COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 15 h 30.

Contrôle budgétaire - Suivi des boucliers tarifaires et de l'amortisseur électricité (article 42 ter du projet de loi de finances pour 2023) - Communication

M. Claude Raynal, président. - Nous entendons une communication de Mme Christine Lavarde, rapporteur spécial, sur le suivi des boucliers tarifaires et de l'amortisseur électricité. Je salue M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, qui est présent parmi nous.

Mme Christine Lavarde, rapporteur spécial. - Nous avons choisi de nous pencher sur les dispositifs de soutien aux consommateurs d'énergie, au vu des fortes fluctuations récentes des prix du gaz et de l'électricité.

Le prix du gaz diminue de nouveau, après avoir fortement augmenté, notamment durant l'été 2022. Selon les dernières hypothèses, il devrait revenir à environ 50 euros par mégawattheure, soit un prix plus de deux fois supérieur au prix de base antérieur à la crise, qui avoisinait les 20 euros par mégawattheure. Le prix de gros du gaz représente par ailleurs 41 % du prix de détail payé par les consommateurs.

Le prix de l'électricité a été marqué également par une forte volatilité. Une diminution relative s'observe actuellement, après plusieurs pics enregistrés au cours des derniers mois, dont un pic particulièrement élevé en août 2022, à près de 1 000 euros par mégawattheure. Une différence de 50 euros par mégawattheure sépare toutefois les prix français des prix allemands, à la livraison, pour 2024. Une incertitude demeure en effet sur la capacité de la France à mobiliser sa production nucléaire. Les marchés anticipent en la matière des difficultés analogues à celles qui ont été rencontrées au cours des exercices 2022 et 2023.

Quoi qu'il en soit, on maintient une hypothèse de prix assez élevés pour 2024, le prix de livraison du dernier trimestre 2023 étant situé à environ 250 euros par mégawattheure, contre 50 euros avant la crise. Au total, le prix de l'électricité a donc été multiplié par cinq et celui du gaz par deux.

Le transfert entre le prix de gros et le prix de détail s'effectue différemment pour l'électricité et pour le gaz, en raison notamment du mécanisme de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique (Arenh), dont la disparition est programmée pour 2025, sans que l'on sache par quoi ce mécanisme sera remplacé. La part « Arenh » vient interférer dans le prix de détail de référence calculé par la Commission de régulation de l'énergie (CRE).

Face à cette situation, le Gouvernement a mobilisé plusieurs dispositifs d'aide, au sujet desquels il a peu communiqué. Il existe tout d'abord des boucliers tarifaires, pour l'électricité et pour le gaz, qui s'appliquent automatiquement. Le consommateur n'a rien à faire pour en bénéficier. De plus, ces boucliers étant intégrés directement à sa facture, il n'a pas à effectuer d'avance de trésorerie.

Ces deux dispositifs - électricité et gaz - n'ont pas été mis en oeuvre simultanément. En revanche, dans les deux cas, ils se sont appliqués à la fois aux clients bénéficiant des tarifs réglementés de vente (TRV) et aux clients bénéficiant des offres de marché. La fin des TRV du gaz, qui interviendra le 1^er juillet 2023, n'aura donc pas de conséquence sur l'applicabilité du bouclier tarifaire, puisque ce n'était pas le fait d'acheter du gaz au tarif réglementé qui donnait droit au bouclier. La loi de finances pour 2023 prévoyait d'ailleurs le maintien de l'existence des boucliers jusqu'à la fin de l'année, soit après la disparition des TRV.

Le périmètre des bénéficiaires des boucliers tarifaires sur l'électricité et le gaz s'est élargi progressivement. Les derniers à y être entrés sont les syndicats de copropriété, qui ont pu prétendre au bouclier tarifaire sur le gaz le 1^er novembre 2022.

La Première ministre a annoncé le 26 mars dernier que le bouclier tarifaire sur le gaz resterait en vigueur jusqu'au 31 décembre 2023. Or cette annonce a été contredite par le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, qui a déclaré le 19 juin dernier qu'il prendrait fin le 30 juin prochain. Cette annonce, quelques jours avant la fin prévue du bouclier gaz, est représentative des défauts de communication et de l'absence de préparation manifeste du Gouvernement face auxquels nous nous sommes retrouvés à plusieurs reprises au cours de nos travaux. Les messages sont difficilement compréhensibles, tant pour les clients que pour les fournisseurs chargés de mettre en oeuvre ces dispositifs.

La forme du bouclier tarifaire sur l'électricité a évolué légèrement au fil du temps. En effet, la hausse des prix de l'électricité a été plafonnée à 15 % en 2023, contre 4 % en 2022. De plus, le dispositif a été revu en février 2023, car il était pénalisant pour les clients disposant d'un contrat « heures pleines-heures creuses ».

Le bouclier tarifaire sur l'électricité profite à 84 % des très petites entreprises (TPE), selon la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME), et à environ 30 000 collectivités locales, selon le Gouvernement.

Ces dispositifs bénéficient à des consommateurs individuels et ne peuvent s'appliquer en cas de chauffage collectif. Afin de remédier à ce problème, le Gouvernement a mis en place un autre type de bouclier. Pour en bénéficier, la copropriété ou le syndicat de copropriétaires doit en faire la demande au fournisseur d'énergie, lequel envoie un document à l'Agence de services et de paiement (ASP) pour obtenir un remboursement, reversé ensuite au syndicat qui diminue l'appel de charges transmis au consommateur final. Ce dernier se trouve donc tenu de faire une avance de trésorerie, et doit attendre longtemps avant d'en percevoir la compensation.

Un bouclier de ce type est intervenu pour le gaz dès le mois d'avril 2022, avec un effet rétroactif au 1^er novembre 2021, suivi d'un second bouclier, pour l'électricité, apparu en décembre 2022, avec un effet rétroactif en juillet 2022. On retrouve ici également une différence de calendrier. Néanmoins, les bénéficiaires de ces deux dispositifs sont les mêmes. La liste de ces derniers a toutefois été progressivement dévoilée pour le bouclier sur le gaz, alors qu'elle a été fixée dès le départ pour l'électricité. Il est à noter que les bornes de recharge sont éligibles au dispositif électricité.

Chacun de ces boucliers s'accompagne d'un « surbouclier ». Les consommateurs ayant signé un contrat d'achat dans lequel les tarifs payés excèdent de 30 % les TRV voient leur surfacture prise en charge à 75 % par l'État. Ce dispositif peine cependant à trouver son public pour les factures d'électricité. Ainsi, à la fin du mois de mai 2023, seules 86 demandes avaient été émises au titre du second semestre 2022.

J'en viens à présent aux dispositifs destinés aux petits consommateurs professionnels. Il existe tout d'abord un dispositif de foisonnement, qui donne aux fournisseurs d'électricité la possibilité, s'ils bénéficient de compensations supérieures aux prix auxquels ils auraient acheté l'énergie en l'absence des TRV, de faire bénéficier les consommateurs de ce gain. Ce système a surtout profité aux petits consommateurs professionnels non éligibles aux TRV, soit un nombre de bénéficiaires assez réduit.

Le principal mécanisme destiné aux petits consommateurs professionnels est l'amortisseur électricité. S'adressant aux PME, aux collectivités locales et aux personnes morales du secteur public ou privé bénéficiant de plus de 50 % de subventions, ce dispositif est assez complexe. Pour en bénéficier, il faut remplir une attestation adressée à son fournisseur, lequel applique, une fois l'éligibilité au dispositif confirmée, la réduction correspondante sur la facture. L'État prend en charge 50 % de la différence entre le prix de l'énergie du contrat et le prix de 180 euros par mégawattheure.

La complexité de l'attestation ayant fortement ralenti la mise en oeuvre de ce dispositif, le Gouvernement a décidé de reporter l'échéance fixée pour le retour des attestations, afin que tous les bénéficiaires puissent y prétendre. Les fournisseurs estiment que 85 % des attestations attendues ont été reçues. L'amortisseur électricité bénéficie pour 70 % à des TPE, pour 20 % à des PME, pour 5 % à des collectivités locales et pour 5 % à des personnes morales.

Il existe également un dispositif de « suramortisseur » défini par voie réglementaire, censé garantir aux petits consommateurs professionnels un prix de vente limité à 280 euros par mégawattheure. Ce suramortisseur s'adresse aux TPE-PME ayant souscrit un nouveau contrat d'énergie au plus fort de l'année 2022, soit à des prix très élevés. En effet, à partir du moment où l'on souscrit un contrat, le fournisseur réplique automatiquement cet engagement en achetant un volume équivalent sur le marché. La couverture se fait donc au prix du moment. Il en résulte un décalage entre les prix observés sur le marché et les prix payés par les consommateurs. Un consommateur peut ainsi continuer à payer son mégawattheure 600 euros alors que le prix est redescendu à 200 euros sur les marchés, et ce sur des durées parfois longues, de deux à trois ans.

Lors de nos auditions, il nous a été dit qu'il fallait, pour y remédier, permettre aux clients de renégocier leurs tarifs. Cependant, si cette mesure était prise, il faudrait que la puissance publique indemnise les fournisseurs, qui auront acheté l'énergie au prix du moment. Reste que le Gouvernement a fortement incité les consommateurs à souscrire ces contrats et que l'on ne peut les laisser de côté, sans aucune aide, en 2024 et en 2025. Nous formulons plusieurs propositions à cet égard.

Des dispositifs ont enfin été mis en place pour les consommateurs électro-intensifs. Mobilisés sur demande, ils se présentent sous la forme d'un remboursement. Les crédits correspondants ont été ouverts au fur et à mesure. Sur les 3 milliards d'euros de crédits ouverts en 2022, seuls 80 millions d'euros ont été consommés. Les critères d'accès à ce système ont donc été assouplis à la fin de l'exercice 2022. La loi de finances pour 2023 prévoit en outre 4 milliards d'euros de crédits supplémentaires. À ce jour, il est impossible de savoir si les 7 milliards d'euros de crédits ouverts seront réellement consommés.

J'en viens à la façon dont la France se positionne par rapport à ses voisins européens du point de vue des dispositifs de soutien mis en place pour faire face à la hausse des prix de l'énergie. Si le système français est particulièrement favorable aux consommateurs individuels et aux petits professionnels, le système allemand est plus avantageux pour les PME et les entreprises de taille intermédiaire (ETI). En revanche, en France comme en Allemagne, les guichets se sont avérés inefficaces.

D'autres pays ont opté, comme la France, pour une diminution de la fiscalité sur l'énergie. L'Italie s'est distinguée par un recours massif aux crédits d'impôt.

Contrairement à ce qu'il se passe en Allemagne, le système français n'incite pas les consommateurs à faire des économies d'énergie, puisqu'il ne récompense en aucune façon ces économies.

En sus des différents dispositifs que je viens de citer, il existe de nombreux chèques. Si le chèque énergie, qui figure tous les ans dans la loi de finances, est désormais bien connu, d'autres chèques exceptionnels ont été mobilisés par le Gouvernement. À la fin de l'année 2021, un chèque exceptionnel d'un montant moyen de 100 euros a été déployé, qui a engendré 0,6 milliard d'euros d'ouvertures de crédits. Dans le cadre d'une loi de finances rectificative (LFR) pour 2022, 200 euros supplémentaires ont été octroyés aux titulaires du chèque de base, et le périmètre d'éligibilité de ce dispositif a été étendu aux ménages des troisième et quatrième déciles de revenu, pour 100 euros, moyennant un financement de 1,8 milliard d'euros.

Alors que le taux de recours au chèque énergie de base s'élève chaque année à environ 85 %, il reste en revanche à ce jour 930 millions d'euros de crédits, sur les 1,8 milliards d'euros de crédits, à consommer sur les chèques exceptionnels, qui ont donc été très peu sollicités. Cette situation tient notamment à plusieurs problèmes sur lesquels il faudrait faire évoluer la réglementation. Ainsi, en cas de logement collectif, en l'absence de facture d'énergie à son nom, il est impossible d'utiliser ces chèques pour payer ses charges de copropriété. Nous demandons donc au Gouvernement de se saisir de cette question. Une telle extension de la liste des bénéficiaires du chèque énergie semble d'autant plus réalisable que, dans le cadre de la loi de finances pour 2022, les résidences sociales y ont été intégrées.

Des chèques énergie fioul et bois ont également été institués. Leurs montants et les périmètres de leurs bénéficiaires ne sont pas les mêmes que ceux des autres chèques. Toutefois, le même problème se retrouve : seuls 50 millions d'euros de crédits ont été consommés, sur les 230 millions d'euros de crédits ouverts sur les deux chèques, et ce malgré le report par le Gouvernement de la date limite d'utilisation de ces chèques, et les campagnes de communication organisées à leur sujet.

Au total, près de 3 milliards d'euros de chèques énergie exceptionnels ont donc été lancés depuis 2021.

Une indemnité carburant a également été instaurée, portée par deux programmes budgétaires différents. La première remise instaurée entre avril et juillet 2022 était en effet soutenue par le programme 345, pour 3,2 milliards d'euros de crédits, soit un montant supérieur à la ligne budgétaire initialement ouverte, de 3 milliards d'euros. Quant à la seconde remise, valant de septembre à décembre 2022, elle s'est appuyée sur le programme 174.

Ce dispositif a plutôt bien fonctionné : 4,5 milliards d'euros ont en effet été consommés sur les 4,7 milliards d'euros de crédits ouverts. Il est vrai qu'il était particulièrement facile d'accès. Tout automobiliste, même non français, y avait accès à partir du moment où il se fournissait en essence dans une pompe à essence située sur le territoire national. Ce dispositif a ainsi profité à tout le monde, y compris les ménages situés au-dessus du huitième décile. Il a été revu dans le cadre de la loi de finances pour 2023. La remise s'est transformée en un chèque de 100 euros attribué sur demande.

Dans l'ensemble, ces dispositifs se caractérisent par une grande impréparation et une communication très hétérogène, qui ont engendré des décisions parfois ubuesques. Ainsi, pour financer le bouclier tarifaire sur l'électricité, on a augmenté de 20 térawattheures le volume plafond de l'Arenh en janvier 2022, alors que le guichet avait été ouvert en novembre 2021. De plus, pour l'application des boucliers, la CRE doit prendre des décisions ayant un effet rétroactif sur les obligations faites aux fournisseurs, ce qui pourra donner lieu à des contentieux.

Les auditions que nous avons menées ont mis en évidence une méconnaissance des consommateurs. Personne ne connaît son portefeuille client de manière fiable, et l'État avance à l'aveugle. En outre, les dispositifs mis en oeuvre n'ont pas eu pour effet d'inciter les consommateurs à diminuer leur consommation. Certains ont même conduit à neutraliser des incitations existantes. Ainsi, le suramortisseur a « gommé » l'horosaisonnalité dont pouvaient bénéficier certaines PME.

Tout cela représente par ailleurs un coût considérable. Depuis 2021, le coût global de tout ce que je viens de présenter avoisine les 85 milliards d'euros, sachant qu'une diminution de 15 milliards d'euros a eu lieu pour les boucliers tarifaires par rapport à ce que j'avais présenté au moment de l'examen de la loi de finances pour 2023, en raison de la baisse des prix que nous avons observée.

La somme de 85 milliards d'euros inclut en partie des coûts cachés sur lesquels le Gouvernement communique peu, notamment 18 milliards d'euros de pertes de recettes liées à la diminution des droits d'accises, ainsi que 8 milliards d'euros d'augmentation du plafond de l'Arenh de 2022, supportés par EDF, entreprise, je le rappelle, contrôlée 100 % par l'État depuis le 8 juin dernier. S'ajoutent à cela 1 milliard d'euros de dépenses engagées au titre du plan de résilience économique et sociale pour soutenir les dépenses de carburant des pêcheurs, agriculteurs, et du secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP).

Cette somme de 85 milliards d'euros ne comprend pas les dépenses susceptibles d'intervenir au titre du filet de sécurité des collectivités. À ce jour, 1,9 milliard d'euros de crédits ont été ouverts dans ce cadre. Le montant qui sera réellement dépensé demeure difficile à estimer, sachant que les 30 000 collectivités éligibles aux boucliers tarifaires n'entreront pas dans ce système. Par ailleurs, une grande partie de l'indemnité inflation, adoptée en juillet 2022 et chiffrée à 3,2 milliards d'euros, a été attribuée aux citoyens pour les aider à faire face à la flambée des coûts de l'énergie.

Certains coûts, difficiles à appréhender, ne figurent pas non plus dans la somme de 85 milliards d'euros susmentionnée, notamment les coûts de gestion des fournisseurs. Cela tient particulièrement au fait qu'il leur a été demandé de ne pas envoyer de facture à tous les potentiels bénéficiaires de l'amortisseur électricité pendant près de trois mois, au début de l'année 2023, pour faciliter la mise en place du dispositif et éviter que les entreprises aient à payer des factures trop élevées. Ces avances effectuées par les fournisseurs se sont traduites par des coûts de trésorerie, voire par des frais liés à des emprunts.

Les frais induits par la mise en oeuvre des dispositifs que je vous ai présentés ont été pris en compte dans les délibérations de la CRE. En janvier 2023, la charge représentée par les avances imposées aux fournisseurs pour leurs clients a ainsi été évaluée. Les fournisseurs peuvent percevoir des compensations via les recettes des fournisseurs d'électricité verte relevant de leurs portefeuilles. Une actualisation de la délibération de la CRE est par ailleurs attendue prochainement pour calculer les charges de service public de 2022, qui aura exceptionnellement un effet immédiat, alors qu'en temps normal l'actualisation survenue en juillet ne prend effet qu'au 1^er janvier de l'année suivante. Cela pourrait entraîner un déficit de crédits sur le programme 345, qui seraient reportés sur 2024. Une ultime actualisation interviendra ensuite en juillet 2024, permettant d'intégrer les coûts réels des fournisseurs.

Le Gouvernement a fait une lecture particulière des autorisations budgétaires du programme 345, dans lequel sont apparues notamment pour la première fois des dépenses négatives, par le biais de l'action 17, « Mesures exceptionnelles de protection des consommateurs », nouvellement créée, financée par les sommes perçues au titre des actions précédentes. En effet, la baisse des prix de l'énergie ayant entraîné une diminution du coût des boucliers, les recettes assorties ont également diminué. Ainsi, alors qu'en novembre 2022 on attendait 36 milliards d'euros de recettes au titre des énergies renouvelables, ce montant a été divisé par deux. La contribution sur la rente inframarginale dégagée par l'exploitation d'une installation de production d'électricité, estimée à 12,3 milliards d'euros, devrait représenter seulement 5,5 milliards d'euros de recettes.

Alors que le volume prévisionnel de dépenses nettes demeure inchangé, à 21 milliards d'euros, les montants des dépenses et des recettes ont considérablement évolué.

Les éléments que je viens de vous présenter pourront déjà être réactualisés en septembre prochain... Le contrôle a en effet été l'occasion de constats surprenants. Ainsi, les représentants du Gouvernement se sont contredits à plusieurs reprises devant nous au sujet de la contribution sur la rente inframarginale. Certains services de l'État ne connaissaient pas des dispositifs relevant pourtant de leur périmètre d'action. Il serait bon qu'ils se les approprient, d'autant que plusieurs d'entre eux n'ont pas vocation à s'éteindre immédiatement.

Je plaide pour une extension du chèque énergie pour les particuliers et pour l'arrêt de la multiplication des chèques exceptionnels. À force de créer ainsi de nouveaux dispositifs au coup par coup, les consommateurs, qui ne savent plus s'ils y sont éligibles ou non, n'en font pas la demande. En outre, les coûts de gestion se multiplient. Il en résulte une politique publique inefficace et illisible.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Nous ne pouvons, à l'heure actuelle, avoir une bonne connaissance des consommations d'énergie, faute de disposer des données des fournisseurs, ce qui pose problème. Il faudrait travailler sur cette question.

Certains professionnels ont été en outre contraints de souscrire des contrats à des tarifs très élevés. Or la crise a été passagère et l'État se retrouve à présent en porte-à-faux face à des entreprises en réelle difficulté. Il y a là aussi un travail à mener, pour corriger le système.

Pour l'avenir, une meilleure connaissance des consommateurs et du fonctionnement des fournisseurs permettrait de calibrer au mieux les mesures prises en cas de crise, pour qu'elles soient les plus efficaces possibles.

M. Claude Raynal, président. - Quelles sont les perspectives pour 2024 ? Le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires communique-t-il sur le sujet ?

Mme Sylvie Vermeillet. - Comment l'Allemagne s'y est-elle prise pour mettre en place des dispositifs qui récompensent efficacement les consommateurs vertueux, sans complexifier trop le système ? Le problème de la généralisation du chèque énergie est qu'elle ne vient pas récompenser ceux qui font des économies d'énergie.

Qu'est-ce qui explique la non-rentabilité de la contribution sur la rente inframarginale ?

M. Christian Bilhac. - Peut-on comparer la part de l'électricité produite à 50 euros en France et la part achetée à 1 000 euros par mégawattheure ?

Est-il possible par ailleurs d'identifier les entreprises qui ont fait des bénéfices, parfois très importants, durant la période écoulée, en achetant de l'électricité à 50 euros pour la revendre plein tarif, et de les faire contribuer aux dépenses d'énergie générales ?

M. Jérôme Bascher. - J'ai l'impression que le Gouvernement a cumulé les rustines, ce qui a peut-être évité aux entreprises et aux particuliers d'être pris à la gorge. Pour autant, cela ne constitue pas une réelle politique.

La simplification du chèque énergie paraît effectivement souhaitable pour les particuliers. Toutefois, il reste un mécanisme à trouver pour les collectivités et les entreprises.

Par ailleurs, n'y a-t-il pas eu, suivant les périodes, des surplus pour les entreprises et les consommateurs, l'État étant le seul perdant du système ?

M. Patrice Joly. - Le manque de lisibilité des différents dispositifs existants a généré une grande insécurité, notamment chez les petits commerçants, particulièrement les boulangers. Cela a aussi engendré des injustices. J'ai été interpellé par le bailleur social de mon département dont les locataires peinaient à faire face à leurs charges. La généralisation de l'indemnité carburant, qui ne tenait pas compte des capacités contributives réelles des consommateurs, a également posé problème. De plus, certains ont profité largement de la hausse des prix de l'énergie, comme cela a été dit. Enfin, j'aimerais avoir l'avis de la rapporteure spéciale sur les dérogations qui ont été accordées à certains pays au regard des règles relatives au marché européen de l'énergie.

Mme Christine Lavarde, rapporteur spécial. - Le Gouvernement a annoncé la suppression du bouclier tarifaire sur le gaz, estimant qu'il n'avait plus lieu d'être, car il ne coûtait plus rien, ce qui est une raison un peu étrange. Il en résulte un sentiment généralisé d'incertitude.

Il est difficile, de manière générale, de se projeter en 2024, d'autant que personne n'est capable de dire combien de TPE ou de PME ont souscrit des contrats fondés sur des prix dépassant 300 euros par mégawattheure pour 2024 et 2025.

La disparition des TRV pour le gaz n'implique pas par ailleurs la fin de la régulation, entre guillemets, des prix. Depuis deux mois, la CRE publie mensuellement un prix de référence, comme elle le faisait avant pour le TRV gaz. Tous les clients de l'ancien fournisseur historique qui étaient aux TRV et qui ne feraient aucune démarche d'ici au 1^er juillet basculeront sur une offre dite « passerelle » calibrée sur ce prix de référence, qui vient donc remplacer les TRV. Les autres fournisseurs auront intérêt à s'aligner sur ce tarif.

M. Patrice Joly. - Plusieurs collectivités nous ont alertés sur la fin des TRV. Le prix de référence tient-il compte des mêmes méthodologies de calcul que les TRV ?

Mme Christine Lavarde. - La nouvelle formule est déterminée par une délibération de la CRE, qui a exposé sa méthodologie de calcul. Des changements mineurs sont intervenus, qui n'ont pas modifié la philosophie de construction de ce tarif de vente de référence. Il est également construit par l'empilement de plusieurs coûts. Une collectivité qui passerait du TRV à l'offre passerelle ne devrait donc pas voir de changement significatif, en dehors des fluctuations de prix survenues sur le marché de gros.

J'en viens aux entreprises qui ont profité de la crise, notamment TotalEnergies, dont les profits ont considérablement augmenté. Au début de la crise, lorsque l'État a demandé aux opérateurs de stockage du gaz de remplir leurs réservoirs au maximum, ils n'ont pas été indemnisés pour les avances de trésorerie correspondantes. De même, les fournisseurs d'énergie ont perdu de l'argent en faisant des avances pour gérer le lancement des amortisseurs.

Je vais prendre un exemple pour illustrer ce qui se produit sur le marché de l'électricité. Un fournisseur-producteur doit fournir 100 térawattheures pour satisfaire son portefeuille de clients l'année prochaine. Sur ces 100 térawattheures, il peut produire 60 térawattheures, dont 40 térawattheures via le nucléaire, pour un coût de production de 50 euros par mégawattheure, 10 térawattheures avec de l'énergie éolienne - dont le coût de production varie selon qu'il s'agit d'éolien terrestre, en mer, etc. -, le reste étant produit à l'aide d'énergie hydraulique ou solaire. Les 40 térawattheures restants seront achetés sur les marchés, au prix du moment. Le coût de revient de la fourniture sera donc une moyenne entre le prix payé sur les marchés et les 60 térawattheures produits par le fournisseur. Or la partie de cette énergie qui est issue des énergies renouvelables bénéficiant des soutiens fournis par l'État à l'électricité verte, et l'entreprise concernée revendant cette énergie beaucoup plus cher sur les marchés, le bénéfice correspondant doit être restitué par celle-ci à la puissance publique.

Les fournisseurs-producteurs d'électricité ayant de la production tirée des énergies renouvelables dans leurs portefeuilles sont tous tenus de restituer le gain correspondant. Il n'y a donc pas de profit caché. En revanche, il en va autrement pour ceux qui sont uniquement producteurs. La contribution sur la rente inframarginale devait intervenir sur ce point. Sa rentabilité a été diminuée par deux, car les prix de marché étaient plus élevés qu'aujourd'hui lorsqu'elle a été votée à la fin de l'année 2022. Elle permet néanmoins de capter une partie des surprofits des entreprises.

Des dérogations ont par ailleurs été accordées à l'Espagne et au Portugal, car le fait de déconnecter ces deux pays du marché européen de l'énergie n'avait pas d'incidence sur le fonctionnement du reste du marché. En revanche, si la France avait été déconnectée de ce marché, elle aurait subi plusieurs coupures d'énergie durant l'hiver, car elle a été à plusieurs reprises importatrice nette d'électricité - elle était exportatrice nette par le passé. L'Espagne et le Portugal ont par ailleurs mis en place d'autres dispositifs, de subventions notamment.

Une généralisation du chèque énergie paraît plus efficace que le système actuel, composé de chèques exceptionnels non ciblés et peu lisibles. Il vaut mieux un seul dispositif clair, connu de tous et dont on améliore l'usage en étendant le paiement au secteur du logement social.

Le mauvais fonctionnement des dispositifs existants pour les collectivités s'explique notamment par la raison suivante : si les petites collectivités sont aux TRV, les plus grandes ont souvent des délégations de service public dont les coûts d'énergie sous-jacents ne sont pas pris en compte dans les dispositifs du Gouvernement.

Enfin, en Allemagne, la consommation de gaz est entièrement subventionnée pour les particuliers uniquement si elle ne dépasse pas 80 % du niveau consommé l'année précédente. Dans une économie fortement dépendante du gaz, il s'agit d'un vrai signal envoyé aux consommateurs.

Nous demandons au Gouvernement de clarifier le système. Il est à noter qu'il vient de renoncer à poursuivre la révision des contrats photovoltaïques concernés par les arrêtés tarifaires de 2006 et de 2010, sujet sur lequel le Sénat l'avait alerté à plusieurs reprises et qui s'est avéré coûteux pour l'État.

La commission adopte les recommandations du rapporteur spécial et autorise la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est close à 16 h 40.

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 9 h 05.

Projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2022 - Examen du rapport pour avis

M. Claude Raynal, président. - Mes chers collègues, nous examinons le rapport pour avis de notre collègue Christian Klinger sur le projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2022, qui est examiné au fond par la commission des affaires sociales.

Notre commission se prononçant chaque année sur les projets de lois de financement de la sécurité sociale (PLFSS), il paraît naturel de se pencher sur l'exécution de ces textes.

Il s'agit du premier projet de loi de ce type, qui résulte de la dernière révision de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS), puisqu'auparavant l'exécution des comptes sociaux faisait l'objet d'un examen rapide lors de l'examen du PLFSS de l'année n+2.

Aucun amendement n'est présenté par notre rapporteur sur ce texte, qui a fait l'objet d'un rejet par l'Assemblée nationale en première lecture.

M. Christian Klinger, rapporteur pour avis. - Nous examinons effectivement le projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale (PLACSS) pour 2022. Ce texte, premier du genre, constitue depuis la loi organique du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale le pendant pour les comptes sociaux de ce que représente la loi de règlement pour les comptes de l'État.

Dans la continuité de sa pratique habituelle sur les LFSS, la commission des finances a fait le choix de se saisir pour avis de ce texte afin de donner son appréciation de la situation de la sécurité sociale en 2022. Fait rare, mais qui n'est plus tout à fait inhabituel pour ce qui concerne les projets de loi visant à donner quitus de sa gestion au Gouvernement, ce projet de loi a été rejeté par l'Assemblée nationale.

L'article liminaire vise l'approbation des recettes, des dépenses et du solde des administrations de sécurité sociale (ASSO) au sens de la comptabilité nationale. Le solde qui y apparaît est légèrement positif - 0,3 % du produit intérieur brut -, mais il s'agit d'un effet d'optique. Le périmètre des Asso comprend en effet les excédents de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), qui rembourse la dette de la sécurité sociale.

Le tableau présenté à l'article 1^er donne une meilleure image de la situation de la sécurité sociale : il concerne l'ensemble des régimes obligatoires de base et le Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Il fait en effet apparaître un déficit de 19,6 milliards d'euros, dont un déficit de 21 milliards d'euros pour les cinq branches de la sécurité sociale et un léger excédent de 1,3 milliard d'euros pour le FSV. La situation de la branche maladie, toujours en rémission après la crise sanitaire, est particulièrement préoccupante : elle concentre à elle seule un déficit aussi important que celui de l'ensemble de la sécurité sociale, soit 21 milliards d'euros.

Si, en 2022, le déficit est de 4,7 milliards d'euros moins élevé qu'en 2021, il s'est moins amélioré que prévu dans la rectification intervenue dans la LFSS pour 2023. Le Gouvernement peine en effet à appréhender convenablement la situation économique, particulièrement volatile, il est vrai, en raison de l'inflation. Les prévisions de croissance du Gouvernement - 1 % en 2023 - apparaissent systématiquement plus optimistes que celles de la Banque de France - seulement 0,7 % -, ce qui est inquiétant, car, si la croissance ne devait pas se maintenir, une nouvelle dégradation des comptes sociaux serait à prévoir.

L'article 1^er vise également l'approbation des recettes et des dépenses des différentes branches de la sécurité sociale et du FSV.

Les ressources de la sécurité sociale et du FSV ont dépassé les prévisions de la LFSS pour 2022 : elles s'établissent à 572 milliards d'euros en 2022. Cette progression rapide résulte essentiellement d'une conjoncture favorable et non d'un quelconque effort en recettes du Gouvernement. La croissance de la masse salariale du secteur privé, sur laquelle sont assises les cotisations sociales, a ainsi crû de 8,7 % en 2022 ; mais il s'agit là d'une situation exceptionnelle, qui a toutes les chances de ne pas se reproduire. La progression des recettes est donc vouée à ralentir.

En miroir, les dépenses ont également augmenté : les charges nettes de la sécurité sociale et du FSV se sont ainsi élevées en 2022 à 591,6 milliards d'euros, en augmentation de 24,3 milliards par rapport à 2021 et surtout de 21 milliards par rapport aux prévisions de la LFSS pour 2022. Ce dépassement résulte d'abord d'une mauvaise anticipation de la vague Omicron, la situation sanitaire ayant été plus dégradée qu'attendu. Il découle ensuite des sommes importantes consacrées au Ségur de la santé, qui sont passées de 9,9 milliards d'euros en 2021 à 12,7 milliards d'euros en 2022 pour l'ensemble des branches. Il est enfin la conséquence des revalorisations des prestations en espèces des différentes branches de 1,8 % au 1^er avril, puis de 4 % au 1^er juillet 2022, pour prévenir l'impact de l'inflation sur le pouvoir d'achat des bénéficiaires.

Parmi ces dépenses, celles de la branche maladie, et singulièrement de l'objectif national de dépenses de l'assurance maladie (Ondam), se distinguent par leur dynamisme : elles se sont établies à 247,2 milliards d'euros, contre un objectif initial fixé à 236,8 milliards d'euros dans la LFSS 2022, soit un dépassement de 4,4 %. Les dépenses de la branche maladie dépassent quant à elles la prévision initiale de 12 milliards d'euros, soit 5,22 %, ce qui correspond à la sur-exécution la plus importante enregistrée en 2022.

La situation des autres branches est contrastée. Celle de la branche vieillesse est préoccupante : elle connaît un déficit de 3,8 milliards d'euros en 2022, principalement du fait des revalorisations des prestations ; ce déficit devrait se dégrader dans le futur, notamment du fait du déficit croissant de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL).

Les branches famille et autonomie, si elles conservent des excédents - respectivement de 1,9 milliard et de 200 millions d'euros - les voient d'ores et déjà se réduire du fait de la progression rapide de leurs dépenses, plus dynamiques que leurs recettes. La branche autonomie entrera même en déficit à compter de 2023. Seule la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) bénéficie d'excédents solides.

Les comptes de la sécurité sociale sont donc déficitaires. Mais les difficultés ne s'arrêtent pas là : ils sont aussi, pour certains, de plus en plus insincères. En effet, l'exercice 2022 a été marqué par le refus de la Cour des comptes de certifier les comptes de la branche famille et de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), qui avaient toujours été certifiés - bien qu'avec réserves en 2021 - depuis 2014. Ce refus est dû à la persistance d'erreurs non corrigées et de la faiblesse des contrôles : ainsi, un quart des montants versés au titre de la prime d'activité est affecté d'erreurs non corrigées neuf mois après leur paiement. La nécessité de mieux lutter contre les abus et la fraude sociale, que le Sénat et cette commission ont maintes fois défendue, s'en trouve réaffirmée. Surtout, il paraît difficile de voter l'approbation du bilan de la sécurité sociale prévue à l'article 3, alors que la Cour des comptes elle-même estime que certains comptes ne donnent pas une image fidèle de sa situation financière.

Un mot, pour terminer, sur l'endettement social. La dette sociale, c'est-à-dire à la fois celle qui est portée par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) et celle qui est reprise par la Cades, a atteint en 2022 un pic inédit de 161,1 milliards d'euros. L'article 2 du projet de loi vous demande d'ailleurs d'approuver le montant de la dette sociale amortie par la Cades en 2022 : 18,9 milliards d'euros. Mais le niveau de l'endettement social inquiète : en 2022, la Cades a reçu 40 milliards d'euros de transferts de dette de l'Acoss. Ainsi, 136,2 milliards d'euros restent à amortir à l'horizon de 2033.

Or la diminution programmée des ressources de la Cades, la remontée des taux d'intérêt vers des hauteurs dangereuses et la probabilité grandissante que de nouveaux passifs soient transférés à la Cades compte tenu de la dégradation prévisible des comptes sociaux font craindre un nouveau report de l'extinction de la dette sociale au-delà de 2033.

Pour résumer, ces comptes laissent entrevoir des recettes dont la dynamique ne manquera pas de s'épuiser, des dépenses mal maîtrisées en constante augmentation, un solde qui demeure fermement négatif et un endettement social inédit. Dans ces conditions, mes chers collègues, je vous propose que la commission des finances se prononce défavorablement sur le projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale pour 2022.

M. Albéric de Montgolfier. - Je vous remercie de ce rapport pour avis, qui souligne le dynamisme des dépenses de maladie, qui a toutefois été ralenti par la fin de la crise sanitaire. Est-il possible d'évaluer le coût réel de la crise de la covid-19 ? Je pense notamment au coût des tests ou à certaines dépenses mal maîtrisées. De nombreux articles de presse ont fait valoir un faible contrôle de la politique de dépistage.

M. Marc Laménie. - Je vous remercie de cette analyse très détaillée. La somme de 591,6 milliards d'euros qui est mentionnée dans le rapport correspond-elle au coût total des régimes ? Par ailleurs, les dépenses relevant de l'Ondam se sont établies à 247 milliards d'euros. Comment s'explique un tel décalage avec l'Ondam voté en LFSS 2022 ?

Les dépenses liées au Ségur de la santé s'élèvent à 12 milliards d'euros. Ce total couvre-t-il l'ensemble des branches ? Il reste en effet toujours des oubliés du Ségur.

Enfin, concernant la dette sociale, à quoi renvoient les montants de 224 milliards et de 136 milliards qui apparaissent dans le rapport ?

M. Claude Raynal, président. - On se souvient avec émotion de l'époque où l'on évoquait ici la fin de la dette de la Cades : on trouvait alors des moyens supplémentaires pour traiter de nouveaux risques de sécurité sociale.

M. Christian Klinger, rapporteur pour avis. - Albéric de Montgolfier, je n'ai pas à ce jour de données sur le coût total du covid-19 depuis 2020, car cette question excède le champ du projet de loi que nous examinons. Les dépenses relevant de l'Ondam s'élèvent toutefois à 247 milliards d'euros en intégrant celles liées au covid-19, et à 236 milliards en les excluant : le différentiel entre ces deux montants constitue une bonne estimation du coût du covid-19. En 2022, les dépenses directement imputables au covid-19 s'établissent ainsi à 11,7 milliards d'euros, contre une prévision de 4,9 milliards, du fait de la vague Omicron.

Marc Laménie, la somme de 591,6 milliards d'euros correspond effectivement aux charges nettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base, pour les cinq branches de la sécurité sociale et le FSV. Le décalage entre l'Ondam voté et l'Ondam constaté résulte pour une large part de la vague Omicron, mais également des revalorisations salariales décidées pour compenser l'impact de l'inflation sur les professionnels de santé.

Le coût du Ségur est de 12,7 milliards en 2022, contre 9,9 milliards en 2021. Ce montant couvre bien l'ensemble des branches et s'explique notamment par les revalorisations salariales pérennes à l'hôpital. Il convient de trouver le juste équilibre entre la volonté de minimiser le nombre « d'oubliés » du Ségur, et la nécessité de maîtriser les dépenses sociales.

Le montant de la dette sociale s'élève à 161,1 milliards en 2022. Quant aux chiffres que vous évoquez : le chiffre de 224,3 milliards d'euros correspond au montant de la dette que la Cades a amorti depuis sa création, et les chiffres de 136,2 milliards d'euros au montant de dette restant à amortir. J'ajoute que la Cades a amorti 18,9 milliards en 2022. Il faut prendre en compte l'augmentation des taux d'intérêt en 2022 : le taux d'emprunt des premières émissions de la Cades en 2022 était de 0,465 %, tandis qu'il était de 2,995 % pour les dernières. Cette hausse va prolonger la durée d'amortissement de la Cades. Par ailleurs, les ressources de la Cades vont diminuer. À partir de 2024, la fraction de contribution sociale généralisée (CSG) affectée à la Cades passera de 0,6 à 0,45 point, tandis qu'en 2025, le versement annuel du fonds de réserve pour les retraites s'élèvera à 1,45 milliard d'euros, contre 2,1 milliards actuellement. Ainsi, les recettes diminuent et le montant de l'emprunt sera plus long à amortir : l'échéance de 2033 ne pourra donc pas être respectée.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption du projet de loi.

Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021 et projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2022 - Examen du rapport

M. Claude Raynal, président. - Nous poursuivons avec le rapport de M. Husson, rapporteur général, sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021 et le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2022.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Une fois n'est pas coutume, je vous présente ce matin mon rapport sur deux projets de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, l'un pour 2021 et l'autre pour 2022.

La procédure est d'autant plus extraordinaire que le premier texte est en substance identique à celui qui a été présenté - et rejeté - à l'été 2022 par les deux chambres. Alors que le Sénat n'avait pas adopté le texte dès la première lecture, l'Assemblée nationale l'avait suivi en lecture définitive.

Je vous épargnerai une présentation exhaustive du texte : vous m'avez déjà entendu l'an dernier et rien n'a changé ou presque. Ainsi, l'article liminaire a très légèrement évolué pour tenir compte des chiffres les plus à jour de l'Insee. Il est utile de préciser néanmoins que le rejet du texte a eu pour effet la mise en place par la direction générale des finances publiques (DGFiP) de procédures comptables spécifiques dans le bilan de l'État. Si cela ne remet pas en cause la certification des comptes par la Cour des comptes, un nouveau rejet pourrait toutefois causer des difficultés dans la gestion de certains comptes spéciaux, car l'absence de loi de règlement a pour effet le report automatique de leur solde, ce qui n'a guère de sens. C'est une conséquence de la loi organique, qu'il serait peut-être utile de retoucher sur ce point un jour.

En tout état de cause, ce qui a justifié le rejet de ce texte l'an dernier est toujours d'actualité : dans un contexte de reprise économique, les comptes publics de la France restent profondément dégradés. Pour ce qui concerne le budget de l'État, les dépenses atteignaient un niveau historiquement élevé, sans que l'on ait le sentiment que cela constitue une situation exceptionnelle et temporaire. Du point de vue de la procédure budgétaire, le montant extraordinaire des reports de crédits de 2020 vers 2021 était très contestable, avec plus de 36 milliards d'euros, et cette pratique est devenue une habitude. Enfin, ce vote était cohérent avec le fait que le Sénat n'avait pas voté la loi de finances initiale pour 2021. Je vous proposerai donc, une nouvelle fois, de ne pas adopter ce projet de loi de règlement pour 2021.

Autant le dire tout de suite, j'aurai le même avis défavorable sur le projet de loi de règlement pour 2022.

Du point de vue macroéconomique, les chiffres arrêtés par l'Insee pour l'année passée sont le reflet d'un monde imprévisible, secoué par des crises multiples dont les effets s'entremêlent.

Ainsi, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2022, j'avais souligné le caractère « légèrement optimiste » de la prévision du Gouvernement, qui anticipait une croissance de 4 %.

Les experts de la Banque de France, du Consensus Forecasts et du Fonds monétaire international (FMI) prévoyaient quant à eux des taux inférieurs et plusieurs incertitudes pesaient sur la prévision de croissance comme, par exemple, l'ampleur de la reprise post-covid-19. Le déclenchement de la guerre en Ukraine en début d'année 2022 a constitué un aléa relativement imprévisible et aux effets majeurs sur nos économies. Ses conséquences ont été immédiates et très lourdes pour notre économie : augmentation drastique des prix du gaz et de l'électricité, forte inflation et incertitudes géopolitiques.

Alors que le Gouvernement avait revu sa prévision de croissance à la baisse, en la ramenant de 4 % à 2,5 % au cours de la loi de finances rectificative de l'été, puis à 2,7 % lors du collectif budgétaire de fin d'année, elle s'est finalement établie à 2,5 %.

Comme des travaux de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) l'ont bien montré, la hausse des prix de l'énergie a joué un rôle prépondérant dans cette contre-performance et a réduit la croissance de 1,5 point de pourcentage. Les incertitudes géopolitiques ont quant à elles joué pour 0,5 point, et la remontée des taux d'intérêt et la persistance de la crise sanitaire pour 0,4 point. À l'inverse, les mesures budgétaires mises en place par l'État pour soutenir le pouvoir d'achat ont permis de soutenir la croissance de 0,9 point. En ce qui concerne les déterminants de la croissance, l'Insee nous indique que la consommation des ménages a contribué pour 1,7 point, et l'investissement des entreprises pour 0,5 point.

J'observe là aussi un écart notable entre ces chiffres et les prévisions des conjoncturistes au début de l'année 2022. Cet écart permet de visualiser l'impact important des augmentations du prix de l'énergie et de l'accélération de l'inflation sur les dépenses des ménages. Ce phénomène s'est traduit par une contraction de la consommation de biens, en particulier en ce qui concerne les produits alimentaires et la consommation de gaz.

L'inflation s'est quant à elle nettement accélérée en 2022 pour atteindre un taux moyen annuel de 5,2 %. Cette situation s'explique en partie par la reprise économique post-covid-19, mais surtout par la hausse du coût de l'énergie, largement importée.

J'observe néanmoins que des facteurs internes ont également joué sur le niveau de l'inflation. Ainsi, en 2023, sa dynamique est de moins en moins expliquée par les prix de l'énergie et de plus en plus par des facteurs comme l'alimentation ou les services. C'est un sujet qui doit nous préoccuper. Je constate que le Gouvernement s'emploie à stabiliser le niveau de l'inflation, puisque certaines mesures seront maintenues au cours de l'été, ce qui n'était pas initialement programmé.

Face à l'inflation, l'État a mis en oeuvre un nombre conséquent de mesures de soutien pour un montant total d'environ 38 milliards d'euros. Comme le montrent les comparaisons internationales, ces mesures ont effectivement permis de limiter l'accélération des prix et d'afficher un taux d'inflation relativement plus faible en France que chez nos partenaires.

Je souhaite maintenant vous faire part de mon analyse de la situation des finances publiques en France pour l'année 2022. Cette situation, inquiétante, me pousse à réitérer l'appel à une prise de conscience et à une action immédiate pour éviter sa dégradation.

Commençons par les chiffres. Le déficit public pour 2022 est égal à 124,5 milliards d'euros, soit 4,7 % du PIB. Je note une amélioration par rapport à la prévision du Gouvernement lors de l'examen de la loi de finances initiale, mais n'oublions pas que nous restons très éloignés des objectifs fixés par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Pour rappel, nous nous étions engagés à contenir le déficit public à 0,3 % du PIB en 2022.

Je tiens à souligner que la survenue des crises sanitaire et énergétique ne suffit pas à expliquer cet écart. Le Gouvernement n'a pas tenu ses promesses de maîtrise des dépenses publiques depuis les événements des « gilets jaunes » à l'automne 2018.

Concernant l'endettement public, celui-ci s'est établi à 111,8 % du PIB en 2022. Si nous observons une diminution par rapport à l'année précédente, ne nous y trompons pas : cette réduction n'est pas le fruit d'une gestion plus rigoureuse des dépenses, mais bien d'une croissance plus dynamique du PIB par rapport à celle de la dette.

Ainsi, si nous nous comparons à nos voisins, nous maintenons des déficits parmi les plus élevés depuis 2020 et nous présentons un niveau d'endettement parmi les plus importants. Il est urgent d'agir.

En ce qui concerne les dépenses publiques, elles ont atteint 1 520 milliards d'euros en 2022. Il est alarmant de constater que le rythme d'augmentation des dépenses hors mesures de crise durant le quinquennat 2018-2022 a été plus rapide qu'au cours du quinquennat 2012-2017.

Je note, en particulier, la hausse de près de 16 milliards d'euros de la charge des intérêts de la dette, qui doit nous alerter sur les risques que nous prenons à financer nos dépenses à crédit : les conditions de financement pour la France ont changé, ce qui nous oblige à agir plus vite sur notre niveau de dépenses, mais aussi à maintenir la confiance des marchés en présentant une trajectoire de maîtrise des comptes volontaire et crédible.

Par ailleurs, l'année 2022 a été marquée par de bonnes surprises puisque les recettes fiscales ont augmenté bien plus rapidement que la croissance du PIB. Cependant, il serait imprudent de compter sur de tels vents favorables à l'avenir, d'autant que l'on constate des signes de ralentissement de l'économie au second semestre de cette année. Il est donc urgent de prendre des mesures concrètes pour réduire le déficit structurel.

J'en viens à présent au budget de l'État, dont le déficit s'établit en 2022 à 151,4 milliards d'euros. Le Gouvernement souligne une amélioration de près de 20 milliards d'euros par rapport à 2021, alors qu'un déficit aussi élevé - pour la troisième année consécutive - peut difficilement constituer un motif de satisfaction. Si le déficit est proche de la prévision initiale, c'est que les prévisions de dégradation du déficit faites en cours d'année ne se sont pas vérifiées.

La différence est particulièrement frappante avec la prévision de la dernière loi de finances rectificative, promulguée le 1^er décembre 2022 : elle anticipait encore un déficit de 171 milliards d'euros, en raison d'une surestimation des dépenses comme d'une sous-estimation des recettes, sur lesquelles je reviendrai.

Ces écarts sont très importants depuis trois ans. Auparavant, la prévision de la loi de finances rectificative de fin d'année était très peu différente du déficit finalement constaté.

Par rapport à 2021, le solde ne s'améliore que parce que les dépenses du plan d'urgence et du plan de relance sont en voie progressive d'extinction, ce qui est la conséquence naturelle de l'éloignement de la crise sanitaire. En revanche, les autres dépenses sont en très forte augmentation avec, notamment, la mise en oeuvre d'un nouveau cycle de mesures de soutien aux ménages et aux entreprises, en réponse, cette fois, à la reprise de l'inflation et aux conséquences de la guerre en Ukraine. Parallèlement, les recettes progressent de manière significative avec la reprise économique.

En combinant ces effets, on voit à quel point l'écart entre les recettes et les dépenses s'élargit au fil des années. Le surcroît des dépenses nettes par rapport aux recettes nettes du budget général, qui était de 28,9 % au début du précédent quinquennat, est désormais de 55 % : le pic de la crise sanitaire, à 79,6 %, n'a été que très partiellement résorbé.

Or les signes ne sont pas rassurants pour l'avenir. Par exemple, l'amélioration du solde en comptabilité budgétaire s'accompagne, en sens inverse, d'une dégradation de 19 milliards d'euros du compte de résultat, qui passe de 141 milliards d'euros en 2021 à 160 milliards d'euros en 2022. Cela signifie en fait que les décisions prises en 2022 ont une conséquence sur les dépenses futures et engagent l'avenir.

Cela rejoint les constats de la Cour des comptes sur la multiplication des lois de programmation sectorielles, qui limitent les possibilités de moduler les dépenses sur un plan annuel.

Un autre exemple du poids de la manière dont les décisions présentes et passées contraignent les dépenses futures est le montant des restes à payer, c'est-à-dire le montant des autorisations d'engagement non encore couvertes par des crédits de paiement. Ils ont augmenté de 87 % entre 2017 et 2022. Je n'y intègre pas les 163,1 milliards d'euros de restes à payer qui résultent de la création artificielle du programme d'amortissement de la dette covid-19, car on ne compte habituellement pas la dette parmi les restes à payer.

Pourtant, la dette constitue bien, elle-même, un poids sur le futur et sa charge est repartie à la hausse : huit années de baisse ont été effacées en deux ans. En outre, il ne s'agit pour l'instant que de l'impact de l'inflation sur la dette indexée : dans les années à venir, il faudra compter avec l'effet progressif de la hausse des taux sur le renouvellement des titres.

J'en viens à la présentation des recettes et des dépenses. Les recettes fiscales nettes progressent en 2022, sous l'effet de la reprise économique. Si l'augmentation est de 18,2 % en deux ans, elle est moins spectaculaire à moyen terme puisque, en euros constants, le niveau des recettes est comparable à celui de 2017. La raison principale en est la chute de la recette issue de la TVA, en raison des nombreux transferts de TVA à d'autres entités : sécurité sociale, collectivités territoriales et, depuis l'an dernier, l'audiovisuel public.

Par rapport à la prévision de la loi de finances initiale, l'augmentation est de 35,7 milliards d'euros, soit plus de 12 %, dont une part significative correspond à une estimation insuffisante réalisée en fin d'année, à une période où la plupart des recettes sont pourtant déjà connues. L'écart est moindre qu'en 2021, mais il demeure tout de même très significatif, pour la troisième année consécutive, alors même qu'aucune crise particulière n'a eu lieu en fin d'année. Il est donc nécessaire, comme le recommande la Cour des comptes, de mieux analyser ces difficultés de prévision.

Parmi les impôts, c'est l'impôt sur les sociétés qui présente les plus gros écarts entre prévision et exécution, car il porte sur les bénéfices, qui sont très sensibles à la conjoncture. Les autres grands impôts portent plutôt sur le montant absolu des revenus ou de la valeur ajoutée, qui varie moins rapidement en proportion. Si le niveau de l'impôt sur les sociétés peut paraître très élevé en 2022, avec 62,1 milliards d'euros, il faut rappeler qu'il connaît des cycles hauts et des cycles bas : en 2007 et 2008, il atteignait un niveau comparable en euros constants.

Par ailleurs, les recettes non fiscales augmentent depuis deux ans en raison principalement des versements européens au titre du plan de relance. Toutefois, je veux souligner un cas particulier : la hausse très importante du produit de la vente des quotas carbone. Alors que leur produit était négligeable il y a quelques années, la hausse du cours du carbone a assuré des rentrées de 1,4 milliard d'euros pour l'État en 2022, sans compter les 481 millions d'euros affectés à l'Agence nationale de l'habitat (Anah). Cette ressource est amenée à croître, voire à se multiplier, dans les années à venir et elle devra contribuer au financement de la transition écologique.

Alors que l'État ne voit pas ses recettes augmenter à moyen terme, on pourrait croire qu'il limite ses dépenses en conséquence. Malheureusement, ce n'est pas le cas. Au contraire, les dépenses sont en hausse et parallèlement, le Gouvernement généralise l'usage de procédures d'exception qui rendent le budget de moins en moins lisible et affaiblissent la portée de l'autorisation parlementaire.

Sur le moyen terme, la progression des dépenses est très claire. Alors que l'année 2010 avait constitué une exception, le niveau des dépenses revenant rapidement à son niveau antérieur en euros constants, ce n'est pas le cas avec la crise de 2020, qui a marqué non pas un pic, mais un nouveau plancher de dépenses, situé presque un quart au-dessus du niveau de 2019.

Sur l'année 2022, les diminutions significatives portent uniquement sur les missions « Plan de relance » et surtout « Plan d'urgence face à la crise sanitaire ».

Les principales hausses relèvent des différents effets directs ou indirects de l'inflation. Il s'agit, d'une part, d'effets mécaniques, avec par exemple une hausse de la charge de la dette de 13,2 milliards d'euros, et, d'autre part, de nombreuses mesures qui ont été décidées pour soutenir le pouvoir d'achat des ménages ou aider les entreprises. La nationalisation d'EDF représente également des dépenses de 10,5 milliards d'euros sur la mission « Économie ». Le coût des mesures de soutien au pouvoir d'achat des ménages et des entreprises a été estimé par la Cour des comptes à 11,1 milliards d'euros, dont 7,7 milliards d'euros pour les remises sur les prix des carburants et 1,3 milliard d'euros pour le bouclier tarifaire sur le gaz.

Les dépenses de personnel sont marquées par deux mouvements contraires. Les effectifs de l'État sont en baisse de 5 844 équivalents temps plein (ETP). Il ne s'agit pas d'un choix résolu de réduction des effectifs de la part du Gouvernement, car la loi de finances initiale prévoyait plutôt une augmentation de 767 ETP. La raison est plus inquiétante : certains ministères, notamment l'éducation nationale et les armées, ont des difficultés à recruter et à remplacer les partants. Parallèlement, la masse salariale, en revanche, poursuit son augmentation, en raison principalement de la hausse du point d'indice.

Je termine par des observations sur l'écart croissant entre le budget tel qu'il est présenté en loi de finances initiale et la réalité des dépenses effectuées. Je citerai plusieurs exemples.

J'ai parlé des recettes et des dépenses. Non seulement elles sont éloignées de l'autorisation parlementaire, mais certaines mesures votées dans les lois de finances rectificatives ont été mises en oeuvre de manière non satisfaisante et cela concerne, dans deux cas au moins, des initiatives du Sénat.

Premièrement, le Parlement a adopté, dans la loi de finances rectificative du 16 août 2022, la création d'un programme doté de 50 millions d'euros pour la mise en place d'une carte Vitale biométrique. 4,3 millions d'euros seulement ont été utilisés pour de simples études, et le programme a été supprimé dans la loi de finances pour 2023 : pour ce programme, contrairement à d'autres, les crédits sont annulés et non pas reportés.

Deuxièmement, la seconde loi de finances rectificative a retenu, pour un montant de 100 millions d'euros, deux amendements adoptés par le Sénat qui tendaient à financer à parts égales le réseau routier des collectivités et leurs ouvrages d'art, c'est-à-dire les ponts. Si 50 millions d'euros ont bien été confiés au Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) pour financer les ouvrages d'art des collectivités, les 50 millions d'euros qui devaient être affectés au réseau routier de ces mêmes collectivités ont été réorientés en gestion par l'exécutif sur le financement des ouvrages d'art du réseau routier national. C'est proprement scandaleux et je ne manquerai pas d'interpeller le ministre sur ce point. En effet, cela signifie que les accords conclus en commission mixte paritaire ne sont pas respectés.

Autre exemple d'écart entre l'autorisation parlementaire et l'exécution, les reports de crédits sont devenus une procédure ordinaire pour les crédits non consommés. Je vous en parlais déjà pour l'année 2021, mais une nouveauté en 2022 est qu'une partie de ces crédits n'ont été reportés que pour équilibrer artificiellement le décret du 21 avril 2022, ce que nous avions d'ailleurs noté au moment de l'examen de ce projet ; les autres crédits annulés à cette occasion ont été rétablis par la loi de finances rectificative du 16 août, ce qui confirme le caractère purement formel des annulations.

Enfin, la création d'un programme censé rembourser la dette covid-19 ne réduit pas réellement la dette puisque ce programme ouvre des crédits d'un côté pour rembourser des titres de dette de l'autre. Ce faisant, il brouille la notion d'autorisations d'engagement et vide les restes à payer de leur signification : il est donc de plus en plus difficile de savoir quels sont les engagements budgétaires pour les années à venir.

M. Claude Raynal, président. - Comme l'a fait remarquer Vincent Delahaye pendant votre intervention, le déflateur correspond au rapport entre la variation en valeur et en volume. Ainsi, au troisième trimestre 2022, le déflateur des importations s'élève à 7,3 et celui du PIB à 0,5, ce qui signifie que l'inflation est essentiellement liée aux importations et peu à la production interne. Ce phénomène s'inverse d'ailleurs à partir du dernier trimestre 2022 : on passe à une inflation propre à la France, et non plus seulement une inflation d'importation.

M. Éric Bocquet. - Le rapporteur général indique que l'inflation est en partie liée aux coûts de l'énergie. C'est incontestable ; cependant, selon une note du FMI récemment publiée, l'inflation serait due pour moitié à la hausse des profits des entreprises. Dans un tweet, le FMI précise : « La hausse des bénéfices des entreprises a été le principal moteur de l'inflation en Europe au cours des deux dernières années, les entreprises ayant augmenté leurs prix au-delà de la flambée des coûts de l'énergie importée. ». Ce constat vient après celui de la Banque centrale européenne (BCE), de l'Insee et de l'Autorité de la concurrence. Le rapporteur intègre-t-il cette donnée dans sa réflexion ?

Depuis des décennies, on nous rebat les oreilles avec la dette publique, car nous risquerions de perdre la confiance des marchés : en réalité, nous aurions dû la perdre depuis 1975, puisque depuis cette date, notre déficit est constaté chaque année. La France vit à découvert depuis quarante-huit ans. Depuis 1998, 10 % des titres de cette dette sont indexés sur l'inflation. Était-ce une bonne idée ? On parle de 13 milliards d'euros d'intérêts supplémentaires cette année. Cette hausse est-elle essentiellement liée aux obligations assimilables du Trésor indexées sur l'inflation (OATi) ? La France empruntera à nouveau cette année 270 milliards d'euros. Je n'ai pas le sentiment d'une panique à l'agence France Trésor ! Chaque émission donne lieu à des propositions fort intéressantes des marchés financiers. Il semble que nous pouvons continuer à vivre à découvert très longtemps. On paie des intérêts et on réemprunte chaque année ; vous connaissez le système.

M. Vincent Delahaye. - En effet, le terme « déflateur » manque de clarté : parler de la part de l'inflation importée et de l'inflation endogène serait peut-être préférable.

Les années que nous venons de vivre étaient exceptionnelles en matière de dépenses. Je remercie le rapporteur général pour son exposé, mais la distinction entre les dépenses ordinaires et les dépenses exceptionnelles, ainsi que leur évolution sur trois années, ne me paraît pas lisible. Il est légitime de décider de dépenses exceptionnelles pendant des années de crise, à condition de revenir rapidement à la normale. J'avais demandé au Gouvernement de distinguer la part du déficit qui provient des dépenses exceptionnelles et celle qui découle des dépenses ordinaires, mais je peine à m'y retrouver.

À la page 9 de la présentation, on lit que le déficit entre les recettes nettes et les dépenses nettes du budget général s'établit à 158 milliards d'euros puis à 151 milliards d'euros. J'ai des difficultés à ce sujet.

J'aimerais entendre le rapporteur général sur l'évolution des restes à payer. Comment expliquer une telle augmentation, en dehors de l'amortissement de la dette covid-19 ? Entraînera-t-elle des conséquences sur la sincérité des comptes de l'État ?

Enfin, les effectifs diminuent tandis que la masse salariale augmente de manière importante. Ces deux phénomènes ne vont pas dans le bon sens.

Je partage le constat d'une situation alarmante des finances publiques depuis plusieurs années. Je n'avais pas voté les lois de finances initiales de 2021 et de 2022 ; je ne voterai donc pas les lois de règlement. Plus largement, le groupe Union Centriste s'abstiendra dans sa majorité sur ces deux lois de règlement.

M. Jérôme Bascher. - Je vous remercie de cette présentation confondante sur l'état de nos finances publiques et du respect de l'autorisation parlementaire. Il ne s'agit pas du tout, comme on peut l'entendre dans nos collectivités, d'une simple photographie de la gestion : ce compte ne respecte pas l'autorisation parlementaire, notamment sur les reports, et nous l'avions déjà signalé en 2021.

Un autre constat inquiétant, qui se répète d'année en année, est la disparition des ETP au moment de la loi de règlement. Diminuer les effectifs doit être une politique assumée : il ne s'agit pas de supprimer les emplois en loi de règlement. Cette manière de procéder a beau être habile, elle n'est pas du tout respectueuse de la LOLF ni des ETP autorisés au titre des fongibilités asymétriques.

J'en viens à la dette covid-19. Contrairement à nos préconisations répétées, elle a été isolée, ce qui crée une comptabilité baroque par rapport à la LOLF, puisque l'on mélange des dépenses en capital et des dépenses ordinaires, ce qui est le propre de l'autorisation budgétaire. Je suis donc furieux et je le signale dans mon rapport spécial.

Pourriez-vous revenir sur la somme des autorisations de paiement non couvertes : de combien a-t-elle augmenté ? Quelle serait la dépense véritable si elle était couverte ?

Enfin, monsieur Bocquet, sur les 13,5 milliards d'euros d'augmentation de la dette, 12,9 milliards sont liés à l'inflation.

Mme Christine Lavarde. - Il est vrai que, dans nos collectivités, lorsque l'on présente un compte administratif, on dit souvent qu'il s'agit d'une photographie de la gestion, qui correspond à ce qui a été validé par le comptable public. Ce compte retrace les flux et la manière dont ils ont été exécutés.

La Cour des comptes a rejeté les comptes de certaines administrations de sécurité sociale, mais a certifié les comptes de l'État. Or la note d'exécution budgétaire de la Cour sur la mission « Écologie » fait place à de nombreuses critiques sur les opérations qui vont à l'encontre des autorisations budgétaires et de l'information du Parlement pour des montants souvent significatifs. Ces critiques sont-elles propres à cette mission, en raison des mouvements liés à l'énergie, ou d'autres missions en font-elles l'objet ? Vous avez cité trois ouvertures de crédits votées en loi de finances rectificative. Certes, ces crédits ne sont pas toujours les plus faciles à consommer.

Le groupe Les Républicains votera contre ce projet de loi de règlement, mais nous hésitons parfois à nous abstenir. Cette année, je voterai contre, car il semble y avoir un décalage important entre ce que nous décidons et ce que nous observons dans la réalité.

M. Didier Rambaud. - Il s'agit d'un projet de loi de règlement, de même que les comptes de gestion ou des comptes administratifs adoptés dans les collectivités permettent de vérifier si les recettes ont été encaissées et les dépenses faites conformément à ce qui a été décidé.

Je ne suis pas surpris d'entendre que vous ne voterez pas cette loi de règlement, puisque vous n'avez pas voté la loi de finances. Cependant, y a-t-il vraiment scandale à examiner cette loi de règlement, dès lors que la Cour des comptes n'a pas relevé d'erreurs ? Vous parlez de recettes estimées « avec une précision insuffisante » : tant mieux, c'est que l'économie se porte mieux que prévu ! Même si le taux de l'impôt sur les sociétés a été réduit, le rendement est supérieur. C'est donc bien sur l'assiette qu'il faut agir. Vous évoquez également des dépenses sur-exécutées : l'année 2022 a été particulière. Le contexte géopolitique et les mesures exceptionnelles comme le bouclier tarifaire l'expliquent facilement.

Il faut relever les contradictions de la classe politique : nous nous accordons tous à reconnaître qu'il faut maîtriser les dépenses et que nos déficits dérivent : mais par où commencer ? Le plus bel exemple peut d'ailleurs s'observer au Sénat, avec la loi de programmation militaire !

Mme Isabelle Briquet. - Ce projet de loi de règlement ressemble fort à celui de 2021, pour lequel nous avions émis un vote négatif. Il en ira de même cette année pour le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, les mêmes causes entraînant les mêmes effets.

Ce texte présente d'importantes annulations de crédits et un montant de report important. Entre 2013 et 2020, la moyenne s'élevait à 2,2 milliards : nous sommes désormais bien au-delà. La Cour des comptes relève elle-même une atteinte aux principes d'annualité et de spécialité budgétaires. Il y a donc bien un risque d'insincérité des comptes, qui ne nous permet pas d'y voir clair et de dresser les perspectives adéquates.

Par ailleurs, le PLR diffère d'un compte administratif : d'abord, parce que l'exécution ne correspond pas tout à fait à la prévision, ensuite, parce que ces projets de loi de règlement, aussi bien en 2021 qu'en 2022, sont les marqueurs d'une politique de l'offre, que nous ne soutenons pas. Nous ne voterons donc pas ces textes.

M. Stéphane Sautarel. - Ce projet de loi de règlement démontre le non-respect de l'autorisation parlementaire, ce qui pose une difficulté de fond réelle, et la dégradation de nos finances publiques, qui ne peut pas être satisfaisante.

Pourriez-vous nous indiquer le montant brut des recettes fiscales ? En effet, seuls les montants nets sont indiqués.

M. Jean-Claude Requier. - Quelles seraient les conséquences concrètes d'un rejet des lois de règlements, puisque nous semblons prendre cette direction ? Si ces rejets se répétaient durant plusieurs années, quels en seraient les effets à long terme ?

À quelques semaines de la fin de mon mandat, je souhaite ajouter quelques mots sur le déficit, dans la ligne des propos de Vincent Delahaye. Chacun se lamente sur le déficit, puis on n'en parle plus. Personne ne l'a évoqué pendant la campagne présidentielle. L'exécutif comme le législateur répètent qu'il y a trop de dépenses publiques, avant d'annoncer immédiatement après de nouvelles dépenses : c'est assez contradictoire.

Je me permets un rappel historique. Lorsque de Gaulle a été élu en 1958, les finances publiques ne se portaient pas bien. En 1959, il a décidé, pour envoyer un signal fort de rigueur budgétaire, de supprimer la retraite des anciens combattants. Bien sûr, cela a provoqué un tollé et d'immenses manifestations : il a été obligé de la rétablir, mais une telle mesure était fortement symbolique. Certes, nous n'en sommes pas là, mais il faudra peut-être un jour que nous nous décidions à agir et pas seulement de manière symbolique !

M. Patrice Joly. - Le niveau d'endettement nous inquiète pour la souveraineté financière du pays, mais également pour la soutenabilité de nos finances publiques. Qui détient la dette de la France ? Quelle part détiennent respectivement la Banque de France et la BCE ?

France Stratégie nous indique que pour financer les transitions, des montants de l'ordre de 60 milliards d'euros par an devront être réalisés en investissements. Ces investissements représentent aussi un enjeu de soutenabilité des finances publiques à terme : ce seront autant de coûts qui ne seront pas à assumer en matière de dommages climatiques, mais, en outre, ils nous garantiront une économie performante afin de tenir notre place dans la compétition internationale. Le financement doit-il passer par l'emprunt ou par l'impôt ? Monsieur le rapporteur général, quel est votre avis sur les suggestions du dernier rapport de France Stratégie sur le sujet et sur l'idée de M. Pisani-Ferry de procéder à une taxation exceptionnelle sur les revenus et sur le patrimoine ?

M. Jean-François Rapin. - Je souhaite citer un exemple précis sur lequel notre commission aura sans doute à se pencher : la réserve d'ajustement au Brexit. La France s'est battue pour obtenir 700 millions d'euros auprès de la Commission européenne pour compenser les effets du Brexit. Nous peinerons à en dépenser 200 millions, si bien que les 500 millions restants seront réorientés vers d'autres dispositifs. Certes, ce sera le moyen de ne pas les perdre, mais on ne sait pas encore comment ils seront dépensés. Ces mouvements de crédits, à force de centaines de millions d'euros, finissent par former des milliards : c'est une forme de « cavalerie budgétaire » sur laquelle j'appelle l'attention de la commission.

M. Daniel Breuiller. - On constate une baisse des recettes de TVA pour le budget de l'État, car une part croissante est aujourd'hui reversée aux collectivités ou bien sert à compenser la fin de la contribution à l'audiovisuel public. Au regard des déficits actuels, quelles privations de recettes pouvons-nous encore accepter ? La contribution à l'audiovisuel public et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) sont supprimées, sans que l'on se soit interrogé sur les conséquences qui en découleraient.

M. Pisani-Ferry a proposé un impôt transitoire pour les plus aisés d'entre nous, qui sont les plus pollueurs ; Bruno Le Maire répond qu'il n'en est pas question. Pourtant, si j'étais libéral, il me paraîtrait incompréhensible de me priver d'un tel niveau de recettes !

Par ailleurs, je m'interroge sur la sincérité des comptes. Les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » ont augmenté de 11 milliards d'euros. Or ce montant comprend 8 milliards d'euros d'aide au carburant : qu'y a-t-il de durable là-dedans ? J'aimerais que l'on appelle les choses par leur nom et que les aides aux carburants fossiles ne soient pas intégrées à une mission dite « Écologie ».

M. Bernard Delcros. - Nous pensions pour notre part que le contexte n'était pas favorable à la suppression de la CVAE dans ce délai, ni de la redevance audiovisuelle de manière sèche : c'est la raison pour laquelle nous avions voté contre ces propositions.

À la page 12 de la présentation, un graphique présente l'évolution des recettes de l'État. L'impôt sur les sociétés progresse fortement, alors que le taux a diminué dans le même temps de 33 % à 25 %. Il serait intéressant de connaître l'évolution des bases d'imposition : en effet, si la recette augmente alors que le taux a baissé, c'est que les bases ont fortement augmenté.

M. Albéric de Montgolfier. - Pour une fois, je suis d'accord avec Éric Bocquet. La plupart des grands États sont endettés : le stock de dette ne me semble donc pas former un sujet d'inquiétude immédiat. En revanche, la charge de la dette annuelle est en effet inquiétante : quand elle deviendra, à brève échéance, le premier poste du budget de l'État, et que son montant sera équivalent à celui de l'impôt sur le revenu, ce seront autant d'hôpitaux, de postes de policiers ou de routes en moins, et ce sera une dépense en pure perte. Sur quels résultats d'inflation le montant de 14 milliards s'appuie-t-il ? Le rapporteur général peut-il confirmer que le coût annuel de la dette deviendra le premier poste de dépenses ? Quand les Français sauront que la totalité de l'impôt sur le revenu sert à payer nos créanciers, je pense qu'ils s'interrogeront sur cette dette...

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Nous l'avions dit dans le programme de stabilité : la charge de la dette sera le premier poste de dépenses. J'entends dans le débat général un certain nombre d'interlocuteurs dire que la dette n'est pas un problème : mais que l'on parle de dette financière, économique, sociale ou écologique, cela reste une dette. Il ne faut surtout pas laisser nos concitoyens croire que ce n'est pas un problème. Cette situation créera assez rapidement des tensions à la tête de l'Europe : il suffit de regarder les efforts fournis par l'Allemagne, quand la France est toujours à la dérive budgétaire. Certains arbitrages sont rendus au détriment de la France, car il est difficile d'être écoutés lorsque l'on n'est pas dans les meilleures dispositions budgétaires.

S'agissant de l'avis du FMI, le chiffre qu'il avance est agrégé au niveau mondial, et la contribution des salaires dans le niveau de l'inflation est plus importante depuis un semestre.

Lorsque l'économie est tirée vers le haut par une dépense publique abondante, comme on l'a observé lors de la crise de 2008-2009, il en résulte des recettes exceptionnelles et l'État n'est pas toujours le premier perdant.

En 2022, le taux de marge des sociétés non financières a reculé à 31,7 % de la valeur ajoutée contre 34 % en 2021. Ces sociétés n'ont pas toutes augmenté leurs marges.

L'augmentation de la charge de la dette est mécaniquement due à l'inflation. En revanche, la question de la hausse des taux va se poser dans les années à venir.

Monsieur Delahaye, le graphique de la page 9 n'inclut pas les budgets annexes et les comptes spéciaux, d'où la différence avec le déficit budgétaire global. Par ailleurs, le rapport précise que le total des mesures pour soutenir le pouvoir d'achat s'élève à 31,8 milliards d'euros.

Le plan France 2030 contient 19,7 milliards de restes à payer ; pour la défense, ce montant s'élève à 7,7 milliards, et à 4 milliards pour l'écologie, avec le maintien de plusieurs dispositifs d'aides en 2023.

Madame Lavarde, les critiques de la Cour des comptes portent sur un grand nombre de missions, les rapporteurs spéciaux l'ont remarqué. Le décalage entre le vote en loi de finances initiale et l'exécution a tendance à dériver et à atteindre des proportions considérables, ce qui n'est pas rassurant, avec des reports de crédits massifs. Nous avons à la fois de mauvaises estimations des recettes et des dépenses sur-exécutées, tandis que le décret d'avance avait été financé par l'annulation de crédits reportés de l'année précédente.

Monsieur Requier, les conséquences d'un rejet sont surtout comptables. Des procédures spécifiques sont mises en oeuvre. Si les exécutions budgétaires se passaient mieux, il serait peut-être plus simple de voter dans l'esprit qui prévaut lors de l'adoption des comptes administratifs dans les collectivités locales.

Les recettes fiscales brutes s'élevaient à 426 milliards d'euros en 2021 et à 456 milliards d'euros en 2022. Cette augmentation est comparable à celle des recettes nettes.

Vous m'interrogez sur le moyen de financer les besoins liés à la transition énergétique : faut-il passer par l'emprunt, l'impôt ou des taxations exceptionnelles ? Pour ma part, j'estime qu'une évolution générale de tous les acteurs - l'État, mais aussi les collectivités - sera nécessaire. La transition sera donc plus facile à réaliser si l'on s'appuie sur une concertation. Je ne suis pas un fervent défenseur du secrétariat général à la planification écologique, mais il faut effectivement poser clairement la situation afin de déterminer quelle part doit être dévolue à l'État, aux collectivités et au monde économique, y compris à la finance réellement verte. Néanmoins, nous devons rester réalistes : la transition ne doit être ni trop douce ni trop brutale. Rappelez-vous, en effet, la taxe carbone, qui, bien que justifiée, a dû être abandonnée. De même, vous évoquez des recettes nouvelles : je nous souhaite bonne chance, car le niveau des prélèvements obligatoires reste bien plus élevé en France que chez nos partenaires européens. Nous devons agir avec conviction et avec ambition, en suscitant l'envie des Français d'être acteurs de cette phase de transition.

Jean-François Rapin nous a envoyé un message clair : je l'entends.

Monsieur Breuiller, vous comprendrez que je ne suis pas partisan d'une augmentation du niveau global de prélèvements.

Comme vous, je m'interroge sur la sincérité des comptes. Les reports, les autorisations d'engagement non couvertes doivent en effet susciter notre vigilance. Cependant, prenons garde aux injonctions contradictoires. Nous avons en effet tendance à produire des lois de programmation à n'en plus finir, mais, dès lors qu'il faut les mettre en oeuvre, les problèmes apparaissent. Nous devons nous en tenir au principe de réalité, car nous ne pourrons rester indéfiniment en queue de peloton sur un certain nombre d'indicateurs financiers importants.

Enfin, ce sont plutôt les banques centrales nationales que la BCE qui détiennent notre dette.

Pour conclure, je rappelle que je propose de rejeter les deux projets de lois de règlement.

M. Claude Raynal, président. - Je propose de passer au vote.

La commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021. En conséquence, elle décide de ne pas adopter chacun des articles du projet de loi.

La commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2022. En conséquence, elle décide de ne pas adopter chacun des articles du projet de loi.

Contrôle budgétaire - Bilan du financement de la loi orientation et réussite des étudiants (ORE) - Communication

M. Claude Raynal, président. - Nous entendons maintenant une communication de Mme Vanina Paoli-Gagin, rapporteur spécial sur la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour les crédits de l'enseignement supérieur, sur le bilan du financement de la loi relative à l'orientation et à la réussite des étudiants (ORE).

Mme Vanina Paoli-Gagin, rapporteur spécial. - La loi ORE est la loi emblématique du dernier quinquennat concernant l'enseignement supérieur. Nous en avons tous ici entendu parler, tout comme le grand public, car c'est cette loi qui a heureusement mis fin au tirage au sort à l'entrée de l'université par la création de Parcoursup et qui a introduit une sélection sur dossier à l'entrée à l'université.

Mais la loi ORE va au-delà de Parcoursup, au travers d'une vingtaine de mesures différentes et surtout d'un accompagnement financier de plus de 500 millions d'euros accordé aux établissements d'enseignement supérieur.

Ces financements étaient étalés sur la période 2018-2022. À l'issue de cette période, il me paraissait donc pertinent d'établir un bilan de l'utilisation de ces crédits. La dernière évaluation menée par la Cour des comptes datant de 2020, j'ai choisi de lancer une mission de contrôle budgétaire sur ce thème.

Je ne m'attendais cependant pas aux difficultés auxquelles nous avons été confrontés. Loin d'être un simple exercice de contrôle, l'analyse des financements liés à la loi ORE se révèle d'une grande complexité.

La première difficulté - et non la moindre - consiste à déterminer précisément le montant total des crédits accordés. Au sens le plus strict, les crédits ORE sont les crédits mis en avant lors des annonces du plan Étudiants de 2017, soit 582 millions d'euros sur cinq ans.

Le ministère intègre également parfois comme faisant partie des crédits ORE l'ensemble des moyens accordés aux établissements par la négociation avec le rectorat, dans le cadre de ce que l'on a appelé le dialogue stratégique de gestion. Cela représente 235 millions d'euros supplémentaires. En outre, les montants accordés dans le cadre de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ont été presque doublés par des crédits du plan de relance et des programmes d'investissement d'avenir. Comme cette commission l'a déjà relevé pour de nombreux dispositifs, on peut d'ailleurs légitimement s'interroger sur le financement de dispositifs pérennes ou de créations de places d'université par le biais de crédits « relance ».

Enfin se pose la question de l'exécution de ces financements. La direction du budget a reconnu que les données étaient « très parcellaires » et qu'elle-même ne disposait pas d'une répartition territorialisée et ventilée par année de la consommation de ces crédits. Par conséquent, il est impossible de déterminer s'il y a eu ou non une sous-exécution des crédits.

La deuxième difficulté d'analyse est celle de la destination des crédits budgétaires. La loi ORE portait une vision très ambitieuse de l'université, en recentrant les efforts sur la licence et en mettant l'étudiant au centre de son parcours universitaire.

Il semble que la loi ait été d'une certaine manière empêchée ab initio par son double objectif, qui constitue presque un oxymoron : favoriser la réussite d'un nombre toujours croissant d'étudiants. Il fallait en effet répondre à l'afflux de nouveaux étudiants : en dix ans, le nombre de jeunes scolarisés dans l'enseignement supérieur a crû de 20 %, engendrant des tensions et un nombre toujours plus élevé de refus dans certaines filières.

D'autre part, la licence, accueillant des étudiants aux profils très hétérogènes, connaît des taux d'échec alarmants : plus de la moitié des étudiants de première année de licence, toutes filières confondues, ne passent pas en deuxième année.

En conséquence, près des deux tiers des financements liés à la loi ORE ont été versés aux établissements universitaires pour qu'ils ouvrent des places supplémentaires dans les filières en tension. Un quart a financé des dispositifs d'accompagnement spécifiquement destinés à améliorer la réussite des étudiants. Ainsi, l'amélioration qualitative voulue par la loi ORE est restée pour l'essentiel secondaire par rapport à la vision quantitative, mais a permis d'absorber la bosse démographique de 2018-2022.

Vous aurez compris à ce stade de ma présentation, mes chers collègues, que le pilotage des crédits ORE comportait quelques lacunes.

Celles-ci sont dues à deux facteurs principaux : d'une part, les universités sont autonomes, ce qui me semble être une bonne chose, et le ministère a fait le choix de les laisser libres sur de nombreux sujets ; d'autre part, le ministère souffre d'un manque cruel de systèmes d'information aptes à consolider les données budgétaires pour mener des évaluations pertinentes au niveau national. Si des données sont parfois produites à l'échelon des établissements ou des rectorats, elles ne sont pas nécessairement ensuite centralisées et réutilisées par l'administration. Cette opacité, préjudiciable à la gestion, constitue un axe prioritaire d'amélioration.

Par ailleurs, la mise en place de la loi a souffert d'une logique insuffisante de performance et d'un suivi fluctuant des indicateurs. Dans la mesure où l'objectif de la loi ORE est d'améliorer la réussite étudiante, il importait en premier lieu de définir le concept de réussite, qui ne peut selon moi être réduite au passage à l'année supérieure. La construction d'un réseau d'indicateurs robustes, à la fois suffisamment précis pour tenir compte de la diversité des parcours étudiants et suffisamment partagés pour inclure le plus grand nombre de situations et d'établissements constitue un enjeu central.

Je souhaite m'arrêter un instant sur les créations de places, symptôme des difficultés de pilotage du ministère. À partir de 2018, le ministère a donné de nouveaux moyens aux universités pour ouvrir des places dans des filières en tension. Ces montants découlaient initialement d'une négociation directe entre l'établissement et le rectorat, avant que le ministère ne fasse finalement en 2019 le choix d'un forfait national, identique pour toutes les places. Ce montant, destiné à financer le coût marginal d'une place en licence, était de 1 600 euros par place. À partir de 2020, le ministère a fait le choix de financer ces places en mobilisant des crédits « relance », au travers d'un système de cofinancement très complexe pour aboutir à un montant moyen de 3 200 euros par place. Ce choix de gestion a eu pour principale conséquence de rendre l'origine des financements des places quasiment impossible à tracer pour les années 2021 et 2022. Il est même difficile de savoir combien de places ont véritablement été ouvertes.

En outre, le ministère n'a pas réellement conditionné les financements aux créations de places : les établissements ont été laissés libres d'en ouvrir dans les formations qu'ils souhaitaient, ce qui a entraîné une déconnexion entre les taux de pression des formations de licence et les places ouvertes. Si les rectorats ont normalement effectué un contrôle a posteriori, il s'agit essentiellement d'un « contrôle de l'erreur manifeste », qui, de plus, a cessé à partir de 2021.

Enfin, le ministère ne finance que des ouvertures de places « théoriques », qui ne sont pas forcément allées de pair avec des recrutements ou des aménagements du bâti. Le ministère n'est d'ailleurs pas en capacité d'indiquer combien de personnels ont été recrutés dans le cadre de la loi ORE.

En conséquence, et c'est l'une de mes recommandations, je pense qu'il faut désormais renoncer à cette logique de financement « à la place », qui ne sert pas une approche qualitative de la réussite étudiante.

Au-delà du bilan des mesures liées à la loi ORE, il me semble surtout nécessaire de mobiliser les leçons à tirer de ces limites dans une vision prospective.

Le premier aspect, qui me paraît crucial, est que le ministère de l'enseignement supérieur puisse disposer de systèmes d'information interopérables, à tout le moins sur un nombre limité de critères, mais qui soient pertinents, afin de mettre en place un véritable suivi budgétaire. Le ministère a conscience de cet enjeu, mais le chantier est vaste et ne doit plus être repoussé.

En outre, il me semble important de mettre en place un suivi statistique plus adapté des étudiants : il est indispensable de le faire évoluer vers un suivi de cohorte, qui permette d'avoir une vision fine du destin de l'étudiant tout au long de son parcours dans l'enseignement supérieur, en partant même de l'enseignement secondaire.

Je formule donc neuf recommandations qui vont dans le sens de plus de transparence et de lisibilité budgétaire, indispensables à la mise en oeuvre d'une vraie politique d'évaluation au niveau des universités.

Seules des évolutions majeures du mode de pilotage du ministère peuvent réellement permettre de concrétiser le « R » d'ORE, c'est-à-dire permettre de mieux accompagner individuellement chaque étudiant.

M. Jean-François Rapin. - Corapporteur spécial, avec Vanina Paoli-Gagin, de la mission « Recherche et enseignement supérieur », je souhaite aborder un sujet qui, sans être budgétaire, n'en est pas moins essentiel, à savoir Parcoursup.

À la publication des premiers résultats disponibles sur la plateforme, des parents et des étudiants nous alertent : certains, ne recevant aucune proposition, en conçoivent un profond sentiment d'échec, bien qu'ils soient sur liste d'attente et puissent donc être admis par la suite, ce qui peut conduire à des situations dramatiques lorsqu'il s'agit d'enfants fragiles, qui ont déjà eu à endurer la crise sanitaire !

Les étudiants ont besoin d'une information préalable très précise leur expliquant comment fonctionne la plateforme : ce n'est pas parce qu'ils ne reçoivent aucune proposition le premier soir qu'ils n'en recevront pas plus tard au fil de la procédure.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ce rapport m'inquiète. Il semble que la loi ORE, qui aurait dû améliorer l'organisation des effectifs d'étudiants et des choix de filière - il s'agissait d'éviter les embouteillages - a finalement rendu les choses encore plus complexes, notamment pour ce qui est de l'entrée en médecine.

Les termes « boîte noire », qui donnent au rapport son titre, ont été utilisés dans un autre contexte par Christine Lavarde, qui déplorait l'incompréhension dans laquelle les règles de la fiscalité locale plongent les collectivités. Dans les deux cas, « ouvrir la boîte noire des financements » devrait nous donner les solutions à toutes nos questions ; c'est du moins à cela que sert une boîte noire en cas d'accident aérien. Or, pour ce qui est de la loi ORE, c'est tout le contraire que l'on observe : un grand désordre !

Mme Vanina Paoli-Gagin, rapporteur spécial. - Je partage les propos de Jean-François Rapin : l'information doit être améliorée. Il faut bien expliquer aux candidats que le système fonctionne sur la base d'une décantation. Par définition, le jour de la publication des premiers résultats d'admission, la décantation ne s'est pas faite : les places se libèrent au gré des choix des uns et des autres. Il est donc nécessaire de rassurer les candidats.

Aujourd'hui même, la commission de la culture examine un rapport d'information portant spécifiquement sur l'évaluation du dispositif Parcoursup ; l'information y figure, au premier rang des recommandations.

J'aurais aimé, en « ouvrant la boîte noire », pouvoir y lire ce qui se passe exactement. Cela n'a pas été le cas. Ce qui me choque dans le cas présent mais comme sur nombre de sujets, c'est l'évolution structurelle vers davantage de complexité et d'illisibilité.

En l'espèce, si l'autonomie des universités est une bonne chose, elle n'est pas allée de pair avec un pilotage « macro » à l'échelon du ministère : chacun a pu se doter de ses propres outils, sui generis. Or, pour filer la métaphore, la tutelle doit être capable, depuis le cockpit, de disposer d'une vision globale, c'est-à-dire de connaître les grands agrégats et les grandes tendances. À défaut, c'est la double peine : dans les universités, on passe son temps à remplir des tableaux, les acteurs que j'ai entendus nous l'ont signalé ; au ministère, il y a des trous dans la raquette et les données manquent.

Il est donc indispensable de réorganiser le système en rappelant l'adage : qui trop embrasse mal étreint. Il faut fixer douze ou quinze critères de suivi et de performance, et non cent, et s'en donner une vision consolidée, macroscopique, via des remontées interopérables de toutes les universités de France.

La commission adopte les recommandations du rapporteur spécial et autorise la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - Activité du Conseil économique social et environnemental (CESE) consacrée à la participation citoyenne - Communication

M. Claude Raynal, président. - Nous entendons maintenant une communication de M. Christian Bilhac, rapporteur spécial de la mission « Conseil et contrôle de l'État », sur l'activité du Conseil économique, social et environnemental consacrée à la participation citoyenne.

M. Christian Bilhac, rapporteur spécial. - La participation citoyenne recouvre de nombreux dispositifs relevant de la démocratie délibérative et participative. Ils se sont développés en parallèle de la démocratie représentative. Ce foisonnement de dispositifs est une tendance de fond de toutes les démocraties libérales, l'OCDE parlant même d'une « vague délibérative ».

De manière liminaire, je tiens à insister sur le fait que la participation citoyenne, aussi vertueuse soit-elle, ne saurait être la panacée permettant de résoudre par la voix éclairée de citoyens désignés par le sort des questions de société sensibles qu'il est politiquement difficile de trancher. Seule la représentation nationale bénéficie de la légitimité de l'élection et les dispositifs participatifs n'ont pas vocation à s'y substituer.

Je prône dès lors une utilisation modérée des outils de participation citoyenne, qui demeurent coûteux pour les finances publiques, mais aussi chronophages pour les citoyens.

Concernant plus précisément le CESE, sur lequel porte mon contrôle, la loi organique du 15 janvier 2021 a consacré son rôle d'organisateur des consultations citoyennes, le CESE ayant vocation à devenir le « carrefour des consultations publiques ».

Sur cette base, le CESE a développé, en plus des conventions citoyennes, de nombreux dispositifs dont certains, dans les faits, existaient déjà : des questionnaires et consultations en ligne complétés par des réunions présentielles ; des groupes de citoyens tirés au sort, intégrés à une formation de travail ou travaillant en parallèle du Conseil ; des pétitions déposées sur une plateforme spécifique. La saisine du CESE par voie de pétition est d'ailleurs le seul outil consacré dans la Constitution, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Pour financer cette myriade d'outils participatifs, le CESE dispose d'une enveloppe budgétaire de 4,2 millions d'euros entièrement fléchée vers la participation citoyenne. Le coût de la dernière convention citoyenne sur la fin de vie a toutefois été évalué, à lui seul, à 4,7 millions d'euros, ce qui représente plus de 10 % du budget du CESE en 2023. Ce budget alloué à la participation citoyenne est donc potentiellement inflationniste.

Les diverses auditions que j'ai menées au cours des derniers mois m'ont inspiré trois observations.

Premièrement, les règles applicables aux conventions citoyennes installées au CESE ne sont pas assez définies.

Nonobstant la consécration par la loi organique du 15 janvier 2021 des grands principes de sincérité, d'égalité et de transparence, aucun texte codifié ne prévoit de garanties d'indépendance, d'impartialité et de respect du principe du contradictoire pour les parties prenantes aux conventions citoyennes. L'absence de garanties d'indépendance est particulièrement sujette à caution pour les animateurs des conventions, majoritairement recrutés par des prestataires extérieurs, qui peuvent avoir une influence sur le sens de la décision, voire participer à l'élaboration du rapport final.

Mes recommandations n^os 1 et 2 visent par conséquent à accroître les garanties d'indépendance exigées pour les animateurs et à codifier les règles applicables aux conventions citoyennes, notamment les exigences d'indépendance, d'impartialité et de respect du principe du contradictoire, au sein d'un règlement de procédure interne au CESE, enrichi, le cas échéant, des propositions des citoyens de chaque convention citoyenne finissante. Le fait que les citoyens tirés au sort d'une convention citoyenne finissante puissent léguer un mémento de procédure aux suivants me semble tout à fait conforme à l'esprit participatif qui anime ces exercices.

Ma recommandation n° 3 vise à insuffler davantage de pluralisme dans la gouvernance des conventions citoyennes, en diversifiant les profils au sein du comité de gouvernance et en y intégrant des citoyens choisis parmi les 150 citoyens environ sélectionnés pour les prochaines conventions.

En deuxième lieu, la France a fait le choix d'adosser la démocratie délibérative et participative à la démocratie sociale, là où les autres États de l'Union européenne ont choisi d'arrimer les consultations citoyennes au Parlement. En Irlande ou en Allemagne, pour ne citer que ces pays, les conventions citoyennes sont convoquées et organisées par les assemblées parlementaires. En septembre 2022, il a même été créé au Bundestag une nouvelle unité spécialement et entièrement consacrée aux conventions citoyennes.

Cette différence par rapport aux autres expériences européennes appelle au moins deux remarques.

Tout d'abord, dans la mesure où le CESE a été désigné en tant qu'organisateur des consultations citoyennes à l'échelon national, il convient de ne pas démultiplier les consultations en dehors de cette institution. Je crois profondément que les consultations telles que le Conseil national de la refondation contredisent l'esprit de la réforme organique du 15 janvier 2021. Je propose dès lors de centraliser au CESE toutes les consultations citoyennes organisées à l'échelon national dans les domaines qui relèvent de sa compétence. Une institution existe, dotée d'un budget spécialement fléché : il faut s'en servir. Tel est le sens de ma recommandation n° 5.

Ensuite, le choix du CESE n'implique pas nécessairement une exclusion du Parlement. Les expériences européennes démontrent d'ailleurs qu'une telle exclusion n'a rien d'évident. Je constate qu'un lien est en train de se créer entre le Président de la République et les conventions citoyennes : le Président de la République décide de l'organisation d'une convention citoyenne, le CESE l'organise, puis sous l'impulsion du chef de l'État, le Gouvernement décide de déposer ou non un projet de loi, reprenant ou non les propositions qui ont été faites par les citoyens.

J'estime qu'il est nécessaire de renforcer les liens informels entre le Parlement et les conventions citoyennes, voire d'impliquer plus directement le premier dans le déclenchement des secondes, comme le permet la loi organique. La commission des affaires sociales du Sénat a entendu, le 7 juin dernier, trois citoyens de la convention citoyenne sur la fin de vie dans le cadre des travaux de sa mission d'information sur le même sujet. Voilà une bonne démarche, qui mérite d'être encouragée ; d'où ma recommandation n° 4.

Mon troisième et dernier constat a trait aux aspects budgétaires de ces dispositifs participatifs.

L'un des principaux postes de dépenses des conventions citoyennes demeure l'animation, qui représente par exemple 30 % du budget total de la convention citoyenne sur la fin de vie. Je tiens toutefois à saluer un début d'internalisation de cette compétence d'animation via l'intégration de cinq agents du CESE au collectif d'animation, qui a permis d'économiser 0,3 million d'euros. Je formule le souhait que cette compétence soit complètement internalisée, car elle est au coeur des nouvelles missions du CESE ; il s'agit de ma recommandation n° 6.

Par ailleurs, j'ai identifié trois moyens de maîtriser les coûts des conventions citoyennes, synthétisés dans ma recommandation n° 7 : réduire leur durée en la rapprochant de la durée moyenne constatée dans l'OCDE ; utiliser davantage le format numérique de participation, notamment quand le logement des citoyens à Paris augmente en raison de l'organisation simultanée d'autres événements ; accroître les partenariats pour négocier les prix du transport et de l'hébergement des citoyens, comme cela s'était fait à l'occasion de l'organisation de la Convention citoyenne pour le climat. La Convention citoyenne sur la fin de vie a vu une augmentation de 80 % des dépenses de ce dernier poste, principalement parce que les prix n'ont pas été négociés.

Enfin, le CESE n'a pas vocation à multiplier les dispositifs au coup par coup et au fil de l'eau : il est indispensable de prévoir chaque année un nombre limité de dispositifs participatifs mis en oeuvre, particulièrement les années où le Conseil organise une convention citoyenne. L'enveloppe budgétaire doit être principalement tournée vers cette convention et ne saurait financer les nombreux dispositifs annexes organisés dans le cadre de ses missions consultatives. Tel est le sens de ma recommandation n° 8, qui inclut également la création d'une action budgétaire relative à la participation citoyenne afin d'assurer le suivi de l'exécution des crédits.

Pour conclure, je tiens à souligner l'intérêt des conventions citoyennes pour pacifier les débats sur les grandes thématiques sociétales. Je suis convaincu que certains débats historiques, comme la légalisation de l'interruption volontaire de grossesse, auraient mérité une convention citoyenne.

Toutefois, un savant équilibre doit être trouvé, dans le cadre de notre système représentatif, pour maîtriser les dépenses liées à la participation citoyenne au CESE et respecter la sincérité de la budgétisation initiale.

Outre ces aspects budgétaires, je voudrais saluer l'engagement des citoyens tirés au sort pour la convention citoyenne sur la fin de vie. À l'heure où l'on parle d'un désintérêt des citoyens pour la politique et d'un délitement de la participation, il est rassurant de constater que lorsque des citoyens sont associés à un processus délibératif, ils sont assidus. Hormis deux abandons pour raisons personnelles, les citoyens n'ont pas abandonné en cours de route la convention citoyenne sur la fin de vie. L'engagement des citoyens est ainsi le coin de ciel bleu de ce rapport.

M. Marc Laménie. - Je remercie Christian Bilhac de ce travail, d'autant que l'on connaît mal le CESE. Je ferai une modeste suggestion : les moyens humains consacrés au volet animation n'étant pas négligeables, ne serait-il pas possible de mobiliser à cette fin des étudiants qui recherchent des stages ? Existe-t-il d'ores et déjà des liens entre le CESE, d'une part, et, d'autre part, l'éducation nationale et les universités ?

Mme Sylvie Vermeillet. - Merci à Christian Bilhac de ce regard intéressant sur les consultations citoyennes. Le site www.vie-publique.fr mentionne que le CESE a eu recours à une consultation en ligne du 21 octobre au 11 novembre 2022 dans le cadre de son avis sur la sobriété. Le CESE devait rendre un rapport sur cette consultation le 11 janvier 2023, mais je ne l'ai pas trouvé en ligne; qu'en est-il ?

Par ailleurs, les suites données à ces consultations vous paraissent-elles satisfaisantes ? Parmi les suggestions faites par les citoyens dans ce cadre, quelle est la part de celles qui sont réellement prises en compte ? Le « retour sur investissement » est-il bon pour la République ?

M. Éric Bocquet. - Concernant les garanties d'indépendance et de pluralisme, les remarques du rapporteur, que je remercie de son travail, m'ont interpellé. Le pouvoir, dans notre pays, devient très vertical, on le voit depuis trois jours à Marseille ; le Parlement, quant à lui, est contraint et bridé. Je ne suis pas contre ces consultations : les travaux de la Convention citoyenne sur la fin de vie sont certes très intéressants, mais ils doivent alimenter le travail du Parlement.

Comment garantir le pluralisme ? Le rapporteur recommande notamment de « distendre le lien entre pouvoir exécutif et consultations citoyennes ». Les propositions qui émanent de ces consultations sont effet à la main du Président de la République, qui décide unilatéralement de ce qu'il souhaite reprendre ou ne pas reprendre. Ce fonctionnement est-il acceptable dans une République équilibrée ?

M. Jean-Claude Requier. - Je suis en parfait accord avec Christian Bilhac : si ces consultations sont nécessaires, elles ne doivent jamais remplacer le Parlement.

L'intégration de cinq agents du CESE dans le collectif d'animation de la convention citoyenne sur la fin de vie a permis d'économiser 300 000 euros ; quelle proportion de la totalité des effectifs du CESE ces cinq agents représentent-ils ?

M. Michel Canévet. - À mon tour de remercier le rapporteur spécial d'avoir réfléchi sur ce thème. Sur la notion même de consultation citoyenne, nous avons beaucoup de progrès à réaliser dans notre pays.

Sur le fond, je reste perplexe : j'ai du mal à appréhender la représentativité de ce type de consultation. Comment les participants sont-ils choisis ? Que représentent-ils ? J'imagine assez bien le sentiment de frustration qu'ils doivent éprouver quand leurs propositions sont édulcorées, pour ne pas dire purement ignorées.

Ma conviction est plutôt qu'avec trois assemblées constitutionnelles il y a de quoi garantir une bonne représentation des territoires et de la population.

Mme Christine Lavarde. - Je remercie Christian Bilhac de cet éclairage. Pour ce qui est du rôle des animateurs, j'ai pu constater, en tant que rapporteur pour avis sur le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, combien la vision des citoyens de la Convention citoyenne pour le climat était très parcellaire ; cela tient aux personnes chargées de l'animation, souvent des membres très actifs de mouvements situés à la gauche de la gauche.

Je suis étonnée par les montants consacrés à l'animation. Des marchés sont-ils passés pour recruter des professionnels capables d'organiser des ateliers collaboratifs ? Existe-t-il une ligne budgétaire spécifique pour les agents du CESE mobilisés lors des conventions citoyennes, indépendamment du fonctionnement normal du CESE ? Qui sont les « conseillers » mobilisés ?

J'ai également été étonnée d'apprendre qu'il avait été impossible de négocier les prix du transport, de l'hébergement et de la restauration des citoyens de la Convention citoyenne sur la fin de vie. S'agissant de secteurs où l'offre est loin de manquer à Paris, j'ose espérer que l'on est passé par une procédure de mise en concurrence publique...

Notre collègue Charles Guené vient de faire un petit calcul : le coût par citoyen tiré au sort est substantiel.

M. Charles Guené. - 20 000 euros !

M. Claude Raynal, président. - Sélectionner 180 personnes sur 60 millions d'habitants exige de toute façon de procéder à un échantillonnage. Quand on pratique la consultation citoyenne à l'échelle locale, dans les municipalités, on observe que des leaders d'opinion se dégagent : la représentation a tendance à disparaître au profit de personnalités politiques ou associatives, dont les présupposés sont très ancrés, de sorte que l'on n'est jamais surpris par le contenu des rapports. C'est donc une idée sympathique, mais il faut bien la cadrer.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je retiens la fin, optimiste - le coin de ciel bleu -, du propos de notre rapporteur spécial : les Français acceptent volontiers de participer. Mais je n'avais aucun doute quant à notre capacité à trouver des volontaires : 180 personnes, cela fait une ou deux par département...

On ne saurait s'opposer par principe à l'association de nos concitoyens à la réflexion sur des sujets d'intérêt local ou national. Mais comme chacun y va de son initiative, prenons garde aux « chicayas » inutiles et aux comparaisons malvenues entre les différentes assemblées...

Ma conviction d'élu est qu'il faut intégrer la concertation et l'échange dans la décision ; reste qu'il faut bien cadrer les choses en amont, de telle sorte que ce qui est décidé dans le cadre d'une participation citoyenne ne soit pas ensuite balayé d'un revers de main. Dès lors que l'on fait appel au volontariat, il faut un minimum en matière de reprise des propositions. Évitons de jeter le bébé avec l'eau du bain et, ce faisant, de faire naître des frustrations !

Le rapporteur spécial demande davantage d'échanges entre les conventions citoyennes et le Parlement. Il est d'ores et déjà possible de déposer une pétition adressée au Sénat, qui sait se montrer ouvert à la participation citoyenne - c'est le nombre de signatures, en l'occurrence 100 000, qui déclenche l'initiative. Je vous renvoie à l'exemple de la pétition déposée par la Fédération nationale des chasseurs et traitée par notre commission : chacun a pu s'y retrouver sans trop de mélange des genres. Il faut donc encadrer, mais dans la souplesse.

En tout état de cause, je plaide pour que les consultations citoyennes ne deviennent pas un cheval de Troie visant à demander, en projet de loi de finances, toujours plus d'effectifs pour le CESE.

M. Christian Bilhac, rapporteur spécial. - L'animation est un métier, qui requiert une formation spécifique. Un tel partenariat avec les universités n'a pas jamais été envisagé il me semble, le CESE s'est tourné vers des prestataires extérieurs qui ont développé des compétences en matière de participation citoyenne. Le CESE a commencé à internaliser cette compétence, mais elle demeure pour l'instant modeste avec cinq agents du CESE sur vingt-sept animateurs. Il compte développer la formation de quarante agents supplémentaires à partir de cet été. Je formule d'ailleurs le voeu dans mon rapport que cette compétence soit complètement internalisée à moyen terme pour l'animation des conventions citoyennes, et à plus court terme pour les ateliers participatifs organisés au CESE.

Pour ce qui est du rapport du CESE sur la sobriété, il a bel et bien été publié le 11 janvier 2023. Il contient l'avis du CESE ainsi qu'un bilan de cette consultation citoyenne en ligne, qui a d'ailleurs été complétée par une journée délibérative au CESE sous forme d'ateliers participatifs réunissant trente-sept citoyens

Je suis d'accord avec Éric Bocquet : on ne peut pas laisser prospérer une telle verticalité du pouvoir. Dans notre Constitution, il est bien clair que le pouvoir législatif appartient au Parlement ; je n'en dirai pas plus. Ou plutôt : cela va sans dire, mais cela va encore mieux en le disant...

Cent agents du CESE ont été mobilisés sur toute la durée de la Convention citoyenne sur la fin de vie, soit les deux tiers de ses effectifs ; beaucoup d'entre eux, d'ailleurs, l'ont été sous forme d'heures supplémentaires. Il n'existe donc pas de ligne budgétaire spécifique pour la rémunération des agents spécifiquement mobilisés pendant les conventions citoyennes ou les autres dispositifs participatifs organisés au CESE.

C'est un institut de sondage professionnel qui a procédé à la sélection des citoyens par tirage au sort sur la base de critères préétablis et définis par le comité de gouvernance de la Convention citoyenne sur la fin de vie pour obtenir un panel représentatif de la population française. Ce processus a d'ailleurs fait l'objet d'un contrôle d'huissier.

Pour ce qui est des frais de transport, il n'a pas été possible d'obtenir des billets à tarif préférentiel auprès de la SNCF ; la dépense a donc explosé par rapport à la précédente convention citoyenne.

Pour ce qui est des frais de logement, le CESE compte développer des partenariats avec les hôteliers. Je préconise ainsi un renforcement du service des marchés du CESE, afin qu'il noue plus de partenariats pour les prochaines conventions citoyennes.

Les animateurs sont là précisément pour éviter que des leaders s'accaparent le débat. Leur mission est de veiller à ce que chacun puisse s'exprimer et de garantir l'équilibre des prises de parole. Cela dit, la question de l'origine de ces animateurs reste posée : sont-ils vraiment neutres ? Il est difficile de le savoir dans la mesure où leurs garanties d'indépendance sont uniquement fondées sur une base déclarative ...

Le CESE a obtenu des créations de postes pour renforcer les effectifs de la direction de la participation citoyenne. Il a également demandé à la direction du budget, pour l'année prochaine, une enveloppe de 6 millions d'euros pour financer les dispositifs de participation citoyenne. À ce jour le CESE n'a pas obtenu de réponse en ce sens. Par défaut, l'enveloppe sera donc maintenue à 4,2 millions d'euros, étant précisé - je l'ai dit - que le coût de la dernière convention citoyenne a été de 4,7 millions d'euros. L'idée étant d'en rester à l'organisation d'une convention citoyenne tous les 14 à 18 mois, et sans préjuger des débats que nous aurons sur les crédits de la mission, je ne vois pas de raison d'allouer 6 millions d'euros par an au CESE.

Les avis formulés dans le cadre de consultations citoyennes doivent évidemment être pris en compte mais je rappelle que le législateur, en France, est le Parlement, non la convention citoyenne : le dernier mot doit revenir aux élus du peuple.

La commission adopte les recommandations du rapporteur spécial et autorise la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.

Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021 et projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2022 - Désignation des candidats pour faire partie des commissions mixtes paritaires

La commission soumet au Sénat la nomination de MM. Claude Raynal, Jean-François Husson, Michel Canévet, Mme Christine Lavarde, M. Roger Karoutchi, Mme Isabelle Briquet et M. Didier Rambaud comme membres titulaires, et de MM. Stéphane Sautarel, Jean-Baptiste Blanc, Jérôme Bascher, Vincent Delahaye, Rémi Féraud, Christian Bilhac et Pascal Savoldelli comme membres suppléants des éventuelles commissions mixtes paritaires chargées de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021 et du projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2022.

La réunion est close à 11 h 25.