- Mardi 19 mai 2020
- Mercredi 20 mai 2020
- Proposition de loi visant à apporter un cadre stable d'épanouissement et de développement aux mineurs vulnérables sur le territoire français - Examen du rapport et du texte proposé de la commission (en visioconférence)
- Projet de loi portant diverses dispositions urgentes pour faire face aux conséquences de l'épidémie de covid-19 - Examen du rapport et du texte de la commission (en visioconférence)
- Communication (en visioconférence)
Mardi 19 mai 2020
- Présidence de M. Philippe Bas, président -
La réunion est ouverte à 10 h 05.
Proposition de loi relative aux Français établis hors de France - Examen des amendements au texte de la commission (en visioconférence)
M. Philippe Bas, président. - Je salue tous nos collègues présents, et également ceux qui sont reliés à nous par visioconférence.
Nous avons à examiner les amendements à la proposition de loi de M. Bruno Retailleau et plusieurs de ses collègues sur les Français établis hors de France, dont le rapporteur est Mme Jacky Deromedi.
Article additionnel avant le titre Ier
Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - L'amendement n° 22 de M. Leconte concerne la date des élections consulaires, initialement prévues en mai puis repoussées en juin. Je pensais donner un avis de sagesse : la situation sanitaire reste très incertaine et nous attendons des réponses du Gouvernement concernant ses intentions.
M. Jean-Yves Leconte. - Il n'est pas nécessaire d'attendre que les scientifiques s'expriment pour savoir, au vu de la situation sanitaire internationale, que les élections consulaires ne pourront se tenir en juin. La proposition de loi n'a hélas guère vocation à prospérer jusqu'au stade de sa publication au Journal officiel... L'amendement est surtout l'occasion de demander officiellement au Gouvernement ce qu'il pense de cette situation.
M. Philippe Bas, président. - La situation est effectivement inextricable : si toutes les élections municipales dont le second tour doit avoir lieu étaient reportées au mois d'octobre ou plus tard, alors les élections sénatoriales le seraient aussi. Il serait dans ce cas indifférent que les élections consulaires soient, elles aussi, reportées.
Mais si les élections municipales se tiennent en juin, comme l'avis du comité de scientifiques rendu public ce matin l'autorise, alors il n'y aurait pas de report des élections sénatoriales.
Trois solutions, toutes mauvaises, s'offriraient alors à nous : soit une partie seulement des élections consulaires aurait lieu, en conséquence de quoi les sénateurs concernés seraient élus par des grands électeurs en partie seulement renouvelés ; soit l'on repousse l'élection des seuls sénateurs représentant les Français établis hors de France, mais l'élection du président du Sénat, ayant lieu tous les trois ans, se tiendrait alors même que les sénateurs représentants les Français de l'étranger n'auraient pas été renouvelés ; soit il faudrait reporter l'ensemble des élections sénatoriales, ce qui n'est pas non plus souhaitable. On le voit, il y a beaucoup de difficultés à résoudre, mais nous n'avons pas encore les éléments nécessaires pour prendre une décision.
M. Jean-Yves Leconte. - Paradoxalement, si la situation sanitaire est bonne en France, nous aurons effectivement un problème pour les élections consulaires.
Mais on ne peut pas fermer les yeux en attendant qu'une solution magique se présente. Il faudra choisir parmi divers inconvénients ! Ce sujet n'a certes pas de rapport avec la proposition de loi, mais si les élections consulaires avaient pu avoir lieu le 28 juin, il aurait fallu convoquer les électeurs dès maintenant...
M. Philippe Bas, président. - Il est néanmoins difficile d'adopter l'amendement : l'avis de la commission ne peut être que défavorable ; mais il serait préférable que cet avis ne soit donné en séance qu'après avoir entendu l'avis du Gouvernement, qui nous répondra sans doute qu'il ne sait pas encore ce qu'il va faire. Nous pourrons, à tout le moins, le presser de nous présenter ses hypothèses de travail.
M. Jean-Yves Leconte. - Il y a cependant une idée à laquelle je voudrais tordre le cou, celle, évoquée par Alain Richard, d'organiser des élections consulaires partielles dans les différentes régions du monde. Je ne suis pas certain de toute façon que nos consulats soient capables d'organiser des élections dès aujourd'hui, dans quelque pays que ce soit. Cela poserait en outre des problèmes dans la composition de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE), qui n'aurait été renouvelée qu'en partie. L'idée peut se comprendre pour les élections municipales, pas pour les élections consulaires.
M. Philippe Bas, président. - Le débat aura lieu. Il faudra essayer d'obtenir le plus d'explications possible de la part du Gouvernement.
La commission demandera l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 22.
Article additionnel avant l'article 1er
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 1 rectifié.
Article 2
La commission demande le retrait de l'amendement n° 28. Elle émet un avis favorable à l'amendement n° 29.
Article additionnel après l'article 6
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 27.
Article additionnel avant l'article 8
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 19.
Article 12
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 20.
Article 14
La commission demande le retrait de l'amendement n° 30 et, à défaut, y sera défavorable.
Articles additionnels après l'article 17
Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 5 rectifié de M. Frassa.
M. Philippe Bas, président. - Il s'agit de la présence de parlementaires dans les commissions du fonds de soutien au tissu associatif des Français de l'étranger (STAFE)... Il est étonnant que cela ne soit pas déjà le cas.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 5 rectifié.
Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Même avis pour l'amendement n° 14 rectifié ter, qui prévoit que des conseillers consulaires siègent à Business France et à l'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger (AEFE).
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 14 rectifié ter.
Article additionnel après l'article 17 bis
Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 4 rectifié de M. Frassa.
M. Philippe Bas, président. - Les auteurs de l'amendement indiquent que les Français de l'étranger s'inquiètent beaucoup de l'obligation de quarantaine, qui pourrait leur être imposée à leur retour sur le territoire national. Mais cet amendement modifie une disposition que nous avons adoptée la semaine dernière...
Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Il s'agit d'une modification tout à fait raisonnable : l'amendement accroît la transparence du dispositif en demandant au ministre de la santé d'actualiser au moins une fois par semaine la liste des pays à risques.
M. Christophe-André Frassa. - Lors de l'examen du projet de loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire, j'avais proposé que des tests soient systématiquement effectués à l'arrivée sur le territoire national. Devant le peu de fiabilité de ces tests, nous avions préféré adopter votre amendement, monsieur le président, qui prenait largement en considération la situation des Français de l'étranger. Or, depuis quinze jours, nous entendons tout et son contraire sur les modalités d'entrée sur le territoire français en provenance de pays hors de l'espace Schengen.
Ce matin encore, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères, interrogé sur une chaîne d'information en continu, a jeté le trouble : la quatorzaine se ferait finalement sur la base du volontariat ! C'est à ne plus rien y comprendre. Une telle déclaration mériterait des explications en séance : à quoi sert-il que le législateur précise que le ministre de la santé définit par un arrêté des zones à risques, si le ministre de l'Europe et des affaires étrangères parle de volontariat ? La nature humaine est ainsi faite : je ne vois personne se porter volontaire pour être enfermé quatorze jours chez soi. Soyons sérieux !
M. Philippe Bas, président. - Le rapporteur de la loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire - moi-même - a effectivement manqué d'attention ! Il aurait dû proposer que la liste des pays concernés soit revue régulièrement... Je pense qu'il ne s'opposera pas à cette mesure...
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 4 rectifié.
Articles additionnels après l'article 19
Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Retrait ou avis défavorable à l'amendement n° 23 de M. Leconte.
M. Jean-Yves Leconte. - C'est pourtant une avancée importante.
Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Une partie de l'amendement me semble satisfaite, celle concernant la composition des conseils consulaires en formation « bourses scolaires », la composition de la commission nationale des bourses et les documents demandés aux familles. Les procédures suivies garantissent l'équité des bourses de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE).
Reste la question des fichiers permettant de les gérer, mais ce point me semble relever du pouvoir réglementaire, dans le respect de la loi « Informatique et libertés » du 6 janvier 1978. Le Gouvernement pourra sans doute nous rassurer sur ce point.
M. Jean-Yves Leconte. - S'agissant du domaine réglementaire, beaucoup d'autres dispositions du texte me semblent prêter tout autant à caution...
Le problème que je soulève concerne l'accès aux données quand les réunions se tiennent en visioconférence ainsi que la conservation des données par les consulats. Ces données peuvent être très sensibles, comme les relevés bancaires et les relevés de dépenses par carte bleue des demandeurs sur plusieurs années.
Sur ces données, on est passé d'un excès à l'autre, en établissant une réglementation qui autorise la collecte de tout, mais qui efface tout au bout d'un an - ce qui empêche les suivis pluriannuels.
Autre sujet : l'indice de parité de pouvoir d'achat, que le ministère de l'Europe et des affaires étrangère se refuse à publier car il a été établi par un marché passé avec une entreprise privée. Ce n'est pas normal, puisque c'est un élément du barème pour l'attribution des bourses et qu'il s'agit de crédits votés par le Parlement. Votre position pourrait-elle évoluer en séance ?
Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Soit, et dès à présent : nous pourrions demander l'avis du Gouvernement...
La commission demandera l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 23.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement n° 13 de M. Le Gleut est une demande de rapport !
Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Sur un vrai sujet d'inquiétude pour les expatriés : l'AEFE souffre beaucoup de la crise sanitaire. Je propose d'en demander le retrait, eu égard à la position hostile de la commission à ce type d'amendements ; mais s'il est maintenu, je le voterai à titre personnel.
M. Philippe Bas, président. - « - Ô douleur ! ô douleur ! Le Temps mange la vie, Et l'obscur Ennemi qui nous ronge le coeur
Du sang que nous perdons croît et se fortifie ! ». J'espère que les auteurs retireront leur amendement...
La commission demande le retrait de l'amendement n° 23 et, à défaut, y sera défavorable.
Article additionnel avant l'article 20
Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 2 rectifié : les Français de l'étranger sont déjà dans l'obligation de restituer leur carte Vitale lorsqu'ils sont affiliés à un autre régime.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2 rectifié.
Article additionnel après l'article 20
Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 3 rectifié de Mme Goulet, qui est une demande de rapport.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 3 rectifié.
Articles additionnels après l'article 22
Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 6 rectifié de M. Frassa et demande de retrait de l'amendement n° 7 rectifié.
M. Christophe-André Frassa. - L'amendement n° 7 rectifié étant un amendement de repli, il se retirera de lui-même.
Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Attention, l'amendement n° 6 rectifié pourrait bien tomber sous le coup de l'article 40 de la Constitution...
M. Christophe-André Frassa. - Alors je négocierai durement l'autre !
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 6 rectifié. Elle demande le retrait de l'amendement n° 7 rectifié.
Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 21. La Caisse des Français de l'étranger a été réformée récemment. Il ne me semble pas opportun de modifier sa gouvernance.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 21.
Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 35 rectifié, même s'il risque lui aussi de tomber sous le coup de l'article 40 de la Constitution...
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 35 rectifié.
Article additionnel après l'article 30
Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Même chose pour l'amendement n° 36.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 36.
La commission a donné les avis suivants :
La réunion est close à 10 h 25.
Mercredi 20 mai 2020
- Présidence de M. Philippe Bas, président -
La réunion est ouverte à 10 h 05.
Proposition de loi visant à apporter un cadre stable d'épanouissement et de développement aux mineurs vulnérables sur le territoire français - Examen du rapport et du texte proposé de la commission (en visioconférence)
M. Philippe Bas, président. - Mes chers collègues, je vous informe que, à la suite de l'examen des deux rapports législatifs inscrits à notre ordre du jour, je vous ferai une communication sur les problèmes posés par la reprise des cultes à la suite de l'ordonnance du Conseil d'État.
Nous examinons tout d'abord le rapport de M. Alain Marc sur la proposition de loi de Mme Josiane Costes, ici présente. M. Alain Marc interviendra par visioconférence. En attendant d'être connectés avec lui, nous allons entendre Mme Véronique Guillotin, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, à laquelle nous avons délégué les articles 5, 6 et 9.
Mme Véronique Guillotin, rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales. - La commission des affaires sociales a reçu délégation de la commission des lois pour l'examen au fond des articles 5, 6 et 9 de la proposition de loi.
À l'article 5, l'intention de l'auteure, qui est de permettre l'agrément d'un assistant familial pour l'accueil d'un seul mineur placé, est en fait déjà satisfaite par le droit en vigueur. Rien ne s'oppose dans la loi à ce que les familles d'accueil soient agréées pour accueillir un seul enfant.
Concernant l'article 6, qui a pour objet de rendre obligatoire l'accompagnement par l'aide sociale à l'enfance (ASE) des mineurs émancipés et des majeurs de moins de 21 ans en situation de vulnérabilité, la commission des affaires sociales a émis plusieurs réserves. D'une part, cette mesure risquerait de créer d'importantes charges non compensées pour les conseils départementaux, en particulier dans le contexte de la crise sanitaire actuelle. D'autre part, il n'est pas certain qu'une telle obligation améliore substantiellement l'accompagnement des jeunes majeurs, dont le contenu resterait à l'appréciation des départements, et dont le caractère systématique n'apparaît pas adapté à toutes les situations. En outre, des mesures sont en train d'être mises en oeuvre dans le cadre d'une contractualisation avec l'État rendue possible par la « stratégie pauvreté », visant à prévenir les sorties sèches de l'ASE. C'est bien là tout l'enjeu.
L'article 9 prévoit que l'attribution des allocations familiales dues au titre d'un enfant confié à l'ASE ne peut être maintenue que partiellement au bénéfice de la famille, sur décision du juge. La commission des affaires sociales a considéré que le droit en vigueur et son application assurent un équilibre satisfaisant entre maintien et retrait des prestations familiales dues au titre d'un enfant confié à l'ASE. Le juge peut ainsi, dans le cadre actuel, agir au cas par cas, dans l'intérêt de l'enfant, bien sûr, et il ressort des quelques données disponibles qu'il n'est pas systématiquement dérogé au principe posé par la loi, qui prévoit le versement des allocations familiales à l'ASE pour les enfants placés.
En outre, je rappelle que, depuis la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant, les familles ayant au moins un enfant placé se voient retirer le versement de l'allocation de rentrée scolaire pour ce dernier. Cette allocation est versée à la Caisse des dépôts et consignations, puis récupérée par l'enfant à sa majorité.
Pour toutes ces raisons, la commission des affaires sociales, après avoir examiné au fond ces trois articles, propose à votre commission de ne pas les adopter. La discussion de ce texte, qui met en lumière les fragilités réelles de l'accompagnement des mineurs vulnérables, sera cependant l'occasion d'échanger avec le Gouvernement sur les nécessaires réformes à engager pour améliorer la protection de l'enfance.
M. Philippe Bas, président. - Avant de céder la parole à M. Alain Marc, je veux demander à Mme Costes de réagir aux propositions de la commission des affaires sociales.
Mme Josiane Costes, auteure de la proposition de loi. - La présente proposition de loi intéresse au premier chef les départements, qui ont déjà des finances très fragilisées. Actuellement, on le sait, il y a un faible pourcentage - environ 30 % - de mineurs accompagnés jusqu'à 21 ans. Malheureusement, les sorties sèches sont très périlleuses. Les mineurs sortis brutalement de l'ASE ou d'un foyer ont souvent des difficultés d'insertion sociale et professionnelle. Les risques sont grands de les retrouver sans domicile fixe ou en très grande difficulté. Je voulais attirer votre attention sur ces problèmes. Je connais les difficultés financières des départements, mais nous sommes face à un péril, tant pour ces jeunes que pour la société. L'effort financier que représente ma proposition n'est certainement pas inutile.
M. Alain Marc, rapporteur. - La proposition de loi de notre collègue Josiane Costes comporte une série de dispositifs concernant les mineurs confiés à l'aide sociale à l'enfance et les mineurs isolés étrangers. Elle a conçu ce texte - si je ne la trahis pas - en se fondant sur son expérience locale, notamment les visites et auditions qu'elle a faites en tant que rapporteure pour avis de la mission budgétaire sur la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). Initialement inscrite à l'ordre du jour du Sénat au titre de l'espace réservé du groupe RDSE, le 2 avril dernier, cette proposition de loi sera finalement discutée en séance le 28 mai prochain.
La commission des affaires sociales a été saisie pour avis avec une délégation de fond sur les articles 5, 6 et 9 - sur quinze articles au total - qui concernent l'aide sociale à l'enfance, que notre collègue Véronique Guillotin vient de nous présenter.
À titre liminaire, je souligne que les sujets abordés par la proposition de loi sont tout à fait d'actualité. Le travail de notre collègue s'inscrit dans une large réflexion menée sur la politique publique en matière de protection de l'enfance, dont chacun s'accorde à dire qu'elle doit être améliorée. De nombreux travaux ont été publiés au cours des derniers mois, parmi lesquels je citerai le rapport sur l'adoption de notre collègue Corinne Imbert et de la députée Monique Limon, remis au Premier ministre en octobre dernier, ou encore l'avis du Comité consultatif national d'éthique (CCNE), publié le 7 mai dernier.
De son côté, le Gouvernement a lancé une stratégie nationale de prévention et de protection de l'enfance pour les années 2019-2022. Cette stratégie est principalement fondée sur une contractualisation pluriannuelle entre l'État et les départements, mais elle comprend aussi un volet qui devra être mis en oeuvre par voie législative, en particulier sur l'adoption. Par ailleurs, la crise du Covid-19 et le confinement qui s'en est suivi ont mis en lumière avec acuité la difficile situation des enfants victimes de violences intrafamiliales et de ceux qui vivent dans des foyers de l'aide sociale à l'enfance ou dans des familles d'accueil.
La proposition de notre collègue se fonde sur un certain nombre de constats et d'objectifs mis en lumière par les travaux précédemment évoqués, et comprend de nombreuses mesures sur un champ très étendu. Toutefois, après audition des administrations centrales concernées, relevant des ministères de la justice, de la santé et de l'intérieur, ainsi que de l'Assemblée des départements de France, et après consultation de magistrats spécialisés, il me semble que le texte proposé n'apporte pas de réponse suffisamment efficace et globale aux problèmes actuels.
Surtout, il y a un point qui me semble particulièrement bloquant pour réformer le droit existant : le manque total de recul sur les différents dispositifs en place et leurs effets à long terme. Par exemple, sur les bénéfices comparés de l'adoption et du placement stable dans une famille d'accueil, il n'y a pas assez de connaissances chiffrées et de travaux de recherche menés dans la durée sur des cohortes d'enfants, ce que l'on appelle des études longitudinales. Il est très difficile de connaître de manière statistique et qualitative les parcours en protection de l'enfance des enfants, afin de comprendre quelle peut être la conséquence de telle ou telle décision les concernant, notamment en matière de délinquance ou de scolarité. On ne connait finalement que les cas dans lesquels les choses se sont très mal passées.
Ce besoin « d'objectiver » l'efficacité des mesures prises est reconnu, notamment par le Conseil national de la protection de l'enfance (CNPE) ou, dernièrement, par le Conseil consultatif national d'éthique (CCNE), qui a considéré que c'était « un préalable nécessaire à toutes les propositions d'amélioration ». C'est notamment la mission de l'Observatoire national de la protection de l'enfance, qui est en train de développer une base nationale d'observation longitudinale, dite « Olinpe », qui comprendra l'ensemble des données anonymisées des départements, et où chaque enfant ayant bénéficié de mesures en protection de l'enfance sera identifié par un numéro unique.
Je m'attacherai maintenant à vous présenter les principaux dispositifs et, si vous le souhaitez, je reviendrai, à votre demande, sur les autres articles dans un second temps.
Les articles 1er et 2 visent à accélérer la procédure de déclaration judiciaire de délaissement parental dans le but d'offrir le plus tôt possible une prise en charge pérenne des enfants via l'adoption. Cette procédure a été créée par la loi du 14 mars 2016, et a remplacé la procédure de déclaration d'abandon, qui existait depuis cinquante ans. En vigueur depuis quatre ans, elle commence à montrer des résultats, et on observe une augmentation régulière du nombre de pupilles de l'État, qui est expliquée par un recours accru au délaissement - plus de 8 % en 2018 par rapport à 2017 avec 3 010 pupilles au total recensés au 31 décembre 2018. Je précise que le délaissement peut être prononcé à l'égard d'un seul parent. Ce n'est que lorsqu'il concerne les deux parents qu'il permet l'admission de l'enfant en tant que pupille de l'État, puis son éventuelle adoption.
Le texte prévoit de pouvoir constater le délaissement au bout de six mois seulement, et non plus un an, pour les enfants âgés de moins de trois ans. Il a aussi pour objet de supprimer l'obligation préalable de proposer des mesures de soutien appropriées aux parents. Il impose aux tribunaux judiciaires de statuer dans un délai de deux mois, réduit à un mois si l'enfant a moins de trois ans, à compter du dépôt de la requête.
Or il me semble hâtif de considérer qu'accélérer la procédure de délaissement parental améliorerait automatiquement l'adoptabilité des enfants. Tous les enfants délaissés ne deviennent pas pupilles de l'État et tous les pupilles de l'État ne sont pas nécessairement adoptables. Par ailleurs, le délai d'un an semble raisonnable au regard des difficultés que traversent les familles concernées. Le fait de devoir proposer aux parents des mesures de soutien appropriées pendant cette période est respectueux de l'article 18 de la Convention internationale des droits de l'enfant, et permet de mieux caractériser ensuite l'absence d'implication des parents. Enfin, contraindre les juges à statuer dans un délai de deux ou un mois ne semble ni réaliste ni souhaitable au vu de la complexité et des enjeux de ces dossiers, ainsi que de la nécessité de procéder à des investigations. Je vous rappelle que notre commission avait déjà rejeté en 2016 la proposition de fixer ce délai à six mois.
L'article 3 a pour objet de promouvoir un recours plus précoce à l'adoption simple, pour permettre, si tel est l'intérêt de l'enfant, de maintenir le lien avec sa famille biologique, même défaillante. Cependant, le dispositif proposé, qui consiste à faire préciser aux parents leur choix entre adoption plénière et adoption simple au moment de la remise au service d'aide sociale à l'enfance, ne paraît pas en mesure d'atteindre ce but. Un véritable changement de culture semble nécessaire, ainsi qu'une meilleure articulation des deux formes d'adoption au sein du code civil. Par ailleurs, un projet d'adoption doit pouvoir évoluer dans le temps et tenir compte des besoins et de la volonté exprimée par l'enfant. Il n'appartient pas aux parents qui confient leur enfant au service de l'aide sociale à l'enfance de faire ce choix pour lui.
L'article 4 rend plus difficile la reprise d'un enfant placé à l'initiative de l'un ou de ses parents auprès des services de l'ASE pendant la période de réflexion de deux mois qui leur est accordée. Deux formalités seraient imposées : un entretien avec le tuteur et la convocation du conseil de famille, mais il n'est pas précisé si celui-ci a la possibilité de s'opposer à la restitution de l'enfant. Ce dispositif me paraît susceptible de porter une atteinte disproportionnée aux droits des parents de mener une vie familiale normale. La durée de réflexion est déjà suffisamment brève, sans qu'il soit besoin d'y ajouter des obstacles.
Dans un second temps, la proposition de loi entend également faciliter les démarches administratives sur le sol français des mineurs isolés étrangers, et leur permettre de s'intégrer le plus rapidement possible. Je vous en présenterai, là encore, les principaux articles.
L'article 10 instaure une présomption de désintérêt à l'égard des parents de mineurs étrangers arrivés sur le territoire national, et qui s'y trouveraient isolés. Il s'agit ainsi de faciliter la délégation de leur autorité parentale. Ce dispositif a déjà été rejeté par le Sénat lors de l'examen du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ; il me semble inutile, car les textes en vigueur permettent déjà au juge de prononcer une délégation d'autorité parentale pour un mineur isolé étranger quand c'est nécessaire. Il apparaît aussi attentatoire aux droits des parents de ces enfants, qui, souvent, suivent de près le parcours migratoire de leur enfant et ne sont donc pas tous « délaissants ».
L'article 11 permet l'attribution automatique de la nationalité française au mineur adopté en forme simple, et donc dans les mêmes conditions que celles qui sont actuellement prévues pour l'adoption plénière. Cette nouvelle modalité d'octroi de la nationalité ne semble pas nécessaire pour faciliter l'intégration de ces mineurs, qui disposent d'ailleurs d'une voie spéciale d'accès à la nationalité. Une telle mesure opérerait surtout un renversement très important de notre droit et modifierait la nature même de l'adoption simple.
L'article 13 vise à étendre le « droit au compte en banque » à tout mineur étranger dont les parents ne résident pas sur le sol français... mais ce droit concerne déjà « toute personne physique ou morale domiciliée en France » ! Le droit en vigueur permet donc déjà juridiquement l'exercice du « droit au compte » par des mineurs étrangers domiciliés en France, y compris si leurs parents ne résident pas sur le sol français. Le principal problème est d'ordre pratique : il concerne les obligations d'identification et de vérification de l'identité des mineurs isolés étrangers. Il ne provient pas de la rédaction actuelle de la loi. Il faudrait, de manière très concrète, une meilleure concertation entre les réseaux bancaires et les services départementaux chargés de la protection des mineurs étrangers.
Pour conclure, je salue l'intention de notre collègue Josiane Costes, qui, par ces propositions, souhaite améliorer des situations parfois très difficiles, et auxquelles nous sommes tous sensibles, mais je proposerai à la commission des lois, pour les raisons que j'ai développées, de ne pas adopter, à ce stade, ce texte. Cela permettra à notre collègue de présenter son texte dans sa rédaction initiale en séance et de défendre tous ces sujets qui lui tiennent à coeur, quitte éventuellement à retravailler certains articles, en proposant des améliorations par voie d'amendements.
Mme Josiane Costes. - Malgré l'urgence sanitaire, je me félicite de ce que le groupe RDSE ait maintenu l'examen de cette proposition de loi. En effet, bien que de nombreux progrès soient intervenus depuis l'adoption de la Convention internationale des droits de l'enfant en 1989, l'intérêt et la parole de l'enfant étant mieux pris en compte, nos institutions restent perfectibles.
Lors des visites et auditions que j'ai menées, j'ai constaté à quel point les politiques de la protection de l'enfance pouvaient varier d'un département à un autre, en fonction des moyens alloués et de l'implication des professionnels qui en sont chargés.
Le premier objectif de cette proposition de loi est d'uniformiser les pratiques afin d'instaurer plus d'égalité entre les mineurs concernés, et, partant, une meilleure égalité des chances. Ensuite, considérant les problèmes budgétaires et afin de proposer un rééquilibrage des institutions de la protection de l'enfance, ce texte vise à renforcer l'adoption simple, qui me paraît respectueuse du droit à connaître ses origines, et qui offre à l'enfant un cadre protecteur. Il s'agit de se placer ni du côté des adoptants ni du côté des familles fragilisées, mais à hauteur de l'enfant, afin de prendre en compte son intérêt supérieur et d'éviter de lui faire connaître des parcours chaotiques très préjudiciables pour son avenir. Nous devons faire en sorte de lui assurer plus de stabilité pour son épanouissement et une meilleure insertion à l'âge adulte.
Mes chers collègues, je sais que je ne parviendrai pas à convaincre certains d'entre vous sur la nécessité d'agir envers les mineurs isolés étrangers. Cependant, la pandémie que nous venons de vivre a quand même mis en évidence leur extrême fragilité.
Je voudrais attirer votre attention sur un point très particulier : l'ouverture des comptes bancaires. Effectivement, il est actuellement possible d'ouvrir un compte, mais la procédure est si longue que, parfois, le mineur est devenu majeur lorsque le compte peut être ouvert. Or c'est un facteur très fragilisant pour les mineurs, car, étant en possession d'argent liquide, ils peuvent être victimes d'agressions sur la voie publique. C'est donc aussi un problème d'ordre public. Je vous rappelle qu'un mineur non accompagné est décédé au mois de février dernier en Seine-Saint-Denis sous les coups d'un agresseur qui en voulait à son petit pécule.
Pour conclure, permettez-moi de rendre hommage aux travaux de la chambre haute, où a débuté en 2016 le parcours de la loi précitée, sur l'initiative de Mmes Meunier et Dini, de façon totalement transpartisane. J'aimerais que cet état d'esprit constructif puisse prévaloir lors de l'examen de ce texte en séance pour que nous puissions mieux protéger les mineurs. Je souligne que c'est souvent sur des initiatives parlementaires que des progrès ont été faits dans ce domaine.
M. Philippe Bas, président. - Comme Alain Marc et vous-même, j'ai aussi eu des échanges avec le secrétaire d'État en charge de la protection de l'enfance, M. Adrien Taquet, et j'ai compris que c'était bien l'intention du Gouvernement de remettre l'ouvrage sur le métier. Votre proposition de loi est très ambitieuse puisqu'elle comporte à la fois des dispositions destinées à faciliter l'adoption, simple ou plénière, et à traiter le problème des mineurs isolés étrangers. Elle va permettre au débat de s'engager, même si nous ne nous sentons pas en mesure d'adopter ce texte tel quel et dès aujourd'hui.
Mme Josiane Costes. - Vous avez raison, ce texte est ambitieux, mais le sujet me tient beaucoup à coeur. Tout au long de ma vie politique, j'ai été témoin de véritables drames humains.
Par ailleurs, ces jeunes ont beaucoup de mal à s'insérer professionnellement, même dans des départements comme le mien, où il y a un fort besoin de main-d'oeuvre peu qualifiée, et ce malgré leur bonne volonté. À cet égard, j'y insiste, le problème des comptes bancaires n'est pas anodin, puisqu'il peut constituer un frein pour l'obtention d'un contrat d'apprentissage.
J'ai été longtemps enseignante et j'ai eu à connaître nombre d'enfants délaissés, ballottés de foyer en foyer ou de famille d'accueil en famille d'accueil. Cette insécurité affective est très préjudiciable. Les études montrent que les enfants adoptés vivant dans une famille stable, pérenne, protectrice réussissent mieux dans la vie. Il faut savoir que 40 % des SDF ont vécu des parcours très chaotiques pendant leur enfance. Par ailleurs, 30 % des mineurs délaissés s'insèrent très mal et connaissant de sérieux problèmes psychiatriques.
Enfin, j'ai des petits-enfants, et je puis vous dire que, à dix-huit ans, les jeunes, a fortiori en souffrance, ne sont pas prêts à affronter la vie. Je souhaite qu'une réflexion s'engage sur ces sujets.
M. Philippe Bas, président. - Ma chère collègue, permettez-moi de vous dire que je partage votre engagement. J'ai même eu le privilège, en tant que ministre, de faire voter au Parlement une loi sur l'adoption, à l'origine de la création de l'Agence française de l'adoption, et une autre sur la maltraitance et sa prévention. Je suis, comme vous, convaincu qu'une plus grande stabilité est indispensable à ces enfants pour éviter qu'ils ne plongent plus tard dans la précarité. Cela étant, j'ai pu aussi constater que les réponses apportées par la loi ne suffisent pas.
Mme Josiane Costes. - Bien sûr.
M. Philippe Bas, président. - La meilleure loi du monde n'efface pas de telles souffrances.
M. Jean-Yves Leconte. - Nous partageons beaucoup de points de l'analyse de Mme Costes sur l'aide sociale à l'enfance. Le droit au compte nous permet de revenir sur un débat que nous avons eu hier soir en séance publique au sujet des Français de l'étranger. C'est en effet primordial pour les étudiants mineurs boursiers en France, dont les parents sont à l'étranger, et qui mettent parfois six mois à toucher leur bourse.
Je suis aussi très préoccupé par le sort des mineurs isolés étrangers, que l'on ne peut pas lâcher dans la nature. C'est aussi un vrai problème pour l'ASE. C'est pour cette raison que nous avions défendu un certain nombre d'amendements dans le cadre de la loi dite « asile, immigration et intégration » de 2018. Il est impensable de passer brutalement de l'accompagnement à plus d'accompagnement du tout.
Je partage, en revanche, un certain nombre d'observations et de réserves de M. le rapporteur, en particulier sur l'article 4. Je comprends ce que nous dit Mme Costes sur l'intérêt supérieur de l'enfant, mais il importe aussi de conserver le plus de liens possible avec les parents biologiques. Cela fait partie de la définition de l'intérêt supérieur de l'enfant dans les conventions internationales dont nous sommes signataires. J'aurais donc plutôt tendance à m'aligner sur la position de notre rapporteur. Il en est de même pour les dispositions qui ne permettraient pas aux parents d'être suffisamment aidés pour restaurer des liens affectifs avec l'enfant après une période difficile.
De même, concernant l'article 10, vous proposez de faciliter l'accès à la nationalité française par le biais de l'adoption simple, mais il est parfois difficile de préjuger la volonté du mineur isolé étranger de ne pas conserver de liens avec son pays d'origine, d'autant que le cumul avec la nationalité française n'est pas possible avec tous les pays.
Mme Esther Benbassa. - Je félicite Mme Costes pour la qualité de son travail. J'ai été jeune enseignante dans une région où l'on plaçait beaucoup d'enfants, et je pouvais suivre leur évolution difficile. Peu d'entre eux allaient au lycée.
À mon sens, nous devrions élargir le débat aux mineurs isolés étrangers.
Enfin, je n'ai pas compris le problème qui se pose concernant le compte bancaire pour les mineurs. Pourriez-vous m'éclairer ?
Mme Josiane Costes. - Les mineurs étrangers non accompagnés ont du mal à ouvrir un compte bancaire, car il faut une décision du juge, en général très longue à obtenir. Or il est impossible de signer un contrat d'apprentissage sans compte bancaire. Le mineur touche donc en liquide les quelque 660 euros donnés par l'ASE, ce qui peut occasionner des troubles à l'ordre public.
Je ne suis pas juriste. J'admets donc que ma proposition de loi comporte des faiblesses. Néanmoins, j'ai pu observer un certain nombre de réalités qui, me semble-t-il, méritent d'être corrigées.
S'agissant de la nationalité, il me semble qu'un mineur de 15 ou 16 ans est capable de dire s'il veut être adopté ou pas, et, dans l'affirmative, s'il veut être Français ou pas. Pour moi, il n'est pas question d'imposer quoi que ce soit. Le mineur est consulté.
M. Philippe Bas, président. - Je profite de l'occasion pour rappeler qu'il n'est pas nécessaire d'être juriste pour faire partie de la commission des lois. C'est l'expérience qui compte pour apporter des solutions aux problèmes. Ensuite, tout est question de mise en forme, et nous pouvons compter sur l'assistance de nos collaborateurs. En ce qui me concerne, j'apprécie tout particulièrement votre contribution à nos travaux. Si ce sujet était facile à régler, il y a longtemps que cela serait fait.
Le problème, en l'occurrence, n'est pas forcément juridique. Toutes les situations sont particulières, et il n'est pas aisé de leur appliquer une règle uniforme. L'attention humaine est primordiale. À partir de quel degré de difficulté familiale faut-il placer un enfant ? Quel degré de délaissement peut-il justifier une adoption ? Je ressens une grande difficulté à régler tous ces problèmes par des mesures législatives qui peuvent tomber comme des couperets, quels que soient les délais que l'on aura retenus.
Mme Josiane Costes. - Il faut apporter de l'humain. Toute la difficulté est d'évaluer la souffrance des uns et des autres. Il y a quand même des professionnels qui sont capables de mesurer la toxicité d'un parent, mais, parfois, plus un parent est toxique, plus l'enfant a du mal à se dégager affectivement de lui, et il reproduira souvent les mêmes schémas plus tard. À mon sens, il faut tout de même un cadre juridique, pas trop rigide, sans doute, pour appréhender toutes ces situations.
M. Philippe Bas, président. - Ce qui rend difficile la tâche du législateur, c'est d'apporter, dans un texte, des réponses en fonction d'une situation abstraite alors que chaque situation est particulière.
Mme Brigitte Lherbier. - Je suis enchantée que Mme Costes aborde ce sujet avec autant de sincérité.
Monsieur le président, ne sous-estimez pas votre action. Depuis les années 1980, j'ai eu à travailler avec ces enfants placés auprès de ce que l'on appelait autrefois l'assistance publique. Toutes les réformes successives, souvent sur initiative parlementaire, ont été déterminantes. J'ai vu les choses bouger sur le terrain lorsque vous êtes intervenu, monsieur le président.
J'ai longtemps été présidente d'un conseil de famille des pupilles de l'État et je puis vous assurer que l'adoption reste quand même une belle idée. Les dossiers qui nous arrivaient concernaient des enfants qui avaient franchi tous les obstacles de la procédure de délaissement. Ce dernier terme a remplacé la notion d'abandon pour que les services sociaux ne culpabilisent pas, car, le problème, c'est que les dossiers restent souvent très longtemps dans les services sociaux. Ce qu'ils font en essayant de maintenir les liens parents-enfants est très courageux, mais le temps qui passe joue contre les enfants. Malheureusement, les juges ne sont pas, à ce stade, au courant de ces affaires, et, quand ils sont saisis, les enfants sont déjà très abîmés psychologiquement.
L'adoption peut être envisagée même quand les enfants ont grandi. On a vu de belles histoires avec des enfants de 7 ou 8 ans. Tout ne se joue pas avant 4 ans. Mais c'est vrai que ces enfants auraient pu être adoptés plus facilement en adoption simple. Les services sociaux et le juge ont moins de scrupules à maintenir le lien avec une mère droguée ou schizophrène s'il y a, à côté, des parents adoptifs solides. Beaucoup de candidats à l'adoption sont d'accord pour suivre une telle procédure.
On peut encore faire avancer les choses, mais je pense, madame Costes, que ces problèmes de délai ne sont pas forcément les plus faciles à régler, car les juges ne sont pas au courant des dossiers suivis par les services de l'ASE. À mon sens, c'est sur ce point qu'il faut agir.
M. Philippe Bas, président. - Madame la sénatrice, vos observations me vont droit au coeur, connaissant tout l'intérêt que vous portez à ce sujet.
Mme Marie Mercier. - Madame Costes, j'ai travaillé avec vous sur la question de la protection de l'enfance et je voulais vous dire combien j'avais apprécié votre hauteur de vue. Votre proposition de loi ouvre des pistes et permettra une prise de conscience salutaire pour les enfants « cabossés ». Merci, madame !
M. Alain Marc, rapporteur. - Mme Costes a abordé la question des départements et de l'agrément. En 2017, 732 pupilles ont été confiées à des conseils de famille en vue de l'adoption : 80 % d'entre eux ont été confiés à une famille de leur département ; 8 % ont trouvé une famille hors département ; et 12 % sont restés confiés à une famille d'accueil.
Monsieur Leconte, il se trouve que le droit au compte existe déjà et que l'on devrait être capable de régler cela soit par une circulaire, soit en négociant directement avec les banques.
Enfin, madame Lherbier, vous avez raison, le raccourcissement des délais ne serait pas forcément une bonne solution. Tous les cas sont différents et ils nécessitent beaucoup d'investigations.
Je confirme donc ma proposition de rejet du texte, tout en réaffirmant le besoin de travailler plus profondément sur ces sujets. Je vous donne rendez-vous pour la discussion en séance publique le 28 mai.
Mme Josiane Costes. - Je veux simplement rappeler que l'adoption simple n'efface pas les liens biologiques. S'agissant des comptes bancaires, je sais que la possibilité existe, mais les délais sont beaucoup trop longs.
La proposition de loi n'est pas adoptée.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article additionnel avant le titre Ier
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COM-1 rect. |
Respect mutuel entre les parents et les enfants |
Satisfait ou sans objet |
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Interdiction des violences physiques ou psychologiques en matière de formation scolaire |
Satisfait ou sans objet |
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Interdiction des violences physiques ou psychologiques en matière d'éducation |
Satisfait ou sans objet |
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Projet de loi portant diverses dispositions urgentes pour faire face aux conséquences de l'épidémie de covid-19 - Examen du rapport et du texte de la commission (en visioconférence)
M. Philippe Bas, président. - Nous abordons maintenant, en présence de M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, l'examen du projet de loi relatif à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Je vous propose de procéder en quatre temps.
Je voudrais d'abord évoquer le contexte. Ce texte est fondé sur l'article 38 de la Constitution : le Gouvernement nous demande de l'autoriser à légiférer par ordonnances, par dérogation au droit commun de la répartition des compétences législatives et réglementaires. Plus précisément, le texte d'origine comportait plus de quarante demandes d'autorisation à légiférer par ordonnances. Le Gouvernement se justifie en invoquant l'urgence et les incertitudes pesant sur la sortie de crise et le calendrier parlementaire.
Dans un premier temps, j'ai considéré ce projet de loi comme un peu vexatoire pour le Parlement, et particulièrement pour le Sénat. Même si l'état d'urgence n'est pas terminé, nous avons quand même acquis une certaine expérience ces dernières semaines. Le Parlement a toujours été au rendez-vous au plus fort de la crise. Nous avons voté pas moins de cinq lois dans la période, entre l'état d'urgence sanitaire et les lois de finances rectificatives. Nous avons travaillé dans des conditions de rapidité extrême, dans un esprit toujours constructif pour trouver des compromis avec le Gouvernement et l'Assemblée nationale. Je rappelle que le dernier texte a même été déclaré conforme à la Constitution grâce aux garanties apportées par le Sénat sur la procédure de traçage des personnes potentiellement contaminées par le Covid-19. Dans ces conditions, nous pouvons prendre ombrage de la procédure suivie par le Gouvernement, que je résumerais de façon un peu triviale par la formule : « Circulez, il n'y a rien à voir ! » En d'autres mots : « Déléguez-nous votre pouvoir et nous ferons le travail à votre place. »
Surtout, parmi ces quarante habilitations, qui vont s'ajouter aux cinquante-cinq ordonnances que le Gouvernement a déjà prises depuis le début de la crise sanitaire, des dispositions pourraient être inscrites en dur dans le projet de loi, sans avoir besoin de recourir à une habilitation au titre de l'article 38. C'est le Conseil d'État qui le dit dans son avis. Heureusement, le Gouvernement, suivi par l'Assemblée nationale, a entendu cet avis, et nous sommes passés de quarante à vingt-quatre habilitations. La vexation passagère que nous avons ressentie va, je le crois, se dissiper pour que nous puissions nous concentrer sur le travail de fond.
J'aborderai maintenant quelques points de méthodologie. Nous pouvons écrire en clair un certain nombre de mesures. C'est d'ailleurs ce que je vous proposerai de faire, à l'instar, me semble-t-il, de la commission des affaires sociales. Par ailleurs, l'habilitation doit être précise, car le Parlement doit savoir de quoi il se dessaisit au profit du Gouvernement. Dès lors que tel ne sera pas le cas, je vous demanderai de préciser ou de repousser certaines habilitations.
Il faut également que l'habilitation soit limitée dans le temps. Le Gouvernement avait sollicité des habilitations allant de six mois à trente mois, s'agissant précisément du Brexit. Devant l'Assemblée nationale, les délais sont passés de six mois à quinze mois ; je vous suggère de les faire passer de trois mois à sept mois. De la même façon, je vous propose d'exiger du Gouvernement que le projet de loi de ratification soit déposé dans le délai non pas de trois mois, mais de deux mois.
Cette méthodologie se résume donc en trois points : écrire en clair ; préciser les habilitations ou les écarter ; les inscrire dans des délais raisonnables pour le Parlement.
Je vais m'efforcer de dresser une typologie des mesures prévues par le texte, mais l'exercice n'est pas simple. Vous l'avez compris, cette loi est un fourre-tout ou, plus trivialement, un véritable « gloubi-boulga ». Ce texte comporte donc une grande diversité de mesures, dont certaines ne sont pas nécessairement provisoires, même si c'est l'urgence qui le dicte. D'autres sont en lien direct avec l'épidémie : la fin des saisons sportives ; l'adaptation des compétences dans les fédérations de chasse ; la prolongation de versement de certaines allocations ou la réorientation pénale, dont nous reparlerons. Il contient des mesures de report de textes qui devaient entrer en vigueur, comme celui qui prévoit l'extinction des agences des 50 pas géométriques en Martinique et en Guadeloupe ou d'autres sur la justice. Enfin, il compte des mesures qui étaient prévues dans des textes dont la navette parlementaire a été interrompue par la crise sanitaire ou qui auraient dû faire l'objet d'un texte. C'est le cas de la loi d'accélération et de simplification de l'action publique (ASAP), qui prévoyait la méthodologie d'indemnisation des victimes d'accidents nucléaires. Je pense également à la question du seuil de revente à perte faisant suite à la loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine et durable (Égalim) ou aux conséquences du Brexit. Pour ce qui est des mesures qui auraient dû faire l'objet d'un texte, je pense aux missions des volontaires de l'administration, avec l'adaptation d'une jurisprudence administrative.
Quant au fond, vous comprendrez que je ne vous détaille pas cette loi « gloubi-boulga » - nous en discuterons lors de l'examen des amendements.
Il y a néanmoins un sujet sur lequel je souhaite attirer votre attention : la justice, sujet de prédilection de la commission des lois, un sujet important, car la justice est un élément consubstantiel à la démocratie et à l'État de droit. Si la justice est administrée par des fonctionnaires d'État, elle est toujours rendue au nom du peuple français.
L'État de droit est, à mes yeux, symbolisé par l'image du feu rouge, qui fait que le camion s'arrête pour laisser passer un piéton. En d'autres mots, c'est ce qui évite que le fort écrase le faible. Et c'est le système judiciaire qui va permettre effectivement d'imposer le respect de règles, sans lequel il n'y a pas d'État de droit.
Pour que ces principes ne restent pas à l'état gazeux, il faut qu'ils soient incarnés par un système judiciaire crédible. Malheureusement, dans la période actuelle, le nôtre voit sa crédibilité entamée, tout simplement parce que le plan de continuation de l'activité judiciaire n'a permis de traiter globalement que les urgences. Le stock de dossiers s'est accumulé. Le système judiciaire est aussi atteint par la crise du Covid-19.
Aujourd'hui, ce qui nous est demandé est, me semble-t-il, à la croisée des chemins. Il me paraît essentiel de conserver la force des principes qui fondent une vraie justice, celle à laquelle nos concitoyens veulent croire, tout en conservant son efficacité. Pour parler clairement, nous ne pouvons pas avoir pour seul horizon de gérer le stock, tout en ayant en tête que la rapidité de la justice est un élément essentiel à sa crédibilité.
Il nous est d'abord demandé un report des réformes : divorce, injonction de payer, justice pénale des mineurs. Je n'ai pas d'opposition, mais je vous propose que nous nous adressions à Mme la garde des sceaux pour que la justice pénale des mineurs fasse l'objet d'un débat parlementaire. Le délai supplémentaire qui nous est imposé par les circonstances doit nécessairement être mis à profit pour améliorer cette réforme.
La deuxième mesure qui nous est demandée est la réorientation des procédures pénales. Depuis deux mois, seule l'urgence pénale a été traitée. Les dossiers de police et de correctionnelle se sont entassés. Pourtant, certains étaient aussi urgents. On nous propose une espèce de jeu de chaises musicales judiciaire en déplaçant les dossiers qui ont déjà reçu une date d'audience ultérieure pour pouvoir gérer les urgences qui n'ont pas pu être traitées dans la période récente, au besoin avec des mesures de traitement alternatives. C'est ce que l'on appelle un réaudiencement général des dossiers. Je n'ai pas d'opposition de principe, mais j'aurai quelques précisions à apporter.
Enfin, il nous est demandé d'accorder un traitement particulier à la justice criminelle. Bien sûr, s'agissant d'affaires relevant des cours d'assises, aucune réorientation des poursuites n'est possible. Néanmoins, le Gouvernement nous demande un certain nombre d'ajustements, qui n'en sont d'ailleurs pas toujours.
D'abord, il faudra tenir compte des difficultés de composition des jurys à cause des indisponibilités de jurés touchés par le Covid-19 - j'en suis d'accord. Ensuite, la réorientation au sein des cours d'assises me paraît aussi acceptable. Enfin, nous discuterons de la généralisation, pas totale, mais assez importante, de l'expérimentation des cours criminelles, composées de cinq magistrats professionnels, et censées remplacer les jurys populaires. Vous le savez, c'est une innovation assez importante au regard de nos principes en matière de justice criminelle. Cette expérimentation était prévue dans dix cours criminelles, pour des crimes passibles de quinze à vingt ans de réclusion, une évaluation étant prévue dans trois ans. Ces cours criminelles ont commencé à travailler ; elles sont désormais au nombre de neuf. Mais nous ne disposons d'aucune évaluation objective. Pour autant, il nous est demandé d'étendre ces cours criminelles en les faisant passer à trente, et ce pour apurer le stock d'affaires. Nous devons avoir une discussion approfondie à ce sujet. Nous ne pouvons pas sacrifier nos principes au nom de l'efficacité en cette matière.
M. Philippe Bas, président. - Voyez à quel point ce texte est complexe. Il concerne plusieurs volets de l'action publique et notre volonté de ne pas recourir à l'habilitation quand c'est possible, en traitant directement au fond certaines questions, implique évidemment un travail supplémentaire.
M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - La commission des affaires sociales a travaillé dans le même état d'esprit que la commission des lois, en essayant de mettre au clair ce qui pouvait l'être, de restreindre le recours aux ordonnances et, surtout, de bien circonscrire les dispositions dérogatoires à la période de crise. Nous avons cherché à ce qu'elles soient bien établies comme des mesures dérogatoires, plutôt que de les inscrire dans le code de la sécurité sociale ou du travail. Cela évitera qu'elles ne servent, ensuite, à modifier de manière trop flagrante des dispositifs de protection des travailleurs ou des dispositifs sociaux. Prenons l'exemple des retraites : accorder des trimestres au titre de l'activité partielle ne peut être qu'une mesure dérogatoire ; on ne peut envisager d'octroyer ultérieurement de tels avantages, dont on n'a pas mesuré les impacts juridiques ou financiers.
Comme vous, nous avons eu du mal à trouver un fil conducteur à ce texte.
Nous sommes concernés par quelques mesures portant sur le droit du travail. Je pense justement à la nécessaire adaptation, à compter du 2 juin, de l'activité partielle, le but devant être d'éviter les effets d'aubaine et d'inciter à la reprise. Le Gouvernement propose un principe de reste à charge, mais nous n'avons pas vraiment d'éléments précis sur le sujet. Il faudra donc être attentif à la concrétisation de cette proposition à travers les décrets ou règlements.
On trouve ensuite des mesures plus techniques, comme celles qui concernent les prêts de main-d'oeuvre, l'indemnisation du chômage ou la représentation des travailleurs indépendants. Pour celles-ci, nous avons fait le choix d'une traduction en dur dans la loi, sans recours aux ordonnances, ce qui nous conduit à proposer la suppression de certains alinéas et l'insertion d'articles additionnels.
Nous avons supprimé quelques mesures n'ayant pas de caractère d'urgence, comme la transformation des tickets-restaurant qui n'auraient pas servi durant la période, et, à nouveau, proposé une inscription dans la loi, plutôt qu'une législation par ordonnance, pour les modifications concernant les contrats d'insertion.
S'agissant des retraites, nous nous sommes bien sûr intéressés à la mobilisation des réserves des caisses de retraite pour les professions libérales ou les indépendants. Certains organismes souhaitent utiliser les réserves dont ils disposent afin d'équilibrer les régimes et verser les pensions en cas d'aléas économiques ou démographiques pour prendre des mesures sociales à destination des actifs. Nous accordons une telle dérogation, mais en la cadrant bien et en la limitant à la période de crise.
Il en va de même pour les mesures d'adaptation relatives aux protections sociales complémentaires pour les assurances décès et invalidité.
Par ailleurs, nous avons légalisé une mesure prise de façon tout à fait illégale. Il s'agit d'une mesure incitative permettant de casser les délais de carence habituellement appliqués lorsqu'un retraité reprend une activité et ainsi, pour le personnel soignant sollicité, de cumuler des revenus d'activité et des pensions de retraite sans limitation ni plafonnement. Nous légalisons cette disposition, tout en demandant un rapport afin d'être correctement informés de ses conséquences.
J'en viens aux quelques ajouts de l'Assemblée nationale. Nous sommes d'accord avec les mesures proposées en matière d'intermédiation des pensions alimentaires et nous prolongeons l'expérimentation, tout à fait intéressante, relative aux maisons de naissance.
S'il fallait, comme le veut la loi, que le coût des agents de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière mis à disposition des établissements qui en ont eu le plus besoin durant la crise soit porté à leur charge, ces derniers se retrouveraient totalement déséquilibrés sur un plan économique. Cela explique les dispositions de mise à disposition gratuite de personnel, évidemment en lien avec la crise.
Je pourrais citer d'autres propositions, mais ce ne sont pas des mesures réellement significatives. Comme je l'ai indiqué, nos amendements visent, pour l'essentiel, à supprimer des alinéas en intégrant les dispositions correspondantes dans des articles additionnels. Hormis cela, la commission des affaires sociales, en vous remerciant de votre confiance, a émis un avis favorable sur les parties du texte pour lesquelles vous aviez sollicité son avis au fond.
M. Philippe Bas, président. - Merci de cet exposé très précis, portant sur un ensemble de mesures également assez volumineux. D'autres commissions auraient pu se saisir pour avis ; ne l'ayant pas fait, elles ont néanmoins été en relation avec notre rapporteur pour travailler sur certains amendements.
M. Arnaud de Belenet. - Je rejoins notre rapporteur sur bien des points, mais je ne nous crois pas atteints par la naïveté de l'émission L'Île aux enfants !
L'article 4 du projet de loi tend à autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures liées à la sortie du Royaume-Uni, notamment de l'Angleterre, de l'Europe. Je note les efforts de Michel Barnier pour remettre sur une voie assez cohérente la négociation sur le Brexit. Pour cela, il a besoin de temps ! Le délai de quinze mois est pertinent. Ne donnons pas l'impression, en fixant un délai extrêmement raccourci - sept mois -, que nous validerions un « hard Brexit », dont nous imaginons les effets économiques et sociaux très négatifs. Les acteurs économiques européens, nos pêcheurs notamment, ne le comprendraient pas.
Montrons au Gouvernement que le Parlement est vigilant. Mais laissons-lui du temps et ne laissons pas croire, par un délai trop court, que nous validerions une sortie sans accord.
M. Philippe Bas, président. - Notre rapporteur vous répondra mieux que moi, mais je peux d'ores et déjà vous apporter l'assurance absolue qu'il n'est pas dans ses intentions de favoriser un hard Brexit. Elle considère simplement que, si la négociation devait se poursuivre au-delà du 31 décembre, le Gouvernement aurait tout loisir de demander une prolongation de l'habilitation.
Il faut bien dissocier le travail d'élaboration et d'examen des textes juridiques résultant d'un éventuel accord et le travail de négociation dudit accord. Nos interlocuteurs, y compris les pêcheurs auxquels je suis très attentif, comme tous les membres de la commission des lois, auront compris qu'il ne s'agit pas, ici, de fixer une échéance pour des négociations au demeurant fort complexes ni d'envoyer un signal diplomatique dans ce cadre. Il s'agit de rappeler au Gouvernement son obligation de revenir régulièrement devant le Parlement, qui examinera sans doute avec beaucoup de bienveillance toute demande de prolongation de cette habilitation.
M. Pierre-Yves Collombat. - Fourre-tout, « bloubiboulguiste », précipitation, avalanche de demandes d'habilitation : nous connaissons tous les défauts de ce type d'exercice ! Mais ce qui m'agace le plus, c'est que des mesures de bon sens servent à en masquer d'autres, beaucoup plus contestables, et l'on peut s'interroger sur les intentions réelles du Gouvernement !
Pour prendre l'exemple de la justice, ma position est assez proche de celle de Mme le rapporteur. L'institution judiciaire est submergée, la crise du Covid-19 ayant été précédée par une série de réformes non digérées, des grèves des avocats, etc. Que l'on reporte la mise en oeuvre des réformes, c'est de bon sens ! Que l'on procède à des réaudiencements, cela ne me choque pas du tout ! Mais transformer ce qui était initialement une expérimentation pour en étendre encore le champ, c'est fort de café ! Le Gouvernement, on peut le penser, cherche à imposer progressivement l'idée d'un abandon du jury populaire, l'un des piliers de la justice criminelle. C'est inacceptable.
Je ne m'y attarderai pas, mais il y a d'autres exemples : certaines mesures concernant les prêts de main d'oeuvre, les conditions de renouvellement des CDD, l'utilisation de la réserve civile au bénéfice de La Poste... Je n'ai d'ailleurs pas bien compris cette dernière disposition : dans quel sens doit-on la comprendre ? Il me semble qu'il s'agit bien de mettre la réserve civile au service de La Poste. Nous parlons d'une entreprise, et d'un opérateur de service public. Elle ne manque pas de moyens. Qu'elle fasse son travail ! Certes, elle ne l'a pas bien fait au départ ; ce n'est pas une raison pour lui accorder n'importe quoi.
Je ne pense pas que mon groupe votera ce projet de loi.
M. Éric Kerrouche. - Notre perspective est assez proche de la vôtre, madame le rapporteur, sur le fond comme sur la forme.
L'obstination du Gouvernement à dessaisir sans cesse le Parlement de ses prérogatives devient relativement inquiétante. Dans le précédent texte relatif à l'état d'urgence sanitaire, les conditions de délibération acrobatiques avaient été réservées au Sénat ; cette fois-ci, elles le sont à l'Assemblée nationale. Le bicamérisme, me semble-t-il, a pourtant l'avantage que les travaux des deux chambres peuvent présenter un intérêt et se compléter. Il y a donc atteinte à la qualité de la loi et, à travers elle, au quotidien des Français.
Les ordonnances sont surnuméraires. Dans sa version initiale, le présent projet de loi comportait trente-cinq habilitations à légiférer, ce qui aurait porté leur nombre à près d'une centaine depuis le début de l'état d'urgence sanitaire. L'Assemblée nationale en a supprimé certaines, et nous nous apprêtons à en supprimer d'autres : c'est la preuve qu'il fallait passer par la loi, et non par les ordonnances.
Dans certains cas, les durées étaient ou sont encore excessives. Dans d'autres, le caractère d'urgence n'est pas avéré.
Il est surprenant de voir comment, par la transformation de ces demandes d'ordonnances en mesures inscrites en dur dans la loi, ce texte finit par ressembler, en lui-même, à un cavalier législatif. Comment appliquer l'article 45 de la Constitution compte tenu du nombre de matières abordées ?
Le Gouvernement semble aussi vouloir s'affranchir d'un certain nombre de consultations obligatoires. Soyons là aussi attentifs : il faut être attaché à la démocratie parlementaire autant qu'à la démocratie sociale.
Nous sommes en fait entre nécessité et opportunisme... Certaines mesures s'imposent, comme celle qui concerne l'acquisition de droits à la retraite en cas d'activité partielle. Nous en avions défendu le principe ; reste à débattre des modalités. Mais on trouve aussi des mesures très opportunistes, sans véritable caractère d'urgence : certaines dispositions tirées du projet de loi ASAP actuellement en navette ; les mesures concernant la justice des mineurs ; celles qui portent sur les seuils de revente à perte. On peut même s'étonner que le Gouvernement passe par cette voie pour aller contre des dispositions que nous avons votées collectivement et imposer une vue qui, on le sait, n'est pas la bonne sous l'angle des territoires.
Enfin, l'intérêt d'un texte tient en ce qu'il dit, mais aussi en ce qu'il ne dit pas... Dans celui qui nous occupe, une dimension essentielle n'est pas traitée : la question sociale. Manifestement, ce n'est pas la priorité du Gouvernement, qui confirme son choix de la dérégulation, y compris en temps de crise.
Nous essaierons, dans la mesure du possible, d'améliorer ce « collage » - c'est le terme que j'emploierais, ne voyant pas bien Édouard Philippe en Casimir -, mais le résultat n'est pas le bon : on n'y retrouve pas les mesures sociales qu'il faudrait prendre.
Dernier point, monsieur le président, comment mes collègues présents en visioconférence pourront-ils se prononcer sur les amendements ?
M. Philippe Bas, président. - Compte tenu des contraintes sanitaires, la Conférence des présidents a décidé de restreindre la présence physique en réunion de commission pour garantir la sécurité sanitaire des sénateurs présents. Cela a une conséquence sur le vote, car, selon le Règlement du Sénat, seuls peuvent voter les présents, éventuellement munis de délégations de vote. Malheureusement, et ce n'est pas de la mauvaise volonté de ma part, les collègues assistant à la réunion en visioconférence peuvent prendre la parole et débattre, mais ne seront pas en mesure de voter. Néanmoins, une réflexion est engagée pour accroître les présences physiques dans les semaines à venir.
M. Didier Marie. - Sans surprise, mon propos ne divergera pas de celui d'Éric Kerrouche, mais je souhaite y ajouter deux ou trois remarques d'ordre général.
Mme le rapporteur a indiqué que la vexation qu'elle avait ressentie du fait de l'attitude du Gouvernement s'estompait dans la durée. Ce n'est pas mon cas ! Ce Gouvernement use et abuse des ordonnances. Il le faisait avant la crise sanitaire ; cette attitude atteint son paroxysme avec le présent texte. Nous déposerons donc une motion tendant à opposer la question préalable, afin de rappeler au Gouvernement les droits du Parlement et l'importance des échanges, dont nous avons fait la démonstration au Sénat, pour enrichir la loi, permettre une meilleure application de celle-ci et améliorer sa compréhension par nos concitoyens. Le Parlement n'est pas aux ordres !
Par ailleurs, ce texte est un fourre-tout sans colonne vertébrale, sans lien entre les articles, sans rapport direct avec les conséquences de la pandémie. Certaines dispositions relèvent du bon sens, mais beaucoup ont une portée plus significative qu'il n'y paraît.
Ainsi, nous ne pourrons accepter la prolongation de l'habilitation concernant la réforme de la justice des mineurs. Le projet de loi de ratification devait être inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale et du Sénat ; il ne l'a pas été.
On ne peut pas non plus se satisfaire de la mesure concernant l'expérimentation des cours criminelles. Tant que celle-ci n'aura pas été évaluée, il est impensable de l'élargir à plus d'un tiers des juridictions de notre pays.
Certaines dispositions, comme l'a rappelé le rapporteur pour avis, intéressent les droits des travailleurs, avec, parfois, des remises en cause que nous ne pouvons accepter.
S'agissant de la centralisation des trésoreries de certains organismes, le Gouvernement cherche très clairement à faire main basse sur ces trésoreries pour tenter d'endiguer les difficultés liées à la dette, ce qui n'est pas acceptable.
Enfin, je ne comprends pas pourquoi le Gouvernement veut nous priver d'un débat sur le Brexit. La Grande-Bretagne doit annoncer, le 1er juillet, si elle fait usage de la possibilité de rallonger la période transitoire. Nous pouvons attendre sa décision ; le Gouvernement aura alors tout le temps de nous proposer un texte prévoyant le prolongement des habilitations déjà sollicitées. En tout cas, tout cela nécessite un débat de fond, pas un passage par ordonnances.
Je vous remercie de vos propositions, madame le rapporteur : un pas est fait pour mieux encadrer la volonté du Gouvernement de passer par-dessus celle du Parlement !
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Je ne pense pas devoir apporter de réponse, de nombreux collègues ayant exprimé un accord avec mes propos. L'examen des articles nous permettra de revenir plus en détail sur les sujets de fond.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Je précise avant toute chose le champ d'application de l'article 45 de la Constitution. Le périmètre du texte inclut diverses dispositions pour faire face aux conséquences administratives, organisationnelles, économiques et sociales de la crise de l'épidémie de Covid-19, reporter les réformes ou expérimentations prévues, adapter les règles de gestion des disponibilités de certaines personnes morales, tirer les conséquences de la fin de la période de transition du Brexit. En revanche, les thèmes suivants ne présentent aucun lien, même indirect, avec le projet de loi : droit électoral, régime juridique de l'état d'urgence sanitaire, règles de fonctionnement des collectivités territoriales, mesures budgétaires et fiscales relevant des lois de finances, exonérations, abattements ou exemptions d'assiette de cotisations ou de recettes affectées à la sécurité sociale.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-52 vise à réduire le délai d'habilitation de six à trois mois et supprimer la mesure ramenant la date d'entrée en vigueur au 12 mars 2020. Comme le souligne le Conseil d'État, la date d'entrée en vigueur doit être adaptée à chacune des dispositions.
L'amendement COM-52 est adopté.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'alinéa 2 de l'article 1er concerne une habilitation « balai » un peu trop floue. Si le Gouvernement veut bien préciser ce qu'il entend lorsqu'il parle de modifier des mandats non électifs et non politiques, il le fera. Dans l'attente, cet alinéa doit être supprimé.
L'amendement COM-67 est adopté.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les élections aux conseils de prud'hommes et aux commissions paritaires régionales interprofessionnelles (CPRI), ainsi que les opérations qui les précèdent, s'inscrivent dans un calendrier quadriennal, aujourd'hui bouleversé. Le Gouvernement demande à être habilité à prendre les mesures pour le réorganiser par ordonnance. Par les amendements identiques COM-69 et COM-79 de la commission des affaires sociales, nous les rétablissons directement dans la loi.
Les amendements COM-69 et COM-79 sont adoptés.
L'amendement COM-80 est adopté.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - De même que précédemment, je propose, par les amendements COM-76 et COM-45, de supprimer des habilitations pour inscrire les mesures en dur dans le texte. Il s'agit, notamment, de déroger à la durée d'engagement contractuel des adjoints de sécurité et des gendarmes adjoints volontaires.
Les amendements COM-76 et COM-45 sont adoptés.
L'amendement COM-47 est adopté.
M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-81 de la commission des affaires sociales tend à supprimer la mesure, proposée à l'Assemblée nationale, visant à permettre aux salariés de démontrer leurs relations contractuelles par tous moyens écrits. Celle-ci n'est pas indispensable.
L'amendement COM-81 est adopté, de même que l'amendement COM-82.
L'amendement rédactionnel COM-71 est adopté.
L'amendement COM-83 est adopté.
M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-88 concerne le maintien des indemnisations des demandeurs d'emploi. Pôle emploi travaillant sur un mois entier, ce maintien serait effectif à compter du 1er mars 2020, et non du 12 mars. Nous inscrivons à nouveau cette mesure en dur et supprimons la demande d'habilitation correspondante.
L'amendement COM-88 est adopté.
L'amendement COM-85 est adopté.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Toujours selon le même mécanisme, l'amendement COM-17 tend à supprimer une habilitation pour inscrire directement dans le texte des mesures issues du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière (Ddadue).
L'amendement COM-17 est adopté.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-53, identique à l'amendement COM-19 de nos collègues socialistes, tend à supprimer la dispense de consultation demandée par le Gouvernement. Selon mes calculs, si nous nous mettons tous d'accord, il restera dix habilitations à la fin de l'examen du projet de loi. Le Gouvernement peut bien consulter sur ces dix habilitations, si nécessaire !
M. Philippe Bas, président. - Le Gouvernement voulait être dispensé « de toute consultation obligatoire prévue par une disposition législative ou réglementaire » pour préparer ses ordonnances. C'est un peu beaucoup ! C'est donc une disposition importante que nous votons là.
Les amendements COM-53 et COM-19 sont adoptés.
L'amendement COM-54 est adopté.
Articles additionnels après l'article 1er
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'avis est favorable sur l'amendement COM-41 rectifié, qui propose une mesure, pour le coup, précise de dérogation aux règles de durée d'un mandat non politique.
L'amendement COM-41 rectifié est adopté.
M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - Parallèlement au retrait de l'habilitation correspondante, nous inscrivons dans le texte la possibilité offerte aux caisses complémentaires des indépendants et des professions libérales d'utiliser leurs réserves pour financer des mesures sociales.
L'amendement COM-84 est adopté.
M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-86 précise la mesure d'allongement du délai maximal, porté de 24 à 36 mois, pour les contrats courts conclus au titre de la politique de l'emploi et les contrats aidés.
M. Philippe Bas, président. - C'est une mesure importante pour l'emploi !
L'amendement COM-86 est adopté.
Article 1er quater A
L'amendement COM-87 est adopté.
Article additionnel après l'article 1er quater A
M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-90 concerne la dérogation aux règles de cumul entre emploi et retraite, que j'ai précédemment évoquée.
L'amendement COM-90 est adopté.
Article additionnel après l'article 1er quater B
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-24 vise à simplifier la délivrance de documents provisoires de séjour aux ressortissants étrangers, afin de tenir compte de l'arrêt des visites aux guichets des préfectures. Il s'agit d'une autorisation, et non d'une obligation, à passer par la dématérialisation. L'avis est favorable sur cette mesure bien utile.
L'amendement COM-24 est adopté.
M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - Les amendements COM-33 et COM-89 portent sur l'intéressement. L'Assemblée nationale a souhaité reprendre une mesure de simplification issue de la loi ASAP, permettant notamment aux entreprises de moins de 11 salariés de mettre en place un dispositif d'intéressement. Mais nous sommes favorables à une reconduction de manière tacite, plutôt qu'à une reconduction par accord explicite.
Les amendements COM-33 et COM-89 sont adoptés.
L'amendement COM-34 n'est pas adopté.
Article additionnel après l'article 1er quater
L'amendement COM-6 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
M. Jean-Yves Leconte. - Eu égard à la nature du présent texte, trouver des raisons de déclarer un amendement irrecevable m'apparaît audacieux. En matière électorale, nous aurons sans doute besoin d'un vecteur très rapide. Sans accord entre les deux chambres, il est probable que certaines dispositions électorales - je pense en particulier aux élections consulaires - passeront dans ce texte sans avoir été examinées par le Sénat.
M. Philippe Bas, président. - S'il peut être compliqué de trouver un champ d'irrecevabilité pour ce texte, il ne fait pas de doute que cet amendement, visant à reporter les élections consulaires, est irrecevable. Le projet de loi ne traite d'aucune autre question électorale !
M. Jean-Yves Leconte. - Cela a déjà été fait lors de la loi Engagement et proximité.
M. Philippe Bas, président. - Nous partageons tous la même analyse s'agissant des élections consulaires. Mais je rappelle que, dès lors que le Conseil constitutionnel est saisi d'un texte, il peut se prononcer sur toute mesure dudit texte irrecevable en application de l'article 45. Autrement dit, le Gouvernement serait bien inspiré, s'il veut traiter la question dans un texte en cours de discussion, d'en choisir un dont le périmètre lui permet de le faire !
Article 1er quinquies
L'amendement rédactionnel COM-8 est adopté.
Article 1er sexies
L'amendement COM-9 est adopté.
M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - Toutes mes excuses, mais j'ai un doute sur l'amendement COM-91. Sa rédaction ne me semble pas correspondre à ce dont nous avons discuté en commission des affaires sociales.
M. Philippe Bas, président. - Je vous propose, dans ce cas, de l'intégrer au texte et de vous laisser le temps de le retravailler.
L'amendement COM-91 est adopté.
Article additionnel après l'article 1er sexies
L'amendement COM-10 est adopté.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-3 rectifié bis tend à supprimer le report de la création de la juridiction nationale unique des injonctions de payer, au motif que la juridiction de Strasbourg est prête. Ce n'est pas le cas dans le reste de la France. Avis défavorable.
L'amendement COM-3 rectifié bis n'est pas adopté, pas plus que l'amendement COM-23.
M. Jacques Bigot. - Le texte initial du Gouvernement prévoyait une faculté, pour la Chancellerie, de reporter la mise en route de cette juridiction spéciale des injonctions de payer ; l'Assemblée nationale ayant inscrit ce report directement dans la loi, celui-ci devient automatique. Nous relayons là une observation de la Chancellerie, et non une problématique purement bas-rhinoise !
Mon amendement COM-23 porte sur la question du code de justice pénale des mineurs. Nous avons regretté que sa création se soit faite par ordonnance. Alors que la garde des sceaux nous avait promis un débat et que l'Assemblée nationale a été saisie en octobre, le texte de ratification n'est toujours pas inscrit à l'ordre du jour. Nous savons, par les auditions que vous avez vous-même entamées dès le mois de janvier, monsieur le président, que la Chancellerie n'est pas prête. Dès lors, pourquoi, plutôt qu'un simple report, ne pas renoncer à l'ordonnance et organiser un véritable débat devant le Parlement ?
M. Philippe Bas, président. - Nous porterons l'exigence de ce débat. Pour atténuer notre courroux de voir la question de la justice des mineurs traitée par ordonnance, la garde des sceaux avait pris soin, non seulement de s'engager à organiser ce débat, mais en plus de ne pas faire entrer en vigueur l'ordonnance avant sa ratification. C'est un processus tout de même singulier : le recours à l'ordonnance doit permettre d'aller vite ; attendre que le législateur s'exprime sur ce texte pour qu'il entre en vigueur, c'est reconnaître que l'on n'avait pas besoin d'en passer par là ! Mais, en dépit de son caractère singulier, il est important pour nous que cet engagement soit respecté.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les travaux préparatoires relatifs à la juridiction unique des injonctions de payer semblent avoir pris du retard. Pour autant, les requêtes en injonctions de payer n'ont pas cessé d'être portées devant les tribunaux. Je crois, pour ma part, préférable d'apurer le stock existant et de ne pas faire coexister deux systèmes.
J'entends et je partage les arguments avancés pour défendre l'amendement COM-23. Mais, si nous supprimons l'alinéa prévoyant le report, la réforme s'appliquera en octobre, alors que, manifestement, elle n'est pas prête. Le report permet, au contraire, de mieux la préparer et de prendre le temps d'organiser ce débat, auquel nous tenons. Si un amendement similaire est présenté en séance, nous serons en mesure de le réclamer avec une certaine fermeté à Mme la garde des sceaux.
Article 1er octies C
L'amendement de correction COM-64 est adopté.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-65 concerne la limitation dans le temps de certaines mesures dérogatoires relatives à la désignation des cours d'assises. Les demandes que l'on nous présente doivent bien être en lien avec l'épidémie.
L'amendement COM-65 est adopté.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Avec les amendements identiques COM-66 et COM-22, nous revenons au sujet, très important, de l'expérimentation des cours criminelles. Prévue pour trois ans et portant sur une dizaine de cours, cette expérimentation doit déboucher sur une évaluation, à laquelle les parlementaires sont censés participer. Aujourd'hui, avec six mois de recul, une évaluation interne qui vaut ce qu'elle vaut, et alors que la mesure porte atteinte à l'un des principes majeurs de la cour d'assises - c'est le seul lieu, ou presque, où la justice est rendue, non seulement au nom du peuple français, mais par le peuple français lui-même -, on nous demande de tripler le nombre de cours concernées par cette expérimentation, qui ressemblerait de moins en moins à une expérimentation et de plus en plus à un remplacement. La gestion des stocks ne doit pas tout justifier !
Les amendements COM-66 et COM-22 sont adoptés.
L'amendement COM-72 est adopté.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les auteurs de l'amendement COM-4 rectifié quater ne souhaitent pas que l'on procède à une réorientation susceptible d'affecter la justice. Celle-ci, à mon sens, serait affectée bien plus gravement si des affaires importantes étaient jugées aux calendes grecques. Avis défavorable.
L'amendement COM-4 rectifié quater n'est pas adopté.
Les amendements COM-49 rectifié, COM-50, COM-51 et COM-73 sont adoptés.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Le Gouvernement demande le report de l'entrée en vigueur de mesures, introduites sur l'initiative du Sénat, visant à permettre aux agents contractuels de Polynésie française d'obtenir le statut d'agents de la fonction publique. Il avait un an et demi pour préparer leur mise en oeuvre et, n'ayant pas réussi à savoir, en audition, si ces travaux préparatoires avaient véritablement commencé, nous partageons les craintes exprimées par les auteurs de l'amendement COM-2 rectifié bis. Cette date d'entrée en vigueur ne doit pas être reportée. Avis favorable.
M. Loïc Hervé. - Je m'en réjouis ! C'est un sujet important, pour notre collègue sénatrice de Polynésie française, mais surtout pour les agents concernés.
L'amendement COM-2 rectifié bis est adopté.
Article 1er octies G
M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - Nous proposons de supprimer une mesure concernant les comités sociaux et économiques (CSE), qui peut être prise par voie réglementaire.
Les amendements de suppression COM-43 et COM-92 sont adoptés.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Nous comprenons la demande de notre collègue Pierre Ouzoulias sur les contrats doctoraux, mais l'amendement COM-35 nous semble satisfait.
L'amendement COM-35 n'est pas adopté.
L'amendement rédactionnel COM-75 est adopté.
L'amendement COM-42 rectifié n'est pas adopté.
Article 1er nonies
L'amendement rédactionnel COM-63 est adopté.
M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - Nous sommes défavorables à l'amendement de suppression COM-25 rectifié et proposons plutôt une adaptation des règles concernant les contrats de travail temporaire et les contrats à durée déterminée, en limitant strictement la dérogation à l'année 2020 et en apportant une modification du champ.
M. Didier Marie. - Il faut éviter toute possibilité de multiplier les contrats courts. La proposition du Gouvernement va dans le sens de cette multiplication, d'où notre proposition de suppression de l'article.
M. Philippe Bas, président. - Tout est dans l'ordre ! Les socialistes ne veulent pas de dérogation au code du travail ; la droite en veut. La commission des affaires sociales, dominée par la droite, va dans le même sens et, inspirés par la même philosophie, nous reprenons sa proposition.
M. Didier Marie. - Cela a le mérite d'être clair !
L'amendement COM-25 rectifié n'est pas adopté ; l'amendement COM-93 est adopté.
Articles additionnels après l'article 1er decies
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-18 vise à inscrire en clair dans le texte une partie du projet de loi Ddadue concernant la protection du consommateur, en l'améliorant sensiblement. Nous soupçonnons effectivement que le texte du Gouvernement soit en partie inconstitutionnel. Avis très favorable.
L'amendement COM-18 est adopté.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements COM-46 et COM-48, ainsi que les amendements COM-70, COM-77 et COM-78, correspondent à des habilitations supprimées et, donc, à des mesures que nous inscrivons - en clair et en dur - dans la loi.
Les amendements COM-46, COM-48, COM-70, COM-77 et COM-78 sont adoptés.
M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-94 concerne la régularisation de la date de prolongation pour les demandeurs d'emploi arrivant en fin de droits.
L'amendement COM-94 est adopté.
M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-95 a trait à la représentativité au sein du Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants. L'année de référence sera 2019, et non 2020.
L'amendement COM-95 est adopté.
M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-96 vise, aussi, une adaptation des règles, avec le report au premier semestre 2021 du scrutin pour le renouvellement des instances syndicales participant aux conseils des prud'hommes.
L'amendement COM-96 est adopté.
M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - Avec l'amendement COM-98, nous proposons quelques modifications pour les prêts de main-d'oeuvre entre entreprises ou à titre dérogatoire jusqu'au 31 décembre 2020, en prévoyant des mises à disposition par convention, et non salarié par salarié.
L'amendement COM-98 est adopté.
Article 2
Les amendements COM-55 et COM-68 sont adoptés.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements identiques COM-26 et COM-29 portent sur les seuils de revente à perte et l'encadrement des promotions, avec, à nouveau, une suppression de l'habilitation et une inscription, en clair et en dur, plus loin dans le texte.
Les amendements COM-26 et COM-29 sont adoptés.
Les amendements identiques COM-56 et COM-20 sont adoptés.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Comme pour l'article 1er, nous demandons par l'amendement COM-57 une réduction du délai de dépôt des projets de loi de ratification.
L'amendement COM-57 est adopté.
Article additionnel après l'article 2
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements identiques COM-27 et COM-30 visent à inscrire dans la loi les dispositions votées, de façon transpartisane, sur les seuils de revente à perte et l'encadrement des promotions. Avis favorable.
Les amendements COM-27 et COM-30 sont adoptés.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Adopté à l'unanimité par la commission des finances, l'amendement COM-74 vise à supprimer un article jugé peu clair. Cet article envisage la centralisation des trésoreries de divers organismes, dont le Gouvernement ne veut pas donner la liste.
L'amendement COM-74, ainsi que les amendements identiques COM-1 rectifié ter, COM-5 rectifié quater et COM-7 sont adoptés ; les amendements COM-36, COM-16 rectifié bis, COM-12, COM-14 et COM-11 deviennent sans objet.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Je suis défavorable à l'amendement COM-21, tendant à supprimer l'article 4. Ses auteurs estiment que nous avons bien le temps de voir d'ici au mois de juillet, date à laquelle le Royaume-Uni devra indiquer s'il souhaite continuer à bénéficier de la période de transition. Ce n'est pas ma position.
Le Gouvernement demandait une habilitation pendant trente mois, l'Assemblée nationale a coupé la poire en deux, en fixant ce délai à quinze mois. Pour ma part, je propose sept mois, ce qui nous conduit à la fin de l'année. S'il s'avère nécessaire de poursuivre les discussions, le Gouvernement pourra parfaitement revenir devant nous.
Je vous propose également de délimiter les thèmes précis sur lesquels il pourra prendre des décisions et, pour un certain nombre, de les inscrire dans le texte. Ainsi, je limite les habilitations à deux : une sur les contrats d'assurance contractés auprès des compagnies d'assurance britanniques et le traitement de certains placements, une autre sur la sécurité du tunnel sous la Manche. Ce que proposait le Gouvernement était effectivement trop imprécis.
Avec une limite encore plus stricte dans le temps et un périmètre clairement défini pour les habilitations, le dispositif m'apparaît suffisamment circonscrit pour que nous acceptions de déléguer nos pouvoirs.
M. Jean-Yves Leconte. - Notre proposition est celle d'une suppression de l'article, mais on peut comprendre que l'on procède autrement, dès lors que certaines dispositions, dont nous avons besoin pour fonctionner, ne dépendent pas de l'accord entre le Royaume-Uni et l'Union européenne.
Le plus inquiétant, à mon sens, c'est que le Gouvernement intègre dans l'habilitation des mesures concernant les droits des citoyens britanniques en France, alors qu'il expliquait jusqu'à présent que les questions liées aux droits des citoyens européens étaient déjà traitées dans l'accord de retrait. S'il a identifié des manques concernant les droits des citoyens britanniques, la difficulté doit exister dans l'autre sens.
Comme Mme le rapporteur, je juge le périmètre proposé trop large et cela jette un doute sur le spectre de l'accord de retrait.
M. Didier Marie. - Malgré les récentes déclarations du gouvernement britannique, rien ne nous dit, aujourd'hui, que la Grande-Bretagne n'usera pas de la possibilité de renouveler la période transitoire. Or le Parlement - le Sénat, notamment - a fait la démonstration qu'il était capable de légiférer en urgence. Si la période de transition n'était pas prolongée, le Gouvernement aurait parfaitement le temps de nous présenter un texte plus large sur les conséquences du Brexit, y compris avec des habilitations à légiférer par ordonnance. Là, on met la charrue avant les boeufs !
M. Philippe Bas, président. - Ce sont donc deux positions différentes qui nous sont proposées. Dans les deux cas, vous considérez qu'il n'y a pas de véritable urgence et, effectivement, on ne peut invoquer aucun motif d'urgence quand on demande une habilitation sur 30 mois ! Je propose, pour ma part, un ralliement à la position de notre rapporteur, déjà très conflictuelle à l'égard du Gouvernement.
Nous faisons d'ailleurs l'objet de pressions insistantes : nous prendrions, d'après ce qu'on nous dit, une grave responsabilité dans le déroulement des négociations diplomatiques, en nous situant dans l'hypothèse d'un Brexit sans accord à la fin de l'année, alors que le Gouvernement, lui, souhaite obtenir un accord en prenant plus de temps. Comme je l'ai déjà souligné, les délais en matière d'habilitation sont sans incidence sur les échéances diplomatiques et nous ne nous prononçons en aucun cas sur la nécessité d'un Brexit dur au 31 décembre. À nouveau, si la période transitoire devait être reconduite, le Gouvernement aurait tout le temps de revenir devant le Parlement pour demander une nouvelle habilitation.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - J'aimerais que l'Europe entière fût suspendue à mes lèvres, mais tel n'est pas le cas ! Notre texte porte, non pas sur le fond de la négociation, mais sur les relations entre le Gouvernement et le Parlement. Nous précisons simplement le délai pendant lequel nous autorisons le Gouvernement à user de notre pouvoir législatif.
L'amendement COM-21 n'est pas adopté.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-58 porte sur la réduction du délai précédemment évoquée et l'amendement COM-28 rectifié bis est satisfait par mes propositions.
L'amendement COM-58 est adopté ; l'amendement COM-28 rectifié bis devient sans objet.
L'amendement COM-59 est adopté.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-60 vise à supprimer l'habilitation « balai » relative à la situation des Britanniques résidant ou travaillant en France après le Brexit. Le Gouvernement ne parvient pas à nous préciser les occurrences dans lesquelles une telle ordonnance serait nécessaire, craignant d'en oublier. Il me paraît difficile d'habiliter à titre préventif le Gouvernement à prendre des ordonnances sur des sujets que nous ignorons !
M. Jean-Yves Leconte. - À nouveau, ces points devraient être traités dans l'accord de retrait. C'est ce que l'on nous a toujours dit ! J'y insiste, si on repère des difficultés dans le sens Grande-Bretagne vers la France, c'est qu'il y en a vraisemblablement dans l'autre. Ces sujets doivent être examinés dans le cadre d'un accord bilatéral.
L'amendement COM-60 est adopté, de même que l'amendement COM-61.
Article 5
L'amendement COM-62 est adopté.
Article 6
L'amendement COM-97 est adopté.
Articles additionnels après l'article 6
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements COM-31 rectifié bis et COM-32 rectifié sont clairement irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.
J'ajouterai tout de même un mot sur le fond. On peut comprendre la volonté de nos collègues de faire la part des choses entre les pouvoirs reconnus aux collectivités territoriales et les pouvoirs reconnus à l'État en Polynésie et en Nouvelle-Calédonie. Mais ils voudraient reprendre la main sur des éléments qu'ils estiment relever de leurs compétences - la santé publique -, alors qu'ils évoquent plutôt des éléments entrant dans le champ de l'État, comme les libertés publiques.
En réalité, les deux sujets sont imbriqués et une solution locale a été trouvée : les décisions prises sont cosignées ! Les signataires des amendements évoquent des avis défavorables émis par les assemblées locales défavorables : d'après moi, la lecture à en faire n'est pas aussi drastique.
M. Loïc Hervé. - Il s'agit, par ces amendements, de corriger l'inconstitutionnalité probable du droit résultant de l'ordonnance du 22 avril 2020 et de la loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions. Ces deux textes ont imposé en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie la même législation sanitaire qu'ailleurs et ont fait des deux Hauts Commissaires les seules autorités habilitées à prendre des mesures d'application locale réglementaires ou individuelles. Ce n'est pas juridiquement compatible avec l'accord de Nouméa, ni avec les deux lois organiques statutaires réservant à ces territoires la compétence en matière de santé publique et de contrôle sanitaire aux frontières. Je ferai part de vos observations à mes collègues.
Les amendements COM-31 rectifié bis et COM-32 rectifié sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés en commission est retracé dans le tableau suivant :
Communication (en visioconférence)
M. Philippe Bas, président. - Je veux vous rendre compte du travail accompli, dans le cadre du comité de suivi de l'état d'urgence sanitaire, pour approfondir notre réflexion sur la réouverture des lieux de culte.
Plusieurs points sont ressortis de nos auditions.
Les représentants des cultes nous ont rappelé qu'ils avaient pris la décision de ne plus organiser de cérémonies avant même la décision de confinement. Ils ont pris leurs responsabilités et il faut, je crois, leur en donner acte.
Les mesures prises dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire n'ont pas conduit à la fermeture des lieux de culte, lesquels sont restés par principe ouverts et ont été fermés uniquement sur décision des autorités religieuses concernées. C'est la tenue des cérémonies religieuses qui a été interdite, à l'exception des funérailles. Les représentants des cultes ont été très soucieux de respecter la limite de 20 participants fixée dans ce cadre.
Ils ont eu à coeur de poursuivre les activités réalisées par leurs aumôniers, mais ont rencontré des difficultés pour accéder aux prisons, aux établissements médico-sociaux et aux hôpitaux.
S'agissant du déconfinement, les autorités religieuses subissent une pression de la part de certains de leurs fidèles. Toutefois, à l'approche de grandes fêtes religieuses, à la fois pour les musulmans, les catholiques et les juifs, elles se montrent très prudentes. Il est peut-être préférable, d'après elles, de ne pas se précipiter pour organiser le culte à l'occasion de grandes fêtes religieuses provoquant un afflux de fidèles. Seul l'épiscopat était porteur d'une organisation du culte pour le dimanche de Pentecôte. Mais, pour toutes, il faut que les conditions sanitaires soient auparavant discutées avec l'État, ce qui n'était pas encore le cas au moment des auditions.
Le Conseil d'État a rendu une ordonnance, enjoignant au Gouvernement de préciser, sous huitaine, les conditions dans lesquelles les cérémonies religieuses pourront se dérouler à l'issue du confinement. Une interdiction absolue de toute cérémonie lui semble effectivement disproportionnée au regard de l'objectif de sécurité sanitaire. Il y a maintenant urgence à traiter les aspects pratiques.
Nous sommes donc encore dans une période où la reprise des cultes est en question, et l'ordonnance du Conseil d'État n'a pas réglé la difficulté. Nous aurons à rapporter au Gouvernement les conclusions que nous tirons de nos différents entretiens avec les représentants des cultes.
M. Loïc Hervé. - C'est très intéressant.
La réunion est close à 13 heures.