Mardi 21 juillet 2020
- Présidence de M. Alain Milon, président -
La réunion est ouverte à 10 heures.
Projets de loi organique et ordinaire relatifs à la dette sociale et à l'autonomie - Examen du rapport et du texte de la commission, en nouvelle lecture
M. Alain Milon, président. - Nous examinons ce matin, en nouvelle lecture, les projets de loi organique et ordinaire relatifs à la dette sociale et à l'autonomie, sur le rapport de notre rapporteur général, Jean-Marie Vanlerenberghe.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Les commissions mixtes paritaires (CMP) se sont conclues par un échec. La navette poursuit donc son cours sur ces deux textes, avec une nouvelle lecture dans chaque assemblée.
Sans surprise, l'Assemblée nationale a rétabli en nouvelle lecture sa version sur les deux points majeurs de divergence qui ont conduit à l'échec des CMP.
Ainsi, à l'article 1er du projet de loi ordinaire, l'Assemblée nationale a réintroduit la prise en charge par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) d'une fraction de la dette des hôpitaux, représentant 13 milliards d'euros. Nous nous étions opposés à ce dispositif pour des raisons de fond : les hôpitaux ne sont pas la propriété de l'assurance maladie, qui n'assure pas davantage la gestion de ces établissements. En outre, l'essentiel de la dette hospitalière provient d'investissements immobiliers, lancés notamment dans le cadre des plans Hôpital 2007 et Hôpital 2012, à l'initiative de l'État. Une telle situation créerait enfin un précédent dangereux, qui pourrait être utilisé à l'avenir pour transférer n'importe quoi à la Cades, ce qui n'a pas échappé au ministère des comptes publics à en croire certains articles de presse. Il pourrait d'ailleurs être utile que le Conseil constitutionnel précise si un tel transfert de dette d'une personne autre que la sécurité sociale est bien compatible avec le principe constitutionnel d'équilibre financier de la sécurité sociale. Nous avons donc considéré que c'était à l'État d'assumer lui-même le coût de sa promesse, faite l'automne dernier, de reprise d'un tiers de la dette des hôpitaux - et non à la sécurité sociale au travers de la Cades.
Par ailleurs, au sein du projet de loi organique, l'Assemblée nationale a supprimé l'article 1er bis que nous avions introduit afin d'encadrer les lois de financement de la sécurité sociale par une règle d'or à compter du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2025. Il s'agissait de poser le principe d'un équilibre des comptes sociaux par périodes glissantes de cinq ans afin de cesser d'alimenter la Cades par un flux continu de déficits une fois passée l'actuelle crise de la covid-19.
En refusant ce principe - nous étions prêts à débattre des modalités pratiques et les rapporteurs de l'Assemblée nationale y étaient favorables -, l'Assemblée nationale a suivi le Gouvernement. L'extinction de la dette sociale demeure-t-elle réellement un objectif aux yeux du Gouvernement ?
Dans ces conditions, même si l'Assemblée nationale a conservé quelques améliorations relatives à l'élaboration du rapport du Gouvernement sur la mise en place de la future branche autonomie de la sécurité sociale, je constate le caractère irréconciliable des divergences qui subsistent entre les deux assemblées, et je proposerai en conséquence, pour chacun des deux projets de loi, l'adoption d'une motion tendant à opposer la question préalable.
Mme Laurence Cohen. - Je ne suis pas étonnée des constats de notre rapporteur général. Mon groupe avait anticipé ce scénario et avait fait des propositions en conséquence. Ne soyons pas naïfs. Le Sénat discute, échange et débat, mais l'Assemblée nationale défait tout le travail consensuel que nous réalisons. Et ce n'est pas la première fois : tirons-en les conséquences ! Notre groupe fait des propositions constructives dont il faut tenir compte.
Nous assistons à un assèchement progressif des recettes de la sécurité sociale. Les annonces faites dans le cadre du Ségur constituent un premier pas positif au regard des revendications des personnels de santé, mais elles sont insuffisantes et nous inquiètent : l'État annonce dans un premier temps qu'il va prendre en charge, mais au bout du bout, il se défausse et reporte des charges sur la sécurité sociale. À terme, nous risquons d'aller vers la disparition du budget de la sécurité sociale, une orientation que nous ne partageons pas, quelles que soient nos familles politiques.
M. Yves Daudigny. - Mon groupe est totalement opposé au transfert de dette à la Cades. Nous pensons que cette solution n'apporte aucune garantie pour l'avenir. En outre, elle pénalise toute tentative de rééquilibrage des comptes de la sécurité sociale, alors que celle-ci doit faire face aux défis de l'autonomie, de l'hôpital, des thérapies nouvelles, etc.
Nous sommes favorables à la création de la cinquième branche, même si elle reste à ce stade une coquille vide.
EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI
M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - S'agissant du désaccord relatif au transfert à la Cades d'un tiers de la dette hospitalière, pour les raisons invoquées précédemment, je vous propose d'adopter la motion COM-1, qui vise à opposer la question préalable au projet de loi relatif à la dette sociale et à l'autonomie.
M. Dominique Théophile. - Je ne voterai pas cette motion, ni la seconde. En effet, la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM) est le principal financeur des hôpitaux, la dette des hôpitaux n'est pas seulement immobilière et la reprise de cette dette est une bouffée d'oxygène attendue par les hôpitaux.
En outre, nous vivons une période difficile, dans laquelle nous manquons de vision à moyen terme : il est donc trop tôt pour instaurer une règle d'or.
La motion COM-1 est adoptée. En conséquence, la commission décide de soumettre au Sénat une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi relatif à la dette sociale et à l'autonomie.
EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE
M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - En dépit d'un accord intervenu entre les deux assemblées sur plusieurs dispositions du projet de loi organique - notamment celles qui sont relatives à l'autonomie et au report au 31 décembre 2033 de la date limite pour l'amortissement de la dette sociale -, un point de désaccord majeur subsiste quant à l'opportunité d'accompagner ce report de l'instauration d'une règle d'or encadrant les comptes sociaux à partir du PLFSS pour 2025. Le refus de l'Assemblée nationale et du Gouvernement du principe même de la mise en place d'une telle règle d'or n'est pas compatible avec le nécessaire objectif d'équilibre du budget de la sécurité sociale à moyen terme, une fois estompés les effets de l'actuelle crise économique. L'absence d'un tel encadrement des futures lois de financement de la sécurité sociale risque de se traduire par la perpétuation des déficits des comptes sociaux et de la dette de la sécurité sociale bien au-delà du 31 décembre 2033. Un tel choix revient à transférer aux générations suivantes le coût de notre propre protection sociale : cela n'est pas acceptable. C'est pourquoi je vous propose d'adopter la motion COM-1, qui vise à opposer la question préalable au projet de loi organique relatif à la dette sociale et à l'autonomie.
La motion COM-1 est adoptée. En conséquence, la commission décide de soumettre au Sénat une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi organique relatif à la dette sociale et à l'autonomie.
La réunion est close à 10 h 20.