Jeudi 19 mars 2020
- Présidence de M. Alain Milon, président -
La réunion est ouverte à 9 h 45.
Projet de loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 - Demande de saisine, désignation d'un rapporteur et examen du rapport pour avis
M. Alain Milon, président. - Mes chers collègues, notre ordre du jour appelle la demande de saisine de notre commission, la désignation d'un rapporteur et l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19.
Notre réunion se déroule dans des circonstances particulières, alors que le pays est sous le coup de mesures de confinement et que chacun doit être mobilisé pour tenter de ralentir la progression de l'épidémie et ses effets sur notre système de santé.
Je remercie chacun des groupes d'avoir joué le jeu d'une réunion de commission en formation restreinte, dans le respect des règles qui s'imposent à l'ensemble de la population.
Sont également exceptionnelles les conditions d'examen de ce texte. J'en ai personnellement pris connaissance, dans une version provisoire, hier matin, avant de recevoir le texte définitif, dans une version assez différente, hier soir bien après 19 heures. Ce n'est clairement pas là la meilleure façon de travailler, mais tentons de nous adapter à ces circonstances particulières.
Je vous propose donc de nous saisir pour avis de deux parties du projet de loi : le titre II (articles 4 à 6) instaure un dispositif d'état d'urgence sanitaire ; le titre III, dont l'intitulé est « Mesures d'urgence économique et d'adaptation à la lutte contre l'épidémie de Covid-19 », comporte cinq articles, parmi lesquels nous examinerons certaines dispositions de l'article 7, qui habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance en diverses matières relevant des compétences de la commission des affaires sociales.
Je précise que notre commission n'a pas reçu de délégation de la commission des lois saisie au fond, et que, par conséquent, nous ne nous réunirons pas cet après-midi pour l'examen d'amendements de séance.
La commission demande à être saisie pour avis du projet de loi n° 376 (2019-2020) d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 et désigne M. Alain Milon en qualité de rapporteur pour avis.
M. Alain Milon, président, rapporteur pour avis. - Deux principes ont guidé l'examen de ce texte destiné à adapter notre droit à des circonstances exceptionnelles : la nécessité et la proportionnalité, avec le souci de ne pas aller plus loin que ce que nous prescrit la situation difficile que nous vivons et que nous allons vivre encore pendant une période indéterminée.
Sous le prisme de ces deux principes, il me semble que les dispositions de l'article 7, sur lesquelles je reviendrai, sont nécessaires et proportionnées, à deux exceptions près. Sur le titre II, en revanche, il est légitimement permis de s'interroger sur la nécessité de mettre en place un nouveau dispositif s'ajoutant au droit actuel.
Le Conseil d'État a ainsi rappelé que le régime d'exception que connaît notre pays depuis plusieurs jours n'était pas dépourvu de base juridique : le décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus Covid-19 a été pris par le Premier ministre « sur le fondement de ses pouvoirs de police générale » tandis que l'arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus Covid-19 l'a été par le ministre de la santé sur le fondement de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique, qui lui confère des pouvoirs spécifiques « en cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d'urgence, notamment en cas de menace d'épidémie » pour prendre « toute mesure proportionnée aux risques courus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu » afin de prévenir et de limiter les conséquences sur la santé de la population.
À la question de la nécessité de prévoir un nouveau régime juridique, le Conseil d'État a néanmoins répondu par l'affirmative dans les termes suivants : « l'existence d'une catastrophe sanitaire rend utile un régime particulier de l'état d'urgence pour disposer d'un cadre organisé et clair d'intervention en pareille hypothèse. »
L'instauration d'un régime particulier de l'état d'urgence, c'est ce à quoi procède le titre II du projet de loi. Il crée, au sein du code de la santé publique, un nouveau chapitre composé de neuf articles, lequel transpose très largement dans le champ sanitaire les dispositions de la loi de 1955 sur l'état d'urgence avec, toutefois, des délais différents.
L'article L. 3131-20 définit l'état d'urgence sanitaire, qui peut être déclaré « en cas de catastrophe sanitaire, notamment d'épidémie mettant en péril par sa nature et sa gravité, la santé de la population ».
La déclaration de l'état d'urgence sanitaire repose sur un décret en Conseil des ministres, la spécificité étant que celui-ci est pris sur le rapport du ministre chargé de la santé. À l'instar des arrêtés ministériels pris sur le fondement de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique, ce décret doit être motivé, ce qui n'est pas expressément prévu par la loi de 1955.
Le décret détermine les « circonscriptions territoriales » dans lesquelles il entre en vigueur, étant précisé que, à l'intérieur de celles-ci, les zones où l'état d'urgence sanitaire s'applique sont fixées par décret pris sur le rapport du même ministre chargé de la santé. En revanche, seule la loi peut autoriser la prorogation de l'état d'urgence au-delà d'un délai d'un mois, un décret en conseil des ministres pouvant toutefois y mettre fin de manière anticipée.
La déclaration de l'état d'urgence sanitaire donne au Premier ministre « le pouvoir de prendre par décret pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, les mesures générales limitant la liberté d'aller et venir, la liberté d'entreprendre et la liberté de réunion et permettant de procéder aux réquisitions de tous biens et services nécessaires afin de mettre fin à la catastrophe sanitaire mentionnée à l'article L. 3131-20. Ces mesures peuvent inclure l'interdiction du déplacement de toute personne hors de son domicile dans la zone géographique qu'elles déterminent ».
L'état d'urgence sanitaire se décline sur le plan sectoriel, avec des compétences du ministre chargé de la santé, et sur le plan géographique, avec des compétences dévolues aux préfets.
Le texte consacre par ailleurs au rang législatif le comité scientifique mis en place il y a quelques jours et présidé par Jean-François Delfraissy.
Ce nouveau dispositif ne se substitue pas à celui qui est prévu par l'article L. 3131-1 du code de la santé publique, mais s'y ajoute ; cet article sert désormais également de support aux mesures susceptibles d'être prises en fin d'épidémie, après la fin de l'état d'urgence sanitaire.
Sur l'état d'urgence sanitaire, je formulerai plusieurs observations.
Tout d'abord, il est difficile d'élaborer un dispositif pérenne dans les conditions d'examen qui sont celles de ce projet de loi. Ma préférence serait allée à un dispositif temporaire, limité à l'épidémie qui nous occupe et qui définirait plus précisément les mesures susceptibles d'être prises par les différentes autorités administratives. Tout en répondant aux objectifs poursuivis avec le projet de loi, un tel dispositif aurait permis de les atteindre de façon beaucoup plus proportionnée et donc plus respectueuse des droits et libertés de nos concitoyens.
J'ai échangé sur ce sujet avec le président Bas, qui envisage de cadrer davantage le dispositif. Aussi, je ne vous proposerai pas d'amendement, vous suggérant de nous en remettre à la solution qui sera dégagée par la commission des lois.
J'en viens maintenant aux dispositions de l'article 7 du projet de loi qui intéressent les compétences de notre commission. Elles habilitent le Gouvernement à légiférer par ordonnance dans les domaines suivants : le recours à l'activité partielle et son financement ; les modalités d'attribution de l'indemnité complémentaire prévue par le code du travail en cas d'arrêt de travail ; certains aspects du régime des congés payés ; dans certains secteurs, des dérogations à la durée du travail, au repos hebdomadaire et au repos dominical ; les dates et les modalités de versement de l'intéressement ; l'adaptation de certaines règles de santé au travail ; l'organisation des élections dans les très petites entreprises (TPE) ; les modalités d'information et de consultation du Comité social et économique (CSE) ; des dispositions relatives à la formation professionnelle et à l'apprentissage ; l'augmentation du nombre d'enfants pouvant être confiés aux assistantes maternelles et l'information des parents sur les places disponibles ; la prise en charge en établissement ou service social et médico-social (ESMS) et le bénéfice des droits et prestations destinés aux personnes âgées, handicapées ou en situation de pauvreté ; la garantie de la continuité des droits des assurés sociaux et leur accès aux soins et à leurs droits, notamment en matière de prise en charge des frais de santé, de prestations familiales, d'assurances sociales et d'aides personnelles au logement ; et la continuité de l'indemnisation des victimes éligibles à une indemnisation au titre de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (Oniam) et du Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva).
Cette liste peut paraître fort longue et il ne fait pas de doute qu'elle est un assemblage de mesures diverses, reflet des difficultés identifiées par les différents ministères.
Pour autant que l'on puisse en juger à la lecture d'intitulés parfois peu précis, ces mesures répondent à des besoins clairement identifiés et elles sont nécessaires. Je vous proposerai de les approuver en l'état, à l'exception de modifications rédactionnelles, sauf pour deux d'entre elles.
Comme vous vous en souvenez certainement, l'article 49 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2020 avait pour objet la mise à disposition par les assistantes maternelles de renseignements relatifs à leurs capacités d'accueil sur le site mon-enfant.fr. Notre commission avait soutenu cette mesure, tout en précisant que le défaut de renseignement ne pouvait à lui seul justifier un retrait d'agrément. L'article ayant été censuré comme cavalier social par le Conseil constitutionnel, le Gouvernement réintroduit la disposition dans l'habilitation, en précisant qu'elle est particulièrement utile dans le contexte de l'épidémie. Je comprends l'objectif, mais tel n'est pas l'objet de ce projet de loi. C'est pourquoi je vous propose de relier plus directement la mesure au contexte de l'épidémie : il s'agit de favoriser la garde d'enfants des personnes qui, pour des raisons professionnelles, ne peuvent l'assurer à domicile, comme les soignants, les membres des forces de l'ordre ou tous ceux qui doivent se rendre sur leur lieu de travail pour assurer la continuité de l'activité d'entreprises essentielles à la vie du pays.
Je sais qu'une autre habilitation suscite des inquiétudes ; je veux parler de celle qui aménage les règles relatives aux congés payés. Les congés payés sont un élément emblématique de nos conquêtes sociales, et il peut sembler exorbitant de permettre à l'employeur de les fixer unilatéralement. Je rappelle que ce régime est très encadré, notamment par les règles européennes et que nous ne saurions y déroger trop fortement. Toutefois, la dérogation pourrait, le cas échéant, être plus favorable au salarié dans la mesure où les congés payés procurent une rémunération supérieure au chômage partiel, même amélioré. C'est pourquoi je vous proposerai un amendement pour limiter à six jours ouvrables la durée des congés concernés.
Telles sont, mes chers collègues, les principales observations qu'appellent les dispositions du projet de loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 et à l'adoption duquel je vous propose de donner un avis favorable.
M. René-Paul Savary. - Je souhaite alerter sur la durée du confinement. Quinze jours ? Mais il faut être raisonnable. Ce n'est pas pour rien que l'on parle de quarantaine, les gens comprennent cette notion. Si l'on tient compte du délai d'incubation, de contagion, de rémission, cela fait quarante jours.
Soyons attentifs à tous ceux qui travaillent dans des usines ou des entreprises indispensables à la vie de nos concitoyens. Ils ne paniquent pas, mais ils n'ont pas reçu de consignes sur les mesures à prendre : ils ne comprennent pas qu'ils doivent aller travailler ; les mesures ne sont pas encadrées, d'autant plus qu'on ne parle que des soignants. Eux aussi ont droit à la considération : il leur faut des masques, du gel en quantité suffisante.
Par ailleurs se pose la question des transports : le confinement ne sert à rien si les personnes viennent à quatre par voiture en covoiturage. Quelles sont les consignes précises en la matière ? Les grandes entreprises ont toujours des sous-traitants, qui n'ont pas toujours conscience du danger auquel ils exposent leurs salariés ou qui, au contraire, arrêtent tout, au risque de bloquer des chaînes d'approvisionnement. Il faut organiser tout cela. Faut-il encore autoriser les personnes à aller fumer ensemble ? Faut-il laisser les douches ouvertes ? Il faut régler ces questions, sinon tous les salariés feront valoir leur droit de retrait.
Concernant les congés payés, j'ai cru comprendre que l'employeur pouvait, de manière unilatérale, les revoir dès lors qu'ils avaient été déposés. Si des personnels posent des congés payés dans les trois mois qui viennent, cela pourrait freiner la reprise ; il faut voir comment on pourrait les différer. Pourquoi proposer six jours ouvrables ? Ne faut-il pas envisager que le « confinement » - certains doivent rester chez eux tandis que d'autres doivent aller travailler - dure beaucoup plus longtemps que quinze jours ?
M. Bernard Jomier. - Je voudrais commencer par décrire la situation telle que peut la vivre un cabinet médical de ville. Le cabinet où j'exerce, où j'étais vendredi dernier, n'a reçu que cinquante masques dits chirurgicaux, aucun masque FFP2, aucune dotation en gel hydro-alcoolique, pour quatre soignants. Les masques sont utilisés pour protéger les patients qui toussent lorsqu'ils arrivent, qui sont orientés vers une salle spécifique, et pas du tout pour protéger les soignants. Le lendemain de mon dernier jour de consultation, une de mes collègues m'a annoncé qu'elle souffrait d'un syndrome grippal ; elle a appelé le 15, et il lui a été répondu qu'on ne testait pas les médecins de ville. C'était samedi dernier ! On laisse les professionnels sans protection face à l'épidémie.
Mme Catherine Deroche. - C'est de la folie.
M. Bernard Jomier. - Il sera temps, plus tard, quand nous aurons vaincu ce virus, de mettre chacun face à ses responsabilités, car cette situation est totalement scandaleuse. L'opinion publique ne peut évidemment pas comprendre pourquoi on refuse de tester des soignants qui présentent des symptômes, alors que des parlementaires ou des ministres, eux, sont testés ?
S'agissant du présent projet de loi, nous l'abordons avec la volonté de n'adopter aucune mesure qui entraverait l'action du Gouvernement. En revanche, je souscris à ce qu'a dit Alain Milon : nous souhaitons que l'application de l'arsenal législatif ainsi créé soit limitée dans le temps à la durée cette épidémie. Nous ne ferons bien la loi, en la matière, qu'en nous donnant du temps, celui de la réflexion ; or, ce temps, nous ne l'avons pas. Il faut donc adopter des mesures temporaires. Plus tard, nous pourrons adopter un dispositif mieux réfléchi, plus mûri, plus respectueux des principes fondamentaux de notre démocratie.
Notre commission est concernée par le titre II et par l'habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance en matière de droit du travail, de garde d'enfants, et sur les dispositions relatives au secteur médico-social.
Le Gouvernement a pris le pari de créer un régime d'exception à visée sanitaire ; il aurait pu choisir d'autres solutions, comme l'adaptation de la loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence, qui vise des événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique. De surcroît, les dispositions juridiques nécessaires pour prendre les mesures qui s'imposent existent déjà et ont été actionnées, quoiqu'elles ne soient pas regroupées dans un dispositif unique. Pourquoi, alors, créer un régime spécifique ?
Le titre II vise à créer un état d'urgence sanitaire calqué, dans sa forme, sur l'état d'urgence, pour donner des pouvoirs étendus à l'exécutif et aux représentants territoriaux de l'État. Au vu de sa portée en matière de restriction des droits et libertés constitutionnellement garantis, ce dispositif apparaît juridiquement trop léger. Par exemple, il ne comporte aucune définition claire de la notion de « catastrophe sanitaire » mentionnée à l'article 5. On ne saurait se contenter de la mention : « notamment d'épidémie mettant en péril par sa nature et sa gravité la santé de la population. » Tel est le cas chaque année, en effet, de l'épidémie de grippe : environ 10 000 morts en France, et 60 000 en Europe.
Le code de la santé publique ne connaît pas la notion de catastrophe sanitaire, mais seulement celle de « menace sanitaire grave », définie à l'article L. 3131-1, sur le fondement duquel, d'ailleurs, toutes les mesures actuellement en cours ont été prises. Il connaît également les « situations de catastrophe, d'urgence ou de menace sanitaires graves », à l'article L. 3132-1 par exemple, qui instaure la réserve sanitaire.
Dans le cas de l'état d'urgence, le contrôle de son application est exercé par le juge. Qu'en est-il pour l'état d'urgence sanitaire ? À ce stade, aucune instance ni modalité de contrôle ne sont prévues. Quid du contrôle démocratique des contre-pouvoirs ? Il n'est fait mention, dans le projet de loi, que de l'information du procureur de la République par le préfet sur les mesures d'application que ce dernier est habilité à prendre, y compris des mesures individuelles. Il serait pertinent d'informer, par exemple, les maires des communes intéressées. Quant au Parlement, seule son information est mentionnée, sans aucune obligation de réponse de la part du Gouvernement.
Il est donc nécessaire d'encadrer plus strictement la notion de catastrophe sanitaire et d'introduire, a minima, une obligation de réponse du Gouvernement au Parlement. Afin d'instituer un véritable contrôle parlementaire, il serait préférable d'y adjoindre la règle exigeante figurant à l'article 4-1 de la loi du 3 avril 1955, imposant aux autorités administratives l'obligation de transmettre à l'Assemblée nationale et au Sénat, sans délai, copie de tous les actes qu'elles prennent en application de ladite loi.
Les mesures générales limitant la liberté d'aller et venir, la liberté d'entreprendre, la liberté de réunion, et permettant de procéder aux réquisitions de tous biens et services nécessaires afin de lutter contre la catastrophe sanitaire ne concernent d'ailleurs pas que le ministre de la santé. Elles intéressent plusieurs champs ministériels : l'intérieur, la justice, la défense, l'économie, le travail. Il serait donc cohérent d'adjoindre à la mention du ministre de la santé celle de la garde des sceaux et des ministres de l'intérieur, de la défense, de l'économie et du travail.
La proportionnalité des mesures doit être plus strictement encadrée, et les risques encourus doivent être rappelés : la rédaction proposée n'est pas assez précise. Il convient d'adapter les mesures aux impératifs de la vie privée, professionnelle et familiale. Le dernier alinéa du nouvel article L. 3131-24 du code de la santé publique est d'ailleurs très problématique : « Il est mis fin sans délai aux mesures visées au présent article dès lors qu'elles ne sont plus nécessaires. » Qui détermine, et comment, que les mesures de restriction des libertés ne sont plus nécessaires ?
Concernant l'application territoriale des mesures d'urgence sanitaire par le représentant de l'État territorialement compétent, quelles sont les « mesures individuelles » qui nécessitent l'information du procureur ? Les préfets font l'objet d'une disposition spécifique : ils peuvent être habilités, dans leur département, à décider eux-mêmes des mesures d'application après avis du directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) ; est ainsi créée une double habilitation consistant à déléguer les pleins pouvoirs au préfet après avis du directeur général de l'ARS - il n'est pas précisé s'il s'agit d'un avis simple ou conforme.
Un comité de scientifiques est instauré ; par qui est-il réuni ? Quelle est sa composition ? Comment ses membres sont-ils nommés ? Ne serait-il pas opportun de prévoir qu'y soient présents des représentants de l'Assemblée nationale et du Sénat, afin de renforcer le contrôle parlementaire à ce stade ? Il faut mieux définir ses missions et préciser la périodicité de la publication de ses avis.
La disposition de l'article 14 semble redondante : l'état d'urgence sanitaire, comme son nom l'indique, s'applique en cas d'urgence. Au risque d'entretenir une confusion, pourquoi créer un deuxième niveau de « super-urgence » donnant tout pouvoir au préfet, alors que l'article 12 permet déjà au Gouvernement d'habiliter le préfet à prendre les mesures nécessaires dans son département ?
De nombreuses questions sont donc posées. Nous souhaitons qu'il y soit répondu, mais sans gêner le Gouvernement dans sa réponse à cette épidémie.
M. Martin Lévrier. - Un mot sur les congés payés : l'activité économique devra pouvoir reprendre rapidement quand cette crise sera derrière nous. Je pencherais pour lier le nombre de jours retenus à la durée de confinement : si le confinement dure six semaines, une limitation à six jours est-elle pertinente ? Il faut de la souplesse, tant pour les salariés que pour les employeurs.
Mme Catherine Deroche. - Beaucoup de choses ont été dites ; je remercie Bernard Jomier pour son intervention très complète, qui fait presque office de rapport bis !
Monsieur le président, vous avez dit que la commission des lois envisageait quelque chose pour cadrer le dispositif. Avez-vous une idée de ce qu'elle va décider, en matière de garantie des libertés publiques notamment ?
L'essentiel, aujourd'hui, c'est le confinement : il faut que les gens se confinent. Il y a encore des trous dans la raquette - je pense à la dérogation pour activité physique, qui ouvre la porte à des abus. Le message doit être très clair : les gens doivent rester chez eux, sauf circonstance exceptionnelle ! C'est le meilleur moyen d'éviter la propagation de la maladie. Nous avons déjà trop tardé : nous avons été à la traîne du virus.
Ce n'est ni le lieu ni le moment pour polémiquer. Mais il faudra, plus tard, établir quelle chaîne de décisions a mené à cette situation.
Ce texte est-il propice à des réflexions aussi pratico-pratiques que celles qui ont été évoquées par René-Paul Savary ? Je ne le pense pas. Puisque le Président de la République a parlé de guerre - je n'aime pas beaucoup ce terme -, il faut avant tout donner les moyens à ceux qui combattent, sur le terrain, aux vrais héros, qui soignent les gens.
Un mot sur le conseil scientifique : ceux qu'il faut écouter, ce sont les soignants qui voient arriver les malades et sont dans l'incapacité de les soigner, et les médecins généralistes qui, dépourvus de masques, sont contaminés. Quelle est la légitimité du conseil scientifique ?
M. Philippe Mouiller. - Une remarque et une question.
Je m'étonne du descriptif de certaines habilitations : on prévoit des habilitations pour garantir le droit commun.
Concernant la durée d'un an que vous avez évoquée, vaut-elle pour l'ensemble des habilitations ?
La réforme de l'assurance chômage devait intervenir le 1er avril, entraînant une forte baisse des indemnités pour ceux qui enchaînent les contrats courts. Ces derniers sont aujourd'hui dans l'incapacité de décrocher de nouveaux contrats ; la réforme de l'assurance chômage ne fait qu'ajouter à leurs difficultés.
M. Martin Lévrier. - La réforme est reportée à septembre.
M. Philippe Mouiller. - J'ai donc ma réponse.
Mme Laurence Rossignol. - J'ai entre les mains une série d'amendements qui ont été déposés par les collègues de mon groupe et seront discutés en commission des lois, visant à protéger les libertés individuelles et publiques en période d'état d'urgence sanitaire. Un consensus se dégage autour de certaines propositions ; mes collègues font état d'une convergence de vues avec Philippe Bas.
Dès le 26 février, nous organisions une table ronde sur le coronavirus ; les deux premiers cas endogènes avaient déjà été détectés, dans l'Oise. Le 4 mars, nous débattions avec le ministre de la santé ; aujourd'hui, nous sommes le 19 mars. Mon sentiment est que les services hospitaliers, sous la direction des ARS, se sont mis très vite en mouvement pour se préparer à accueillir des malades dans des conditions très inhabituelles. Concernant, en revanche, les masques et les tests, nous avons un énorme problème.
Mme Catherine Deroche. - Ce qui se passe est hallucinant.
Mme Laurence Rossignol. - Je me souviens avoir lu au ministre de la santé, le 4 mars, un SMS d'une aide-soignante m'informant qu'aucun masque n'était disponible dans l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) où elle travaillait ; je me souviens également que le ministre, se tournant vers son cabinet, s'en était ému. Le problème n'est toujours pas résolu. Que s'est-il passé pendant ces quinze jours ?
M. Alain Milon, président, rapporteur pour avis. - L'Assistance publique-Hôpitaux de Marseille n'a pas de masques non plus.
Mme Laurence Rossignol. - Le discours du Gouvernement n'est pas de nature à créer la confiance. Nos concitoyens sont cartésiens ; or l'histoire qu'on leur raconte n'est pas crédible : on ne donne pas de masques parce qu'il ne sert à rien d'en donner aux gens qui ne sont pas malades,...
Mme Catherine Deroche. - Dont on ne sait pas s'ils sont malades ou pas !
Mme Laurence Rossignol. - Et on ne dépiste que ceux qui sont hospitalisés. Le Gouvernement a raconté une histoire pour masquer la pénurie de masques et de kits de dépistage. Cette histoire, il faut la lire en regard des recommandations de l'Organisation mondiale de la santé (OMS) en matière de dépistage et de la manière dont un certain nombre de pays ont affronté la même chose que nous.
Les décideurs publics se sont laissés dominer par une idée : il ne faut pas mettre le pays en panne ; ce n'est pas bon économiquement. Au bout du compte, on est quand même très en panne ! De tout cela, nous reparlerons plus tard. Notre pays se vante toujours de son formidable système de santé ; à voir comment les soignants sont accompagnés dans l'exercice de leurs missions, on peut se poser des questions.
J'en viens au contenu de l'habilitation.
Merci, monsieur le président, d'avoir rappelé que le Gouvernement en avait profité pour glisser subrepticement, dans l'alinéa sur les assistantes maternelles, cette fameuse plateforme de mise en contact des assistantes maternelles avec les familles, dont les assistantes maternelles ne veulent pas, et que le Conseil constitutionnel avait censurée. Cette mesure ne me semble pas indispensable à la gestion de l'état d'urgence sanitaire ; ce n'est pas ainsi que l'on crée de la confiance !
Je suis perplexe sur les dérogations en matière de droit du travail - durée du travail, congés payés, réduction du temps de travail (RTT). Il n'est pas certain que ce genre de mesures soit nécessaire dans toutes les entreprises. Il ne faudrait pas, en particulier, que ce soit dans celles où les gens ont malgré tout continué à travailler que ces dispositions soient utilisées. Tout cela est assez flou.
On trouve beaucoup de dérogations dans ce texte, mais pas d'obligations. Il en faut ! Je pense à celle qui consisterait à exiger des employeurs qu'ils fournissent des gants, des masques, voire des combinaisons, à leurs salariés. Une telle obligation créerait obligation pour l'État de fournir les employeurs. Dans les métiers de l'approvisionnement alimentaire ou de la logistique, les travailleurs n'ont pas de masques, bien qu'ils soient en contact avec le public ; si cette situation perdure, ils arrêteront de travailler...
Une question sur l'économie sociale et solidaire : les entreprises du secteur bénéficieront-elles des mesures d'aide ?
Dernier point : je sollicite le soutien de la commission des affaires sociales à propos d'un amendement que j'ai déposé, et dont je ne suis pas certaine que la commission des lois le traite avec les égards dus à son rang ! Cet amendement m'a été suggéré par des obstétriciens de la Maison des femmes de Saint-Denis - vous connaissez Ghada Hatem -, qui m'ont communiqué les instructions envoyées par le collège national des gynécologues et obstétriciens français.
La crise du coronavirus, parce qu'elle dérègle les services hospitaliers et limite la liberté d'aller et venir, a d'ores et déjà des conséquences sur la capacité des hôpitaux à respecter les délais légaux d'accès à l'interruption volontaire de grossesse (IVG). Un certain nombre d'hôpitaux ont allégé leurs services d'orthogénie et renvoient tout sur les hôpitaux « militants » notamment.
Pour les patientes atteintes du coronavirus, une interruption médicale de grossesse (IMG) pourrait se substituer à l'IVG - juridiquement parlant, c'est assez rock 'n' roll. Certaines procédures ont déjà été allégées. Autre problème : à ceux qui militent pour l'allongement des délais légaux, on répond toujours que 5 000 femmes vont chaque année avorter à l'étranger, cette pratique tolérée rendant inutile un tel allongement. Mais, aujourd'hui, toutes les frontières sont fermées. Les Pays-Bas, l'Espagne, il n'en est plus question.
Certains praticiens demandent donc, pendant la période d'urgence sanitaire, un allongement de deux semaines des délais légaux de pratique de l'IVG. À défaut d'un tel allongement, les professionnels seront forcés de se mettre aux marges de la loi. Je demande aussi que soit supprimée, pendant cette période, l'obligation d'une deuxième consultation pour les mineures.
Mme Laurence Cohen. - Notre réunion de ce matin montre que, y compris lorsque les circonstances sont exceptionnelles et les délais contraints, nous arrivons à travailler en profondeur. Merci, monsieur le président, pour votre particulière vigilance sur le cadrage des mesures de confinement et le respect des libertés de nos concitoyens.
Ce n'est pas le moment de polémiquer ; nous devons être solidaires avant tout. Le temps du bilan viendra plus tard, et nous aurons à examiner les mesures qui auront été prises.
Nous faisons tous, dans nos circonscriptions, le constat de manques et de pénuries extrêmement importantes - les masques manquent ainsi cruellement à Paul-Brousse, à Villejuif. Ce n'est pas faute d'avoir donné l'alerte !
Quant au secteur médico-social, c'est comme s'il n'existait pas ! J'ai été alertée à plusieurs reprises par des psychologues qui travaillent en hôpital et ne bénéficient ni de blouses ni de masques, sous prétexte qu'ils ne sont pas des soignants au sens strict du terme. Or ils sont en contact direct avec les patients, et peuvent être réquisitionnés ! Autre sujet d'inquiétude : le sort des malades suivis en psychiatrie. On laisse sortir un certain nombre de ces patients afin de récupérer des lits ; or ils ne peuvent pas être suivis à distance : ils ont besoin de contact.
J'ai été également alertée par des personnes endeuillées concernant le déroulement des enterrements. Je pense aussi à ceux qui ne peuvent se rendre à l'hôpital pour assister à la fin de vie d'un de leurs proches.
Un projet de loi de finances rectificative sera examiné demain ; j'espère vraiment que des milliards d'euros vont être débloqués pour le secteur de la santé.
Je dirai un mot sur l'article 9, l'information du Parlement : elle ne se confond pas avec la publicité des avis du comité scientifique. Nous souhaiterions la création d'un comité de suivi ad hoc de l'état d'urgence sanitaire, au sein duquel siègeraient le Premier ministre, les ministres concernés, le directeur général de la santé, des représentants du comité scientifique, mais également un représentant de chaque formation politique représentée au Parlement, ainsi qu'un représentant de chaque association nationale d'élus locaux - rappelons que les maires sont en première ligne dans l'organisation concrète de la solidarité.
Deuxième proposition : le ministre de la santé aura le pouvoir de prescrire les mesures visant à lutter contre la catastrophe sanitaire ; mais la loi doit préciser que ce pouvoir s'exerce en lien avec la consultation du comité scientifique. Il est question d'une publication « périodique » des avis du comité, mais cette formule laisse planer un flou : que veut dire « périodiquement » ? Ne pouvons-nous pas proposer, par exemple, le principe d'une réunion hebdomadaire ? Soyons précis.
L'article 7 a notamment pour objet l'aménagement de la durée du travail et des règles relatives au chômage partiel, aux congés payés et au repos dominical. L'unilatéralisme du dispositif nous semble très dangereux ; elle remet en cause de façon disproportionnée les droits des salariés.
Tout cela ne peut pas se faire sans que les organisations syndicales soient consultées ; on ne doit pas utiliser cette période de confinement pour porter atteinte au droit du travail.
M. Xavier Iacovelli. - Tout a été plus ou moins dit. Un mot sur les stocks de masques : en 2013, nous disposions d'un stock de 1 milliard de masques, qui ont par la suite été jugés non indispensables. Il en restait 150 millions à la veille de la crise sanitaire ; mais nous sommes de toute façon dépendants des usines chinoises pour leur fabrication. C'est tout un modèle d'approvisionnement qu'il faudra donc revoir. Le Gouvernement vient en tout cas d'annoncer une mobilisation des entreprises françaises visant à produire 8 millions de masques par semaine, ce qui, sans rattraper le retard pris, va dans le bon sens. Il faut pouvoir en fabriquer en quantité suffisante pour élargir leur distribution au-delà du personnel soignant.
M. Alain Milon, président, rapporteur pour avis. - Je suis un peu comme vous, mes chers collègues : j'ai certes travaillé cette nuit sur ce texte, mais je me pose beaucoup de questions sans disposer de toutes les réponses.
Il y aura en effet un après. Après la crise, nous aurons donc, nous, parlementaires, beaucoup de questions à poser tant sur ce qui a été fait dans le passé - j'avais été rapporteur d'une commission d'enquête sur le rôle des firmes pharmaceutiques dans la gestion par le Gouvernement du H1N1 : nous avions, à l'époque, reproché à la ministre d'en avoir trop fait... -, que sur les propos tenus récemment par une certaine personne particulièrement influente, membre du Gouvernement il y a quelques semaines encore.
Monsieur Savary, la durée de la quarantaine n'est pas fixée dans la loi : elle est d'ordre réglementaire. Pour l'instant, la quarantaine est une quatorzaine.
Pour ce qui est de l'équipement des salariés, l'équipement essentiel est le respect des règles de confinement et, lorsqu'on est obligé de travailler, le respect des règles sanitaires. Je ne crois pas au masque pour tout le monde.
Mme Catherine Deroche. - Mais que fait-on de tous les cas asymptomatiques ?
M. Alain Milon, président, rapporteur pour avis. - Pour ce qui est des congés payés, je propose de limiter à six jours ouvrables le nombre de jours de congés payés pour lesquels l'employeur pourrait prendre des mesures unilatérales. Les entreprises vont être en grande difficulté ; quant aux salariés qui vont se retrouver au chômage technique, leur salaire risque de diminuer. Il faut donc respecter à la fois les droits des salariés et ceux des entreprises. Notre proposition semble satisfaire le cabinet de Muriel Pénicaud.
Pour ce qui est de l'urgence sanitaire, je suis globalement d'accord avec l'analyse de Bernard Jomier. D'après les échanges que j'ai eus avec Philippe Bas, la commission des lois devrait proposer une limitation dans le temps du dispositif, avec caducité au bout d'un an. Pourquoi un an ? Parce qu'on ne peut exclure l'hypothèse d'un effet rebond. Ce délai raisonnable nous laisse le temps de travailler sur une proposition pérenne qui pourrait acquérir force de loi.
Concernant l'information au Parlement, cette disposition figurait dans l'avant-projet ; elle a été supprimée par le Conseil d'État au motif qu'il s'agirait d'une injonction au Gouvernement.
Mme Laurence Rossignol. - C'est une basse vengeance du Conseil d'État à l'égard du Parlement.
M. Alain Milon, président, rapporteur pour avis. - Il est évidemment nécessaire de mieux cadrer le dispositif : le Sénat doit jouer son rôle de défenseur des libertés.
Le comité scientifique relève, de mon point de vue, du domaine réglementaire. Je pense que la présence de parlementaires au sein de ce comité serait plutôt une bonne chose, sachant que, dans d'autres conseils scientifiques existants, siègent des parlementaires. Il faut, a minima, que l'information du Parlement soit garantie.
S'agissant du contrôle juridictionnel, l'information du procureur de la République pour toutes les mesures individuelles prises par le préfet est une mesure calquée sur ce que prévoit déjà l'article L. 3131-1 du code de la santé publique. Par ailleurs, l'état d'urgence sanitaire ne supprime pas la capacité d'un justiciable à attaquer une mesure administrative, ministérielle ou préfectorale. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle nous nous réunissons aujourd'hui : il s'agit de donner une base légale aux mesures réglementaires qui sont prises ou seraient prises par le Premier ministre. Je rappelle en outre que le préfet ne dispose pas de pouvoir réglementaire autonome, quelles que soient les habilitations dont il bénéficierait. Ces dernières restent à la main du Premier ministre et du ministre de la santé. Il n'y a donc là aucun risque juridique particulier.
Madame Rossignol, oui, la vraie difficulté, aujourd'hui, ce sont les masques et les tests. Il faudra, plus tard, travailler, avec la commission des affaires économiques, à la mise en place d'un système rapide et interne au territoire national en matière d'approvisionnement en cas de crise. Nous ne pouvons pas nous permettre de dépendre de la Chine. Toutes les épidémies de coronavirus et de grippe, ou presque, en viennent ; la Chine aura donc toujours besoin de masques avant nous.
Madame Cohen, l'équipement des salariés compte parmi les obligations de l'employeur, au titre de la protection de la santé au travail. Il s'agit d'une obligation particulièrement forte.
Mme Laurence Rossignol. - Dans tous les secteurs d'activité ?
M. Alain Milon, président, rapporteur pour avis. - Oui : il s'agit d'une obligation générale posée par le code du travail.
Si un amendement est présenté sur l'IVG, à titre personnel, je le voterais.
Le cas des obsèques a été évoqué. Il s'agit en effet de situations terribles...
Il paraît délicat de créer un comité de suivi ad hoc dans les circonstances actuelles, mais nous devrons agir le moment venu au titre de notre mission de contrôle. Je précise par ailleurs que le comité scientifique n'a qu'un rôle de conseil et d'information, il n'a pas de rôle opérationnel.
Il sera nécessaire d'aménager la durée du travail dans certaines entreprises, mais il faudra aussi que les employeurs offrent des contreparties adaptées à leurs employés.
Je récapitule l'effet des mesures nouvelles sur le budget : 8,25 milliards d'euros d'augmentation des dépenses, 15 milliards d'euros de baisse des recettes ; le déficit public, pour 2020, serait de l'ordre de 4 %. Et ce n'est malheureusement pas terminé...
M. René-Paul Savary. - Je rejoins Laurence Rossignol : les hôpitaux se sont bien organisés pour anticiper la crise, les opérations qui pouvaient l'être ont été reportées, etc. Mais la médecine de ville, elle, n'a fait l'objet d'aucune mesure spécifique.
Les mesures de confinement ont été plutôt bien cadrées : on a dit aux gens de rester chez eux, de prendre des précautions. Mais on n'a rien cadré du tout pour ceux qui sont obligés de continuer à aller travailler, dans l'agro-alimentaire par exemple : ils ne sont pas équipés. Beaucoup d'entreprises ferment alors qu'elles pourraient fonctionner si elles avaient les moyens de protéger leur personnel. Aucun protocole n'existe pour organiser le travail dans les secteurs qui ne peuvent pas s'arrêter. Quid, en outre, des règles concurrentielles ? Les petites librairies sont fermées, mais les grandes surfaces peuvent continuer à vendre des livres.
Rien n'est organisé. Les décisions d'ouverture ou de fermeture sont des décisions individuelles ; il faut cadrer tout cela et rétablir la confiance des salariés.
M. Alain Milon, président, rapporteur pour avis. - De telles dispositions dépendent de l'exécutif.
Mme Jocelyne Guidez. - Je voudrais évoquer les vols de masques, par palettes entières, dans les hôpitaux. Il faut punir plus sévèrement ceux qui se rendent coupables de tels actes.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 7
Les amendements rédactionnels nos 64 et 65 sont adoptés.
M. Alain Milon, président, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 66 vise à circonscrire les mesures à prendre par ordonnance en matière de garde d'enfants pour qu'elles se limitent à des dispositifs exceptionnels et temporaires d'adaptation à la lutte contre l'épidémie. Il précise ainsi le champ de l'habilitation afin que les dispositions relatives aux modes de garde concernent les parents dont l'activité professionnelle est maintenue sur leur lieu de travail et dans le seul contexte de la fermeture des structures d'accueil du jeune enfant visant à limiter la propagation du Covid-19.
M. Philippe Mouiller. - Excellent.
L'amendement n° 66 est adopté, de même que l'amendement rédactionnel n° 67.
M. Alain Milon, président, rapporteur pour avis. - L'article 7 habilite notamment le Gouvernement à adapter par ordonnance les modalités d'attribution de l'indemnité versée par l'employeur en complément des indemnités journalières en cas d'arrêt de travail. Cette mesure vise en particulier les parents contraints de garder leurs enfants sans possibilité de télétravail et percevant une indemnisation exceptionnelle de la sécurité sociale.
La précision « en cas de risque sanitaire grave et exceptionnel » semble toutefois superfétatoire, toutes les mesures prévues à l'article 7 en matière de droit du travail étant destinées à « faire face aux conséquences économiques, financières et sociales de la propagation du Covid-19 » et se voulant en tout état de cause provisoires.
En conséquence, l'amendement n° 68 vise à supprimer cette précision inutile.
L'amendement n° 68 est adopté, de même que l'amendement n° 69.
La réunion est close à 11 h 10.