COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

• Mardi 2 mars 2021
  • Proposition de loi améliorant l'efficacité de la justice de proximité et de la réponse pénale - Désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire
  • Désignation d'un rapporteur
  • Proposition de loi rénovant la gouvernance du service public d'eau potable et d'assainissement en Guadeloupe - Examen du rapport et du texte de la commission
  • Projet de loi confortant le respect des principes de la République - Audition de M. Gil Delannoi, chercheur au Centre des recherches politiques à Sciences Po
  • Projet de loi confortant le respect des principes de la République - Audition de M. Patrick Weil, historien et directeur de recherche au Centre national de la recherche scientifique, et Mme Valentine Zuber, historienne et directrice d'études à l'École pratique des hautes études
• Mercredi 3 mars 2021
  • Désignation d'un rapporteur
  • Proposition de loi relative à la sécurité globale - Examen du rapport et du texte de la commission
  • Proposition de loi tendant à garantir le droit au respect de la dignité en détention - Examen du rapport et du texte de la commission
  • Projet de loi confortant le respect des principes de la République - Audition de M. Gérald Darmanin, ministre de l'intérieur, et Mme Marlène Schiappa, ministre déléguée auprès du ministre de l'intérieur, chargée de la citoyenneté
  • Projet de loi confortant le respect des principes de la République - Audition de M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux, ministre de la justice

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Mardi 2 mars 2021

- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30

Proposition de loi améliorant l'efficacité de la justice de proximité et de la réponse pénale - Désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire

La commission soumet au Sénat la nomination de MM. François-Noël Buffet, Alain Marc, de Mmes Brigitte Lherbier, Dominique Vérien, Marie-Pierre de La Gontrie, de MM. Jérôme Durain et de Thani Mohamed Soilihi, comme membres titulaires, et de MM. François Bonhomme, Stéphane Le Rudulier, de Mme Catherine Di Folco, de MM. Hervé Marseille, Didier Marie, de Mmes Maryse Carrère et Cécile Cukierman, comme membres suppléants de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi améliorant l'efficacité de la justice de proximité et de la réponse pénale.

Désignation d'un rapporteur

La commission désigne M. Christophe-André Frassa rapporteur sur la proposition de loi n° 362 (2020-2021) tendant à garantir le droit au respect de la dignité en détention, présentée par M. François-Noël Buffet et plusieurs de ses collègues (procédure accélérée).

M. Patrick Kanner. - Monsieur le président, mon intervention ne vous surprendra pas. Les semaines se suivent et se ressemblent concernant la façon dont l'opposition sénatoriale, notamment le groupe socialiste, écologiste et républicain, peut influer sur les décisions collectives... Nous espérions être davantage associés à la démarche que vous avez engagée au travers de votre lettre du 19 février, même si vous n'aviez manifestement pas pu prendre connaissance en temps et en heure de notre lettre du 17 février que nous avions remise en main propre à votre secrétariat, dans laquelle nous vous demandions simplement de reconnaître un fait chronologique : c'est bien grâce à la question d'actualité au Gouvernement posée par Jean-Pierre Sueur à M. Dupond-Moretti le 3 février que ce dossier a pu sortir de sa léthargie.

De plus, le 10 février, lors de la Conférence des présidents, j'ai rappelé l'urgence de ce dossier qui, après avoir été constatée par le président Larcher, a fait l'objet d'un échange entre Marc Fesneau et vous-même, à l'issue duquel vous êtes tombés d'accord sur la nécessité de déposer en urgence une proposition de loi. On peut le dire, ce texte a été rédigé par le Gouvernement. Dans notre lettre, nous demandions simplement qu'un membre de notre groupe exerce les fonctions de rapporteur - une nouvelle fois, dirais-je - et à apporter quelques améliorations au texte avant son examen. La commission des lois du Sénat n'a pas à être le supplétif du Gouvernement, d'autant qu'il a manqué à ses devoirs, puisque la décision du Conseil constitutionnel date du mois d'octobre, ce qui permettait d'envisager le dépôt d'un texte dans la foulée.

Je souhaite manifester ici notre regret, notre mécontentement. Alors que nous avons voulu être utiles - cette proposition de loi n'existe que du fait de la saisine officielle de la Haute Assemblée par notre collègue Jean-Pierre Sueur -, nous sommes aujourd'hui écartés tant sur la forme que sur le fond de la mise en oeuvre de cette réponse gouvernementale au travers de votre personne. C'est pourquoi nous avons-nous-mêmes déposé une proposition de loi qui retrace notre positionnement politique sur cette question sensible. En outre, nous déposerons des amendements pour que notre voix soit entendue. Tel est le triste sort de l'opposition : tomber dans l'oubli ; or nous avons été habitués à mieux dans cette noble institution !

M. François-Noël Buffet, président. - Vous avez rappelé le contexte. J'ai bien eu votre courrier et y ai répondu. Nous avons effectivement rattrapé les choses au vol ! Néanmoins, je vous assure au nom de la commission que Jean-Pierre Sueur pourra s'exprimer sans aucune difficulté tout au long de la discussion. Et notre rapporteur m'a indiqué vouloir prendre contact avec vous de façon à éviter toute ambiguïté.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je prends acte de votre réponse à Patrick Kanner. J'ai présenté le sujet à M. Dupond-Moretti à cinq reprises : trois fois lors des auditions, une fois quand je suis allé le rencontrer personnellement, et enfin en séance publique. Il y a une carence du Gouvernement qu'il nous faut dénoncer. Il n'est pas normal que le Conseil constitutionnel l'enjoigne début octobre de publier des dispositions législatives pour le 1^er mars et que rien ne se passe. Face à cette situation, l'initiative de la commission des lois est tout à fait satisfaisante. Et c'est une très bonne chose d'avoir cherché un texte consensuel. Mais il aurait fallu qu'on en parle. Or ce que je reproche, comme l'a souligné Patrick Kanner, c'est que vous ayez purement et simplement repris le texte qu'avait écrit le Gouvernement pour amender la loi relative au Parquet européen. Après hésitation et devant le refus de l'Assemblée nationale, l'exécutif a finalement reculé, alors qu'il avait toutes les cartes en main.

Compte tenu des carences importantes de ce texte, nous aurions dû discuter ensemble de la nature du texte. Or le Parlement n'a pas à être le passe-plat du Gouvernement ! C'est pourquoi nous avons rédigé une proposition de loi que j'ai l'honneur de vous remettre en mains propres, dont j'espère qu'elle sera prise en considération par le rapporteur dans son rapport. Il est très important pour la commission des lois que ses initiatives restent de nature parlementaire. Il ne nous appartient pas de reprendre tel quel un texte du Gouvernement pour lui sauver la mise.

M. François-Noël Buffet, président. - Je n'ai pas pour habitude de passer les plats à qui que ce soit.

M. Jean-Pierre Sueur. - C'était une métaphore et en aucun cas une attaque personnelle.

M. François-Noël Buffet, président. - Nous avons procédé dans l'urgence avec comme souci premier, soyons clairs, de reprendre la main, vous l'avez rappelé, sur une carence du Gouvernement qui, depuis la décision du Conseil constitutionnel, ne s'était pas donné les moyens - il pouvait les avoir, j'en conviens - de régler ces difficultés liées aux risques potentiels de la mise en liberté des détenus en l'absence de procédure. Si nous avons repris le texte du Gouvernement, c'est pour une raison très simple : il fallait obtenir en urgence l'inscription du texte à l'ordre du jour des travaux du Parlement et l'engagement de la procédure accélérée, afin qu'il soit voté le plus rapidement possible - je le dirai en séance publique sans difficulté aucune.

Il nous faut maintenant avancer pour atteindre notre unique objectif, à savoir mettre en place une procédure pour que les magistrats et les détenus puissent faire prévaloir leurs observations et obtenir des réponses sans que cela entraîne le moindre risque pour le système judiciaire, qu'il s'agisse d'une autre condamnation ou de la mise en liberté de certaines personnes que l'on ne souhaite pas voir sortir. C'est plutôt à l'honneur du Sénat et de la commission - j'y inclus naturellement Jean-Pierre Sueur - de faire preuve d'initiative en la matière.

Mme Brigitte Lherbier. - Les centres d'éducation renforcée ne feront pas partie du dispositif.

Proposition de loi rénovant la gouvernance du service public d'eau potable et d'assainissement en Guadeloupe - Examen du rapport et du texte de la commission

M. François-Noël Buffet, président. - Nous en arrivons à l'examen du rapport de notre collègue Françoise Dumont sur la proposition de loi rénovant la gouvernance du service public d'eau potable et d'assainissement en Guadeloupe.

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - Cette proposition de loi répond à un problème d'une particulière urgence, à savoir les inacceptables difficultés que rencontrent au quotidien nos compatriotes guadeloupéens dans l'accès à une ressource aussi essentielle que l'eau. Le problème est pourtant connu de longue date. La Guadeloupe, territoire arrosé par des pluies abondantes, ne manque pas d'eau, tant s'en faut ; mais cette ressource y est mal répartie. Par conséquent, la structuration et la qualité du réseau conditionnent largement l'accès convenable des Guadeloupéens à l'eau, en qualité comme en quantité. Or cet approvisionnement est structurellement défaillant en raison de la mauvaise qualité des services publics d'eau potable et d'assainissement.

En ce qui concerne le service public d'eau potable, la situation à laquelle sont confrontés les Guadeloupéens est proprement inacceptable : la pratique systématique des « tours d'eau », ces restrictions temporaires et localisées de l'accès à la ressource, s'apparente à l'institutionnalisation d'une pénurie permanente, dont les acteurs locaux semblent avoir perdu tout espoir qu'elle se résorbe un jour. En plus de mettre à rude épreuve les nerfs des usagers, cette pratique est contreproductive, puisqu'elle tend à entraîner, via la constitution de réserves, une surconsommation d'eau...

En ce qui concerne l'assainissement, la qualité des stations de traitement est notoirement médiocre et les installations guadeloupéennes ne sont pas, pour l'essentiel, conformes aux réglementations en vigueur. Les conséquences environnementales, mais également sanitaires, d'une telle situation doivent être prises particulièrement au sérieux, dans un territoire qui ne connaît que trop bien les scandales sanitaires.

Cette situation aboutit à une défiance et à un mécontentement légitimes des usagers. La colère de ceux-ci est alimentée par le prix élevé qu'ils paient pour accéder à l'eau et qui apparaît déconnecté de la médiocre qualité du service rendu. Ainsi, ce prix n'est probablement pas étranger aux incivilités commises par les usagers sur le réseau ou au très fort taux d'impayés déploré par les autorités organisatrices, qui disposent de recettes insuffisantes pour financer la remise en état du réseau.

Face à ce que l'ancienne ministre des outre-mer, Annick Girardin, appelait elle-même une « spirale », l'État n'est certes pas resté complètement passif : un plan d'investissement, financé à hauteur de 71 millions d'euros, a été mis sur pied en 2018, et le plan Eau Dom a été lancé depuis 2017, avec un succès certes modéré en Guadeloupe. Bien qu'elles doivent être saluées, ces initiatives ont tout d'un pansement sur une jambe de bois : elles ne sauraient constituer qu'un palliatif temporaire à un problème structurel. Sur le terrain, la principale cause de ce problème est connue de tous : une gestion défaillante et éclatée entre une multiplicité d'acteurs des services publics d'eau et d'assainissement. Cet éclatement ne répond à aucune logique apparente et empêche les autorités organisatrices de bénéficier d'économies d'échelle permises par la mutualisation des coûts.

Aussi déconcertant que cela puisse paraître, la solution semble parfaitement identifiée : depuis 2014, la question de l'unification de la gouvernance et de la gestion des services publics d'eau et d'assainissement revient avec insistance comme une condition sine qua non de l'amélioration de la situation. Initiée à plusieurs reprises, une telle unification n'a jamais eu lieu malgré le consensus partagé entre les acteurs locaux sur son principe. Les désaccords persistants sur les modalités de cette unification ne sauraient pourtant constituer une raison valable pour laisser perdurer un problème qui n'a que trop duré.

Cette proposition de loi tend à apporter une solution pragmatique et efficace à cette difficulté au travers de la création d'un syndicat mixte dit « ouvert » associant la région de Guadeloupe, le département de la Guadeloupe et les cinq communautés d'agglomération que compte la Guadeloupe dite « continentale ». Doté de missions étendues et cohérentes, le syndicat mixte serait créé le 1^er septembre 2021. Cette échéance constitue un point d'équilibre satisfaisant entre une exigence de célérité, pour une structure si longtemps attendue, et le temps nécessaire aux travaux de préfiguration du syndicat mixte. Les statuts du syndicat mixte seraient arrêtés par le préfet de Guadeloupe après avis des organes délibérants des futurs membres. Cette procédure manifeste la nécessité d'une impulsion de l'État sur ce sujet épineux, mais elle ne doit pas se traduire par un défaut d'association des élus locaux. Nous demeurerons vigilants sur ce point.

La principale originalité de ce texte réside dans la création d'une commission de surveillance ayant pour mission de formuler des avis et des propositions sur l'activité du syndicat mixte nouvellement créé. Lors des auditions que j'ai menées, j'ai pu constater le grave manque de confiance des usagers à l'égard des services publics. Trop longtemps tenus à l'écart d'une situation qui affecte pourtant leur quotidien, les usagers doivent ainsi être associés autant que faire se peut au fonctionnement du nouveau syndicat mixte. La composition de cette commission, dont les usagers détiendraient de droit la majorité et la présidence, permettrait une juste représentation de leurs intérêts.

Cette proposition de loi emporte donc mon accord sur le fond. Je vous proposerai néanmoins d'adopter des amendements, visant deux objectifs. D'une part, la rédaction du texte gagnerait à être simplifiée et rapprochée du droit commun - je vous soumettrai plusieurs amendements de nature rédactionnelle en ce sens. D'autre part, la proposition de loi me semble excessivement rigide sur certains points.

Premièrement, la définition de la clé de répartition des contributions financières aux investissements de la future structure pourrait conduire, pour de simples raisons de trésorerie, à bloquer des investissements nécessaires. Afin d'éviter l'absurdité d'une telle situation, je vous proposerai d'adopter un amendement permettant, à l'unanimité des membres du syndicat mixte, de déroger à cette clé de répartition.

Deuxièmement, si la composition du syndicat mixte ne semble pas poser de difficulté en l'état, il me semble regrettable que nous ne prévoyions pas les modalités de son élargissement. Je pense en particulier au cas de la communauté de communes de Marie-Galante. Afin d'éviter à l'avenir une nouvelle modification législative, je vous proposerai d'adopter un amendement tendant à permettre, avec l'autorisation expresse du préfet et l'accord unanime des membres, l'adhésion d'un nouveau membre au syndicat mixte, dans les conditions prévues par les statuts.

Enfin, le fonctionnement de la commission de surveillance gagnerait à être fluidifié. La présence de parlementaires ne me semble pas pertinente dans un organe dont le but premier est la représentation des usagers. À l'inverse, la représentation d'élus municipaux me semble nécessaire - je vous suggérerai d'adopter un amendement en ce sens. Par ailleurs, les attributions de cette commission et de son président pourraient être utilement renforcées. Je vous proposerai donc des amendements prévoyant, d'une part, l'obligation de procéder à une audition annuelle du président du comité syndical par la commission de surveillance, et, d'autre part, la possibilité pour le président de la commission de surveillance de solliciter l'inscription à l'ordre du jour du comité syndical de toute question de son choix et de proposer à la commission toute audition qu'il jugerait utile.

Ces quelques assouplissements de bon sens permettraient un fonctionnement plus fluide du nouveau syndicat mixte. Je me dois néanmoins d'être franche : malgré ces quelques modifications, la présente proposition de loi ne suffira pas à régler entièrement et définitivement le problème qui nous occupe aujourd'hui. Le transfert au syndicat mixte des dettes, des ressources humaines et des biens nécessaires à l'exercice de ses compétences exigera un dialogue particulièrement nourri entre l'ensemble des parties prenantes. L'ingéniosité du législateur a ses limites, et il reviendra aux acteurs locaux de s'approprier les outils mis à leur disposition, dans un esprit de solidarité et de consensus.

Je déplore particulièrement l'inertie de l'État sur ce sujet. À titre d'exemple, la question des dettes n'est nouvelle pour aucun acteur du dossier. Comment expliquer qu'un plan de financement et d'accompagnement des communautés d'agglomération n'ait pas encore été établi, alors qu'une telle initiative aurait à coup sûr rassuré celles-ci et amélioré l'acceptabilité du syndicat mixte unique ? L'État doit se montrer à la hauteur de l'enjeu et jouer pleinement le rôle de facilitateur qui lui incombe.

Malgré ces remarques de méthode, la présente proposition de loi n'en reste pas moins urgente. Elle résulte d'un large effort de concertation, menée avec les acteurs locaux. C'est dans cette dynamique partenariale, attentive au terrain, que j'ai souhaité inscrire mes travaux. J'ai travaillé en parfaite coopération avec Justine Benin, rapporteure du texte à l'Assemblée nationale, et Dominique Théophile, signataire d'une proposition de loi similaire au Sénat, dans l'élaboration des amendements que je vous soumettrai. Je les remercie chaleureusement de la qualité du travail réalisé, en Guadeloupe comme à Paris, pour sensibiliser sur la gravité de ce sujet et formuler des pistes de solution.

Le texte que je vous propose d'adopter est donc équilibré, négocié et consensuel. Il me semble à même d'emporter, sur un sujet d'une particulière gravité, une large adhésion, au Sénat comme à l'Assemblée nationale.

M. Jérôme Durain. - La situation du groupe socialiste, écologiste et républicain est particulière, car deux des trois sénateurs qui représentent la Guadeloupe en sont membres : Victoire Jasmin et Victorin Lurel. Nous les avons évidemment consultés sur cette proposition afin de mieux en appréhender les enjeux.

Pour régler ce dossier dramatique, le Gouvernement choisit d'en passer par la loi, niant le principe de libre administration locale, pour créer un syndicat mixte unique de gestion des services publics de l'eau et de l'assainissement. Ce précédent législatif tend à discréditer le travail des acteurs locaux et pourrait inquiéter tous ceux qui, comme moi, sont attachés à l'autonomie de gestion locale. Pourtant, si nous déplorons une telle reprise en main par l'État, il faut reconnaître que cette pression gouvernementale met à mal les égoïsmes locaux qui ont souvent fait échouer les tentatives de création d'une autorité unique de gestion de l'eau. Ce texte présente l'intérêt d'inciter les élus à s'entendre.

Nos collègues souhaitent insister fortement sur le fait que, si cette proposition de loi est pavée de bonnes intentions, elle ne réglera qu'une infime partie du problème, à savoir la gouvernance, en faisant l'impasse sur l'essentiel : les dettes. L'État doit prendre ses responsabilités en affirmant que le principe de « l'eau paie l'eau » ne pourra pas s'appliquer durant les cinq premiers exercices du syndicat. Il doit accompagner ce projet et favoriser la rentabilité financière sans que les collectivités ou les usagers soient trop sollicités. Comme nous l'avons proposé à maintes reprises, il faudrait que le Gouvernement crée des mécanismes exceptionnels de financement, tels que les garanties d'État, sur trente ans, de 500 millions d'euros à destination des collectivités.

Nous allons présenter des amendements en espérant que la présence du Gouvernement en séance publique sera un gage de clarté et de transparence pour que soit offert aux Guadeloupéens un service public de qualité.

Enfin, au moment même où le Gouvernement nous propose de légiférer, il étend les pouvoirs du préfet pour l'approbation des statuts de la nouvelle structure. Nous ne comprenons pas l'articulation entre le texte et cette pratique locale de l'autorité préfectorale.

Mme Brigitte Lherbier. - Vous souhaitez substituer à la présence au sein de la commission de surveillance de parlementaires celle d'élus locaux. Pourquoi ce choix, alors même que nous représentons les collectivités territoriales ?

M. Mathieu Darnaud. - Je tiens à féliciter comme il se doit notre rapporteur pour le travail compliqué qu'elle a accompli sur ce sujet concernant aussi bien les usagers que les élus locaux.

Ce dossier est un vieux serpent de mer, et il y a urgence à agir. Bien sûr, ce texte ne résoudra pas tout. Mais il faut un commencement, et la question de la gouvernance me semble le bon levier. Nombreux sont les écueils qui relevaient de l'incapacité quasi chronique des élus à s'organiser pour avancer.

L'autre difficulté est la question des ressources financières, compte tenu du montant des passifs et des besoins d'investissements. Il est insupportable de penser que nombre de nos concitoyens guadeloupéens n'ont tout simplement pas accès à l'eau. On peut comprendre leur désarroi et leur colère. Comme l'a souligné notre rapporteur, il est impérieux de ne pas rigidifier cette structure et d'offrir la possibilité d'agrandir le périmètre de ce syndicat mixte au-delà de la Guadeloupe « continentale » - je pense notamment à Marie-Galante. Je rejoins complètement les conclusions de notre rapporteur ; ses amendements donneront plus de souplesse, sur un sujet particulièrement complexe. J'appelle le Gouvernement à prendre toutes ses responsabilités, au-delà de la question de la seule gouvernance sur laquelle porte cette proposition de loi. Je le redis, c'est un premier pas, mais il faut aller plus loin.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Cette proposition de loi est très attendue par les Guadeloupéens. Un accord local, bien sûr, aurait été souhaitable, et, jusqu'au bout du processus législatif, il convient de laisser ouverte la possibilité d'un consensus, mais il importait que le Parlement prenne la main.

La problématique de l'eau concerne le monde entier, puisque, d'ici à 2050, selon les statistiques, la planète aura 25 % d'eau en moins. Eu égard à leur isolement et leur fragilité, les territoires ultramarins seront parmi les premières victimes. Je vous rejoins, madame le rapporteur, cette proposition de loi n'est pas la panacée. Dans les années à venir, nos compatriotes d'outre-mer vont avoir besoin d'un soutien fort de l'État sur cette problématique vitale de l'eau.

M. Guy Benarroche. - Il semble, en effet, un peu regrettable de passer par la voie législative pour régler un problème de gestion locale. Comme nous l'a rappelé récemment le président du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), Alain Lambert, il arrive que la norme rigidifie un certain nombre de situations, même si nous nous efforçons d'éviter pareil cas. Cependant, au vu de l'urgence de la situation sanitaire, des conditions de vie très dégradées des Guadeloupéens, et du défaut de consensus entre les élus locaux, la proposition de loi me paraît bienvenue.

Quelques points doivent toutefois nous alerter. Je pense, notamment, à la composition du comité syndical, dont les membres sont exclusivement des élus ; nous pourrions proposer une composition alternative, en y intégrant des personnalités qualifiées, des représentants d'associations d'usagers ou de services publics de l'eau et de l'assainissement. De manière générale, il est souhaitable d'intégrer les usagers dans les processus non seulement de consultation, mais aussi de décision. La commission de surveillance pourrait également être dotée de prérogatives renforcées - l'un des amendements, je crois, le prévoit -, lui permettant de solliciter l'inscription de certains thèmes à l'ordre du jour du comité syndical.

Même si ces propositions d'amélioration sont intéressantes, la gouvernance n'est pas, en soi, la panacée. Le financement de la rénovation du service public d'eau potable et, plus largement, l'implication du Gouvernement et de l'État dans le cadre du plan de relance ou d'autres financements me paraissent aujourd'hui très nettement insuffisants. De même, pour le remboursement de la dette ou le coût de la réfection des réseaux, nous n'avançons pas dans la voie d'un dialogue entre les collectivités et l'État.

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - Monsieur Durain, j'ai bien noté vos observations. Le problème du règlement financier a été souligné à plusieurs reprises. Dans les auditions, j'ai entendu beaucoup de souffrance et de colère à ce sujet. Certes, les formes prises par l'accompagnement de l'État devront être précisées en la matière, mais cette proposition de loi donne l'impulsion nécessaire pour régler un problème qui n'a que trop duré.

L'absence de parlementaires dans la commission de surveillance ne me semble pas problématique. D'une part, elle me semble être de nature à rassurer les élus locaux, en leur donnant un pouvoir accru dans ce nouveau dispositif. D'autre part, les députés et sénateurs guadeloupéens, qui seraient les premiers concernés par une telle mesure et que j'ai naturellement consultés, m'ont indiqué leur accord avec la modification de la composition de la commission de surveillance que je propose.

Monsieur Benarroche, je propose, par un amendement, la présence de personnalités qualifiées au sein de la commission de surveillance. Nous souhaitons précisément renforcer les prérogatives de cette commission en lui donnant une liberté d'initiative et en lui permettant également d'accueillir des élus locaux.

M. François-Noël Buffet, président. - Avant d'aborder les amendements, pouvez-vous, madame le rapporteur, nous rappeler le périmètre de la proposition de loi, en application de l'article 45 de la Constitution ?

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous revient d'arrêter le périmètre indicatif de la proposition de loi. Ce périmètre comprend les dispositions relatives à la création, à l'organisation et au fonctionnement d'un syndicat mixte chargé à titre principal de la gestion des services publics d'eau potable et d'assainissement en Guadeloupe.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

L'amendement rédactionnel COM-15 est adopté.

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - L'amendement COM-1 prévoit que l'adhésion au syndicat mixte soit rendue facultative. Si je comprends l'intention de notre collègue Victoire Jasmin, cet amendement me semble néanmoins inopportun. Rendre facultative l'adhésion au syndicat ne ferait que prolonger un statu quo que la présente proposition de loi entend précisément dépasser. La création d'un syndicat mixte unique est une réponse pragmatique aux difficultés rencontrées par les Guadeloupéens depuis 2015. Par ailleurs, les assouplissements que je propose me semblent de nature à fluidifier et améliorer le fonctionnement du syndicat. Mon avis est défavorable.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - L'amendement COM-16 vise à assouplir les modalités d'adhésion au syndicat. En l'état actuel de sa rédaction, l'article prévoit qu'il serait impossible d'amender la composition du syndicat sans avoir à modifier la loi. Or, la proposition de loi a vocation à apporter une solution pérenne au problème structurel de la gouvernance. Il paraît donc nécessaire de prévoir l'éventualité qu'une autre personne publique - notamment la communauté de communes de Marie-Galante - souhaite, à l'avenir, adhérer au syndicat mixte. Cette procédure d'adhésion, qui nécessiterait l'accord du préfet de Guadeloupe et l'accord unanime des membres du syndicat mixte, serait néanmoins très encadrée.

L'amendement COM-16 est adopté.

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - L'amendement COM-2 vise à supprimer le transfert de la compétence de la gestion des eaux pluviales urbaines au syndicat mixte. Toutefois, il ne me semble pas opportun en ce qu'il briserait la logique du transfert d'un bloc de compétences cohérent au syndicat mixte. Il semblerait contre-productif que cette seule compétence continue d'être exercée par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, tandis que les compétences en matière d'eau et d'assainissement auraient été transférées. Mon avis est défavorable.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel COM-17 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-18 est adopté.

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - L'amendement COM-19 apporte diverses améliorations rédactionnelles tout en simplifiant juridiquement le dispositif proposé. Il a notamment pour objet de supprimer les dispositions relatives à l'élection du président du syndicat, déjà prévues par le droit commun applicable. Par ailleurs, il vise à améliorer la rédaction des dispositions relatives à la désignation des membres du bureau.

L'amendement COM-19 est adopté.

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - L'amendement COM-3 prévoit la répartition des sièges au comité syndical des communautés d'agglomération membres du syndicat mixte en fonction de la population dans leur périmètre géographique respectif. Si j'en comprends l'intention, une telle modification va à l'encontre de la logique de solidarité qui doit prévaloir. La répartition égalitaire du pouvoir de décision au sein du comité syndical, prévue par la proposition de loi, me semble répondre à l'impératif d'une représentation égale de tous les usagers. Avis défavorable.

L'amendement COM-3 n'est pas adopté.

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - L'amendement COM-4 octroie aux associations d'usagers des services publics de l'eau et de l'assainissement 4 sièges au comité syndical du syndicat mixte. L'intention de ses auteurs me semble compréhensible. Au regard de la rupture de confiance entre les autorités gestionnaires et les usagers, il importe d'associer ceux-ci à la gouvernance du syndicat.

Néanmoins, l'amendement me semble excessif et problématique sur le plan juridique. Le comité syndical a pour mission d'administrer le syndicat et donc d'en représenter les membres. Il semblerait peu compréhensible que des représentants d'usagers, sans être membres du syndicat, puissent siéger au comité syndical. Avis défavorable.

L'amendement COM-4 n'est pas adopté.

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - L'amendement COM-5 dote le président de la commission de surveillance, qui est un représentant des associations d'usagers et siège au comité syndical avec voix consultative, d'une voix délibérative. Par définition, le comité syndical, qui a la charge de l'administration du syndicat unique, doit être composé de délégués des membres. Pour les mêmes raisons évoquées lors de l'examen de l'amendement COM-4, avis défavorable.

L'amendement COM-5 n'est pas adopté.

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - L'amendement COM-20 harmonise les dispositions de la proposition de loi relatives au transfert des biens vers le nouveau syndicat. Il maintient le délai d'un an prévu par la proposition de loi, à l'échéance duquel le transfert plein et entier des droits et obligations attachés aux biens doit être effectif.

L'amendement COM-20 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-21 est adopté.

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - L'amendement COM-8 prévoit une procédure ad hoc de transfert des personnels et de règlement de l'actif et du passif des structures existantes. À défaut d'un accord amiable avant le 1^er septembre 2021, le préfet procèderait au règlement de l'actif et du passif par arrêté. Une telle procédure viendrait s'ajouter aux dispositions déjà prévues par la proposition de loi en matière de transfert des biens et des dettes, créant une contradiction dans les termes de l'article 1^er. Il semblerait donc dangereux sur le plan juridique d'adopter cet amendement.

L'amendement COM-8 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel COM-22 est adopté.

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - L'amendement COM-7 prévoit que les contributions financières des EPCI membres du syndicat mixte soient réparties en fonction de leur population. La rédaction prévoit déjà qu'une telle répartition s'effectue proportionnellement au nombre d'usagers situés sur le territoire de chaque EPCI. Cette rédaction plus précise semble préférable. J'émets en conséquence un avis défavorable.

L'amendement COM-7 n'est pas adopté.

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - L'amendement COM-6 prévoit que la clé de répartition des contributions financières aux investissements du syndicat puisse faire l'objet d'un réexamen tous les cinq ans, en fonction des programmes d'investissements et de dépenses à réaliser. J'ai moi-même estimé que cette répartition risquait, par sa rigidité, de poser des difficultés en bloquant certains investissements pour lesquels un membre ne disposerait pas des fonds nécessaires.

Cet amendement semble néanmoins poser des difficultés d'ordre politique et juridique. Il risque de remettre périodiquement sur le métier la question des contributions financières ; il est, au contraire, préférable de proposer un règlement définitif de cette question dans le cadre de la proposition de loi. D'un point de vue juridique, il ne définit pas la procédure par laquelle un tel réexamen serait effectué. Il me semble par ailleurs satisfait dans son intention par le mécanisme de dérogation à la clé de répartition que je vous propose d'adopter. Avis défavorable.

L'amendement COM-6 n'est pas adopté.

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - L'amendement COM-9 détaille les ressources que le futur syndicat pourrait percevoir. Le premier alinéa du paragraphe VII de l'article 1^er prévoit déjà les modalités de financement du syndicat. La rédaction actuelle de l'article 1^er présente au demeurant l'avantage d'aligner ses ressources sur celles qui sont prévues par le droit commun applicable, en les liant directement à la tarification de l'eau. Le principe selon lequel « l'eau paie l'eau » me semble essentiel pour le financement de ce syndicat. Avis défavorable.

L'amendement COM-9 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel COM-23 est adopté.

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - L'amendement COM-24 supprime la mention selon laquelle la modification des statuts ne pourrait porter sur les dispositions fixées par la loi, à l'exception de la dénomination du syndicat. Le respect du principe de légalité impliquant que les statuts soient conformes à la loi, il serait superflu de prévoir que les modifications des statuts du syndicat ne sauraient aller à l'encontre de la loi.

L'amendement COM-24 est adopté.

Article 2

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - Les amendements identiques COM-25 et COM-11 ont pour objet de modifier la composition de la commission de surveillance en supprimant la présence des parlementaires. La rédaction résultant des travaux de l'Assemblée nationale, si elle a le mérite de prévoir la représentation d'un grand nombre d'acteurs locaux, apparaît en effet insuffisamment opérationnelle.

Ces amendements visent ainsi à rationaliser la composition de la commission de surveillance, afin de ne prévoir que la présence des acteurs strictement nécessaires à son fonctionnement.

Les amendements COM-25 et COM-11 sont adoptés.

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - L'amendement COM-26 permet une meilleure représentation des élus locaux au sein de la commission de surveillance. La composition de cette commission prévue par le texte inclut la seule présence du président de l'association des maires de Guadeloupe. Afin de représenter la diversité des maires, il apparaît nécessaire de renforcer la présence des élus municipaux, essentielle à la restauration d'un dialogue entre les usagers et les acteurs locaux.

L'amendement COM-26 est adopté.

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - L'amendement COM-27 complète la composition de la commission de surveillance du syndicat en permettant à plusieurs personnalités qualifiées d'y siéger. Cela répond à une demande de certains acteurs locaux et permet à d'autres acteurs de l'eau d'être associés aux travaux de la commission.

L'amendement COM-27 est adopté.

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - L'amendement COM-10 prévoit un avis des présidents des EPCI à fiscalité propre membres du syndicat dans la procédure de nomination de certains membres de la commission de surveillance. Les représentants d'associations d'usagers ainsi que de protection de l'environnement ne sont, dans le dispositif de la proposition de loi, nommés à la commission de surveillance par le préfet, qu'après avis du président du syndicat.

Cette proposition est intéressante, mais doit être retravaillée, car elle n'est pas, en l'état, compatible avec la rédaction que je vous propose afin d'élargir la composition de la commission de surveillance. Avis défavorable.

L'amendement COM-10 n'est pas adopté.

L'amendement de clarification COM-28 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-29 est adopté.

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - L'amendement COM-30 vise à clarifier les compétences de la commission consultative ainsi qu'à procéder à des améliorations rédactionnelles.

L'amendement COM-30 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-35 est adopté.

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - L'amendement COM-31 renforce les prérogatives du président de la commission de surveillance et complète la rédaction de l'Assemblée nationale. Ainsi, le président de la commission peut, de sa seule initiative, solliciter l'inscription à l'ordre du jour de toute question en lien avec ses compétences. En effet, il apparaît essentiel de renforcer le rôle du président, élu parmi les représentants des associations d'usagers des services publics de l'eau et de l'assainissement.

L'amendement COM-31 est adopté.

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - L'amendement COM-32 clarifie la procédure d'audition par la commission de surveillance de toute personne utile à l'exercice de ses missions. Il précise que l'audition devra être en lien avec l'ordre du jour de la commission de surveillance et opère un rapprochement avec les procédures prévues pour des commissions similaires préexistantes.

L'amendement COM-32 est adopté.

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - L'amendement COM-33 complète les obligations du comité syndical à l'égard de la commission de surveillance. De manière à garantir une articulation fluide entre les travaux de la commission et du comité syndical, l'amendement prévoit une audition annuelle et obligatoire du président du comité syndical par la commission. Dès lors, la commission de surveillance serait étroitement associée, en amont comme en aval, aux décisions du comité syndical.

L'amendement COM-33 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-34 est adopté ; l'amendement COM-12 devient sans objet.

Article additionnel après l'article 2

Mme Françoise Dumont, rapporteur. - L'amendement COM-13 prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur le soutien financier de l'État aux organismes chargés des compétences eau et assainissement présents en Guadeloupe. Comme je le souligne dans mon rapport, la question du soutien financier de l'État aux communautés d'agglomération est cruciale. Néanmoins, comme ses auteurs l'indiquent, il s'agit d'un amendement d'appel. D'après la position constante de la commission des lois et du Sénat, les demandes de rapport sont systématiquement rejetées. Avis défavorable.

L'amendement COM-13 n'est pas adopté.

Intitulé de la proposition de loi

L'amendement rédactionnel COM-14 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La réunion est close à 10 h 25.

- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -

La réunion est ouverte à 17 h 40.

Projet de loi confortant le respect des principes de la République - Audition de M. Gil Delannoi, chercheur au Centre des recherches politiques à Sciences Po

M. François-Noël Buffet, président. - Merci, monsieur Delannoi, d'avoir accepté cette audition. Vous être docteur en sciences politiques, vos publications sont nombreuses et nous attendons beaucoup de votre analyse de ce texte dont vous aurez noté que l'intitulé a changé, puisque le terme de « séparatisme » en a été écarté.

M. Gilles Delannoi, chercheur au Centre des recherches politiques à Sciences Po. - Effectivement, j'ai conduit des recherches sur le séparatisme, un terme fréquemment utilisé et compris dans le langage courant et par la vox populi, et que j'ai cherché à préciser dans ses dimensions nombreuses, sous ses aspects politiques et dans ses composantes religieuses et linguistiques. Le terme est utilisé par exemple pour la création du Pakistan pendant la décolonisation de l'Inde. En réalité, le problème n'est pas nouveau, il court de longue date dans la définition du corps politique. Je citerai à ce propos une lettre de Jean-Jacques Rousseau à Voltaire en 1756 : « Je voudrais qu'on eût dans chaque État un code moral et une espèce de profession de foi civile qui comptât positivement les maximes sociales que chacun serait tenu d'admettre et négativement les maximes intolérantes que l'on serait tenu de rejeter, non comme impies mais comme séditieuses ». Dans Le Contrat social : « Ceux qui distinguent l'intolérance civile et l'intolérance théologique se trompent, ces deux intolérances sont inséparables, il est impossible de vivre en paix avec des gens qu'on croit damnés, les aimer serait haïr Dieu qui les punit, il faut absolument qu'on les ramène ou qu'on les tourmente ». Voilà un aspect du problème.

Je ne parlerai pas, car ce n'est pas ma spécialité, de la radicalité, des actes de violence, de domination, ni des statistiques, mais des discours, des arguments sur ce problème du séparatisme qui est à la fois légal, social, culturel et moral, peut-être existentiel. Je dirai pour commencer qu'il n'est pas lié à la liberté de conscience ni à la séparation du religieux et de l'étatique, laquelle me semble acquise dans notre pays. Mais, en revanche, il ne faut pas renoncer à une forme d'indifférence envers ces croyances fondatrices, ni à la possibilité de changer de croyance ou d'être un incroyant ; or, malheureusement, l'histoire récente de notre pays oblige le gouvernement et le législateur à s'occuper de ces questions. Ceci en raison des troubles à la paix civile qui ont été commis, mais aussi de violences verbales et d'intimidations. Les aspects religieux ne sont donc pas recherchés ici en tant que tels, mais ils interfèrent avec un trouble de la paix civile.

Nos deux derniers présidents de la République ont utilisé deux termes qui m'intéressent dans mes recherches : ceux de partition et de séparatisme. Ces deux vocables ne sont pas à surévaluer, mais il faut les prendre au sérieux ; j'y ajouterai la République et l'État mais aussi la Nation, car le recours ultime est à la souveraineté nationale, par la voie parlementaire ou par d'autres voies. La Nation est un sujet politique collectif qui prend des décisions, c'est un objet culturel fait de comportements, c'est aussi un engagement social qui comprend la protection sociale, la solidarité, voire le sacrifice, dans les cas les plus tragiques. Et peut-être faudrait-il considérer qu'il y a une forme de séparatisme différente dans chacune de ces dimensions.

Que peut-on opposer au séparatisme, partant de l'hypothèse qu'on cherche à le limiter ou à l'empêcher ? On peut lui opposer les valeurs et principes républicains, et aussi certains éléments de l'histoire nationale. Si je n'étais pas en France, je dirais que ce qui résiste au séparatisme, c'est une certaine forme de nationalisme, mais ce terme ayant pris une connotation péjorative dans notre pays, je préfère employer le terme de culture nationale - c'est tout autre chose pour la vision nationale d'un Gandhi ou d'un Mandela.

Était-ce une erreur d'abandonner le terme de séparatisme dans ce projet de loi ? Peu importe le terme qu'on utilise dès lors, pour citer Blaise Pascal, qu'on en a défini le sens.

Je vois deux compréhensions différentes du mot séparatisme, qui peuvent se juxtaposer ou s'exclure, selon les cas. Une première acception vise le fait de vivre à part, d'avoir ses propres moeurs, différentes de celles du reste de la société, cette partition pouvant être binaire, ternaire, ou davantage encore. Le vocable de partition correspond mieux à cette première définition, car le séparatisme a une connotation plus politique, il vise des règles distinctes sur le plan juridique ou religieux : il ne s'agit plus seulement de vivre à part, mais d'avoir ses propres lois. Le premier sens est donc plutôt social, culturel ; il concerne les moeurs, alors que le second est plutôt politique et juridique. La partition peut être involontaire et inconsciente : les sociologues nous montrent que les gens vivent dans leur bulle ou dans leur monde et que l'on n'a pas la même vie selon qu'on s'inscrit dans des réseaux mondialisés ou dans un territoire défavorisé. Le séparatisme, lui, ne peut être que conscient, il est volontaire ou involontaire, subi ou voulu, et il commence lorsqu'il y a concurrence de deux lois - cette concurrence peut être pénible de l'intérieur, pour celui qui la subit, il ne faut pas voir le séparatisme que de l'extérieur.

Il est plus facile d'agir sur le deuxième séparatisme que sur le premier, celui qui relève des comportements et des moeurs, et qui s'impose au législateur peu ou prou.

Y a-t-il des vocables plus forts et moins forts que le séparatisme ? Oui, la sécession est plus forte encore, car la séparation y devient territoriale, sanctionnant une volonté de souveraineté et d'autonomie, comme on le voit avec la Catalogne ou l'Écosse aujourd'hui. Le communautarisme est un peu plus faible, il désigne une situation où la communauté exerce son droit sur les individus, en leur donnant des ordres, en les punissant ou encore en les ostracisant quand ils ne se plient pas à ses demandes. On peut aussi parler d'un communautarisme minimal, lorsque, par exemple, on se refuse à critiquer la communauté en dehors d'elle, on se convainc que les conflits doivent rester internes à la communauté, ou encore lorsqu'on affirme que les aspects communautaires sont plus intéressants que l'individualisme.

Loi et comportement ne peuvent se confondre, vous le savez bien, ils s'équilibrent ou bien ils se contredisent. J'imagine volontiers que vous vous intéressez d'abord à l'aspect légal et juridique du séparatisme. On pourrait parler d'une certaine demande de dévolution, qui n'est pas une sécession, qui consiste à demander à être maître chez soi sans être souverain, c'est une demande de nature séparatiste qui dans l'histoire a souvent été obtenue par une minorité. Les parlementaires britanniques ont été tentés de s'engager dans cette voie au début des années 2000, envisageant - dans un rapport parlementaire - le Royaume-Uni comme une communauté de communautés, dans laquelle des droits différents, notamment religieux, auraient pu être acceptés, ce qui est du reste plus facile à organiser avec la common law qu'avec un système juridique universaliste tel que le nôtre ; mais ils ont abandonné cette voie après les attentats de Londres de 2005, et le débat a changé de direction, en portant sur la Britishness, la « britannité », ce qui présente quelque ressemblance avec les questions dont nous traitons aujourd'hui.

Deuxième point, il faut penser, dans le contexte français, au fait que l'impact du séparatisme fait partie du problème, parce qu'il se produit dans la communauté concernée mais également dans l'ensemble de la société.

La tuerie dans une rédaction a plus d'impact sur l'ensemble de la société que le massacre dans une salle de concert, et la décapitation d'un professeur a une autre portée qu'un massacre le 14 juillet. Ces massacres ne sont pas du même ordre, même s'ils ont un prétexte religieux. D'abord, parce que l'on continuera à aller au spectacle et à sortir au 14 juillet malgré ces événements, et que s'ils se renouvelaient, il ne s'agirait plus de séparatisme, mais de guerre asymétrique. Des attaques contre la presse ou contre un professeur, elles, produisent un effet d'intimidation, d'insécurité et d'autocensure, elles concernent toute personne qui publie, tout enseignant, tout journaliste, et la violence du séparatisme requiert alors d'en faire une question particulière.

Une société qui essaie de lutter contre tous les types de harcèlements, devrait-elle faire une exception au harcèlement « sacré », qui a un prétexte religieux ? Nous sommes confrontés à un paradoxe de notre société, qui admet qu'on poursuive en justice une personne qui vous manque de respect, dans des contours parfois flous, mais qui laisse prospérer une masse impunie de menaces et d'insultes anonymes qui se déversent sur les réseaux sociaux : il y a là une épreuve pour la mise en oeuvre de nos principes républicains. Le sujet n'est pas directement celui qui vous occupe avec ce texte, mais le point commun en est cette mise en oeuvre des principes auxquels nous nous identifions. Peut-on lutter contre les campagnes de harcèlement moral, politique, qui sont en lien avec le séparatisme ? Faut-il appliquer la responsabilité en cascade aux réseaux sociaux, dans l'esprit de la loi de 1881 sur la presse ? Faut-il renoncer à toute censure préalable, mais punir toute forme de menace, de mensonge et d'intimidation, pour sauver la liberté d'expression ? La question de la violence verbale, qui dépasse celle du séparatisme, est une illustration de son impact sur la société. La liberté d'expression disparaît quand le choix se résume à la censure ou à l'autocensure. Il faut éviter les deux : il faut protéger la liberté d'expression dans la société tout entière, donc aussi dans la communauté, même si certains agressent cette liberté au nom de la communauté. Ces questions sont liées à l'impact du séparatisme dans la société française aujourd'hui.

Un autre point qui se rattache à nos principes les plus anciens - « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses », article 10 de la Déclaration des droits de 1789 - est l'absence de droit à changer de religion ou à abandonner sa pratique. Du point de vue séparatiste, ce changement s'appelle l'apostasie, mais ce terme ne me paraît guère convenir s'agissant d'un droit positif. Je crois qu'il faut imposer, en application de nos principes républicains, la liberté de changer de religion, faute de quoi nous retournerions à la situation d'avant 1789, car nous dirions que certaines religions ont le privilège de garder leurs fidèles, alors que d'autres ne l'auraient pas.

Il est vrai que la partition sur les comportements, les coutumes, est une autre partie du problème. Faut-il interdire la dissimulation du visage ? Quelques détails me gênent par rapport à nos principes fondateurs. Il est difficile de concilier les droits individuels avec le privilège de ne pas apparaître comme un individu. La dissimulation du visage est un phénomène qu'il faudrait rattacher aux cultures qui font la différence entre la maison, où restent les femmes, et le monde public, où peuvent aller les hommes ; les autorités religieuses du monde islamique n'obligent nullement à dissimuler le visage, mais elles nous mettent dans une position difficile en disant qu'elles ne peuvent condamner de telles tenues, et que la décision relève du pouvoir politique. Même dans les pays où l'islam est religion d'État, il est établi que de telles décisions relèvent du pouvoir politique. En république, une telle décision ne peut pas relever du seul choix du Prince, mais elle doit être conforme à nos principes, qui ont été précisés depuis mais qui n'ont pas changé depuis 1789. Ou alors il faut raisonner par l'absurde, et considérer qu'à partir du moment où l'on refuse tout privilège, il faut accorder à tout le monde le droit de se dissimuler le visage - remarquez, avec les masques en période de pandémie, nous n'en sommes pas très loin...

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - Merci de nous rappeler la dimension historique du séparatisme et le fait qu'il est associé à un projet politique - peut-être le projet de loi ne le précise-t-il pas suffisamment. Vous rapportez le sujet au contexte français, mais nous devons aussi considérer que les forces séparatistes que nous rencontrons, le projet politique qui les sous-tend, sont d'envergure mondiale : ce projet politique en particulier va bien au-delà de nos frontières. Pensez-vous que ce projet de loi en tienne suffisamment compte et qu'il soit à hauteur de la lutte que nous devons mener pour l'unité de la Nation ? Vous soulignez que nous sommes face à des sujets relevant aussi de coutumes, bien au-delà de nos compétences juridiques, mais je veux tout de même souligner qu'en 1979, lorsque l'ayatollah Khomeiny a pris le pouvoir en Iran, la première chose qu'il a faite a été de voiler les femmes : ce geste est donc bien politique, ce n'est pas qu'une question de coutumes. Quelle est donc votre vision de l'action possible sur un plan plus large, au-delà de nos frontières, et pensez-vous que l'Europe devrait aussi s'en occuper, en définissant un cadre d'action ?

Mme Dominique Vérien, rapporteure. - Je voudrais commencer par ce que vous avez dit sur l'absence de droit à changer de religion : et pour cause, ça ne peut pas être à l'État et à la loi de le préciser, puisque la liberté de conscience, en France, suppose de fait le droit à changer de religion. Que certaines religions l'interdisent, c'est une chose ; mais il se trouve que, dans la charte signée par le Conseil français du culte musulman (CFCM) est inscrite, justement, cette liberté de changer de religion. En aucun cas la loi française n'a à le préciser.

À propos de séparatismes, on parle beaucoup de l'islamisme, qui relève à la fois de chacun des deux ordres que vous avez évoqués, volonté politique, d'une part, et, d'autre part, pratique de mise à part et de différence culturelle. Mais l'islamisme est-il seul concerné ? Il y a par exemple des mouvements qui luttent contre la science en en relativisant les contenus, exerçant des pressions, notamment en Allemagne - il s'agit bien d'un problème mondial, et non d'un problème français -, contre la théorie de l'évolution ; il s'agit en particulier de mouvements évangéliques. Je pense aussi à des associations comme les indigénistes, qui, selon moi, sont parfaitement séparatistes, et que ce texte ne prend pas forcément en compte.

Vous disiez que pour lutter contre les séparatismes, il faudrait une culture nationale. Les valeurs de la République ne pourraient-elles pas être ce ciment national ?

M. Gil Delannoi. - Le problème se pose en effet à l'échelle mondiale - c'est certain -, avec des acteurs politiques nationaux, internationaux, transnationaux, qui, pour certains d'entre eux, sont loin d'être pauvres ; certains ont des moyens y compris militaires. Ce problème ne peut donc être traité uniquement à l'échelon national.

Je note une certaine incompréhension de la part de certains médias aux États-Unis notamment - nos révolutions ont eu lieu à peu près en même temps, mais nos rapports respectifs à la religion, depuis lors, ont divergé. Les plus sévères avec la politique française sont parfois les éditorialistes du New York Times. Il existe donc aussi une division au sein des démocraties occidentales, la liberté de ne pas avoir de religion étant par exemple très peu reconnue aux États-Unis.

Dans le contexte européen, c'est différent : les pays européens, a fortiori depuis le Brexit, ont des conceptions relativement homogènes. Il existe des divergences - je pense à la présence du Vatican en Italie ou à l'intervention de l'État ou des Länder dans ces questions en Allemagne. Mais le sécularisme et ce qu'on appelle, en France, la laïcité ont abouti à une solution de compromis qui semblait acceptable jusqu'à ce que des transferts de population et l'essor d'un certain fondamentalisme viennent quelque peu brouiller les pistes.

Il serait sans doute très utile de porter ces questions devant le Parlement européen et la Commission européenne, sans en laisser le monopole aux tribunaux européens qui censurent ou approuvent ce que fait tel ou tel pays. Les Européens ont des valeurs et des intérêts communs.

Quant à la liberté de changer de religion, la loi n'a en effet pas à créer une sacralisation à l'envers en disposant que chez nous tout le monde peut changer de religion quand il veut. Cela, c'est plutôt le modèle américain : l'émiettement des confessions et le libre marché des religions. Je pensais plutôt à nos principes fondamentaux : nul ne peut être inquiété pour ses opinions, même religieuses ; changer de religion, c'est tout simplement changer d'opinion. Nous n'avons pas besoin d'inventer un texte : il existe. Mais il faut avoir le courage de rappeler aux acteurs qu'ils sont en France, où la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen a une valeur constitutionnelle, voire supraconstitutionnelle.

La loi a ses limites ; c'est heureux, d'ailleurs : elle ne pourra jamais complètement régler les comportements. Et toutes les religions du monde essaient de garder leurs fidèles ou d'en conquérir.

Il est vrai que le débat est difficile, car les problèmes soulevés concernent principalement une religion. Mais il ne faut pas tomber dans l'écueil de ne parler que d'une seule religion - il y a dans toutes les religions des comportements qui peuvent être contraires aux valeurs de la République. En même temps, il ne faut pas mettre hypocritement tout le monde au même niveau.

Vous avez mentionné un exemple qui ne va pas dans le sens de ce que j'ai dit, mais qui reste, en France, assez marginal : celui des sectes évangéliques. On sait l'importance de ce phénomène aux États-Unis ou au Brésil.

Mme Dominique Vérien, rapporteure. - On dénombrait une nouvelle église tous les neuf jours chez les évangéliques en France.

M. Jean-Yves Leconte. - Vous avez précisé que l'islamisme est un projet politique ; mais on ne ferait pas dans tous les pays de ce projet politique un synonyme de séparatisme. Or c'est le cas en France. De ce point de vue, notre manière de « faire Nation », notre conception de l'appartenance à la communauté nationale, est-elle selon vous plutôt une force ou une faiblesse face au défi que représente ce projet ? Comment y répondre sans remettre en cause nos valeurs ?

Par ailleurs, on constate qu'à côté de ces projets politiques et religieux prospère aussi une construction économique, à savoir le trafic de drogue, qui est en train de créer un réel monde parallèle, un séparatisme, qui a déjà gangrené l'ensemble de l'Amérique latine. Ne faudrait-il pas s'en préoccuper ?

M. Gil Delannoi. - À l'évidence ! Les moyens dont disposent les séparatismes et les ressources sur lesquelles ils s'appuient peuvent être considérables. Il faut prendre en compte l'aspect économique du problème - l'économie parallèle est un séparatisme -, qui n'est pas sans rapport non plus avec nos modes de vie.

Les seuls principes abstraits suffisent-ils pour faire une nation ? Je répondrai par une anecdote.

Au moment où le président Sarkozy avait voulu un débat sur l'identité nationale, je me trouvais dans une université chinoise, et j'avais regardé, avec des étudiants dont le niveau de français était très bon, un débat télévisé, d'ailleurs cacophonique. Vient un moment où l'un des protagonistes du débat, brandissant sa carte d'identité, s'exclame : « Être Français, c'est très simple : c'est avoir ça ou ne pas l'avoir ! ». Dans la salle, éclat de rire général et spontané. « Il n'y a qu'un Français, dans le monde, qui puisse dire ça », me fut-il répondu lorsque je demandais les raisons de ce rire spontané. Le fait même de ne vouloir donner aucune substance culturelle au concept de Nation définit la manière dont certains de nos compatriotes se représentent la nation française. Cette conception peut être considérée comme très généreuse et très ouverte - « vienne qui veut » -, mais aussi comme très arrogante - « nous sommes en position d'universel ».

Il y a malgré tout une part de culture dans l'existence d'un État, quel qu'il soit ; cette part ne doit pas être vue de façon fixiste ou essentialiste, mais ne saurait être passée complètement par pertes et profits. Et ça n'a rien à voir avec des questions ethniques.

Si tous les Japonais - je prends l'exemple d'une nation qui a toujours su prendre à l'étranger ce qu'elle n'avait pas chez elle - disparaissaient à cause d'un virus, mais si des Français, par exemple, s'installaient sur leur territoire et se mettaient à parler japonais, à cultiver le thé, à entretenir les paysages, le Japon continuerait d'exister : ce n'est pas une question ethnique, mais une question culturelle.

Nous avons une conception très abstraite de la Nation ; il ne faut pas l'abandonner - c'est ce qui fait notre singularité et notre charme - ni peut-être la pousser trop loin. Les phénomènes culturels existent, et la culture ne se réduit pas à l'identitaire. La langue, par exemple, me semble une chose parfaitement fondamentale. Ce serait une autre forme de séparatisme que d'accepter qu'il y ait plusieurs langues : l'idée que chacun puisse parler la langue de son choix relève d'une conception impériale, et non pas nationale - au sens de la Révolution française - de la politique.

M. Philippe Bas. - Je souscris à l'idée que l'islamisme est une idéologie politique avant d'être l'expression d'une foi : c'est une dérive.

Quand on aborde la question de l'islamisme par la police des cultes, on trouve dans la loi de 1905 tout un arsenal de sanctions pénales pour des propos tenus dans un lieu de culte ; mais si l'on doit traiter de l'islamisme en dehors des lieux de culte, on est conduit à se poser un certain nombre de questions sur la manière dont on va lutter contre cet islamisme.

Vous avez cité Pascal : qu'importe le terme, pourvu qu'on l'ait défini. Le séparatisme n'est pas interdit ; on a même, en Corse, des indépendantistes qui sont présidents de collectivité territoriale. On a le droit d'être monarchiste et candidat à la présidence de la République. En revanche, on n'a pas le droit d'être nazi. Entre le nazisme et l'indépendantisme corse, comment traiter l'islamisme ? Quel est l'instrument qui permet de contenir cette idéologie subversive en utilisant, bien sûr, les armes d'une démocratie ?

Nous avons déjà des dispositifs qui permettent de sanctionner des appels à la haine ou au crime, mais que pourrions-nous faire de plus ? La régulation des cultes est un élément du problème, et les fondations de la loi de 1905 nous permettent d'ailleurs d'avancer dans ce domaine. Mais la bureaucratisation de la lutte contre l'islamisme a ses limites : on n'arrête pas une idéologie par le tigre de papier des réglementations, des déclarations, des autorisations, de l'action des bureaux des préfectures.

M. Gil Delannoi. - Une partie de ce que vous évoquez ne concerne pas la loi de 1905, comme vous le suggérez, mais plutôt des éléments de droit public et de droit privé : on doit protéger la liberté de conscience, de pratique, d'expression. Ces questions se posaient au XVIII^e siècle, à l'époque de l'affaire Calas ou de la condamnation à mort du chevalier de La Barre. Elles relèvent moins du rapport de l'État avec les cultes que de la protection du droit individuel pur et simple.

Tout le problème est de savoir où l'on met le curseur. Concernant l'appel à la haine ou à l'extermination, nous avons un arsenal juridique qui permet d'y parer. Mais il y a des formes de harcèlement qui ne vont pas jusqu'à l'appel à la haine - je pense à l'affaire des caricatures. Si un journal décide de ne plus publier de caricatures parce qu'il estime que c'est trop dangereux, c'est une forme de défaite. Il faut réussir par la loi à défendre la liberté d'expression non pas sans limites, mais en trouvant l'équilibre entre le droit au respect et le droit à l'irrespect. Il y a en tout cas une différence entre l'art de l'insulte dans sa dimension littéraire et la volonté de déstabiliser une personne jusqu'à lui rendre la vie impossible.

Si le problème du séparatisme religieux pose bien cette question du harcèlement, celle-ci peut être soulevée pour d'autres motifs : elle dépasse le cadre strict de ce projet de loi et de la religion ; toute parole publique y est exposée.

Mme Marie Mercier. - Vous travaillez au Cevipof, laboratoire de recherche qui étudie les changements politiques et sociaux. Dans le cadre de l'écriture d'un tel projet de loi, le Gouvernement vous consulte-t-il ?

M. Gil Delannoi. - Je ne l'ai pas été à titre personnel, mais j'enquêterai auprès de mes collègues.

M. François-Noël Buffet, président. - Merci pour vos explications. La commission se prononcera sur le rapport de ses rapporteurs le mercredi 17 mars, et le texte sera examiné en séance publique à partir du 30 mars.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

Projet de loi confortant le respect des principes de la République - Audition de M. Patrick Weil, historien et directeur de recherche au Centre national de la recherche scientifique, et Mme Valentine Zuber, historienne et directrice d'études à l'École pratique des hautes études

M. François-Noël Buffet, président. - Nous accueillons à présent Mme Valentine Zuber, historienne, directrice d'études à l'École pratique des hautes études, et M. Patrick Weil, historien, directeur de recherche au CNRS, dans le cadre de notre travail sur le projet de loi confortant le respect des principes de la République. Les deux rapporteures de la commission des lois sont Mmes Jacqueline Eustache-Brinio et Dominique Vérien. Je précise que la partie du texte relative à l'éducation a été déléguée à la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.

Mme Valentine Zuber, historienne et directrice d'études à l'École pratique des hautes études. - Afin de ne pas être trop longue, j'ai fait parvenir à votre commission un texte plus complet que ne le sera mon intervention qui est construite en réponse aux questions que vous m'avez adressées en amont de cette audition.

Je voudrais inscrire l'analyse de ce projet de loi dans une histoire plus longue de la laïcité française. La loi de séparation des Églises et de l'État de 1905, sacralisée de nos jours, représente un jalon essentiel dans l'histoire assez tumultueuse de cette laïcité. Elle est fondée sur deux premiers articles de principe ; l'un garantit le respect par l'État de la liberté de conscience, de religion et de conviction des individus et des groupes, l'autre dénonce tout système de reconnaissance et de subvention du religieux par l'État. La laïcité française relève d'un projet politique libéral et équilibré.

La suite de la loi précise les modalités d'application de la police des cultes ; contrairement aux premiers articles, ces dispositions ont été régulièrement actualisées au cours du temps et le projet de loi confortant le respect des principes de la République semble, de prime abord, s'inscrire dans cette volonté de procéder à une simple mise à jour.

Toutefois, la laïcité juridique qui a prévalu légalement en France à partir de la loi de 1905 n'est pas la laïcité antireligieuse revendiquée par certains athées et libres penseurs républicains à la fin du XIX^e siècle ou au début du XX^e siècle visant à l'extinction du catholicisme et de toute forme d'emprise religieuse supposée sur les individus. En outre, depuis la promulgation de la loi de 1905, la jurisprudence constante du Conseil d'État a été marquée par le libéralisme, faisant de la liberté la règle et de l'interdiction l'exception.

Cette loi a connu plusieurs aménagements, dans le sens d'un accommodement du principe de séparation, afin de permettre aux cultes, même les plus réticents, d'y adhérer sans trop de réserves. Ces aménagements ont abouti à la pluralisation des modalités de gestion des différents cultes. Avec la multiplication des dispositifs et le renoncement à un cadre légal unifié, l'État a montré, jusqu'à présent, une certaine souplesse.

Celle-ci semble être sérieusement remise en cause aujourd'hui.

La tentation anticléricale, voire antireligieuse, domine encore bien souvent dans les discours actuels sur la place qu'il convient de donner au religieux dans l'espace public. Cette culture de défiance, qui ne s'applique pas seulement à l'islam, est proprement française et elle est deux fois centenaire, puisqu'elle remonte à la diffusion des Lumières.

Le présent projet de loi ne déroge pas, selon moi, à cet a priori antireligieux, même s'il a changé de cible, en passant de la lutte contre le catholicisme à la lutte contre l'islam et, accessoirement, contre toutes les autres expressions religieuses jugées a priori suspectes, comme les petites églises ou encore les mouvements dits sectaires. Le prétexte est de lutter contre leurs expressions prétendues politiques et leur fonctionnement collectif jugé dangereux pour la préservation de l'autonomie des individus. À ce titre, le rapport de la Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes), publié le 25 février dernier témoigne encore de cette méfiance vis-à-vis des cultes, même de ceux qui sont régis par une association cultuelle légale, comme les témoins de Jéhovah.

Le présent projet de loi renforce encore les pouvoirs de l'État en matière de contrôle et de police des cultes, au détriment de l'autonomie et des libertés de ces derniers, pourtant garanties par les grands textes internationaux des droits de l'Homme ratifiés par la France.

On assiste ainsi à une tentative d'adaptation ciblée des modalités d'exercice des associations relevant de la loi de 1901 ou de 1905 et à un durcissement des contrôles et des peines prévues en cas de non-respect des obligations légales. Cette politique, que l'on justifie par la nécessité d'un contrôle plus strict des associations musulmanes, risque néanmoins d'avoir un impact disproportionné sur le fonctionnement centenaire de celles qui relèvent d'autres cultes, en particulier les juifs et les protestants.

En cela, les garanties en matière de liberté religieuse individuelle et collective ainsi que l'équilibre pragmatique trouvé depuis la loi de 1905 me paraissent menacés, d'autant que les modalités de contrôle seraient confiées quasi exclusivement aux préfets et aux autres représentants de l'État, aux dépens du juge administratif.

J'en arrive à votre troisième question.

Il existe, depuis plusieurs années, la tentation de faire de l'islam une cinquième religion nationale, peut-être fondée sur la mise en place du culte israélite par Napoléon I^er. On se souvient ainsi de toutes les tentatives, généralement décevantes, de structuration des communautés musulmanes par l'État depuis plus de quarante ans, qui obéissent généralement à une logique d'impulsion plus gallicane que réellement séparatiste.

Par ailleurs, pour inciter les associations religieuses musulmanes à renoncer au système issu de la loi de 1901, qu'elles semblent privilégier, en faveur de celui de la loi de 1905, il faudrait rendre ce dernier plus attractif. Or les articles du projet de loi dédiés aux associations de la loi de 1905 traduisent un durcissement des règles de fonctionnement ; cela augure donc mal du succès de ce voeu gouvernemental.

On comprend bien sûr qu'un autre objectif est parallèlement poursuivi, qui semble devoir gêner la mise en oeuvre du premier : la sécurisation contre l'entrisme politico-religieux dans les quartiers et l'éradication du terrorisme à coloration religieuse. Ce dernier objectif paraît politiquement plus porteur mais instille un doute quant à la réelle volonté d'intégration, par l'État, des associations musulmanes, dans un modèle unique et équitable.

J'en viens à votre quatrième question.

En conditionnant toute autorisation d'ouverture ou de renouvellement des associations, cultuelles ou non, au respect d'un contrat républicain unilatéral et contraignant, il semble que l'on veuille désormais ignorer la spécificité du domaine d'exercice du religieux. L'adhésion à une croyance religieuse engage en effet non seulement des citoyens, mais encore des personnes, croyantes à des degrés divers, qui peuvent porter des valeurs particulières parfois très différentes des valeurs communes ou des valeurs dites républicaines. Songeons ainsi aux mobilisations successives, au cours des dernières années, des catholiques contre des projets de loi contrevenant à leur éthique personnelle.

Ces conflits de valeurs, au sein de la société, peuvent contribuer à l'enrichissement du débat démocratique. En cherchant à restreindre l'ordre public au respect des seules valeurs républicaines, on risque de réduire drastiquement tout le champ des libertés individuelles et collectives. Tout retour à une philosophie gallicane ou bonapartiste, au travers de l'imposition d'une régulation étatique autoritaire à l'égard des cultes, menace ainsi notre idéal séparatiste en vigueur depuis 1905, à savoir la distinction fondamentale des deux domaines : celui de l'État et celui des organisations religieuses particulières. En cherchant à imposer la primauté d'une véritable philosophie d'État par rapport aux diverses convictions, en durcissant la législation relative à l'organisation interne des associations émanant de la société civile ou des institutions religieuses, on risque d'attenter à l'équilibre fragile de notre démocratie républicaine plus que centenaire.

J'en arrive à votre dernière question.

La relation entre les religions et l'État n'est jamais complètement exempte d'arrière-pensées. Depuis la monarchie absolue et le dirigisme napoléonien, la tradition gallicane de l'État français transparaît encore régulièrement sous le vernis laïque. Il existe toujours une législation effective à l'égard des cultes.

Par ailleurs, de nombreuses inégalités persistent. Les églises historiques sont encore les seules représentées lors des grands moments nationaux - catastrophes naturelles, attentats ou funérailles nationales. L'Église catholique jouit encore de quelques privilèges historiques, comme le monopole des fêtes légales chômées d'origine religieuse, l'organisation des funérailles nationales et l'affectation gratuite des lieux de culte, qui sont des biens publics.

Seconde source d'inégalité : il existe des dérogations à la règle de non-subventionnement mentionnée à l'article 2. Plusieurs dispositifs permettent un apport financier de l'État à différents cultes, mais non à tous les cultes ; je pense au financement d'aumôneries, prévu à l'article 2 de la loi de 1905, mais encore à la possibilité de financer partiellement des écoles privées sous contrat, très majoritairement confessionnelles, catholiques, juives et, maintenant, musulmanes.

En outre, il y a des dégrèvements fiscaux applicables aux dons aux associations y compris cultuelles ainsi que - on l'oublie trop souvent - la prise en charge par l'État de la sécurité sociale et de la retraite des clercs de certains cultes.

Enfin, il y a toutes sortes d'exceptions géographiques, qui rendent le dispositif national toujours aussi inégalitaire. Je pense notamment aux dispositions particulières héritées de l'histoire dans les départements d'Alsace et en Moselle, régis par le droit local, mais aussi quelques territoires d'outre-mer qui ne sont pas assujettis à la loi de 1905, comme la Guyane ou les habitants de Mayotte d'avant 2010.

La laïcité française recouvre donc des dispositifs légaux très divers dont l'harmonisation, souhaitée par certains, n'est pas du tout prévue dans le présent projet de loi.

Je conclus en vous faisant part de mon sentiment à la lecture de ce texte. La pratique laïque de l'État français ne devrait pas revenir sur l'approche, plus libérale que les dispositifs historiques précédents, des rapports entre les religions et l'État. L'État ne doit surtout pas céder à la tentation régalienne d'un contrôle accru du religieux, qui s'est manifestée à plusieurs reprises dans son histoire, aux dépens des libertés individuelles de religion, d'expression et de conviction ainsi que des libertés collectives exercées dans la société civile.

Les défenseurs de la laïcité, très bruyants dans l'espace public, doivent veiller à ce que leur combat politique n'aboutisse pas un traitement symbolique et juridique potentiellement discriminatoire à l'égard de telle ou telle religion ou conviction. Le principe de laïcité me semble constituer un magnifique outil de gestion des conflits existant dans une société démocratique. Elle permet l'exercice réel des valeurs portées par la devise républicaine, mais elle suppose un état laïque qui soit neutre et impartial, qui garantisse la liberté d'expression de chacun et la coexistence à égalité de toutes les convictions se manifestant dans la société civile. En effet, c'est bien l'État qui doit être laïque et non la société elle-même, qui est nécessairement pluraliste. Une trop grande neutralisation de la société menacerait directement le fonctionnement démocratique et les libertés publiques qui le garantissent ; elle rendrait ainsi le principe de laïcité paradoxalement obsolète, voire inutile.

M. Patrick Weil, historien et directeur de recherche au Centre national de la recherche scientifique. - La loi de 1905 est une loi de liberté pour l'individu - il acquiert une liberté de conscience absolue et une liberté d'exercice de son culte dans le respect des lois -, pour les cultes - les ministres du culte ne sont plus nommés et contrôlés par le Gouvernement - et pour l'État - il se libère ainsi de toute autorité religieuse.

Ces libertés sont garanties, comme toutes les libertés républicaines légales, par des dispositions pénales. L'article 1^er, qui permet le libre exercice des cultes - c'est-à-dire la liberté de manifester sa foi, par des signes ou par des actes, y compris dans la rue -, est garanti par l'article 31 de la loi de 1905, qui punit d'une peine d'amende ou de prison toute personne exerçant une pression sur une autre personne pour la contraindre à exercer son culte ou pour l'en empêcher.

Le culte est pénalement protégé - on ne peut le troubler - et il peut être empêché si ses ministres décident d'intervenir dans le champ du politique ou dans le champ de la société civile en dehors de la mission de l'exercice de leur culte ; c'est l'objet des articles 34 et 35 de la loi de 1905. L'article 34 dispose que « Tout ministre d'un culte qui, dans les lieux où s'exerce ce culte, aura publiquement par des discours prononcés, des lectures faites, des écrits distribués ou des affiches apposées, outragé ou diffamé un citoyen chargé d'un service public, sera puni d'une amende [et/ou] d'un emprisonnement ». Selon l'article 35, « Si un discours [...] ou un écrit [...] contient une provocation directe à résister à l'exécution des lois ou aux actes légaux de l'autorité publique, ou s'il tend à soulever ou à armer une partie des citoyens contre les autres, le ministre du culte qui s'en sera rendu coupable sera puni d'un emprisonnement de trois mois à deux ans, sans préjudice des peines de la complicité, dans le cas où la provocation aurait été suivie d'une sédition, révolte ou guerre civile. »

Pourquoi est-ce que je cite ces articles ? Parce qu'ils ont été appliqués de façon très importante dans les années qui ont suivi le vote de la loi de 1905. En effet, malgré le travail remarquable de la commission Briand, le pape a refusé la loi, au travers d'une encyclique de 1906. En raison de la crise des inventaires, le Gouvernement est tombé ; Clemenceau et Briand sont entrés au Gouvernement et se sont concentrés sur l'intégration du culte catholique, au moyen des associations cultuelles. Néanmoins, le pape a encore refusé, en 1906, les associations cultuelles et il a appelé les catholiques à la guerre.

Clemenceau et Briand ont répondu par la loi de janvier 1907, qui permettait aux catholiques de recourir à la loi de 1901, et par la loi de mars 1907, qui instaurait la liberté absolue de réunion, y compris pour la messe. Le pape a rejeté ces options libérales par une nouvelle encyclique. En septembre 1908, il a fait dire dans toutes les églises que les pères de famille devaient surveiller l'école publique et en interdire l'accès à leurs enfants, si elle ne respectait pas l'« honnête neutralité » et mettait en péril la foi de leurs enfants. Certains prêtres ont menacé des enfants de ne pas leur permettre de faire leur première communion s'ils étudiaient dans certains livres scolaires et ont menacé les instituteurs catholiques.

Aristide Briand, devenu ministre de la justice, a poursuivi devant les tribunaux, au titre des articles 34 et 35 de la loi de 1905, ces ecclésiastiques, qui ont été condamnés. La condamnation du cardinal de Bordeaux, en juillet 1909, fut un évènement national. En septembre 1909, dans une nouvelle lettre, les cardinaux et évêques de France ont appelé les parents à retirer leurs enfants de l'école publique et à leur interdire l'étude de certains livres d'histoire. Le Gouvernement, présidé par Briand, a décidé, même si la liberté d'opinion s'appliquait aussi aux évêques, de poursuivre les ecclésiastiques qui exerceraient des menaces contre les enfants, les parents et les instituteurs ; d'où de nombreuses condamnations en 1910 et 1911. Selon Louis Méjean, directeur des affaires des cultes sous Briand, « les articles sur la police des cultes de la loi de 1905 ont suffi à préserver l'État du danger politique venant du clergé et même de l'épiscopat ».

Ces articles et ces condamnations ont été oubliés, grâce à l'Union sacrée de la guerre de 1914-1918, mais ils ont permis de résoudre cette très grave crise, face au chef de l'Église catholique.

Pour répondre aux menaces qui peuvent être aujourd'hui proférées à l'encontre de citoyens par des gens parlant au nom d'une religion, que propose-t-on dans le présent projet de loi ? L'inverse de ce qu'ont fait Briand et Clemenceau. Ces derniers avaient choisi d'ouvrir la porte de la République et de la loi à la masse des croyants et de cibler personnellement les individus qui mettaient en cause les lois de la République. Le présent projet de loi, même corrigé par l'Assemblée nationale, crée, à la place de la responsabilité individuelle des fauteurs de troubles, une responsabilité collective de l'ensemble des cultes.

Il place les cultes sous tutelle, en les soumettant à un régime d'autorisation quinquennale. À l'époque de la séparation, on aurait demandé aux cultes de respecter non les valeurs de la République mais ses lois, ce qui est évidemment nécessaire. Il y a une intrusion dans l'organisation interne des associations cultuelles qui remet en cause l'accord trouvé, après tant de difficultés, avec le Vatican, au travers des associations diocésaines. Le nouvel article 19 est très dangereux du point de vue de la stabilité juridique et politique de l'accord passé par la France en 1923-1924 avec le pape.

Par ailleurs, il y a de nouvelles exigences en matière de contrôle des finances des associations, avec le rôle de l'inspection générale des finances ; c'est un désordre total. Du reste, ni l'Assemblée nationale ni le Sénat n'ont, à ma connaissance, invité le ministre des finances alors que c'est le ministre qui intervient le plus dans le contrôle des cultes, au travers notamment des avantages fiscaux. Il a probablement bien des choses à dire sur la façon dont l'administration contrôle les finances de ces associations.

En outre, il est créé une responsabilité pénale collective, au travers de l'article 8.

Enfin, le sommet de l'absurdité est atteint par l'article sur la fermeture temporaire des lieux de culte. Il s'agirait de « prononcer la fermeture temporaire des lieux de culte dans lesquels les propos qui sont tenus, les idées ou théories qui sont diffusées ou les activités qui se déroulent provoquent à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes ». Cela ressemble à l'article 35 de la loi de 1905, que j'ai lu précédemment, mais l'Assemblée nationale a supprimé cet article ! On supprime donc la responsabilité individuelle des fauteurs de haine dans les lieux de culte - Briand explique d'ailleurs pourquoi il fallait une peine spéciale - et l'on crée une responsabilité collective, en fermant les lieux de culte. Cela porte atteinte à certaines libertés individuelles et à l'individualisation des peines mais également à la liberté d'association et de culte, ainsi qu'à la séparation.

Le Conseil constitutionnel a déclaré en 2006 que les directives européennes s'appliquaient à la France sauf si elles touchaient à l'identité constitutionnelle de notre pays. Or qu'y a-t-il dans cette identité constitutionnelle ? D'abord, la laïcité et notamment la séparation. Si la séparation n'existe plus, nous perdons la laïcité. Briand disait que, en pénétrant dans le domaine sacré de la conscience, le législateur avait comme premier devoir d'indiquer les principes qui l'ont inspiré. Si ce projet de loi est adopté, il me semble que ce qui suit les articles 1^er et 2 sera en contradiction avec l'article 2. C'est un problème d'ordre constitutionnel.

Mme Dominique Vérien, rapporteure. - Je comprends vos inquiétudes quant à ce projet de loi, sachez néanmoins que le Sénat est là pour préserver les libertés. Vous nous dites que l'impact pour les autres cultes serait disproportionné. Parmi les évolutions qu'apporte ce projet de loi, il y a effectivement une déclaration au préfet, mais il existe déjà une demande d'autorisation à l'administration fiscale. Quelle est la différence ?

S'agissant du durcissement du contrôle du financement en provenance de l'étranger, des influences étrangères se déploient effectivement sur le territoire, notamment en provenance de Russie, des États-Unis ou des pays du Golfe. La modification de l'article 19 bouleversera effectivement de nombreuses choses. Monsieur Weil, pouvez-vous développer les effets de cet article ?

L'objectif de cette loi étant, finalement, que les associations cultuelles mettent la partie cultuelle sous le régime de la loi de 1905, il est nécessaire de rendre cela plus attractif. Qu'est-ce qui serait susceptible de favoriser davantage cette attractivité ?

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - Vous avez évoqué, monsieur Weil, ce qui s'est passé avec les catholiques il y a plus d'un siècle. Permettez-moi de rappeler qu'au bout de quelques années, la religion catholique est rentrée dans le rang. En outre, sa différence avec l'islam est qu'elle dispose d'une structure administrative, d'un cadre et de règles. Il est donc difficile de comparer ces deux cas.

Nous sommes confrontés depuis vingt ans à un projet politique islamiste menant au séparatisme : des quartiers entiers sortent de la République au nom d'un projet religieux. Nous avons également connu un terrorisme qui a fait près de 300 morts et, si tous les islamistes ne sont pas terroristes, en revanche tous les terroristes sont islamistes. On peut donc faire toutes les analyses que l'on veut, il faut bien que l'on agisse pour que ce pays reste uni, avec des principes de laïcité, qui sont des principes d'émancipation. Nous avons un vrai sujet et nous ne pouvons pas fermer les yeux. Or, selon vous, ce projet de loi n'apporte rien. Que proposez-vous pour que l'on ne subisse pas ?

Vous parlez des risques sur la liberté d'expression. Ma liberté est menacée tous les jours : je ne peux pas dire ce que je veux parce qu'une religion m'en interdit. Donnez-nous des clefs pour que nous puissions retrouver cette insouciance. Mais nous inquiètent plus encore les jeunes qu'on laisse se construire hors de la République et qui seront les adultes de demain. Qui seront-ils si nous ne travaillons pas ce sujet aujourd'hui ?

Mme Valentine Zuber. - Sur le côté technique de la déclaration au préfet plutôt qu'à l'administration fiscale, je me fais l'écho des craintes de certains cultes qui ont déjà subi ce genre de législation. Cette dernière a encombré les bureaux et leur a terriblement compliqué la tâche.

S'agissant des fonds étrangers, ils ne concernent pas seulement l'islam : la magnifique cathédrale russe du quai Branly a été intégralement financée par des fonds étrangers. Ce qui me gêne dans ce projet de loi est qu'il veut répondre par des dispositions techniques à un problème mondial du religieux. La préoccupation est légitime mais les outils sont insuffisants et ne ciblent pas le véritable problème posé à notre société.

Sur la façon de rendre la loi de 1905 plus attractive, c'est difficile de répondre. Le fait qu'il existe des associations de loi 1905 marque déjà une gestion particulière et propre à notre pays. On aurait pu imaginer que les associations à vocation religieuse soient du même type que les associations politiques ou syndicales. Cette spécificité de traitement du religieux va, selon moi, au-delà du principe de séparation. Il ne devrait pas y avoir de police des cultes différente d'une police des associations générales.

M. Patrick Weil. - S'agissant de l'article 19 modifié, la crainte obsessionnelle du Vatican en 1905 était que le système des associations cultuelles, qui sont des associations avec membres, élections, autogestion, soit totalement contradictoire avec l'organisation hiérarchique de l'Église. Après la Première Guerre mondiale, le Conseil d'État a jugé le texte conforme à la loi de 1905. Mais que se passe-t-il dans le cas contraire ? S'agissant de l'organe délibératif, qui n'était pas prévu, il faut savoir qu'il n'y a pas d'organe délibératif dans l'Église catholique. C'est un problème. On va d'ailleurs entrer dans un débat glissant : l'accord de 1923-1924 est-il un accord international ou un échange de courriers ?

Je ne comprends pas l'intérêt de cette disposition. Quel est l'objectif ? Le culte musulman n'a, en effet, rien à voir avec l'organisation du culte catholique et n'importe quel musulman peut être ministre du culte. Ce projet de loi va faire l'objet d'énormes contentieux si l'impression est donnée d'une différence de traitement entre les cultes. Il y a donc quelque chose à vérifier auprès des juristes.

Sur l'islam, la loi comporte des dispositions qui ne sont pas appliquées depuis vingt ans. S'agissant de la suppression de l'article 35 par l'Assemblée nationale, permettez-moi de vous lire ce qu'écrit Aristide Briand dans son rapport sur la justification d'une pénalité spéciale : « De telles dispositions n'ont rien d'antilibéral, elles ne peuvent atteindre les ministres du culte exclusivement soucieux de leur oeuvre religieuse. Elles étaient indispensables, car ici, le droit commun restait insuffisant. Il était impossible de traiter sur le pied de l'égalité, quand il s'agit de l'exercice du droit de la parole, le prêtre dans sa chaire et le simple citoyen dans une tribune de réunion publique. Le délit commis par celui-ci, qu'il s'agisse d'outrages, de diffamation envers les personnes ou d'excitation à la violence, n'est en rien comparable, comme gravité, au délit commis par un ministre des cultes en pareil cas. Le lieu, les circonstances du délit, l'autorité morale de celui qui la commet, sont des éléments dont il est impossible de ne pas tenir compte. Aucune assimilation n'est à faire entre la portée, les conséquences d'un discours de réunion publique devant un auditoire averti, où toutes les opinions sont le plus souvent en présence, où l'on est habitué à faire la part des exagérations, où la contradiction, toujours possible, offre toutes garanties de mise au point, et celles d'un sermon prononcé par un ministre du culte devant des auditeurs livrés inertes et sans défense par la croyance ou la superstition aux suggestions d'une parole qui tient sa force des siècles et n'a jamais été affaiblie par la controverse ». Je ne comprends donc pas : vous dites que vous avez besoin de moyens : ils sont dans la loi de 1905 et, après avoir été oubliés et retrouvés, ils sont supprimés.

Mme Dominique Vérien, rapporteure. - Permettez-moi de préciser que l'Assemblée nationale a supprimé cet article pour l'élargir.

M. Patrick Weil. - Non, ici, on supprime la responsabilité personnelle du ministre du culte. C'est incroyable : on transforme en responsabilité collective une responsabilité individuelle. Cela me paraît peu en accord avec les traditions du droit français.

Mme Dominique Vérien, rapporteure. - Il aurait peut-être mieux fallu conserver la responsabilité très spécifique du ministre du culte.

M. François-Noël Buffet, président. - Ce dernier point mérite une attention toute particulière.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 19 h 25.

.La réunion est close à 19 h 25.

Mercredi 3 mars 2021

- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -

La réunion est ouverte à 8 h 30

Désignation d'un rapporteur

La commission désigne M. François-Noël Buffet rapporteur sur le projet de loi constitutionnelle n° 3787 (A.N., XV^e lég.) complétant l'article 1^er de la Constitution et relatif à la préservation de l'environnement.

Proposition de loi relative à la sécurité globale - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - La proposition de loi relative à la sécurité globale a connu diverses péripéties qui ont induit beaucoup de confusions et d'inquiétudes, alors même qu'elle comporte de nombreuses dispositions intéressantes visant à faciliter la complémentarité de l'action des différentes composantes de la sécurité intérieure de notre pays.

Je rappellerai donc brièvement sa genèse. Chargés par le Gouvernement d'une mission de réflexion sur la définition du continuum de sécurité et sur l'articulation des interventions respectives des forces de sécurité de l'État, des polices municipales et des acteurs privés de la sécurité, les députés Alice Thourot et Jean-Michel Fauvergue ont remis en septembre 2018 un rapport intitulé D'un continuum de sécurité vers une sécurité globale.

Dans le prolongement de ce rapport, les deux députés ont déposé une première proposition de loi relative à la sécurité globale le 14 janvier 2020. Ce texte comportait deux volets : l'un relatif au renforcement des polices municipales ; l'autre tendant à mieux encadrer les activités de sécurité privée. Le Gouvernement s'est saisi de cette initiative avant son examen en première lecture par l'Assemblée nationale pour y intégrer différents sujets. La proposition de loi initialement déposée a donc été retirée le 14 octobre 2020 au profit d'un nouveau texte, déposé le 20 octobre par les mêmes députés, mais sur lequel l'influence du ministère de l'intérieur a été particulièrement forte. En plus d'aborder les sujets initialement envisagés par les auteurs de la proposition de loi, ce texte comporte des dispositions relatives à la question de la protection des forces de l'ordre dans le cadre des opérations de police, à l'usage des drones et caméras de surveillance et à la sécurité dans les transports.

Il est à noter qu'en se saisissant d'un texte d'initiative parlementaire le Gouvernement a contourné l'obligation de publication d'une étude d'impact, de même que la saisine préalable du Conseil d'État et de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Pourtant, ces études et saisines auraient pu éviter bien des polémiques.

Initialement destiné par le Gouvernement à être discuté en novembre dernier à l'Assemblée nationale puis en décembre au Sénat, le calendrier de ce texte a été « distendu », d'abord à la demande du président de notre commission - nous examinions à l'époque une série de textes relatifs à la situation sanitaire et au report des élections -, puis du fait de l'encombrement du calendrier législatif. Ce report a provoqué une interférence entre l'examen de cette proposition de loi au Sénat et du projet de loi confortant le respect des principes de la République à l'Assemblée nationale.

Depuis novembre, Loïc Hervé et moi-même avons procédé à plus de 40 heures d'auditions, entendant plus d'une centaine de personnes et institutions : services des ministères concernés par ce texte, syndicats de policiers, représentants des gendarmes, élus locaux, syndicats de journalistes et représentants de sociétés de journalistes, associations de défense des droits, entreprises de transports, sans oublier les multiples acteurs de la sécurité privée.

Notre but a été de surmonter le climat polémique de défiance créé par les multiples annonces et prises de position sur ce texte pour mesurer objectivement l'intérêt des mesures qu'il comporte. Certaines sont techniques, d'autres plus prospectives, d'autres enfin destinées à mieux protéger les policiers, gendarmes et policiers municipaux. Même si nous partageons les objectifs sous-tendus par la proposition de loi, nous avons cherché à mesurer leur impact à l'aune de nos libertés publiques, qu'il nous appartient de défendre. C'est d'ailleurs dans cette optique que le président Buffet a saisi la CNIL de ce texte et que nous avons pu nous appuyer sur son avis particulièrement éclairant.

Loïc Hervé et moi-même avons travaillé en bonne intelligence, en nous répartissant le texte de la façon suivante. J'ai traité des questions relatives à la police municipale, à la protection des policiers et gendarmes et diverses autres mesures. Loïc Hervé a, pour sa part, traité l'ensemble des questions relatives aux drones, aux images, aux transports et à la sécurité privée.

Je rappelle par ailleurs que la commission du développement durable a souhaité se saisir pour avis des dispositions relatives aux transports et a désigné M. Étienne Blanc comme rapporteur pour avis. La délégation aux collectivités territoriales a également rendu un rapport récent sur l'ancrage territorial de la sécurité intérieure, dans lequel elle se prononce sur certaines dispositions du texte.

J'évoquerai tout d'abord la police municipale.

Souvent présentée comme la troisième force de la sécurité intérieure, elle s'est largement professionnalisée depuis la loi de 1999. Les policiers municipaux interviennent désormais en complément des forces nationales dans un grand nombre de communes.

Prenant acte de la montée en puissance de ces polices, l'article 1^er de la proposition de loi prévoit d'élargir, à titre expérimental, les prérogatives judiciaires des agents de police municipale en leur permettant de constater davantage d'infractions, sous l'autorité du parquet.

Nous nous sommes attachés, au cours de nos travaux, à assurer l'opérationnalité et la constitutionnalité du dispositif. Le Conseil constitutionnel a en effet posé deux limites à l'extension des prérogatives des polices municipales. En 2011, il a précisé que les prérogatives de police judiciaire devaient être exercées sous l'autorité du procureur et que les policiers municipaux ne pouvaient bénéficier de pouvoirs généraux d'enquête criminelle ou délictuelle.

En ce qui concerne l'encadrement de l'expérimentation, et afin que l'autorité fonctionnelle du procureur soit effective, il nous a semblé nécessaire de maintenir la condition de présence d'un directeur ou d'un chef de service de la police municipale et un seuil suffisamment élevé pour garantir l'organisation d'un service de police municipale. Par un amendement, nous vous proposerons de porter le seuil à 15 policiers municipaux, avec la présence d'un directeur ou d'un chef de service.

Nous vous proposerons également de porter à 5 ans la durée de l'expérimentation, afin que nous puissions bénéficier d'un recul suffisant. L'exercice de nouvelles prérogatives nécessitera une formation, non seulement des directeurs et chefs de police, mais aussi des policiers municipaux, ce qui prend du temps. Comme nous sommes engagés dans un mandat municipal et qu'une évaluation doit être faite neuf mois avant la fin de l'expérimentation, il apparaît cohérent de « se caler » sur la durée de ce mandat.

Nous vous proposerons aussi de conserver la grande majorité des infractions proposées. Nous devons cependant nous assurer que les agents ne seront pas amenés à réaliser des actes d'enquête et que nous ne les mettons pas en danger. C'est la raison pour laquelle je vous proposerai d'élargir les infractions à l'occupation illicite des terrains publics, mais de supprimer la possibilité de constater la consommation de stupéfiants, car cette prérogative doit continuer à relever des forces régaliennes. De la même manière, nous avons prévu de supprimer la possibilité pour les policiers municipaux de réaliser des saisies : il ne s'agit pas d'un acte anodin, et il faut pouvoir en apprécier l'opportunité.

Nous n'avons par ailleurs pas reçu de réponses satisfaisantes de la part des administrations centrales sur les modalités de conservation des scellés.

J'en viens à la formation des agents. Ceux qui, comme moi, ont été maire longtemps et ont vu évoluer les polices municipales savent combien cette question est cruciale. L'expérimentation ne prévoit une formation spécifique que pour les directeurs et chefs de service de la police municipale. Il nous a semblé que les policiers municipaux devaient également bénéficier d'une formation complémentaire, notamment en matière de procédure pénale. Nous sommes contraints par l'article 40 de la Constitution, mais nous pouvons décider de renvoyer à un décret le soin de définir les obligations de formation complémentaires qui s'imposeront aux agents de police municipale.

Enfin, nous vous proposerons de préciser que, dans les communes mettant en oeuvre l'expérimentation, la convention de coordination sera modifiée afin de définir les conditions dans lesquelles seront mises en oeuvre les nouvelles compétences de police judiciaire attribuées à la police municipale.

J'en viens maintenant aux autres dispositions relatives à la police municipale.

L'article 4 permet la création d'une police municipale à Paris. Il s'agit d'une conséquence logique des différents transferts de compétences en matière de police intervenus dans les années récentes. Nous présenterons un amendement qui permet de clarifier les choses.

L'article 5 prévoit de faciliter la mutualisation des polices municipales. Nous vous proposerons d'aller plus loin en permettant, d'une part, le maintien d'une convention de mutualisation en cas de retrait d'une commune entraînant une discontinuité territoriale et, d'autre part, la mutualisation à l'échelle d'un syndicat intercommunal à vocation multiple (Sivom) ou d'un syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU).

La proposition de loi institue également un cadre juridique pour les brigades cynophiles de la police municipale. Nous vous présenterons là aussi un amendement de clarification.

Enfin, l'article 6 prévoit d'imposer aux agents de police municipale un engagement de servir la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale qui a pris en charge leur formation. En cas de rupture de cet engagement, le policier municipal devrait rembourser le salaire qu'il a perçu durant sa formation. Il existe cependant déjà un dispositif permettant aux communes ayant financé la formation d'un agent de police municipale de se voir rembourser cet investissement. C'est la raison pour laquelle nous vous proposerons de supprimer l'article 6, qui fait peser un risque démesuré sur les agents.

J'en viens désormais au titre relatif aux forces de sécurité intérieure.

S'agissant du « célèbre » article 24, conformément à ce que nous avions annoncé, nous sommes partis d'une page blanche. Nous vous proposons une nouvelle écriture de cet article, dont la rédaction était mauvaise, imprécise et inconstitutionnelle. Les différentes manifestations qui ont eu lieu contre le texte exigeaient le retrait de l'article. C'est notamment pour que, dans la suite de la navette parlementaire, le Sénat puisse faire valoir sa position sur cet article, que nous avons souhaité proposer une nouvelle rédaction. J'ai la faiblesse de penser que cette rédaction est bien plus équilibrée et protectrice des libertés publiques que celle qui existe et que celle qui pourrait exister si nous ne faisions rien.

Le président du Sénat a rappelé les prérogatives constitutionnelles qui sont les nôtres, car le Premier ministre et la majorité ont eu la tentation de faire réécrire l'article par d'autres. C'est bien à nous de le faire !

Il nous a paru important que la protection des policiers, gendarmes et policiers municipaux dans le cadre des opérations auxquelles ils doivent participer soit explicitement prévue. Les événements récents ont montré qu'il fallait mieux protéger les forces de l'ordre en opération.

Comme nous l'a rappelé la Défenseure des droits, les agents des forces de l'ordre n'ont pas de droit à l'image pendant leurs interventions. L'action de la police est publique, et il n'existe pas pour ses agents de possibilité de « floutage », comme cela est de droit pour les mineurs ou ceux qui peuvent paraître comme tels, y compris lors des manifestations. Or cette action à visage découvert de la police, hors du cas très spécifique d'unités comme le RAID ou le groupe d'intervention de la gendarmerie nationale (GIGN), est détournée par ceux qui entendent nuire aux forces de l'ordre et même à leurs familles.

Plusieurs dispositions du code pénal et de la loi de 1881 répriment les menaces de violences physiques ou psychologiques ou la diffusion malveillante de données touchant notamment les personnes chargées d'une mission de service public. C'est l'objet de l'article 18 du projet de loi confortant le respect des principes de la République qui a été adopté par l'Assemblée nationale et qui protège tous les citoyens. L'article 24 que nous proposons protège, quant à lui, spécifiquement les forces de l'ordre en opération.

L'article 24 tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale vise à réprimer la diffusion malveillante d'images. C'est sa limite et, au regard du principe constitutionnel de nécessité et de proportionnalité des peines, l'infraction et le quantum prévu pour sa sanction ne nous paraissent pas conformes. L'article 24 doit être complémentaire, et non concurrent, de l'article 18 que je viens d'évoquer. Ce n'est pas la diffusion d'images qui est sanctionnée, mais l'intention de nuire : en cela, soit l'article sera inefficace, soit, comme nous l'ont dit avec force les représentants des journalistes, il sera source de dérives tendant à empêcher la prise d'images lors des opérations de police, ce qui constituerait une entrave à la liberté d'informer.

Il y a donc un vrai problème et une mauvaise solution. Nous avons tenté de trouver une meilleure solution en refusant toute entrave au droit de diffuser des images et à la liberté de la presse. La rédaction que nous vous proposons est en deux parties.

La première s'inscrit dans la partie du code pénal relative à la protection de la vie privée : elle réprime la provocation à l'identification des policiers, gendarmes et policiers municipaux dans l'intention de leur nuire. Il s'agit là d'une infraction spécifique, qui n'est pas actuellement couverte par notre droit. Nous avons auditionné le procureur général près la Cour de cassation, François Molins, qui nous a remis un mémorandum extrêmement précis : notre proposition répond à l'ensemble des problèmes qu'il avait soulevés et tend à mieux protéger les personnels des forces de sécurité intérieure dans le cadre des opérations de police auxquelles ils participent.

La seconde partie découle de l'avis de la CNIL, dont la présidente nous avait indiqué que des dispositifs spécifiques de la loi « Informatique et libertés » pourraient s'appliquer aux forces de l'ordre. C'est la voie que nous avons choisie. Nous ne traitons pas de la diffusion d'images : la presse a toute possibilité de diffuser les images en vertu de la loi de 1881 sur la liberté de la presse. En revanche, nous protégerons mieux l'utilisation de données personnelles en appliquant la loi « Informatique et libertés » avec un quantum de peine renforcée.

Nous supprimons toute interférence possible entre la protection des forces de l'ordre et le droit d'informer, mais nous ouvrons la possibilité de sanctionner des comportements réels, graves et dangereux. Voilà la position d'équilibre à laquelle nous sommes parvenus.

L'article 23 tend, quant à lui, à supprimer les crédits de réduction de peine pour les personnes ayant commis une infraction sur les élus ou les forces de l'ordre. En l'état, il pose un certain nombre de questions d'ordre constitutionnel. Nous vous proposerons un amendement visant à centrer le dispositif sur les infractions les plus graves et à élargir le champ des victimes concernées afin d'inclure les magistrats et les personnes dépositaires de l'autorité publique, par cohérence avec la liste des victimes retenues pour caractériser une circonstance aggravante. Nous ne pouvions accepter un dispositif qui soit encore plus sévère que celui qui est appliqué aux terroristes ! J'ai entendu le garde des sceaux s'exprimer ce matin sur ce sujet. Le dispositif de l'article 23 pourrait sembler la « genèse » de ce qu'il semble envisager.

En ce qui concerne enfin le dernier titre de la proposition de loi regroupant diverses dispositions, les amendements que je vous proposerai de retenir se concentrent sur deux objectifs principaux : éviter le détournement de l'usage des feux d'artifice à l'encontre des forces de l'ordre - les tristement célèbres mortiers - et fluidifier le fonctionnement des instances partenariales locales de sécurité.

Certains sujets n'ont malheureusement pas pu être examinés, car ils seraient tombés sous le coup de l'article 45 de la Constitution.

Avec Loïc Hervé, nous avons essayé de dépassionner le débat autour de l'article 24 et de trouver un nouvel équilibre entre le renforcement du continuum de sécurité et la préservation des libertés dans le respect de la Constitution et des valeurs qui font la force de notre République.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Je me suis, pour ma part, plus particulièrement occupé des articles relatifs à la sécurité privée, à la vidéoprotection et à la captation d'images et à la sécurité dans les transports.

Je commencerai par évoquer le volet « sécurité privée », qui regroupe différents métiers régis par le livre VI du code de la sécurité intérieure : surveillance humaine et gardiennage, surveillance à distance par des systèmes d'alarme, transport de fonds, gardes du corps, protection des navires, détectives privés et formation à ces métiers.

Ce secteur a un poids économique non négligeable puisqu'il compte aujourd'hui 177 000 salariés et 11 500 entreprises, pour un chiffre d'affaires global de 7,5 milliards d'euros. Les activités de surveillance humaine et de gardiennage prédominent puisqu'elles assurent à elles seules 70 % du chiffre d'affaires.

On observe cependant un émiettement du secteur, avec 8 000 entreprises unipersonnelles, et un fort turn-over - 80 % des contrats sont des CDD - qui nuisent à la qualité des prestations fournies. Les salaires et les niveaux de qualification sont faibles. Des dérives sont observées en matière de sous-traitance, avec un abus de la sous-traitance « en cascade » qui dilue les responsabilités et complique les contrôles que le donneur d'ordre est censé effectuer.

En 2012, un établissement public administratif, le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), a été créé pour contribuer à professionnaliser et à moraliser le secteur. Il assume des fonctions de police administrative puisqu'il délivre, suspend et retire les autorisations, agréments et cartes professionnelles nécessaires à l'exercice d'une activité de sécurité. Il assure également une mission disciplinaire, qui le conduit à infliger des sanctions aux entreprises, aux chefs d'entreprise ou aux salariés.

À l'approche de la Coupe du monde de rugby en 2023 et des Jeux Olympiques en 2024, la proposition de loi ambitionne de professionnaliser encore davantage le secteur, afin qu'il soit en mesure de prendre toute sa place dans le continuum de sécurité, notamment à l'occasion de ces grands événements.

La proposition de loi tend d'abord à encadrer le recours à la sous-traitance pour mettre fin aux dérives dans les activités de surveillance et de gardiennage : le texte adopté par l'Assemblée nationale tend à interdire à une entreprise de sous-traiter 50 % ou plus d'un marché et n'autorise que deux rangs de sous-traitance.

Ensuite, elle vise à renforcer les prérogatives du CNAPS : ses agents pourraient ainsi constater par procès-verbal certaines infractions, des sanctions pécuniaires pourraient être appliquées aux salariés, les sanctions les plus graves pourraient être publiées sur son site internet et l'exigence d'agrément serait étendue aux dirigeants de succursales et aux chefs des services internes de sécurité des grandes entreprises. Le Gouvernement demande par ailleurs à être habilité à réformer par ordonnance les modalités d'organisation et de fonctionnement du CNAPS.

Par ailleurs, la proposition de loi cherche à garantir la qualité du recrutement et de la formation des agents privés de sécurité : toute mention au bulletin n° 2 du casier judiciaire deviendrait incompatible avec un emploi dans la sécurité privée ; pour les ressortissants étrangers, seraient exigées une attestation de maîtrise de la langue française, une durée de séjour régulier sur le territoire national d'au moins cinq ans et une connaissance des valeurs de la République ; la validation des acquis de l'expérience (VAE) ne permettrait plus d'obtenir les certifications requises pour disposer d'une carte professionnelle ; le Gouvernement demande en outre à être habilité à réformer par ordonnance les modalités de formation, d'examen et de certification professionnelle.

Enfin, le dernier objectif est d'apporter aux agents privés de sécurité davantage de considération et une meilleure reconnaissance de leur travail : une circonstance aggravante serait introduite dans le code pénal pour sanctionner plus lourdement les violences exercées à l'encontre ou par les agents privés de sécurité ; sur un plan plus symbolique est prévu l'ajout d'éléments d'identification communs sur les tenues afin de renforcer le sentiment d'appartenance à une profession ; pour favoriser un meilleur respect de la législation sociale, le CNAPS serait autorisé à constater les infractions de travail illégal.

En contrepartie, le texte prévoit de confier de nouvelles responsabilités aux agents privés de sécurité, mais de manière très ponctuelle : ils seraient ainsi autorisés, aux abords des biens dont ils ont la garde, à détecter les drones et à conduire des missions de surveillance sur la voie publique contre les actes terroristes ; l'activité cynotechnique de prédétection d'explosifs leur serait ouverte, assortie d'une nouvelle exigence de certification.

Sur ces différents points, je vous proposerai des amendements qui visent à rendre plus opérationnelles les dispositions tendant à limiter le recours à la sous-traitance et à mieux concilier le souci de contrôler strictement l'accès aux professions de la sécurité privée avec celui de ne pas empêcher l'accès à l'emploi de personnes peu qualifiées. Je vous proposerai également de ne pas retenir la sanction pécuniaire pour les salariés, qui me paraît disproportionnée, et de conserver la VAE, qui peut sans doute être mieux contrôlée, mais qu'il me semble excessif d'écarter complètement.

J'en arrive au volet du texte consacré à la vidéoprotection et à la captation d'images. Caméras fixes, mobiles, embarquées dans des véhicules ou sur des drones : tous ces outils technologiques sont concernés par la proposition de loi, qui entend faciliter leur usage et le sécuriser juridiquement.

Concernant d'abord la vidéoprotection « classique », par caméras fixes, le texte vise à faciliter la transmission de ces images aux forces de sécurité. Cela concerne notamment la surveillance des halls d'immeubles et celle des transports urbains.

Concernant ensuite les caméras mobiles, les fameuses « caméras-piétons » qui équipent désormais la police, la gendarmerie, mais aussi les polices municipales, le texte assouplit également leur usage : il permet la transmission en direct des vidéos vers les centres de commandement en cas de danger, ce qui est parfaitement légitime ; il autorise le visionnage immédiat des images pendant l'intervention, ce qui est utile, mais soulève certaines questions ; et il permettrait désormais aux forces de sécurité de participer à une véritable « guerre médiatique » en diffusant les images de leurs propres interventions directement dans les médias ou sur les réseaux sociaux, ce qui est beaucoup plus discutable.

Enfin, la proposition de loi donne une nouvelle base légale aux caméras aéroportées, les fameux drones, pour mettre fin au flou juridique entourant leur usage. L'an dernier, deux arrêts du Conseil d'État et une décision de la CNIL ont interdit les vols de drones.

Sur tous ces enjeux, je vous proposerai une approche équilibrée : ne pas refuser le progrès technique quand il renforce l'efficacité de nos forces de l'ordre, mais toujours vérifier que ces innovations ne menacent pas les libertés publiques auxquelles nos concitoyens sont légitimement attachés.

Je tiens ici à remercier le président Buffet d'avoir saisi la CNIL ; son avis nous a inspiré plusieurs amendements tendant à renforcer les garanties encadrant le recours aux captations d'images.

Nous voulons nous assurer que ces captations répondent à des nécessités opérationnelles précises : les finalités doivent être bien établies. La formation des personnels destinataires de ces images est également un enjeu important. La sécurité des enregistrements et la traçabilité des accès doivent à chaque fois être garanties.

Concernant les caméras mobiles, je suis très réservé sur la disposition qui ferait participer nos forces de l'ordre à une véritable « guerre médiatique ». N'oublions pas qu'à l'origine le recours aux caméras mobiles a été autorisé dans l'objectif d'apaiser les relations entre la police et la population et d'assurer la sécurité de nos forces de l'ordre... À l'inverse, la disposition proposée risque d'alimenter le cycle médiatique, qui se nourrit d'images de violences. Les images captées par la police doivent garder un caractère probatoire dans le cadre de la procédure pénale ou disciplinaire, et non polémique ou illustratif. Au surplus, les choix qu'effectueraient les services parmi les images qu'ils décideraient, ou non, de diffuser risquent d'ouvrir de nouvelles polémiques et de conduire à de véritables « feuilletonnages » nuisant à la sérénité des enquêtes.

Concernant les drones, ils peuvent évidemment être utiles - c'est un élu de montagne qui vous parle -, et le secours aux victimes a tout à gagner de ces outils qui permettent d'épargner les vies de nos sauveteurs. Mais les modes de surveillance policière par drones risquent aussi d'être beaucoup plus intrusifs : contrairement aux caméras fixes que nous voyons aux coins de nos rues, les drones filment en hauteur, avec une grande précision, peuvent enregistrer des milliers de personnes, suivre leur cible, zoomer sur les visages et à l'intérieur des bâtiments, et certains sont furtifs, voire équipés de caméras thermiques...

Les garanties doivent donc être d'autant plus fortes que les risques pour les libertés sont importants. Nous vous proposerons notamment de mieux encadrer les finalités justifiant l'usage de drones, de réserver leur usage à certaines circonstances dans lesquelles ils sont particulièrement adaptés, et de prévoir un régime souple d'autorisation par le préfet ou le procureur, selon les cas, qu'il s'agisse de la protection de l'ordre public ou de la recherche d'infractions.

Pour finir, le projet de loi comprend de nombreuses avancées visant à renforcer la sécurité dans les transports. Les amendements que je vous proposerai de retenir se concentrent sur deux objectifs principaux : d'une part, faciliter l'intervention des forces de sécurité intérieure dans les réseaux de transports tout en garantissant la sécurité juridique des dispositifs ; d'autre part, accorder des pouvoirs encadrés aux services de sécurité de la RATP et de la SNCF.

Concernant l'accès des forces de sécurité intérieure aux images de vidéoprotection des entreprises ferroviaires, un juste équilibre doit être trouvé. Nous pouvons accepter d'étendre la possibilité de recourir à ces dispositifs à toute situation faisant redouter la commission d'une atteinte aux biens ou aux personnes, mais en sécurisant juridiquement les conditions encadrant la transmission des images de vidéoprotection, qui doit rester limitée dans le temps.

L'expérimentation des caméras mobiles dont bénéficiaient les services internes de sécurité de la RATP et de la SNCF est pérennisée ; le bilan, que nous avons fini par obtenir, est très positif. Je souhaite sur ce point mettre en cohérence le périmètre de l'expérimentation avec le périmètre d'intervention de leurs services de sécurité, qui est étendu par la proposition de loi.

En outre, la proposition de loi renforce les prérogatives des gardes particuliers assermentés en matière de constat d'infractions routières et assouplit les modalités de contrôle par les forces de sécurité intérieure de l'état alcoolémique des conducteurs. Si l'on ne peut que souscrire aux objectifs de renforcement de la sécurité routière de la proposition de loi, je vous proposerai néanmoins d'adopter deux amendements pour réserver la simplification des modalités de vérification de l'état alcoolémique aux situations les plus graves et encadrer plus strictement l'extension des prérogatives des gardes particuliers assermentés.

En conclusion, je souhaite souligner que nous avons travaillé, dans l'élaboration de ces amendements, en parfaite coopération avec le rapporteur pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, notre collègue Etienne Blanc.

Avec Marc-Philippe Daubresse, nous avons fondé nos propositions sur des auditions nourries auxquelles nombre de collègues de la commission ont participé, et je les en remercie. Ce texte soulève de nombreuses interrogations et inquiétudes auxquelles nous avons essayé de répondre.

Mme Éliane Assassi. - Je remercie nos rapporteurs de leur travail et des auditions qu'ils ont organisées sur cette proposition de loi pour tenter de l'améliorer, ce qui n'était pas un exercice facile.

En préambule, je tiens à dire que les élus de mon groupe refusent de stigmatiser les forces de l'ordre, qui sont confrontées tous les jours à des conditions de travail très difficiles. Notre ambition est de restaurer le lien de confiance entre la population et la police.

Sur l'article 24, qui a fait couler beaucoup d'encre et de salive, nous déposerons un amendement visant à sa suppression pure et simple. Même si elle est moins mauvaise que l'originale, la nouvelle rédaction proposée par nos rapporteurs reste floue et laisse encore la place à de possibles abus. Si le débat s'est cristallisé sur l'article 24, la proposition de loi est, selon nous, porteuse d'un changement radical de paradigme dans l'approche de la sécurité intérieure de notre pays : elle consacre le continuum de sécurité avec le principe d'une montée en puissance de la sécurité privée sur notre territoire, et traduit la décision de l'exécutif de se couper de la police républicaine au profit de sociétés de sécurité mercantiles bien éloignées des fonctions régaliennes de l'État. On nage en pleine confusion entre police nationale, polices municipales et sociétés de sécurité privées, auxquelles des pouvoirs de plus en plus étendus sont délégués.

Enfin, ce texte tend à encadrer des outils dont nous ne souhaitons pas l'usage, tels que les drones, des outils orwelliens permettant une surveillance de masse. Au moment où les libertés sont déjà largement réduites, voire bafouées sous couvert de l'état d'urgence sanitaire, cela n'est pas sans nous inquiéter.

Nous participerons activement au débat en séance publique en déposant des propositions alternatives sur presque tous les articles, car, en l'état, nous ne pouvons accepter cette proposition de loi.

M. Jérôme Durain. - Je félicite à mon tour les rapporteurs pour leur travail courageux sur un texte compliqué. Nous avons participé à de nombreuses auditions, et en avons organisé beaucoup nous-mêmes, mais nous devons maintenant nous pencher sur les propositions des rapporteurs. J'exprimerai donc ici un avis global sur le texte, sachant que nous avons déjà déposé des amendements, dont certains de suppression.

Ce texte est un énième rendez-vous sur la sécurité, qui sera sans doute un rendez-vous manqué. Il vient signer un constat d'échec. Des policiers que nous avons auditionnés hier nous ont dit qu'il ne leur était plus possible aujourd'hui de rentrer chez eux en tenue. C'est le signal que l'intégration des policiers et des forces de sécurité intérieure dans la société française est aujourd'hui problématique. Par ailleurs, nous assistons à un glissement de l'organisation des forces de sécurité intérieure, jusque-là dévolues essentiellement à l'État, vers la police municipale.

C'est ce double sujet que nous devons traiter dans le texte : le lien police-population et le lien entre la police nationale et les territoires.

La confusion dans laquelle nous travaillons sur les sujets de sécurité est tout de même assez surprenante. En effet, je rappelle que nous avons déjà la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, dite « loi SILT », la loi anticasseurs, un schéma national du maintien de l'ordre, un Livre blanc, des réflexions diverses et variées venant des deux assemblées parlementaires, et le Beauvau de la sécurité qui va traiter de sujets dont nous sommes en train de délibérer en vue d'une loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (Loppsi) qui viendra l'année prochaine... Cette inflation législative et d'initiatives n'est pas de nature à produire un texte équilibré, structurant et durable sur les questions de sécurité.

Sous la pression de l'opinion, la proposition de loi est l'occasion de donner des coups de menton sécuritaires : certains, dans le monde judiciaire ou dans celui de la défense des libertés publiques et des droits fondamentaux, s'inquiètent avec raison d'un déséquilibre croissant entre liberté et sécurité. Cette situation justifie un certain nombre d'amendements que notre groupe a déposés sur les articles 24, 23 et 21. Je salue néanmoins les efforts des rapporteurs pour améliorer certains articles du texte.

Les choses seraient plus simples s'il n'y avait pas de confusion avec le projet de loi confortant le respect des principes de la République. Sur l'article 24, notre main est plus que tremblante : nous ne savons pas bien quoi faire. Vous avez choisi de réécrire l'article. Nombre des personnes auditionnées nous ont pourtant indiqué que cet article ne servait à rien, qu'il existait déjà dans le droit positif toutes les dispositions permettant de répondre à la demande de protection des fonctionnaires de police en opération. C'est la position que nous avons adoptée et la raison pour laquelle nous avons déposé un amendement de suppression. D'autant que nous avons la menace de l'article 18 qui va bientôt être discuté...

La question du continuum de sécurité pose problème. Malgré les modifications apportées, il reste des questions importantes à régler dans l'organisation de la sécurité : quid de la complémentarité entre police nationale et police municipale ? Comment organiser un continuum quand il n'y a pas de continuité puisqu'il n'existe pas de polices municipales partout et qu'elles n'ont pas toutes les mêmes prérogatives ? Quelle est la dimension de proximité ? Comment régler la question des inégalités territoriales ? L'organisation des forces de sécurité intérieure entre police nationale et polices municipales est-elle lisible pour l'usager ? Autant de questions qui ne trouvent pas réponse dans ce texte.

Symbole ultime des dérives de ce faux projet de loi : les polices municipales ne sont même pas invitées au Beauvau de la sécurité. Sans même parler des contrats de sécurité intégrée, qui ne figurent pas dans le texte et qui constituent une forme de recentralisation. L'État externalise-t-il un certain nombre de missions pour reprendre ensuite la main par ces contrats de sécurité intégrée ?

Nous sommes très dubitatifs sur toutes ces questions. La question la plus épineuse à laquelle vous avez essayé de répondre avec l'article 24 est celle du lien entre la police et les citoyens. La massification des images appelle une massification des garanties et des contrôles. Ces sujets ne trouvent pas de réponse dans le texte et appellent un grand débat de société qui dépasse cette proposition de loi.

Nous allons travailler d'ici à la séance sur les amendements des rapporteurs, tout en ayant une position très réservée sur l'ensemble du texte. Nous voulons témoigner de notre bienveillance à l'égard de nos forces de sécurité intérieure et de notre volonté de défendre les libertés publiques.

Mme Maryse Carrère. - Merci aux rapporteurs pour leur travail intensif sur un texte compliqué.

Je voudrais d'abord évoquer quelques préoccupations générales de mon groupe RDSE.

Nous faisons le constat que cette proposition de loi, qui se dit de sécurité « globale », est incomplète et traite de sujets de façon éparpillée sans réellement poser les questions de fond. Elle ne sera pas de nature à faciliter les relations entre nos forces de l'ordre et notre population, alors que cet objectif devrait être sa préoccupation première.

Quels sont aujourd'hui les besoins réels de nos forces de l'ordre ? Dans le cadre de la mission que j'ai conduite avec Catherine Di Folco sur les moyens d'intervention de la police et de la gendarmerie, nous avons pointé ces besoins et les difficultés que rencontrent nos forces de l'ordre dans l'exercice de leurs missions. Ce texte n'y répond pas.

Sur les polices municipales, il n'y a pas lieu de douter de l'intérêt que peut représenter le renforcement des pouvoirs des agents de police municipale : il permettra de répondre au désengagement des services de police nationale, en mobilisant les services locaux déjà bien intégrés dans le paysage de la sécurité intérieure. Toutefois, je pointerai le risque d'inégalités territoriales entre les communes qui disposeront de moyens suffisants pour mettre en place des polices municipales importantes en moyens humains et matériels et celles qui n'en auront pas les moyens.

Ce texte de loi consacre l'essor de la sécurité privée, en renforçant certes sa réglementation qui régit le secteur, ce qui est une bonne chose. On assiste cependant à une tendance préoccupante à la « désétatisation ». La proposition de loi prévoit des ajustements de divers mécanismes de contrôle : ce sujet aurait mérité une réflexion plus approfondie.

En ce qui concerne l'article 24, on sait aujourd'hui combien les policiers et leurs familles sont menacés dans leur vie privée, de par leur fonction. J'ai passé une journée avec les policiers du commissariat de Lourdes : certains interdisent à leurs enfants de déclarer la profession de leurs parents ; d'autres vont les chercher à la sortie de l'école en changeant de tenue pour ne pas être en uniforme.

Je ne reviendrai pas sur les cafouillages autour de cet article, mais on peut se satisfaire que le Gouvernement ait intégré que la navette parlementaire est parfois légitime et utile ! Toutefois, je reste sceptique sur la nouvelle rédaction, qui devrait être plus précise, même si je reconnais que l'exercice de réécriture n'était pas facile.

Sur les problématiques des drones et des caméras-piétons, je regrette que la réflexion soit inaboutie. Nous touchons au domaine de la protection de la vie privée et des libertés publiques. Ce recours aux nouvelles technologies pour la sécurité intérieure ne devrait pas être traité à l'occasion d'un article ou entre deux dispositions. Je suis tout à fait d'accord avec la position du rapporteur Loïc Hervé sur la transmission directe des images dans le cadre d'une « guerre médiatique ». Je salue enfin l'effort des rapporteurs d'encadrement de l'usage des drones.

En conclusion, ce texte ne répond pas à son ambition première malgré les efforts de nos rapporteurs pour l'améliorer. Le groupe RDSE réserve donc son vote.

Mme Françoise Gatel. - Je voudrais à mon tour saluer la grande qualité du travail de rapporteurs sur un sujet toujours difficile dans notre démocratie, celui de l'équilibre à trouver entre sécurité et liberté, d'autant que le texte a déjà fait l'objet de nombreuses polémiques à la suite de rédactions qui ont peut-être un peu « dérapé ». Je suis heureuse que l'Assemblée nationale, qui cherchait un peu d'excellence dans l'écriture d'un nouvel article, puisse reconnaître la qualité du travail du Sénat.

Nous avons assisté depuis un certain nombre d'années à une montée en puissance de la violence, qui a pris de nouvelles formes totalement inattendues. Nos forces de l'ordre ont été désarçonnées par ces évolutions. Nous avons sans doute fait preuve d'angélisme ou nous n'avons pas toujours assez ouvert les yeux. La sécurité est une compétence régalienne de l'État. Nous ne saurions accepter une sorte de désengagement de ce dernier, qui serait justifié par la demande des collectivités d'avoir davantage de moyens, ce qui n'est pas contestable, ou par un désarroi de l'État face à cette violence.

Les lois sur les collectivités territoriales définissent les compétences de ces dernières, mais nous n'avons encore jamais défini dans un texte les compétences régaliennes de l'État. La sécurité en est une, et elle doit être assurée sur l'ensemble du territoire.

La police municipale, y compris son dimensionnement, relève de la libre initiative des communes. Elle est là non pour se substituer à la police ou à la gendarmerie, mais pour assurer la tranquillité du quotidien. Cette proposition de loi témoigne d'une ignorance de la complexité du champ de la police municipale et des incidences de « l'atterrissage » de l'expérimentation. Nous ne sommes pas au bout du chemin : une proposition de loi ne pourra pas remplacer une loi de programmation pluriannuelle de la police et de la sécurité qui définirait en amont le champ de la compétence de l'État.

Un mot rapide sur la sécurité privée. Je me réjouis des propositions faites par les rapporteurs parce qu'il est nécessaire de sécuriser, de professionnaliser, ce secteur.

En ce qui concerne la police municipale, nos communes n'ont pas toutes la même capacité à embaucher des policiers municipaux, qui peuvent être tentés d'aller vers de grandes polices municipales.

La proposition de loi prévoit l'expérimentation d'un élargissement des prérogatives judiciaires des polices municipales, qui pourrait être proposé à des communes volontaires. La police municipale peut aller plus vite et être plus efficace que la police ou la gendarmerie nationale, qui sont parfois loin des sujets du quotidien.

En revanche, je n'ai pas vu dans ce texte d'éléments concernant l'« atterrissage » de l'expérimentation. Le dispositif proposé par le Gouvernement prévoit une pérennisation dans les collectivités, ainsi qu'une généralisation, au nom du principe d'égalité. Comment envisage-t-on une telle pérennisation ? Parallèlement au désengagement de l'État ont été évoqués des moyens transférés aux collectivités. Comment pourrait-on imposer à des villes qui ne le souhaitent pas l'élargissement des prérogatives prévues par l'expérimentation ?

M. Jean-Yves Leconte. - Je remercie nos deux rapporteurs, qui n'ont pas eu la tâche facile. Je pense en particulier à l'article 24, Gérald Darmanin ayant déclaré que les journalistes devaient se rapprocher des forces de l'ordre avant une manifestation, ce qui est problématique.

S'agissant du harcèlement sur les réseaux sociaux et les violences qui en découlent, ce sujet général n'a pas vocation à être traité dans plusieurs textes. Or l'article 24 de la proposition de loi relative à la sécurité globale percute l'article 18 du projet de loi contre le séparatisme.

Comme le rappelle Ayyam Sureau, « la force de la loi est exposée au regard de tous, car elle ne craint le regard de personne ». C'est un point essentiel dans une démocratie.

M. le ministre de l'intérieur avait invoqué Max Weber, en rappelant que la police exerçait une violence légitime. Or le continuum de sécurité - polices municipales, État, sécurité privée - soulève plusieurs interrogations. Max Weber ne justifie pas la violence de la police : il constate simplement qu'un État moderne revendique le monopole de la force légitime. Or ce texte ne va absolument pas en ce sens !

Par manque de moyens et conformément à une volonté d'expérimentation, on démantèle une prérogative de l'État. Or, lorsqu'on sous-traite les constatations d'infraction, des difficultés juridiques surgissent. Sur tous ces sujets, notamment les occupations illicites de terrain, le rôle du préfet est essentiel. Il y a besoin d'un État expression de l'intérêt général. Les expérimentations aboutissent à une sorte de féodalisation. Parce que l'État ne revendique plus une compétence exclusive en matière de sécurité, nous devons être très vigilants sur les orientations proposées par ce texte.

M. Alain Richard. - Ce texte est utile. Il apporte des solutions pragmatiques à un certain nombre de réalités pratiques qui constituent autant de défis pour notre sécurité, dans un contexte d'augmentation générale des moyens. En effet, les effectifs des polices municipales, quelle que soit la famille politique à laquelle appartient le maire, ne cessent de croître. Par ailleurs, les unités de sécurité privée font l'objet d'une demande croissante de la part des secteurs privé et public. Enfin, les forces de la police nationale et de la gendarmerie nationale augmentent également.

Par conséquent, il ne me semble pas y avoir matière à s'interroger sur un affaiblissement du rôle de l'État dans ce domaine. Pas un seul article de ce texte ne réduit les prérogatives de l'État en matière de sécurité.

L'approche de MM. les rapporteurs est résolument coopérative, aucun de ses grands aspects n'étant remis en cause. Ils ont mené un travail d'amélioration et de ciblage d'un certain nombre de dispositions, notamment celles de l'article 24.

La situation de la sécurité est le résultat de la sédimentation de nombreuses mesures historiques. À mes collègues qui plaident en faveur d'une mission confiée intégralement à l'État en la matière, je rappelle que le pouvoir de police a d'abord été, dans l'histoire, celui des communes. Ce n'est qu'en 1941 qu'a été instaurée une police d'État. Par ailleurs, la plupart des démocraties possèdent deux étages en matière de sécurité, l'un relevant de l'État central, l'autre de collectivités décentralisées.

L'adoption de ce texte ne résoudra pas certains problèmes d'application. Les conventions reliant police municipale et police nationale sont souvent assez floues. Il faudrait aller beaucoup plus loin dans les échanges d'informations et de vérifications.

Polices municipales, police nationale et sécurité privée rencontrent de sérieux problèmes de recrutement, notamment pour ce qui concerne les terrains les plus difficiles. Il faudra étudier la concurrence à laquelle se livrent les collectivités territoriales entre elles sur ce sujet. Si la disposition adoptée par l'Assemblée nationale n'est pas totalement satisfaisante, il est regrettable qu'un policier formé par une collectivité puisse ensuite être recruté par une autre collectivité.

Enfin, monsieur le président, je ne comprends pas pourquoi l'amendement que j'avais présenté visant à étendre l'utilisation des caméras sur des drones aux municipalités dans un but de protection de l'environnement a été retiré de la liasse.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - En vertu de l'application de l'article 40 !

M. Alain Richard. - J'ai du mal à le comprendre, dans la mesure où il s'agit d'une dépense purement discrétionnaire des collectivités territoriales. Si mes collègues rapporteurs pouvaient trouver une façon plus habile que la mienne de réintroduire une telle possibilité, cela serait judicieux.

M. François-Noël Buffet, président. - C'est la commission des finances qui a appliqué l'article 40. Dans le cas présent, il faudrait que le Gouvernement lui-même dépose un tel amendement.

Mme Esther Benbassa. - Je remercie MM. les rapporteurs, qui ont effectué un travail très précis.

Avec ce texte, nous entrons dans un cycle de lois sécuritaires. Il faut protéger les policiers, qui ont une tâche difficile, mais aussi les citoyennes et citoyens. La liste des victimes avérées ou supposées des bavures policières est longue. Elle témoigne de violences disproportionnées de la part des forces de l'ordre. Les enquêtes internes de l'Inspection générale de la police nationale (IGPN), ne font qu'accroître les difficultés, les familles des victimes se heurtant à l'impossibilité d'identifier les policiers mis en cause. Selon moi, la réforme de l'IGPN tarde à venir.

L'article 24 reste très problématique, y compris après sa réécriture par le Sénat, puisqu'il risque de renforcer un sentiment d'impunité chez les forces de l'ordre. On retrouve en outre des dispositions similaires à l'article 18 du projet de loi contre le séparatisme.

Par ailleurs, un certain nombre de dispositions sont liberticides, avec une augmentation importante des dispositifs de surveillance dans l'espace public. Des rapporteurs de l'ONU ont signalé le risque d'atteintes importantes aux droits de l'homme et aux libertés fondamentales. La CNIL, dans son avis sur cette proposition de loi, enjoint d'ailleurs au Gouvernement de limiter strictement les finalités pour lesquelles les dispositifs de vidéosurveillance peuvent être appliqués, en pointant du doigt l'incohérence juridique dans ce domaine.

S'agissant des dispositions relatives à la police municipale, certains éléments, utiles, pourraient permettre de remplacer la police de proximité disparue sous la présidence de Nicolas Sarkozy.

Grâce aux technologies de reconnaissance faciale, la loi permettra la collecte d'un grand nombre d'images de personnes circulant dans l'espace public, d'autant que le Livre blanc de la sécurité, publié en octobre 2020, plaide en faveur de l'utilisation de ces outils.

Le droit de manifester, qui relève des libertés fondamentales, ne doit souffrir d'aucun compromis, même si les restrictions liées à la pandémie ou au terrorisme nous ont conduits à l'encadrer. Les mesures de ce texte affaiblissent notre démocratie, en limitant encore davantage les manifestations. Il faut repenser d'urgence le maintien de l'ordre, rétablir le dialogue entre la police et les citoyens et combattre les interpellations arbitraires, plutôt que de renforcer la protection et le pouvoir des forces de l'ordre et des services de sécurité privée.

M. Philippe Bas. - Je remercie MM. les rapporteurs de leur travail très approfondi.

Le Gouvernement contrevient à tous les principes de présentation des projets de loi, en suscitant des propositions de loi dont il est en réalité l'auteur. Je ne peux pas prouver ce que je viens de dire, et je ne pourrai donc pas m'en plaindre devant le Conseil constitutionnel.

Sur un texte relatif aux libertés publiques, l'absence d'étude d'impact, l'absence d'avis du Conseil d'État et l'absence de délibération du conseil des ministres rendent le procédé détestable. Il s'agit d'un véritable détournement de la procédure législative constitutionnelle. Nous aurions intérêt à exprimer avec vivacité notre mécontentement à l'égard de cette manière de faire, qui limite les garanties d'examen de la conformité d'un texte.

Cela dit, ce texte ne me paraît pas si mauvais. Tel qu'il est amendé par nos rapporteurs, il pourrait même devenir bon.

Concernant les trois principaux marqueurs, les propositions des rapporteurs sont excellentes. S'agissant des polices municipales et des sociétés de sécurité privées, l'encadrement qu'ils prévoient pour les expérimentations et les élargissements de compétences me paraît de bon aloi.

L'expérimentation d'une participation de la police municipale à des responsabilités de police judiciaire est heureuse et utile. Cela aura pour effet de renforcer l'autorité du maire, ce que le Sénat ne peut manquer d'apprécier. J'aurais aimé qu'on aille plus loin concernant le périmètre des polices municipales, en s'intéressant davantage au monde rural. Sans doute le débat permettra-t-il d'enrichir le texte sur ce point.

Sur les drones, les propositions de Loïc Hervé paraissent apporter des garanties supérieures, en matière de respect de la vie privée, par rapport au texte du Gouvernement. Elles vont dans le sens des recommandations de la CNIL. La commission des lois du Sénat a ainsi repris le cours normal d'un travail qui aurait dû être organisé par le Gouvernement lui-même. Nous sommes là aussi pour remédier aux défaillances de l'action gouvernementale dans le processus législatif.

En ce qui concerne l'article 24, je suis très heureux du texte d'équilibre proposé par M. Marc-Philippe Daubresse.

M. Henri Leroy. - Permettez-moi de revenir sur l'excellence du travail des rapporteurs. Au départ, cette proposition de loi devait être un texte de transition avant la loi de programmation pour la sécurité intérieure prévue pour 2022. Il s'agissait d'envoyer un signal aux forces de sécurité, pour répondre à l'état moral dans lequel ils se trouvent.

Le Sénat a réussi à corriger la dérive de l'article 24, qui avait transformé ce texte en une lutte entre les différentes tendances politiques, impactant de fait les forces de sécurité. Sa réécriture est un signal fort à l'adresse des forces de sécurité qui structurera l'ensemble des prérogatives non seulement de la police et de la gendarmerie, mais aussi de la police municipale et des polices privées.

M. Mathieu Darnaud. - S'agissant de la ruralité, je me souviens, à l'occasion de l'examen de la loi Engagement et proximité, d'un amendement visant à la mutualisation des gardes champêtres. On constate aujourd'hui une augmentation sensible des faits de délinquance en milieu rural. Or le texte actuel ne semble pas de nature à satisfaire une telle mutualisation, dans les milieux périurbains, voire ruraux, des policiers municipaux ou des gardes champêtres.

Par ailleurs, je partage l'avis de ma collègue Françoise Gatel sur la problématique de la sortie de l'expérimentation et la crainte d'une généralisation. Nous n'avons pas obtenu de réponse concrète de la part du Gouvernement sur ce point.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Je remercie tous les intervenants. Tous les groupes politiques de la commission ont participé aux auditions, ce qui nous permet d'avoir un diagnostic partagé. Nous avons ainsi évolué par rapport à nos positions de départ.

Madame Assassi, monsieur Durain, madame Benbassa, vous avez soulevé de vrais problèmes. Nous aurons bien évidemment un débat de fond en séance.

Je reviens rapidement sur l'article 24. Non seulement nous voulions sortir du piège d'un texte attentatoire à la liberté de la presse, qui opposait journalistes et forces de l'ordre, mais aussi nous recherchions une complémentarité par rapport à l'article 18 de la loi contre le séparatisme, qui était en train de s'écrire.

Permettez-moi de vous rappeler les termes de cet article 18 : « Le fait de révéler, de diffuser ou de transmettre, par quelque moyen que ce soit, des informations relatives à la vie privée, familiale ou professionnelle d'une personne permettant de l'identifier ou de la localiser aux fins de l'exposer, elle ou les membres de sa famille, à un risque direct d'atteinte à la personne ou aux biens que l'auteur ne pouvait ignorer est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende. » Je vous promets bien du plaisir pour démontrer ce risque « que l'auteur ne pouvait ignorer » !

L'article 18 du projet de loi contre le séparatisme s'applique à tous les citoyens, afin de mieux protéger les forces de l'ordre.

Par ailleurs, la provocation est définie juridiquement de manière assez claire, avec des conditions pour la réprimer. La loi sur la liberté de la presse évoque la « provocation à la commission de crimes et de délits ».

Le texte que nous présenterons ne devrait pas être censuré par le Conseil constitutionnel, contrairement au texte qui nous a été transmis. Il est mieux rédigé que l'article 18 du projet de loi contre le séparatisme, qui concerne tout le monde.

Madame Gatel, je suis tout à fait en phase avec vos propos. Le texte qui nous est aujourd'hui soumis prévoit que Gouvernement décide, au vu des circonstances locales, des communes accédant à l'expérimentation. Il est tout à fait clair que le texte actuel ne peut pas faire l'objet d'une généralisation. M. le ministre devra nous apporter des précisions sur ce point. Vous avez souhaité et nous le soutenons pleinement une évaluation à mi-parcours.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - L'article 24 soulève une difficulté liée à sa cohérence juridique avec le futur article 18 de la loi contre le séparatisme. L'adjectif « futur » est bien sûr l'un des paramètres de la difficulté, puisque nous n'en connaissons pas encore la rédaction définitive.

L'article 18 a vocation à s'appliquer de manière large, l'article 24 étant destiné à s'appliquer dans certaines circonstances à certaines populations. Ainsi, deux articles du code pénal pourront s'appliquer aux mêmes situations. Nécessairement, il faudra qu'ils s'articulent correctement entre eux. En effet, on doit pouvoir identifier clairement la sanction encourue.

En disant cela, je ne préjuge pas de la position de notre groupe sur ces deux articles. Toutefois, la rédaction de l'article 18 devra être précisée, si vous souhaitez que l'article 24 s'applique. Les deux articles, tels qu'ils sont aujourd'hui rédigés, ne peuvent pas coexister.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Je remercie particulièrement Henri Leroy, qui suit pour nous le Beauvau de la sécurité. Sur bien des points, il nous a donné des conseils avisés, dont je le remercie.

M. François-Noël Buffet, président. - Veuillez nous indiquer le périmètre retenu en application de l'article 45 de la Constitution.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous revient d'arrêter le périmètre indicatif de la proposition de loi.

Je vous propose d'indiquer que ce périmètre comprend notamment les dispositions relatives à l'organisation et aux compétences des polices municipales, à l'encadrement des activités de sécurité privée, à la protection et au port d'armes des forces de sécurité intérieure, aux régimes juridiques encadrant le recours aux caméras fixes - « vidéoprotection » -, aux caméras mobiles et aux caméras aéroportées par les agents des autorités publiques dans le cadre de leurs missions, au périmètre de compétence des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP, aux modalités de contrôle d'alcoolémie au volant par les forces de l'ordre, et aux prérogatives des gardes particuliers assermentés.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-246 rectifié tend à reprendre le cadre de la mise en oeuvre opérationnelle de l'expérimentation, conformément aux principes que j'ai expliqués.

Il s'agit d'allonger la durée de l'expérimentation, pour tenir compte du temps de formation des policiers municipaux. Le Gouvernement semble ne pas vouloir fixer une date pour le début de cette expérimentation. Or il conviendrait d'évaluer le dispositif avant la fin du mandat municipal. De ce fait, une l'évaluation à mi-parcours est importante.

Par ailleurs, pour tout ce qui relève de pouvoirs d'enquête ou d'investigation, la police municipale peut apporter un concours, mais ne peut agir seule. Par exemple, je suis très réservé s'agissant de la saisie de stupéfiants, qui suppose scellés et stockage. La responsabilité du maire serait engagée.

Il s'agit également d'abaisser le nombre d'agents de la police municipale et de gardes champêtres nécessaires pour candidater à l'expérimentation à quinze agents, afin que certaines villes moyennes puissent accéder à l'expérimentation. Toutefois, je peux en témoigner en tant qu'ancien ministre de la ville, de nombreuses villes n'ont pas les moyens de se payer une police municipale, ce qui soulève un vrai problème d'égalité territoriale.

L'adoption de cet amendement rendra les autres amendements en discussion commune sans objet.

M. Dany Wattebled. - L'amendement  COM-155 rectifié quater tend à réduire à trois le nombre nécessaire d'agents de police municipale ou de gardes champêtres pour mener l'expérimentation. En effet, les polices municipales urbaines auront les moyens d'expérimenter, tandis que les polices municipales rurales ne les auront pas. On est en train de créer une fracture.

L'amendement COM-246 rectifié est adopté ; les amendements COM-155 rectifié quater, COM-30 rectifié ter, COM-2 rectifié, COM-149 rectifié, COM-25, COM-160, COM-164, COM-31 rectifié ter, COM-75 rectifié quater, COM-32 rectifié ter, COM-3 rectifié ter, COM-69, COM-165, COM-101, COM-6 rectifié ter et COM-76 rectifié quater deviennent sans objet.

Les amendements COM-161 et COM-162 ne sont pas adoptés.

Mme Valérie Boyer. - L'amendement COM-107 est un amendement de repli destiné à permettre au directeur de la police municipale d'accéder au fichier des personnes recherchées.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Les policiers municipaux peuvent déjà être destinataires d'informations contenues dans ce fichier. L'article 5 du décret sur le fichier des personnes recherchées leur permet d'être informés oralement d'informations qui y figurent, notamment « afin de parer à un danger pour la population ».

À plusieurs reprises, la commission s'est prononcée pour un accès très encadré aux fichiers, dans la mesure où il convient de veiller à ne pas gêner les enquêtes et les sources.

Je le répète, cet amendement est partiellement satisfait par l'article 5 du décret que je viens d'évoquer. J'en demande donc le retrait ; à défaut, je me verrai contraint d'émettre un avis défavorable.

Mme Valérie Boyer. - Je le retire, monsieur le président.

L'amendement COM-107 est retiré.

L'amendement COM-100 n'est pas adopté.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - La rédaction de l'amendement COM-102 de Valérie Boyer est tout à fait pertinente. Tous les maires savent que les rodéos-motorisés sont un vrai sujet de préoccupation. Avis très favorable.

L'amendement COM-102 est adopté.

L'amendement COM-103 n'est pas adopté.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - La commission demande le retrait de l'amendement COM-104 rectifié.

Mme Valérie Boyer. - Je vous remercie de votre mansuétude par rapport aux rodéos, mais les dépôts sauvages d'ordures sont également un vrai problème. À Marseille, pendant des années, nous avons dû investir des sommes importantes pour dépolluer certaines zones. Dans mon ancienne circonscription, plusieurs tonnes de détritus, y compris amiantés, ont été déposés en toute illégalité pendant des années sur un terrain de foot engazonné. Nous avons dû dépenser une fortune pour le réhabiliter. L'Huveaune, qui se jette dans la baie de Marseille, charrie des centaines de tonnes d'ordures de jets clandestins. Toutes ces infractions sont le fait de personnes qui ne veulent pas payer les retraits d'ordures ou qui travaillent au noir. Si la police municipale ne peut pas intervenir, à quoi bon discuter de lois sur la protection de l'environnement ?

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Cet amendement relève du domaine réglementaire. Sur le fond, Mme Boyer a raison, mais son amendement est satisfait. Les maires ne le savent peut-être pas, mais les policiers municipaux peuvent déjà constater ces infractions.

Mme Valérie Boyer. - J'ai été pendant des années confrontée à cette situation !

M. François-Noël Buffet, président. - Certes, mais le droit permet aujourd'hui aux maires, et donc aux policiers municipaux, par délégation, de constater l'infraction et d'en transmettre le procès-verbal au Procureur de la République.

Mme Valérie Boyer. - Mais si le maire n'agit pas ?

M. François-Noël Buffet, président. - C'est une autre affaire...

L'amendement COM-104 rectifié n'est pas adopté.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - En ce qui concerne l'amendement COM-105, les policiers municipaux sont sous l'autorité du maire. Ils ne peuvent donc procéder à des actes d'enquête. Avis défavorable.

L'amendement COM-105 n'est pas adopté.

Les amendements COM-4 rectifié ter et COM-51 ne sont pas adoptés.

Les amendements identiques COM-33 rectifié ter, COM-5 rectifié ter et COM-70 ne sont pas adoptés.

L'amendement COM-7 rectifié ter n'est pas adopté.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Je rappelle aux auteurs des amendements COM-52, COM-106 et COM-99 rectifié ter, qui sont en discussion commune, que les policiers municipaux bénéficient déjà d'un accès direct au système d'immatriculation des véhicules. Pour les fichiers des personnes recherchées et des objets et véhicules signalés, ils peuvent être destinataires d'informations qu'ils contiennent. Mais beaucoup de maires ne le savent pas...

Les amendements identiques COM-52 et COM-106 ne sont pas adoptés, non plus que l'amendement COM-99 rectifié ter.

L'amendement COM-53 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-167.

Articles additionnels après l'article 1^er

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - On ne peut pas attribuer la qualité d'agent de police judiciaire aux directeurs de la police municipale : le Conseil constitutionnel a censuré une disposition similaire en 2011. Avis défavorable sur l'amendement COM-72 rectifié quater.

L'amendement COM-72 rectifié quater n'est pas adopté.

L'amendement COM-109 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-110.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-148 rectifié est du domaine règlementaire.

L'amendement COM-148 rectifié n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-150 rectifié.

Article 1^er bis

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - M. Durain souhaite supprimer l'article 1^er bis, considérant à juste titre que l'équilibre est insatisfaisant. Nous sommes d'accord sur le fond, mais j'ai la faiblesse de penser que mon amendement est meilleur. Avis défavorable sur l'amendement COM-168.

L'amendement COM-168 n'est pas adopté.

Les amendements identiques COM-229 et COM-138 rectifié bis sont adoptés.

Article 2

L'amendement COM-169 n'est pas adopté.

L'amendement de coordination COM-233 est adopté.

Articles additionnels après l'article 2

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - En ce qui concerne les amendements COM-1 rectifié quater et COM-54, en discussion commune, ce n'est pas parce que la prérogative ne relève pas du préfet du police que les polices municipales de la région parisienne ne peuvent pas être armées. Je propose de ne pas adopter ces amendements, qui ne relèvent pas du domaine de la loi, mais j'inviterai en séance publique le Gouvernement à se prononcer sur cette éventuelle évolution réglementaire, qui est pertinente.

Les amendements COM-1 rectifié quater et COM-54 ne sont pas adoptés.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - La commission est défavorable à l'amendement COM-108.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Excusez-moi, mais je ne comprends pas cet amendement, auquel je suis défavorable. Comment peut-on être inscrit au fichier des personnes recherchées et résider dans une commune ?

M. François-Noël Buffet, président. - On peut être résidant dans une commune sans occuper sa résidence !

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Je vous renvoie au rapport Pillet, sur l'amélioration de l'efficacité des fiches S. Attention à ne pas mettre trop de personnes au courant, ce qui pourrait faire courir des risques bien plus graves !

L'amendement COM-108 n'est pas adopté.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-135 rectifié quater est satisfait par l'instruction du 11 mai 2018 du ministère de l'intérieur. Par ailleurs, il ne relève pas du domaine de la loi.

L'amendement COM-135 rectifié quater n'est pas adopté.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - En ce qui concerne les amendements COM-8 rectifié ter, COM-35 rectifié ter et COM-151 rectifié bis, les policiers municipaux bénéficient déjà d'un accès direct au fichier national du permis de conduire et au système d'immatriculation des véhicules.

Les amendements COM-8 rectifié ter, COM-35 rectifié ter et COM-151 rectifié bis ne sont pas adoptés.

Article 3

L'amendement COM-170 n'est pas adopté.

Article 4

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-234 rectifié bis vise à clarifier les conditions de création de la police municipale à Paris. Nous avons auditionné beaucoup de monde. Il importe de trouver un équilibre. C'est la collectivité locale, en l'occurrence la municipalité de Paris, qui crée, par délibération de son conseil, une police municipale. C'est à elle seule qu'il appartient de décider si cette police est armée ou pas. Quant à la question du statut, elle relève d'un décret pris en Conseil d'État. Les amendements identiques COM-171 et COM-50 rectifié sont incompatibles avec notre amendement.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Je félicite le rapporteur de son travail constructif, mais je n'exclus pas que notre amendement COM-171 soit redéposé en séance.

L'amendement COM-234 rectifié bis est adopté ; les amendements COM-171 et COM-50 rectifié deviennent sans objet.

Les amendements identiques COM-21 rectifié quater et COM-57 rectifié sont adoptés.

Articles additionnels après l'article 4

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-210 prévoit que l'autorisation de port d'arme des agents chargés d'une mission de sécurité et des agents de surveillance de Paris reste valable jusqu'à la délivrance de l'autorisation individuelle de port d'arme. C'est un amendement de bon sens.

L'amendement COM-210 est adopté.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Au moins trois paragraphes du régime d'usage des armes pour les policiers nationaux et les gendarmes ne peuvent s'appliquer aux policiers municipaux. J'émets donc un avis défavorable à l'amendement COM-29 rectifié ter.

L'amendement COM-29 rectifié ter n'est pas adopté.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-111 vise à créer une médaille d'honneur de la police municipale. Les policiers municipaux peuvent déjà recevoir la médaille d'honneur régionale, départementale et communale, ainsi que la médaille pour la sécurité intérieure. Demande de retrait ou avis défavorable.

M. François-Noël Buffet, président. - De surcroît, ce n'est pas du domaine législatif.

Mme Valérie Boyer. - Il s'agit de favoriser le retour de la distinction créée par le décret du 3 avril 1903, à savoir la médaille d'honneur de la police municipale et rurale. Au fil des années, cette médaille n'a plus été attribuée aux policiers municipaux. Compte tenu du caractère particulièrement héroïque des actions des policiers municipaux lors des attentats terroristes de Conflans-Sainte-Honorine ou de Nice, une telle réhabilitation serait la bienvenue. C'est une demande des policiers municipaux.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Je suggère que nous interrogions le Gouvernement sur ce point lors de l'examen du texte en séance publique.

L'amendement COM-111 n'est pas adopté.

Article 5

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-225 rectifié poursuit le même objectif que le nôtre, que nous allons examiner dans un instant.

L'amendement COM-225 rectifié n'est pas adopté.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - En ce qui concerne l'amendement COM-235 rectifié, je l'ai expliqué dans ma présentation liminaire, je suis favorable à la mutualisation des services de police municipale, mais le retrait d'une commune ne doit pas faire échouer le reste de la mutualisation. Plusieurs collègues ont également soulevé le problème de la continuité territoriale pour lutter contre la délinquance. Nous sommes arrivés à une solution satisfaisante en permettant aux communes de se regrouper dans le cadre d'un SIVU ou d'un Sivom.

M. Philippe Bas. - À partir du moment où l'on admet que la mise en commun d'une police municipale est maintenue malgré le départ d'une commune, il peut exister un trou sur certains territoires. Pourquoi ne pourrions-nous pas constituer des territoires qui, d'entrée de jeu, auraient un trou ? Il ne s'agit pas seulement de poursuivre les délinquants qui se déplacent d'un territoire à l'autre, mais également d'encadrer des manifestations de type fête communales. Ne pourrions-nous pas aller plus loin que le b), sans passer nécessairement par le syndicat, qui est une structure juridique plus lourde ?

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'expression de proximité territoriale est trop floue. On peut tolérer qu'il y ait des creux dans le périmètre, c'est pourquoi nous avons admis les Sivom et les SIVU. Mais parler de « proximité territoriale », ça veut tout et rien dire ! Pour les manifestations sportives, des mises à disposition d'agents sont déjà possibles. Nous pourrions peut-être essayer de trouver une rédaction optimisée avant l'examen en séance publique ?

M. Philippe Bas. - Jamais une commune située à 35 kilomètres d'autres communes ne mutualiserait avec elles sa police. Cela se fera nécessairement à proximité, nul besoin de le préciser ! Ne faisons pas aux communes une sorte de procès selon lequel elles feraient un usage absurde d'une souplesse qui leur serait accordée. Le débat pourra avoir lieu dans l'hémicycle. Nous acceptons volontiers que le rapporteur nous aide à trouver une rédaction convenable.

L'amendement COM-235 rectifié est adopté ; l'amendement COM-131 rectifié devient sans objet.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-132 rectifié est satisfait.

L'amendement COM-132 rectifié n'est pas adopté.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Je ne comprends pas le sens de l'amendement COM-73 rectifié quater. Il n'existe aucune obligation pour un maire de créer une police municipale.

L'amendement COM-73 rectifié quater n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 5

L'amendement COM-74 rectifié quater n'est pas adopté.

Article 6

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-236 vise à supprimer l'article 6, qui pénaliserait beaucoup trop les agents de police qui passeraient d'une collectivité à une autre.

L'amendement COM-236 est adopté ; les amendements COM-207 rectifié et COM-173 deviennent sans objet.

Article 6 bis A

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-230 tend à indiquer explicitement que, en cas de catastrophe naturelle ou technologique, les agents de police municipale mis en commun ne peuvent intervenir qu'en matière de police administrative.

L'amendement COM-230 est adopté.

Article 6 bis

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-237 permet la mise en place de brigades cynophiles, qui intéressent beaucoup certains de nos collègues.

L'amendement COM-237 est adopté.

Articles additionnels après l'article 6 ter

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Je le dis à Françoise Gatel et à Philippe Bas, les conventions de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l'État sont des outils dont l'utilité est reconnue par l'ensemble des services, tant nationaux que locaux. L'amendement COM-248 vise donc à les rendre obligatoires pour l'ensemble des communes et établissements publics de coopération intercommunale disposant d'un service de police municipale. Quel que soit le nombre d'agents de police municipale, il est en effet important que les différentes forces de sécurité se concertent et définissent les modalités de coordination de leurs missions respectives.

L'amendement COM-248 est adopté.

Les amendements identiques COM-140 rectifié bis et COM-224 rectifié ter sont adoptés.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - La rédaction des amendements COM-145 rectifié bis et COM-159 rectifié bis n'est pas satisfaisante. Nous pouvons les retravailler ensemble d'ici à l'examen du texte en séance publique.

Les amendements COM-145 rectifié bis et COM-159 rectifié bis ne sont pas adoptés.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-113 rectifié ainsi que les amendements identiques COM-84 rectifié ter et COM-141 rectifié bis prévoient d'attribuer aux gardes champêtres la possibilité d'ordonner la mise en fourrière d'un véhicule. Certes, c'est une possibilité qu'ils n'ont pas, mais ils peuvent cependant participer à la mise en fourrière d'un véhicule à travers la réalisation de certaines tâches matérielles liées à la procédure. Une réponse du ministre de l'intérieur a été publiée en 2019 dans le JO à une question écrite de l'un de nos collègues sur ce point. Je pense l'interpeller de nouveau en séance, afin qu'il précise sa position.

L'amendement COM-113 rectifié n'est pas adopté.

Les amendements COM-84 rectifié ter et COM-141 rectifié bis ne sont pas adoptés.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-112 vise à permettre aux gardes champêtres de faire appel à un officier de police judicaire si le contrevenant refuse de justifier de son identité. Selon Mme Boyer, il s'agit de redonner aux gardes champêtres des compétences qu'ils auraient perdues. Or les dispositions de la loi n'ont pas été abrogées, mais déplacées. Les gardes champêtres peuvent donc toujours procéder à des relevés d'identité, conformément à l'article L. 522-4 du code de la sécurité intérieure. Avis défavorable, car l'amendement est partiellement satisfait.

L'amendement COM-112 n'est pas adopté.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Les amendements identiques COM-85 rectifié ter et COM-142 rectifié bis, sous couvert de donner davantage de temps aux gardes champêtres, auraient pour conséquence de ne fixer aucun délai. Avis défavorable.

Les amendements COM-85 rectifié ter et COM-142 rectifié bis ne sont pas adoptés.

Les amendements identiques COM-86 rectifié ter et COM-143 rectifié bis ne sont pas adoptés.

Article 6 quater

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-238 vise à supprimer l'article 6 quater. La rédaction proposée n'est pas sécurisée, et il existe déjà des dispositions législatives permettant aux gardes champêtres de recourir à des appareils photographiques dans des conditions respectueuses des libertés.

L'amendement COM-238 est adopté.

Article 6 quinquies

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-231 tend à rendre obligatoire le port de la carte professionnelle et de la tenue de garde champêtre durant le service. Il est nécessaire de pouvoir les identifier immédiatement.

L'amendement COM-231 est adopté.

Articles additionnels après l'article 6 quinquies

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-152 rectifié bis est mal rédigé. Il vient intégrer au code de la santé publique une référence au code de la route, qui ne fait pas sens. Avis défavorable.

L'amendement COM-152 rectifié bis n'est pas adopté.

L'amendement COM-153 rectifié est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-67 demande un rapport au Gouvernement. La commission est réticente par principe à de telles demandes.

L'amendement COM-67 n'est pas adopté.

Article 7

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-36 rectifié ter est satisfait par l'amendement COM-250 que nous vous présenterons dans quelques instants. J'en demande donc le retrait, à défaut j'émettrai un avis défavorable.

L'amendement COM-36 rectifié ter n'est pas adopté.

L'amendement COM-38 rectifié ter n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-48.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-218 est le bienvenu dans la mesure où il apporte une clarification utile.

L'amendement COM-218 est adopté.

L'amendement COM-175 n'est pas adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Les amendements identiques COM-250 et COM-216 conservent la limitation à deux rangs de sous-traitants, mais suppriment la référence à 50 % du chiffre d'affaires, qui posera des difficultés considérables au moment des Jeux Olympiques et de la Coupe du monde de rugby. Le respect de cette limite paraît en outre très difficile à contrôler.

Les amendements COM-250 et COM-216 sont adoptés.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-176 prévoit de limiter la sous-traitance à un seul rang. La limitation à deux rangs de sous-traitance est déjà très rigoureuse. Il serait excessif d'imposer une limitation à un seul rang.

L'amendement COM-176 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-178.

L'amendement COM-249 est adopté ; l'amendement COM-37 rectifié ter devient sans objet.

L'amendement COM-263 est adopté.

Article 8

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'Assemblée nationale a souhaité créer un observatoire national de la sécurité privée, rattaché au Conseil national des activités privées de sécurité. Le Sénat est, par principe, très réservé sur la création de nouveaux organismes extra-parlementaires, considérant que la multiplication de ces instances risque de favoriser une dispersion du travail des députés et des sénateurs. L'amendement COM-242 de la commission vise à supprimer à l'article 8 les alinéas relatifs à cet observatoire.

L'amendement COM-242 est adopté.

L'amendement COM-39 rectifié ter n'est pas adopté.

L'amendement COM-180 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 8

L'amendement COM-71 rectifié quater n'est pas adopté.

Article 8 bis

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'article 8 bis tend à autoriser le Conseil national des activités privées de sécurité à infliger des sanctions pécuniaires aux salariés du secteur en cas de manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables à leurs activités à hauteur de 150 000 euros. Le montant de la sanction encourue paraît disproportionné eu égard au niveau de rémunération de ces personnes. L'amendement de la commission COM-251 vise à supprimer cette disposition.

L'amendement COM-251 est adopté.

Article 9

L'amendement COM-46 n'est pas adopté.

M. Loïc Hervé, président. - L'article 9 autorise la publication des sanctions disciplinaires prononcées par le CNAPS, selon une logique de « name and shame ». L'amendement COM-264 propose de revenir à la version initiale de la proposition de loi : il reviendrait aux commissions compétentes du CNAPS d'apprécier au cas par cas si elles souhaitent ou non la publication de la sanction d'interdiction temporaire d'exercer.

L'amendement COM-264 est adopté.

Article 10

Les amendements COM-114 et COM-115 ne sont pas adoptés.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-252 vise à maintenir le dispositif aujourd'hui en vigueur qui permet au CNAPS d'apprécier si une infraction figurant au bulletin n° 2 du casier judiciaire est compatible ou non avec l'exercice d'un métier de la sécurité.

L'amendement COM-252 est adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-253 peut paraître rédactionnel, mais il s'agit d'une question de fond. Il paraît préférable que les agents privés soient sensibilisés au cours de leur formation aux « principes de la République » plutôt que d'exiger d'eux a priori une connaissance des « valeurs de la République ».

L'amendement COM-253 est adopté.

Les amendements COM-59 et COM-181 ne sont pas adoptés.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-183 vise à modifier l'article 10 en réduisant la durée de détention d'un titre de séjour de cinq à trois ans pour l'étranger souhaitant exercer une fonction de sécurité privée. En effet, les fonctions de sécurité privée sont un des vecteurs d'intégration des étrangers sur le marché du travail et le délai de cinq ans apparaît trop important. Une durée de trois ans semble plus raisonnable.

L'amendement COM-183 est adopté.

Article 11

L'amendement de suppression COM-257 est adopté.

Les amendements COM-116 et COM-185 deviennent sans objet.

Article additionnel après l'article 11

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-146 rectifié bis élargirait beaucoup le champ d'intervention de certaines sociétés privées de sécurité. Avis défavorable.

L'amendement COM-146 rectifié bis n'est pas adopté.

Mme Valérie Boyer. - J'aimerais des explications complémentaires sur l'amendement COM-183.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'Assemblée nationale a conditionné l'accès des étrangers en situation régulière aux métiers de la sécurité privée à la présence sur le territoire national pendant une durée de cinq ans. Nous ramenons cette période à trois ans.

Article 11 bis

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-265 prévoit une entrée en vigueur différée pour cet article qui crée de nouvelles obligations pour les dirigeants de succursales des entreprises privées de sécurité.

L'amendement COM-265 est adopté.

Article 11 ter

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-258 supprime cet article relatif à la notion de bien-être animal, qui est en réalité déjà satisfait par des dispositions réglementaires.

L'amendement COM-258 est adopté.

Article additionnel après l'article 11 ter

L'amendement COM-44 n'est pas adopté.

Article 13

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-47 est satisfait par notre amendement COM-259, qui supprime l'obligation de porter une tenue pour les personnes qui ne sont pas en contact avec le public - dans les services de télésurveillance, par exemple.

L'amendement COM-47 n'est pas adopté.

L'amendement COM-259 est adopté.

Article 13 bis

L'amendement de suppression COM-243 est adopté.

Article 14

Les amendements de suppression identiques COM-11 rectifié ter, COM-60 et COM-186 ne sont pas adoptés.

Article additionnel après l'article 14

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Sur l'amendement COM-197, retrait ou avis défavorable : ouvrir le droit de porter une arme aux gardes particuliers employés par les bailleurs d'immeubles me paraît disproportionné. Mais, Mme de La Gontrie souhaite-t-elle nous apporter des précisions sur cet amendement ?

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - L'amendement concerne les agents du groupement parisien inter-bailleurs de surveillance (GPIS). Ce groupement d'intérêt économique mis en place il y a une quinzaine d'années regroupe onze bailleurs sociaux et permet une présence sur site entre 16 h 30 et 4 h 30 le lendemain matin. La cour d'appel de Paris a déjà reconnu que ses agents exerçaient une mission de service public. Mais, pour qu'ils soient encore plus efficaces, nous souhaitons qu'ils portent une arme de catégorie D, il s'agit de bombes lacrymogènes ou de bâtons de protection. Le bilan du GPIS est très positif à Paris, puisqu'il a permis de ramener, dans les dizaines de milliers de logements de ces bailleurs sociaux, une paix locale très appréciée des habitants.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Je vous propose que nous ayons ce débat dans l'hémicycle, et que nous demandions l'avis du Gouvernement sur une telle disposition. Cela me paraît plus logique que de l'intégrer directement dans le texte.

M. François-Noël Buffet, président. - L'avis est donc défavorable. Nul doute que cet amendement sera redéposé en séance. La commission demandera alors l'avis du Gouvernement.

L'amendement COM-197 n'est pas adopté.

Article 15

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Notre amendement rédactionnel COM-260 porte sur le cumul emploi-retraite.

L'amendement COM-260 est adopté.

Article 16 bis

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Les amendements COM-49 et COM-209 rectifié sont identiques à notre amendement COM-266. Ces deux amendements concernent l'accès aux métiers de la sécurité privée par le dispositif de la validation des acquis de l'expérience, qui a fait ses preuves dans de nombreux domaines de l'activité économique. L'Assemblée nationale a décidé d'exclure le recours à la VAE. Nous prévoyons de supprimer cette suppression ! Pour mémoire, il s'agit de métiers souvent peu qualifiés, qu'il est légitime d'ouvrir à des personnes justifiant d'une expérience antérieure.

Les amendements COM-266, COM-49 et COM-209 rectifié sont adoptés.

Article 18

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Les amendements identiques COM-12 rectifié ter et COM-187 portent sur la formation aux palpations de sécurité. Nous y avons beaucoup réfléchi. Un agrément spécifique doit aujourd'hui être délivré par le CNAPS, ce qui prend beaucoup de temps à ses services. L'Assemblée nationale propose de supprimer cette habilitation. Nous avons été plutôt convaincus par les arguments techniques du Gouvernement, qui considère que cela fait désormais partie de la formation des agents, et qu'il n'est donc pas nécessaire de maintenir cet agrément spécifique. Avis défavorable, donc.

Les amendements COM-12 rectifié ter et COM-187 ne sont pas adoptés.

Article 19

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Mon amendement COM-261 supprime une demande de rapport.

L'amendement COM-261 est adopté ; l'amendement COM-43 devient sans objet.

Article 19 bis

L'amendement COM-188 n'est pas adopté.

Article 19 quater

L'amendement COM-189 n'est pas adopté.

L'amendement COM-40 rectifié bis n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-45.

Article 19 quinquies

L'amendement COM-41 rectifié bis n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-191.

Article additionnel après l'article 19 quinquies

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-10 rectifié ter, mais, étant membre de la délégation aux droits des femmes, je dois apporter quelques précisions. Je suis très attentif aux questions de féminisation, mais il s'agit d'une demande de rapport... Les délégations parlementaires aux droits des femmes peuvent se saisir de ces questions sans qu'on soit obligé de demander un rapport au Gouvernement sur la féminisation dans les métiers de la sécurité privée.

L'amendement COM-10 rectifié ter n'est pas adopté.

Article 20

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-192 supprime cet article, qui étend aux policiers municipaux l'accès aux images des caméras installées sur la voie publique. Avis défavorable : la consultation des images de vidéoprotection peut être parfaitement légitime et utile, à condition d'être encadrée. D'où notre amendement COM-244, qui améliore la rédaction de l'article, plutôt que de le supprimer purement et simplement.

L'amendement COM-192 n'est pas adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Notre amendement COM-244 apporte de nouvelles garanties au visionnage par la police municipale de ces images. L'accès aux enregistrements se ferait dans le strict respect du besoin d'en connaître, et nous prévoyons une formation des personnels, des exigences de sécurité, et l'obligation de pouvoir retracer l'historique. Nous nous fondons sur l'avis de la CNIL.

L'amendement COM-244 est adopté.

Article 20 bis A

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Notre amendement COM-232 clarifie le dispositif de mutualisation des dispositifs de vidéoprotection et les agréments des agents publics chargés de visionner les images de vidéosurveillance.

L'amendement COM-232 est adopté ; l'amendement COM-136 rectifié quater devient sans objet.

Article 20 bis

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-199, identique à notre amendement COM-245, supprime cet article, qui élargit les possibilités de déport d'images de surveillance depuis certains immeubles collectifs d'habitation.

Les amendements COM-245 et COM-199 sont adoptés ; l'amendement COM-210 rectifié devient sans objet.

Article 20 ter

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-280, identique à notre amendement COM-247, prévoit des garanties qui encadrent le visionnage d'images de vidéoprotection par les agents des services internes de sécurité de la RATP et de la SNCF au sein d'un centre de commandement de l'État.

M. Étienne Blanc, rapporteur pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. - En effet, il s'agit de préciser l'encadrement.

Les amendements COM-247 et COM-280 sont adoptés.

Article 21

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Cet article, dans la rédaction issue de l'Assemblée nationale, facilite le recours aux caméras mobiles par les agents de police nationale, les militaires de gendarmerie et les agents de police municipale. L'amendement COM-201, identique à notre amendement COM-254, supprime la disposition qui permettrait aux forces de sécurité de participer à une guerre des images en diffusant directement les images de leurs propres interventions dans les médias ou sur les réseaux sociaux.

En effet, le recours aux caméras mobiles a été autorisé dans un but d'apaisement des relations entre la police et la population. Il ne s'agit pas d'alimenter un cycle médiatique qui se nourrit d'images, notamment violentes. Les images captées par la police ont un caractère probatoire, elles n'ont pas vocation à alimenter, ou illustrer, les polémiques. Elles ne sauraient, d'un point de vue juridique, être mises sur le même plan que celles tournées par des journalistes, voire par des citoyens. De plus, les choix qu'effectueraient les services des images qu'ils décideraient de diffuser, ou non, risqueraient d'ouvrir de nouvelles polémiques et de conduire à de véritables feuilletonnages déstabilisant la sérénité des enquêtes. Des faits de maintien de l'ordre sont mis sur la place publique, des enquêtes de l'IGPN sont déclenchées, le parquet s'en saisit. Si, dans cette période, la police ou le ministère diffusent volontairement, sciemment, telles ou telles images pour alimenter le débat médiatique, cela change complètement le paradigme de la communication des images en France. Cela existe dans d'autres pays, notamment de l'autre côté de l'Atlantique. Je ne suis pas sûr que ce soit ce que nous voulons.

Mieux vaut nous en tenir au droit actuel, qui prévoit des possibilités maîtrisées de communication officielle sur les enquêtes en cours, sous certaines conditions fixées par la loi, et sous le contrôle du parquet. Notre amendement permettra toujours au Gouvernement de communiquer un certain nombre d'images. Je pense notamment aux images de drones tournées à Notre-Dame des Landes, qui avaient été diffusées à des fins de communication institutionnelle, pour alimenter le débat démocratique. Pour des images de caméras-piétons, cela me paraît beaucoup plus difficile à accepter.

M. Jérôme Durain. - Je salue le travail du rapporteur sur cet article. Nous avons entendu la présidente de la CNIL : le débat sur les images est vertigineux, et il ne faudra pas longtemps pour qu'on revienne sur le sujet. Certaines dispositions concernant la captation et la diffusion des images figurent dans ce texte, mais notre commission ne pourra pas faire l'économie d'un débat en profondeur sur ces questions.

Les amendements COM-254 et COM-201 sont adoptés.

L'amendement COM-255 est adopté ; les amendements COM-14 rectifié ter, COM-34 rectifié ter, COM-62 et COM-202 deviennent sans objet.

Article additionnel après l'article 21

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-221 étend à l'administration pénitentiaire et aux sapeurs-pompiers la possibilité de transmission en temps réel des images de leur caméra mobile en cas de danger. Une expérimentation est en cours sur ce sujet. Attendons ses résultats avant de changer le droit. À la suite d'une expérimentation comparable pour la police municipale, nous n'avons pas hésité à adapter la loi. Retrait, ou avis défavorable.

L'amendement COM-221 n'est pas adopté.

Article 22

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-203. Nous comprenons l'intention, mais souhaitons réécrire ou compléter l'article 22 sur l'usage des drones. Nous ne sommes pas opposés à l'usage des drones par les forces de sécurité. Or la suppression de cet article supprimerait l'accroche que le Conseil d'État a demandé au législateur de créer dans la loi. Cet avis n'enlève rien aux garanties nouvelles que nous apportons à l'utilisation de ces appareils.

M. Jérôme Durain. - C'est un amendement de principe, et d'humeur ! De principe, car on ouvre un champ gigantesque avec cette massification de l'accès aux images. D'humeur, parce que tout cela arrive par le bas, de manière larvée, dans notre droit, alors qu'il faudrait un texte sur ce sujet, précédé d'une réflexion plus générale.

L'amendement COM-203 n'est pas adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Cet article donne une nouvelle base légale à l'utilisation de caméras aéroportées, dites drones. Vu l'avis de la CNIL, nous proposons de recentrer le nouveau régime juridique sur les seuls drones, c'est-à-dire des appareils sans pilote ; de bien le distinguer de régimes concernant d'autres dispositifs comme les caméras embarquées sur les avions ou les hélicoptères ; de réaffirmer les principes de nécessité et de proportionnalité, et la soumission de l'usage des drones à la loi Informatique et libertés ; de mieux encadrer les finalités justifiant l'usage de drones, en réservant leur usage à certaines circonstances où ils sont plus particulièrement adaptés - infractions graves, lieux difficiles d'accès ou exposant les agents à des dangers particuliers - ; de prévoir un régime souple d'autorisation préalable du préfet ou du procureur, selon les cas - opérations de police administrative ou judiciaire.

Les maires qui ont mis en place de la vidéoprotection savent qu'il s'agit d'une procédure très lourde et contrôlée par le préfet. Les drones sont déjà utilisés par les policiers ou les gendarmes dans les départements. Il serait inconcevable qu'il n'y ait aucun régime d'autorisation, et que le préfet lui-même ne soit pas informé, alors qu'il peut demander l'utilisation de ces appareils !

Nous souhaitons enfin réaffirmer l'interdiction des techniques qui ne sont pas expressément autorisées par le législateur : captation du son, reconnaissance faciale, collecte automatisée de données, notamment par les plaques d'immatriculation. Le Gouvernement considère que, à partir du moment où ce n'est pas dans la loi, ce n'est pas autorisé. Nous préférons l'écrire expressis verbis. Ainsi, si nous souhaitons revenir sur ces techniques, il faudra le prévoir dans la loi. Nous n'avons aucune idée de ce que seront les drones dans vingt ans. Ils seront sans doute beaucoup plus petits, et leur endurance sera plus importante, ce qui leur donnera une capacité de projection plus grande. Quant aux capteurs, ils se multiplieront : il faut donc que le législateur autorise, ou non, leur usage.

L'amendement COM-282 est adopté ; l'amendement COM-117 devient sans objet.

Article 22 bis

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Je demande le retrait de l'amendement COM-205 au profit du notre amendement COM-256, mieux rédigé.

M. Jérôme Durain. - Je le retire.

L'amendement COM-205 est retiré.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Cet article donne un fondement juridique plus sûr à l'utilisation des caméras embarquées par les forces de sécurité nationale et les services de secours. Notre amendement COM-256 propose la limitation aux seuls véhicules professionnels la traçabilité de chaque dispositif, le caractère non permanent des captations et l'effacement au bout de 30 jours. Quand on va dans des unités de police ou de gendarmerie, on constate qu'elles disposent déjà de ces appareils, qu'elles ont souvent acquis dans le commerce, et qu'elles les utilisent. On en comprend l'utilité, mais nous devons rendre plus robuste et plus professionnel le recours à ces caméras embarquées.

L'amendement COM-256 est adopté.

Articles additionnels après l'article 22 bis  

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-193 rectifié, les amendements identiques COM-16 rectifié ter et COM-63, l'amendement COM-17 rectifié ter et l'amendement COM-83 rectifié quinquies traitent tous de la reconnaissance faciale. Le premier propose son interdiction générale dans l'espace public pour les deux ans qui viennent : c'est un moratoire. Les autres ont tous pour objet, à l'inverse, d'autoriser la reconnaissance faciale. Certains la restreignent aux seuls transports, d'autres l'ouvrent à tout l'espace public ; certains la réservent à des finalités particulières, d'autres à la lutte contre le terrorisme. Je demande le retrait de ces amendements d'appel, dont la rédaction ne me semble pas encore aboutie. La CNIL recommande la mise en place d'une expérimentation, après un débat parlementaire, et la commission des lois a déjà répondu à cette invitation, en mettant en place une mission d'information dans laquelle siègent MM. Daubresse de Belenet et Durain.

Les amendements COM-193 rectifié, COM-16 rectifié ter, COM-63, COM-17 rectifié ter et COM-83 rectifié quinquies ne sont pas adoptés.

Articles additionnels avant l'article 23 

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Les amendements identiques COM-198, COM-42 rectifié et COM-27 rectifié ter - auquel se rattache le sous-amendement COM-134 rectifié bis - concernent les pompiers. Un travail de fond a été effectué par M. Kanner, Mme Jourda, Mme Troendlé et M. Hervé, qui a débouché sur l'adoption d'une proposition de loi relative au renforcement de la sécurité des sapeurs-pompiers. Ces amendements rappellent au ministre qu'il faut lui donner des suites ! Il s'agit de garantir l'anonymat des témoins d'agressions de sapeurs-pompiers. Dans certaines zones rurales, c'est très compliqué, parce que tout le monde connaît les sapeurs-pompiers. Il faudrait réfléchir avec les auteurs de ces amendements à la meilleure manière d'interpeller le ministre, et à la bonne rédaction à adopter pour garantir l'anonymat des témoins d'agressions de sapeurs-pompiers, ce qui est un problème complexe. Pour l'heure, avis défavorable - sur la forme uniquement !

Le sous-amendement COM-134 rectifié bis n'est pas adopté.

Les amendements COM-198, COM-42 rectifié et COM-27 rectifié ter ne sont pas adoptés.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Par l'amendement COM-194, M. Durain propose la suppression de l'article 23. Nous avons entendu le procureur général Molins sur cette question, et nous avons auditionné l'association nationale des juges de l'application des peines. Nous avons élaboré dans l'amendement COM-239 une rédaction plus équilibrée, qui commence à traiter du problème des réductions automatiques de peine, que le Garde des Sceaux souhaite aborder bientôt dans une autre loi.

Article 23

L'amendement COM-194 n'est pas adopté.

L'amendement COM-239 est adopté ; les amendements COM-118, COM-226 rectifié bis et COM-26 deviennent sans objet.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Les amendements identiques COM-19 rectifié ter, COM-65 et COM-77 rectifié quater suppriment toute possibilité de réduction de peine. Le maintien de ces crédits est une condition nécessaire à la constitutionnalité du dispositif au vu du principe d'individualisation de la peine. Avis défavorable, donc.

Les amendements COM-19 rectifié ter, COM-65 et COM-77 rectifié quater ne sont pas adoptés.

Articles additionnels après l'article 23 

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Les amendements COM-22, COM-23 et COM-119 portent sur les peines plancher. Plutôt que d'alourdir par la loi les peines prononcées, il serait plus efficace que le garde des sceaux diffuse une circulaire de politique pénale appelant les magistrats à poursuivre systématiquement les infractions commises à l'encontre de ceux qui nous protègent. Inutile d'alourdir la législation : demandons une telle circulaire au Gouvernement.

Les amendements COM-22, COM-23 et COM-119 ne sont pas adoptés.

Mme Valérie Boyer. - Ne pouvons-nous adopter un amendement d'appel, pour encourager le garde des sceaux ?

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Je prendrai la parole pour le faire.

M. François-Noël Buffet, président. -Pour l'heure, nous élaborons le texte de la commission. Le débat aura lieu en séance publique, en présence du ministre, que notre rapporteur pourra interroger.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-80 rectifié quater porte sur les embuscades. Même avis : cependant l'amendement est intéressant et nous espérons pouvoir l'adopter dans une version légèrement modifiée à l'occasion du débat en séance.

L'amendement COM-80 rectifié quater n'est pas adopté.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-120 est satisfait.

L'amendement COM-120 n'est pas adopté.

Article 24

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Avec l'amendement COM-195 de suppression, M. Durain défend une position cohérente, mais qui n'est pas celle que je défends.

M. Jérôme Durain. - Cet article révèle un glissement entre liberté et sécurité. Nous en débattrons en séance.

L'amendement COM-195 n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, président. - L'amendement COM-272 des rapporteurs réécrit complètement cet article.

L'amendement COM-272 est adopté ; les amendements COM-24, COM-20 rectifié ter et COM-133 rectifié ter deviennent sans objet.

Article 25

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-196 supprime cet article, qui autorise les fonctionnaires de police et les militaires de la gendarmerie à porter leur arme de service quand ils entrent dans des établissements recevant du public (ERP). Nous n'avons pas souhaité supprimer cet article. Si le port d'arme dans les ERP, y compris à caractère culturel, peut soulever des interrogations chez les gestionnaires de ces établissements, il nous paraît utile. Les attentats du Bataclan, ou du musée du Bardo, à Tunis, ont visé des lieux de culture : un musée, une salle de concert. Si l'on maintenait cette limitation, cela causerait des difficultés. Nous souhaitons donc maintenir l'article 25 dans la rédaction issue de l'Assemblée nationale. Nous aurons le débat en séance.

M. Jérôme Durain. - Vous montrez bien la complexité du sujet : à ce stade, il n'y a pas de garanties que le port d'arme contribue à une sécurisation optimale de tous les sites. Une arme tue, et l'on sait que le port d'arme systématique, y compris à domicile, tue souvent les policiers eux-mêmes, qui les utilisent pour mettre fin à leurs jours. L'extension systématique, partout et toujours, du port d'armes, est une difficulté théorique, que nous voulons soulever.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Nous demanderons au Gouvernement une doctrine écrite du port d'arme hors service, afin que les policiers et les gendarmes puissent faire usage de leur discernement pour identifier les conditions dans lesquelles ils peuvent légitimement porter leur arme.

L'amendement COM-196 n'est pas adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-122 étend aux douaniers le port d'arme de service. En France, les douaniers ne sont pas chargés du maintien de l'ordre et de la sécurité publique. Ils n'ont pas l'autorisation de conserver leur arme hors service. Avis défavorable, donc.

L'amendement COM-122 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-127 rectifié.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Les amendements COM-66 et COM-121 permettent le port d'arme hors du service par les militaires. Je suis moi-même officier de réserve, et connais bien ces sujets : les armes des militaires sont des armes de guerre ! Certaines ne sont pas des armes de service, mais un armement pour s'entraîner à faire la guerre. Avis très défavorable, donc.

Les amendements COM-66 et COM-121 ne sont pas adoptés.

L'amendement COM-128 rectifié n'est pas adopté.

Article 27

L'amendement de coordination COM-270 est adopté.

M. François-Noël Buffet, président. - Nous abordons à présent le titre V, relatif à la sécurité dans les transports et à la sécurité routière. Je donne la parole à M. Blanc, rapporteur pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

M. Étienne Blanc, rapporteur pour avis. - La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a été saisie pour avis de neuf articles, dont sept concernent particulièrement les transports. Nous avons procédé à plusieurs auditions, qui nous ont permis d'identifier quatre traits saillants.

Le premier est le changement de préoccupation chez les usagers des transports, qui aujourd'hui exigent une sécurité accrue, notamment dans les grandes métropoles et les secteurs très urbanisés. En les écoutant, nous avons ressenti une forte demande et, en quelque sorte, une perception quelque peu différente de ce que furent jusqu'à présent les préoccupations essentielles en matière de liberté individuelle. Pour être clair, on demande plus de caméras, des échanges plus fluides des images captées par les entreprises de transport avec la police nationale. Ce changement est assez marquant : il doit nous conduire à faire évoluer la loi.

Le deuxième trait saillant est le besoin de coordination entre les différents services en charge de la sécurité. Gare du Nord, par exemple, neuf services différents interviennent : les douanes, la brigade des réseaux franciliens, la police aux frontières, le Groupe de protection et de sécurité des réseaux pour la RATP, la Suge pour la SNCF, les entreprises privées, etc. La loi Savary de 2016 avait organisé une possibilité de coordination renforcée dans le cadre d'un contrat, placé sous l'autorité du préfet. Mais un seul contrat de ce type a été signé à ce jour, dans les Bouches-du-Rhône, pour l'agglomération de Marseille-Aix-en-Provence. Nous proposons donc que ces contrats deviennent obligatoires pour les départements de plus d'un million d'habitants. C'est une demande forte des entreprises de transport.

Le troisième constat est celui d'un besoin de clarification dans la surveillance des lieux où s'exercent les activités de transport. Il faut apporter un certain nombre de précisions juridiques. Il y a, par exemple, la question de l'intervention des entreprises de sécurité dans les commerces des gares : actuellement, ils ne peuvent y pénétrer. Pourtant, ces commerces sont insérés dans l'espace des transports. De même, il faut surveiller mieux les espaces d'interconnexion, entre la SNCF et la RATP notamment, et les bus lorsqu'ils se substituent au transport ferroviaire.

Enfin, les entreprises déploient des moyens très importants lorsqu'il s'agit de relever ou de contrôler une identité. Les agents de sécurité ne peuvent pas contrôler l'identité : ils peuvent simplement la relever. Lorsqu'ils s'aperçoivent qu'on leur donne un faux nom et une fausse adresse, ils sont obligés de solliciter un agent ou un officier de police judiciaire. Le temps de déplacement de ces derniers vers le lieu où se trouve la personne peut être considérable. De plus, pendant le temps où la personne est immobilisée, des attroupements peuvent se constituer, qui peuvent parfois mettre les agents en difficulté. La loi de 2016 avait prévu que les agents de sécurité ne puissent pas accéder directement aux fichiers d'identité, mais à un intermédiaire, qui ferait le lien entre les exploitants et les administrations publiques et les organismes de sécurité sociale, qui communiqueraient certaines informations dont ils disposent. Hélas, les dispositions réglementaires n'ont pas été prises, et la situation reste très incertaine. Hier, à l'occasion d'un contrôle dans le métro parisien, une personne a déclaré s'appeler Donald Trump... Il a fallu une heure et quart d'immobilisation pour que les renseignements soient obtenus. Cela mérite une évolution législative importante : pour mémoire, la triche dans les transports coûte 600 millions d'euros chaque année !

Articles additionnels après l'article 28 

Les amendements COM-95 rectifié quater et COM-96 rectifié quater ne sont pas adoptés.

L'amendement COM-126 rectifié ter n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-78 rectifié quater.

Les amendements identiques COM-61 et COM-13 rectifié quater ne sont pas adoptés.

L'amendement COM-92 rectifié ter n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-125 rectifié ter.

M. Étienne Blanc, rapporteur pour avis. - Mon amendement COM-276 prévoit, de manière obligatoire pour les départements de plus d'un million d'habitants, la mise en place d'un contrat de coordination des différentes parties prenantes qui interviennent pour la sûreté dans les transports sous l'autorité des préfets, chargés de le mettre en place.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Avis favorable.

Mme Catherine Di Folco. - Quid de la métropole de Lyon ?

M. François-Noël Buffet, président. - Sur le plan administratif, elle est considérée comme un département...

Mme Catherine Di Folco. - Souvent, on la mentionne explicitement dans la loi.

M. François-Noël Buffet, président. - Vous avez raison, et elle compte 1,4 million d'habitants Nous regarderons si cette précision doit être apportée pour la séance.

L'amendement COM-276 est adopté, l'amendement COM-94 rectifié quater devient sans objet.

Article 28 bis

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Notre amendement COM-262 prévoit de nouvelles garanties encadrant l'expérimentation autorisant les opérateurs de transport à équiper leurs véhicules de caméras embarquées afin de lutter contre les accidents ferroviaires.

L'amendement COM-262 est adopté.

M. Étienne Blanc, rapporteur pour avis. - Mon amendement COM-277 est identique à l'amendement COM-267 de vos rapporteurs : tous deux prévoient la remise du bilan de l'expérimentation au Parlement et à la CNIL.

Les amendements COM-267 et COM-277 sont adoptés.

Article 28 ter

M. Étienne Blanc, rapporteur pour avis. - Mon amendement COM-281 est identique à l'amendement COM-283 de vos rapporteurs : ces deux amendements sécurisent les conditions de transmission aux forces de sécurité intérieure des images de vidéoprotection des réseaux de transport publics de voyageurs.

Les amendements COM-283 et COM-281 sont adoptés.

Article additionnel après l'article 28 ter

M. Étienne Blanc, rapporteur pour avis. - Mon amendement COM-273 vise à régler le problème du contrôle de l'identité. Il convient de mettre en place une personne morale qui servira d'interface, pour éviter l'accès direct des agents aux fichiers. Il faut renforcer la base législative qui permet, ensuite, de prendre toute la réglementation nécessaire à la mise en oeuvre de cette personne morale.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement COM-273 est adopté.

Article 28 quinquies

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Notre amendement COM-271 rectifié pérennise l'expérimentation du port de caméras-piétons par les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP.

M. Étienne Blanc, rapporteur pour avis. - Mon amendement COM-275 précise les espaces dans lesquels il sera possible d'utiliser les caméras piétons.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Avis favorable, sous réserve d'une modification rédactionnelle le rendant identique avec le précédent.

Les amendements COM-271 rectifié et COM-275 sont adoptés.

Articles additionnels après l'article 28 quinquies  

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Les amendements identiques COM-18 rectifié quater, COM-64 rectifié, COM-79 rectifié quater et COM-93 rectifié ter autorisent l'utilisation de caméras-piétons par les agents de sécurité privés opérant pour un opérateur de transport. Je demande leur retrait au profit de l'amendement COM-274 du rapporteur pour avis, qui renforce cette possibilité pour les agents assermentés.

Les amendements COM-18 rectifié quater, COM-64 rectifié, COM-79 rectifié quater et COM-93 rectifié ter ne sont pas adoptés.

L'amendement COM-274 est adopté.

Article 29

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Notre amendement COM-284, identique à l'amendement COM-278 du rapporteur pour avis, restreint la simplification des modalités de contrôle de l'alcoolémie des conducteurs dans les situations les plus graves. Il n'est pas souhaitable, au vu de la lourdeur de l'opération de contrôle de l'alcoolémie par un éthylomètre, et l'atteinte portée à la liberté d'aller et venir, de permettre la réalisation d'un contrôle d'alcoolémie par un éthylomètre sans éthylotest préalable pour tout contrôle routier en l'absence d'infraction commise par la personne contrôlée. La simplification des modalités de vérification du niveau d'alcoolémie n'a de sens que lorsque les délits routiers ou l'état des personnes sont graves et qu'il convient en conséquence d'obtenir le plus rapidement possible la mesure la plus fiable du niveau d'alcoolémie, de manière à faciliter l'avancée des procédures judiciaires.

M. Étienne Blanc, rapporteur pour avis. - Oui, cette clarification est nécessaire : en cas d'accident, avec dommage corporel ou infraction entraînant la suspension du permis de conduire, on pourra recourir directement à l'éthylomètre ; sans accident ou accident sans dommage corporel, on passe par la phase préalable de l'éthylotest.

Les amendements COM-284 et COM-278 sont adoptés.

Article 29 bis

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-204 : nous préférons la rédaction de notre amendement COM-285, identique à l'amendement COM-279 du rapporteur pour avis, qui encadre strictement l'extension des prérogatives des gardes particuliers assermentés afin qu'elles ne dépassent pas un champ territorial et contraventionnel expressément délimité.

L'amendement COM-204 n'est pas adopté.

Les amendements COM-285 et COM-279 sont adoptés.

Article additionnel après l'article 29 bis

L'amendement COM-154 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Articles additionnels avant l'article 30 A

Les amendements COM-212, COM-213 et COM-215 sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 30 A

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Les amendements COM-268 et COM-287 concernent les problèmes de vendeurs d'artifices aux particuliers. Nous avons souhaité garantir l'opérationnalité du dispositif, sans le fragiliser sur le plan constitutionnel.

Les amendements COM-268 et COM-287 sont adoptés.

Article 30

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-157 double la peine encourue pour l'acquisition, la manipulation ou la détention d'artifices sans posséder les connaissances techniques particulières exigées qui est déjà « délictualisée » par la proposition de loi. Il s'agit donc d'une infraction déjà sévèrement réprimée par la proposition de loi. Une telle aggravation serait disproportionnée et poserait des problèmes constitutionnels. Avis défavorable, ainsi que pour l'amendement COM-123 rectifié qui procède aux mêmes modifications.

Les amendements COM-157 et COM-123 rectifié ne sont pas adoptés.

L'amendement rédactionnel COM-269 est adopté.

Article additionnel après l'article 30

L'amendement COM-124 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 30 bis

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Les amendements identiques COM-240, COM-222 rectifié bis et COM-139 rectifié suppriment l'obligation portant atteinte à la libre administration des collectivités territoriales. Il n'y a, en effet, aucune obligation de nommer des coordonnateurs dans les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD), les maires doivent rester libres de recruter s'ils le souhaitent.

Les amendements COM-240, COM-222 rectifié bis et COM-139 rectifié sont adoptés.

Article 30 ter

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Le raisonnement pour l'amendement COM-241 est le même que pour les précédents amendements.

L'amendement COM-241 est adopté.

Articles additionnels après l'article 30 ter

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-68 rectifié ter a pour objet de sanctionner les intrusions illégales dans les exploitations agricoles, sujet majeur dans les zones rurales. L'amendement propose qu'une circonstance aggravante au délit de violation de domicile soit édictée. Sur la forme, en mettant désormais l'accent sur la compétence des policiers municipaux, l'amendement n'est plus irrecevable au titre de l'article 45. Pour autant, sur le fond, nous aboutirions à ce que la peine encourue soit plus lourde que celle qui est prévue en cas de squat de domicile d'un particulier...

M. François-Noël Buffet, président. - Il faut donc peut-être le rectifier pour garantir la proportionnalité de la sanction.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement sera examiné en séance, mais en l'état actuel, il ne me paraît pas acceptable... En tant que député, lorsque j'étais rapporteur des propositions sur les squats, nous avions subi la censure du Conseil constitutionnel...

M. François-Noël Buffet, président. - Sur le fond, vous donnez donc un avis défavorable, sous réserve que soit revu le quantum des peines ?

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Tout à fait, il y a un problème de proportionnalité... De la même manière, Dominique Estrosi Sassone a déposé deux amendements pertinents sur la lutte contre le trafic de stupéfiants dans les halls d'immeubles, afin qu'ils soient explicitement considérés comme des troubles de voisinage. Tel qu'ils sont rédigés, ils modifient les contrats de location des bailleurs sociaux et font évoluer le droit de propriété. Mme Estrosi Sassone a retiré ses amendements, et nous sommes à sa disposition pour le retravailler.

La proposition concernant le protoxyde d'azote, qui suscitait beaucoup d'engouement, n'a pas été déposée non plus, car elle risquait de tomber sous le coup de l'article 45. Mais la proposition de loi de notre collègue Valérie Létard votée au Sénat à l'unanimité, finalement inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale dans une niche UDI, va prospérer.

L'amendement COM-68 rectifié ter n'est pas adopté.

Les amendements COM-88 rectifié bis, COM-899 rectifié bis, COM-90 rectifié bis, COM-91 rectifié bis, COM-137 rectifié bis, COM-130 rectifié et COM-129 rectifié sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La réunion est close à 12 heures.

La réunion est ouverte à 14 heures

Proposition de loi tendant à garantir le droit au respect de la dignité en détention - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Notre commission est saisie de la proposition de loi tendant à garantir le respect de la dignité en détention, déposée par le président François-Noël Buffet et sur laquelle le Gouvernement a décidé d'engager la procédure accélérée.

S'il est adopté, ce texte marquera, j'en suis convaincu, une étape importante dans la garantie des droits fondamentaux dans notre pays. Avant de vous en présenter le contenu, je souhaite vous rappeler en quelques mots le contexte dans lequel intervient son examen.

Comme vous le savez, le dépôt de ce texte fait suite à un arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) condamnant la France, à un arrêt de la chambre criminelle de la Cour de cassation qui en a tiré les conséquences en droit interne et à une décision du Conseil constitutionnel qui nous impose d'agir.

Le 30 janvier 2020, tout d'abord, la CEDH a condamné la France au motif que notre droit interne n'offre pas aux détenus une voie de recours leur permettant de faire cesser les conditions indignes de détention. Cette absence de recours constitue une violation de l'article 13 de la Convention européenne des droits de l'homme, qui reconnaît à toutes les personnes dont les droits et libertés ont été violés le droit à un recours effectif devant une instance nationale.

La Cour de Strasbourg a estimé que la possibilité de saisir le juge administratif en référé ne constituait pas une voie de recours entièrement satisfaisante : en effet, si le juge des référés peut ordonner des mesures ayant un impact positif sur les conditions de détention, une opération de désinsectisation ou de dératisation par exemple, il ne peut ordonner de mesures susceptibles de résoudre des problèmes structurels, liés à la surpopulation carcérale notamment.

Dans un arrêt du 8 juillet 2020, la chambre criminelle de la Cour de cassation en a tiré les conséquences en droit interne. Elle rappelle que le juge national est chargé d'appliquer la Convention européenne des droits de l'homme et qu'il doit tenir compte de la décision condamnant la France, sans attendre une éventuelle modification des textes législatifs ou réglementaires.

La chambre criminelle donne ensuite au juge judiciaire le « mode d'emploi » à appliquer pour que chaque détenu dispose d'une voie de recours effectif. D'abord, le demandeur doit décrire ses conditions personnelles de détention d'une manière suffisamment crédible, précise et actuelle, pour constituer un commencement de preuve de leur caractère indigne. Il appartient ensuite à la chambre de l'instruction de faire procéder à des vérifications complémentaires afin d'en apprécier la réalité. Gardien de la liberté individuelle, le juge judiciaire doit veiller à ce que la détention soit mise en oeuvre, en toutes circonstances, dans des conditions respectant la dignité des personnes.

Par ailleurs, au travers de la décision répondant à une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) du Conseil constitutionnel, en date du 2 octobre 2020, le Conseil a estimé qu'il incombait au législateur de garantir aux personnes détenues la possibilité de saisir le juge de conditions de détention contraires à la dignité de la personne afin qu'il y soit mis fin, et il nous a donné jusqu'au 1^er mars 2021 pour agir.

L'échéance du 1^er mars, vous en conviendrez, ne pourra pas être respectée, mais l'initiative du président François-Noël Buffet de déposer une proposition de loi devrait nous aider à ne pas prendre trop de retard. Le Gouvernement envisageait de traiter des conditions indignes de détention dans le futur projet de loi pour la confiance dans l'institution judiciaire qui ne sera pas examiné au Sénat avant le mois de juin.

J'en arrive à la présentation du texte, qui reprend le contenu d'un amendement que le Gouvernement avait envisagé d'insérer dans le projet de loi sur le Parquet européen, mais que l'Assemblée nationale avait déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.

Le juge compétent pour connaître de la demande est soit le juge des libertés et de la détention (JLD), si la personne est placée en détention provisoire, soit le juge de l'application des peines (JAP), s'il s'agit d'un condamné. Pour être recevable, la requête de la personne détenue doit contenir des allégations circonstanciées, personnelles et actuelles, de sorte qu'elles constituent un commencement de preuve que les conditions de détention ne respectent pas la dignité de la personne. Le juge fait ensuite procéder aux vérifications nécessaires et il recueille les observations de l'administration pénitentiaire.

Si le juge estime la requête fondée, il fait connaître à l'administration pénitentiaire les conditions de détention qu'il considère indignes et il lui fixe un délai, compris entre dix jours et un mois, pour y mettre fin. C'est donc dans un premier temps l'administration pénitentiaire qui a la main : elle peut, par exemple, changer le détenu de cellule, éliminer les parasites, transférer le détenu vers un établissement moins occupé.

C'est seulement si l'administration pénitentiaire ne parvient pas à résoudre le problème dans le délai imparti que le juge est amené à prendre une décision. Trois options s'offrent alors à lui : ordonner le transfèrement de la personne détenue ; ordonner la mise en liberté de la personne placée en détention provisoire, éventuellement assortie d'un contrôle judiciaire ou d'une assignation à résidence avec surveillance électronique ; ordonner un aménagement de peine si la personne est définitivement condamnée, à condition qu'elle soit éligible à une telle mesure. L'aménagement de peine peut consister, par exemple, en une libération conditionnelle, un régime de semi-liberté ou encore une détention à domicile sous surveillance électronique.

Toutefois, le juge peut refuser de prendre l'une de ces trois décisions si le détenu a, au préalable, refusé un transfèrement proposé par l'administration pénitentiaire, sauf s'il s'agit d'un condamné et que ce transfèrement aurait porté une atteinte excessive à sa vie privée et familiale. Le détenu qui aura refusé le transfèrement sans motif valable restera donc en détention.

La proposition de loi ne consacre donc pas un droit absolu à la remise en liberté. Le droit à la sureté et l'objectif de prévenir les atteintes à l'ordre public sont ainsi conciliés avec le droit à des conditions dignes de détention.

J'ajoute que les décisions du juge à tous les stades de la procédure sont enserrées dans un délai de dix jours, qui tient compte de la nécessité d'aller vite dans ces affaires qui touchent aux droits fondamentaux des personnes. Une possibilité d'appel est bien sûr prévue, devant le président de la chambre de l'instruction ou devant le président de la chambre de l'application de peine, selon les cas. Un décret en Conseil d'État devra préciser notamment les modalités de saisine du juge et la nature des vérifications qu'il peut ordonner.

Les magistrats que j'ai entendus accueillent positivement la création de cette nouvelle voie de recours qui marque un progrès dans le respect des droits fondamentaux, même si certains redoutent de ne pouvoir faire face à un trop grand afflux de demandes. On peut craindre effectivement que le texte provoque un « appel d'air » dans les premiers mois, en donnant des idées à des détenus ou à leurs avocats, mais je crois que le système devrait se réguler assez naturellement une fois que la jurisprudence en aura précisé les contours.

Je note que le nombre de demandes enregistrées après l'arrêt de la chambre criminelle est resté très raisonnable, une vingtaine de requêtes ayant par exemple été comptabilisées dans les juridictions d'Île-de-France. Les chefs de juridiction et l'administration pénitentiaire devront cependant rester vigilants et surveiller le surcroît d'activité qui pourrait se produire.

Même s'il constitue une avancée, le texte n'apportera pas, à lui seul, une réponse au problème posé par les mauvaises conditions de détention. Leur amélioration suppose de poursuivre et d'amplifier les efforts tendant à rénover le parc pénitentiaire et à ouvrir de nouvelles places de prison, afin de remédier à un phénomène structurel de surpopulation qui a certes diminué sous l'effet de la crise sanitaire, mais qui risque de redevenir d'actualité maintenant que les juridictions pénales ont repris leur rythme habituel de travail.

Les peines d'emprisonnement privent les individus de leur liberté, mais elles ne doivent pas les dépouiller de leur dignité. Pour notre pays, il s'agit à la fois d'un enjeu de respect des droits fondamentaux, mais aussi d'un enjeu de sécurité, puisque l'on ne peut pas travailler efficacement à la réinsertion des détenus et lutter contre la récidive si les conditions de détention sont inacceptables.

Je remercie donc le président François-Noël Buffet d'avoir insisté auprès du Gouvernement pour que ce sujet soit inscrit rapidement à l'ordre du jour de notre assemblée, et je vous invite à adopter ce texte amélioré par les quelques amendements présentés à l'issue de notre discussion, qui visent essentiellement à parfaire la procédure.

M. Jean-Pierre Sueur. - La façon dont nous traitons ce sujet grave pose beaucoup de problèmes. Nous avons à peine une heure pour examiner le rapport et les amendements ; j'en suis très surpris, car il y a une vraie carence du Gouvernement sur ce sujet. J'ai eu, à cinq reprises, l'occasion d'en parler au garde des sceaux.

Le Gouvernement, sommé par la décision du Conseil constitutionnel du 2 octobre dernier, avait les moyens de proposer un projet de loi pour le 1^er mars ; il ne l'a pas fait. Dans ces conditions, il est bon que le Parlement assume son rôle. Je ne critique donc pas l'initiative de notre président, François-Noël Buffet, mais il eût été logique que nous fussions consultés sur le texte lui-même, qui pose de nombreux problèmes.

Monsieur le rapporteur, vous avez entendu quelques personnes, de manière rapide. J'ai pu assister à l'une de ces auditions, celle de l'Observatoire international des prisons (OIP), qui n'a pas beaucoup apprécié ce texte. D'autres interlocuteurs nous ont également fait part de leurs réticences. À cet égard, nous avons reçu, ce matin, une lettre de Mme la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté. Je trouve incompréhensible, monsieur le rapporteur, alors que le sujet porte sur les conditions de détention indignes, qu'elle n'ait pas été auditionnée. Cette lettre, envoyée à tous les membres de la commission des lois du Sénat, est un réquisitoire contre un certain nombre de dispositions de la proposition de loi.

Premièrement, Mme la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté explique que la durée de l'ensemble de la procédure peut en réalité atteindre deux à trois mois et que cette durée est excessive en cas d'atteinte aux droits fondamentaux. Par ailleurs, elle déclare que la saisine du juge obéit à des procédures trop complexes et demande que tout détenu puisse directement saisir le juge, même sans avocat.

La décision de la Cour de cassation n'est pas non plus respectée. En effet, celle-ci demande que toute personne détenue soit en situation de se référer aux conditions générales de détention. Quand, dans le texte, vous réduisez la possibilité d'intervenir à un caractère « circonstancié, personnel et actuel », c'est contraire à ce que demandent la CEDH et la Cour de cassation. Il suffit, dans le cadre d'un recours, que la personne fasse la démonstration du caractère indigne de ses conditions de détention.

Se pose ensuite la question du transfèrement qui, dans cette affaire, ne doit pas devenir une solution de facilité. Il faut savoir que plusieurs centaines de détenus dorment aujourd'hui sur des matelas par terre dans des cellules de quatre personnes. À ces détenus, nous allons dire : « Vous protestez contre vos conditions de détention, alors nous allons vous transférer dans un autre endroit à 800 kilomètres. » Première objection : quelqu'un d'autre va revenir sur le matelas, et un simple transfert ne règlera pas le problème. Deuxième objection : si l'on transfère un détenu, il faut prendre en compte sa situation familiale, ses conditions sociales, ses droits à la défense, sa démarche d'insertion professionnelle... Tout cela doit être écrit noir sur blanc, c'est ce que nous demande Mme la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté, et cela ne figure absolument pas dans le texte que vous nous proposez d'adopter.

Je souhaite ensuite revenir sur ce passage précisant que le juge judiciaire ne peut enjoindre quoi que ce soit auprès de l'administration pénitentiaire. Mes chers collègues, il y a là un paradoxe : on nous dit qu'un détenu doit pouvoir saisir un juge judiciaire et, ensuite, que ce juge ne peut rien enjoindre ; c'est incompréhensible, autant en rester à la solution du tribunal administratif. On nous dit également que le juge peut entendre la personne ; ne serait-il pas préférable que la personne ait le droit d'être entendue par le juge ? C'est élémentaire.

Non seulement nous avons déposé des amendements, mais nous avons également déposé une proposition de loi. J'ai remarqué que vous n'en aviez pas tenu compte. Notre proposition de loi reprend beaucoup d'éléments suggérés par l'OIP et par un certain nombre de magistrats et de professionnels de l'administration pénitentiaire.

J'ai été contrarié par la conclusion de votre propos, monsieur le rapporteur. Si vous nous invitez à voter ce texte avec quelques corrections de détail, je serai très déçu. Je vous propose de reprendre certains de nos amendements, qui sont volontairement nombreux afin que l'on puisse débattre au fond des problèmes. La condition des détenus est un sujet qui mérite, à mon sens, plus d'une heure de débat dans notre commission. Le texte sera examiné en séance publique lundi. Avec quinze jours supplémentaires, nous aurions pu améliorer ce texte. Tout cela, de surcroît, pour reprendre purement et simplement un texte que le Gouvernement avait essayé de faire passer en cavalier législatif dans son projet de loi sur le Parquet européen...

L'initiative vient du Gouvernement, qui souhaite une procédure accélérée à condition que l'on reprenne son texte. Nous ne sommes pas obligés de céder devant ce chantage. On nous somme de légiférer, mais que l'on nous laisse faire ce que nous voulons ! De toute façon, le Gouvernement se retrouve de plus en plus en tort, car il ne respecte pas la décision du Conseil constitutionnel. Or, je le rappelle, les décisions du Conseil constitutionnel s'appliquent à toutes les autorités publiques.

Mme Brigitte Lherbier. - Je souhaiterais évoquer les mauvaises conditions de vie des femmes en prison. Je me suis rendue à la prison de Sequedin dans le Nord ; quelques femmes y sont détenues, avec des enfants de moins de dix-huit mois, dans des conditions inhumaines. Certes, la mère mérite sanction, mais l'enfant pourrait bénéficier de conditions de vie plus dignes. Au-delà du fait de dormir sur des matelas, nous pourrions élargir le sujet à des conditions plus spécifiques - j'en parlerai en séance publique.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je remercie M. le rapporteur d'avoir travaillé sur ce dossier dans un temps très court. Comme cela a été rappelé, les conditions de détention dans notre pays sont depuis longtemps débattues. Les décisions rendues par la CEDH et la Cour de cassation font suite à des requêtes déposées entre 2015 et 2017.

On se plaint trop souvent du peu de place laissée au Parlement pour ne pas se réjouir de l'initiative prise par le président de notre commission, qui va permettre à notre droit de se conformer aux prescriptions de la CEDH notamment. C'est tout à fait légitimement que le Sénat arrive à prendre la main sur ce sujet important. Nous serons vigilants sur le sort réservé par le rapporteur aux propositions d'amendements.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - D'emblée, je souhaiterais donner une précision à M. Sueur : si je n'ai pas évoqué dans ma présentation le travail effectué par le groupe socialiste, le rapport lui-même, publié à l'issue de nos travaux, en fait naturellement mention.

M. Jean-Pierre Sueur. - J'espère que l'hommage se traduira par l'adoption d'un certain nombre de nos amendements.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Vous êtes bien pressé, monsieur Sueur. Attendez que l'on passe à l'examen des amendements...

Vous regrettez, par exemple, que le juge judiciaire ne puisse rien imposer à l'administration pénitentiaire. Je vous rappelle que cela pose, en soi, problème au regard de la séparation des pouvoirs. Imaginez a contrario que le juge administratif ordonne la libération d'un détenu ; cela n'est pas concevable...

M. Jean-Pierre Sueur. - Je n'ai pas dit cela !

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Vous ne l'avez pas dit en ce sens, c'est pour pousser votre logique à l'extrême... Dans notre organisation judiciaire, seul le juge administratif peut imposer quelque chose à l'administration. En revanche, le juge judiciaire peut ordonner la remise en liberté, s'il n'obtient pas gain de cause.

Les amendements du groupe socialiste modifient, à mon sens, l'équilibre de la proposition de loi, en privilégiant souvent la libération du détenu ; ce n'est pas le choix de la majorité sénatoriale. Nous aurons, sur ce point, une vraie divergence.

La question des matelas est récurrente lorsque l'on évoque le sujet des conditions de détention. Aujourd'hui, nous relevons environ 700 matelas au sol, un chiffre certes qui n'est pas acceptable, mais qui est en régression de 60 % par rapport à l'année dernière, où nous en recensions 1650.

M. Jean-Pierre Sueur. - Merci au covid, qui a bien aidé...

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Certes, mais je ne sais pas s'il faut le remercier...

Concernant le problème des « nurseries » aménagées dans certaines prisons, accueillant les mères et les enfants de moins de trois ans, c'est un point sur lequel nous serons particulièrement attentifs. De même, le sujet des prisons en outre-mer est un point de vigilance. Un détenu, à Nouméa, a été libéré sur le fondement de l'arrêt de la Cour de cassation. L'état des prisons dans ces territoires est souvent très dégradé ; leur rénovation doit être prioritaire pour l'administration pénitentiaire.

Pour conclure, nous avons tous bien reçu le courrier de Mme la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté. Nous lui avons proposé une contribution écrite ; elle a estimé pouvoir en faire part à la commission. Nous serons en mesure de répondre à certaines de ses remarques dans la discussion sur les amendements, ainsi qu'en séance publique.

Mme Esther Benbassa. - Je souhaite prolonger les propos de Mme Lherbier sur la condition des femmes en prison. Celles-ci n'ont, par exemple, même pas de serviettes périodiques, ce qui est le strict minimum pour la dignité de ces femmes.

En prison, les femmes sont également sujettes à des violences. Le 2 février dernier, à la maison d'arrêt pour femmes de Poitiers-Vivonne, une violente altercation avec des surveillants a causé 42 jours d'incapacité temporaire de travail (ITT) à une détenue.

Le Conseil national des barreaux nous a fait parvenir un texte différent de celui de notre commission. Les amendements de M. Sueur en reprennent certains éléments.

Enfin, j'ai pu constater, à l'occasion de mes déplacements en prison, que le port du masque n'y était pas imposé aux détenus. Tout cela relève des conditions intolérables de détention dans nos prisons.

M. François-Noël Buffet, président. - Monsieur le rapporteur, pouvez-vous nous présenter le périmètre de l'article 45 avant que nous passions à l'examen des amendements ?

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Avant d'aborder les amendements, je voudrais, en effet, vous dire un mot sur le périmètre du texte au regard de l'article 45 de la Constitution. Le texte a un objet précis, il comporte des dispositions relatives à une nouvelle voie de recours permettant à un détenu de faire constater par un juge qu'il subit des conditions indignes de détention, afin qu'il y soit mis fin.

Nous ne pouvons donc accepter des amendements qui porteraient sur les règles générales de fonctionnement des établissements pénitentiaires, et qui seraient sans lien avec la préoccupation de garantir des conditions dignes de détention. Cela m'amènera à vous proposer de déclarer irrecevables trois amendements portant articles additionnels.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-30 réintroduit le second alinéa de l'article 144-1 du code de procédure pénale, abrogé depuis le 1^er mars 2021.

L'amendement COM-30 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur. - L'amendement COM-4 est utile par rapport à d'autres amendements qui viendront plus tard... Je n'accepte pas que l'on dise que l'ensemble de nos propositions sont centrées sur la volonté de libérer la personne détenue ; c'est complètement faux. Est-ce que le fait de raccourcir les délais aboutit à cela ? Est-ce que le fait de fixer les conditions d'un transfèrement aboutit à cela ? Est-ce que le fait de dire que la personne concernée peut être entendue aboutit à cela ? Est-ce que le fait d'invoquer les conditions générales de détention aboutit à cela ? En aucun cas. Il s'agit d'un pur procès d'intention. Nous ne sommes pas laxistes, et nous n'avons aucunement l'intention de l'être.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Cet amendement risque malheureusement d'entraîner une confusion concernant les responsabilités des différents magistrats. La proposition de loi confie le soin au JLD et au JAP d'examiner les demandes relatives aux conditions de détention indignes. Faire référence, sans plus de précision, au « juge judiciaire » risque de créer un doute sur les responsabilités de chacun, en donnant l'impression que n'importe quel juge pourrait se saisir de ces questions. L'avis est donc défavorable.

L'amendement COM-4 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel COM-37 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur. - L'amendement COM-5 traite des allégations énoncées constituant des indices de conditions de détention indignes, avec un caractère général et non seulement individuel.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Je suis, pour ma part, attaché à l'équilibre retenu par la proposition de loi : si nous voulons éviter que les JLD et les JAP ne soient submergés de demandes, si nous voulons éviter des demandes abusives encouragées par des avocats qui chercheraient à tout prix à faire libérer leur client, il me paraît important que la demande soit un minimum étayée. Avis défavorable.

L'amendement COM-5 n'est pas adopté.

M. Jean-Pierre Sueur. - L'amendement COM-6 est un amendement de repli, en espérant qu'il satisfera le rapporteur...

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Cet amendement poursuit le même objectif que le précédent. Avis défavorable.

L'amendement COM-6 n'est pas adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-7 propose des conditions moins exigeantes que le précédent : il suffirait que des indices de conditions indignes apparaissent au cours de la procédure.

L'amendement COM-7 n'est pas adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-8 prévoit un critère de recevabilité encore moins exigeant, puisqu'il suffirait d'indices « présumés ».

L'amendement COM-8 n'est pas adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-9 a pour objet de supprimer le délai « plancher ». Il ne me paraît pas déraisonnable de laisser au moins trois jours à l'administration pénitentiaire pour rassembler les éléments et préparer sa réponse. Avis défavorable.

L'amendement COM-9 n'est pas adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Monsieur Sueur, l'amendement  COM-10 est contradictoire avec le précédent qui cherchait à accélérer la procédure. Nous ne sommes pas ici dans le cadre d'une information judiciaire. Les exigences procédurales doivent être compatibles avec le prononcé d'une décision rapide. La proposition de loi prévoit déjà que toutes les parties pourront faire connaître leurs observations, il ne me paraît pas raisonnable d'aller au-delà. Avis défavorable.

M. Jean-Pierre Sueur. - On applique simplement un principe général du droit, monsieur le rapporteur.

L'amendement COM-10 n'est pas adopté.

M. Jean-Pierre Sueur. - Beaucoup de détenus n'ont plus d'avocat. Si nous voulons faire quelque chose de réaliste, il est nécessaire que ces détenus puissent au moins se faire entendre ; tel est l'objet de l'amendement COM-11.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Monsieur Sueur, il n'est indiqué nulle part dans le texte que le ministère d'avocat est obligatoire. Cet amendement est donc inutile et pourrait a contrario poser des problèmes d'interprétation. Avis défavorable.

M. François-Noël Buffet, président. - Je partage votre analyse.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne partage pas du tout ce point de vue.

L'amendement COM-11 n'est pas adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-31 prévoit une information du magistrat chargé de la procédure, à savoir, le plus souvent, un juge d'instruction. Cette information n'était pas prévue expressément dans le texte, alors que le juge d'instruction est celui qui connaît le mieux le détenu.

M. François-Noël Buffet, président. - Il est également important pour le juge de savoir que la procédure est engagée.

L'amendement COM-31 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur. - Avec l'amendement COM-12, il s'agit, encore une fois, de réduire les délais. Il faut savoir si la question de l'indignité relève de l'urgence ou pas ? En métropole comme en outre-mer, j'ai vu des choses que j'aurais préféré ne pas voir... L'urgence est une manière de respect.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Votre démarche, monsieur Sueur, s'inscrit dans un mécanisme intellectuel où le transfèrement n'est pas une option. Dans ce cas évidemment, dix jours, c'est le maximum. Mais, avec le transfèrement, ce délai paraît extrêmement restrictif : l'administration pénitentiaire peut avoir besoin d'un peu de temps pour étudier les différentes solutions et, surtout, trouver un établissement d'accueil.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous n'excluons pas le transfèrement ; nous précisons justement les conditions dans lesquelles il se décide.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Cela est déjà précisé dans le texte...

M. Jean-Pierre Sueur. - J'ai bien compris vos arguments contre ce que nous proposons, monsieur le rapporteur. Vous nous dites : vous voulez libérer tout le monde ; vous êtes contre tout transfèrement ; et c'est terminé...

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Vous caricaturez !

M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne caricature pas, je reprends les mots que vous avez employés. On pourrait attendre une démarche plus subtile...

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - En faisant fi de ce qui figure dans le texte en matière de respect de la vie familiale, vous ne faites pas vraiment preuve de subtilité, monsieur Sueur.

Mon avis sur l'amendement est défavorable.

L'amendement COM-12 n'est pas adopté.

M. Jean-Pierre Sueur. - Inutile de défendre l'amendement COM-13 : je sais ce que va répondre M. le rapporteur !

L'amendement COM-13 n'est pas adopté.

M. Jean-Pierre Sueur. - Avec l'amendement COM-14, nous demandons que l'on sollicite l'avis du magistrat saisi du dossier.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - C'est prévu dans le texte, monsieur Sueur...

M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne crois pas que l'accord soit dans le texte.

M. François-Noël Buffet, président. - C'est prévu dans le texte : le juge en charge de la procédure sera informé et doit donner son accord pour que l'administration pénitentiaire puisse procéder à un transfèrement.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Monsieur Sueur, dans le deuxième paragraphe de l'objet de votre amendement, vous déplorez qu'aucun dispositif de contrôle par le juge ne soit prévu. Or nous venons de prévoir une information du juge d'instruction et le texte initial de la proposition de loi subordonne le transfèrement du détenu à l'accord du magistrat saisi du dossier. Le transfèrement du détenu peut permettre de remédier à un problème de surpopulation carcérale. Il serait dommageable de se priver de cette possibilité d'améliorer les conditions de détention d'un détenu.

M. Jean-Pierre Sueur. - Cela est vrai, mais dans des conditions très limitées. Vous allez transférer la personne, mais le lieu restera indigne et on y accueillera forcément quelqu'un d'autre.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Dans ma démarche, je ne vois pas le transfèrement comme une facilité, ou comme un mode opératoire pour se débarrasser d'un problème. Ce sera donc un avis défavorable pour cet amendement.

L'amendement COM-14 n'est pas adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-15 propose que l'injonction du juge soit assortie d'une astreinte. En cohérence avec la position exprimée à l'amendement COM-13, l'avis ne peut être que défavorable.

L'amendement COM-15 n'est pas adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Pour l'amendement COM-16, je ferai le même commentaire que pour l'amendement COM-14 : il serait regrettable de se priver de la possibilité de décider d'un transfèrement...

M. Jean-Pierre Sueur. - À ce stade...

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - À ce stade !

L'amendement COM-16 n'est pas adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Les amendements COM-17, COM-18, COM-19, COM-20 et COM-21 visent à rendre plus difficile le transfèrement en le soumettant à des conditions variées.

Dans l'amendement COM-17, il faudrait que le magistrat fasse la démonstration que le transfèrement sauvegarde la vie privée et familiale du détenu et respecte son droit à la réinsertion, à la santé et à la défense. Le texte prend en compte la dimension des liens familiaux et la procédure est respectueuse des droits de la défense. Concernant les aspects sanitaires et sociaux, il serait surprenant que le détenu souffrant de conditions indignes de détention en trouve de plus mauvaises dans l'établissement où il serait transféré pour justement échapper à ces conditions indignes...

Je suis donc défavorable à cet amendement ainsi qu'aux quatre suivants.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne suis pas du tout d'accord. Sur l'ensemble des critères, on pourrait retenir ce que nous avons proposé dans l'amendement COM-18. Je vous suggère cela pour que vous acceptiez au moins un de nos amendements...

Je fais une proposition concrète pour faire avancer le débat : nous pourrions intégrer la notion d'« examen approfondi ». Il ne s'agit pas d'interdire le transfèrement, mais il nous paraît juste que les magistrats fassent d'abord un examen approfondi de la situation familiale et sociale du détenu, de ses conditions de réinsertion, de son droit à être défendu...

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Monsieur Sueur, cette notion d'examen approfondi de la situation familiale et sociale est très vague. Quels seraient les critères à appliquer par le juge ? Quelles conséquences devrait-il tirer de cet examen approfondi ?

M. François-Noël Buffet, président. - Aux termes de l'alinéa 12 du texte, « le juge peut toutefois refuser de rendre l'une des décisions prévues aux 1° à 3° du présent II au motif que la personne s'est opposée à un transfèrement qui lui a été proposé par l'administration pénitentiaire en application du dernier alinéa du I, sauf s'il s'agit d'un condamné et que ce transfèrement aurait causé, eu égard au lieu de résidence de sa famille, une atteinte excessive au droit au respect de sa vie privée et de sa vie familiale. »

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - En effet, des garanties sont expressément prévues dans le texte. Je ne m'oppose pas à vos amendements par principe, monsieur Sueur !

L'amendement COM-20 évoque le cas d'un détenu qui souffrirait d'un état de santé incompatible avec la détention. Celui-ci dispose déjà d'une voie de recours avec l'article 147-1 du code de procédure pénale. Et concernant l'amendement COM-21, le transfèrement ne porte en rien atteinte au droit du détenu à la défense. Avis défavorable pour ces cinq amendements.

Les amendements COM-17, COM-18, COM-19, COM-20 et COM-21 ne sont pas adoptés.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-22 supprime la possibilité donnée au juge de ne pas prendre une décision quand le détenu a refusé un transfèrement sans motif légitime. L'amendement a pour objet de revenir sur cette règle de bon sens qui oblige chacun à prendre ses responsabilités. Je ne peux pas y être favorable.

L'amendement COM-22 n'est pas adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-32 précise que le JLD, s'il le juge nécessaire, peut également consulter le juge d'instruction qui dispose d'éléments d'appréciation utiles.

L'amendement COM-32 est adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Je suis favorable à l'amendement  COM-23 présenté par Jean-Pierre Sueur et nos collègues du groupe Socialiste, écologiste et républicain.

M. Jean-Pierre Sueur. - Au moins un !

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Si nous adoptons l'amendement, il conviendra cependant de remplacer, à la quatrième phrase de l'alinéa 13, si l'auteur de la proposition en est d'accord, les mots « il doit » par les mots « le juge doit », afin d'éviter toute ambiguïté rédactionnelle.

L'amendement COM-23 ainsi modifié est adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-24 propose de supprimer la possibilité d'auditions en visioconférence. Il serait vraiment dommage de se priver de cet élément de souplesse, qui peut permettre un gain de temps considérable.

M. Jean-Pierre Sueur. - Vous allez donc souscrire à l'amendement COM-25, monsieur le rapporteur ?...

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Monsieur Sueur, vous voulez raccourcir les délais et, lorsqu'un mode opératoire le permet, vous voulez le supprimer !

L'amendement COM-24 n'est pas adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-25 autorise la visioconférence uniquement en cas de force majeure. La force majeure renvoie à des conditions très restrictives : elle suppose un événement imprévisible, irrésistible et extérieur aux personnes concernées. En invoquant la force majeure, la visioconférence sera presque toujours exclue. Avis défavorable.

L'amendement COM-25 n'est pas adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-33 répare un oubli et introduit une possibilité d'appel concernant notamment la décision du juge de déclarer recevable ou non la requête du détenu.

L'amendement COM-33 est adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-36 lève une ambiguïté rédactionnelle.

L'amendement COM-36 est adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-26, étant incompatible avec l'amendement COM-36, n'a plus d'objet.

M. Jean-Pierre Sueur. - Cet amendement met pourtant l'accent sur quelque chose de scandaleux. Si les juges ne délibèrent pas dans un délai de quinze jours, il est anormal que la personne détenue souffre des conséquences, alors qu'elle n'est en rien responsable.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Mais cela vaut uniquement en cas d'appel du parquet : cet appel ayant un effet suspensif, il est important que la décision soit rendue rapidement.

L'amendement COM-26 n'a plus d'objet.

L'amendement de correction COM-35 est adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-34 met à jour l'article du code de procédure pénale relatif à l'application outre-mer.

L'amendement COM-34 est adopté.

Articles additionnels après l'article unique

Les amendements COM-1 rectifié, COM-2 rectifié, COM-3 rectifié sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-27 demande un rapport : la position de notre commission est constante sur ce point...

M. Jean-Pierre Sueur. - On connaît par coeur cette jurisprudence, mais on ne peut pas traiter de ce sujet sans aborder la question de la surpopulation carcérale.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Nous aurons un échange avec le garde des sceaux sur ce point.

L'amendement COM-27 n'est pas adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Même avis, défavorable, sur l'amendement COM-28.

L'amendement COM-28 n'est pas adopté.

Intitulé de la proposition de loi

M. Jean-Pierre Sueur. - Je retire l'amendement COM-29.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - J'allais pourtant proposer son adoption sous réserve d'une modification.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous avons considéré, comme le dit Mme la Contrôleure, dont nous avons repris plusieurs suggestions dans nos amendements, que ces dispositions sont nécessaires à l'effectivité du droit. Mais un seul de nos amendements a été adopté... Nous considérons donc que l'effectivité peut encore être accrue. C'est pourquoi notre groupe s'abstiendra dans le vote sur l'ensemble du texte : son existence constitue certes une avancée, mais son contenu pourrait être amélioré.

L'amendement COM-29 est retiré.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La réunion est close à 15 h 05.

La réunion est ouverte à 16 h 30

Projet de loi confortant le respect des principes de la République - Audition de M. Gérald Darmanin, ministre de l'intérieur, et Mme Marlène Schiappa, ministre déléguée auprès du ministre de l'intérieur, chargée de la citoyenneté

M. François-Noël Buffet, président. - Chers collègues, nous accueillons cet après-midi M. le ministre de l'intérieur et Mme la ministre déléguée auprès du ministre de l'intérieur, chargée de la citoyenneté, dans le cadre de nos travaux relatifs au projet de loi confortant le respect des principes de la République. Monsieur le ministre, vous avez la parole.

M. Gérald Darmanin, ministre de l'intérieur. - Mesdames, messieurs les sénateurs, nous sommes très honorés d'évoquer devant votre commission ce texte important pour la législature et pour le pays. La liberté d'association, la liberté de culte, la liberté d'expression et la laïcité ont été chèrement acquises, elles sont très encadrées par notre droit positif, et c'est un travail considérable que d'y toucher, mais aux attaques terroristes que la France subit depuis de nombreuses années s'ajoute désormais ce que Gilles Kepel nomme le « djihadisme d'atmosphère », phénomène plus diffus mais tout aussi meurtrier.

Ce texte de loi ne vise pas une énième fois à lutter contre le terrorisme. De nombreux gouvernements ont déjà doté la France de moyens et de dispositions législatives supplémentaires à cette fin. Entre le terrorisme et la radicalisation qui y mène, le Président de la République a identifié un phénomène qu'il a qualifié de séparatisme : il s'agit de cet islam politique et radical, qui est une dérive sectaire, dont nous nous efforçons par ce texte de limiter, voire de stopper l'entrisme.

Ce texte vise donc à renforcer les principes républicains et à lutter contre ce séparatisme, dont l'assassinat de M. Samuel Paty a montré qu'il reposait sur l'entrisme dans les services publics locaux, le communautarisme effréné, la pression sur les agents publics et la diffusion par les réseaux sociaux de fatwas numériques.

Nous savons désormais qu'il n'y a pas de différence de nature, mais une différence de degré entre le séparatisme et le terrorisme. Nous devons donc le combattre.

Les dispositions de ce texte sont nombreuses. Elles concernent en premier lieu le service public, singulièrement les services publics locaux. Pendant longtemps, nous avons délégué des missions de service public à des entreprises privées, si bien qu'aujourd'hui, des centaines de milliers d'agents remplissent des missions de service public sans être nécessairement soumis aux obligations de neutralité politique et religieuse auxquelles sont soumis les agents publics.

L'article 1^er étend donc ces obligations de neutralité à des centaines de milliers de salariés dont le travail est assimilé à celui des agents de la fonction publique. Le port du voile ou les aménagements relatifs aux heures ou aux lieux de prière seront désormais interdits.

Une autre disposition très importante de ce texte est le résultat d'un compromis trouvé avec le président de l'Association des maires de France : il s'agit du référé laïcité, qui permettra de saisir le juge administratif de toute décision prise par une collectivité locale qui serait contraire au principe de laïcité.

D'autres mesures visent le champ associatif, qui est malheureusement trop souvent un lieu d'entrisme du séparatisme. Cela est d'autant plus scandaleux que certaines des associations concernées bénéficient de subventions publiques. Par ailleurs, nous renforçons les dispositions qui permettent de suspendre ou de dissoudre les associations.

J'en viens à la haine en ligne. La radicalisation est parfois plus efficace sur internet que dans les lieux de culte. Le garde des Sceaux et le secrétaire d'État chargé du numérique exposeront devant votre commission les dispositions nouvelles prévues par ce texte, notamment les sites miroirs.

Afin de lutter contre les pressions exercées contre les agents publics, ce texte prévoit un délit de séparatisme passible d'une peine d'emprisonnement de cinq ans, et pour les étrangers, d'une OQTF (obligation de quitter le territoire français). Je ne m'étends pas sur l'article 18, dit article « Samuel Paty », dont nous débattrons longuement.

Nous renforçons l'aide que nous apportons aux cultes, notamment en simplifiant des dispositions de la loi de 1905 ou en autorisant les associations cultuelles à posséder des immeubles de rapport, tout en renforçant la laïcité telle qu'elle fut portée par Aristide Briand et Gustave Dron, sénateur-maire de Tourcoing, qui visait à organiser les cultes en vertu d'un dispositif inventé pour eux.

Ce dispositif comporte un certain nombre de contraintes que nous devons assumer. Par exemple, le ministre de l'intérieur ne dispose pas d'informations sur les éventuels financements étrangers des cultes et ne peut s'y opposer. L'Assemblée nationale a introduit avec un avis favorable du Gouvernement l'interdiction de vendre un lieu de culte sans l'accord de l'État à d'autres États étrangers.

Par ailleurs, le texte prévoit la possibilité de fermer des lieux de culte lorsqu'ils sont soupçonnés de séparatisme. Parmi les 2 500 lieux de culte musulmans existant en France, les services de renseignement territoriaux estiment que 89 sont séparatistes. Dans l'état actuel du droit, le ministre de l'intérieur dispose de deux moyens de faire fermer des lieux de culte : si un attentat est intervenu et qu'un lien avec le lieu de culte a été prouvé, en vertu de la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (Silt) - c'est ainsi que j'ai fait fermer la mosquée de Pantin au lendemain de l'assassinat de M. Paty - ou selon le régime qui s'applique à l'ensemble des établissements recevant du public (ERP). Si 17 lieux de culte sont fermés sur ce fondement, ils ne le sont pas au nom du discours qu'ils portent.

Les dispositions que nous vous proposons permettront demain au ministre de l'intérieur de faire fermer ces lieux de culte, notamment lorsque le juge administratif le confirmera. Dès que la loi sera promulguée par le Président de la République, je ferai organiser par les services du ministère de l'intérieur le contrôle au nom de la loi nouvelle des 89 lieux de culte séparatistes dans les semaines qui suivront.

Ce plan d'action, qui est un plan de réaction de la République vis-à-vis de de la paix publique, vise à la fois à protéger ceux qui croient - les musulmans sont les premières victimes de la barbarie islamiste dans le monde - et à assurer le respect des règles de la République.

Mme Marlène Schiappa, ministre déléguée auprès du ministre de l'intérieur, chargée de la citoyenneté. - Mesdames, messieurs les sénateurs, le ministre de l'intérieur et moi-même avons présenté ce texte en conseil des ministres le 9 décembre dernier à l'occasion des 115 ans de l'adoption de la loi de 1905. Il est le fruit de larges consultations conduites avec la société civile, les partis politiques, les représentants des cultes, des élus, des intellectuels et des associations philosophiques.

Notre objectif est clair : il s'agit de défendre nos valeurs, les promesses républicaines de laïcité, d'émancipation et de progrès, et de lutter contre le terreau du terrorisme.

Cela passe d'abord par l'application d'un principe simple et concret : pas un euro d'argent public ne doit être donné aux ennemis de la République. Pour ce faire, nous proposons la création d'un contrat d'engagement républicain. Les associations qui souhaitent recevoir une subvention publique devront s'engager à le respecter. En cas de non-respect, la subvention sera suspendue. Elle sera toutefois susceptible d'être rétablie. Ainsi, l'État et les collectivités disposeront d'un outil juridique clair pour entraver l'action des associations qui ne respectent pas nos valeurs.

Le respect des principes de la République passe aussi par celui de l'égalité entre les femmes et les hommes. Les islamistes que nous combattons ne supportent pas la liberté des femmes, qui préfigure la liberté de la société dans son ensemble. Nous considérons que toutes les femmes qui vivent en France doivent bénéficier des mêmes droits, et que toutes doivent pouvoir être protégées dans leur intégrité. Nous ne pouvons accepter pour d'autres femmes ce que nous n'accepterions pas pour nous-mêmes, pour nos soeurs ou pour nos filles. Nous considérons donc que les pratiques dites « coutumières » telles que les mariages forcés, la polygamie, la discrimination en matière d'héritage et les certificats ou tests de virginité n'ont pas leur place en France.

Il y a des années, la France a eu le courage de dire non à la pratique des mutilations génitales. Nous devons pouvoir dire qu'aujourd'hui, la République ne tolère pas d'atteinte à la dignité humaine, que ce soit sur des femmes ou sur des hommes. C'est pourquoi l'Assemblée nationale a souhaité nommer ce chapitre du texte « Dispositions relatives au respect des droits des personnes et à l'égalité entre les femmes et les hommes ». Nous y veillons à l'égalité de traitement entre les héritiers, notamment pour que les filles ne puissent plus être déshéritées comme c'est le cas aujourd'hui du fait de failles dans le droit international.

Nous instaurons également dans ce texte une réserve générale de polygamie pour la délivrance et le renouvellement des titres de séjour. Les hommes de nationalité étrangère qui sont coupables de polygamie n'ont rien à faire dans notre pays. Quant aux femmes qui subissent cette situation de polygamie et se verraient mises en danger, elles bénéficieront d'un accompagnement et d'un examen individuel dans le cadre du renouvellement de leur titre de séjour.

Par ailleurs, nous voulons interdire aux professionnels de santé d'établir des certificats de virginité en rendant cette pratique passible de poursuites pénales. En dépit de l'opposition d'une petite minorité de gynécologues à cette mesure, il nous semble important de protéger les jeunes filles qui sont particulièrement vulnérables aux pressions séparatistes. L'Assemblée nationale a souhaité introduire une incrimination spécifique des personnes qui contraignent une femme à solliciter ce certificat de virginité, en l'assortissant d'un quantum de peine cohérent. Nous aurons l'occasion de débattre de ces mesures.

Nous allons également renforcer la lutte contre les mariages forcés, en rendant obligatoire la saisine du procureur de la République par l'officier d'état civil en cas de doute sérieux persistant sur le consentement de l'un des deux époux. Les élus locaux que nous avons rencontrés, notamment l'Association des maires de France, regrettent que la loi ne leur donne pas les moyens d'agir en la matière.

Toutes ces dispositions devront s'accompagner de politiques publiques fortes, car la loi ne se suffit pas à elle-même. Nous avons déjà commencé à travailler sur des politiques interministérielles, y compris de soutien vis-à-vis des élus locaux.

Enfin, le ministre de l'intérieur et moi-même avons déposé deux amendements. Le premier vise à instaurer une formation à la laïcité pour tous les agents publics, et le second à créer un maillage territorial de référents laïcité dans toutes les administrations publiques. L'Assemblée nationale a accueilli favorablement ces propositions. J'espère que le Sénat fera de même.

La laïcité est le ciment de notre République, c'est pourquoi elle doit être au coeur du service public. Je sais que le Sénat y est particulièrement attentif, et qu'il a d'ores et déjà engagé un travail important autour de ce texte. Je ne doute pas que nos débats permettront de l'améliorer encore. C'est un projet de loi équilibré, qui vise à apporter des réponses concrètes aux acteurs de terrain, singulièrement aux élus locaux.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - Je ne suis pas certaine que pour nos concitoyens, l'intitulé de ce projet de loi soit très révélateur de vos intentions et du combat que nous avons à mener.

Le mot laïcité n'apparaît jamais dans le contrat républicain. Je le regrette, car la laïcité est émancipatrice, intégratrice et porteuse d'espoir.

S'agissant de la fermeture des lieux de culte, ne serait-il pas opportun de prévoir une fermeture définitive lorsque les atteintes portées à notre démocratie le justifient ?

L'Assemblée nationale a introduit un article relatif à la neutralité des élus dans le cadre de leurs fonctions. À titre personnel, j'y suis très attachée. Pourquoi ne pas aller plus loin ?

Aurez-vous les moyens humains et financiers d'atteindre tous les objectifs que vous vous fixez ?

Mme Dominique Vérien, rapporteure. - S'agissant des fermetures de lieux de culte, comment assurer l'équilibre entre maintien de l'ordre public et atteinte à la liberté de conscience et au libre exercice des cultes ? Je rappelle que l'article 35 de la loi 1905 permet de punir le ministre du culte qui provoquerait à résister à l'exécution des lois ou aux actes légaux de l'autorité publique. Avez-vous eu l'occasion d'appliquer cet article ?

Il me paraît fondamental que l'activité cultuelle des associations issues de la loi de 1901 soit soumise au contrôle, notamment financier et comptable, de la loi de 1905. Toutefois, certaines activités cultuelles ne sont pas régulières. Il peut arriver à certaines associations d'organiser des messes de manière ponctuelle par exemple. Dans ce cas, ces activités seront-elles soumises au même régime que des activités régulières ?

Madame la ministre, si je vous rejoins sur la nécessité de lutter contre les certificats et les tests de virginité, les mariages forcés et l'excision, j'estime que la meilleure façon de le faire reste l'éducation. Or l'éducation à la sexualité à l'école est insuffisante.

S'agissant des certificats et des tests de virginité, comment comptez-vous faire appliquer la loi ? Qui dénoncera les médecins qui se livrent à ces pratiques ?

Enfin, à titre personnel, j'estime préférable que l'intitulé du texte se réfère aux principes de la République, c'est-à-dire à la solution plutôt qu'au problème.

Mme Marlène Schiappa, ministre déléguée. - Madame Eustache-Brinio, la laïcité est citée dans le préambule du contrat d'engagement républicain. Elle ne figure pas parmi les obligations et les principes à respecter, parce que la subvention à une association n'est pas une délégation de service public. Nous lui avons donc préféré le « respect de la liberté de conscience », qui permet de lutter contre tout phénomène d'emprise, les phénomènes de dérives sectaires mais aussi les phénomènes de radicalisation. Nous avons été alertés sur le fait que l'introduction de la laïcité parmi les principes à respecter risquait d'entraver toute possibilité de subventionner des organisations comme la Cimade ou le Secours catholique.

Madame Vérien, depuis 2014, la loi prévoit trois séances d'éducation à la vie affective et sexuelle dans les écoles. Cette disposition n'a quasiment jamais été appliquée jusqu'à l'an dernier, quand Jean-Michel Blanquer et moi-même avons donné la consigne qu'elle le soit désormais. Un audit doit être réalisé à la fin de l'année scolaire pour évaluer la situation. Nous avons lancé un plan de lutte contre l'excision l'année dernière pour alerter sur cette pratique dans les écoles. Sachez que je partage tout à fait l'objectif qu'une éducation à la vie affective et sexuelle soit dispensée dans les écoles.

En revanche, j'estime que l'on peut faire appliquer la loi dès lors que l'on s'en donne les moyens, particulièrement quant au certificat de virginité que vous évoquiez. Une telle mesure comporte une dimension pédagogique assumée. Certaines associations nous rapportent que le débat politique conduit des jeunes filles à s'interroger sur cette pratique. Il faut toutefois s'assurer que la loi soit appliquée au moyen de contrôles. Les jeunes filles qui sont victimes de ces pratiques sont les premières à pouvoir les dénoncer.

Lorsque l'excision a été interdite sous la présidence de Jacques Chirac, certains ont avancé qu'une telle interdiction ne pourrait être appliquée, voire qu'il était préférable que les excisions soient « bien faites » dans des cabinets médicaux. La majorité de l'époque a tenu bon, et l'interdiction de l'excision est aujourd'hui un des fondements de la diplomatie féministe française.

M. Gérald Darmanin, ministre. - Il est habituel que l'intitulé d'un projet de loi n'en recouvre pas la réalité médiatique et politique. En 2004, lorsque le voile à l'école a été interdit, l'intitulé de la loi était plus juridique que politique. En 2010, lorsque le port de la burqa a été interdit dans l'espace public, l'intitulé de la loi faisait référence à la dissimulation du visage. En 1905, la loi dite de séparation des Églises et de l'État visait surtout l'Église catholique. Nous pensons, comme Mme Vérien, qu'il est préférable d'insister sur les principes républicains plutôt que d'opter pour un intitulé plus politique, mais il appartient au Parlement de modifier cet intitulé s'il le souhaite.

S'agissant de la laïcité, il faut déjà s'entendre sur la définition de ce terme. Pour notre part, nous nous rangeons à la définition de la laïcité retenue par les pères de la Constitution et reprise par le Conseil d'État et par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Celle-ci s'articule autour de la pluralité religieuse, de la liberté de culte et de la neutralité de l'État et de ses agents.

Contrairement à ce que certains répètent, la définition de la laïcité française ne se résume pas à une attitude de discrétion dans l'espace public, même si celle-ci est par ailleurs tout à fait défendable. Elle n'a rien à voir non plus avec le fait qu'une religion soit plus adaptée qu'une autre à notre mode de vie. La laïcité consiste à accepter l'idée que la pluralité religieuse existe, et elle respecte à ce titre la liberté d'expression des opinions de chacun. Il est inscrit dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen que « nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses », ce qui indique qu'une mise à distance de la religion existait déjà à l'époque où ce texte a été écrit, parce que l'on mesurait sans doute le danger que l'idée religieuse pouvait représenter. Pour l'État, la religion est une opinion et rien de plus. Le texte traite de la laïcité et de la liberté de culte dans tous ses chapitres.

Au sujet de l'article qui crée une nouvelle mesure de fermeture administrative des lieux de culte, Mme la rapporteure pose la question de l'équilibre entre le maintien de l'ordre public et l'atteinte au libre exercice des cultes. Cet équilibre repose sur le principe selon lequel on ne peut pas fermer un lieu de culte définitivement, car ce serait attentatoire à la liberté fondamentale de l'exercice d'un culte.

En outre, ce ne sont pas les murs qui sont salafistes, mais les personnes qui prêchent à l'intérieur. Mieux vaut donc combattre ceux qui portent un discours radicalisé, même si cela implique parfois de fermer un lieu de culte de manière temporaire, plutôt que de considérer qu'une fermeture définitive résoudrait tout.

Enfin, nous devons tenir compte de la jurisprudence administrative pour éviter toute censure. Lorsque le préfet de la Seine-Saint-Denis ferme la mosquée de Pantin, parce que la preuve d'un lien direct avec l'assassinat de M. Paty a été établie par deux fois, le juge administratif procède en calculant le nombre de kilomètres qui séparent cette mosquée du lieu de culte musulman le plus proche, en l'occurrence douze kilomètres. Il en conclut qu'aucune atteinte n'est portée à la liberté de culte des fidèles musulmans de la ville de Pantin. La décision prise par le ministère de l'intérieur est donc proportionnée.

En revanche, si le lieu de culte le plus proche s'était trouvé éloigné de 40 ou 50 kilomètres, le juge administratif aurait sans doute fait primer la liberté de culte, malgré le lien direct établi avec l'acte terroriste. Cela incite à la prudence, mais cela montre surtout que les grands combats qui concernent la liberté d'expression, la liberté de culte, l'ordre public ou la protection de la nation s'entrechoquent dans ce texte. Comme ministre de l'intérieur, je souhaite éviter que les dispositions que nous y inscrivons ne se retrouvent censurées par le Conseil constitutionnel ou par la Cour européenne des droits de l'homme.

L'obligation de neutralité des élus dans le cadre de leurs fonctions a donné lieu à un long débat à l'Assemblée nationale. Il faut bien évidemment s'entendre sur ce que recouvre le terme de « neutralité ». En effet, l'élu municipal, maire ou adjoint au maire, a une obligation de neutralité lorsqu'il oeuvre en tant qu'officier d'état civil et donc comme agent de l'État : c'est par exemple le cas du maire lorsqu'il porte son écharpe bleu, blanc, rouge.

En revanche, il n'est pas tenu à cette neutralité lorsqu'il préside un conseil municipal, car il fait alors partie de l'organe délibérant et n'oeuvre pas en tant qu'agent de l'État.

La loi actuelle prévoit clairement que lorsqu'un élu municipal a une délégation de représentant de l'État, il est comme tous les autres tenu à la neutralité politique et religieuse. Il n'a par exemple pas le droit d'exprimer un avis politique, ou de porter une kippa - ou bien un voile, s'il s'agit d'une femme - lorsqu'il officie pour un mariage.

Cependant, il est évident qu'un élu ne peut pas être tenu à la neutralité de manière constante : du fait même qu'il fait de la politique, un élu neutre serait un drôle d'élu !

Au cours du débat s'est également posée la question de savoir s'il fallait interdire aux élus d'aller à la messe. Le général de Gaulle, pourtant fervent catholique, n'a jamais communié en public. Il s'agit sans doute d'une tradition républicaine que chacun devrait respecter, mais comment imaginer soumettre à l'amende les maires, élus, conseillers régionaux, ou bien parlementaires qui seraient allés communier le dimanche ?

C'est mon droit le plus strict d'aller communier à Tourcoing. Si je le fais le jour des élections, la question se pose de savoir si c'est en tant qu'élu ou bien comme simple citoyen. La difficulté surgit dès lors qu'un élu se rend dans un lieu de culte pour faire du communautarisme électoral.

Le Gouvernement ne veut pas enflammer le débat. Rien n'interdit à un élu de se rendre dans un lieu de culte, et je ne crois pas qu'il faille l'interdire, comme certains députés de la France insoumise l'ont proposé à l'Assemblée nationale. Il nous paraît cependant important que figure dans le texte la possibilité de condamner ceux qui utilisent les lieux de culte pour y tenir des réunions politiques, que ce soit dans un cadre national ou qu'il s'agisse des diasporas étrangères. Nous aurons l'occasion de reparler en séance de ce sujet qui a passionné l'hémicycle à l'Assemblée nationale.

Aurons-nous les moyens d'assurer le contrôle du financement étranger des cultes ? Je le crois, car nous nous évertuons déjà à le faire sans disposer des mesures administratives qui faciliteraient ce contrôle. Les dispositions prévues dans le texte rendront notre action plus efficace. Par ailleurs, le Gouvernement a doublé les effectifs de la DGSI et des renseignements territoriaux.

L'ordre public procède d'un équilibre. Madame la rapporteure, vous aurez noté que nous avons proposé un délai de trois mois pour mener notre action concernant les lieux de culte. Cela a nourri le débat à l'Assemblée nationale, notamment avec le rapporteur, mais nous avons considéré que ce délai, renouvelable, était raisonnable.

Nous ne pouvions toutefois pas nous focaliser sur les lieux de culte sans tenir compte des associations. C'est la raison pour laquelle la loi, si elle est adoptée, permettra à la fois de fermer des lieux de culte et de dissoudre ou suspendre des associations.

Pour répondre à votre question sur le régime des associations, le Gouvernement souhaitait initialement que celles-ci passent toutes sous celui de la loi de 1905, en prévoyant une transition de quelques années. Chaque régime, que ce soit celui de 1901 ou de 1905, a des avantages et des inconvénients. Celui de 1901 est beaucoup plus simple, mais donne lieu à une forme de violation de la loi, dès lors que par une confusion entre le cultuel et le culturel, certaines associations finissent par toucher des subventions et par bénéficier de déductions fiscales, alors qu'elles sont liées à un culte. Pas moins de 92 % des lieux de culte musulmans sont sous ce régime.

Le Conseil d'État a clairement établi que la démarche envisagée par le Gouvernement serait une atteinte disproportionnée à la liberté de culte. La loi ne définit pas ce qu'est un ministre du culte, ni ce qu'est un culte, ni même ce qu'est un lieu de culte. Nous connaissons les grands cultes « médiatiques », si vous me permettez l'expression, mais il en existe des centaines d'autres, en France. Comment distinguer ceux qui sont vraiment des cultes et ceux qui n'en sont pas ?

De même, les musulmans nous expliquent que les imams ne sont pas des ministres du culte, ce qu'ils ne sont effectivement pas au sens chrétien du terme. Toutefois, ce n'est pas le rôle de l'État neutre et laïque, de décider qui est ou qui n'est pas ministre du culte.

Par conséquent, nous avons écouté le Conseil d'État, et nous avons fait le choix de maintenir le régime de 1901 en lui ajoutant les inconvénients de celui de 1905, et inversement. Nous acceptons par exemple l'idée que le bureau d'une association soit constitué comme le prévoit le régime de 1901, en excluant notamment toute personne condamnée pour terrorisme, mais nous ajoutons une disposition du régime de 1905, à savoir l'obligation d'y faire figurer un expert-comptable. Cela alourdit sans doute le dispositif de comptabilité, mais comme ancien ministre de l'action et des comptes publics, je peux vous assurer que ces lourdeurs sont nécessaires si nous voulons pouvoir contrôler les reçus fiscaux. Nous en avons fait l'expérience au moment de la dissolution du Collectif contre l'islamophobie en France (CCIF) et de BarakaCity.

Le texte prévoit un certain nombre de dispositions qui visent à renforcer le contrôle que nous avons sur les financements étrangers. Le régime de 1905 offre certains avantages. Par exemple, dans ma commune, certaines associations musulmanes m'ont demandé une aide publique pour payer leur taxe foncière, ce qui n'est évidemment pas possible, en vertu de la loi de séparation de l'Église et de l'État. Elles ont donc dû emprunter de l'argent à l'étranger. Cependant, si elles avaient dépendu du régime de 1905, elles n'auraient pas eu à payer de taxe foncière, car la loi de 1905 exempte de fiscalité locale pour la propriété, ceux qui gèrent des lieux de culte.

Voilà pourquoi nous aurions aimé que le régime de la loi de 1905 prime. Le risque de censure nous a incités à choisir un dispositif plus proportionné selon le juge administratif. C'est une bonne mesure qui devrait convaincre tout le monde.

Les catholiques n'ont pas reconnu la loi de 1905 et ont demandé dès la fin de 1906 la reconnaissance d'un certain nombre d'associations diocésaines. Les échanges épistolaires et diplomatiques entre le gouvernement de la République et le pape l'attestent. Ils ne sont en aucun cas concernés par les dispositions nouvelles que nous présentons et leurs associations seront sous statut de la loi de 1905.

Quant à l'article 35 de la loi de 1905, il n'a jamais été utilisé par aucun gouvernement, et pour cause, car il vise un discours ou un écrit rendus publics dans des lieux où s'exerce le culte qui feraient acte de provocation directe incitant à résister à l'exécution des lois et aux actes légaux de l'autorité publique, ou bien à soulever une partie des citoyens contre les autres. Le ministre du culte qui sera rendu coupable d'un tel fait sera condamné à une peine pouvant aller de trois mois à deux ans d'emprisonnement.

Encore faudrait-il pouvoir définir ce qu'est un ministre du culte ! En outre, la suite de l'article ne manque pas de sel, puisque le texte précise que la mesure s'applique «  sans préjudice des peines de la complicité, dans le cas où la provocation aurait été suivie d'une sédition, révolte ou guerre civile. » Dans la mesure où aucun discours sur le culte n'a jusqu'à présent mené à la sédition ou à la guerre civile, aucun gouvernement n'a pu avoir recours à l'article 35. Enfin, un an d'emprisonnement pour avoir mené à la guerre civile paraît une peine peu proportionnée... Il nous a donc semblé nécessaire de mettre à jour la loi de 1905 sur ce point.

M. Jean-Pierre Sueur. - Plus nous travaillons sur ce projet de loi, plus nous nous demandons s'il aura de l'effet. Les représentants des cultes que nous avons reçus se sont tous interrogés sur la nécessité de telles contraintes, dans un pays où la liberté de religion existe, et où l'État n'a pas pour mission d'organiser les cultes.

Je comprends votre volonté d'inciter les associations loi 1901 à se transformer pour adopter la réforme des associations loi de 1905. Cependant, quelles dispositions dans le texte les y pousseront ?

Un article relatif aux compétences des institutions culturelles mentionne l'ordre public. Monsieur le ministre, l'ordre public c'est vous ! Les associations cultuelles n'ont pas pour mission de le gérer. Il suffit qu'elles respectent les lois de la République à cet égard.

Mme la rapporteure a posé une question que nous avons également entendue en audition. Si, dans une mosquée, quelqu'un tient des propos racistes, contraires à la loi, il est normal que cette personne soit sanctionnée, car le racisme n'est pas une opinion mais un délit. Est-ce cependant un critère pour fermer l'établissement ? La situation risque d'empirer si les tribunaux administratifs décident d'annuler votre décision. Où est la frontière entre la sanction du propos individuel et l'interdiction faite aux autres participants de la communauté cultuelle, qui peuvent refuser de porter la responsabilité du délit ?

Enfin, tenez-vous vraiment à la disposition qui concerne les immeubles de rapport ? Ma question procède certainement d'une vision idéaliste, voire angélique, des religions dont je considère qu'elles existent pour des raisons uniquement spirituelles...

M. Dany Wattebled. - L'école publique, obligatoire, gratuite et laïque est le creuset de la République. On y apprend la langue française, les savoirs fondamentaux, l'histoire de France. C'est donc à l'école que nous apprenons à être français. Voilà pourquoi je soutiens l'article 21 de ce projet de loi qui prévoit la mise en place d'un encadrement plus fort de l'instruction en famille.

Pour quelles raisons la mise en application de cette mesure, si la loi est adoptée, n'aura-t-elle lieu qu'en 2024 ? Quelles mesures supplémentaires comptez-vous prendre pour aider les maires dans leur mission de contrôle, puisque la tâche retombera sur les élus locaux ?

Enfin, dans le temps, on pratiquait à l'école la leçon civique. Ne faudrait-il pas renforcer la pédagogie dans ce champ, dans la mesure où l'école est l'endroit idéal pour inculquer la notion de laïcité dès le plus jeune âge ?

Mme Maryse Carrère. - Je mesure la difficulté qu'il y a à préserver un équilibre entre d'une part les libertés de culte et de réunion, d'autre part le respect des principes de la République. On est sur le fil du rasoir entre la liberté de culte et son contrôle.

Depuis sa création, le groupe RDSE porte la laïcité dans son ADN. Nul besoin de rappeler les travaux et les combats de notre ancienne collègue Françoise Laborde pour cette cause, mais aussi pour lutter contre les violences faites aux femmes.

Le sondage Ifop, rendu public ce matin, est pour le moins choquant : plus d'un lycéen sur deux se dit favorable au port des signes religieux ostensibles dans les lycées publics, soit deux fois plus en proportion que la moyenne de la population ; et 49 % des lycéens ne voient aucun inconvénient à ce que les agents publics affichent leurs convictions religieuses. Il s'agit là d'une conception très minimaliste de la laïcité. La religion n'est plus perçue comme un corpus de valeurs auxquelles on croit, mais comme faisant partie intégrante de l'identité d'une personne.

Le groupe RDSE soutiendra une partie des propositions de ce projet de loi, malgré le manque d'ambition sur la valeur éducative. Nous payons pourtant désormais trente ans d'abandon de cette valeur fondamentale. Quelles mesures prévoyez-vous à l'avenir pour pallier ce manque dans le texte ?

M. Stéphane Le Rudulier. - Ce projet de loi répond à une urgence, celle de préserver notre vivre-ensemble et de lutter contre toutes les formes de séparatismes. Je souhaiterais vous interroger sur la distorsion entre les objectifs initiaux et la version du projet de loi que vous nous soumettez. En effet, il avait d'abord été question de lutter contre le terrorisme, l'islamisme radical et le séparatisme, avant d'aboutir à conforter les principes de la République. Faut-il voir dans cette évolution une sorte de fausse pudeur ou d'appréhension face au risque de diviser la société ?

D'un point de vue constitutionnel, le projet de loi touche à certaines de nos libertés fondamentales, comme la liberté de culte ou la liberté d'association. En élargissant le spectre du texte par rapport à l'objectif initial, ne craignez-vous pas que la censure constitutionnelle ne s'applique de manière plus forte sur certaines dispositions ? N'aurait-il pas été plus simple d'adopter la proposition de loi constitutionnelle issue de notre assemblée, pour inscrire dans la loi fondamentale que nul ne peut s'exonérer de la règle commune au titre de son origine ou de sa religion ?

Enfin, vous avez eu la gentillesse, vendredi dernier, de venir dans ma belle commune de Rognac, pour inaugurer la brigade territoriale autonome de gendarmerie. Je voudrais vous remercier vivement de votre présence tout en regrettant tout aussi vivement de ne pas avoir reçu d'invitation pour participer à cette cérémonie...

Mme Valérie Boyer. - L'article 17 porte sur la lutte contre les mariages frauduleux. Lorsque, le 21 février 2018, j'ai déposé une proposition de loi sur ce sujet, à l'Assemblée nationale, plusieurs partis politiques, dont celui de la majorité, m'ont attaquée. Lorsque j'ai proposé des amendements sur ce sujet au cours de l'examen du projet de loi Asile et immigration, on a voulu faire croire qu'il s'agissait d'un épiphénomène. Votre prédécesseur, Gérard Collomb, a même rejeté des propositions qui sont désormais reprises dans votre texte. Je m'en réjouis, notamment en ce qui concerne celle dont l'objet est de rendre obligatoire la saisine du procureur de la République en cas de doute sur la sincérité du mariage.

Monsieur le ministre, j'ose espérer que ce n'est pas par posture partisane que nos propositions sont systématiquement rejetées pour être ensuite reprises. Chaque silence sur les mariages frauduleux cautionne une situation humainement honteuse et encourage l'organisation de trafics d'êtres humains.

Nous estimons à plusieurs milliers le nombre de mariages blancs ou gris qui ont lieu chaque année en France. Alors que la Belgique empêche 7 000 unions suspectes par an, la France ne dispose d'aucune statistique précise à ce sujet. Nous savons que les mariages ont concerné près de 24 % des cas de naturalisations en 2019 contre 21 % en 2017. En 2019, plus de 112 000 étrangers sont devenus français, dont 27 000 ont été naturalisés à la suite d'un mariage avec un ressortissant français. Les mariages mixtes ont gagné du terrain ces dernières années, puisqu'ils représentent désormais 27 % des unions célébrées contre 6 % en 1950 et 14 % en 2015.

Ces statistiques sont étroitement liées aux flux migratoires en France, puisque 37 % des mariages mixtes célébrés dans notre pays en 2015 ont uni un conjoint français avec une personne de nationalité maghrébine ; 22 % avec une personne de nationalité européenne ; 14 % avec un ressortissant d'Afrique subsaharienne.

Concernant les mariages frauduleux, nous ne disposons pas de statistiques officielles. Selon certains officiers d'état civil, la Tunisie, l'Algérie et le Maroc sont concernés, tout comme Haïti, certains pays d'Afrique, des pays d'Europe de l'Est, ou encore la Chine et le Vietnam dans le cas des mariages gris. Ces mariages se monnayent extrêmement cher. Pourtant, en France, nous ne savons pas combien de mariages frauduleux sont célébrés ni combien sont annulés chaque année.

Certains maires signalent à la préfecture les mariages qui peuvent sembler suspects sans forcément obtenir de réponse. Lorsque j'étais maire, j'ai même eu une fin de non-recevoir de la part du préfet.

Par conséquent, monsieur le ministre, sommes-nous en mesure de savoir combien de mariages blancs ou gris sont célébrés en France, et quelles nationalités sont concernées ? Comment faire également pour connaître la nationalité des personnes qui se trouvent en situation irrégulière sur notre territoire ? J'aimerais vraiment obtenir des réponses à ces questions, à la faveur de ce texte

Mme Brigitte Lherbier. - Personnellement, je considère qu'il faut réagir face à la situation actuelle. Lors du forum international de lutte contre la cybercriminalité, qui se tient chaque année depuis 15 ans à Lille, les gendarmes ont montré qu'il est possible de lutter contre la radicalisation, la haine en ligne et les réseaux cybercriminels. Ils déplorent cependant le manque de personnel, d'ingénieurs ou de cyberspécialistes. Il faut leur donner des moyens.

La France n'est pas toute seule. Monsieur le ministre, avez-vous fixé des objectifs au niveau européen en matière de cybersécurité ? Quelles pistes pouvons-nous exploiter avec nos partenaires européens ?

Madame Schiappa, j'ai enseigné toute ma vie, et j'ai vu des étudiantes ne pas revenir au mois de septembre, parce qu'elles avaient été mariées de force. Vous vous doutez bien que le sujet m'interpelle vivement. J'ai déposé avec ma collègue Bonfanti une proposition de loi sur les mariages forcés, dont les dispositions vont au-delà de la prévention et imposent des sanctions.

Comment impliquer davantage les médecins, dont on sait qu'ils jouent un rôle mais qu'ils sont tenus au secret médical, tant pour les certificats de virginité que pour les reconstructions d'hymen ?

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Ce texte a été inspiré par le discours des Mureaux du président de la République, mais il ne reflète pas l'ensemble des annonces faites alors. Monsieur le ministre, vous reconnaissez qu'il ne traite que d'une partie des sujets évoqués dans le discours des Mureaux. C'est donc qu'il échoue à prendre en compte l'ensemble des promesses de la République, alors que son titre laisse entendre le contraire. On ne trouve rien sur les droits sociaux, les droits économiques ou la mixité scolaire.

En revanche, ce texte extraordinairement normatif - pour utiliser un terme neutre - touche à de nombreuses libertés, qu'il s'agisse de la liberté d'association, de conscience, du culte, de réunion, d'opinion, de communication, de la presse, de la libre administration des collectivités locales ou de l'enseignement. Ce spectre très général ne peut que mettre mal à l'aise.

De manière plus précise, l'article 18 du texte cohabite jusqu'à ce jour, dans le débat parlementaire, avec l'article 24 de la proposition de loi relative à la sécurité globale. Or il va bien falloir les articuler, car le principe de la légalité des délits et des peines s'impose. Il faut donc une rédaction claire pour que les dispositions du texte soient valides.

Le Sénat proposera une nouvelle rédaction de l'article 24, qui devrait en restreindre la portée. Cependant, le futur article 18 n'évitera pas la concurrence des champs d'application. On ne peut avoir qu'une seule incrimination applicable de manière précise aux infractions concernées. Dans la mesure où vous portez ces deux textes, comment articulerez-vous ce concours d'infraction ?

M. Arnaud de Belenet. - L'article 27 prévoit que le préfet peut s'opposer à la reconnaissance du caractère cultuel d'une association loi 1905 qui a accompli la procédure, en utilisant comme argument des motifs d'ordre public. Cela manque d'objectivité : comment les définir ? N'est-ce pas là une manière d'introduire une forme d'arbitraire ?

Avec le même angélisme que mon collègue Sueur, je ne vois pas pourquoi l'on interdirait à des associations cultuelles d'acquérir et d'administrer des biens de rapports. En effet, une association cultuelle peut disposer d'un bien qui lui a été donné et dont elle n'a plus l'usage. Pourquoi empêcher qu'elle le vende pour investir dans un autre ?

En ce qui concerne les mariages qui connaissent un vice du consentement, un questionnaire commun à l'ensemble des collectivités est prévu. Cependant, plusieurs maires qui ont pris la peine de signaler au procureur de leur territoire certains mariages contestables ont été dissuadés de poursuivre leur démarche. Dans les mois qui ont suivi, le procureur a systématiquement autorisé la célébration des mariages dans un délai de quinze jours. Ne faudrait-il pas que le garde des Sceaux remobilise les procureurs sur le sujet ?

M. Philippe Bas. - Je suis prêt à voter plusieurs dispositions de ce texte, mais je m'opposerai à d'autres.

Nous sommes presque tous d'accord sur l'idée qu'il faut assurer une séparation étanche entre le cultuel et le politique : c'est le coeur de la loi de 1905. Vous espérez faire sortir les salafistes des mosquées. Mais alors où iront-ils ? Ne craignez-vous pas que la combinaison de la liberté de réunion et de la liberté d'expression leur permette de se tourner vers d'autres lieux que les mosquées pour répandre leur propagande ? Si tel devait être le cas, quels instruments proposez-vous pour empêcher cette dérive qui ferait passer le salafisme des mosquées aux salles de réunion ? Nous risquerions en effet d'être mieux protégés contre l'intrusion du politique dans les lieux de culte que contre la diffusion d'une idéologie subversive, en dehors des lieux de culte.

Ce problème mérite que nous en débattions, car il ne faudrait pas ennuyer tous les cultes sans distinction pour un résultat absolument dérisoire dans notre volonté de faire reculer le séparatisme. Je ne partage pas l'angélisme de mon collègue de Belenet, mais je dois vous dire que je ne partage pas non plus le vôtre.

Mme Esther Benbassa. - L'article 27 prévoit que chaque association cultuelle déclarera tous les cinq ans au préfet sa qualité cultuelle, celui-ci ayant deux mois pour donner ou non son accord. Cette exigence serait une régression étonnante. L'archevêque de Reims m'a écrit que cela reviendrait à donner aux préfets la charge de reconnaître ou non un culte en tant que tel, ce qui est tout le contraire de ce qu'établit la loi de séparation voulue par la République.

Je voudrais aussi avoir plus de détails sur l'article 44 qui précise, dans la loi de 1905, que le préfet pourra prononcer la fermeture administrative temporaire des lieux de culte dans lesquels des propos racistes ont été tenus. Un tel dispositif existe déjà depuis la loi SILT de 2017, et il est inscrit dans le code de la sécurité intérieure. Pourquoi introduire ces nouvelles dispositions dans le texte de 1905 ? Affaiblir les libertés publiques contribue à affaiblir les principes républicains, ce qui va à l'encontre de l'objectif du texte.

M. Gérald Darmanin, ministre. - Tout d'abord, je tiens à rappeler la philosophie générale de ce texte. Il nous semble que nous sommes confrontés à un danger, que chacun connaît ici, le danger du séparatisme islamiste qui est, parmi tous les séparatismes, le plus important et le plus meurtrier, celui qui nous impose le plus urgemment un sursaut républicain. Ce réveil doit se produire dans le respect de l'équilibre des principes républicains, notamment parce que, du fait non seulement de la loi de 1905, mais aussi de longues décennies d'exercice de la laïcité dans notre République, nous voulons que la religion soit l'affaire de l'État et non le fruit d'une ingérence étrangère.

Nous souhaitons en effet lutter contre l'ingérence de puissances étrangères sur le territoire national en limitant l'influence de pays comme la Turquie, l'Algérie, la Tunisie, le Maroc, mais aussi celle de certains États anglo-saxons pour ce qui concerne la communauté protestante, par exemple. Ces ingérences sont dangereuses pour la République, sans pour autant qu'il faille les confondre avec la manifestation de l'islamisme radical. C'est pourquoi le Président de la République a eu raison de mettre fin aux imams « détachés », fonctionnaires envoyés en France par leur pays d'origine. Ce ne sont pas par nature des islamistes ; en revanche, en tant qu'agents d'un État étranger, nous ne pouvons pas compter sur leur loyauté absolue vis-à-vis de la République française.

Nous souhaitons agir conformément à notre tradition : la religion est une affaire française, quelle qu'elle soit. C'était le sens de l'opposition entre Philippe le Bel et le pape au sujet de la levée des impôts ; c'est le sens de ce qu'il s'est passé avec les juifs de France sous la Révolution, puis après le Concordat grâce à la République ; c'est enfin ce que nous voulons appliquer aux musulmans aujourd'hui au travers de ce texte. Ces derniers disposent évidemment de toute liberté en tant que citoyens et croyants, mais leur pratique religieuse est une affaire qui intéresse la République française et non un État étranger.

Le cadre dans lequel nous intervenons est celui de la non-reconnaissance des cultes. Aussi, je m'interroge sur ce que MM. Sueur et Bas auraient souhaité que je fasse quand ils reprochent à ce texte de ne pas embêter que les musulmans, mais aussi les croyants de toutes les autres religions. Auraient-ils préféré que je présente un projet de loi concernant exclusivement les musulmans ? Une telle démarche politique pourrait constituer une solution, comme c'est le cas dans des pays où la laïcité à la française ne s'applique pas - je pense notamment à l'Autriche où il existe une loi spécifique contre les islamistes -, mais un texte de cette nature serait évidemment contraire à la loi sur la séparation des Églises et de l'État.

La situation actuelle nous appelle à un réveil républicain, qui nous permettra de nous garder de toute forme d'angélisme. Nous devons cependant rester fidèles à la République, à son histoire, à la loi de 1905, en ne distinguant pas les cultes les uns des autres. Je peux comprendre que cela puisse gêner et que certains représentants des cultes s'interrogent sur les effets de ce texte, mais ne soyons pas faussement naïfs : en 1905, les catholiques n'étaient pas favorables à la loi de séparation des Églises et de l'État, pas plus que les autres cultes.

Cela ne signifie pas pour autant qu'il ne faut pas faire attention aux inquiétudes exprimées. Nous sommes là pour rassurer les cultes. Je compte évidemment sur le Sénat et l'Assemblée nationale pour corriger un certain nombre de dispositions et aboutir à des compromis. Je me suis déjà inscrit dans cette démarche en remaniant le texte initial du projet de loi après que le Conseil d'État a rendu son avis et après en avoir discuté avec les représentants des différentes religions. Vous l'aurez compris, nous assumons le fait que cette loi soit de portée générale et s'adresse à tous les cultes.

J'ajoute à l'attention du sénateur Le Rudulier que la proposition de loi constitutionnelle d'origine sénatoriale n'aurait rien réglé. Nous sommes d'accord : personne ne peut se prévaloir ni de son origine ni de sa religion pour demander à bénéficier d'une exception à la règle commune, mais nous pensons qu'il est inutile de passer par la révision de notre Constitution. Pour nous, les articles 4 et 18 suffisent à atteindre cet objectif.

Je ne sais pas si nous aurions pu empêcher l'assassinat de Samuel Paty grâce à ce texte - ce serait prétentieux de l'affirmer -, mais il manque à coup sûr deux outils au ministre de l'intérieur que je suis pour empêcher qu'un tel drame ne se reproduise à l'avenir.

Premièrement, je ne peux toujours pas, même si je disposais de notes des renseignements territoriaux m'alertant d'un danger, comme c'était le cas de la préfecture des Yvelines, poursuivre les personnes qui exerceraient une pression communautaire sur un principal de collège, comme ce fut le cas dans l'affaire Paty : aucun délit ne me permet en effet aujourd'hui d'y mettre fin. Aucun délit n'existe non plus dans le droit actuel pour empêcher une femme de refuser les soins d'un homme ou pour sanctionner un individu refusant de parler à un individu de l'autre sexe à l'accueil d'une mairie, par exemple.

Deuxièmement, nous ne pouvons rien faire contre les fatwas numériques, comme celle à laquelle s'est livré M. Chnina, un parent d'élève, en postant sur les réseaux sociaux la vidéo qui a directement mené au meurtre de Samuel Paty. Demain, l'article 18 nous permettra de condamner l'auteur d'une fatwa sur internet et de faire retirer les contenus haineux des réseaux sociaux.

Nous répondons à l'enchaînement diabolique qui a conduit à l'assassinat de Samuel Paty et à la pression communautaire par un délit de séparatisme, d'une part, et aux fatwas en ligne via l'article 18, d'autre part.

Je le répète, c'est de notre point de vue se montrer totalement fidèle à la loi concernant la séparation des Églises et de l'État que d'affirmer qu'un lieu cultuel doit être géré comme tel. Un lieu cultuel est en effet très différent d'un local associatif.

Jusqu'à présent, les associations relevant de la loi de 1901 et celles qui relèvent de la loi de 1905 étaient soumises à des régimes d'imposition différents et à des règles en matière de déduction fiscale, de financement, de propriété, de taxation ou de comptabilité différentes. Comme la quasi-totalité des protestants, qui ont demandé à être soumis aux règles de la loi de 1905, nos amis musulmans devraient gérer leurs lieux de culte dans le cadre de ce régime : celui-ci les protégerait et permettrait à l'État de garder un oeil sur les éventuels troubles à l'ordre public que pourrait occasionner l'exercice du culte, même si l'objectif n'est pas de s'immiscer dans les pratiques religieuses.

Plusieurs d'entre vous ont évoqué la question des immeubles de rapport. Aujourd'hui comme hier, nous ne voulons pas subventionner les cultes. Il ne s'agit pas pour autant d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République, comme le prouve le régime particulier s'appliquant, par exemple, à l'Alsace-Moselle, qui permet le financement de ministres du culte. De plus, les déductions fiscales, tout comme le bail emphytéotique, qui constitue une forme d'aide publique à l'accession à la propriété, représentent sans aucun doute une forme de financement public du culte.

Aujourd'hui, le seul principe reconnu au niveau constitutionnel est celui de la non-reconnaissance des cultes. Il appartient au Parlement de déterminer s'il veut ou non changer le texte de la Constitution pour y introduire le principe d'interdiction de subventionner les cultes ce que, pour sa part, le Gouvernement refuse. Après tout, nous pourrions tout à fait prendre des dispositions conformes aux mesures prises par la République au début du XX^e siècle lorsqu'elle a nationalisé les biens de l'Église. Peut-être faudrait-il nationaliser les biens des musulmans pour s'assurer de leur patriotisme, à l'image des églises qui appartiennent à 90 % à la puissance publique... Ce n'est pas la solution que nous avons retenue : si elle n'est pas idiote, elle est néanmoins - avouons-le - complexe à mettre en oeuvre, car il ne s'agit ni plus ni moins que d'une spoliation de biens cultuels.

Monsieur Sueur, si l'on part du principe que nos compatriotes, notamment musulmans, n'ont pas les mêmes avantages que les chrétiens, et singulièrement les catholiques, celui par exemple de voir leurs églises rénovées par les communes, et si nous ne voulons pas subventionner les cultes ni permettre qu'ils soient financés par des États étrangers, il faudra que vous m'expliquiez comment ils pourraient se financer. Car il faut bien trouver des sources de financement ! Les musulmans ne perçoivent aujourd'hui aucune subvention, n'étant pas encore installés sur le territoire de la République en 1905.

Notre proposition est de revenir au régime antérieur à la loi Hamon en permettant aux associations relevant de la loi de 1905, comme c'est le cas aujourd'hui pour celles qui sont soumises à la loi de 1901, de posséder des immeubles de rapport. Pour nous, les fidèles ont le droit, dans un cadre limité, de posséder et de gérer ce type d'immeubles.

On peut se demander si l'on ne devrait pas les autoriser à acquérir de tels immeubles à titre onéreux. Ce n'est pas l'arbitrage rendu par l'Assemblée nationale, mais nous sommes ouverts à la discussion sur le sujet. Il sera sans doute difficile de trouver un compromis entre les deux chambres, mais la question se pose.

Nos compatriotes musulmans demandent aussi à pouvoir bénéficier de déductions fiscales plus importantes, voire même de crédits d'impôt, qui sont des formes indirectes de subventionnement des cultes. De notre point de vue, l'acquisition d'immeubles de rapport ne constitue pas un subventionnement déguisé et est, de ce point de vue, une mesure moins hypocrite que le bail emphytéotique ou la déduction fiscale.

Le sénateur Dany Wattebled a posé avec justesse la question de l'instruction à domicile. Il appartient au ministre de l'éducation nationale de vous apporter la réponse la plus complète possible, mais je vais tout de même citer quelques chiffres pour la seule ville de Marseille : en un an, on est passé de 400 à 1 350 élèves décrocheurs. Ils ne sont évidemment pas tous sous la coupe des islamistes ou d'une secte, mais une partie, notamment les petites filles, est effectivement sortie de la République. L'idée des séparatistes est de créer une communauté de la naissance à la mort, qui n'aurait plus rien à voir avec la République.

M. Wattebled a posé la question des moyens. Je lui réponds : ce n'est pas aux mairies de financer la lutte contre le décrochage scolaire. En outre, la question du contrôle a abouti à un large débat entre les partisans du régime de la déclaration d'instruction en famille et ceux d'un régime d'autorisation préalable. En tant que maire, je n'ai pas toujours disposé des moyens de recenser le nombre d'enfants soumis à l'obligation scolaire, qui étaient sortis du système. Aujourd'hui, les maires, pourtant chargés de la scolarisation des enfants à l'école élémentaire, n'ont pas les moyens de ce contrôle.

Mme Lherbier a raison d'évoquer les objectifs fixés au niveau européen, notamment en ce qui concerne la lutte contre la haine en ligne. Je laisserai Marlène Schiappa parler de la plateforme Pharos, dont le champ d'action a été considérablement renforcé.

Mme de La Gontrie a fait remarquer à juste titre que tout ce qui pourrait favoriser la lutte contre les séparatismes ne figure pas dans ce texte. J'aurais moi aussi aimé que le projet de loi soit plus ambitieux. Je suis tout comme elle convaincu que l'urbanisme, la politique de peuplement, l'éducation, l'immigration et l'intégration jouent un rôle considérable dans les domaines qui nous intéressent. Comme dans le proverbe africain, « il faut tout un village pour élever un enfant », il faut sans doute toute une politique publique pour améliorer l'action des pouvoirs publics face au communautarisme et au séparatisme.

Je veux par ailleurs souligner la profonde différence entre les articles 18 et 24. L'article 24 porte sur les opérations de police, quand l'article 18 a trait aux fonctionnaires, en tant qu'agents, lorsqu'ils sont mis en accusation sur un plan personnel, notamment dans le cadre familial. Il s'agit de deux articles différents dans leur objet.

J'adresserai deux remarques à Mme Boyer. Tout d'abord, si elle a écrit au préfet au sujet de mariages forcés et n'a pas obtenu de réponse, c'est tout à fait normal, parce qu'il fallait s'adresser au procureur. Ensuite, je me permets d'exprimer mon étonnement quand j'entends dire que, malgré les multiples alertes des services de renseignement territoriaux ou de la DGSI auprès de mairies au sujet de l'utilisation de locaux publics comme lieux de culte par des personnes soupçonnées de radicalisation, les baux concernés n'ont pas été résiliés.

Pour répondre au sénateur Arnaud de Belenet, en ce qui concerne la question de la reconnaissance du caractère cultuel d'une association, je précise que nous transcrivons dans le projet de loi ce que la jurisprudence reconnaît déjà en matière d'ordre public. Le caractère cultuel d'une association n'est pas apprécié de manière subjective, mais au sens du droit administratif. Nous pensons que les troubles graves à l'ordre public, par exemple ceux qui sont causés par des ministres du culte qui relaieraient un certain nombre de discours de haine, doivent entraîner la fermeture des lieux de culte.

Pour répondre à M. Bas, l'une des difficultés que nous rencontrons est que les islamistes sont certes minoritaires dans le pays, mais qu'ils ont fait une OPA médiatique sur les discours, notamment en ligne. Quand vous cherchez sur internet comment faire la prière ou quand vous souhaitez vous référer aux prescriptions religieuses, vous trouvez à 99 % des contenus salafistes ou diffusés par les Frères musulmans. Ces organisations sont souvent présentes hors des lieux de culte, dans les associations, les réunions publiques, souvent sur internet. Nos mesures auraient-elles pour effet de déplacer les salafistes des lieux de culte vers le champ politique et social ? Peut-être, mais elles y sont déjà d'une certaine façon. Ce ne serait donc déjà pas si mal si le dispositif que nous proposons permettait de garantir que les lieux de culte musulmans sont conformes aux principes et aux valeurs de la République.

À ce titre, je veux dire qu'il convient de ne pas sous-estimer la grande blessure que ressentent les musulmans lorsque certains de nos compatriotes les assimilent collectivement à des islamistes. J'ajoute que l'on peut tout à fait respecter très strictement les règles de sa religion sans porter atteinte aux valeurs de la République.

Beaucoup des dispositions que nous proposons concernent le champ associatif. Les mesures visant à suspendre ou à dissoudre certaines associations sont tout à fait nouvelles : nous espérons qu'elles seront validées par le juge constitutionnel.

Le fait de modifier les conditions d'agrément des associations par l'État en ajoutant une condition de respect des principes du contrat d'engagement républicain est une disposition extrêmement forte. Nous voulons mettre fin à des pratiques, qui conduisent les collectivités publiques, les organismes HLM, Pôle emploi, la CPAM, ou la CAF à verser des centaines de milliers, voire des millions d'euros à certaines associations.

Mme Marlène Schiappa, ministre déléguée. - S'agissant de la lutte contre le cyberislamisme, nous avons considérablement renforcé les moyens de Pharos. Dès le lendemain de l'assassinat de Samuel Paty, nous avons décidé d'élargir les horaires d'ouverture de la plateforme, de faire en sorte qu'elle soit réactive vingt-quatre heures sur vingt-quatre, sept jours sur sept. Les propos faisant l'apologie du terrorisme sont désormais systématiquement poursuivis.

Par ailleurs, nous avons réactivé le groupe de contact permanent du ministère de l'intérieur, créé à l'époque par Bernard Cazeneuve, pour mieux lutter contre la propagande terroriste sur internet, notamment sur les réseaux sociaux. Nous nous sommes aperçus que les réseaux sociaux mettaient souvent beaucoup de temps à répondre aux services de l'État, et refusaient parfois de livrer le nom de personnes soupçonnées par Pharos.

Nous communiquons les chiffres des signalements de la plateforme à chaque point de presse mensuel du ministère pour que les citoyens la connaissent de mieux en mieux. Nous avons mis davantage d'officiers de liaison à disposition des associations qui mènent un travail similaire, comme l'association Point de contact. C'est d'autant plus fondamental que l'on constate que les jeunes se radicalisent moins dans la rue ou à la sortie des mosquées que devant leur écran d'ordinateur ou de téléphone. C'est aussi la raison pour laquelle nous avons créé, conformément à la volonté du Président de la République, une unité de contre-discours républicain au sein du Comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (CIPDR) du ministère de l'intérieur. Ce dispositif permet notamment de lutter contre les fausses informations sur les réseaux sociaux.

Pour répondre aux questions posées au sujet des mariages forcés, nous disposons des chiffres. Dans le monde, environ 12 millions de jeunes filles sont mariées de force, et près d'une jeune fille sur cinq est mariée de force avant ses dix-huit ans. La France n'échappe pas à ce phénomène puisque, d'après les études, environ 200 000 femmes seraient mariées de force en France actuellement. Certaines associations estiment qu'il y en aurait même beaucoup plus.

Comme l'ont dit certains d'entre vous, il est effectivement très difficile pour les élus et les maires d'intervenir pour faire cesser ces pratiques. C'est d'ailleurs après avoir écouté les élus locaux que nous avons décidé d'améliorer les dispositifs existants. J'ajoute que le nombre d'appels au 3919 pour dénoncer des mariages forcés est passé d'environ 50 appels en 2017 à près de 60 appels en 2018. Comme pour les certificats de virginité, nous constatons que les alertes émanent très régulièrement des ONG qui accompagnent ces jeunes filles. Nous avons voulu renforcer leurs moyens.

Dans ce projet de loi, notre objectif principal est de renforcer le dispositif de lutte a priori contre ces mariages. Nous voulons garantir la liberté matrimoniale entre les futurs époux. L'article 17 renforce le dispositif de protection du consentement des futurs époux lors de la célébration. Nous imposons à l'officier d'état civil de s'entretenir séparément avec chacun des futurs époux dès lors qu'il y a un signalement ou un doute sur le caractère libre du consentement après l'audition commune des futurs époux et après l'examen des pièces fournies. Désormais, l'officier d'état civil devra saisir le procureur de la République en vue d'une éventuelle opposition à un mariage s'il conserve des doutes à l'issue de l'entretien.

Pour garantir que le dispositif soit le plus efficient possible, nous sommes en train de travailler à l'élaboration d'un guide permettant de recenser les nouveaux droits des femmes, notamment des migrantes ou des primo-arrivantes. Ce guide sera traduit dans plusieurs langues. En outre, nous adresserons un guide pratique aux élus, notamment ceux des petites communes, afin que la mesure s'applique pleinement.

Je précise que nous n'imposons pas un contrôle du consentement des époux lors de chaque mariage : nous faisons confiance aux élus et au discernement de l'officier d'état civil qui conduit les entretiens.

Mme Dominique Vérien, rapporteure. - Les associations catholiques sont des associations diocésaines, qui ont été jugées conformes à la loi de 1905 sans pour autant relever du régime découlant de cette loi. Ce texte s'appliquera-t-il à ces associations ? Par exemple, pourront-elles acquérir et gérer des immeubles de rapport ? Devront-elles à l'inverse changer de forme pour se conformer aux dispositions du projet de loi ?

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - Ne pensez-vous pas qu'il faudrait aller plus loin ? On sait bien que certains quartiers sont plus difficiles que d'autres. Bernard Rougier parle d'ailleurs d'écosystèmes qui se sont refermés sur eux-mêmes.

Ne devrait-on pas réfléchir à la politique de peuplement des quartiers ? Personne n'a jamais travaillé sur cette question, y compris dans le cadre de la politique de la ville, qui ne date pourtant pas d'hier. Arrêtons l'hypocrisie consistant à manier le levier des ressources : parlons de la vraie diversité, celle qui fera que les gens vivront mieux ensemble. C'est une clé du succès. Il convient de travailler sur ces sujets avec objectivité et avec les bons mots.

M. Gérald Darmanin, ministre. - Le culte catholique, avec ses associations diocésaines, relève de la loi de 1905. Et les dispositions prévues à cet égard dans ce texte s'appliquent à lui, comme je l'ai indiqué au président de la Conférence des évêques de France. Je constate d'ailleurs que les dispositions dites « démocratiques » de la loi de 1905 ne s'appliquent pas puisque la paroisse n'a pas d'existence juridique en tant que telle, l'évêque étant désigné par le Pape et non pas élu par un bureau.

Ces associations sont donc reconnues comme telles et aucune modification de leur statut n'est nécessaire pour être en règle avec les lois de la République.

Madame Eustache-Brinio, je ne dis pas qu'il n'y a pas de lien entre immigration et séparatisme ; je dis que ce lien n'est pas systématique. Bien sûr, une immigration non contrôlée de gens non intégrés peut mener au séparatisme, de même que la politique du logement peut contribuer au séparatisme. Bernard Rougier, notamment dans son ouvrage Les territoires conquis de l'islamisme, évoque cet écosystème et cette emprise islamiste sur la société. Notre travail consiste à casser celle-ci en créant des moments de neutralité dans l'espace public, en particulier dans les services publics et l'entreprise. À cet égard, le code du travail est incomplet, mais cela n'empêche pas les entreprises d'imposer la neutralité à travers leur règlement intérieur.

Bien sûr, chacun est libre de conserver sa religion et de rester fidèle à ses origines, mais intégrer une communauté nationale oblige, à certains moments de la journée, à mettre de côté ces repères religieux.

C'est facile à dire, mais ce n'est pas facile à faire, en particulier lorsque vous êtes en responsabilité dans une collectivité locale. Ainsi, la loi Lamy, grand drame pour la République, a eu pour conséquence de forcer parfois les maires à garder des poches de non-mixité pour toucher davantage de subventions publiques, erreur fondamentale, et a donné à l'agglomération le pouvoir de peuplement. Cela peut fonctionner dans une optique de rééquilibrage au sein de l'agglomération à la condition que les villes les plus riches acceptent la mixité sociale. À Tourcoing, ville pour laquelle l'Agence nationale pour la rénovation urbaine s'est montrée très généreuse, les gens veulent souvent rester dans leur quartier, même difficile. Par exemple, dans un quartier comme celui de la Bourgogne, qui compte 92 % de logements sociaux, il n'est pas facile de créer du logement privé. Par ailleurs, il faut accepter l'idée d'une plus grande mixité sociale dans les quartiers plus « classe moyenne » ou bourgeois, y compris en centre-ville. Et, madame Lherbier, vous le savez bien : il n'est pas facile d'expliquer à nos concitoyens que, dans un objectif d'équilibre, le seuil de 25 % de logements sociaux devra être atteint, y compris à Bondues, à Mouvaux ou à Marcq-en-Baroeul. Et pourtant, c'est ce qu'il faudrait faire pour mixer la population.

Donc, il faut sans doute mener un travail sur l'immigration et avoir une action très forte pour la mixité sociale, mais ce n'est pas devant le Sénat que je dirai qu'il faut accroître le seuil fixé par la loi dite « solidarité et renouvellement urbain » (SRU). Une politique de rénovation urbaine au niveau de la métropole est difficile à conduire, quand bien même les élus sont très volontaires, et il en est de même pour la politique d'accueil des personnes que vous déménagez de leur quartier. Et je ne sais pas comment l'on peut obliger à faire construire des logements notamment sociaux dans les quartiers qui n'en ont pas ou qui en comptent peu, pour la simple raison que ces quartiers ne veulent pas modifier leur écosystème.

Un très important travail est nécessaire, qui dépasse le cadre de ce texte, qui est un texte de police administrative.

M. François-Noël Buffet, président. - Merci.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion, suspendue à 18 h 40, est reprise à 18 h 50.

Projet de loi confortant le respect des principes de la République - Audition de M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux, ministre de la justice

M. François-Noël Buffet, président. - Nous accueillons maintenant M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux, ministre de la justice. Vous nous livrerez votre analyse de ce texte et des articles intéressant tout particulièrement votre ministère. Par la suite pourront intervenir nos collègues souhaitant vous interroger.

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux, ministre de la justice. - Le présent texte ne peut que nous réunir dans ses objectifs, à savoir renforcer les principes qui fondent notre République afin de lutter efficacement contre les idéologies qui la menace, traiter en amont le fléau du séparatisme islamiste dans sa globalité, protéger nos enfants du poison de la transmission de valeurs antirépublicaines en aval, poursuivre et sanctionner plus durement ceux dont le but est de substituer à notre République un obscurantisme rance.

Plusieurs dispositions que je porte au nom de mon ministère ont été enrichies par le débat parlementaire afin d'offrir les outils nécessaires aux services d'enquête et aux magistrats.

Tout d'abord, l'article 3 fait évoluer le dispositif relatif au fichier des auteurs d'infractions terroristes (Fijait). Nous souhaitons ainsi renforcer la lutte contre le terrorisme en vérifiant que toute personne postulant un emploi ou effectuant une demande d'habilitation n'a pas été condamnée ou mise en examen pour des infractions en lien direct ou indirect avec des activités terroristes. C'est pourquoi nous ajoutons les infractions d'apologie et de provocation au terrorisme à la liste de celles qui donnent lieu à une inscription à ce fichier.

Nous souhaitons également, avec l'article 4 de ce projet de loi et la création d'un délit de menace séparatiste, renforcer la protection des personnes qui exercent des missions de service public contre ceux qui, par des comportements violents, menaçants, intimidants, souhaitent porter atteinte à notre capacité à faire société. Il est urgent que nos agents publics, lorsqu'ils sont confrontés à ces comportements séparatistes, se sachent protégés par la loi, particulièrement par la création de ce délit spécifique.

Ce projet de loi répond également à cette menace nouvelle qui consiste à détourner l'usage des réseaux sociaux pour les transformer en vecteurs de diffusion de la haine la plus décomplexée et la plus nuisible. L'effroyable assassinat de Samuel Paty doit nous conduire à lutter efficacement contre cette haine. Ainsi l'article 18 crée-t-il le délit de mise en danger de la vie d'une personne par diffusion d'informations personnelles permettant son identification. Même si cette mise en danger n'est pas suivie d'effet, il convient de contrecarrer la volonté de nuire à autrui.

La diffusion d'informations personnelles sur internet sera donc punie si l'on démontre l'intention manifeste de l'auteur de porter gravement atteinte à la personne visée. Les députés ont ainsi souhaité faire préciser cette intention en indiquant que l'auteur ne pouvait ignorer le risque auquel il exposait les victimes.

Enfin, l'article 20 permettra d'aligner le temps de la réponse judiciaire au rythme des infractions commises en ouvrant le champ de la comparution immédiate aux auteurs de propos incitant à la haine sur internet. L'Assemblée nationale a d'ailleurs complété la liste des infractions concernées afin d'appréhender le phénomène de la haine en ligne de façon la plus large possible.

Ce mode de poursuites permettra d'apporter une réponse rapide et nécessaire qui fait aujourd'hui défaut à l'arsenal pénal. Il est impératif de casser la spirale de haine qui prospère aujourd'hui sur la toile et dont les auteurs tardaient trop souvent à être jugés. Cette disposition, fruit d'une très large consultation avec les professionnels du secteur de la presse, consiste uniquement à modifier le code de procédure pénale.

Nos débats permettront sans doute d'enrichir encore ce texte que j'estime essentiel pour nous prémunir des dérives séparatistes qui menacent la Nation et la République.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - Monsieur le garde des sceaux, nous partageons votre constat et vos inquiétudes pour l'avenir de notre pays. Se pose la question des moyens dont vos services bénéficieront pour assumer l'ambition politique portée par ce texte, à savoir combattre la plaie de l'islamisme. La seule volonté ne suffit pas. Pensez-vous disposer de ces moyens ? Estimez-vous que les procureurs sont suffisamment nombreux pour réagir rapidement, ce qui est un gage d'efficacité ? Celles et ceux qui saisissent la justice ne doivent pas être encore plus inquiets après l'avoir fait.

Mme Dominique Vérien, rapporteure. - Quand on parle de moyens, on pense notamment aux moyens informatiques...

L'inscription au Fijait serait désormais possible avant condamnation. Lorsque nous avions voulu faire de même avec le fichier judiciaire automatisé des auteurs d'infractions sexuelles et violentes (Fijais), cela nous a été refusé s'agissant des délits, mais non pas pour les crimes. Par parallélisme des formes, la question ne risque-t-elle pas de se poser pour le Fijait ?

Les articles 18 et 20 ne risquent-ils pas de conduire à une autocensure dans la diffusion d'images ? S'agissant en particulier de l'article 20, les règles relatives à la comparution immédiate dérogatoires de la loi de 1881 sont-elles suffisamment encadrées ?

M. Loïc Hervé. - Votre ministère, comme le Sénat, est particulièrement attaché à la défense des libertés publiques. Aux termes de ce texte, les préfets pourraient prononcer la fermeture administrative de lieux de culte. En pareil cas, on envisage plutôt une intervention du juge judiciaire, qui, dans le dualisme juridictionnel français, est plutôt celui qui, traditionnellement, défend les libertés publiques. Comment faire en sorte, alors, qu'une décision de fermeture d'un lieu de culte soit prise en préservant au maximum cette liberté individuelle et collective qu'est la liberté de culte, possiblement par une autorité totalement indépendante, l'autorité judiciaire, le cas échéant ?

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Il a souvent été dit que l'article 18 ne devait pas être la réponse à la problématique posée par l'article 24 de la proposition de loi sur la sécurité globale, dont nous ne savons pas encore quelle sera la rédaction finale. Il n'empêche que ces deux articles peuvent entrer en concurrence dans la répression des infractions qu'ils visent. Aussi, monsieur le garde des sceaux, comment envisagez-vous leur articulation future, sauf à envisager que l'un d'entre eux ne prospère pas ?

L'article 20 autorise le recours à des procédures dites « rapides », notamment la comparution immédiate, dans le cas de certains délits de presse. Traditionnellement, la comparution immédiate ne s'applique jamais aux délits de presse et aux mineurs. Je m'interroge donc sur cette exception, estimant que cette protection intangible que pose la loi de 1881 doit être préservée. Toujours est-il que je n'ai pas bien identifié les infractions qui allaient pouvoir être poursuivies selon cette procédure. Il a été dit qu'elle ne s'appliquerait qu'en cas de flagrance. Quelle sera alors l'utilité pratique du texte ?

J'y insiste, il me paraît problématique de porter atteinte à la loi de 1881, qui protège non seulement la liberté de la presse, mais aussi la liberté d'expression. Nous élus, nous savons bien que cette loi prévoit une procédure d'urgence spécifique lorsque des infractions sont commises en période électorale, le tribunal correctionnel se prononçant dans un délai de quarante-huit heures.

Mme Brigitte Lherbier. - Ma question porte sur la protection du consentement des futurs époux, afin de lutter contre les mariages forcés, disposition de bon sens.

Élue de Tourcoing, j'ai souvent eu à connaître de cas de mariages forcés ou blancs. En pareil cas, on saisit le procureur, ce que confirme l'article 17, qui oblige l'officier d'état civil qui a un doute sur un mariage à saisir celui-ci. Mais ce qu'on constate très souvent, c'est que les personnes visées se présentent dans d'autres villes, à d'autres moments, devant d'autres officiers d'état civil moins vigilants. Et le mariage peut être prononcé. Monsieur le garde des sceaux, est-il envisageable que le champ d'action du procureur soit élargi géographiquement pour éviter ce genre de situation ?

Mme Muriel Jourda. - Monsieur le garde des sceaux, ce texte vise notamment la lutte contre la haine en ligne. Or la haine est un sentiment, et nous subissons plus que nous ne maîtrisons nos sentiments. L'État va-t-il nous interdire de haïr ou d'aimer ? Est-il bien judicieux d'utiliser ces termes ?

M. Philippe Bas. - N'étant pas pénaliste, je vous soumets cette question, monsieur le garde des sceaux : l'article 35 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État s'applique-t-elle aux provocations directes à résister à l'exécution des lois qui sont commises par des imams salafistes dans les mosquées ? Cet article dispose ceci : « Si un discours prononcé ou un écrit affiché ou distribué publiquement dans les lieux où s'exerce le culte, contient une provocation directe à résister à l'exécution des lois ou aux actes légaux de l'autorité publique [...], le ministre du culte qui s'en sera rendu coupable sera puni d'un emprisonnement de trois mois à deux ans, sans préjudice des peines de la complicité, dans le cas où la provocation aurait été suivie d'une sédition, révolte ou guerre civile. »

Si c'est le cas, les procureurs engagent-ils de telles poursuites ? Disposez-vous de statistiques ? Quelles instructions donnez-vous aux procureurs ?

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - Monsieur Bas, vous avez dû réfléchir longtemps à cette question, et vous voudriez que je vous réponde tout de suite, excipant du fait que vous n'êtes pas un pénaliste, qualité que vous m'attribuez ! Je suis pénaliste, mais je ne suis pas le Dalloz ! Vous connaissez le chemin de la Chancellerie : je vous convie à venir me rencontrer de nouveau afin que je puisse répondre à cette question particulièrement technique à laquelle je ne m'attendais pas. Je suis garde des sceaux, et non pas ministre des cultes. Vous ressortirez de cette audition frustré, mais votre frustration prendra fin après notre prochaine rencontre.

Mme Dominique Vérien, rapporteure. - J'ai posé la question tout à l'heure à M. Darmanin.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Il a répondu qu'il n'était pas garde des sceaux !

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux, ministre de la justice. - Madame de La Gontrie, vous connaissez peut-être la réponse, vous qui avez été avocate. Je préfère ne rien dire plutôt que de raconter des choses fausses.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Le fait que vous ne connaissiez pas la réponse est un indice !

M. Philippe Bas. - Votre réponse est intéressante : cela signifie que le garde des sceaux n'est pas en mesure de nous dire si des poursuites peuvent être engagées, sur le fondement de la principale disposition de la loi de 1905 réprimant les provocations directes à résister à l'exécution des lois, contre l'auteur de tels propos tenus dans une mosquée. C'est singulier quand on vient défendre un texte sur le séparatisme.

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - Vous pouvez jouer à cela, c'est facile. Je pourrais vous avoir sur d'autres sujets si nous inversions les rôles. Sérieusement, j'entends répondre à toutes les questions qui me seront posées, exercice parfaitement légitime. Sur le ton de la boutade amicale, je vous ai indiqué que j'étais tout à fait disposé à ce que nous en parlions, car votre préoccupation est légitime. Maintenant, je n'ai pas quatre ans, je ne suis pas dans la cour de récréation d'une école, vous n'êtes pas mon instituteur, on ne va pas faire du Jean-Jacques Bourdin ! Je préfère ne pas vous répondre plutôt que de vous dire des âneries. Mais je vous répondrai le plus complètement possible. Et si mes services peuvent dès à présent vous répondre, ils me feront passer une note.

M. Philippe Bas. - Cette question n'est pas secondaire !

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - Ne tirez pas de cette absence de réponse je ne sais quelle conclusion. Par ailleurs, je vous signale que mon périmètre d'intervention sur ce texte est très limité.

Madame Eustache-Brinio, la question des moyens est importante. Il faut que ce texte puisse être appliqué. Concernant le Fijait, aucun moyen supplémentaire n'est nécessaire. Les infractions prévues aux articles 4 et 18 peuvent être jugées devant les juridictions.

Pour la haine en ligne, c'est un peu plus compliqué. Au parquet de Paris a été créé un pôle pour lutter contre cette haine en ligne, auquel ont été affectés trois magistrats, sans que ce soit leur compétence exclusive. À ce jour, ce nombre est suffisant. Bien sûr, ce pôle n'a pas vocation à lutter contre toutes les expressions de cette haine en ligne, trop nombreuses. À travers l'article 20, nous souhaitons, surtout à l'attention des jeunes, que la procédure de comparution immédiate puisse avoir valeur d'exemple. Autant je ne crois pas forcément à l'exemplarité des peines dans le cas de délinquants chevronnés, autant il est important de faire savoir à des gamins qu'on ne peut plus raconter n'importe quoi.

Madame Verien, vous m'interrogez sur le Fijait. Le texte vise la diffusion d'informations susceptibles d'exposer une personne à un risque direct. Mais je reviendrai dans quelques instants sur votre préoccupation.

Monsieur Hervé, vous avez évoqué la question de la fermeture des lieux de culte, de l'intervention du juge judiciaire ou du juge administratif en matière de liberté de culte. Il n'est pas question de remettre en cause ce dualisme juridictionnel. Chaque ordre est compétent dans son domaine, au service des libertés publiques. Le juge administratif est aussi le garant de nos libertés.

Madame de La Gontrie, les craintes que vous exprimez au sujet de la liberté de la presse n'ont pas de raison d'être. La haine en ligne est réprimée par l'article 24 de la loi de 1881.

Une solution aurait été de modifier cette loi totémique, ce dont la presse se serait inquiétée, légitimement. J'ai réuni, tous les organes de presse, les syndicats de journalistes, les patrons de presse, les avocat spécialisés, qui m'ont tous dit de ne pas y toucher.

Pour autant, il faut régler une équation. Des gamins diffusant de la haine en ligne bénéficient de la protection de la loi de 1881, qui a été faite non pas pour les protéger, mais pour protéger les journalistes.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Non !

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux, ministre de la justice. - Mais si !

Or un certain nombre de haineux du quotidien se lovent dans cette loi, bénéficient des protections procédurales accordées aux journalistes, et, partant, d'une espèce d'impunité ou bien d'une décision de justice rendue tardivement devant la chambre spécialisée. C'est d'ailleurs une revendication des journalistes, qui disent ne pas pouvoir être jugés dans l'immédiateté, avoir besoin de réunir un certain nombre de pièces. De fait, quand un journaliste est poursuivi, il n'est pas jugé avant un an et demi.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Ce n'est pas vrai !

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux, ministre de la justice. - Laissez-moi développer mes arguments.

Puisque, convaincu par les journalistes, par leurs syndicats, par les avocats, je ne veux pas toucher à la loi de 1881, je vais toucher en réalité à la procédure pénale pour faire en sorte que les haineux du quotidien soient immédiatement jugés en comparution immédiate. Pour les gamins, notamment, l'exemplarité est au coeur de cette disposition.

Ensuite, vous m'interrogez sur le télescopage entre l'article 18 de ce projet de loi et l'article 24 de la proposition de loi relative à la sécurité globale. Déjà, de quelle version de l'article 24 parlez-vous ? C'est vous qui avez la main ! Moi, je ne peux vous parler que de l'article 18. Nécessairement, une solution sera trouvée dans le débat parlementaire. Et par vous, qui n'êtes pas avare d'idées. Et si vous estimez qu'il convient de modifier cet article 18, vous le ferez. À cet instant précis, ce n'est pas moi qui peux répondre à cette question.

Madame Lherbier, au fond, vous me demandez si l'on peut assurer un suivi de ceux qui veulent procéder à des mariages forcés. C'est une interrogation légitime : certaines personnes passent évidemment d'une mairie à l'autre. Cette question relève de Marlène Schiappa, mais si vous le souhaitez nous pouvons y travailler ensemble. À cet instant précis, je ne peux pas vous dire si un fichier des mariages forcés serait utilisable.

Mme Brigitte Lherbier. - L'enjeu, c'est tout simplement de garantir l'efficacité du texte en traitant les problèmes à la racine.

M. François-Noël Buffet, président. - Comment pourriez-vous sensibiliser les procureurs sur ce sujet, afin que les parquets apportent une réponse homogène sur l'ensemble du territoire ?

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - On peut bien sûr adresser une circulaire aux procureurs, mais comment garantir une communication nationale entre eux ? On peut envisager la création d'un fichier national, mais un tel travail exige une expertise.

Madame Jourda, je tiens à vous rassurer : vous aurez encore le droit de haïr ! Ma référence, c'est l'article 24 de la loi de 1881. C'est pour cela que le mot de haine a été retenu. On ne peut pas en choisir d'autre : je conçois qu'il ne vous plaise pas, mais ne m'en faites pas grief.

M. François-Noël Buffet, président. - La commission des lois a réécrit ce matin l'article 24 de la proposition de loi relative à la sécurité globale. Nous sommes revenus sur la rédaction polémique issue des travaux de l'Assemblée nationale en remplaçant la notion de publication par celle de provocation à l'identification. Ce choix permet de mieux atteindre le but visé : protéger les gendarmes, policiers nationaux et municipaux dans l'exercice de leurs missions des agressions dont ils pourraient faire l'objet. Nous pensons, singulièrement, à la publication de leur image, de leur état civil et de leur adresse sur internet. Nous avons étendu ces dispositions aux proches et à la famille et complété l'article conformément aux préconisations de la CNIL afin de sanctionner la constitution de ces fichiers d'identification qui se créent de manière un peu erratique sur les réseaux.

La préoccupation du Sénat, au regard de l'article 24 du projet de loi confortant le respect des principes de la République, c'est de garantir une incrimination spécifique. C'est pourquoi nous sommes sortis du cadre de la loi de 1881 en intégrant une nouvelle disposition dans le code pénal.

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - Après la sémantique, la numérologie : il y a l'article 24 de la proposition de loi relative à la sécurité globale et l'article 24 de la loi de 1881. Quant à l'article 18 que je défends devant vous, c'était l'article 23 du projet de loi initial. Cette précision mérite d'être faite pour éviter les confusions. Nous verrons si les articles 18 et 24 sont désormais compatibles.

Monsieur Bas, les dispositions du texte que nous présentons auront pour effet d'abroger l'article 35 de la loi de 1905, dont l'application vous taraudait.

M. Philippe Bas. - A-t-il seulement été appliqué ? C'est un problème politique. Il permet d'infliger jusqu'à deux ans de prison à un ministre du culte incitant à violer la loi. Avant de changer la loi, il faut se demander si les armes pénales dont nous disposons sont réellement utilisées et si des consignes sont régulièrement données aux procureurs en ce sens.

Mme Dominique Vérien. - J'ai lancé ce débat en posant la question à M. Darmanin. Il nous a répondu que cette mesure n'avait jamais été employée. Pourquoi ? Il est prévu de l'étendre, mais sera-t-elle davantage appliquée ?

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - À plusieurs reprises, vous avez fait référence aux « gamins » à propos de l'article 20. S'appliquera-t-il également aux mineurs ? Il s'agirait d'une seconde exception.

Quoi qu'il en soit, la loi sur la presse s'applique à tout propos tenu publiquement et, par son article 54, elle prévoit déjà un mécanisme d'urgence. Pour des décisions rapides, vous pouviez donc très bien trouver une solution au sein de ce texte sans passer par la comparution immédiate.

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - Nous avons préféré ce mécanisme ultra rapide. La liberté d'expression ne saurait protéger des usurpateurs d'identité qui diffusent la haine, en particulier la haine en ligne. L'exemplarité est un des fondements de notre démarche : il nous a paru nécessaire de garantir un jugement immédiat...

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - C'est déjà possible !

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - Quant à l'article 54, il ne permet pas de mesures de sûreté, car, que vous le vouliez ou non, il est fait pour les journalistes et non pour les personnes qui répandent la haine dans notre pays. Or mon but est également d'atteindre les professionnels de la haine en ligne. Nous les connaissons, mais pour l'heure ils sont protégés par la loi de 1881.

L'immense majorité des journalistes de France respectent les valeurs républicaines : on n'allait pas détricoter la loi de 1881 pour quelques exceptions. C'est pourquoi nous sommes passés par la procédure pénale. Si l'on raconte n'importe quoi, on peut se retrouver devant le tribunal correctionnel : en disant cela aux jeunes, on ne résoudra pas tous les problèmes, bien sûr, mais on pourra améliorer un certain nombre de choses.

M. François-Noël Buffet, président. - Le ministre de l'intérieur nous a dit que l'article 35 de la loi de 1905 n'a jamais été appliqué. Peut-être la Chancellerie a-t-elle des informations plus précises.

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - Effectivement, d'après les données dont nous disposons, cette mesure n'a jamais été utilisée.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Alors, quel est son intérêt ?

M. François-Noël Buffet, président. - Merci de ces clarifications. Avez-vous d'autres observations à formuler ?

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - Je les ferai en séance publique, monsieur le président !

M. Philippe Bas. - Vous y serez invité !

M. François-Noël Buffet, président. - Nous sommes sensibles à un certain nombre de points que vous avez évoqués dans l'interview récente que vous avez consacrée à votre projet de loi de réforme de la justice. Nous vous auditionnerons très prochainement pour les aborder.

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - Très volontiers.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 19 h 40.