lié à la nationalité et qu'un enjeu de réciprocité pourrait se poser.

L'amendement COM-2 rectifié n'est pas adopté.

Article 8

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - J'entends la critique selon laquelle le dépôt et l'examen des demandes d'asile dans les ambassades aurait pour conséquence un engorgement administratif insurmontable dans certains pays de départ. C'est pourquoi je propose un système plus souple, où il reviendrait au Gouvernement de déterminer celles des ambassades qui pourraient exercer cette compétence. À défaut, le traitement de la demande se ferait dans une zone d'attente à la frontière, conformément au principe de fiction juridique et selon un mécanisme analogue à celui proposé par nos collègues du groupe de l'Union Centriste.

Par ailleurs, l'amendement COM-14 préserve la possibilité de déposer en dernier ressort une demande d'asile en France.

L'amendement COM-4 est retiré.

L'amendement COM-14 est adopté.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Après l'article 8

L'amendement COM-3 est retiré, de même que l'amendement COM-7.

L'amendement COM-15 est adopté et devient article additionnel.

La proposition de loi constitutionnelle est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Proposition de loi relative aux droits de l'enfant à entretenir régulièrement des relations personnelles avec ses parents en cas de séparation de ces derniers - Examen du rapport et du texte de la commission

- Présidence de M. Christophe-André Frassa, vice-président -

M. Christophe-André Frassa, président - À sa demande formulée en application de l'article 15 bis du règlement du Sénat, je vous propose d'accueillir notre collègue Élisabeth Doineau pour qu'elle présente le texte dont elle est l'auteur.

Mme Élisabeth Doineau, auteure de la proposition de loi. - Je tiens à remercier la commission des lois de me donner l'opportunité de présenter ma proposition de loi. Elle m'a été inspirée par notre ancien collègue Yves Détraigne, qui m'avait alertée sur le sujet de la résidence alternée des enfants de parents séparés. Très impliquée dans la protection de l'enfance, l'action sociale de proximité et le rapport avec les familles, j'avais trouvé opportun de prendre le relais de sa proposition. Je remercie également Marie Mercier, avec qui nous avons entretenu un dialogue franc et respectueux.

J'ai bien conscience de la nécessité d'avancer pas à pas dans cette discussion portant sur un sujet de société, dans un esprit d'apaisement et de responsabilité profitable à l'enfant. Je tiens à le rappeler en préambule, le seul guide qui m'a animé dans la rédaction de cette proposition de loi est l'intérêt supérieur de l'enfant.

La Convention internationale des droits de l'enfant, ratifiée par la France le 7 août 1990 prévoit, dans son article 9-3, « le droit de l'enfant séparé de ses deux parents ou de l'un d'eux d'entretenir régulièrement des relations personnelles et des contacts directs avec ses deux parents, sauf si cela est contraire à l'intérêt supérieur de l'enfant ».

Cette disposition a été reprise dans la loi du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale. Elle figure désormais à l'article 373-2 du code civil. Cette même loi a fait entrer la résidence alternée dans le code civil. Ce mode de résidence est l'application concrète du principe de coparentalité, un terme auquel je suis attachée.

En dépit de la volonté claire du législateur de favoriser son recours, la résidence alternée s'est peu développée en France : seuls 12 % des enfants de parents séparés se trouvent en résidence alternée d'après l'Insee. Or la fixation d'une résidence alternée est de plus en plus reconnue par les juges comme bénéfique à l'enfant en cas de séparation de ses parents.

Selon une décision de la cour d'appel de Versailles, « l'alternance est un système simple, prévisible, qui permet aux enfants comme aux parents de se projeter dans l'avenir et de construire des projets fiables [...] ; elle permet aux enfants de prendre appui de façon équilibrée sur chacun des parents et de bénéficier plus équitablement de leurs apports respectifs de nature différente, mais complémentaires ».

La cour d'appel de Paris en a conclu que l'instauration d'une résidence en alternance forme le meilleur cadre à la mise en oeuvre de l'article 9-3 de la Convention internationale des droits de l'enfant et de l'article 373-2 du code civil, aux termes duquel chacun des parents doit maintenir des relations personnelles avec l'enfant et respecter les liens de celui-ci avec l'autre parent.

Ce faible recours à la résidence alternée ne peut pas s'expliquer uniquement par une forme de désintérêt de certains pères pour leur enfant. Nous devons interroger nos propres réflexes et modifier nos mentalités, car nous considérons trop souvent que l'attachement maternel doit forcément être prioritaire, au détriment des liens avec l'autre parent.

Il paraît évident que si nous voulons équilibrer la charge parentale, il convient de promouvoir des systèmes qui promeuvent une telle vision. C'est le cas de la résidence alternée.

Selon la sociologue du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) Christine Castelain-Meunier, que certains d'entre nous avons pu rencontrer, « une telle loi aiderait les mères à se délester de l'impératif de la bonne mère, qui est encore très fort dans la société » et qui peut déboucher sur des situations de paupérisation.

Par ailleurs, ces dispositions tendent à pacifier les relations entre les parents. Dans le cadre de mon cheminement, je tiens à mettre en avant la médiation, qui doit être recherchée par les avocats comme par les juges.

On peut ainsi faire le pari qu'en clarifiant les règles applicables et en réduisant ainsi l'aléa judiciaire, la loi contribuerait à « déjudiciariser » le contentieux familial et à désencombrer les tribunaux. Selon les juges, il serait ainsi possible de consacrer davantage de temps aux situations les plus compliquées, ce qui n'est pas possible actuellement.

J'en viens aux dispositions de la proposition de loi.

Son article 1^er propose d'aligner la rédaction de l'article 373-2 du code civil sur celle de l'article 9-3 précité de la Convention internationale des droits de l'enfant, afin que l'expression « entretenir régulièrement des relations personnelles » apparaisse dans notre droit. Le code civil disposerait ainsi que « chacun des père et mère doit maintenir et entretenir régulièrement des relations personnelles avec l'enfant ».

L'article 2 du texte vise à encourager le recours à un temps de présence parentale aussi équilibré que possible. Il ne s'agit pas d'imposer au juge une solution unique alors que les situations familiales peuvent être diverses, mais de faire en sorte que, conformément à la jurisprudence précitée, tous les juges aux affaires familiales (JAF) en France examinent préalablement et prioritairement une organisation aussi équilibrée que possible lorsque l'un des parents le demande. Cette priorité se traduit par la création, comme en Belgique, d'un régime de présomption légale.

Cette présomption pourrait naturellement, au regard des pièces du dossier, être renversée par le juge s'il est démontré par l'un des parents que l'intérêt supérieur de l'enfant commande de fixer la résidence de l'enfant au domicile de l'un d'eux. Ce renversement de la charge de la preuve permettrait d'unifier la jurisprudence et de se conformer à la volonté du législateur exprimée en 2012.

Naturellement, le texte n'entend en aucun cas privilégier un temps parental équilibré lorsqu'une situation de violences intrafamiliales est établie, notamment quand l'un des parents exerce, sur la personne de l'autre ou de l'enfant, des pressions ou violences, à caractère physique ou psychologique.

Or, l'article 373-2-11 du code civil, qui prévoit une liste non exhaustive des critères pris en compte par le juge dans ses décisions sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale, ne prévoit étonnamment pas de critère portant sur des pressions ou violences sur la personne de l'enfant. L'article 3 y remédie afin d'exclure explicitement le prononcé par le juge d'un temps parental équilibré en cas de comportement violent d'un parent, que cette violence s'exerce sur l'autre parent, y compris par le biais d'une instrumentalisation de l'enfant, ou sur la personne même de l'enfant.

La présente proposition de loi entend donc franchir une nouvelle étape dans la coparentalité, en proposant un dispositif équilibré et juste, dénué d'esprit polémique et tenant compte des précédents débats sur ce sujet.

Je l'ai dit en préambule, gageons que la discussion parlementaire saura offrir un cadre de discussion serein et dépassionné dans un esprit d'apaisement et de responsabilité profitable à l'enfant. Il y va de son intérêt, tout comme de celui de la société tout entière.

Mme Marie Mercier, rapporteur. - Je remercie Élisabeth Doineau pour cette présentation et pour les nombreux échanges que nous avons pu avoir en amont.

La proposition de loi qui est soumise à notre examen aujourd'hui s'inscrit dans l'histoire longue et - force est de le constater - heurtée de la résidence alternée.

Les auditions que j'ai conduites et auxquelles Elsa Schalck et Dominique Vérien ont assisté - ce dont je les remercie vivement - ont ainsi témoigné du fossé qui demeure entre partisans et opposants à une systématisation de la résidence alternée. J'ai d'ailleurs été frappée par la vivacité du dissensus qui s'est fait jour dans le cadre des auditions à ce sujet.

Dès lors, afin de trouver une position aussi équilibrée que possible, mes travaux ont été guidés par deux principes : premièrement, la volonté de donner corps, autant que possible, à l'objectif, poursuivi au travers de la proposition de loi, d'un renforcement du principe de coparentalité par la poursuite d'une implication aussi équilibrée que possible entre les deux parents dans l'éducation de l'enfant y compris en cas de séparation ; et deuxièmement, la préservation à tout prix de l'intérêt de l'enfant, valeur qui fait vivre le droit de l'autorité parentale - à bon droit, il me semble !

Les dernières années ont bien montré combien la structure familiale peut malheureusement s'avérer violente et maltraitante pour les enfants. Dans la conciliation que nous devons opérer entre les divers principes qui irriguent le droit de la famille, celui-ci me paraît légitimement devoir primer.

Mes travaux ont d'abord consisté à objectiver, autant que faire se peut, la réalité de la résidence alternée dans notre pays.

Si un appareil statistique complet et actualisé fait défaut en la matière, les études produites tant par l'Insee que par le ministère de la justice tendent à montrer que, à rebours du constat parfois dressé d'un recul de la résidence alternée, elle connaît une progression continue dans notre pays. Selon la direction des affaires civiles et du sceau (DACS), la proportion de décisions de résidence alternée prises par les JAF serait passée de 10 % en 2003 à 29 % en 2022.

Si cette pratique demeure minoritaire, c'est en raison, notamment, du faible nombre de demandes dont elle fait l'objet : la dernière étude complète et actualisée de la DACS, qui date de 2012, montrait bien que la résidence alternée était peu demandée par les mères comme les pères, ce qui aboutissait à un taux général relativement faible.

Ce constat étant posé, lorsqu'elle était demandée par le père, la résidence alternée était néanmoins attribuée moins souvent - dans 86 % des cas environ - que lorsque la mère la demandait - dans 97 % des cas environ. Il peut résulter de cet état de fait le sentiment que la résidence alternée est généralement sous-employée par les JAF, au profit d'une résidence chez la mère.

Faut-il dès lors systématiser les décisions de résidence alternée, comme le prévoit l'article 2 de la présente proposition de loi ? Je vous proposerai de répondre à cette question par la négative.

Au regard de l'absence de consensus que j'ai évoquée en introduction sur les bénéfices pour l'enfant d'une telle mesure, il me paraîtrait aventureux que le législateur tranche le débat en prévoyant ainsi la systématisation de la résidence alternée.

Dans ces conditions, je vous proposerai par l'adoption du premier de mes trois amendements de rejeter deux dispositions particulièrement sujettes à caution de l'article 2.

La première est la présomption de l'intérêt de l'enfant à « prendre appui de façon équilibrée sur chacun [des parents séparés] et [à] bénéficier équitablement de leurs apports respectifs », qui me paraît inopportune. En effet, l'intérêt de l'enfant a vocation à être apprécié in concreto et ne saurait être présumé : il existerait nécessairement des cas dans lesquels il n'est en réalité pas de l'intérêt de l'enfant - en raison de son jeune âge, de l'éloignement géographique de ses parents, du conflit entre ces derniers, etc. - de prendre appui sur ses deux parents de façon équilibrée.

Par ailleurs, les cas de renversement de cette présomption seraient beaucoup trop restreints : l'intérêt de l'enfant résultant nécessairement d'une pluralité de facteurs et ne constituant pas un état de fait démontrable, il serait délicat - le mot est faible - de fournir une quelconque « preuve » en la matière et la mention de cas « avérés » de pressions ou violences exercées par un parent sur l'enfant ou l'autre parent pourrait poser une condition difficile à remplir.

La seconde de ces dispositions problématiques est la procédure prévue à l'alinéa 3 de l'article 2, qui me paraîtrait restreindre à l'excès la marge d'appréciation du juge. Celui-ci serait ainsi tenu d'ordonner la résidence alternée dès lors qu'un des parents le demande, ce qui pourrait conduire à des situations manifestement contraires à l'intérêt de l'enfant : je pense notamment au nourrisson allaité par sa mère qui pourrait ainsi être périodiquement séparé de cette dernière, ou encore aux cas dans lesquels il est impossible pour l'un des parents de voir l'enfant résider chez lui.

Sur ces dispositions, il me paraît donc primordial que nous conservions à l'esprit la nécessité impérieuse de garantir les meilleures conditions juridiques à la préservation de l'intérêt de l'enfant.

Faire de la résidence alternée un mode de résidence par défaut pour impliquer davantage les pères dans l'éducation de leurs enfants me semble au demeurant prendre le problème à l'envers : il me semble ainsi que la plus grande implication des deux parents, notamment des pères, constitue davantage un prérequis au prononcé par les juges de décisions de résidence alternée plus nombreuses que la conséquence éventuelle de celui-ci - parfois au prix de l'intérêt de l'enfant. Je note d'ailleurs tout l'intérêt que peut revêtir, pour apaiser les tensions et faciliter l'acceptabilité des décisions - de résidence alternée comme de résidence chez l'un des parents - le renforcement des moyens alloués à la médiation. Une expérimentation est en cours : elle doit faire l'objet d'une évaluation au plus vite afin d'envisager sereinement son éventuelle généralisation.

En dernier lieu, je suis néanmoins sensible à l'objectif poursuivi dans la présente proposition de loi de l'entretien plus régulier de relations personnelles entre les parents séparés et leur enfant. Je vous propose donc, chers collègues d'adopter trois dispositifs prévus par la proposition de loi allant dans ce sens.

Tout d'abord, je vous propose d'adopter sans modification l'article 1^er, qui prévoit précisément de compléter l'obligation actuelle de maintien de relations personnelles par une obligation de l'entretien régulier de telles relations. L'apport juridique d'une telle disposition est certes limité mais, afin que juges et justiciables aient la compréhension la plus précise de l'étendue des obligations qu'emporte concrètement le maintien de relations personnelles entre les parents séparés et leur enfant, cette précision m'a paru utile. Dans la mesure où ce maintien est en droit français une obligation du parent et non un droit de l'enfant - j'insiste sur ce point -, je vous proposerai néanmoins un amendement tendant simplement à mettre l'intitulé de la proposition de loi en cohérence avec le droit sur ce point.

Ensuite, l'idée d'un renforcement du recours au droit de visite et d'hébergement (DVH) élargi est apparue pertinente. Ne souhaitant pas - à nouveau - contraindre inutilement la marge d'appréciation du juge ou ajouter une lourdeur procédurale, je propose de substituer l'examen prioritaire du DVH élargi prévu à l'article 2 par une disposition prévoyant que le juge tient compte de la nécessité d'un entretien aussi régulier que possible des relations personnelles entre parent et enfant lorsqu'il se prononce sur les modalités du DVH. Nous mettons ici l'accent sur l'importance de la parentalité relationnelle.

Cette évolution doit conduire le juge, dans le cas où une résidence alternée ne paraît pas adaptée à la situation familiale, à mieux prendre en considération la possibilité d'octroyer un DVH dit « élargi », ce qui me paraît conforme à l'intention de la proposition de loi.

Enfin, je souscris pleinement au dispositif de l'article 3, qui vient utilement prévoir que le juge prenne en compte les pressions ou violences exercées par l'un des parents sur la personne de l'enfant dans la détermination des modalités d'exercice de l'autorité parentale. Il me semble que l'on comble ici un manque, et l'amendement que je propose est de portée purement rédactionnelle.

Au bénéfice de ces observations, et sous réserve de l'adoption de ces trois amendements, je vous proposerai d'adopter le texte ainsi modifié.

- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -

Mme Dominique Vérien. - Je tiens à remercier notre rapporteur, dont la tâche consistait à résoudre la quadrature du cercle compte tenu des fortes oppositions entre les associations. Ce texte exclut évidemment du dispositif toute violence, qu'elle s'exerce à l'encontre d'un conjoint - la mère le plus souvent - ou de l'enfant, écartant donc les violences intrafamiliales et l'inceste. Je tiens à rappeler que 244 000 violences intrafamiliales ont été enregistrées par le ministère de l'intérieur en 2022. Je me permets ce rappel car, même en prenant en compte les violences non dénoncées par les victimes, il semble que la focalisation des associations sur ce point puisse donner l'impression que les violences sont bien plus répandues.

Les conflits sont évidemment fréquents en temps de divorce, mais, dès que la médiation intervient, la question de l'enfant et de son bien-être reviennent au coeur de la question de la séparation, de telle sorte que les parents réfléchissent ensemble à ce qui semble être le mieux pour leur enfant. En règle générale, les choses se passent ensuite relativement bien, ce qui conduit plus facilement à s'orienter vers une résidence alternée.

Le juge doit bien sûr rester libre, chaque situation étant unique. Au cours des auditions, le problème de la répartition précise de la garde alternée a été soulevé, l'idée de la coparentalité étant bien que chacun prenne sa part. Là encore, il n'est pas cohérent de demander aux hommes d'assumer leurs responsabilités et d'étendre les congés paternité, tout en leur retirant tout rôle après un divorce, ce qui entraîne une déresponsabilisation par rapport à la paternité.

Le groupe Union Centriste soutiendra évidemment ce texte, issu de nos rangs.

Mme Muriel Jourda. - Merci à Marie Mercier pour ses conclusions de bon sens au regard de la réalité : l'intérêt de l'enfant ne consiste pas nécessairement à voir chacun de ses parents de manière mathématiquement égale. Chaque enfant, chaque famille a une histoire différente, il faut donc laisser une latitude suffisante au juge pour apprécier les meilleures modalités d'exercice de l'autorité parentale pour l'enfant, si tant est qu'il arrive à le faire, car la tâche est extrêmement délicate.

Un certain nombre de décisions sont prises non pas dans l'intérêt de l'enfant, mais au profit des adultes : la résidence alternée en fait parfois partie, car il s'agit, dans la majorité des cas, de permettre aux pères de voir leurs enfants après la séparation. Cette modalité peut convenir à certains enfants, mais elle est très difficile à vivre pour d'autres. Mettons-nous à la place des enfants qui déménagent toutes les semaines - contrainte que nous n'apprécierions guère -, sans parler des cas dans lesquels les parents ne s'entendent pas, conduisant les enfants à vivre avec la peur au ventre, puisqu'ils savent que tout oubli d'un cahier chez l'autre parent peut déclencher une grave crise s'ils osent le réclamer.

En systématisant, sur la demande d'un seul parent, la résidence alternée, on placerait donc des enfants dans des situations difficiles. Faisons confiance à la justice et tentons d'assurer au mieux l'entente des parents après une séparation, dans l'intérêt de l'enfant.

M. Philippe Bas. - J'ai des réticences à l'égard de ce texte. L'article 373-2-9 du code civil tel que modifié par le texte initial de la proposition de loi aboutirait à ce que la résidence alternée, qui est à présent une décision que le juge a la faculté de prendre, devienne obligatoire à la demande de l'un des parents. Cela aboutit donc à la suppression pour le juge de toute marge d'interprétation. Il ne s'agit pas d'une bonne manière de procéder, et je ne peux voter un texte qui fait obligation au juge de prononcer la résidence alternée.

Mme Patricia Schillinger. - Il n'est pas fait référence aux ascendants, alors que la garde alternée leur est parfois confiée si l'un des conjoints décède. Nous avons tous été sollicités par des grands-parents à ce sujet.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Ce texte aborde le sujet de la résidence des enfants de manière subtile. Nous essayons de faire en sorte que l'enfant conserve des liens avec ses deux parents, sachant que la perte du lien avec le père reste le problème le plus fréquent. Si les articles 1^er et 3 ne posent pas de problème, l'article 2 fait référence, comme l'a justement relevé Philippe Bas, à un principe, ce qui fait que l'on ne sait plus très bien dans quelles circonstances la résidence alternée peut ne pas être prononcée.

En outre, les notions de « preuve contraire » et de cas « avérés » de pressions ou violences pour renverser la présomption légale prévue à l'article 1^er me semblent soulever des difficultés.

Il s'agit de ne pas oublier un certain nombre de contraintes : celle du lieu d'habitation, afin que l'enfant puisse aller à l'école ; celle ensuite des moyens, car cela implique que chacun des parents dispose d'une chambre ; celle enfin de la volonté, car cela ne fonctionne que si les deux parents sont favorables à ce dispositif. De manière générale, se pose la question des moyens. Ce dispositif s'adresse, en réalité, aux familles aisées.

Enfin, j'ai une totale confiance à l'égard du JAF, fonction la plus difficile de la magistrature.

En l'état, mon enthousiasme concernant cette proposition de loi est donc assez relatif.

M. Louis Vogel. - L'intention des auteurs du texte est-elle d'obliger le juge à prononcer la garde alternée, ou bien de lui laisser la faculté de le faire ? J'aimerais que vous clarifiiez ce point.

M. François-Noël Buffet, président. - Le texte initial de la proposition de loi a pour objet de lier la compétence du juge pour prononcer la résidence alternée dès lors qu'un des parents la demande. Un des amendements du rapporteur a précisément pour objet de supprimer cette disposition et de maintenir la marge d'appréciation dont bénéficient actuellement les JAF pour ordonner une telle mesure.

Mme Mélanie Vogel. - Sur le principe, je partage l'idée qu'un monde égalitaire est préférable à un monde qui ne le soit pas. A priori, quand on a bénéficié d'une parentalité égalitaire et non genrée, la résidence alternée semble l'issue la plus probable après une séparation. Mais, dans la mesure où nous n'évoluons pas dans un monde idéal, cette proposition de loi me pose problème.

Premièrement, le fait de définir l'intérêt supérieur de l'enfant dans la loi ne se justifie pas. En effet, il est faux de penser que l'intérêt supérieur de l'enfant serait d'avoir obligatoirement un lien avec ses deux parents ; cela doit s'évaluer au cas par cas.

Deuxièmement, sans parler d'automaticité, car il existe toujours la possibilité de statuer défavorablement, il s'agit d'une solution par défaut. Je ne suis pas convaincue que cela soit la décision la plus appropriée. Lorsque les ruptures interviennent dans des contextes familiaux égalitaires, les parents demandent la résidence alternée et l'obtiennent. Cette proposition de loi, qui s'attaque au problème du partage de la charge parentale, intervient au moment où les parents se séparent, c'est-à-dire quand beaucoup de choses sont déjà établies au sein de la cellule familiale.

Je vais reprendre cet argument qui nous est souvent opposé, à nous qui siégeons dans l'opposition, et qu'habituellement je désapprouve : je partage l'objectif, mais les moyens ne conviennent pas. Il ne s'agit pas, dans le cas présent, de régler la question de la coparentalité, mais de statuer sur la gestion de la résidence de l'enfant où moment où intervient une séparation.

Je suis dubitative ; la position de notre groupe dépendra du sort réservé aux amendements.

Mme Nathalie Delattre. - La société a besoin d'une réponse sur cette question de la résidence alternée. J'ai accompagné le combat de l'association SOS Papa, car il existe des pères qui s'impliquent dans l'éducation de leur enfant. Nous devons faire progresser la cause de la garde alternée. Il ne s'agit pas d'imposer une règle de résidence paritaire, à 50-50 ; il revient au juge d'apprécier les conditions de cette résidence alternée.

Les situations de rupture ont amplifié les problèmes liés au logement. En fonction de la recomposition des familles, l'enfant navigue entre deux, voire trois logements. La garde alternée n'aggraverait donc pas cette crise déjà profonde du logement.

Cela étant dit, il nous faut être prudents d'un point de vue juridique et ne pas rendre plus complexes encore certaines situations. Tout en émettant un avis favorable, j'écouterai la sagesse du rapporteur concernant les améliorations éventuelles.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Je suggère au rapporteur un amendement : en cas de résidence alternée, la contribution à l'entretien et à l'éducation des enfants - plus communément appelée « pension alimentaire » - se trouve fragilisée ; celle-ci est possible en cas de disparité de revenus, mais il serait utile de le préciser dans le texte.

Mme Marie Mercier, rapporteur. - Pour répondre à Philippe Bas et Louis Vogel, le premier de mes trois amendements supprimera bien la compétence liée du juge sur la détermination de la résidence alternée ; il permettra de restaurer la marge d'appréciation dont bénéficie actuellement le juge.

En maintenant l'article 1^er, on entend faire signe aux JAF, même si en réalité l'entretien aussi régulier que possible des relations entre les parents séparés et l'enfant existe déjà en fait comme en droit. La portée juridique de cet article est donc très faible.

Par ailleurs, la « pension alimentaire » peut être versée en cas de résidence alternée, même s'il est vrai que certains parents privilégient l'option de la résidence alternée pour ne pas avoir à la payer.

J'insiste sur l'idée de progressivité de la garde alternée. On ne peut pas transporter un enfant comme un paquet d'une résidence à l'autre ; son âge est à cet égard un point à prendre en compte.

Pour répondre à Mélanie Vogel, le juge continuerait d'apprécier l'intérêt de l'enfant in concreto dans le dispositif tel qu'il résulte de nos amendements. Ainsi, nous pallions les défauts du texte initial qui impliquait une automaticité.

Concernant le périmètre de cette proposition de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que celui-ci comprend les dispositions relatives à la définition des modalités d'exercice de l'autorité parentale et à l'intervention dans ce cadre du JAF.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

L'article 1 est adopté sans modification.

Article 2

Mme Marie Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-1 renforce la prise en compte par les JAF statuant sur les modalités de droit de visite et d'hébergement du parent chez lequel la résidence de l'enfant n'est pas située des obligations des parents vis-à-vis de leur enfant en cas de séparation.

Aux termes de l'article 1^er de la proposition de loi, que nous venons d'adopter, l'obligation faite aux parents, en cas de séparation, de maintenir des relations personnelles avec leur enfant serait précisée afin que celle-ci implique l'entretien régulier de telles relations. Ainsi complétée, cette obligation a vocation à favoriser l'implication des deux parents, y compris dans le cas où une résidence alternée n'a pu être décidée, dans l'entretien et l'éducation de l'enfant.

Dès lors, sans modifier les conditions dans lesquelles le juge se prononce sur la résidence alternée, l'amendement prévoit que, lorsqu'il se prononce sur les modalités de visite et d'hébergement, celui-ci tient compte de la nécessité d'un entretien aussi régulier que possible des relations personnelles entre parents et enfant. Cette évolution doit conduire le juge, dans le cas où une résidence alternée ne paraît pas adaptée à la situation familiale, à mieux prendre en considération la possibilité d'octroyer un DVH élargi, notion jurisprudentielle recouvrant l'octroi d'un temps avec l'enfant plus ample qu'un DVH classique, impliquant généralement un week-end sur deux et le partage à égalité des congés scolaires.

Par ailleurs, l'amendement précise que la notion de droit de visite actuellement prévue au troisième alinéa de l'article 373-2-9 du code civil inclut un droit d'hébergement, ce qui est déjà le cas en pratique. Néanmoins, dans le cas d'une visite médiatisée dans un espace de rencontre désigné par le juge, ce droit serait en conséquence circonscrit au seul droit de visite.

M. Philippe Bas. - Cet amendement règle effectivement le problème soulevé précédemment ; il maintient les termes actuels de l'article 373-2-9 du code civil, qui fait de la résidence alternée une faculté. L'ensemble de l'article se trouve ainsi réécrit.

L'amendement COM-1 est adopté.

L'article 2 est ainsi rédigé.

Article 3

L'amendement COM-2 est adopté.

L'article 3 est ainsi rédigé.

Intitulé de la proposition de loi

Mme Marie Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-3 tend à mettre en conformité l'intitulé de la proposition de loi avec le droit existant.

L'amendement COM-3 est adopté.

L'intitulé de la proposition de loi est ainsi modifié.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La réunion, suspendue à 11h15, est reprise à 11h20.

Mission d'information sur les émeutes survenues à compter du 27 juin 2023 - Audition

M. François-Noël Buffet, président. - Avec plusieurs collègues, dont Jacqueline Eustache-Brinio, Corinne Narassiguin et Louis Vogel, nous vous accueillons dans le cadre de la mission d'information sur les émeutes qui sont survenues du 27 juin, créée au début du mois de juillet. Nous souhaitons rendre un rapport à la fin de février prochain et dans cet objectif nous souhaitons comprendre ce qui s'est passé et bénéficier de vos analyses de ces évènements.

M. Antoine Jardin, politiste. - Je suis ingénieur de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS), je travaille sur l'analyse de données et, depuis une quinzaine d'années, sur les quartiers marginalisés, les phénomènes politiques qui s'y déroulent et les enjeux relatifs aux formes de violence politique et à la sécurité.

Dans les analyses et le débat public sur les événements de l'été 2023, les phénomènes que nous avons qualifiés d'émeutes ou de violences urbaines ont été présentés comme inhabituels, sortant des savoirs dont nous disposions sur les mouvements de révolte, de protestation, de violence dans les quartiers marginalisés. En réalité, en 2005, les émeutes avaient déjà été présentées comme étant d'un genre nouveau, contrastant avec celles des années 1970 ou des années 1980.

J'ai été très surpris de voir que, ces dernières années, les événements de 2005 avaient été relégués au passé, comme une question réglée qui ne relevait plus du prisme des priorités politiques. Finalement, dans le courant de l'été, la préoccupation pour la situation des quartiers marginalisés est revenue sur le devant de la scène en raison des violences qui sont survenues.

Je veux dire, en premier point, que cette question de la violence et de la protestation violente donne une existence politique aux quartiers marginalisés. En l'absence de violences, ces quartiers n'ont pas véritablement de poids dans les débats politiques, dans la définition des politiques publiques ou dans la réflexion à propos des questions générales qui traversent la société en matière scolaire, de logement ou de transport. La violence fait exister ces quartiers et leurs habitants dans le champ politique. D'une façon négative, souvent perçue comme stigmatisante ou dévalorisante, ce qui est souvent mal vécu par de nombreux habitants. Mais l'existence de cette mission d'information et d'un certain nombre de commandes qui ont été adressées à mes collègues universitaires ou chercheurs montre bien qu'il y a un intérêt - quand il y a de la violence.

Je veux ensuite relever, comme second point, le caractère pluriel de ces phénomènes. Les émeutes de l'été 2023 ont été vues comme un ensemble homogène, alors qu'il y a une stratification de différents phénomènes : des phénomènes de réaction immédiate dans les Hauts-de-Seine et aux environs de Nanterre après la mort du jeune Nahel M. Puis une diffusion dans d'autres territoires, avec d'autres modalités d'action, interprétée par la suite comme participant du même mouvement ; mais avec des différences de nature, de pratiques, des différences de répertoire d'actions, de mots d'ordre, voire parfois d'absence de mots d'ordre qui questionnent l'unité du phénomène.

Il est vraisemblable que les personnes qui ont affronté les forces de l'ordre dans les quartiers marginalisés ont des grilles de lecture, des profils sociologiques, des motivations un peu différentes de celles qui se sont rendues dans les centres-villes pour voler des paires de baskets en cassant des vitrines. Le terme d'émeutes recouvre une diversité de situations et de configurations qu'il est difficile de bien documenter parce que nous n'avons pas de cartographie de ces événements dans les territoires. À seulement quelques mois des événements, il est trop tôt pour saisir toutes les différences de nature de l'émeute.

Le troisième enjeu essentiel concerne la dynamique durable de marginalisation de certains quartiers - frappante quand on fait l'historique de la politique de la ville sur une quarantaine d'années. On constate des tentatives renouvelées et revendiquées à chaque fois comme ambitieuses, suivies d'un constat d'échec ou de succès très limité. Une logique de marginalisation se prolonge dans le temps et l'espace, qui semble être une dynamique difficile à enrayer. Ce n'est pas pour autant la dynamique des grandes métropoles puisqu'il n'y a pas de dualisation entre des quartiers aisés et des quartiers pauvres, mais une majorité de quartiers plutôt intermédiaires, mélangés et, dans des configurations très spécifiques, des quartiers qui sont particulièrement et durablement marginalisés.

Des dispositifs qui ont vingt ans d'âge concernent encore la plupart de ces territoires aujourd'hui. Un des enjeux importants, c'est de déspécialiser le regard sur la banlieue. Il y a eu l'idée très forte après 2005 selon laquelle seuls certains quartiers ciblés par des dispositifs publics particuliers étaient les territoires et les lieux où résidaient les personnes qui concentraient le plus de difficultés, ce qui est le cas quand on objective avec des critères sociologiques. Mais nous constatons que, finalement, l'enjeu est national : il concerne des territoires au-delà des quartiers les plus marginalisés et ses conséquences résonnent à l'échelle du pays et pas seulement à l'échelle des banlieues. Je ne crois donc pas qu'il y ait une crise des banlieues en tant que telle : il y a des difficultés dans les banlieues qui provoquent une crise à l'échelle nationale des institutions, des politiques publiques et de la structure du tissu social.

Les responsables des forces de l'ordre ou des services de sécurité évoquent la préoccupation d'une montée de la violence en France que nous ne retrouvons pas, ou peu, dans la plupart des indicateurs, qu'il s'agisse des statistiques administratives ou des enquêtes de victimation. Néanmoins, cette violence est plus présente dans les conflits sociaux. Je pense aux mouvements écologistes, aux mouvements autour des conflits du travail ou contre la réforme des retraites, mais également aux gilets jaunes. Dans cette succession de mouvements sociaux, la violence était, à un moment ou un autre, une facette du rapport politique, en l'absence d'autres relais, d'autres médiations institutionnelles.

La question des banlieues est paroxystique de cette dynamique. En l'absence quasi complète de relais politiques structurés, il n'y a soit pas de confrontation, soit une confrontation qui passe par la violence. Le défi dès lors, qui ne relève pas nécessairement du seul travail des institutions, c'est de réussir à trouver des canaux de désaccord et d'affrontements politiques qui ne passent pas par la violence et qui permettent de faire émerger des enjeux de façon beaucoup plus structurelle que ces affrontements sporadiques. Car les émeutes causent beaucoup de dégâts et sont dommageables pour les auteurs - pour certains très jeunes -, dont la trajectoire sociale, scolaire, familiale sera fortement impactée par leur participation à ces émeutes et leur condamnation.

Pour finir, un enjeu également très important porte sur la réflexion autour du rôle des forces de l'ordre et la relation à la police. Il y a peut-être eu la tentation de mettre en cause uniquement la responsabilité individuelle des agents de police, puisqu'ils détiennent les moyens de répression et que l'usage de ceux-ci dépend de leur exercice personnel. Cependant, se posent aussi sans doute des questions de doctrine sur les modalités et la présence des forces de sécurité dans un certain nombre de quartiers. Il suffit de se remémorer le débat depuis une vingtaine d'années sur l'existence de la police de proximité, puis sa suppression, puis son retour : on constate une oscillation des dispositifs, sans ligne directrice structurelle sur le long terme.

Le développement de ces quartiers marginalisés et la réduction de l'écart avec le reste de la société française se feront sans doute par l'ancrage sur le long terme d'un certain nombre de dispositifs en évitant ces fluctuations des politiques, souvent peu productives. Enfin, rappelons que certains territoires sont très peu évoqués alors qu'ils méritent une attention particulière au regard des indicateurs sociodémographiques : les territoires ultramarins, dans lesquels il existe des formes de marginalité très intenses, mais qui passent souvent au second plan des politiques publiques. Leur situation est moins bien documentée, que ce soit dans les données de recensement ou dans les données d'enquêtes de victimation depuis les dernières années.

M. Denis Merklen, sociologue. - J'ai été invité à intervenir sur la question des équipements publics et des équipements culturels pris pour cible lors des manifestations, à propos desquels j'ai enquêté pendant très longtemps. Les attaques contre ces équipements provoquent souvent une perplexité que ce soit de la part des personnels des bibliothèques ou des élus, des instances ministérielles et de l'opinion publique en général.

Ma présentation est issue d'un travail de terrain de longue haleine, de nombreuses enquêtes qui se succèdent et donc d'une temporalité qui est nécessaire et précise. Les émeutes du mois de juin sont encore mal connues, mais un certain nombre d'éléments, comme la question de la nouveauté et de la continuité, peuvent être étudiés, à condition d'adopter une focale large et de considérer l'ensemble des acteurs qui sont engagés dans le conflit ou dans la conflictualité que l'émeute met en scène.

L'une des nouveautés évidentes ne se trouve nullement dans les quartiers, mais ailleurs : en 2005, on disait qu'il y avait un déficit de socialisation politique, que c'était des actes nihilistes, à l'extérieur de la citoyenneté, sans rationalité. Aujourd'hui, l'analyse est complètement différente : elle donne à voir ces manifestations comme des mouvements sociaux, des manifestations sociales, des formes de mobilisation politique qui témoigneraient d'un changement dans l'expérience de la citoyenneté et de notre vie démocratique.

Cette question est centrale dans mes objets de recherche. J'ai proposé pour cela une notion, qui est celle de la « politicité » populaire, qui essaye de rendre compte du fait que l'expérience de la citoyenneté n'est pas la même selon les groupes sociaux. Cela paraît une évidence, mais il faut le rappeler à chaque fois, et cette expérience a à voir avec le type de conflit auquel chaque groupe prend part. Par ailleurs, cette expérience de la citoyenneté ou de cette politicité évolue dans le temps.

Pour saisir ce qui se passe dans les quartiers populaires, il faut prêter une attention particulière à la relation qu'entretiennent les habitants avec les institutions. Dans des sociétés à caractère plus libéral ou dans des sociétés plus pauvres comme celle d'Amérique du Nord par exemple, ce qui caractérise un quartier populaire, c'est l'absence de l'État. En France, ce qui caractérise la vie des habitants des quartiers populaires, c'est l'omniprésence de l'État.

Il faut s'interroger très précisément sur la manière dont ces familles et ces personnes résolvent la plupart des problèmes qui concernent leur vie quotidienne : l'éducation, la santé, le logement, la culture, le sport, les transports. Tout cela est entre les mains d'institutions publiques. Cette expérience de la vie quotidienne, c'est-à-dire le fait que les problèmes ne trouvent de solution ni par la solidarité locale ni dans le marché, en payant des services ou en accédant à des biens avec son salaire par exemple, fait qu'il y a une conflictualité directement politique.

La vie quotidienne de ces personnes est directement politisée, parce qu'elles sont en conflit récurrent et quotidien avec un fonctionnaire, un agent représentant l'institution qui prend des décisions, un membre de la fonction publique, derrière lequel se trouvent les autorités, les élus, le personnel politique. Cette politisation immédiate de la conflictualité sociale est un élément central pour comprendre les attaques ciblant les équipements culturels.

Le deuxième élément sur lequel je voudrais attirer l'attention, c'est ce qu'on pourrait appeler l'historicité de l'émeute, qui est double.

D'une part, cela a été rappelé, c'est une histoire qui commence en 1979, ou au début des années 1980. De la relative unité des classes populaires en France autour de la classe ouvrière, se détache un segment, qui commence à agir collectivement autrement que par le passé. Ce n'est plus la manifestation, le vote et la grève qui sont les modes d'expression naturels ou primordiaux de ces groupes au travers des syndicats et des partis politiques qui assurent l'intégration et la socialisation politiques. C'est l'émeute et le monde associatif. En réponse aux émeutes, l'État crée les lois de décentralisation et la politique de la ville, qui fait exister une myriade d'associations dans tout le territoire et un militantisme très important. Quand on interroge aujourd'hui les membres de ces associations, qui ont 40 ou 50 ans et qui sont indispensables à la vie démocratique, on s'aperçoit que beaucoup d'entre eux étaient des émeutiers il y a vingt ans. Cette historicité est très importante.

D'autre part, il faut prendre en compte une autre dimension de l'historicité : la manière dont on découpe l'événement. Dans l'immense majorité des cas, l'émeute commence avec la mort d'un jeune dans un conflit avec la police et est suivie d'une inscription dans l'espace public. Ce n'est pas l'instauration d'un rapport de force qui est recherchée, mais la possibilité d'inscrire dans l'espace politique local ou national, en fonction des circonstances, un événement, c'est-à-dire de susciter la prise de parole. C'est le noyau de l'historicité, et il y a un moment en aval et un moment en amont de l'événement. En amont, c'est une conflictualité sourde, silencieuse et cachée, que l'émeute cherche justement à introduire dans l'espace public. En aval, c'est ce que nous faisons aujourd'hui : il s'agit de faire intervenir d'autres acteurs, la presse, les sciences sociales, les autorités qui prennent la parole et qualifient les faits et les protagonistes et, ainsi donnent son caractère politique à l'émeute, l'inscrivent dans la vie du système politique.

L'une des clés d'interprétation de l'émeute, c'est la coupure entre les espaces de parole à l'extérieur de l'institution, de l'espace du système politique, et ce qui peut venir à l'intérieur. Par exemple, les incendies de bibliothèque, que j'ai étudiés en 2005 : j'ai recensé 70 incendies de bibliothèques depuis les années 1980. Sur ce sujet, il n'y a jamais eu d'article de presse, de prise de parole ou de débat politique ! On aurait pu penser que, dans un pays comme la France, la mise à feu d'une bibliothèque aurait suscité une grande émotion. Cela n'a pas été le cas.

Aujourd'hui, il y a des articles dans la presse, et la télévision s'y intéresse. Je suis ici pour en parler. Un changement s'est opéré. Les bibliothèques font partie de cet appareil institutionnel qui fait les quartiers, qui les produit, du logement jusqu'à la bibliothèque, en passant par les terrains de sport, les écoles, etc. Le bibliothécaire fait partie d'une chaîne d'agents qui se trouvent face aux habitants, aux côtés de l'instituteur, de l'agent de la régie d'habitation à loyer modéré (HLM), de la protection maternelle et infantile (PMI) et du policier. Et il y a de ce fait un face-à-face entre des agents et des habitants, favorisé par l'État et par la situation sociale au coeur d'une conflictualité qui trouve souvent ses causes ailleurs.

Il n'est donc absolument pas étonnant que le conflit prenne les institutions comme la cible de sa manifestation, même lorsqu'un conflit avec la police en est à l'origine et qu'une bibliothèque va être brûlée. Quand nous regardons les choses de ce point de vue, la bibliothèque change de signification, ce n'est plus une bibliothèque populaire qui trouve son origine dans une organisation locale pour créer un espace de réflexion ou un lieu d'émancipation, mais elle est vue comme une implantation du service public qui a pour fonction d'aider les habitants individuellement, mais qui peine à parler au groupe. D'où la question récurrente : est-ce leur bibliothèque ou notre bibliothèque ? C'est ce que se demandent les habitants, et la pierre jetée interroge l'institution pour lui demander : « Alors tu es notre institution ou la leur ? »

C'est le sacré de l'autre que l'on essaye de bousculer parce que l'écrit, c'est le terrain de l'école, du marché du travail qui nous est escamoté, de la parole politique, de la vie institutionnelle. C'est tout cela qui est mis en question au travers de la pierre et du feu, en essayant de rendre visible cette problématique qui a du mal à être exprimée. Les habitants, les émeutiers, ont énormément de mal à transformer cette action symbolique en paroles permettant de la rendre intelligible. C'est donc à nous de le faire.

M. Bruno Domingo, politiste. - Je vous parle depuis Toulouse, une ville qui a subi depuis une vingtaine d'années ce que l'on qualifie d'émeutes ou de violences urbaines, notamment en 1998, à la suite de la mort d'un jeune surnommé Pipo, tué lors d'une altercation avec la police. Ces émeutes ont d'ailleurs favorisé la mise en place d'un dispositif émergent à l'époque, celui des contrats locaux de sécurité, avec l'idée qu'il fallait traiter ces enjeux de quartier de manière partenariale, pas seulement policière.

Ce phénomène dit émeutier ou de violence urbaine alterne entre de fortes continuités et des formes nouvelles. Les émeutes s'inscrivent en effet dans une histoire qui a au moins une quarantaine d'années, si l'on prend le début de la réflexion sur la question des quartiers avec l'émergence de la politique de la ville au début des années 1980. Nous sommes face à des événements qui se reproduisent avec une certaine régularité, souvent liés à une altercation entre la police et des jeunes, avec parfois la mort d'un jeune, laquelle met le feu aux poudres et crée une déstabilisation plus collective du quartier qui se diffuse ensuite sur le territoire national.

Malgré quarante ans de politique de la ville, un certain nombre de quartiers restent des quartiers dits sensibles, paupérisés, avec des jeunes qui font l'expérience plus ou moins conscientisée, plus ou moins politique, d'inégalités et de marginalisation sociales. Cependant, il ne faut pas oublier la dimension subjective que peuvent avoir certains jeunes de leur position sociale, des inégalités qu'ils subissent, des enjeux de reconnaissance. Ces jeunes se sentent marginalisés, victimes d'inégalités, souvent à raison, mais aussi parfois avec des formes de distorsion qui les font se sentir exclus d'un système. Cela questionne directement le lien de citoyenneté, ce lien civique que l'on invoque souvent, mais qu'il est difficile d'inscrire dans une forme de matérialité et des subjectivités plus quotidiennes.

Parmi les éléments de continuité, on trouve l'attaque contre les équipements, les incendies de véhicules, les affrontements avec les forces de l'ordre, la destruction des écoles, des bibliothèques, des équipements publics qui représentent l'État. Ou la diffusion sur le territoire national qui fait de l'émeute à la fois un phénomène local, mais aussi un phénomène national partagé.

En revanche, ce qui est nouveau en 2023, c'est d'abord la rapidité de la contagion de ces émeutes et la rapidité de leur fin, puisqu'elles ont duré finalement assez peu de temps. L'embrasement est rapide, avec une forte mobilisation de dispositifs de maintien de l'ordre et une réponse judiciaire très rapide également, face à un mouvement moins organisé qu'on ne le dit : il s'agit davantage d'une coalition de petits groupes de jeunes, rassemblés parfois par opportunisme, avec une charge politique plus faible qu'auparavant.

La question du mouvement social est toujours là en filigrane, mais la population est beaucoup plus diversifiée, avec des agendas plus hétérogènes. La violence, à la fois celle des émeutiers mais aussi celle de la réponse policière, est perçue comme plus forte. Elle est aussi mise en scène dans les médias, avec quelques événements qui peuvent questionner, l'attaque par exemple de la prison de Fresnes par des groupes, ou l'attaque directe contre certains élus.

Une des nouveautés aussi, c'est le pillage. Nous avons observé dans cette dernière séquence d'émeutes qu'elles constituent aussi un espace d'action pour piller des supermarchés, des centres-villes, des magasins, afin de bénéficier de ce qu'offre la société capitaliste, dans une logique tout à fait instrumentale.

Un autre élément nouveau est la médiatisation via les réseaux sociaux, qui permet aux jeunes de produire leurs propres images de l'émeute.

Il reste à analyser la manière dont ces différents éléments s'alimentent : la diffusion de l'émeute, le partage d'expériences chez ces jeunes, l'émulation qui peut en résulter, la spectacularisation de l'émeute, voire la jouissance de ce partage d'une expérience collective au niveau local, puis au niveau national.

Les émeutes de 2023 sont peut-être plus composites qu'on le dit. Elles ont une dimension politique pour certains jeunes, elles questionnent le rapport aux institutions et à la police. Pour certains acteurs peut-être plus organisés, comme les trafiquants de drogue, c'est une manière de mettre en difficulté les autorités publiques auxquelles ils sont confrontés au fil des jours.

S'agissant des solutions, il ne faut pas oublier de réfléchir au lien entre la jeunesse des quartiers populaires et la police. On a peu de pistes pour réinstaurer une doctrine du rôle préventif de la police dans ces quartiers. Cette doctrine est souvent renvoyée aux acteurs sociaux, avec une répartition des rôles qui n'est pas nécessairement bonne, car elle renvoie à une forme de conflictualisation entre ces jeunes et la police. Le rôle des polices municipales, qui se sont fortement structurées au cours des dernières années, est sous-estimé. Les policiers municipaux sont dans une forme de mimétisme des modes d'action de la police nationale. Cela pose la question de la formation des policiers nationaux, de la gendarmerie nationale et des polices municipales et des médiations que l'on peut organiser entre les jeunes et la police, comme les correspondants police-population ou les centres de loisirs gérés par la police nationale.

Ensuite, il faut mieux comprendre les nouvelles subjectivités juvéniles, leur transformation et leur politisation ordinaire. Nous nous sommes beaucoup intéressés aux publics adolescents et aux plus jeunes alors que, dans ces émeutes, il y avait beaucoup de personnes âgées de 18 à 25 ans, donc de jeunes adultes. Cette catégorie des jeunes adultes est souvent abordée par le biais de l'intégration socioéconomique, mais il faut peut-être reprendre le débat à partir de leurs besoins politiques et des canaux d'expression politique qui existent ou qui peuvent être mis à leur disposition. Ces jeunes sont parfois les enfants des émeutiers d'hier : il y aurait ainsi des transmissions intergénérationnelles dans les familles qu'on peine à comprendre aujourd'hui.

Pour finir, il me paraît nécessaire de travailler sur les mécanismes de prévention du phénomène. La politique de la ville est relancée, avec une politique nationale de prévention de la délinquance annoncée pour 2024. Comment intégrer la prévention des émeutes dans ces politiques publiques ? Quand nous reprenons les différents textes qui visent à définir les objectifs de prévention de la délinquance depuis une vingtaine d'années, nous observons que la question émeutière n'est jamais prise en compte par les politiques de prévention de la délinquance, et la politique de la ville apparaît plutôt comme une sorte de correctif social qui permettrait de prévenir de nouveaux mouvements. Pour que ces politiques soient efficaces, il faut en évaluer les dispositifs - pas seulement au niveau national, mais également au niveau local -et les « dé-bureaucratiser ». Il reste à faire un examen de la manière dont l'État, principalement, en lien avec les collectivités locales, définit ces politiques et les anime.

M. François Dubet, sociologue. - J'ai étudié les émeutes du début des années 1980, qui sont à la fois des révoltes quant à leur signification et des émeutes par leur mode d'action. Car, après tout, une révolte contre des injustices vécues pourrait donner lieu à des manifestations, des grèves, à autre chose qu'à des émeutes. Mais le vocabulaire lui-même nous met dans une sorte d'incertitude.

Tout d'abord, je veux souligner la répétition des mêmes éléments : le sentiment de discrimination, d'injustice, de chômage, de mise à l'écart, des choses extrêmement connues ; le déclenchement quasi automatique par une confrontation avec la police ; la disparition des acteurs locaux, un phénomène très spectaculaire qui date des années 1980 - le maire, les travailleurs sociaux, les enseignants, disparaissent : il n'y a plus rien, et un vide politique s'installe.

Nous constatons également la répétition de la répression, puis du retour au calme, avec des réactions politiques assez convenues. Les uns disent : « C'est d'abord une révolte, donc c'est un problème de justice sociale. » Les autres : « C'est d'abord un problème de maintien de l'ordre, donc un problème de police. » Je suis d'accord avec ce qui a été dit, c'est-à-dire que nous avons été plus habiles pour faire des politiques de la ville que pour réformer l'action policière depuis une quarantaine d'années.

Chaque fois qu'il y a des émeutes, nous expliquons que ce n'est pas comme la dernière fois, mais les situations sont en réalité assez proches. Ce qui a changé a déjà été souligné : par la grâce des réseaux sociaux, le phénomène de traînée de poudre a été spectaculaire lors de la dernière émeute. Des émeutes ont eu lieu dans de toutes petites villes dans lesquelles nous n'imaginions pas cela possible, avec des jeunes entrés en quelque sorte dans des jeux de concurrence avec d'autres, parce que les actions étaient accessibles en ligne.

La seule émeute qui a débouché sur un mouvement social a été la marche pour l'égalité et contre le racisme il y a quarante ans, parce qu'il y avait des acteurs locaux, des travailleurs sociaux, un curé, une oreille politique. Nous étions dans une logique démocratique, et la révolte s'est transformée en mouvement social avec des revendications.

Cet embrayage qui fait passer le sentiment d'injustice et de révolte à l'action organisée, politique, revendicative, placée au coeur des mécanismes démocratiques - car la démocratie consiste à transformer des révoltes en revendications, et donc à pacifier la vie sociale -, patine de toute évidence depuis des années.

Je crois même que la situation empire parce que ces émeutes sont de plus en plus le prétexte à des interprétations exogènes : c'est l'immigration, c'est l'envahissement, c'est le capitalisme, c'est le néocapitalisme. Mais, au fond, nous n'entendons jamais les habitants de ces quartiers : ils sont des problèmes sociaux et non des acteurs sociaux.

Que s'est-il passé ? La France est dans une situation paradoxale depuis une trentaine d'années. Les politiques de la ville n'ont pas été inefficaces. À Bordeaux, j'ai vu des quartiers se transformer, devenir plus vivables, avec des équipements, des bus, des tramways. Les journalistes étrangers qui m'ont interrogé étaient très surpris par la « qualité » du bâti d'un certain nombre de banlieues : ils ne comprennent pas pourquoi des révoltes surviennent dans des endroits qui ne sont pas du tout des taudis urbains. En fait, dans ces quartiers, ceux qui s'en sortent s'en vont, les fuient. La mobilité sociale joue contre le quartier. Dans les banlieues populaires, les grands ensembles, les banlieues rouges qui ont existé jusqu'au début des années 1980, nous trouvions des classes moyennes. Les enseignants, les travailleurs sociaux, les jeunes ménages en mobilité, y vivaient. Il y avait évidemment de la distance sociale entre les habitants, mais c'est ce que nous appelons la mixité.

Aujourd'hui, le mécanisme de peuplement des quartiers fait que tous ceux qui s'en sortent s'en vont, remplacés par des gens de plus en plus pauvres, qui viennent de plus en plus loin. Il existe en quelque sorte un paradoxe entre une action individuelle de mobilité, qui est loin d'être insignifiante, et une incapacité d'agir sur un peuplement qui s'appauvrit et qui est immigré, étranger. Ce mécanisme accentue considérablement le sentiment de marginalisation, d'exclusion, puisque de la mobilité des uns découle l'enfermement des autres. Nous avons beaucoup de mal à utiliser un mot en France, celui de ghetto. Il est évident que les quartiers français ne sont pas comparables aux grands ghettos du sud de Chicago. Mais si les quartiers ne sont pas des ghettos, il y a néanmoins des mécanismes de ghetto dans les quartiers, c'est-à-dire que ces quartiers ont été enfermés ou exclus par les mécanismes de paupérisation du peuplement.

Il suffit de regarder l'évolution des indices de position sociale des collèges pour voir que l'écart se creuse avec le reste de la ville. De nombreux travaux montrent que le ghetto devient une forme de vie collective. On est entre soi, on finit par contrôler l'espace, par contrôler les filles, par se surveiller, par être enfermé par le jeu des réputations. Le quartier est à la fois ce qui vous exclut et, en même temps, ce qui peut, en tout cas chez les jeunes, vous donner une identité par des mécanismes de renversement, de fierté.

Quand le ghetto est fortement constitué, nous pouvons observer que le développement des trafics procède du ghetto lui-même et l'organise. Des élus marseillais me faisaient remarquer que, dans les quartiers les plus ségrégués de la ville, il n'y avait pas d'émeutes. Car la logique du trafic freine les velléités d'émeutes. D'une certaine manière, on assiste à un renfermement.

J'ai beaucoup étudié le système scolaire, dans lequel les mécanismes sont similaires : pour une victime d'échec scolaire, cet échec devient à un moment son identité contre l'école. Aux États-Unis, des comparaisons ont été faites entre, d'un côté, les migrants volontaires, c'est-à-dire les gens qui venaient aux États-Unis pour y vivre et dont les enfants réussissaient assez bien à l'école et, de l'autre, les minorités involontaires, c'est-à-dire les Afro-américains installés là depuis longtemps, stigmatisés, enfermés, avec des résultats scolaires plus faibles parce qu'ils ne croyaient pas à l'école et que l'école ne croyait pas qu'ils pourraient réussir.

Il faut tenir compte de cette dynamique lorsque le quartier finit par s'enfermer sur lui-même - pas tous les habitants du quartier bien évidemment mais, dans une large mesure, les jeunes. Cela se constate à l'école. Il y a aujourd'hui, y compris dans ces quartiers, des mécanismes de fuite de l'école du quartier, du collège du quartier, par ceux qui le peuvent. Ces jeunes se sentent déjà enfermés dans le quartier, ils ne veulent pas en plus être enfermés dans le collège du quartier.

Enfin, il faut bien comprendre la force de ces mécanismes parce qu'il ne sera pas facile de les contrer. Nos politiques urbaines n'ont pas pesé sur le peuplement des quartiers, et la mobilité sociale que nous désirons tous joue plutôt contre eux. Ainsi, vous n'y trouvez plus d'enseignants, de travailleurs sociaux ou de militants qui y vivent : tous ces acteurs qui étaient les vecteurs d'une transformation de la révolte en revendication, qui avaient une capacité politique, ont disparu.

Dans de nombreux endroits, les habitants disent : « C'est le collège des Français. » Parce que les enseignants sont français de leur point de vue, ne vivent pas dans le quartier et, en dépit de leur enthousiasme et de leur bonne volonté, ils sont perçus par les jeunes comme des acteurs extérieurs. Cela a été dit sur les incendies de bibliothèque : « Ce n'est plus notre bibliothèque, c'est celle qu'on nous a imposée. »

Je me suis demandé pourquoi il y avait des émeutes en France, alors que beaucoup de nos voisins n'en avaient pas. Quand on regarde les indicateurs généraux d'inégalités sociales et d'inégalités urbaines, un grand nombre de pays qui nous entourent ont des inégalités sociales plus fortes que les nôtres et des inégalités urbaines qui ne sont pas tellement plus faibles ; or il n'y a pas vraiment d'émeutes. En juillet dernier, de nombreux journalistes américains, anglais, allemands se demandaient pourquoi il y a en France des phénomènes de révolte et d'émeutes qui n'existent pas chez eux, même si leurs pays sont évidemment confrontés à des phénomènes de violences juvéniles et de bagarres, à la délinquance at aux trafics.

Je me suis intéressé à une comparaison entre la France et l'Allemagne. Alors qu'il existe une grande communauté turque en Allemagne qui est marginalisée, exclue, victime de racisme, pourquoi n'y a-t-il pas d'émeutes comme nous en avons chez nous ? La réponse à cette question est troublante.

En France, les gens qui vivent dans ces quartiers, qui sont souvent des immigrés - pour être plus précis, immigrés depuis plusieurs générations, mais toujours vus comme des immigrés -, sont en réalité assez fortement assimilés à l'identité, à la culture française. Au fond, l'héritage colonial, c'est qu'ils doivent devenir des Français comme les autres, ce qui est très bien. L'héritage colonial moins positif, c'est qu'ils héritent aussi de vieilles traditions racistes. Mais, en tout cas, ils sont beaucoup plus assimilés par l'école, par les politiques publiques. Ils seront des Français comme les autres à un moment donné. En même temps, ces groupes sont beaucoup plus exclus économiquement que les autres.

Si l'on regarde le cas de l'Allemagne, il va de soi que les Turcs y sont beaucoup plus intégrés économiquement que ne le sont les immigrés français, par un système de formation scolaire qui est très centré sur les entreprises. Dans le même temps, la communauté turque est très largement auto-organisée et tournée vers la Turquie. Personne n'imagine qu'ils deviendront des Allemands comme les autres. D'ailleurs, ils n'ont pas le droit de vote et ils ne pourront pas devenir allemands - et eux-mêmes ne le souhaitent pas, pour la plupart d'entre eux.

Nous avons donc, d'un côté, une société qui assimile culturellement et qui exclut socialement, la société française. De l'autre, une société dont les traditions nationales font qu'il n'est pas envisagé d'assimiler les communautés turques, alors que tout sera fait pour assimiler des Allemands qui viennent du Caucase : ils sont ethniquement vus comme les Allemands, mais économiquement ils occupent une place qui était celle des travailleurs immigrés dans la France de la société industrielle - ils étaient mal traités, mais avaient une place dans les grandes usines.

Je crois que nous sommes dans ce paradoxe aujourd'hui et que la crise des banlieues est une crise sociale, mais surtout une crise démocratique. L'histoire des démocraties est marquée par la capacité de transformer des émeutes en revendications, la capacité de transformer des classes dangereuses en classes laborieuses, la capacité de faire entrer dans un système les personnes qui n'y sont pas. Or, je crois que cette capacité est aujourd'hui extrêmement faible, parce que les quartiers se sont tellement fermés sur eux-mêmes que ni les acteurs de l'État, ni les enseignants, ni les travailleurs sociaux, ni les militants n'y vivent. Ils y travaillent et sont perçus comme venant de l'extérieur tandis que, dans un mouvement opposé, les habitants de ces quartiers qui réussissent partent.

D'une certaine manière, il n'y a plus de vecteur. Des enseignants me disent qu'ils ne veulent pas vivre là pour un tas de raisons, mais en particulier parce qu'ils n'ont pas envie de rencontrer les parents d'élèves sur le marché. Alors que, traditionnellement, c'était l'inverse, ils s'en réjouissaient !

L'école ne tient pas ses promesses, et elle est l'objet d'un ressentiment considérable. Les élèves se voient dirent sans cesse que l'école est la seule manière de s'en sortir et qu'ils ils ne s'en sortiront pas puisqu'ils n'ont pas de bons résultats scolaires. Nous voyons se développer non pas simplement l'échec scolaire, ce qui est un problème aujourd'hui avec les données du rapport Pisa, mais aussi le refus scolaire, le rejet de l'école, puisque, d'une certaine manière, on sauve sa dignité en échouant à l'école.

Les habitants des quartiers qui se sont mobilisés pendant les émeutes le disent très nettement : « Nous sommes l'objet de politiques publiques, mais nous ne sommes jamais les acteurs des politiques publiques. » Les équipements sont construits, des dispositifs mis en place, sans que leur avis ne soit sollicité. D'une certaine manière, nous fabriquons des communautés exclues, mais nous ne pouvons pas entendre la parole de ces communautés au motif que cette parole revêt une dimension communautaire.

Si nous agrégeons dans un même quartier une population pauvre qui croit à la même religion et qui s'identifie à celle-ci pour sauver sa dignité, et qu'il lui est dit qu'elle ne peut pas parler au nom de cette religion parce que celle-ci brise l'universalisme républicain, cela entraîne du radicalisme. Les Allemands n'ont pas ce problème puisque les Turcs s'intéressent à la Turquie et ont des problèmes religieux liés davantage à la Turquie qu'à l'Allemagne.

L'enjeu essentiel aujourd'hui, c'est d'instaurer à nouveau un minimum de mixité sociale dans ces quartiers, de trouver des voies de mobilité sociale qui permette aux personnes qui réussissent de rester dans le quartier. C'est notre capacité politique qui est interrogée au travers de ces émeutes. Je crois évidemment, mais c'est un autre débat, qu'il faudra bien un jour redéfinir les formes d'intervention de la police dont les policiers et les jeunes sont, les uns et les autres, des victimes. La singularité française de la gestion de l'ordre public devrait nous interroger. C'est en tout cas ce que montrent les comparaisons internationales.

Mme Corinne Narassiguin. - Je vous remercie pour vos réflexions et vos analyses qui sont largement convergentes. Je constate une petite contradiction entre ce que vous dites et ce que nous avons entendu lors des auditions précédentes : hormis à Nanterre, et par extension en Île-de-France, où l'élément déclencheur était la mort de Nahel M., les émeutes qui se sont propagées rapidement n'auraient, selon les personnes que nous avons auditionnées précédemment, pas de sens ou de revendication politiques. Pourtant, vos analyses montrent que, même s'il n'y a pas de revendications politiques verbalisées, d'organisation politique, ces émeutes ont des causes très politiques et ne peuvent être résumées à une forme de nihilisme ou à une simple volonté de piller des magasins pour revendre des produits dans une logique consumériste.

Les policiers et les gendarmes que nous avons entendus en audition ont décrit un niveau de violence beaucoup plus élevé qu'auparavant. Ce niveau de violence a peut-être focalisé notre attention. Mais parce qu'il y a eu de la violence au moment des gilets jaunes, lors des manifestations dans les outre-mer et lors des manifestations contre la réforme des retraites, nous pouvons aussi en déduire que cette violence n'est pas spécifique à ces quartiers populaires, elle est peut-être à lire dans un contexte plus général. Quelles seraient vos analyses sur ce point ?

M. Louis Vogel. - Antoine Jardin, vous avez dit qu'il faudrait déspécialiser et, François Dubet, vous avez parlé du ghetto qui se met en place en raison de la diminution de la mixité. Je me demande si nos politiques publiques ne sont finalement pas allées à l'encontre de l'objectif, puisque la politique de la ville conduit à spécialiser de plus en plus les quartiers. Le fait que les maires n'aient pas la main sur le peuplement rend plus difficile d'agir en faveur de la mixité sociale. Je vois en effet dans ma circonscription des quartiers qui se sont ghettoïsés.

J'ai bien compris que les institutions, les médiathèques, sont considérées comme ne venant pas des quartiers mais qu'elles y étaient en quelque sorte « jetées » et qu'elles n'étaient pas celles des habitants. Énormément d'argent a été consacré à leur réfection. Lorsque j'étais maire, j'ai fait reconstruire des quartiers entiers dans ma ville, or cela n'a pas amélioré la situation. Vous avez beaucoup parlé des médiathèques, mais les cantines scolaires des propres écoles des émeutiers ont aussi été brûlées. Vos constats conduisent à un certain nombre de conclusions institutionnelles. Que faudrait-il changer dans nos politiques publiques pour arriver à un résultat plus acceptable, plus efficace, et éviter le gaspillage d'argent public ?

M. Denis Merklen. - Nous observons en effet des contradictions. Ce qui est clair, c'est que rien n'est univoque. Pour répondre à votre question, Madame Narassiguin, nous pouvons faire une analogie : que se passerait-il si les mères se mobilisaient au lieu des jeunes ? Par exemple à Toulouse, j'ai beaucoup enquêté sur une association dans le quartier des Izards, où les mères se sont mobilisées pour défendre les adolescents à la suite des violences liées au narcotrafic. C'est une protestation d'une autre nature, avec d'autres acteurs, qui ne viennent pas sur le devant de la scène pour transformer la révolte en revendication, comme l'a dit François Dubet.

Mais, de l'autre côté, qu'avons-nous eu le 27 juin ? L'image d'un policier qui tue un jeune comme eux, avec son arme de service ; nous pouvons dire que la démocratie est malade, mais la maladie serait beaucoup plus grave si devant ces images rien ne s'était passé. La survenue d'une révolte généralisée montre une certaine santé de la citoyenneté. Ce serait beaucoup plus grave si nous étions dans des situations comme au Brésil ou au Mexique, où la violence par armes à feu est quotidienne, dans une indifférence généralisée, comme intégrée à la vie démocratique. Dans ces pays, la démocratie fonctionne avec des morts dans la rue ou dans les espaces des quartiers populaires.

En France, ce n'est pas possible. Il y a un mort et la France s'enflamme, et je dirais tant mieux, même si j'aimerais qu'il n'y ait pas d'écoles ou de commissariats pris pour cible. Que se passe-t-il avec les institutions ? Ce que François Dubet dit à propos du peuplement est exact, mais il y a une présence institutionnelle, qui est, à la fois, le salut et le problème, comme on le voit au travers de l'école : ceux qui s'en sortent à l'école s'en vont. C'est la bonne intervention de la République, de la démocratie sociale. Mais, en même temps, c'est la porte qui se ferme au nez de nombreuses personnes pour qui l'avenir sera compromis parce qu'ils ne maîtrisent pas la grammaire et l'orthographe. À ceux-là, il est dit : « Tu ne sais pas bien écrire, tu n'auras pas un travail digne d'un avenir prometteur. » L'institution cristallise cette situation. Si un logement social de qualité est octroyé, tout va bien, et la République soutient ceux qui sont dans le besoin. Mais si les ascenseurs sont en panne, la même institution qui est la solution aux problèmes de cette population devient la source des problèmes. Nous identifions le même mécanisme avec les urgences de l'hôpital, les contacts avec la police.

Les institutions de l'État social dysfonctionnent, dans leur fonctionnement interne, mais aussi parce qu'elles n'ont pas la capacité de répondre aux problèmes sociaux. L'école ne peut pas moduler le marché du travail, comme il ne peut pas être demandé aux institutions de résoudre tous les problèmes. Ces situations paradoxales ne trouveront pas de solution facile et évidente sur le plan local. Quand les bibliothécaires me demandent quoi faire de plus, la réponse est : rien. Ils ne peuvent pas mieux faire. Malheureusement, ils seront confrontés à une situation conflictuelle. La barque sera secouée par les vents qui traversent ces espaces sociaux, quoi qu'ils fassent. Ce n'est pas du pessimisme, c'est un constat d'observateur. C'est malheureux de dire cela à un élu ou au directeur d'une bibliothèque, mais je ne pense pas qu'il y ait quoi que ce soit d'autre à faire que de continuer à faire ce qui est fait.

M. Antoine Jardin. - Pour répondre à la question des origines des émeutes et de leur nihilisme supposé, je veux dire que sans les images l'impact n'aurait pas été le même. La réaction politique au plus haut niveau de l'État a souligné l'enjeu et l'importance de ce qui s'était passé à Nanterre et les déclarations du mis en cause par la voix de son avocat ont confirmé le caractère intentionnel du tir. Nous n'étions pas dans la circonstance d'un accident, ce qui a alimenté une conflictualité qui n'aurait pas existé sinon. Si les images n'avaient pas été disponibles, il n'y aurait pas eu de protestations de cette ampleur.

Les trajectoires des quartiers diffèrent fortement. Certains territoires marginalisés se trouvent aux portes des grandes métropoles et connaissent des dynamiques d'embourgeoisement et de gentrification, parce qu'ils bénéficient d'un système socioéconomique qui permet le développement, l'arrivée des transports en commun, l'installation d'entreprises, comme en Seine-Saint-Denis. D'autres quartiers marginalisés sont dans des métropoles plus petites, dans des régions plus éloignées des grands pôles urbains : la marginalité est durable en l'absence de perspectives de développement structurel de ces territoires.

Par conséquent, il me semble qu'un des enjeux est d'agir sur le développement économique et social de ces territoires qui n'ont pas d'autres ressources que l'action publique.

Un point aveugle est la démographie de ces quartiers, qui deviennent de plus en plus vieillissants et où les enjeux de la transformation de la structure des familles et des générations sont très importants car ils vont sans doute modifier leur rapport aux institutions et à la vie politique dans un futur proche.

Enfin, il y a des entrepreneurs moraux et identitaires qui cherchent à formuler un discours politique dans ces quartiers. Cela passe parfois par des structures liées aux courants islamistes ou rigoristes qui tirent les bénéfices de cette conflictualité avec les institutions et qui disent avoir la capacité de générer des institutions locales. L'analyse que j'ai produite avec mon collègue Hugo Micheron sur les contenus en ligne des organisations salafistes en France montre que celles-ci parlent beaucoup des émeutes, qu'elles les condamnent systématiquement et qu'elles s'intéressent aux conditions de vie dans les quartiers. Il y a là des dynamiques d'implantation idéologique et politique qui s'inscrivent dans des espaces interstitiels et des vides.

En effet, ces populations ne sont plus immigrées, et ne sont plus forcément ouvrières. Le quartier ne produit pas ses propres ressources d'identification. Le rapport à l'ethnicité n'est pas reconnu comme légitime en France pour se construire une identité politique et la religion est finalement le seul support disponible pour construire une identité politique : c'est ce qui se produit dans certains territoires, pour une certaine partie de la population.

M. Bruno Domingo. - Les injonctions contradictoires de l'action publique et une parole politique qui pèse sont au coeur d'un certain nombre de nos difficultés. On est dans un écosystème médiatique qui est lui-même conflictuel. Mais nous avons aussi observé pendant ces émeutes des habitants qui se sont mobilisés pour sauver leurs écoles. Il faut reconstruire du politique par le bas, retisser du lien social, et ne pas penser seulement sur un plan purement urbanistique. Il faut réinventer des formes de lien social, parce qu'elles se sont peut-être déstructurées au fil des ans. Cela implique d'ailleurs très directement les collectivités locales, leur capacité à avoir avec l'État une logique qui aille dans le même sens, sans contradiction.

Il faut aussi intégrer un volet plus sociétal sur la parole publique, sur la manière dont nous parlons de ces quartiers, dont nous identifions les populations. Elles sont aussi réceptives à cette forme de décrochage qui produit des mobilisations alternatives, au-delà de l'émeute, qui permettent de construire du politique, sans doute plus ordinaire, mais beaucoup plus concret, et qui permet de vivre au jour le jour. Le religieux est un de ces leviers, mais la marginalisation est parfois une des conséquences. Cependant, lorsqu'il n'y a plus de dialogue et qu'il n'y a pas d'émeute, c'est aussi problématique : il y a sûrement des personnes enfermées dans des processus de très grande pauvreté, avec une incapacité à se mobiliser même par le biais de la violence.

Nous avons un problème de modèle : les populations, surtout les jeunes, voient bien que la promesse républicaine, celle de l'école notamment, n'est pas tenue. L'État fait beaucoup de choses en France, mais les actions menées dans ces quartiers sont mal perçues et il y a une forme de désajustement très fort entre ce que font les autorités publiques et la manière dont ces quartiers le perçoivent. Il faut par conséquent recréer des formes de démocratie plus ordinaires dans le cadre de cette politique de la ville. Peut-être avec moins d'argent, mais en reconstruisant le lien social qui aujourd'hui est à la peine et qui est au coeur de tous les processus qui ont pu être exposés précédemment.

M. François Dubet. - Il faut admettre que ce sont à la fois des révoltes et des émeutes. On le sait, dans les émeutes, il y a des rationalités qui sont strictement délinquantes, le bonheur de détruire - cela ne date pas d'hier. Toute l'histoire des émeutes montre qu'il y a en leur coeur une injustice, une révolte.

Cela va peut-être au-delà des banlieues : le mouvement des gilets jaunes a eu de grandes difficultés à produire une revendication. Il s'agit donc d'un mécanisme assez général, ce qui pourrait créer d'ailleurs chez beaucoup d'entre nous, la nostalgie des syndicats, des mouvements d'éducation populaire, de tous ces mécanismes d'apaisement des colères que nous avons peut-être trop maltraités.

Je précise au passage que le remplacement des mouvements d'éducation populaire par des prestataires de services n'est pas une bonne chose. Ce n'est pas un problème exclusivement français, mais nous sommes particulièrement forts dans ce domaine parce que nous sommes centralisateurs.

Ensuite, et nous sommes tous embarrassés sur ce point, si l'on veut que les habitants de ces quartiers deviennent des acteurs, il faudra bien admettre un jour qu'ils deviennent des acteurs en étant ce qu'ils sont. C'est tout notre problème avec l'islam. C'est à la fois une position dangereuse mais c'est la seule chose qui fabrique du lien et de la dignité. Personnellement, je suis très embarrassé. Nous ne pouvions pas dire au XIX^e siècle aux Bretons qui étaient catholiques : « Organisez-vous, mais sans le catholicisme ». Ce n'est pas réglé et le discours médiatique de stigmatisation est tout à fait terrifiant - et je n'ai aucune naïveté par rapport à certaines formes d'islamisme.

Par ailleurs, je crois qu'il est possible d'agir sur le peuplement. On a peut-être renoncé trop rapidement à créer un peu de mixité dans les quartiers.

Enfin, dernier point, nous pourrions agir beaucoup mieux au sujet de la mixité scolaire. Il y a eu un exemple célèbre à Toulouse où on a « cassé » un collège ultraghettoïsé. Il a fallu du temps pour convaincre les collèges avec des élèves des classes moyennes d'à côté qu'avoir quelques élèves issus de l'immigration dans leurs classes ne serait pas une catastrophe. Mais cela a marché. Si nous faisions davantage confiance aux acteurs locaux, nous nous en sortirions peut-être un peu mieux. Après tout, les pays plus décentralisés que le nôtre ne s'en tirent pas plus mal sur toutes ces questions.

M. François-Noël Buffet, président. - Merci pour vos interventions passionnantes. Il n'y a pas de solution facile, mais la question du peuplement est fondamentale et elle répond parfaitement à ce que vous disiez précédemment. La ghettoïsation tient beaucoup aux mécanismes qui ont été mis en place, aux règles que nous nous sommes imposées pour de multiples raisons, positives ou pas, mais qui ont fait que les élus locaux se sont retrouvés bloqués dans des situations qu'ils auraient sans doute gérées différemment, sans excès, de manière plus équilibrée.

J'ai été maire pendant vingt ans d'une commune du Rhône, un petit territoire mais dense, de 27 000 habitants, avec des quartiers compliqués. Nous avons a réussi à gérer la situation correctement, en réintroduisant une forme d'équilibre dans certains secteurs - dans d'autres, nous n'avons pas hésité à démolir. Mon inquiétude sur la reconstruction est grande, parce que la réflexion repose encore sur des mécanismes anciens. Si nous n'y prenons pas garde, ce que nous ferons dans les années qui viennent pourrait produire la même situation que celle que nous avons aujourd'hui. Il faut impérativement sortir de ces anciens schémas de pensée.

Enfin, je vous livre une petite anecdote : une école primaire de ma commune était dans une situation de ghettoïsation totale. Cette situation m'a mis en colère, c'est pourquoi j'avais obligé l'éducation nationale à détruire l'école et à réaffecter les enfants dans les autres quartiers de la ville, avec un système de bus scolaire. Je ne regrette pas du tout de l'avoir fait car, de l'avis des directions d'école comme des familles, tout s'est bien passé. Les résultats scolaires ont été satisfaisants. La situation de mon territoire est quelque peu particulière car il n'est pas très grand, mais le principe mérite d'être dupliqué lorsque les situations deviennent inextricables ; sinon, nous n'en sortirons pas.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 12 h 50.