- Mardi 12 octobre 2021
- Mercredi 13 octobre 2021
- Projet de loi organique pour la confiance dans l'institution judiciaire et projet de loi pour la confiance dans l'institution judiciaire - Désignation des candidats pour faire partie des éventuelles commissions mixtes paritaires
- Désignation d'un rapporteur
- Proposition de loi tendant à sécuriser l'intégration des jeunes majeurs étrangers pris en charge par l'aide sociale à l'enfance - Examen des amendements
- Projet de loi relatif à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure - Examen du rapport et du texte de la commission
- Proposition de loi visant à réformer l'adoption - Examen du rapport et du texte de la commission
- Projet de loi en faveur de l'activité professionnelle indépendante - Examen du rapport et du texte de la commission
- Jeudi 14 octobre 2021
Mardi 12 octobre 2021
- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -
La réunion est ouverte à 15 heures.
Proposition de loi organique favorisant l'implantation locale des parlementaires - Examen des amendements au texte de la commission
M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons les amendements déposés sur la proposition de loi organique favorisant l'implantation locale des parlementaires.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Avis défavorable à la motion n° 25 tendant à opposer au texte la question préalable. Le débat mérite d'avoir lieu.
La commission émet un avis défavorable à la motion n° 25 tendant à opposer la question préalable.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Avis également défavorable à la motion n° 26 tendant au renvoi du texte à la commission.
La commission émet un avis défavorable à la motion tendant n° 26 au renvoi en commission.
EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Les amendements nos 15, 16, 18, 17 et 19 sont contraires à la position de la commission. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 15, 16, 18, 17 et 19.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Les amendements identiques nos 1, 4 et 22 visent à supprimer cet article. La commission ne peut qu'y être défavorable.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 1, 4 et 22.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Avec l'amendement n° 20, M. Paccaud entend aller plus loin en levant l'incompatibilité du mandat de député ou de sénateur avec les fonctions d'adjoint au maire, de vice-président de l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale, de membre de bureau de l'Assemblée des Français de l'étranger, à l'exception du président, et de président d'un conseil consulaire. Même si l'intention de notre collègue est légitime, l'amendement modifie l'équilibre proposé par le président Marseille. Je propose un avis de sagesse.
Mme Françoise Gatel. - Si l'amendement de M. Paccaud était adopté, je proposerais de le sous-amender. En effet, pour corriger un oubli, mon amendement n° 21 prévoit de rétablir la compatibilité d'un mandat parlementaire avec les fonctions de président ou de vice-président d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) de 10 000 habitants ou moins, en cohérence avec le cadre fixé par la proposition de loi organique. Quelque 200 EPCI à fiscalité propre sont concernés.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Nous en avons effectivement discuté avec Mme Gatel.
M. François-Noël Buffet, président. - L'avis favorable de la commission à votre amendement n° 21 vaudrait donc pour votre sous-amendement.
La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 20.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 6, ainsi qu'aux amendements nos 5, 14 et 8.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 6, 5, 14 et 8.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - L'amendement n° 2 tend à autoriser le cumul du mandat de député ou de sénateur avec les fonctions d'adjoint au maire, quelle que soit la population de la commune. L'intention est là encore légitime, mais cette mesure modifie l'équilibre du texte. De plus, il importe de ne pas revenir sur la réforme de 2014 dans sa globalité. Avis de sagesse.
M. François-Noël Buffet, président. - Je suggère plutôt de demander à notre collègue de retirer son amendement, qui n'entre pas dans le cadre proposé par notre collègue Hervé Marseille.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - J'en suis d'accord d'autant que l'opinion publique approuve cette proposition de loi organique qui offre une assise territoriale aux députés et aux sénateurs. Ne prenons pas le risque de la faire basculer.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 2.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Les amendements nos 13, 12, 11, 10 et 9, qui modifient le seuil de population pour l'application de l'incompatibilité avec les fonctions de maire ou d'adjoint, sont contraires à la position de la commission. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 13, 12, 11, 10 et 9.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 21, que Mme Gatel a évoqué.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 21.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - L'amendement n° 24 prévoit qu'un parlementaire ne puisse exercer plus de trois mandats successifs. Il s'agit d'un motif d'inéligibilité et non d'incompatibilité mais l'on peut considérer qu'il y a un lien indirect avec le texte, au sens de l'article 45 de la Constitution. Sur le fond, en revanche, il contrevient frontalement au droit d'éligibilité dont jouit tout citoyen français, ainsi qu'à la liberté de l'électeur. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 24.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Avis également défavorable à l'amendement n° 23 rectifié relatif au droit applicable aux députés et sénateurs suppléants en situation de cumul : nous en avons parlé la semaine dernière.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 23 rectifié.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 3 visant à rétablir cet article.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 3.
Intitulé de la proposition de loi organique
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 7.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 7.
La commission a donné les avis suivants aux amendements de séance :
La réunion est close à 15 h 10.
Mercredi 13 octobre 2021
- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -
La réunion est ouverte à 8 h 30.
Projet de loi organique pour la confiance dans l'institution judiciaire et projet de loi pour la confiance dans l'institution judiciaire - Désignation des candidats pour faire partie des éventuelles commissions mixtes paritaires
La commission soumet au Sénat la nomination de M. François-Noël Buffet, Mme Agnès Canayer, M. Philippe Bonnecarrère, Mme Catherine Belrhiti, Mme Marie-Pierre de La Gontrie, Mme Laurence Harribey et de M. Thani Mohamed Soilihi, comme membres titulaires, et de Mme Catherine Di Folco, M. Stéphane Le Rudulier, Mme Françoise Dumont, Mme Dominique Vérien, M. Jérôme Durain, Mme Maryse Carrère et de Mme Cécile Cukierman, comme membres suppléants des éventuelles commissions mixtes paritaires chargées de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi pour la confiance dans l'institution judiciaire et du projet de loi organique pour la confiance dans l'institution judiciaire.
Désignation d'un rapporteur
La commission désigne M. Philippe Bas rapporteur sur le projet de loi (A.N., XVe leg.) portant diverses dispositions de vigilance sanitaire, sous réserve de sa transmission.
Proposition de loi tendant à sécuriser l'intégration des jeunes majeurs étrangers pris en charge par l'aide sociale à l'enfance - Examen des amendements
M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons les amendements de séance sur la proposition de loi tendant à sécuriser l'intégration des jeunes majeurs pris en charge par l'aide sociale à l'enfance (ASE).
EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION
Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement n° 3 est contraire à la position de la commission : avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 3.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement n° 1 est contraire à la position de la commission : avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement n° 4 est contraire à la position de la commission : avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 4.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement n° 2 est contraire à la position de la commission : avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2.
La commission a donné les avis suivants aux amendements de séance :
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Auteur |
N° |
Avis de la commission |
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Article 1er |
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Mme ASSASSI |
3 |
Défavorable |
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Mme BENBASSA |
1 |
Défavorable |
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Article 2 |
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Mme ASSASSI |
4 |
Défavorable |
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Mme BENBASSA |
2 |
Défavorable |
Projet de loi relatif à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure - Examen du rapport et du texte de la commission
M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons le rapport de Muriel Jourda et Loïc Hervé sur le projet de loi relatif à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Certains articles de ce projet de loi sont directement inspirés de la triste affaire Sarah Halimi, du nom de cette femme juive, je l'indique car cela était un des éléments de l'affaire, défenestrée par un de ses voisins. Celui-ci n'a pas été condamné, son irresponsabilité pénale ayant été reconnue par le juge du fait de l'absorption de substances psychoactives et d'une bouffée délirante, dont le lien avait fait débat entre les experts.
Certes, « on ne juge pas les fous », mais cela doit-il s'appliquer lorsque ladite folie découle d'un comportement personnel fautif - en l'occurrence la consommation de drogue ? Ce débat jurisprudentiel et doctrinal n'est pas nouveau. Nous avons déjà eu l'occasion d'en débattre lors de l'examen de deux propositions de loi, l'une de Jean-Yves Roux et Jean Sol et l'autre de Nathalie Goulet.
Le Gouvernement nous soumet aujourd'hui deux dispositifs : le premier écarte l'irresponsabilité pénale en cas de prise de substances psychoactives dans un temps proche de l'infraction et dans le dessein de commettre cette infraction. Sur ce point, je vous proposerai de rétablir ce que nous avions voté au Sénat : renvoyer l'affaire à une juridiction de fond afin qu'un procès ait lieu. Le second pénalise la prise des substances, en cas d'irresponsabilité pénale constatée du fait de cette prise, dès lors que l'on connaissait leurs effets. Je ne suis pas certaine que ces dispositifs changeront la donne ; ils seront probablement difficiles à appliquer, mais me paraissent néanmoins acceptables.
Un autre volet concerne l'amélioration de la protection des policiers. De l'aveu même de la Chancellerie, c'est du droit « expressif », car des dispositions répressives existent déjà, assorties de circonstances aggravantes.
Les autres mesures concernent des retouches au code de la justice pénale des mineurs : l'impossibilité pour le juge des enfants qui a instruit l'affaire de participer ou de présider la juridiction de jugement ; la possibilité pour le procureur de la République de faire appel d'une mesure éducative ou provisoire ; la possibilité de mettre en détention provisoire le jeune majeur qui s'apprêtait à être jugé par un tribunal pour enfants, dans l'attente d'être jugé par la juridiction compétente ; la possibilité d'imposer un relevé signalétique à un mineur susceptible d'avoir commis un crime ou un délit puni de cinq ans de prison ; l'extension de la procédure de l'amende forfaitaire lorsque la valeur de l'objet du vol est inférieure à 300 euros et si la victime a déjà été indemnisée du préjudice subi, typiquement un vol à l'étalage.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - J'ai traité les articles du projet de loi relatifs à la réserve de la police nationale, à la captation d'image, au contrôle des armes, aux gardes particuliers assermentés et à la lutte contre les rodéos urbains.
Certaines de ces dispositions font suite à la décision du Conseil constitutionnel sur la loi Sécurité globale dont j'étais co-rapporteur avec Marc-Philippe Daubresse. L'article 6 accompagne la montée en puissance de la réserve civile de la police nationale, rebaptisée réserve opérationnelle de la police nationale. Il reprend l'article 57 de la loi précitée qui était issu d'un amendement de notre collègue Henri Leroy, article qui a été censuré par le Conseil constitutionnel, au motif qu'il ne présentait pas de lien avec le texte initial de la proposition de loi. Il s'agit de confier à la réserve de la police nationale des missions plus opérationnelles tout en l'ouvrant davantage aux volontaires issus de la société civile. De plus, les réservistes retraités de la gendarmerie ou de la police nationales pourraient conserver, pendant une durée de cinq ans à compter de leur départ à la retraite, la qualité d'officier de police judiciaire. Ces évolutions vont dans le bon sens, et je vous proposerai de les adopter, comme nous l'avions fait en mars dernier.
Le volet relatif à la captation d'images par les forces de sécurité remet l'ouvrage sur le métier afin de donner les moyens aux policiers et aux gendarmes de mieux tirer parti des nouvelles technologies. Il s'agit tout d'abord d'encadrer le recours à la vidéosurveillance dans les cellules de garde à vue et de retenue douanière. Le régime proposé serait beaucoup plus resserré que celui que la loi « Sécurité globale » avait voulu mettre en place. Les finalités seraient mieux définies, puisque le recours à ce dispositif ne serait possible qu'aux seules fins de prévenir les risques d'évasion et les menaces de la personne placée en garde à vue sur elle-même ou sur autrui. Je vous proposerai d'améliorer encore les garanties entourant ce dispositif en renforçant l'information des personnes, par l'obligation d'apposer une affiche à l'entrée de la cellule ; en alignant le régime des personnes sous protection juridique sur celui des mineurs ; en interdisant les rapprochements automatisés des images captées avec d'autres traitements de données ; et en permettant la conservation des images en cas d'engagement d'une procédure administrative ou disciplinaire. J'aurai également un avis bienveillant sur un amendement de notre collègue Henri Leroy visant à augmenter la durée de conservation des enregistrements afin de mieux protéger les droits des personnes.
Le projet de loi prévoit ensuite de donner une base légale à l'usage des caméras aéroportées en matière administrative et des caméras embarquées par les forces de sécurité intérieure. Deux arrêts du Conseil d'État et une décision de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ont mis fin à l'utilisation des drones. La loi « Sécurité globale » devait donner une base légale à leur usage, mais le Conseil constitutionnel a censuré l'article. Ces drones ne volent donc toujours pas... Pourtant, le Conseil constitutionnel considère que l'utilisation par les forces de l'ordre de caméras fixées sur des aéronefs n'est pas contraire à la Constitution mais, selon lui, « l'équilibre trouvé par le législateur ne protégeait pas suffisamment le droit au respect de la vie privée ». Les modifications apportées par le Sénat n'avaient pas été suffisantes. L'article 8 propose donc un équilibre entre opérationnalité et protection du droit au respect de la vie privée. Le Gouvernement propose d'aligner le régime des caméras embarquées sur celui des caméras individuelles, ce qui me semble pertinent. Je vous proposerai de compléter les garanties prévues, pour permettre notamment la conservation des enregistrements dans le cadre d'une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire. Je vous proposerai également de permettre aux personnels de consulter directement les enregistrements auxquels ils procèdent, lorsque cette consultation est nécessaire pour faciliter la prévention d'atteintes imminentes à l'ordre public, le secours aux personnes ou l'établissement fidèle des comptes rendus d'interventions, comme nous l'avions prévu pour les caméras individuelles dans la loi « Sécurité globale ».
Enfin, dernière mesure censurée dans cette loi qui trouve également sa place dans ce texte, l'attribution aux gardes particuliers assermentés de nouvelles compétences pour constater certaines contraventions en matière de circulation routière et de stationnement dans les propriétés dont ils assurent la surveillance.
L'article 18 vise à renforcer la lutte contre les rodéos urbains en introduisant de nouvelles obligations déclaratives qui permettront d'identifier plus facilement les véhicules impliqués et leurs propriétaires. Il ramène de quinze à sept jours le délai au terme duquel les véhicules mis en fourrière après un rodéo pourront être détruits.
Le projet de loi prévoit de renforcer et de mieux définir les interdictions d'acquisition et de détention d'armes. Pour cela, il propose des mesures permettant d'assurer l'effectivité de ces interdictions, notamment en favorisant une plus grande exhaustivité du Fichier national des interdits d'acquisition et de détention d'armes (Finiada).
Le projet de loi pose également un principe d'interdiction de l'acquisition et de la détention des armes à feu de catégorie A, B et C par les personnes morales à but non lucratif. Des exceptions seraient prévues pour les associations sportives ayant pour objet la pratique du tir, du ball-trap et du biathlon, ainsi que pour la chasse. Cet article répond au problème posé par certaines associations qui se créent et s'affilient temporairement à une fédération afin d'acquérir des armes à feu, puis qui ne renouvellent pas leur affiliation tout en conservant les armes. Cette pratique n'est pas satisfaisante au regard de la protection de l'ordre et de la sécurité publics.
Le projet de loi prévoit de mieux contrôler l'accès aux métiers de l'armurerie et de l'armement, en subordonnant l'accès aux formations à l'obtention d'une autorisation préalable. Cette autorisation, qui vise à vérifier que le comportement des personnes intéressées n'est pas incompatible avec la manipulation ou l'utilisation des armes, pourrait être délivrée après enquête administrative.
Enfin, l'article 19 adapte les procédures répressives de la CNIL. Depuis l'entrée en vigueur du règlement général sur la protection des données (RGPD), cette autorité connaît une augmentation importante du volume des affaires qu'elle traite, et ses procédures semblent inadaptées. L'article prévoit de les aménager et de les simplifier. Il reprend l'essentiel des modifications apportées par le Sénat lors de l'examen d'une disposition similaire dans le cadre du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (3DS) et aboutit à un équilibre satisfaisant.
Il faudra attirer l'attention du Gouvernement en séance publique sur la nécessité de rénover le cadre actuel de la vidéoprotection, qui n'est plus conforme au droit européen. Il s'agit d'un chantier d'ampleur, que nous ne pouvons pas mener à l'occasion de ce texte. Ce sujet ne peut être traité par ordonnance.
Mme Nathalie Goulet. - Merci à Muriel Jourda pour son travail sur les questions d'irresponsabilité pénale. Je regrette que ce débat soit aussi bâclé. Il méritait mieux que d'être raccroché à ce texte. Je ne suis pas persuadée qu'il faille modifier l'article L. 122-1 du code pénal ni très convaincue de la rédaction qui nous est proposée par le Gouvernement. Ce sujet mérite mieux que ce texte passable.
M. Jean-Pierre Sueur. - Merci à nos rapporteurs pour leur travail. Il s'agit bien du collage de deux textes : l'un sur l'irresponsabilité pénale et l'autre sur la sécurité intérieure destiné à répondre à la censure du Conseil constitutionnel.
Sur l'irresponsabilité pénale, nous avions approuvé la rédaction adoptée dans le texte de Mme Goulet. L'article 1er du projet de loi nous paraît satisfaisant. Mais quelle est l'utilité de l'article 2 ? Il apporte de la confusion : comment un tribunal pourra-t-il se fonder sur une formulation aussi vague ? Nous proposerons à nouveau une définition du discernement en séance.
S'agissant de la sécurité intérieure, certaines dispositions concernant les violences commises à l'encontre des policiers, la réserve de la police, le contrôle des ventes d'armes nous conviennent. Mais d'autres sujets sont plus problématiques, notamment la question du vol à l'étalage. Relisons Les Misérables de Victor Hugo et souvenons-nous de l'épisode du vol de baguette rue de Tournon qu'il relatait.
Nous considérons que, en cas d'incertitude sur la question de la majorité, le doute doit bénéficier aux personnes concernées. Nous avons des réserves sur la reconnaissance faciale et des interrogations s'agissant de la vidéosurveillance en garde à vue. Nous sommes favorables à l'amendement Leroy sur la conservation des données. Enfin, je partage ce qu'a dit Loïc Hervé : une réflexion approfondie sur la vidéoprotection et le droit des personnes est nécessaire, notamment au regard des décisions des instances européennes.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Je partage l'appréciation de Nathalie Goulet sur le caractère bâclé de notre débat. J'ai été désignée rapporteur, alors même que le texte n'était pas voté à l'Assemblée nationale. Nous avons eu bien peu de temps pour travailler sur un sujet pourtant majeur : à nouveau, nous légiférons dans l'urgence.
L'article 2 ne pénalise que la consommation de substances, mais je reconnais que cela sera délicat à trancher par les tribunaux.
Sur les questions de distinction majorité-minorité, le texte ne fait que tirer les conséquences procédurales d'une reconnaissance de majorité.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Oui, ce texte est bien un collage, mais la fin du quinquennat approche et il fallait trouver une solution à la lourde censure constitutionnelle de la loi « Sécurité globale ».
Pour répondre à la remarque de Jean-Pierre Sueur, je signale que la reconnaissance faciale par les drones est expressément interdite à l'article 8 du projet de loi.
La vidéoprotection dans les cellules de garde à vue existe déjà en pratique. La loi ne fait qu'offrir un cadre juridique a posteriori. C'est frustrant pour nous, mais remettons de l'ordre dans ce qui se passe sur le terrain.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous revient d'arrêter le périmètre indicatif du projet de loi.
Je vous propose d'indiquer que ce périmètre comprend les dispositions relatives aux conditions de l'irresponsabilité pénale et aux infractions qui peuvent en découler ; aux dispositions pénales réprimant les attentes commises contre les forces de sécurité intérieures ; à la réserve opérationnelle de la police nationale ; à la captation d'images par les forces de sécurité intérieure ; au contrôle des armes et des explosifs au niveau national ; aux dispositions procédurales du code de la justice pénale des mineurs ; au régime d'encadrement des relevés signalétiques ; aux compétences des gardes particuliers assermentés ; à la lutte contre les rodéos motorisés ; aux procédures répressives de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.
EXAMEN DES ARTICLES
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-30 tend à rétablir le texte adopté par le Sénat le 25 mai 2021 pour prévoir le renvoi devant une juridiction de jugement.
M. André Reichardt. - Ce dispositif s'ajoute-t-il à ce qu'a prévu le Gouvernement ?
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Non, il s'y substitue.
L'amendement COM-30 est adopté ; les amendements COM-15 et COM-16 deviennent sans objet.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 1er bis (nouveau)
L'article 1er bis est adopté sans modification.
Après l'article 1er bis (nouveau)
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-14 a déjà été adopté par le Sénat. Valérie Boyer et Annick Billon entendent s'assurer que le fait d'avoir été victime de violences conjugales ou intrafamiliales sera pris en compte si la victime devient elle-même auteur d'une infraction et que sa responsabilité pénale doit être évaluée. Sagesse, car c'est déjà le cas.
M. François-Noël Buffet, président. - Il nous revient d'adopter ou de rejeter cet amendement puisque nous éablissons le texte de la commission. Le droit positif répondant déjà aux préoccupations de nos collègues, je suis tenté de vous proposer de rejeter cet amendement...
Mme Dominique Vérien. - Je propose au contraire d'adopter cet amendement : le Sénat l'a déjà adopté et il faut envoyer un signal fort aux tribunaux.
Mme Nathalie Goulet. - J'étais au banc lorsque cet amendement a été adopté pour la première fois par le Sénat. Je voterai contre.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Comment l'irresponsabilité pénale sera-t-elle évaluée ? Les critères sont multiformes.
Je suis engagée dans la lutte contre les violences faites aux femmes, mais attention aux dispositions purement déclaratives. Peut-être suis-je ici trop juriste et pas assez militante...
M. François-Noël Buffet, président. - Cet amendement fait référence à une affaire particulière, celle de Mme Bacot, dont la cour d'assises a reconnu la responsabilité pénale.
M. Thani Mohamed Soilihi. - La loi bavarde n'a pas sa place en matière pénale. Je comprends l'intention de nos collègues, mais le droit positif est suffisant.
Mme Marie Mercier. - Cet amendement fait référence au procès de Valérie Bacot. Nous sommes tous contre les violences faites aux femmes. Mais certains détracteurs de cet amendement ont parlé d'un « permis de tuer »... C'est un raccourci choquant, mais il est vrai qu'on ne peut pas dédouaner de toute responsabilité l'auteur d'une infraction au motif qu'il a lui-même été victime.
L'amendement COM-14 rectifié n'est pas adopté.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-17 tend à supprimer l'article et donc la possibilité d'incriminer la consommation de substances psychoactives : avis défavorable.
L'amendement COM-17 n'est pas adopté.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-27 rectifié tend à aggraver les sanctions lorsque l'homicide commis en état d'abolition du discernement revêt un caractère raciste ou antisémite. Il s'agit là d'une circonstance aggravante liée à un crime dont l'auteur a été reconnu irresponsable. Avis défavorable.
L'amendement COM-27 rectifié n'est pas adopté.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-28 rectifié tend à autoriser le juge à prononcer une peine de suivi sociojudiciaire en cas de condamnation pour intoxication volontaire à la suite de laquelle la personne a commis des actes de torture ou de barbarie. Il s'agit d'un amendement de cohérence : avis favorable.
L'amendement COM-28 rectifié est adopté.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-31 tend à restreindre les infractions prévues à l'article 2 aux atteintes aux personnes, alors que l'Assemblée nationale les avait notamment étendues aux incendies volontaires.
L'amendement COM-31 est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 3
L'article 3 est adopté sans modification.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-29 rectifié tend à inscrire les empreintes génétiques des personnes poursuivies ou condamnées pour les nouvelles infractions d'intoxication volontaire au Fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG). Avis favorable.
L'amendement COM-29 rectifié est adopté et devient article additionnel.
Article 3 bis (nouveau)
L'article 3 bis est adopté sans modification.
Article 3 ter (nouveau)
L'article 3 ter est adopté sans modification.
Article 4
L'amendement de coordination COM-32 est adopté.
L'amendement de coordination COM-33 est adopté.
L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 5
L'article 5 est adopté sans modification.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Nathalie Delattre part d'un constat juste : les gardes particuliers assermentés rencontrent parfois des difficultés dans l'exercice de leurs missions ; les contrevenants peuvent les menacer, voire tenter de les empêcher physiquement de dresser le procès-verbal.
Pour remédier à cette situation, l'amendement COM-5 crée deux nouveaux délits d'entrave à l'exercice des missions des gardes particuliers assermentés, punis de six mois d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende et autorise le garde particulier à constater lui-même par procès-verbal ces nouvelles infractions. Or ces faits peuvent déjà être poursuivis sur le fondement de diverses incriminations. En outre, le projet de loi élargit prudemment les pouvoirs reconnus aux gardes particuliers en matière de constatation de certaines contraventions routières. Or l'amendement va beaucoup plus loin en leur permettant de constater des délits ; il semble plus raisonnable d'évaluer d'abord comment les gardes particuliers assermentés se saisissent de leurs nouvelles prérogatives dans le domaine contraventionnel, les gardes particuliers n'ayant pas le statut d'officier de police judiciaire. Avis défavorable.
L'amendement COM-5 n'est pas adopté.
Article 6
L'amendement de coordination COM-34 est adopté.
L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-35 renforce les garanties applicables au régime de vidéosurveillance des cellules de garde à vue ou de retenue douanière.
L'amendement COM-35 est adopté.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-19 tend à augmenter la durée de conservation des enregistrements. Le projet de loi prévoit en effet une conservation de ces images pendant 48 heures. C'est trop court pour que la personne puisse prendre conseil auprès d'un avocat. Henri Leroy propose de la porter à une semaine : si, au cours de cette semaine, la personne qui a été placée sous vidéosurveillance le demande, les images seraient conservées pendant un mois. Cela permettra à la personne d'engager, si elle le juge nécessaire, une action en justice. Avis favorable.
L'amendement COM-19 est adopté.
L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-26 rectifié tend à intégrer une réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel concernant la consultation directe des enregistrements des caméras individuelles par les agents. J'invite Alain Richard à déposer le même amendement sur les articles 8 et 9. Avis favorable.
L'amendement COM-26 rectifié est adopté et devient article additionnel.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Les amendements COM-25 rectifié bis et COM-24 rectifié concernent l'usage des drones par les policiers municipaux. La loi « Sécurité globale » prévoyait cette possibilité à titre expérimental. Cela a toutefois été censuré par le Conseil constitutionnel, à raison de son champ extrêmement large. C'est presque ce même champ que nous propose Françoise Gatel et dans un cadre qui serait cette fois-ci pérenne.
Je vous propose donc d'accepter l'extension des drones aux polices municipales, mais dans un champ le plus sécurisé possible grâce à l'adoption de mon sous-amendement COM-48. Le caractère expérimental serait maintenu et les finalités pour lesquelles les polices municipales pourraient utiliser ces instruments seraient limitées : à la sécurité des manifestations et des périmètres de protection auxquels les policiers municipaux peuvent être affectés ; à la régulation des flux de transport dans l'exercice des pouvoirs de la circulation exercés par le maire ; ainsi qu'à la surveillance des espaces naturels.
Mon avis est donc favorable à l'amendement COM-24 rectifié, sous réserve de l'adoption de mon sous-amendement, et défavorable au COM-25 rectifié bis.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Je suis favorable à un encadrement. Le Conseil constitutionnel avait également soulevé la question de la durée : que prévoyez-vous sur ce point ?
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Le sous-amendement propose un retour à l'expérimentation.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Des drones expérimentaux sont tombés sur des touristes à Paris, au marché aux fleurs ! L'expérimentation a bon dos...
M. Jean-Pierre Sueur. - Je suis hostile à ces amendements, quelle que soit leur rédaction. Les gardes champêtres ont-ils réellement besoin de drones ?
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Madame de la Gontrie, l'autorisation sera délivrée par le préfet pour une durée maximale de trois mois, renouvelable.
Monsieur Sueur, le sous-amendement exclut les gardes champêtres.
M. François-Noël Buffet, président. - J'ajoute que, dans le cas des manifestations et des périmètres de protection, l'autorisation ne sera délivrée que pour la seule durée de la manifestation ou du périmètre de protection.
Le sous-amendement COM-48 est adopté. L'amendement COM-24 rectifié , ainsi modifié, est adopté ; l'amendement COM-25 rectifié bis devient sans objet.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Grâce à l'amendement COM-36 les enregistrements pourront être conservés dans le cadre d'une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire.
L'amendement COM-36 est adopté.
L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Même finalité s'agissant de l'amendement COM-37.
L'amendement COM-37 est adopté.
L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 9 bis (nouveau)
L'amendement de cohérence COM-38 rectifié est adopté.
L'article 9 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 10
L'amendement de coordination COM-39 est adopté.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'article L. 423-15 du code de l'environnement prévoit que les personnes qui, par suite d'une condamnation, sont privées du droit de porter une arme ne peuvent obtenir le permis de chasse.
Avec son amendement COM-18, notre collègue Henri Leroy voudrait que ces personnes puissent conserver leur permis et, le cas échéant, se faire prêter une arme par un autre chasseur. J'y suis défavorable, car je ne vois pas pourquoi nous reviendrions sur la condamnation judiciaire conduisant à une interdiction de port d'armes. En outre, dans le cas où une personne a fait l'objet d'une procédure de dessaisissement, le droit actuel prévoit que le préfet peut lever l'interdiction d'acquérir ou de détenir une arme s'il apparaît que celle-ci n'est plus susceptible de porter atteinte à l'ordre public ou à la sécurité des personnes.
L'amendement COM-18 n'est pas adopté.
L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-40 tend à sanctionner l'acquisition, la détention ou la cession par la personne morale d'armes, de munitions ou d'éléments relevant de la catégorie C en violation de l'article L. 312-2-1 du code de la sécurité intérieure.
L'amendement COM-40 est adopté.
L'article 10 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 10 ter (nouveau)
L'amendement de clarification rédactionnelle COM-41 est adopté.
L'article 10 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 10 quater (nouveau)
L'amendement de clarification rédactionnelle COM-42 est adopté.
L'article 10 quater est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 10 quinquies (nouveau)
L'amendement de coordination COM-43 est adopté.
L'article 10 quinquies est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 11
L'amendement de coordination COM-44 est adopté.
L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 12
L'article 12 est adopté sans modification.
Article 13
L'article 13 est adopté sans modification.
Article 14
L'article 14 est adopté sans modification.
Article 15
L'article 15 est adopté sans modification.
Article 15 bis (nouveau)
L'article 15 bis est adopté sans modification.
Article 16
L'article 16 est adopté sans modification.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-21 tend à confier de nouvelles attributions aux agents de développement des fédérations de chasseurs : ils seraient autorisés à constater par procès-verbal certaines contraventions routières sur les territoires qu'ils sont chargés de surveiller. Cette mesure reviendrait à aligner les prérogatives des agents de développement sur celles des gardes particuliers assermentés.
Les agents de développement des fédérations de chasseur ont des attributions très précises, qui sont liées à l'activité des fédérations de chasse, et qui paraissent donc assez éloignées de la sécurité routière et, en tout cas, différentes de celle d'un garde particulier, qui exerce une mission plus générale de surveillance d'une propriété.
La surveillance des voies de circulation en zone rurale est assurée par les gendarmes, les gardes champêtres, les personnels de l'Office national des forêts (ONF). Quant aux gardes particuliers, ils pourront bientôt constater certaines infractions. L'ajout d'un nouvel acteur ne paraît donc pas s'imposer à ce stade. Je suis donc défavorable à cet amendement.
L'amendement COM-21 n'est pas adopté.
L'amendement de clarification rédactionnelle COM-45 est adopté.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Aucune disposition de ce projet de loi n'a trait à la chasse. L'amendement COM-1 rectifié bis est donc sans aucun lien, même indirect, avec l'objet du texte. Il en va de même de l'amendement COM-2 rectifié ter.
Les amendements COM-1 rectifié bis et COM-2 rectifié ter sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Je suis défavorable aux amendements COM-3 rectifié bis et COM-4 rectifié bis.
Les amendements COM-3 rectifié bis et COM-4 rectifié bis ne sont pas adoptés.
L'article 17 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-6 vise à préciser que les gardes particuliers assermentés peuvent constater les contraventions routières. Cet amendement me paraît inutile, car le projet de loi donne déjà la possibilité à ces gardes de constater les contraventions en matière de sécurité et de circulation routières. De plus, sa rédaction pose des difficultés sur le plan légistique. J'y suis défavorable.
L'amendement COM-6 n'est pas adopté.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Le même raisonnement vaut pour les amendements COM-7 et COM-22. J'y suis donc défavorable.
Les amendements COM-7 et COM-22 ne sont pas adoptés.
Article 18
L'amendement rédactionnel COM-46 est adopté.
L'article 18 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-8 tend à aligner le régime d'usage des armes des agents des services de la surveillance générale (SUGE) de la SNCF et du groupe de protection et de sécurité des réseaux (GPSR) sur celui des policiers nationaux et des gendarmes. Il s'agit d'une demande récurrente, puisque nous avons déjà rejeté une mesure similaire dans le cadre de l'examen de la proposition de loi « Sécurité globale ». Par cohérence, je suis défavorable à cet amendement.
L'amendement COM-8 n'est pas adopté.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-9 a pour objet de punir de six mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende certaines pratiques dangereuses, par exemple le fait de monter sur le toit d'une rame de métro ou de se faire remorquer par un bus, comportements qui sont actuellement punis d'une contravention de quatrième classe. Il est aujourd'hui difficile d'apprécier si une telle aggravation des peines est adaptée. De plus, l'amendement tend à modifier des dispositions de nature réglementaire, il devrait donc être déclaré irrecevable au regard de l'article 41 de la Constitution s'il était représenté en séance.
L'amendement COM-9 n'est pas adopté.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-10 prévoit que les agents des services de sécurité de la SNCF et de la RATP peuvent porter leur caméra individuelle de façon non apparente lorsqu'ils exercent des missions dispensées du port de la tenue.
En droit, cette mesure me paraît contraire à la nécessaire information des personnes lors du recueil de leurs données personnelles. D'un point de vue opérationnel, les caméras individuelles ont pour principal objet d'apaiser les tensions. Le port apparent de la caméra participe de cet objectif. Je suis donc défavorable à cet amendement.
L'amendement COM-10 n'est pas adopté.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-11 prévoit que les agents des services de sécurité de la SNCF et de la RATP peuvent déclencher leur caméra individuelle sur la voie publique, lorsqu'ils y exercent des missions ou lors de leurs déplacements. J'y suis défavorable.
L'amendement COM-11 n'est pas adopté.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-12 vise à autoriser les agents des services de sécurité de la RATP et de la SNCF à procéder à des fouilles et à des inspections des bagages, ainsi qu'à des palpations de sécurité. Un amendement analogue avait été examiné et rejeté par la commission dans le cadre de l'examen de la proposition de loi « Sécurité globale ». J'y suis donc défavorable.
L'amendement COM-12 n'est pas adopté.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-13 a pour objet d'élargir l'expérimentation prévue par la loi « Sécurité globale », qui permet à certaines entreprises de transport de faire usage de caméras embarquées pour prévenir les accidents.
En l'état actuel des technologies, le risque d'enregistrer des volumes considérables d'images de lieux privés ou d'entrées d'immeubles serait bien trop élevé. Je suis par conséquent défavorable à cet amendement.
L'amendement COM-13 n'est pas adopté.
Article 19
L'article 19 est adopté sans modification.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-23 est un cavalier législatif.
L'amendement COM-23 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-47 tend à rendre applicables en outre-mer les modifications du code de la sécurité intérieure prévues par le projet de loi.
L'amendement COM-47 est adopté.
L'article 20 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Proposition de loi visant à réformer l'adoption - Examen du rapport et du texte de la commission
M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons maintenant la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, visant à réformer l'adoption.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - En préambule de ma présentation de ce texte, qui me semble inconsistant et confus, je veux tout d'abord dresser un tableau général de l'adoption en France aujourd'hui.
Il existe deux types d'adoption : l'adoption plénière et l'adoption simple.
La première consiste, par jugement, à créer un lien de filiation entre un adoptant et un adopté, qui se substitue à tous les liens de filiation préexistants. Ce type d'adoption est irrévocable et concerne par exemple les enfants orphelins. La seconde consiste également à créer un lien de filiation par jugement, mais ce lien s'ajoute aux précédents liens de filiation. Une telle adoption est révocable : elle vise souvent les enfants du conjoint dans le cadre d'une famille recomposée.
En 2018, 9 979 jugements d'adoption ont été rendus et 12 473 enfants ont été adoptés. En proportion, l'adoption plénière ne représente que 27 % de ces jugements, dont 60 % correspondaient à l'adoption de l'enfant d'un conjoint. Par ailleurs, près de 98 % des enfants adoptés selon la procédure de l'adoption simple le sont dans un cadre intrafamilial. J'ajoute qu'environ 88 % des adoptions simples impliquent des enfants majeurs, et seulement 12,2 % des personnes adoptées sont mineures. Ce constat général est assez inattendu. Autre fait surprenant, les adoptions internationales ne représentent que 7,5 % des adoptions en France.
Au-delà de ces chiffres, on observe un nombre très élevé d'agréments - pour adopter un enfant en dehors du cadre familial, je rappelle en effet qu'une famille doit se voir délivrer un agrément. Ainsi, en 2019, 10 263 agréments étaient en cours de validité.
En 2019 toujours, on dénombrait 3 248 pupilles de l'État, autrement dit des enfants qui sont peu ou prou dépourvus de liens de filiation ou dont les parents sont délaissants. 480 enfants seulement sont nés sous le secret.
Au total, 706 de ces pupilles ont été adoptés cette année-là, auxquels il faut ajouter 421 enfants adoptés à l'étranger. Ce chiffre est à mettre en regard des 10 263 agréments que je viens d'évoquer. Dans les faits, il y a donc beaucoup de parents potentiels en attente d'une adoption et beaucoup plus de demandes que d'enfants à adopter.
Environ un tiers des enfants qui pourraient être adoptés sont dits « à besoins spécifiques », soit parce qu'ils sont relativement âgés, soit parce qu'ils appartiennent à une fratrie et ne peuvent pas être adoptés seuls, soit enfin parce qu'ils souffrent d'un problème de santé physique ou psychique. Ces besoins se cumulent souvent et tendent à s'accroître au fil des ans, si bien que le lien de filiation peut être, en ce qui les concerne, de plus en plus complexe à établir.
Les pupilles de l'État sont des enfants privés durablement d'une famille : il peut s'agir d'orphelins ; il peut aussi s'agir d'enfants dont les parents se sont vus retirer leur autorité parentale par jugement ou qui ont fait l'objet d'une procédure de délaissement. Ces enfants sont remis et pris en charge par les services de l'aide sociale à l'enfance (ASE) et sont sous la tutelle du représentant de l'État dans le département. Parallèlement, un conseil de famille composé de spécialistes de l'enfance et d'élus du conseil départemental est mis en place. Ces organes doivent fonctionner de concert pour prendre toute décision importante concernant ces enfants.
Lorsqu'un pupille de l'État est placé auprès des services de l'ASE, son tuteur, avec l'accord du conseil de famille et sur rapport de l'ASE, formalise un projet de vie, qui ne conduit pas nécessairement à son adoption. Quand ce projet de vie conclut que l'enfant peut être adopté, le tuteur, toujours avec l'accord du conseil de famille, choisit ses adoptants parmi un certain nombre de dossiers de familles agréées, qui sont présentés par le président du conseil départemental. À l'issue de cette procédure, l'enfant est placé en vue d'une adoption pendant six mois dans la famille sélectionnée.
En 2016, ont été créées des commissions d'examen de la situation et du statut des enfants confiés, les CESSEC. Ces commissions pluridisciplinaires examinent la situation des enfants confiés depuis plus d'un an à l'ASE, s'il y a un risque de délaissement ou que le statut juridique de l'enfant paraît inadapté. De plus, elles sont systématiquement saisies tous les six mois pour examiner le cas des enfants de moins de deux ans.
Je précise que la situation est très inégale selon les départements. La procédure que je suis en train de décrire fonctionne très bien dans certaines collectivités, beaucoup moins bien dans d'autres où, par exemple, les agréments sont délivrés sans vraiment retenir de critères particuliers. Dans certains départements, il n'y a même pas de service dédié à l'adoption, car le nombre d'enfants à adopter est extrêmement faible. La qualité de la prise en charge de ces enfants est donc très variable d'autant que, dans les faits, les CESSEC n'ont pas été mises en places partout.
Au-delà de l'adoption des pupilles de l'État recueillis par l'ASE, il existe deux autres manières d'adopter en France. D'une part, les familles peuvent s'adresser à certains organismes autorisés pour l'adoption (OAA) ; d'autre part, elles peuvent adopter directement, par exemple dans le cas où un parent adopte l'enfant de son conjoint, ce qui implique simplement le recueil du ou des consentements par un notaire avant le jugement d'adoption.
Le schéma est un peu le même pour l'adoption internationale, avec des OAA, beaucoup plus nombreux, qui font l'intermédiaire avec l'étranger, ou l'Agence française de l'adoption (AFA), qui est l'organe officiel par lequel on peut passer, et des adoptions individuelles.
La législation en matière d'adoption est ancienne. La loi la plus importante date du 11 juillet 1966 portant réforme de l'adoption. Elle a été modifiée assez régulièrement pour tenir compte des évolutions sociétales et a été complétée en matière de protection de l'enfance par deux textes majeurs : la loi du 5 mars 2007 et celle du 14 mars 2016.
J'en viens à la présente proposition de loi. Celle-ci découle du rapport que le Gouvernement et l'Assemblée des départements de France (ADF) ont commandé à la députée Monique Limon et à notre collègue Corinne Imbert, rapport qui a mis en exergue un certain nombre d'éléments sur la réalité de l'adoption. La proposition de loi, rédigée par Mme Limon, met en valeur l'intérêt supérieur de l'enfant et le fait que l'adoption vise à donner une famille à un enfant, et non un enfant à une famille. Il faut garder à l'esprit ce point extrêmement important, ce que le texte ne fait pas toujours. L'adoption doit être utilisée comme un moyen de protection de l'enfance, même si les chiffres que je vous ai communiqués montrent que ce n'est pas toujours le cas, puisque plus de 88 % des adoptions simples concernent des personnes majeures.
Ce rapport fait un certain nombre de préconisations tout à fait louables, au regard desquelles le texte paraît un peu inconsistant.
Comme il y a beaucoup d'agréments, mais peu d'enfants adoptés, il convient de permettre que plus d'enfants soient adoptables et que les enfants ne restent pas trop longtemps dans les services de l'ASE, notamment en tant que pupilles de l'État.
L'une des premières préconisations est d'appliquer la loi, c'est-à-dire de mettre en place les CESSEC, pour réexaminer le statut des enfants confiés depuis plus d'un an à l'ASE et tous les six mois pour les enfants de moins de deux ans. Ce n'est pas encore en place, ce qui empêche de mettre en oeuvre les procédures appropriées, comme la procédure de délaissement, qui peut permettre de rendre les enfants adoptables.
Il faut aussi former tous les acteurs de la chaîne de la même manière : les magistrats, les services sociaux, les conseils de famille... Cela se pratique déjà dans certains départements, comme dans le mien, où c'est le conseil départemental qui forme le conseil de famille, mais il faut que cette culture se diffuse pour qu'un enfant à l'ASE n'ait pas forcément vocation à y rester. Même si cela se passe bien, il ne faut pas oublier que des enfants placés dans une famille d'accueil pourraient être adoptés.
Il est aussi important de former et d'informer les potentiels parents, parce que l'adoption est devenue de plus en plus complexe. Les parents ne peuvent se contenter de dire qu'ils veulent un enfant, qu'ils feront son bonheur... L'amour ne suffit pas ; le lien de filiation adoptive est beaucoup plus complexe à construire. Pour prendre un exemple qui peut paraître caricatural, il est très compliqué pour un couple sans enfant qui imaginait adopter un nouveau-né en bonne santé d'accueillir un enfant âgé de huit ans, issu d'un pays étranger, dont on ne connaît pas véritablement l'histoire et qui a un problème de santé physique. Or c'est ainsi que sont les enfants adoptables confiés à l'ASE.
Il faut aussi uniformiser les critères de l'agrément, qui, je l'ai dit, sont indigents dans certains départements et extrêmement qualitatifs dans d'autres. Il faut favoriser les coopérations interdépartementales, qui existent déjà de manière informelle. Au reste, cela permet aussi parfois de trouver des parents qui vivent dans un autre département pour un enfant confié à l'ASE d'un département donné.
Il faut ensuite proposer un accompagnement aux adoptants. Les difficultés ne sont pas aplanies quand on a adopté et parce que le jugement est rendu ! Au contraire, c'est parfois à ce moment qu'elles commencent...
Vous l'aurez compris, pour que l'adoption soit réussie, il faut modifier les pratiques, la culture et généraliser les bonnes pratiques. Tout cela peut être mis en oeuvre sans texte. En réalité, cela relève même assez peu de la loi... Il y va aussi de coopérations. Je crois que de simples discussions entre l'ADF et le ministère peuvent permettre de mettre en oeuvre un certain nombre de choses.
En réalité, j'ai conservé assez peu de choses du texte de cette proposition de loi. Je suis partie du principe qu'il fallait retenir ce qui allait dans le sens - incontestable - du rapport Limon : l'intérêt supérieur de l'enfant, le fait de donner une famille à un enfant, et non l'inverse, et l'adoption comme outil de protection de l'enfance. Je propose d'écarter les éléments qui ne correspondaient en rien à la réalité de ce qu'est l'adoption aujourd'hui, par souci de pragmatisme, et propose de ne pas retenir les modifications, introduites parfois par le Gouvernement, qui ne sont ni documentées ni justifiées. À cet égard, il est difficile de savoir si des modifications majeures, notamment du code de l'action sociale et des familles, sont justifiées, parce que nous ne disposons d'aucun élément - par définition, la proposition de loi n'est pas assortie d'étude d'impact. Au reste, les modifications sont parfois contestées par les personnes que nous avons auditionnées.
Quatre articles seraient acceptés, relatifs à une clarification de la définition de l'adoption simple ; à la possibilité pour les CESSEC d'intervenir jusqu'aux trois ans de l'enfant à raison de deux fois par an ; au caractère supplétif de la tutelle départementale ; aux règles relatives au congé parental pour les parents qui adoptent.
Par ailleurs, je conserverai, en proposant des modifications par voie d'amendement, tout ce qui a trait à un meilleur accompagnement des candidats à l'agrément et des personnes agréées. J'ai également conservé tout ce qui est relatif à une meilleure prise en compte des enfants adoptés et des pupilles de manière générale et à une meilleure adaptation des décisions pour les pupilles de l'État.
En revanche, je propose de supprimer tout ce qui réécrit le code de l'action sociale et des familles : je ne vois pas l'intérêt de réécrire pour dire la même chose. J'ai pris le parti de ne pas conserver les rédactions globales, mais de maintenir les quelques apports en les remettant à des endroits du texte qui existent déjà pour ne pas détruire la structure d'ensemble, et en supprimant ce qui n'est pas documenté.
Je propose de supprimer les dispositions qui intègrent dans le code les stipulations de la convention de La Haye, qui s'applique directement, ainsi que des mesures dont j'estime qu'elles ne correspondent pas à l'intérêt de l'enfant.
Mme Laurence Harribey. - Je remercie le rapporteur, qui a pris la peine de remettre en perspective la question de l'adoption et de rappeler ce cadre général. Le fait qu'elle ait dû le faire montre les faiblesses de ce texte.
Je veux aussi la remercier de la qualité des auditions qu'elle a menées et des échanges que nous avons pu avoir en marge de celles-ci pour savoir comment on pouvait donner un sens au texte sans tout repousser. Nous avons la même réflexion et allons à peu près dans le même sens. Les objectifs sont louables, puisqu'il s'agit de renforcer et de sécuriser le régime juridique relatif à l'adoption.
Pour ma part, je ne suis pas aussi enthousiaste sur le rapport, que je trouve relativement pauvre au regard des enjeux. Renforcer le statut des pupilles de l'État et le fonctionnement des conseils de famille, tels sont les deux objectifs affichés, avec cette ligne de fond : donner une famille à un enfant, et non un enfant à une famille. Je crois que nous sommes tous d'accord. Les rédacteurs du texte me semblent d'ailleurs animés du même esprit.
En revanche, il est vrai que le texte n'est finalement qu'un agrégat de mesures sans véritable lien entre elles. Il n'y a pas eu de concertation des acteurs, alors que plus d'une centaine de personnes avaient été auditionnées dans le cadre de la préparation du rapport. J'ai rarement vu un texte susciter autant d'avis négatifs, à la fois sur les pratiques professionnelles et sur les aspects juridiques. La piètre qualité juridique de la proposition de loi fait l'unanimité.
Le texte présente également des incohérences. Par exemple, le titre II, relatif au statut des pupilles, aurait dû prendre place dans le projet de loi relatif à la protection des enfants, que nous attendons toujours. Un problème de la proposition de loi est d'ailleurs qu'elle vient télescoper ce texte d'ensemble de protection de l'enfance... L'adoption n'est qu'une forme de protection de l'enfance. Il aurait été beaucoup plus logique de travailler sur le projet de loi relatif à la protection des enfants avant de réfléchir à l'adoption.
En revanche, la proposition de loi contient des éléments positifs et d'autres qui traduisent une évolution sociétale dont il faut tenir compte. Le rapporteur a pris le parti d'aller à l'essentiel. Nous adhérons à ce nettoyage du texte pour en garder l'essentiel, ce qui veut dire qu'il faudra, à un moment donné, se poser les vraies questions, qui relèvent peut-être plus des pratiques professionnelles et de l'ordre réglementaire que du domaine de la loi.
Toutefois, nous sommes en désaccord avec le rapporteur sur l'article 2, relatif à l'adoption par les couples non mariés. Nous y tenons. Il traduit à la fois une évolution sociétale dont il faut tenir compte, dont notre droit tient compte de manière générale, et des évolutions sur le plan des conventions internationales. Ce sera sans doute l'un des points d'achoppement.
En revanche, nous vous suivrons pour ne pas accepter l'effacement des OAA, ainsi que sur la question du consentement. Ces questions sont complexes sur le plan juridique.
Nous vous rejoindrons sur l'amendement de suppression de l'article 11 sexies, qui habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance.
Globalement, nous sommes d'accord avec l'approche qui consiste à retenir les avancées, mais à nettoyer profondément le texte.
Mme Dominique Vérien. - Le projet de loi relatif à la protection des enfants aurait dû être examiné avant la présente proposition de loi, qui aurait dû être un complément spécifique sur l'adoption.
Ainsi, s'il paraît important de disposer, avec l'Agence française de l'adoption, d'une structure compétente pour accompagner les départements dans cette démarche, le projet de loi évoque également le groupement d'intérêt public (GIP) Enfance en danger... Il est bancal de l'avoir inscrit dans les deux textes. Dès lors, je souscris à l'amendement de suppression de l'article concerné.
L'idée est qu'une adoption est, de façon générale, meilleure qu'un placement à l'ASE. Un certain nombre de foyers de l'ASE ne font pas grandir les enfants dans tous les sens du terme. D'ailleurs, on sait bien que la moitié des jeunes qui sont dans la rue sortent de l'ASE... Il y a donc bien un défaut d'accompagnement assez généralisé.
L'importante loi de 2016 a défini le délaissement, qui permet à certains enfants de devenir adoptables. N'avoir d'autre choix que laisser à l'ASE un certain nombre d'enfants, quand bien même leurs parents ne s'occupaient plus d'eux, était auparavant un vrai problème. Malheureusement, cela ne permet pas forcément d'aller plus loin.
Nous allons évidemment vous suivre sur un certain nombre de sujets. Je diverge avec vous sur celui de l'adoption individuelle à l'étranger. On sait que la plupart des personnes qui font cette démarche cherchent plus à avoir un enfant qu'à en sauver un... Si certains des pays refusant de passer par des OAA ou par l'AFA ont une vraie rigueur dans la gestion des enfants, un certain nombre de dérives ont eu lieu. J'ai ainsi découvert l'existence de « fermes à bébé ».
Une structure aura une vision plus générale sur les conditions d'adoption des enfants et leur bien-être, alors que, à l'échelle individuelle, le seul résultat qui compte est d'avoir un enfant, qu'importent les conditions. Je pense notamment à la situation au Sri Lanka. Prévoir que des OAA puissent vérifier le respect de certaines conditions peut limiter les adoptions individuelles, et permet de se conformer à la convention de La Haye.
Pour le reste, nous vous suivrons.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Je souhaite remercier le rapporteur de l'important travail qu'il a accompli, même si nous ne souscrivons pas à toutes ses préconisations.
La proposition de loi est issue d'un rapport remis conjointement par la députée En Marche Monique Limon et par la sénatrice Les Républicains Corinne Imbert. Elle procède donc de travaux transpartisans.
Si nous adoptons les amendements proposés par notre rapporteur, 11 articles sur 27 seraient supprimés, mais un certain nombre de dispositions subsisteraient. Je pense notamment au renforcement de la préparation et de l'information des candidats à l'adoption et à la formation des conseils de famille, à l'obligation pour le président du conseil départemental de suivre l'avis de la commission de l'agrément ainsi qu'au principe de la fixation d'un écart d'âge maximal de cinquante ans entre le plus jeune des adoptants et le plus jeune des adoptés. Seraient également maintenus le bilan de l'adoptabilité des pupilles, l'obligation d'information des pupilles par le tuteur, ainsi que l'examen biannuel du statut des enfants de moins de trois ans et le caractère supplétif de la tutelle départementale. Cela montre que le texte n'était pas si inconsistant, ce que traduit mal le changement d'intitulé que vous nous proposez, madame le rapporteur.
Dans le même temps, un certain nombre d'évolutions proposées nous semblent contestables. Nous pensons que cette proposition de loi technique ne doit pas être un texte d'affichage. C'est d'ailleurs dans cet esprit que nous proposons de rétablir la durée de communauté de vie de deux ans et l'âge de 28 ans requis pour adopter, dont l'abaissement adopté à l'Assemblée nationale ne nous semble fondé sur aucun motif de droit ou d'opportunité.
Dans ce même esprit, je regrette deux modifications proposées par notre rapporteur : la suppression de l'ouverture de l'adoption aux couples pacsés et concubins, alors que la filiation et le mode de conjugalité sont deux questions juridiquement distinctes depuis plusieurs années ; la limitation, dans le droit en vigueur, de la capacité à adopter des personnes seules, qui me semble elle aussi infondée en droit comme en opportunité. Cette faculté existe, dois-je le rappeler, depuis plus de 45 ans. En 2018, ce sont 360 enfants qui ont été adoptés par une personne avec laquelle ils n'avaient aucun lien. Ces projets d'adoption ont été jugés suffisamment solides et matures par les commissions d'agrément, puis par les conseils de famille. La France a d'ailleurs déjà été condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme pour discrimination après un refus d'agrément d'une personne célibataire.
Je regrette également la demande de suppression de l'article 9 bis, qui était de nature à sécuriser la situation de l'enfant, dans la continuité de mon positionnement sur la loi relative à la bioéthique.
Enfin, je veux souligner ce qui nous apparaît comme un paradoxe certain : d'un côté, notre rapporteur entend limiter les conditions d'accès à l'adoption pour des motifs de sécurisation des situations, mais, de l'autre, elle s'oppose à l'interdiction des adoptions internationales sans intermédiaires ou encore à la suppression de la faculté pour les organismes autorisés pour l'adoption de servir d'intermédiaires pour l'adoption nationale, alors même que ces dispositions sont de nature à conférer plus de garanties aux enfants.
Mme Lana Tetuanui. - Je veux remercier notre rapporteur d'avoir pris un peu de temps pour échanger avec les élus de la Polynésie française, où le sujet ne saurait passer inaperçu.
Chez nous, le droit commun cohabite avec les us et coutumes, surtout lorsque l'on parle d'adoption. En Polynésie, on donnait nos enfants par amitié ou par nécessité. Ce qui se fait aujourd'hui à l'échelle internationale est presque devenu un commerce, et je pèse mes mots.
Je veux attirer l'attention de mes collègues sur la nécessité de renforcer le droit civil, puisque la compétence sociale, en Polynésie, relève de la collectivité. Nous n'avons pas d'ASE.
Si le droit commun s'applique dans nos collectivités, nous voulons aussi pouvoir respecter nos us et coutumes. Par exemple, l'adoption d'un enfant par un couple de même sexe n'est pas acceptée par les Polynésiens.
Comment permettre un contrôle plus strict des adoptions de nos enfants une fois passée la frontière de notre territoire ? Malheureusement, au fil des années, on voit de plus en plus d'adoptions malheureuses. Tant que les enfants restent sur notre territoire, nous avons la compétence et pouvons exercer un suivi. Comment peut-on faire évoluer la loi ?
M. André Reichardt. - Je veux remercier très sincèrement notre rapporteur d'avoir pris le temps de nous présenter le contexte de l'adoption. J'ai beaucoup appris en l'écoutant. Je veux aussi la remercier d'avoir rappelé que l'objectif de l'adoption était de donner une famille à un enfant. C'est très important.
Je dois dire que sa présentation m'a fait changer d'avis et que je ne déposerai pas certains amendements auxquels j'avais pensé. Je veux enfin dire que j'appuie sa démarche sans réserve.
Pour les raisons que je viens d'indiquer, je voterai naturellement ses amendements, tout particulièrement ceux qui concernent l'article 2 et l'article 9 bis.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio. - Je veux remercier notre rapporteur d'avoir rappelé les chiffres. Quand on évoque le décalage entre le nombre d'enfants adoptés et le nombre de demandes, on a tout dit...
Pour présider un établissement qui accueille des enfants confiés à l'ASE, je sais que la plupart d'entre eux ne sont pas adoptables. Il n'est pas simple de trouver une solution définitive pour eux, compte tenu de leur histoire. Il y a très peu d'enfants nés sous le secret.
Les différences entre départements dans la prise en charge de ces enfants sont aussi une question de moyens financiers. Ainsi, chaque enfant qui est confié à l'établissement que je préside coûte 200 euros par jour au département du Val d'Oise. Ce ne sont pas de petits budgets !
Je veux dire à notre collègue Lana Tetuanui que des couples de même sexe adoptent déjà sur le territoire national ; cela arrive régulièrement dans mon département.
Madame le rapporteur, pour ma part, je ne suis pas opposée à ce que des partenaires pacsés ou concubins, qui peuvent mener à bien une très longue et belle vie commune sans passer par le mariage, puissent adopter. Je suis très attachée à la famille, mais la société évolue.
Mme Marie Mercier. - Je partage l'avis de notre collègue Jacqueline Eustache-Brinio.
Certes, chaque enfant a une histoire, mais chaque couple, chaque famille en a une aussi. Bien évidemment, on donne une famille à un enfant, mais on donne tout de même aussi un enfant à une famille, surtout lorsqu'il s'agira pour elle du deuxième ou du troisième enfant : certains couples ayant eu un enfant naturellement font le choix de sauver un autre enfant et de l'accueillir dans leur propre famille.
Je partage l'avis que des couples pacsés ou non mariés peuvent adopter un enfant. Sinon, cela signifierait que les couples non mariés ne doivent pas avoir d'enfant... Si toutes les familles heureuses se ressemblent, les familles malheureuses le sont chacune à leur façon. Il ne faut pas oublier, en dehors de l'enfant, le contexte de la famille qui va l'accueillir.
M. Alain Richard. - Une observation formelle : notre rapporteur est défavorable au fait d'inscrire les clauses d'une convention internationale dans un code. Il existe de bons arguments juridiques pour cela, mais l'accessibilité du droit me semble également importante. Les nouveaux codes ont de plus en plus vocation à être des outils professionnels, leur plan est conçu pour les partenaires associés à l'utilisation d'un champ du droit ; pour les personnels du secteur social et les familles, l'accessibilité des conventions internationales n'est pas parfaite. S'agissant de dispositions qui emportent un effet pratique dans notre droit, il ne me semble pas condamnable de faire figurer dans un code français des clauses qui s'appliquent nécessairement dans la vie courante.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Un texte important, relatif à la protection de l'enfance, doit, c'est vrai, encore être discuté ; nous aurions dû le voter avant celui-ci, mais la proposition de loi visant à lutter contre la maltraitance animale a pris sa place dans le calendrier gouvernemental. Chacun ses priorités ! Je demanderai le renvoi de deux dispositions structurantes de cette proposition de loi, qui trouveront mieux leur place dans ce prochain texte. Je ne dis pas que le texte que nous examinons aujourd'hui ne sert à rien ; il répond à une partie des problèmes, y compris, d'ailleurs, à des problèmes que personne n'avait soulevés !
S'agissant de l'adoption individuelle à l'étranger, des dispositions fonctionnent, d'autres non, mais certains éléments qui changent le droit de l'adoption ne sont pas correctement documentés. On ne peut pas changer le texte au petit bonheur la chance parce que l'on a vu une émission de télévision.
Madame Lana Tetuanui, nous avons entendu les élus de Polynésie. La coutume polynésienne du Fa'a'amu consiste à confier un enfant à des proches, sur le plan familial et géographique, parce que l'on ne peut s'en occuper. Les parents peuvent le revoir et cela ne se formalise pas systématiquement par une délégation d'autorité familiale, car chacun reste à proximité. Cette grande habitude culturelle a été utilisée par des couples de métropolitains recherchant un enfant, dans des conditions parfois très choquantes : pose d'affichettes dans les maternités, cartes de visite laissées dans les berceaux, cadeaux aux parents en échange de l'enfant, etc. Il existe donc une pratique consistant à aller chercher un enfant, à obtenir une décision de justice de délégation d'autorité parentale pendant deux ans, afin de contourner l'obligation de passer par l'ASE ou une OAA avant l'âge de deux ans ; l'enfant est ensuite confié aux bénéficiaires, qui s'en vont en métropole et finissent par l'adopter. Cette pratique culturelle est dévoyée et contourne la législation actuelle. Cela ne me semble toutefois pas nécessiter une modification de la loi. Il s'agit plutôt d'un problème de pratique et de justice : une délégation d'autorité parentale doit s'appuyer sur la proximité entre les parents et le tiers de confiance ; à défaut, il s'agit d'un contournement de la procédure d'adoption pour les enfants de moins de deux ans. Il faut donc attirer l'attention d'Adrien Taquet et Éric Dupond-Moretti sur ce problème ; le procureur de Papeete est d'ailleurs très en pointe sur le sujet. Chacun doit s'employer à ne pas contourner la loi et il faut mettre en garde les parents biologiques qu'ils ne reverront plus jamais leur enfant. Les services sociaux et judiciaires doivent faire preuve de sérieux et il convient, en quelque sorte, d'éduquer les parents. C'est un sujet important mais je ne proposerai pas d'évolution législative. Chacun pourra le faire avant la séance, j'y serai attentive.
Monsieur Richard, il me semble compliqué d'inscrire un traité d'application directe dans la loi. Il ne vous aura pas échappé que l'intégration a, de plus, été faite de manière médiocre, allant parfois même à l'encontre du droit.
M. Alain Richard. - Cela arrive souvent avec les directives européennes !
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - J'espère toutefois que celles-ci sont mieux transposées ! Certes, l'ASE et les intervenants sociaux ont besoin de connaître ce droit si complexe, mais la formation me semble être plus pertinente en la matière.
Enfin, il n'est pas dans mon idée de prétendre qu'un couple non marié serait incapable d'élever correctement un enfant. La question qui se pose concerne la stabilité et la sécurité accordées à l'enfant adopté, en particulier au moment de la séparation du couple. Je l'évoquerai plus en détail en défendant mon amendement.
M. François-Noël Buffet, président. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous revient désormais d'arrêter le périmètre indicatif de la proposition de loi.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Je vous propose de considérer que ce périmètre inclue les dispositions relatives à la filiation adoptive, à la procédure d'agrément en vue de l'adoption, au statut des pupilles de l'État, à leurs organes de tutelle et à leur procédure d'adoption, au recours contre les décisions du conseil de famille des pupilles de l'État, au rôle des commissions d'examen de la situation et du statut des enfants confiés, à la tutelle départementale. En revanche, je vous suggère d'en exclure les dispositions relatives à l'organisation de la protection de l'enfance, à l'exercice de l'autorité parentale et à l'assistance éducative.
Mme Laurence Harribey. - Une question de langage : certes, le texte n'a pas trait à la protection de l'enfance, pourtant, l'adoption est une forme de protection. La limite est donc ténue, il faut faire attention.
Article 1er
L'article 1er est adopté sans modification.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Par l'amendement COM-31, Mme Lherbier propose que l'on recherche systématiquement des adoptants en vue d'une adoption simple pour les enfants recueillis par l'ASE. Elle estime, comme d'autres, qu'il faut développer ce mode d'adoption. Je me demande d'abord quel public serait intéressé. Les adoptants souhaitent avoir un enfant à eux et ne souhaitent pas que les parents ayant un lien de filiation d'origine viennent perturber cette relation. L'adoption simple concerne aujourd'hui plutôt les adoptions intrafamiliales. Par ailleurs, on ne peut pas prévoir d'avance le mode d'adoption qui conviendra le mieux à l'enfant et il n'est pas raisonnable de conférer une automaticité au processus. Faisons confiance à ceux qui travaillent avec l'enfant concerné. Avis défavorable.
L'amendement COM-31 n'est pas adopté.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Aujourd'hui, les personnes mariées peuvent adopter à partir de l'âge de vingt-huit ans et après deux ans de vie commune ; les personnes seules le peuvent aussi, et depuis très longtemps. L'article 2 ouvre l'adoption aux personnes liées par un pacte civil de solidarité (PACS) ou vivant en concubinage. De plus, l'âge minimum pour adopter a été abaissé à vingt-six ans et la durée de vie commune à un an. On affaiblit donc les critères et plusieurs amendements tendent à revenir au droit en vigueur.
Je propose, par mon amendement COM-32, de supprimer cet article. Je souhaiterais également revenir sur la possibilité d'adopter seul. J'ai déposé l'amendement COM-33 en ce sens, que je vois plutôt comme un amendement d'appel. Les familles monoparentales peuvent adopter depuis longtemps, et notamment depuis la Première Guerre mondiale, alors qu'il y avait 1,1 million d'orphelins en France et 600 000 veuves de guerre. Il était alors préférable d'être adopté par une femme seule plutôt que de rester à la charge des services sociaux débordés. Aujourd'hui, 10 000 agréments sont donnés et 700 enfants sont adoptés tous les ans. Il n'y a pas tant d'enfants à adopter que ceux-ci se trouveraient mieux accueillis par un parent seul. Or les échecs de l'adoption existent, et c'est un impensé de ce texte. Des pédopsychiatres nous indiquent que cinq fois plus de familles monoparentales que de couples consultent, car les enfants sont de plus en plus compliqués à adopter, avec beaucoup de besoins spécifiques qui posent de grandes difficultés pour créer des liens de filiation. Or on assume mieux ces difficultés à deux que seul.
Je sais que cet amendement va à l'encontre de dizaines d'années d'adoption par des familles monoparentales, mais on ne peut pas faire l'économie de cette réflexion, en partant des besoins de l'enfant, car c'est son intérêt qui doit primer, et non la famille.
Par ailleurs, je ne nie pas bien sûre qu'une famille non mariée ou pacsée peut élever un enfant, ce n'est pas la question. En revanche, un enfant adopté a besoin d'une famille présentant des caractères de stabilité et de sécurité. Or, si personne ne peut dire si un mariage est plus solide que le PACS sur le plan affectif, nul ne peut nier que l'engagement est différent. De surcroît, comme plusieurs personnes que j'ai entendues en audition l'ont relevé, lorsque les couples se séparent, un couple marié voit sa situation examinée par un juge ou, dans un divorce par consentement mutuel, bénéficie de l'assistance d'un avocat, qui sont attentifs au sort de l'enfant ; il me semble à cet égard important que l'intérêt des enfants soit pris en compte par un tiers extérieur. C'est une garantie. À ce titre, l'élargissement proposé n'est pas dans l'intérêt de l'enfant, car cela risque de le placer dans une situation d'insécurité ou d'incertitude. Le ministère de la justice justifie l'élargissement aux couples non mariés par le souhait d'aligner le régime de l'adoption sur celui de la procréation médicalement assistée (PMA). Il s'agit donc bien de donner un enfant à une famille plutôt qu'une famille à un enfant. Je souhaite que l'on prenne en compte d'abord l'intérêt de l'enfant.
Mme Laurence Harribey. - Ce plaidoyer est plein de conviction, mais on peut soutenir l'inverse avec autant de ferveur. Ce texte n'est pas appuyé sur la consultation de tous les acteurs du secteur, c'est sa faiblesse ; j'ai participé à certaines auditions de la commission, et j'en ai mené une bonne douzaine en parallèle, personne n'a évoqué devant moi la suppression de l'article 2 et presque tous mes interlocuteurs ont souligné son intérêt. Le mariage n'est pas aujourd'hui un gage de durabilité. Nous serions à côté de la réalité si nous votions la suppression de cet article et je forme le voeu qu'il soit maintenu, avec des modifications, dont le retour à vingt-huit ans et à deux ans de vie commune. Ce qui s'est dit ici montre que l'on doit aller dans ce sens. En tout état de cause, si l'amendement de suppression devait être adopté, il faudra demander un scrutin public.
M. Guy Benarroche. - Il s'agit de donner une famille à un enfant ; il ne me semble pas, ni dans votre argumentation ni dans les auditions, que quelqu'un ait pu mettre en avant une réalité basée sur des études scientifiques permettant de penser qu'aujourd'hui, il serait moins sécurisant pour un enfant d'être adopté par une famille pacsée plutôt que mariée. Je suis pacsé, ma famille ne me paraît pas moins stable que celle de personnes de vingt-huit ans mariées depuis deux ans.
M. Hussein Bourgi. - Je souscris à un certain nombre de points avancés par notre rapporteur, mais sur d'autres, elle a échoué à me convaincre. Elle nous a dit justement que beaucoup de couples mariés souhaitant adopter choisissent des nourrissons ou des enfants en très bas âge. J'ai appris de mes rencontres que ceux qui ont ce souhait veulent, consciemment ou non, faire comme s'ils avaient eu eux-mêmes cet enfant et donner des gages à ce sujet à la société et à leurs familles. Ces couples déclinent parfois des propositions d'adoption d'enfants plus âgés et préfèrent alors adopter à l'étranger. Ces candidats, disent les services départementaux, sont prisonniers de représentations qu'ils se sont imposées.
Au contraire, une personne seule, un couple en concubinage ou pacsé est moins enclin à imposer ces exigences. Lorsque les enfants sont un peu plus âgés et qu'ils connaissent leur histoire, que leur profil est particulier, ils sont plus souvent adoptés par des couples qui ont déjà adopté et qui sont prêts à accueillir des enfants différents, puis par des personnes seules, pacsées ou en concubinage, parce que celles-ci ne cherchent pas à construire une fiction.
Je ne peux donc pas suivre le rapporteur. J'ai constaté cette réalité sur le terrain, dans mon département et chacun pourrait faire la même expérience en échangeant avec les acteurs du secteur.
Mme Dominique Vérien. - Beaucoup de choses ont été dites, il est vrai qu'un couple marié cherche parfois plutôt la conformité que le fait de donner une famille à un enfant, alors qu'un couple non marié fait un choix selon une autre forme d'engagement, qui va plus loin à mes yeux. L'idée sous-jacente est qu'il y a suffisamment de familles pour adopter, cette disposition serait donc une façon d'en restreindre le nombre. Toutefois, l'objectif reste de trouver la meilleure famille pour l'enfant et il me semble dommage de se priver de gens qui disposent de cette faculté. Nous ne voterons pas cet amendement.
Mme Catherine Di Folco. - Je ne suis pas juriste, mais je suis sensible à l'argument de la protection de l'enfant en cas de séparation du couple, mais alors, pourquoi ne pas essayer d'améliorer la dissolution du PACS ou la fin du concubinage ?
L'amendement COM-32 n'est pas adopté.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements identiques COM-1 rectifié et COM-25 rectifié tendent à revenir aux conditions requises aujourd'hui pour adopter : vingt-huit ans minimum et deux ans d'union. J'y suis favorable.
L'amendement COM-23 se contente de revenir sur la durée de l'union, j'en demande le retrait.
Les amendements COM-1 rectifié et COM-25 rectifié sont adoptés ; l'amendement COM-23 devient sans objet.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Après l'article 2
L'amendement COM-33 est retiré.
Article 2 bis (nouveau)
Les amendements identiques de suppression COM-34 et COM-3 sont adoptés.
L'article 2 bis est supprimé.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-35 vise à fixer un écart d'âge maximum de cinquante ans entre le plus jeune des adoptants et le plus jeune des adoptés.
L'amendement COM-35 est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Il existe des dérogations importantes au principe selon lequel l'adoption plénière, qui rompt le lien de filiation d'origine, est possible jusqu'à quinze ans. Cet article va encore plus loin, c'est pourquoi je propose sa suppression sans que sa nécessité soit documentée.
L'amendement COM-36 est adopté.
L'article 4 est supprimé.
Article 5
Les amendements rédactionnels COM-37 et COM-38 sont adoptés.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-39 vise à corriger ce qui me semble être une erreur : le texte prévoit en effet une obligation de placement de six mois chez l'adoptant en cas d'adoption simple, alors que la plupart des adoptés selon cette procédure sont majeurs.
L'amendement COM-39 est adopté.
L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - La commission s'est déjà prononcée sur l'amendement COM-59 lors de la discussion d'une proposition de loi de Mme Costes visant à faciliter l'adoption des enfants, à l'excès, me semble-t-il, puisqu'il s'agit de porter à six mois la procédure de délaissement. L'amendement COM-60 va dans le même sens. Il faut laisser le temps aux parents biologiques de renouer avec l'enfant, j'y suis donc défavorable.
Les amendements COM-59 et COM-60 ne sont pas adoptés.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - La proposition de loi prévoit que toute adoption plénière conduisant à une confusion de génération doit être prohibée. En réalité, il arrive que des grands-parents adoptent leurs petits-enfants, on ne peut donc l'interdire systématiquement. Surtout, les juges sont très attentifs à ce risque lors du prononcé de l'adoption. Je propose de supprimer cet article.
L'amendement de suppression COM-40 est adopté.
L'article 6 est supprimé.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements identiques COM-41 et COM-4 visent à supprimer cet article, qui prévoit la transposition du consentement applicable à l'adoption internationale à la procédure nationale, par un jeu d'écriture. Or il ne faut pas les confondre.
Les amendements de suppression COM-41 et COM-4 sont adoptés ; l'amendement COM-27 rectifié devient sans objet.
L'article 7 est supprimé.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-42 tend à proposer une rédaction plus cohérente de cet article selon laquelle le tribunal peut prononcer l'adoption d'un mineur de plus de treize ans ou d'un majeur protégé hors d'état d'y consentir. Cela peut être dans l'intérêt de l'adopté.
L'amendement COM-42 est adopté.
L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-43 concerne le consentement de l'enfant demandé à un adopté de plus de treize ans pour adjoindre le nom de l'adoptant à son nom en cas d'adoption simple. Cela est pour moi une conséquence naturelle de l'adoption simple.
L'amendement COM-43 est adopté ; l'amendement COM-24 devient sans objet.
L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Cet article prévoit une disposition transitoire pour les couples de femmes ayant eu un enfant grâce à une assistance médicale à la procréation à l'étranger avant que cela ne soit autorisé en France et qui seraient séparés. On permettrait à la femme qui n'a pas accouché de l'enfant d'obtenir une adoption forcée. Or cela n'est pas acceptable. Je propose donc de supprimer cet article.
L'amendement de suppression COM-44 est adopté.
L'article 9 bis est supprimé.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Cette proposition de loi vise à réécrire globalement le droit en vigueur concernant l'agrément. J'ai préféré modifier le texte existant par l'amendement COM-45, pour ne pas en détruire l'architecture.
Mme Laurence Harribey. - Nous adhérons à cette proposition, nous voterons l'amendement du rapporteur et les autres tomberont.
L'amendement COM-45 est adopté ; les amendements COM-5, COM-6, COM-7, COM-8, COM-9, COM-10 et COM-11 deviennent sans objet.
L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Muriel Jourda. - Cet article sur l'adoption internationale n'apporte rien, supprimons-le.
L'amendement de suppression COM-46 est adopté ; l'amendement COM-26 rectifié devient sans objet.
L'article 10 bis est supprimé.
Article 10 ter (nouveau)
L'amendement COM-47 est adopté.
L'article 10 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Muriel Jourda. - L'amendement COM-48 vise à reprendre dans le droit existant la faculté pour les conseils départementaux de faire appel aux organismes autorisés pour l'adoption pour identifier des candidats à l'adoption d'enfants à besoins spécifiques.
L'amendement COM-48 est adopté ; les amendements COM-12 et COM-13 deviennent sans objet.
L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Cet article entend réformer les organismes agréés pour l'adoption : ceux-ci ne pourraient plus pratiquer l'adoption interne, ce qui est dommage, car certaines femmes refusent de confier leur enfant à l'ASE ; d'autre part, la procédure d'agrément serait modifiée, avec un seul agrément national. Couper le lien avec le conseil départemental n'a aucun sens, selon moi. Il convient donc de supprimer cet article, c'est l'objet des amendements identiques COM-49 et COM-14.
Mme Laurence Harribey. - Cela n'a pas de sens et cela pose en outre des problèmes juridiques au niveau international.
Les amendements de suppression COM-49 et COM-14 sont adoptés ; les amendements COM-15 et COM-28 rectifié deviennent sans objet.
L'article 11 bis est supprimé.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Cet article supprime l'adoption individuelle. Or certains pays n'adhèrent pas à la convention de La Haye pour différentes raisons, mais encadrent toutefois sérieusement les adoptions internationales sans intermédiaire. Il ne me semble pas sérieux de jeter le bébé avec l'eau du bain. Cette suppression de l'adoption individuelle à l'étranger n'est pas suffisamment documentée. L'amendement COM-50 vise à supprimer l'article.
Mme Dominique Vérien. - Vous avez bien décrit comment certains couples se comportaient en Polynésie, mais ce genre de comportements se développe partout ailleurs où ces couples considèrent qu'un enfant est achetable. Passer par un organisme est plus sécurisant pour l'enfant dans ce cas, je voterai donc contre cet amendement de suppression.
L'amendement de suppression COM-50 est adopté.
L'article 11 ter est supprimé.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Cet article crée un nouveau délit visant les OAA qui exercent en France. Nous nous sommes prononcés pour le maintien de cette activité. En outre, il prévoit l'accompagnement obligatoire des parents accueillant un mineur placé en vue d'adoption ou adopté en vertu d'une décision étrangère. Or ce suivi est possible aujourd'hui sur la base du volontariat, ou rendu obligatoire par le pays d'origine. Il me semble préférable de poursuivre ainsi et donc de supprimer cet article en adoptant l'amendement COM-51.
L'amendement de suppression COM-51 est adopté.
L'article 11 quater est supprimé.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les dispositions de cet article ont leur place dans le texte sur la protection des enfants. Je vous propose de le supprimer pour une reprise dans ce texte.
L'amendement de suppression COM-52 est adopté.
L'article 11 quinquies est supprimé.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Cet article contient une habilitation à légiférer par ordonnances pour refondre l'intégralité de la filiation adoptive. Les justifications avancées n'emportent pas ma conviction.
Les amendements identiques de suppression COM-53 et COM-16 sont adoptés.
L'article 11 sexies est supprimé.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - l'amendement COM-54 vise à insérer au bon endroit l'obligation d'un bilan d'adoptabilité pour les enfants.
L'amendement COM-54 est adopté ; l'amendement COM-17 devient sans objet.
L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Le sujet est important : aujourd'hui, lorsqu'un parent confie son enfant à l'ASE, il est invité à se prononcer sur son adoption et à donner son consentement. Deux textes se télescopent dans le code civil et le code de l'action sociale et des familles, ce qui nuit à la lisibilité du dispositif. Je vous propose donc de l'écrire plus clairement.
Le Gouvernement souhaite que les parents qui déposent leur enfant à l'ASE ne consentent pas à l'adoption. Ce serait donc le premier et dernier acte que fera la mère. Les associations sont très effrayées par cette évolution. Il me semble, quant à moi, qu'il faut maintenir ce consentement. Je propose donc que l'on adopte mon amendement COM-55 qui ferait tomber les autres.
Mme Laurence Harribey. - Nous nous sommes contentés de proposer la suppression des dispositions, quand notre rapporteur les réécrit. Nous retirons notre amendement COM-18 au profit du sien.
L'amendement COM-18 est retiré.
L'amendement COM-55 est adopté ; les amendements COM-61 rectifié et COM-29 rectifié deviennent sans objet.
L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-20 vise à supprimer cet article pour renvoyer les dispositions relatives à la composition du conseil de famille au texte à venir sur la protection de l'enfance. Je propose, quant à moi, de réécrire ces dispositions dans ce texte. Ainsi, l'amendement COM-56, plutôt que de tout supprimer, tend à conserver l'obligation de formation des membres et la procédure de recours contre les décisions du conseil de famille, tout en restreignant la liste des requérants.
Mme Laurence Harribey. - Je relirai cet amendement attentivement, nous verrons en séance.
L'amendement COM-20 n'est pas adopté.
L'amendement COM-56 est adopté ; l'amendement COM-21 devient sans objet.
L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-62 rectifié vise à rendre plus facile l'abandon de l'enfant et plus difficile la reprise par les parents. J'y suis défavorable.
L'amendement COM-62 n'est pas adopté.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-57 vise à placer l'obligation d'information du pupille de l'État par le tuteur à l'endroit adéquat.
L'amendement COM-57 est adopté.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-30 rectifié vise à supprimer une précision qui semble relever du champ réglementaire, j'y suis favorable.
L'amendement COM-30 rectifié est adopté.
L'article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Articles 16, 17 et 17 bis (nouveau)
Les articles 16, 17 et 17 bis sont adoptés sans modification.
Articles 18 (supprimé)
L'article 18 est supprimé.
Intitulé de la proposition de loi
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-58 vise à modifier l'intitulé de la proposition de loi en supprimant la mention d'une réforme de l'adoption, que ce texte prétend mener sans le faire en réalité.
L'amendement COM-58 est adopté.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements du rapporteur examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Projet de loi en faveur de l'activité professionnelle indépendante - Examen du rapport et du texte de la commission
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Nous sommes appelés à examiner un projet de loi en faveur de l'activité professionnelle indépendante que le conseil des ministres a adopté le mercredi 29 septembre, il y a exactement deux semaines.
Ce sont des conditions de travail assez déplorables, pour un texte qui comporte, nous allons le voir, une petite révolution juridique dont les effets sont imparfaitement maîtrisés. À l'approche des élections, le Gouvernement improvise et nous demande de le suivre dans son improvisation...
Ce texte, qui ne constitue qu'un volet d'un plan pour les indépendants annoncé fin septembre par le Président de la République, comporte diverses mesures d'inégale portée.
Nous avons délégué à la commission des affaires économiques l'examen au fond des dispositions qui concernent la refonte du code de l'artisanat et la gestion des chambres de commerce et d'industrie, et à la commission des affaires sociales celles qui concernent « l'allocation chômage » des travailleurs indépendants et leur formation professionnelle. Je salue les rapporteurs pour avis Frédérique Puissat et Serge Babary qui nous ont rejoints.
Pour ce qui concerne la commission des lois, la principale mesure de ce texte consiste en la création d'un nouveau statut de l'entrepreneur individuel qui déroge fortement, d'une part, au droit commun de la responsabilité civile, d'autre part, au droit commun de la cession de biens et d'obligations.
L'un des principes fondamentaux de notre droit civil veut que toute personne qui contracte une dette vis-à-vis d'autrui répond de cette dette sur l'ensemble de ses biens, présents et à venir. Cela signifie que, dans le cas où le débiteur ne paie pas sa dette, son créancier est en droit de saisir l'un quelconque de ses biens, de le faire vendre et de se payer sur le produit de la vente. Comme le dit un très ancien adage, « Qui s'oblige, oblige le sien ».
Cette idée est au fondement de la notion du patrimoine, élaborée par la doctrine au cours du XIXe siècle. La fonction première de cette notion est, en effet, d'asseoir la responsabilité de la personne vis-à-vis des tiers : en agrégeant en une universalité de droit l'ensemble des biens et des obligations d'une personne, la notion de patrimoine manifeste le fait que l'ensemble de ses biens sert de garantie financière à chacune de ses obligations. Il en résulte un principe d'unicité du patrimoine : diviser le patrimoine reviendrait, en effet, à priver chacun des créanciers d'une partie de son gage.
Depuis fort longtemps, les pouvoirs publics ont apporté des tempéraments à ces principes afin de protéger les entrepreneurs et les investisseurs contre les aléas de la vie économique.
Ce fut d'abord la raison d'être des sociétés commerciales à responsabilité limitée, qui, depuis une loi du 11 juillet 1985, peuvent être constituées d'un seul associé.
Mais tous les entrepreneurs n'exercent pas sous forme sociétaire. Environ 3 millions de personnes exercent aujourd'hui, en France, une activité professionnelle indépendante, en leur nom propre.
Pour les protéger, le législateur a cherché à soustraire leurs biens les plus précieux aux poursuites de leurs créanciers professionnels. Ce fut d'abord le cas de leur résidence principale, puis éventuellement d'autres biens immobiliers à usage non professionnel, qui peuvent être rendus insaisissables.
Une loi du 15 juin 2010, due à l'initiative du ministre Hervé Novelli, est allée plus loin en ouvrant une première brèche dans le principe d'unicité du patrimoine : c'est le régime de l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée ou EIRL. Ce régime permet à toute personne physique exerçant une activité professionnelle indépendante d'affecter à cette activité un patrimoine distinct de son patrimoine personnel. Ses créanciers professionnels n'exercent alors leur droit de gage général que sur son patrimoine affecté, ses créanciers personnels sur son patrimoine non affecté.
Le bénéfice du régime de l'EIRL est soumis à un formalisme assez lourd qui a pour objet de garantir la sécurité juridique de l'entrepreneur et des tiers. C'est sans doute ce qui explique, au moins en partie, que ce régime n'ait pas eu le succès escompté : on ne compte aujourd'hui qu'un peu moins de 100 000 EIRL.
L'article 1er du projet de loi va beaucoup plus loin en prévoyant que, dorénavant, toute personne physique exerçant une activité professionnelle indépendante serait titulaire de plein droit de deux patrimoines, l'un professionnel, l'autre personnel. La délimitation des deux patrimoines ne résulterait plus d'une déclaration d'affectation assortie d'un inventaire, mais d'un simple critère légal : « l'utilité » des biens, droits ou obligations à l'activité professionnelle indépendante de la personne concernée.
En principe, le gage général des créanciers professionnels et personnels serait limité au patrimoine correspondant. Ce principe connaîtrait cependant des exceptions. Le projet de loi prévoit ainsi que l'entrepreneur individuel puisse renoncer au bénéfice de la séparation des patrimoines, en faveur d'un créancier et à l'occasion d'un engagement déterminé : il répondrait alors de sa dette sur l'ensemble de ses biens. Le texte prévoit aussi de larges dérogations au profit de l'administration fiscale et des organismes de sécurité sociale, qui ne me paraissent pas toutes justifiées - j'y reviendrai.
Par ailleurs, le patrimoine professionnel pourrait être transmis entre vifs à un tiers, en tant qu'universalité. Il s'agit en particulier de faciliter la transformation de l'entreprise individuelle en société - mais cela exigera aussi une modification des règles fiscales aujourd'hui très défavorables à cette opération.
Il s'agit d'une réforme indéniablement audacieuse, et je crois que nous pouvons souscrire à ses objectifs. Beaucoup d'entrepreneurs individuels expriment le besoin d'être mieux protégés contre les conséquences d'un échec. Renforcer leur protection devrait permettre de stimuler l'initiative économique. Mais je crois aussi qu'il nous faut être prudents, si nous ne voulons pas réduire à néant le crédit des entrepreneurs individuels. Si leurs créanciers n'ont plus les moyen d'obtenir le recouvrement de leur créance, y compris par voie d'exécution forcée si nécessaire, ils ne prêteront plus...
Je crois d'ailleurs qu'il ne faut pas exagérer les effets réels de la réforme sur la protection des biens personnels des entrepreneurs individuels, car les créanciers les plus importants, notamment les banques, exigeront désormais systématiquement des sûretés spéciales sur certains biens, voire une renonciation pure et simple au bénéfice de la séparation des patrimoines...
Par ailleurs, le texte du Gouvernement présente des lacunes et des fragilités juridiques qui pourraient avoir des conséquences très fâcheuses pour les entrepreneurs individuels eux-mêmes comme pour les tiers. Je vous proposerai de les corriger.
Je vous proposerai également de rétablir la cohérence de la réforme en limitant les exceptions à la séparation des patrimoines dont le Gouvernement veut faire bénéficier les créanciers publics.
Enfin, il me semble nécessaire de tirer nous-mêmes les conséquences de ce nouveau statut sur les procédures collectives et les procédures de surendettement des particuliers, plutôt que d'habiliter le Gouvernement à le faire par voie d'ordonnance.
Plusieurs autres mesures de ce texte relèvent de la compétence de la commission des lois. Il en va ainsi de l'article 6, qui prévoit une habilitation à légiférer par ordonnance pour modifier les règles applicables à l'exercice en société des professions libérales réglementées. Je vous soumettrai un amendement de suppression, car le sujet est beaucoup trop sensible pour que le Parlement abandonne sa compétence. Nous devons en particulier veiller à préserver les règles visant à garantir l'indépendance des professionnels libéraux qui exercent au sein d'une société, qu'il s'agisse des règles de composition du capital ou de répartition des droits de vote. La grande majorité des ordres professionnels que j'ai interrogés ont exprimé leur attachement à ces règles.
L'article 8 vise à ce que les dettes professionnelles soient prises en compte pour l'appréciation de la situation d'une personne qui demande l'ouverture d'une procédure de surendettement des particuliers. Il s'agit de la simple conséquence du fait que, depuis la loi du 17 juin 2020 et grâce à un amendement de notre collègue Thani Mohamed Soilihi, les dettes professionnelles peuvent être effacées au terme d'une procédure de surendettement.
Enfin, l'article 11 réforme le régime disciplinaire des experts comptables pour tenir compte, notamment, de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui impose la séparation des fonctions de poursuite et de jugement et prohibe la révocation automatique du sursis en cas de nouvelle condamnation.
Dans l'ensemble, ce projet de loi me paraît bienvenu et, sous réserve de l'adoption de plusieurs amendements visant à en assurer la robustesse juridique, je vous proposerai de l'adopter.
Mme Frédérique Puissat, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - Merci à mes collègues rapporteurs.
L'article 9 porte sur l'allocation des travailleurs indépendants (ATI), instituée par la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel afin de couvrir les travailleurs non salariés contre le risque de perte d'emploi. D'un montant forfaitaire de 800 euros par mois, cette prestation, intégralement financée par l'assurance chômage, est versée pendant une période maximale de six mois non renouvelable. L'ouverture de ce nouveau droit a cependant été très prudente, avec des conditions restrictives. Il en résulte un premier bilan décevant : alors que le budget initial était de 140 millions d'euros, les dépenses se sont élevées à 3,1 millions d'euros en 2020.
L'article 9 vise à ouvrir une nouvelle voie d'accès à l'ATI en ajoutant une condition alternative à la cessation d'activité définitive et involontaire. Auraient ainsi droit à l'ATI les travailleurs qui étaient indépendants au titre de leur dernière activité et dont l'entreprise a fait l'objet d'une déclaration de cessation totale et définitive d'activité, lorsque cette activité n'est pas économiquement viable.
Cet article propose également de mettre en place un délai de carence de cinq ans entre deux demandes d'ATI.
L'attente croissante de protection sociale de la part des travailleurs indépendants, en lien avec l'avènement des micro-entrepreneurs, plaide pour ouvrir sans attendre les conditions d'accès au dispositif. Je m'interroge toutefois sur la temporalité de la réforme proposée, qui intervient après moins de deux ans de fonctionnement de la prestation, dont seulement quatre mois ont été significatifs en raison de la crise sanitaire.
Cette réforme précoce en l'absence de bilan significatif appelle l'introduction d'une « clause de revoyure ». Il serait également intéressant que les travailleurs indépendants soient informés de la possibilité de souscrire un contrat d'assurance contre la perte d'emploi subie.
L'article 10 est relatif aux circuits de financement de la formation professionnelle des travailleurs indépendants, notamment des artisans. Il s'agit de corriger une anomalie historique, car les chefs d'entreprise artisanale sont les seuls travailleurs non salariés qui dépendent de deux guichets pour le financement de leur formation professionnelle : d'une part, les conseils de la formation au sein des chambres régionales des métiers et de l'artisanat, d'autre part, le Fonds d'assurance formation des chefs d'entreprise artisanale (Fafcea).
Le système est peu efficient et l'existence de deux guichets est source de complexité. Les ressources des fonds de la formation professionnelle des artisans ont drastiquement diminué et de nombreuses erreurs sont à déplorer.
L'article 10 propose d'unifier le financement de la formation professionnelle des artisans en affectant les sommes collectées à un unique fonds, qui succédera en pratique au Fafcea. Il harmonise plus largement les circuits de financement de la formation des travailleurs indépendants, en confiant à France compétences la répartition des fonds entre les différents affectataires. Le regroupement des fonds de la formation professionnelle des artisans répond à une attente de simplification des professionnels concernés. Il suscite néanmoins certaines inquiétudes. Sans remettre en cause la plus grande souplesse que devrait permettre cette réforme, il serait opportun d'associer le réseau des chambres des métiers et de l'artisanat à la gouvernance du futur fonds unique.
Afin d'éviter les effets d'une réforme insuffisamment préparée, la commission a proposé de reporter l'entrée en vigueur de l'ensemble de la réforme au 1er janvier 2023.
M. Serge Babary, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - Alors que les grandes entreprises et les PME ont bénéficié d'une succession de plans et de mesures ciblées ces dernières années, les travailleurs indépendants ont souvent été laissés de côté. Le dernier texte les concernant au premier chef remonte à 1994 !
La commission des affaires économiques se félicite que ce texte remédie en partie à cette situation. Bien entendu, nous ne sommes pas dupes de l'opportunité calendaire de cette réforme, qui concernera 3 millions de personnes à six mois d'une échéance électorale majeure et après que ne leur a été prêtée qu'une attention toute relative durant quatre ans.
Sur le fond, notre commission a validé l'esprit général de l'article 1er qui protège le patrimoine personnel de l'entrepreneur individuel. En effet, ces professionnels font face à une succession de crises importantes depuis plusieurs années et sont dans une situation économique très fragile.
Nous avons cependant plusieurs réserves sur le dispositif. Il est tout d'abord à craindre qu'il ne change pas grand-chose à la situation actuelle, car les banques exigeront la renonciation à cette nouvelle protection. Ensuite, tout se jouera autour de la notion d'utilité, et les créanciers ne manqueront pas de l'élargir au maximum. Enfin, on peut craindre que la simplicité recherchée ne soit surcompensée par les nombreuses demandes de garanties qui émaneront des créanciers.
L'article 7 est une habilitation à légiférer par ordonnance pour clarifier la rédaction et le plan du code de l'artisanat, car plusieurs textes importants pour le secteur ont été pris depuis vingt-cinq ans sans être codifiés. S'agissant d'une clarification à droit constant, la commission des affaires économiques ne s'y oppose pas. En revanche, le délai d'habilitation pourrait être réduit de dix-huit à quatre mois, afin que l'ordonnance soit publiée avant l'élection présidentielle.
L'article 12 vise à débloquer une situation dommageable au dialogue social dans le réseau des chambres de commerce et d'industrie (CCI). La convention collective pour les personnels privés n'ayant pas été signée par l'intersyndicale majoritaire, les nouvelles élections des comités sociaux et économiques (CSE) n'ont pu être organisées : les personnels de droit privé, bien qu'ils représentent un tiers des effectifs, ne sont donc pas représentés alors même que la négociation porte sur une convention qui les concerne au premier chef...
Cet article 12 propose donc d'inverser la situation : de nouvelles élections seront organisées dans les six mois ; puis dans les dix-huit mois, la convention devra être signée. À défaut, la convention collective des métiers du conseil et de l'accompagnement aux entreprises s'appliquera. La commission a adopté un amendement qui précise que la représentativité syndicale est calculée à partir de la dernière élection générale, et pour toute la durée du cycle électoral, c'est-à-dire quatre ans. Cet amendement précise également que, en cas de difficultés constatées sur le terrain et devant conduire à organiser une nouvelle élection, cette élection n'aura lieu qu'au niveau local, et non dans les dix-huit CCI.
M. Jean-Yves Leconte. - Merci à nos rapporteurs.
À la lecture de l'intitulé du projet de loi, nous nous attendions à un texte à la visée beaucoup plus large, incluant notamment les travailleurs des plateformes.
Il peut être délicat d'établir une frontière entre patrimoine professionnel et personnel. Tout cela risque de n'être qu'un effet d'annonce, car le patrimoine non professionnel ne sera pas totalement protégé.
Nous sommes favorables à la suppression de l'article 6 : le Parlement doit conserver son rôle. L'article 12 nous semble décalé par rapport à l'objet du texte.
M. André Reichardt. - Les conditions à remplir pour s'établir à son compte entrent-elles dans le périmètre de l'article 45 de la Constitution ?
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - J'allais justement inviter la commission à arrêter le périmètre indicatif du projet de loi en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents.
Je vous propose de considérer que ce périmètre inclut des dispositions relatives aux conditions d'exercice professionnel des entrepreneurs individuels, notamment à leur régime de responsabilité civile et aux modalités de transmission de leurs biens et obligations à caractère professionnel ; à l'exercice en société des professions libérales réglementées ; à la clarification de la rédaction et du plan, à droit constant, du code de l'artisanat ; aux conditions d'ouverture des procédures de surendettement des particuliers ; à la protection des travailleurs indépendants contre le risque de perte d'emploi ; à l'organisation et au financement de la formation professionnelle des travailleurs indépendants ; au régime disciplinaire des experts comptables ; ainsi qu'aux modalités d'organisation de l'élection des instances représentatives du personnel au sein du réseau des CCI et aux modalités de négociation et de conclusion de la convention collective régissant les personnels de droit privé.
M. André Reichardt. - Le stage préparatoire à l'installation des artisans n'est plus obligatoire. Pourrai-je déposer des amendements en ce sens ?
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - La commission appréciera leur recevabilité le moment venu, en fonction de la rédaction proposée.
EXAMEN DES ARTICLES
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-9 rectifié, sans doute le plus important, vise à réécrire l'article 1er pour renforcer la robustesse juridique du nouveau statut de l'entrepreneur individuel. Il s'agit en particulier d'instituer des règles de preuve en cas de litige portant sur la consistance du patrimoine professionnel et du patrimoine personnel, de refondre entièrement le régime de la transmission universelle du patrimoine professionnel et de protéger les héritiers en adaptant le droit de l'option successorale au cas où le défunt est un entrepreneur individuel.
L'amendement COM-9 rectifié est adopté ; l'amendement COM-1 devient sans objet.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-26 concerne l'imposition des plus-values en cas de cession de l'entreprise d'un entrepreneur individuel. Il vise à ce que les plus-values réalisées par un entrepreneur individuel soient exonérées d'impôt en cas de cession, cette exonération ne pouvant s'appliquer qu'une fois par contribuable. Hélas, l'objectif poursuivi n'est pas atteint car l'amendement s'impute dans une section du code général des impôts qui traite de la fiscalité des cessions de parts sociales. Or l'entrepreneur individuel, par définition, n'exerce pas en société. Avis défavorable.
L'amendement COM-26 n'est pas adopté.
Article 2
L'amendement de coordination COM-10 est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-11 vise à supprimer certaines exceptions au principe de séparation des patrimoines dont le projet de loi prévoit de faire bénéficier l'administration fiscale et les organismes de sécurité sociale.
En outre, si je ne remets pas en cause l'inopposabilité aux créanciers publics de la séparation des patrimoines en cas de fraude de l'entrepreneur ou de manquements graves et répétés à ses obligations fiscales ou sociales, il me semble que l'exigence d'une constatation judiciaire de ces manquements doit être maintenue.
Enfin, l'amendement tend à supprimer une disposition, apparemment anodine, qui élargit considérablement le champ des situations dans lesquelles l'administration fiscale pourrait poursuivre le recouvrement des impôts sur la résidence principale d'un entrepreneur individuel ou sur d'autres biens immobiliers qu'il a déclarés insaisissables.
L'amendement COM-11 est adopté ; l'amendement COM-2 devient sans objet.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Par l'amendement COM-28, Mme Vermeillet entend limiter les pouvoirs de contrôle de l'administration fiscale à l'égard des entrepreneurs individuels adhérents à un organisme de gestion agréé. Je n'y suis pas favorable. L'administration fiscale doit être en mesure d'opérer les investigations qu'elle estime nécessaires, dans le respect des règles procédurales qui garantissent les droits des contribuables.
L'amendement COM-28 n'est pas adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-27 vise à faire en sorte qu'une mesure d'interdiction d'émettre des chèques cesse de produire ses effets dès la désignation d'un mandataire ad hoc ou en cas d'accord de conciliation simplement constaté par le président du tribunal. Si le second point peut donner lieu à une réflexion, le premier me paraît par trop imprudent. La simple désignation d'un mandataire ad hoc par le tribunal ne signifie pas que l'entreprise est tirée d'affaire, bien au contraire.
L'amendement COM-27 n'est pas adopté.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Les procédures collectives et de surendettement seront, si je puis dire, le véritable crash test du nouveau statut de l'entrepreneur individuel. Il serait donc malvenu que le Parlement abandonne sa compétence pour tirer les conséquences de la création de ce nouveau statut sur les procédures d'insolvabilité prévues par le code de commerce et le code de la consommation. Mon amendement COM-12 tend à remplacer l'habilitation prévue à l'article 4 par des dispositions modifiant directement les deux codes. En particulier, il vise à définir de manière restrictive les conditions auxquelles une procédure collective, ouverte à l'égard du patrimoine professionnel d'un entrepreneur individuel, pourrait être étendue à son patrimoine personnel. La notion actuelle de « confusion des patrimoines » est entendue de manière trop large.
L'amendement COM-12 est adopté.
L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-13 a pour objet de clarifier les dispositions de l'article 5 qui mettent en extinction le régime actuel de l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée. En outre, en cas de transfert universel d'un patrimoine affecté à une personne physique, l'amendement tend à ce que l'affectation ne soit plus maintenue : les biens, droits et obligations tomberaient, le cas échéant, dans le patrimoine professionnel du bénéficiaire du transfert en application du nouveau régime.
L'amendement COM-13 est adopté.
L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Cet article prévoit une habilitation à légiférer par ordonnance pour modifier les règles applicables à l'exercice en société des professions libérales réglementées. Ce sujet me semble mériter un débat parlementaire, je propose donc de supprimer cette habilitation.
L'amendement de suppression COM-14 est adopté.
L'article 6 est supprimé.
M. Serge Babary, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-23 vise à réduire de dix-huit à quatre mois le délai de l'habilitation demandée par le Gouvernement pour clarifier par ordonnance le texte du code de l'artisanat. Si la demande est légitime, le délai est trop long, nous considérons que cette clarification doit intervenir avant l'élection présidentielle.
L'amendement COM-23 est adopté.
L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 8
L'article 8 est adopté sans modification.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Par l'amendement COM-3, Mme Delattre propose que les petites entreprises, soumises à des obligations comptables simplifiées, soient néanmoins tenues d'indiquer dans leur bilan comptable le détail de leurs dettes sociales. Cette notion me paraît trop mal définie pour être inscrite dans la loi. En outre, sur le fond, cet amendement est largement satisfait par les prescriptions du plan comptable général. Avis défavorable.
L'amendement COM-3 n'est pas adopté.
Mme Frédérique Puissat, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-4 que la commission des affaires sociales vous soumet concerne l'allocation des travailleurs indépendants. Il vise, à titre conservatoire, à fixer au 31 octobre 2024 la date limite pour demander l'ATI et à imposer une concertation avec les partenaires sociaux et les représentants des travailleurs indépendants.
L'amendement COM-4 est adopté.
L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Frédérique Puissat, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-5 vise à imposer une information des travailleurs indépendants sur les dispositifs assurantiels couvrant la perte d'emploi subie.
L'amendement COM-5 est adopté et devient article additionnel.
Mme Frédérique Puissat, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-21 de M. Mouiller vise à répondre à une vraie difficulté, mais sa formulation est trop imprécise. Nous avons convenu avec lui qu'il le revoie pour le présenter en séance. Avis défavorable.
L'amendement COM-21 n'est pas adopté.
Les amendements de coordination COM-6 et COM-7 sont adoptés.
L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 11
Les amendements rédactionnels COM-15, COM-16 et COM-17 sont adoptés.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-18 vise à préciser les modalités de nomination du magistrat chargé des poursuites au sein de la commission nationale et de la chambre nationale de discipline des experts-comptables.
L'amendement COM-18 est adopté.
L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Serge Babary, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-24 vise à sécuriser juridiquement et opérationnellement les élections des comités sociaux et économiques de CCI France et des chambres de commerce et d'industrie de région, au niveau national comme local.
L'amendement COM-24 est adopté.
L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Christophe-André Frassa. - L'amendement COM-19 concerne l'application du projet de loi à Wallis-et-Futuna.
L'amendement COM-19 est adopté.
L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-20 tend à porter de trois à six mois le délai d'entrée en vigueur du nouveau statut de l'entrepreneur individuel et à corriger une incohérence sur l'application dans le temps de ce régime aux créances personnelles.
L'amendement COM-20 est adopté.
Mme Frédérique Puissat. - Mon amendement COM-29 tend à reporter l'entrée en vigueur de l'ensemble des dispositions de l'article 10 au 1er janvier 2023.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Avis favorable.
L'amendement COM-29 est adopté ; l'amendement COM-25 devient sans objet.
L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
La réunion est close à 12 h 10.
Jeudi 14 octobre 2021
- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -
La réunion est ouverte à 14 heures.
Proposition de loi tendant à reconnaître aux membres de l'Assemblée nationale et du Sénat un intérêt à agir en matière de recours pour excès de pouvoir - Examen des amendements au texte de la commission
M. Christophe-André Frassa, président. - Nous examinons les amendements au texte de la commission sur la proposition de loi tendant à reconnaître aux membres de l'Assemblée nationale et du Sénat un intérêt à agir en matière de recours pour excès de pouvoir.
EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - L'amendement n° 4, comme les suivants, est contraire à la position de la commission. Je ne peux que renouveler mon avis défavorable.
M. Jean-Pierre Sueur. - Le groupe RDSE a déposé une excellente proposition de loi qui visait à donner à tout parlementaire un droit à agir en matière de recours pour excès de pouvoir. Pourquoi être revenu en arrière en limitant cette faculté aux seuls présidents de commission et aux présidents des assemblées parlementaires ? Il n'y a pas de risque d'encombrement : tous les citoyens peuvent déjà saisir le Conseil d'État !
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - Il faut avoir un intérêt à agir.
M. Alain Richard. - Je partage la position de M. Sueur. Le texte initial était excellent.
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - Notre commission a restreint le champ de l'intérêt à agir aux seuls présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat ainsi qu'aux présidents des commissions permanentes afin de privilégier un droit d'agir « institutionnel », permettant au Sénat, en tant qu'institution, de faire assurer le respect de la volonté du législateur par le pouvoir réglementaire.
M. Jean-Pierre Sueur. - Soit, mais notre amendement ne vise qu'à rétablir le texte initial de la proposition de loi...
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - Je souligne que l'auteur de la proposition de loi, M. Requier, soutient la position de la commission.
M. Jean-Pierre Sueur. - Pourquoi alors ne pas adopter mon amendement de repli n° 5, qui vise à ce que les présidents de groupe puissent eux aussi agir ? La présidence de la commission des finances par l'opposition n'est qu'une coutume qui n'est pas formalisée dans les textes. Certains groupes minoritaires souhaiteraient pouvoir avoir la faculté à agir.
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - Les présidents de groupe ne sont pas mentionnés dans le Règlement du Sénat.
M. André Reichardt. - Mais les groupes sont reconnus par la Constitution. J'étais personnellement plutôt favorable au texte initial de la proposition de loi.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je constate que nous sommes nombreux à souhaiter revenir au texte initial ! J'espère que la rapporteure expliquera en séance que les débats en commission ont été serrés...
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - Nous avons déjà débattu de ces points la semaine dernière lors de l'élaboration du texte de la commission. Nous aurons certainement un débat approfondi en séance. En attendant, je maintiens mon avis défavorable sur les amendements nos 4, 3, 5, 2 et 6.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 4, 3, 5, 2 et 6.
Intitulé de la proposition de loi
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - L'amendement n° 1 vise à modifier l'intitulé du texte pour tenir compte des ajustements dont il a fait l'objet dans son contenu. Le nouvel intitulé serait alors : « Proposition de loi visant à renforcer le contrôle par le Parlement de l'application des lois », et non plus : « Proposition de loi tendant à reconnaître aux membres de l'Assemblée nationale et du Sénat un intérêt à agir en matière de recours pour excès de pouvoir ». Avis favorable.
M. Jean-Pierre Sueur. - Toutefois, si l'un de nos amendements était adopté en séance, il faudrait modifier à nouveau le titre...
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - En effet.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 1.
La commission a donné les avis suivants aux amendements de séance :
La réunion est close à 14 h 15.