- Lundi 19 novembre 2018
- Mardi 20 novembre 2018
- Projet de loi de finances pour 2019 - Mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » et compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » - Examen du rapport spécial
- Projet de loi de finances pour 2019 - Mission « Cohésion des territoires » (et articles 74 à 74 quinquies) - Programmes « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », « Aide à l'accès au logement », « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat », « Politique de la ville », « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et « Interventions territoriales de l'État » - Examen des rapports spéciaux
- Mercredi 21 novembre 2018
- Projet de loi de finances pour 2019 - Examen de l'article 19, précédemment réservé, et position de la commission sur la première partie du projet de loi de finances pour 2019 - Tome II du rapport général
- Proposition de loi visant à lutter contre la désertification bancaire dans les territoires ruraux - Examen des amendements de séance au texte de la commission
- Projet de loi de finances pour 2019 - Mission « Recherche et enseignement supérieur » (et articles 78 et 78 bis) - Examen du rapport spécial
- Projet de loi de finances pour 2019 - Mission « Relations avec les collectivités territoriales » (et articles 79 à 81 ter) et compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » - Examen du rapport spécial
- Projet de loi de finances pour 2019 - Mission « Écologie, développement et mobilité durables » (et articles 75 à 76 quinquies) - Comptes d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres », « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale (FACÉ) », « Transition énergétique » et « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » - Budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » - Examen des rapports spéciaux
- Jeudi 22 novembre 2018
- Projet de loi de finances pour 2019 - Examen définitif de l'équilibre, des missions (dont la mission « Défense » précédemment examinée et réservée), des budgets annexes, des comptes spéciaux et des articles rattachés de la seconde partie
- Projet de loi de finances pour 2019 - Examen des amendements de séance à l'article liminaire et à l'article 37
- Vendredi 23 novembre 2018
Lundi 19 novembre 2018
- Présidence de M. Vincent Éblé, président -
La réunion est ouverte à 14 h 30.
Projet de loi de finances rectificative pour 2018 - Examen des amendements de séance
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Treize amendements ont été déposés sur ce texte, dont un a été déclaré irrecevable. C'est un retour à la vocation initiale d'un projet de loi de finances rectificative (PLFR) de fin d'année, qui était devenu une véritable voiture-balai des mesures fiscales... La loi de finances initiale n'en sera que plus importante. Le Premier ministre s'était engagé auprès du Président du Sénat à ne pas déposer d'amendements fiscaux : cet engagement a été tenu.
EXAMEN DES AMENDEMENTS DE SÉANCE
Article additionnel après l'article 1er
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 1 rectifié porte sur la fiscalité des fonds d'investissement de proximité (FIP) en Corse, qu'il aligne sur celle d'un dispositif applicable en métropole - mais ce dispositif n'est jamais entré en vigueur. Retrait, ou avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 1 rectifié.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement de suppression n° 4 porte sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique », ou plutôt transition électrique, puisqu'il finance les tarifs d'achat de l'énergie solaire et éolienne.
M. Claude Raynal. - C'est un amendement d'appel.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il est vrai que la Commission de régulation de l'énergie (CRE) a déclaré le 12 juillet dernier qu'il y avait trop d'argent, mais le Gouvernement n'en a pas profité pour utiliser ce surplus de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques à la transition énergétique.
M. Claude Raynal. - Absolument.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Retrait.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 4.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Même avis sur l'amendement n° 9.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 9.
Article additionnel avant l'article 5
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 10 rectifié a un sujet purement fiscal, il a davantage sa place dans le projet de loi de finances initiale. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 10 rectifié.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 3 aurait également davantage sa place en loi de finances initiale. Sagesse.
La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 3.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les trois amendements identiques nos 2, 5 et 13, qui sont en discussion commune avec l'amendement n° 11, concernent la mission « Défense ». Les trois amendements identiques annulent des ouvertures de crédits. Si nous les adoptons, comment seront financées les opérations extérieures et les missions intérieures ? Faudra-t-il revenir au principe de la solidarité interministérielle ? Ce sont, à mon avis, des amendements d'appel. Sagesse.
L'amendement n° 11, lui, minore les crédits de la mission : avis défavorable.
La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur les amendements nos 2, 5 et 13. Elle émet un avis défavorable à l'amendement n° 11.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les amendements nos 6 et 7 sur la mission « Travail et emploi » sont aussi des amendements d'appel : comment pourrions-nous consommer plus de dispositifs d'aide à l'emploi d'ici à la fin de l'année ? Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 6 et 7.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 12 transfère des crédits vers la dette d'EDF. Quel intérêt ?
M. Philippe Dallier. - Il doit y avoir erreur !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 12.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Si le vote sur la première partie du projet de loi de finances rectificative est conforme au vote de notre commission, l'examen du texte s'achèvera rapidement.
M. Vincent Éblé, président. - Rien n'interdit d'évoquer en discussion générale les questions politiques soulevées par ces amendements. Je le ferai pour ma part. Quant à l'amendement n° 8 rectifié, ce n'est pas au titre de l'article 40 qu'il est irrecevable, mais en vertu des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), car son sujet ne relève pas d'une loi de finances.
Mme Christine Lavarde. - J'en étais cosignataire, de par mon appartenance au groupe d'études sur le numérique. C'était un amendement d'appel : l'État doit prendre en charge la base de référencement. Le coût ne serait pas énorme et, avec peu de moyens, cela donnerait une grande impulsion.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La fiscalité énergétique sera beaucoup débattue. Or, à propos, par exemple, du CAS que j'ai évoqué et dont la CRE a décidé en juillet dernier qu'il était déjà trop doté, l'article 40 nous empêche d'affecter les quelque 600 millions d'euros en question à de véritables politiques de reconversion énergétique. L'Agence nationale de l'habitat (ANAH) pourrait faire plus d'isolation, par exemple, ou l'on pourrait aider davantage au renouvellement des véhicules.
La commission donne les avis suivants :
La réunion est close à 14 h 45.
Mardi 20 novembre 2018
- Présidence de M. Vincent Éblé, président -
La réunion est ouverte à 9 h 20.
Projet de loi de finances pour 2019 - Mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » et compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » - Examen du rapport spécial
M. Vincent Éblé, président. - Nous accueillons le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques M. Laurent Duplomb. Et je me réjouis du retour de notre collègue Yannick Botrel, co-rapporteur spécial des crédits de l'agriculture.
M. Alain Houpert, rapporteur spécial de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » et du CAS Développement agricole et rural ». - Je suis moi aussi très heureux de retrouver mon ami et complice Yannick Botrel.
La plupart des crédits du programme 149 sont consacrés au financement national du deuxième pilier de la politique agricole commune (PAC), qui soutient certaines composantes qualitatives de la politique agricole. Or les crédits chutent de 16,8 %. Cette évolution reflète deux modifications majeures, qui, pour l'une, pose un problème rédhibitoire et, pour l'autre, suscite une réelle perplexité. Pour le reste, les crédits du programme 149 sont à peu près inertes, la loi de programmation des finances publiques ayant placé la mission sous une contrainte budgétaire forte. Ce choix, s'agissant d'une branche d'activité économique majeure, confrontée à des difficultés structurelles considérables et affectée par des à-coups conjoncturels de forte amplitude, me semble inapproprié. Car sans les subventions publiques, 60 % des exploitations auraient eu en 2016, selon les données de l'Insee, un résultat courant avant impôt négatif. En pareille conjoncture, le gel des soutiens est un mauvais signal, qui contredit les ambitions d'une agriculture forte, compétitive, contribuant à l'aménagement du territoire et installée sur une trajectoire de transition agro-écologique.
L'indemnité de compensation des handicaps naturels (ICHN) connaît certes une augmentation de 20 millions d'euros : mais cela est seulement dû à la réforme du zonage, qui fait entrer de nouvelles exploitations dans le dispositif, mais en fait sortir 3 800 - avec un impact à évaluer au plus vite. Le surcroît de crédits n'est pas un supplément net : comme trop souvent, on pioche dans les dotations du premier pilier de la PAC pour combler les impasses du financement du second pilier. Les concours nets moyens à l'agriculture sont au mieux stabilisés.
Les dotations réservées au verdissement de la politique agricole baissent fortement : les retards de paiement des aides avaient justifié des dotations inhabituellement élevées l'an dernier, certes, mais le niveau des soutiens reste sans élan. Le Président de la République a annoncé un objectif de conversion de 15 % des sols agricoles vers une production bio, alors que nous sommes à 8 % aujourd'hui. Cette ambition n'est pas dotée.
Les aides agricoles ont subi des retards de paiement considérables ces dernières années. Un rattrapage très hésitant a eu lieu. Il faut s'en féliciter, mais les interventions les plus significatives pour le verdissement sont celles qui ont été régularisées avec le plus de retard. Il faudra rester vigilant sur le calendrier des versements demeurant à normaliser. Je signale aussi que certains services fiscaux négligent le fait que les sommes finalement reçues se rattachent à plusieurs exercices ! Les facteurs de dysfonctionnement de la chaîne des paiements ne sont pas tous surmontés. Les défaillances informatiques de l'agence de services et de paiement et les insuffisances des capacités de contrôle demeurent. Aucun moyen n'est inscrit pour corriger ces déficits de capacité. Structurellement, la gestion des paiements agricoles pourrait être significativement améliorée : hélas on attend toujours le choc de simplification. La mauvaise exécution des paiements nous vaut année après année des corrections financières parmi les plus élevées que la Commission européenne prononce contre les États...
L'une des mesures du projet de budget suscite tout particulièrement la perplexité : l'an dernier, 300 millions d'euros avaient été inscrits pour imprévus. La dotation est réduite d'un tiers pour 2019, la consommation des crédits en 2018 ayant été de l'ordre de 190 millions d'euros. Cela a été la divine surprise de l'année puisqu'au moment de la construction du budget, on pouvait craindre plus d'un milliard d'euros de corrections financières. Le Gouvernement, manifestement, escompte encore cette fois une issue heureuse... Et aucune marge n'est laissée pour le soutien aux exploitations elles-mêmes. À ce propos, il est regrettable que la ligne ouverte en 2018 n'ait pas été mobilisée à ce jour pour accompagner les agriculteurs, éleveurs en particulier, qui subissent la sécheresse. Sur ce déficit de précaution, le Gouvernement répond que la dotation en cas de besoin serait abondée par une loi de finances rectificative, mais les collectifs n'ont pas vocation à couvrir des impasses budgétaires parfaitement identifiables au moment de la loi de finances initiale ! Le budget ne comporte pas non plus les moyens de doter les mécanismes par lesquels transitent les interventions d'urgence de soutien aux revenus agricoles. Et malgré son intérêt, la nouvelle déduction pour épargne de précaution n'aura aucune valeur pour les 50 % d'agriculteurs dont le revenu est inférieur à 14 000 euros par an.
Il existe encore un point de désaccord majeur entre le Sénat et le Gouvernement, qui porte sur les réductions d'allègements du coût du travail saisonnier. Le Gouvernement refuse de rétablir un dispositif qui concerne 73 000 exploitations soumises à une concurrence très forte de la part de pays à faible coût du travail. Certes, par rapport au budget initial qui prévoyait tout simplement la suppression du dispositif TO-DE (travailleurs occasionnels-demandeurs d'emploi), un début de solution a été apporté. Toutefois, il reste une perte sèche de l'ordre de 30 à 40 millions d'euros - et de 30 millions d'euros sur les autres lignes du programme 149 puisque le petit geste sur les TO-DE serait financé par un redéploiement de crédits...
Ce blocage et plus largement le défaut de cohérence du budget par rapport à notre ambition agricole constituent une raison impérieuse de rejeter les crédits de la mission, comme l'an dernier. Je vous avais alors, en revanche, recommandé l'adoption des crédits du CAS-DAR. Je n'en ferai pas de même cette année. D'une part, le compte a accumulé des capacités de dépense qui vont bien au-delà de sa capacité effective à dépenser : la taxe qui l'alimente et qui pèse sur les exploitations agricoles mériterait d'être allégée, sinon elle ira alimenter d'autres politiques publiques. D'autre part, les interventions du CAS ne sont pas évaluées avec suffisamment de rigueur.
M. Yannick Botrel, rapporteur spécial de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » et du CAS Développement agricole et rural ». - Merci de vos paroles amicales, qui me vont droit au coeur. Je vais compléter ce propos par des considérations sur les crédits de la forêt et la politique de sécurité sanitaire agricole et alimentaire. Avant cela, sur la composante analysée par Alain Houpert, je veux souligner quatre éléments. En premier lieu, la mission que nous examinons pèse moins de 10 % de l'ensemble des concours à l'agriculture qui s'élèveraient à plus de 23 milliards d'euros en 2019. Nous avons peu de visibilité sur la PAC et encore moins de capacité d'inflexion : or, elle représente plus de dix fois les crédits budgétaires agricoles. Il serait bon de réfléchir à des moyens de renforcer l'information des deux commissions des finances du Parlement sur l'exécution budgétaire européenne, puisqu'il existe des vases communicants entre le budget national et la gestion des enveloppes budgétaires européennes.
Deuxième point : la structure des soutiens publics à l'agriculture a considérablement évolué et la part des déductions sociales et fiscales se renforce par rapport à celle des crédits. Cela réduit la pilotabilité des interventions et en atténue les capacités contracycliques. Il faut donc être très vigilant sur les allègements et autres niches sociales, et sur le dispositif TO-DE, d'autant que le remplacement du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) par des allègements de cotisation pourrait se traduire par un bilan moins avantageux pour les exploitants, une fois prises en compte les perspectives d'un ressaut de l'imposition des revenus.
Troisième point : le Gouvernement bénéficie des efforts entrepris au cours de la législature précédente pour améliorer la gestion des aides européennes. Le plan Feaga a demandé un travail considérable de mise à jour d'un registre parcellaire graphique qui avait été négligé. L'investissement commence à produire des résultats ; la Commission européenne et la justice européenne paraissent sensibles à l'amélioration de notre infrastructure de paiement. Les exploitants agricoles ont participé à cet effort et il serait assez justifié que les économies pour la France leur reviennent, au moins pour la partie des corrections financières établies sur des constatations réelles.
Enfin, la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques n'intègre en rien le Brexit, qui privera le budget européen de recettes nettes. Il faudra bien se résoudre à renationaliser une part des soutiens européens ! Dans le domaine agricole la loi de programmation n'est pas soutenable, paradoxe au vu de sa justification.
La politique forestière de la France ne décolle pas et la réduction des crédits de paiement pour la forêt en 2019 traduit ce manque d'ambition. L'atonie des années précédentes se prolonge. Il faudra tenir compte aussi de l'impact de la suppression de l'indemnité compensatoire de défrichement dans les cas envisagés aux articles 18 bis et 18 ter du projet de loi de finances, à supposer que ces deux dispositions survivent à leur examen par le Conseil constitutionnel, puisque le produit minime de la taxe correspondante revient au fonds spécial bois pour lequel il représente une certaine ressource quand même. Les crédits baissent à nouveau et les économies réalisées sur les suites de la tempête Klaus, qu'il est hasardeux de considérer comme... closes, ne sont pas mobilisées pour la forêt. Les dépenses d'investissement sont à l'étiage dans le domaine de la lutte contre l'incendie et de l'amélioration des dessertes forestières. Quant à la subvention destinée à l'Office national des forêts (ONF), son niveau est maintenu mais il serait logique de l'augmenter ! Car l'ONF a deux missions distinctes, l'une d'intérêt général, l'autre de valorisation de la ressource en bois et forêt. Un conventionnement est intervenu entre l'ONF, l'État et les communes forestières. En échange d'objectifs de collecte et d'investissement, les relations financières ont été stabilisées. J'ai régulièrement indiqué que l'effort de collecte demandé à l'ONF ne semblait pas cohérent avec les objectifs de la stratégie française de transition énergétique et de bioéconomie. Le contrat d'objectifs et de performances (COP) repose sur une modification de la composition du personnel de l'ONF - davantage de contrats de droit privé et moins de fonctionnaires. Tous ces équilibres posent problème. Si l'on ajoute que la forêt française est en mauvaise santé et que sa composition mériterait d'être mieux pensée, nous sommes face à des difficultés importantes, récurrentes. Nous attendons la présentation du nouveau projet stratégique pour la forêt et le bois. Il faudra l'examiner avec soin et le chiffrer. En attendant, la situation financière de l'ONF n'est pas bonne. Malgré un prix du bois relativement élevé, le chiffre d'affaires plafonne, l'établissement ne parvenant pas à écouler toute sa récolte. Il est endetté à hauteur de 340 millions d'euros pour un chiffre d'affaires très inférieur. L'ONF n'est pas le seul acteur de la forêt à souffrir : de nombreuses scieries sont en situation délicate et beaucoup de notre capacité de transformation a disparu ces dernières années.
Les crédits de sécurité sanitaire des aliments sont à peu près stabilisés, une fois prise en compte la réduction des dépenses liées au contentieux des vétérinaires sanitaires, qui a été piloté à vue ces dernières années. Seules deux modifications sont notables. Le budget prévoit 40 emplois nouveaux pour le rétablissement d'un contrôle sanitaire aux frontières après le Brexit. L'ampleur des besoins n'est pas facile à évaluer, elle dépendra des effets de détournement du trafic, mais il manquerait 40 emplois. La seconde évolution c'est le renforcement de la dotation à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et de travail (Anses). Est-ce pour espérer récupérer une partie des autorisations de mise sur le marché des produits vétérinaires ? Le Royaume-Uni en assurait 40 %. Selon les données de la comptabilité analytique de l'agence, pourtant, ces activités sont lourdement déficitaires pour elle. Elles exercent donc un effet d'éviction sur le financement de la recherche et des analyses. Au demeurant, il est inquiétant que se soit constitué une sorte de marché de la police sanitaire, avec une concurrence féroce entre les agences nationales des États membres pour récupérer les marchés. Cela pose problème à l'heure où nos compatriotes sont très sensibles aux questions de nocivité de certains produits. Pour le reste, en dépit des carences de notre infrastructure de maîtrise du risque sanitaire, rien de nouveau. Les états généraux de l'alimentation avaient été l'occasion d'annoncer des objectifs très généraux, mais aussi très ambitieux. Le budget ne les traduit pas. CAP 2022 a repris nos observations sur la sécurité sanitaire des aliments et pointé les carences. En vain. Enfin, alors même que l'on réaffirme des ambitions pour le bio, les objectifs du plan Ecophyto 2 ne sont pas plus atteints que ceux du premier plan. Tout ceci est déconcertant, car on connaît la gravité des risques induits par les déficiences. Il faut une réorganisation structurelle : intégration des différents services ministériels, plus grande cohérence des financements, gouvernance plus ouverte et sans conflits d'intérêts. Je rappelle notre rapport rédigé il y a trois ans...
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'audition récente sur les aides agricoles ne m'a pas rassuré. Les retards de versement ont été considérables, alors que les agriculteurs sont dans la difficulté et attendent. Et la sur-administration se traduit par des coûts de gestion trop élevés, avec des contrôles à trois niveaux, européen, ministériel, régional... Des économies de gestion sont possibles dans l'administration.
M. Laurent Duplomb, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - La plus grande vigilance sera de mise en 2019, année charnière, alors que des incertitudes sans précédent planent sur le monde agricole : aléas climatiques de plus en plus forts, volatilité des marchés sans précédent, concurrence exacerbée entre les pays et les continents, perte de production en France sous l'effet des mesures contre les produits phytosanitaires, négociations commerciales jamais aussi féroces entre les quatre centrales d'achat et les 12 000 fournisseurs. Dans le même temps la PAC est de moins en moins commune. Les négociations portent actuellement sur une réduction de 15 % du premier pilier et 25 % du deuxième. Renationalisation des aides, écologie punitive, voire dictature de l'écologie... Et la seule réponse du Gouvernement consiste à réduire le budget de l'agriculture de près de 20 %, 300 millions d'euros d'économies demandés aux agriculteurs.
C'est le budget de tous les paradoxes. Les TO-DE seront supprimés d'ici 2021, alors que ce Gouvernement veut réduire le coût du travail et que la loi Egalim a réduit les possibilités d'usage des phytosanitaires, ce qui exige d'employer plus de main-d'oeuvre. Avec la suppression du soutien à ces emplois saisonniers, la compétitivité de la France va souffrir : l'écart est de 75 % entre notre pays et la Pologne, par exemple...
La dotation de réserve pour aléas climatiques et problèmes sanitaires a perdu 100 millions d'euros, un véritable pied de nez à l'agriculture... En 2018, 190 millions ont été utilisés, dont 178 pour les refus d'apurement communautaire - une auto-assurance de l'État contre ses propres erreurs administratives. L'enveloppe diminue, malgré les problèmes actuels, et surtout la sécheresse, qui va entraîner de gros dégâts cet hiver. Quant à la peste porcine, la seule mesure trouvée a été l'installation d'une clôture électrique entre la Belgique et la France. Le Brexit induit aussi des problèmes sanitaires. Je rappelle que 1,7 milliard d'euros de denrées alimentaires proviennent de pays extérieurs à l'Union européenne, qui n'appliquent pas les normes européennes et qui concurrencent de façon déloyale nos produits. On demande de plus en plus à nos agriculteurs, on surtranspose les règlementations européennes et l'on fait entrer des marchandises qui échappent à toute exigence. Nous avons parlé cette année du Mercosur, de l'accord Australie-Nouvelle Zélande, de l'accord CETA ; après le Brexit de nouveaux accords interviendront et via le Royaume-Uni de nouveaux produits extérieurs seront déversés sur les marchés européens. Or seulement 40 ETP sont prévus pour contrôler ces importations aux frontières françaises ! La direction générale de l'alimentation a avoué en avoir demandé 90 ; mais c'est 900 qu'il faudrait en recruter pour assurer un contrôle efficace.
J'en appelle à la cohérence du Gouvernement sur la stratégie de sécurité sanitaire mais aussi sur l'application de la loi Egalim et l'équilibre des relations commerciales. Sur les TO-DE, il faudrait ajouter 40 millions d'euros pour faire écho à ce qu'a voté le Sénat mercredi dernier.
La fiscalité sur l'épargne de précaution apportera peut-être une certaine amélioration, dès lors que les stocks sont inclus dans le périmètre, et non la seule épargne en numéraire. La durée de dix ans nous convient aussi. Mais pourquoi limiter le mécanisme à quatre associés en GAEC ? En outre, la règle de minimis est un calcul si difficile à faire que les centres de gestion se garderont bien de conseiller cette épargne.
La maîtrise de la TICPE sur le gasoil non routier est une bonne chose, elle permet une simplification administrative, la réduction du tarif se faisant sans déclaration. La redevance pour pollutions diffuses augmente de 50 millions d'euros, perçus sur les achats de phytosanitaires, pesant par conséquent sur les agriculteurs.
La suppression des petites taxes pose question. Un tel toilettage est bienvenu, mais pour faire quoi ? Les 87 millions d'euros de recettes de ces taxes sont compensés en 2019, mais après ? Le moral des agriculteurs n'a jamais été aussi bas. Nous critiquons sans cesse nos agriculteurs au nom de l'écologie tandis que nous ouvrons grand la porte aux importations qui ne respectent pas nos normes.
La commission des affaires économiques est donc défavorable à ce budget. Puisque 320 sénateurs viennent de se prononcer pour le maintien des TO-DE, il faut dire clairement au Gouvernement que sans les fonds nécessaires pour faire perdurer ce dispositif, l'avis sera obligatoirement défavorable.
M. Antoine Lefèvre. - Certains sujets reviennent d'année en année... Pour les versements PAC, à fin 2018, deux tiers des dossiers de l'année 2016 restent à traiter. La fédération de l'agriculture biologique a saisi le Défenseur des droits. Nos rapporteurs ont-ils reçu des assurances à ce sujet ?
Sur les aides sécheresse, je rejoins le rapporteur pour avis : contrairement à ce qui se passe en France, les pouvoirs publics en Allemagne ont débloqué les sommes, si bien que les agriculteurs allemands achètent aujourd'hui le fourrage qui nous manquera cet hiver.
Je regrette qu'aucune nouvelle disposition fiscale ne soit prise en faveur de la forêt. On nous parle constamment d'écologie... Alors soutenons la filière et construisons en bois ! L'écologie est surtout un bon prétexte pour créer des taxes.
M. Jérôme Bascher. - L'ONF est de manière récurrente en déficit et endetté. N'est-il pas temps de séparer ses missions, et de confier à une autre structure publique, la Forestière, qui gère au sein du groupe CDC des forêts privées, l'exploitation des forêts publiques ? C'est une piste de réforme !
M. Marc Laménie. - Les moyens humains manquent dans les administrations départementales, les moyens humains manquent sur le terrain. Reste-t-il suffisamment d'agents au niveau local, par rapport à l'administration centrale ? Combien d'ETP cela représente-t-il ? Les agriculteurs sont en grande difficulté, ce qui explique leur mal-être. Les dispositions budgétaires sont-elles suffisantes pour faire face aux aléas climatiques ?
M. Michel Canévet. - Je serai moins négatif que nos deux rapporteurs spéciaux. Il y a tout de même des motifs de satisfaction ! Le nouveau ministre, j'imagine, sera sensible au travail effectué par le Sénat ; j'escompte que nous aurons avec lui un dialogue de qualité. La réduction budgétaire n'est pas forcément une mauvaise chose, car on ne peut réclamer des économies à l'État et demander toujours plus de crédits. Le dispositif sur l'épargne de précaution, les allègements fiscaux, sont de bonnes solutions. Je rejoins M. Duplomb sur les travailleurs occasionnels. Il faut tenter de rapprocher les dispositions de ce que le Sénat a voté tout récemment.
La diminution du nombre de fonctionnaires est un impératif, mais la sécurité alimentaire en est un autre, il faut donc plutôt envisager des redéploiements, ce qui résoudra aussi la suradministration de dispositifs qui fonctionnent mal. En Bretagne, sur le programme Leader 2014-2020, nous n'avons consommé que 3 % des crédits. Les agriculteurs dans la détresse ne comprennent pas les retards de versements, dus à de graves dysfonctionnements.
Comment évolue le secteur de la pêche ? L'activité économique se porte bien mais le nombre de navires recule. Il faut parler aux jeunes de ce métier, où l'on gagne bien sa vie.
M. Thierry Carcenac. - Je voudrais évoquer l'avenir des chambres d'agriculture, dont les missions s'accroissent par transferts, à mesure du désengagement territorial de l'administration. Si l'on va vers une réduction des chambres, l'agriculture en subira l'impact de plein fouet. Qu'en est-il du travail de nos rapporteurs spéciaux sur la fiscalité agricole ? Car on ne voit rien venir...
Enfin, en matière sanitaire, on parle beaucoup d'abattoirs, des grands prédateurs dans les territoires de montagne : vous avez dit que les crédits ont été légèrement majorés, mais qu'ils étaient peut-être insuffisants. Pouvez-vous en dire un peu plus ?
M. Bernard Lalande. - En 2016, 15 % des recettes provenaient de subventions, ce qui représentait 124 % du résultat brut avant impôt. Le monde agricole vit donc sous perfusion ! Le schéma agricole que nous défendons ne doit-il pas être revu ?
M. Alain Houpert, rapporteur spécial. - Laurent Duplomb, tel un docteur, a posé le bon diagnostic : l'État est schizophrène, ses objectifs, notamment l'agriculture biologique, induisent un besoin de main-d'oeuvre, mais ses décisions défavorisent l'emploi. Le calendrier de versement des aides doit être normalisé, le Gouvernement s'y est engagé, mais nous devons demeurer vigilants ! L'ONF est devenue une agence de préservation des espèces et de la biodiversité, je conviens que c'est utile mais le bois ne travaille pas assez en France - sauf en menuiserie. Marc Laménie, oui, les agents devraient être moins dans les contrôles et plus en appui sur le terrain, dans les fermes. Quant aux aléas climatiques, ils ne sont aujourd'hui pas couverts. C'est certain, le système de l'épargne de précaution risque d'être délaissé à cause de la règle de minimis ; et il concernera effectivement plutôt les agriculteurs qui ont un revenu supérieur à 50 ou 60 000 euros.
On laisse entrer n'importe quel produit en France, je suis bien d'accord. Nous accordons des clauses d'équivalence sanitaire pour des motifs commerciaux. Et après, il est bien difficile de réagir. La France a la zone maritime la plus vaste du monde, elle devrait être le premier producteur, mais on assiste à des bagarres entre pays, sur le ramassage des coquilles Saint-Jacques, par exemple : que l'Europe explique les règles au lieu de les imposer.
Thierry Carcenac a raison de souligner le rôle central des chambres d'agriculture, elles sont des acteurs importants dans les territoires. Sur la fiscalité agricole, moi non plus, je ne vois rien venir de vraiment significatif malgré la déduction pour épargne de précaution. On évalue à 18 millions d'euros le coût des prédateurs. Enfin, s'il existe une agriculture à deux vitesses, il ne faut pas négliger les petites exploitations...
M. Yannick Botrel, rapporteur spécial. - Sur la filière bois, Alain Houpert et moi avions rédigé un rapport il y a plusieurs années ; j'ai le sentiment que depuis, rien n'a changé. L'activité est très fragmentée, trois millions de propriétaires forestiers, un grand nombre d'organismes professionnels, et pas moins de cinq ministères concernés. Je n'ai pu auditionner les représentants de l'ONF cette année, mais l'idée de fractionner ses activités ne me paraît pas avoir grand intérêt : la Société forestière, du groupe CDC, gère 100 000 hectares de forêt, pour le compte des collectivités territoriales, mais surtout pour son propre compte car la Caisse des dépôts est un gros propriétaire forestier ! Je ne vois pas comment elle pourrait intervenir efficacement à la place de l'ONF. L'office est en réforme permanente depuis des années, c'est du reste un problème ! Mais on ne saurait renverser le modèle.
Sur les débouchés de la filière bois, on progresse : à Rennes, un collège a été construit entièrement en bois, et dans la région de Toulouse, un pôle de recherche en chimie du bois mène des recherches prometteuses, qui en sont au stade fondamental mais atteindront sans doute dans quelques années le stade de la valorisation industrielle. Il faut rendre la filière plus opérationnelle, avec moins d'opérateurs et des objectifs plus ambitieux, mais il existe une vraie ligne de fracture sur la valorisation de la ressource, entre les professionnels qui souhaitent que le bois soit transformé entièrement sur le territoire national, et ceux qui estiment que fermer les frontières aurait des conséquences dramatiques sur les cours du bois.
Suradministration ? Vaste débat. En France, où l'on considère que chacun est un délinquant potentiel, on a tendance à prendre toutes les mesures pour surveiller les activités. En outre, le ministère de l'agriculture demeure sous le coup d'enquêtes européennes et risque un redressement en cas de décision défavorable de l'Union européenne... La lassitude des agriculteurs s'explique à la fois par toute la paperasserie à remplir et par le risque, qui subsiste, d'une reprise après contrôle. Peut-être y a-t-il des gains à espérer dans l'efficacité du contrôle.
On manque effectivement de main-d'oeuvre dans le secteur de la pêche, mais aussi de personnel dans les usines de transformation, à Douarnenez par exemple, et l'on fait venir des travailleurs de La Réunion. Pourquoi une telle démotivation à l'égard de ce métier ? Siégeant au conseil départemental de l'agriculture des Côtes d'Armor, j'entends déplorer amèrement le nombre insuffisant de nouvelles installations, mais on passe son temps également à se plaindre, à décrier l'activité, à tenir un discours négatif sur le métier ! Cela aussi, c'est de la schizophrénie ! Sur la pêche, je voudrais évoquer une conséquence du Brexit dont on ne parle guère : 60 % de la ressource halieutique provient des eaux britanniques...
Sur la fiscalité, on enregistre tout de même des progrès. Les grands principes ont été présentés dès l'origine par le Gouvernement, et ils ont été bien accueillis par tous les interlocuteurs, y compris les parlementaires. Lors d'une réunion au ministère des finances à l'époque, les professions agricoles avaient formulé des demandes de correction, sur le passage à l'impôt sur les sociétés par exemple, ou sur les modalités de l'épargne de précaution. Sur ces deux points, ce qui a été demandé a été repris dans les mesures gouvernementales.
M. Bernard Lalande. - La réintégration des retards de versement pose parfois problème : tel service du fisc applique un lissage lorsque l'aide est perçue au titre de plusieurs exercices, mais tel autre le refuse et prend en compte d'un coup la totalité de la somme...
Quant aux TO-DE, je déplore leur disparition programmée, car les aides étaient ciblées sur des emplois temporaires, dans des activités de main-d'oeuvre, récolte des légumes, fruits, fleurs. La perte sera sensible pour une certaine catégorie d'employeurs.
M. Alain Houpert, rapporteur spécial. - Effectivement ! Le premier producteur mondial de sapins de Noël est situé dans le Morvan. Il perdra 400 000 euros, soit le bénéfice total d'exploitation. La production des sapins de Noël se déplacera dans d'autres pays...
M. Laurent Duplomb. - Le pouvoir d'achat des ménages dans les années cinquante et soixante était consacré à 50 % à l'alimentation, aujourd'hui cette part est tombée à 8 %. Je suis agriculteur depuis 1995 : le prix du lait n'a pas changé depuis cette date, celui de la viande non plus. En revanche les charges ont bondi... Je produisais alors 300 000 litres de lait, pour un revenu inchangé j'en produis aujourd'hui 600 000 litres. Sans aides, il n'y aurait plus de production agricole en France.
M. Vincent Éblé, président. - L'avis des rapporteurs est défavorable sur les crédits de la mission.
À l'issue de ce débat la commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ».
M. Alain Houpert, rapporteur spécial. - Sur le CAS-DAR mon avis est pour la première fois défavorable.
M. Yannick Botrel, rapporteur spécial. - Pour ma part je m'en tiens à l'abstention.
La commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural ».
La réunion est close à 10 h 30.
La réunion est ouverte à 16 h 20.
Projet de loi de finances pour 2019 - Mission « Cohésion des territoires » (et articles 74 à 74 quinquies) - Programmes « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », « Aide à l'accès au logement », « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat », « Politique de la ville », « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et « Interventions territoriales de l'État » - Examen des rapports spéciaux
M. Vincent Éblé, président. - Nous examinons les crédits de la mission « Cohésion des territoires » composée de six programmes. Philippe Dallier nous présentera les crédits des programmes « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », « Aide à l'accès au logement », « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » et « Politique de la ville ». Bernard Delcros est le rapporteur spécial des programmes « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et « Interventions territoriales de l'État ».
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - La mission « Cohésion des territoires » est dotée de 16,1 milliards d'euros de crédits de paiement (CP) en 2019, mais le programme 109 en porte l'essentiel avec la contribution de l'État aux aides personnelles au logement (APL), qui représente 82 % de ces crédits. Les dépenses fiscales représentent un coût comparable, et même maintenant légèrement supérieur de 17,7 milliards d'euros, avec en particulier les différents taux réduits de TVA. Cette mission regroupe, comme l'an dernier, les crédits des programmes 112 et 162, que vous présentera Bernard Delcros, et des programmes 177, 109, 135 et 147 relatifs au logement et la ville que je vais vous présenter.
En matière de politique du logement, l'année 2019 sera une année de transition entre le projet de loi de finances pour 2018 et l'adoption de la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN), d'une part, qui ont marqué clairement les intentions du Gouvernement par des décisions que nous avons longuement débattues, et même combattues pour certaines, l'an dernier, et le PLF 2020, d'autre part, où nous verrons si le Gouvernement fera le choix d'aller au bout de ses intentions initiales en matière de réduction des loyers de solidarité pour les bailleurs sociaux et, par conséquence, de baisse de leur autofinancement.
Le secteur du logement est à la peine, tant dans le logement social, avec probablement moins de 100 000 logements financés, contre 126 000 en 2016 et 113 000 en 2017, que dans l'accession à la propriété, avec des écarts qui se creusent entre zones tendues et non tendues, conséquence des choix fiscaux sur le prêt à taux zéro (PTZ) ou le dispositif Pinel qui ont été fortement recentrés l'an dernier. Ce n'est pas faute d'avoir attiré l'attention du Gouvernement sur les risques qu'il prenait avec des décisions brutales, dont la finalité était clairement le rendement budgétaire et dont les conséquences me semblent avoir été sous-estimées. Et pourtant, nous savons qu'en matière de logement il existe une réelle inertie du secteur, inhérente au délai nécessaire à la réalisation des projets. Les mauvais chiffres de 2018 nous laissent donc craindre une année 2019 encore plus mauvaise. Dans quelle mesure ? Telle est la question, d'autant que les effets attendues de la loi ELAN, notamment le regroupement des bailleurs, censé aidé les plus fragiles en les adossant à des groupes plus solides, ne donnera pas de résultat avant deux ou trois années.
Au programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », je note d'abord une évolution que j'appelais de mes voeux depuis des années. En effet, la gestion des centres d'hébergement d'urgence dédiés aux migrants (CHUM) d'Île-de-France est transférée, cette année, à la mission « Immigration et asile » du ministère de l'Intérieur, ce qui devrait améliorer la cohérence du traitement des demandeurs d'asile et clarifier enfin les choses du point de vue budgétaire. En dehors de cette mesure de périmètre, les crédits de paiement consacrés au programme 177 sont en hausse de 43 millions d'euros, ce qui est également une bonne chose. Malheureusement, en même temps, le Gouvernement vient de procéder à une ouverture de crédits supplémentaire de 60,2 millions d'euros dans projet de loi de finances rectificative pour 2018 sur le même programme. Il est donc à craindre que les crédits 2019 ne soient toujours pas suffisants pour couvrir la dépense, même si l'effort de rebasage entrepris depuis deux ans doit être salué. Je note par ailleurs, ce qui peut sembler contradictoire, que les moyens des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) sont réduits de 14 millions d'euros en 2019 alors même que le plan pour le « Logement d'abord », lancé à l'automne 2017, tarde à produire des résultats. Ce plan a pour ambition de favoriser l'accès direct à un logement pour écourter le passage par des solutions d'hébergement d'urgence et ainsi limiter le besoin de places nouvelles et l'augmentation continuelle des coûts. Or l'intermédiation locative et les pensions de familles se développent toujours bien trop lentement. Dans le même temps, le recours aux nuitées hôtelières n'a cessé de croître au cours des dix dernières années, jusqu'à 45 000 nuitées en 2017, malgré la volonté sans cesse réaffirmée d'en réduire le nombre. Tout cela me fait dire que les crédits consacrés en 2019 ne sauraient être en retrait par rapport à l'exécution 2018. C'est pourtant bien ce que prévoit ce budget. Cependant, l'effort en matière de sincérité budgétaire est manifeste et doit être souligné, en contraste avec les années précédentes.
Dans le programme 109 « Aide à l'accès au logement », les crédits destinés au Fonds national d'aide au logement (FNAL) diminuent encore en 2019, de 1,1 milliard d'euros, après la baisse substantielle de l'an dernier, malgré une revalorisation des allocations limitée à 0,3 % et un nombre d'allocataires qui ne devrait pas substantiellement baisser au regard de la conjoncture économique. Cette baisse est liée à la réforme du mode de calcul des APL qui prendra en compte une plus grande contemporanéité des revenus des allocataires puisque les aides seront dorénavant calculées sur la base des revenus perçus au cours des quatre derniers trimestres et non pas, comme aujourd'hui, sur la base des revenus perçus deux ans auparavant. Cette mesure, disons-le, est une mesure de rendement puisqu'elle permettra de réduire ou même de supprimer plus rapidement les APL pour des personnes qui ne remplissent plus les critères de ressources. Cela pénalisera particulièrement, par exemple, les étudiants qui trouvent un emploi et qui se verront dès lors supprimer plus rapidement l'APL alors qu'aujourd'hui ils bénéficient d'un décalage de deux ans dans la prise en compte de leurs ressources. Le Gouvernement prévoit ainsi une économie de 1,2 milliard d'euros en année pleine, soit 900 millions d'euros en 2019 parce qu'on prévoyait à l'origine la mise en place du système au mois d'avril. Or on parle maintenant du mois de juillet, mais le Gouvernement n'a pas modifié son estimation d'économies pour autant...Il est à noter que ce projet est jugé très complexe sur le plan informatique par la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) qui n'a pas le droit à l'erreur. La pédagogie envers les bénéficiaires sera primordiale, car beaucoup verront leur montant d'APL varier chaque trimestre à la hausse ou à la baisse. La CNAF craint donc d'être débordée par les demandes d'explication, comme elle l'avait été au moment de l'instauration de la prime pour l'emploi.
L'article 74 ter, introduit par les députés sur la proposition du Gouvernement, rétablit partiellement l'APL « accession » pour certains dossiers en outre-mer. Je m'en réjouis, mais c'est sur l'ensemble du territoire et de manière pérenne qu'il faudrait la rétablir. Je vous proposerai un amendement en ce sens. Le coût ne serait que de 50 millions.
Le contenu du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » ne change pas de manière considérable cette année, mais 2019 sera l'année de l'extinction des aides à la pierre sous forme de crédits budgétaires. Ce n'est guère une surprise, comme je l'avais montré dans mon contrôle budgétaire, étant donné le désengagement progressif au cours des dernières années, à l'exception de 2017, qui était une année électorale. Je voudrais surtout faire un point sur les conséquences d'un sujet qui a beaucoup occupé nos débats l'an dernier, à savoir la mise en place de la réduction de loyer de solidarité (RLS). Ce mécanisme consiste à faire financer une diminution du montant des APL par les bailleurs sociaux, via une réduction de loyer. La mise en place de ce mécanisme très complexe s'est plutôt bien passée sur le plan technique grâce à l'engagement de tous les organismes et administrations concernés - et aussi parce que les usagers n'y perdent pas puisque tout le coût repose sur les bailleurs. Toutefois le rendement pour l'État de la baisse des APL est plus important que prévu - environ 870 millions d'euros en année pleine, contre 800 millions prévus initialement, ce qui signifie que le coût pour les bailleurs a été aussi plus élevé que prévu. C'est pourquoi je suis favorable, en 2019, à une révision des paramètres afin de rester dans l'objectif prévu. Nous verrons, l'an prochain, si le Gouvernement souhaite toujours doubler le produit de la RLS pour atteindre 1,5 milliard d'euros, ce qui me semble très difficile à supporter pour le secteur. En effet, les conséquences de la réforme commencent à se préciser : elle va entraîner de manière progressive, sur le long terme, une dégradation importante du résultat généré par l'activité locative, comprimé, du côté des revenus, par la RLS et, du côté des charges, par la hausse des annuités locatives, suite aux importants investissements consentis depuis les années 2000. Il faut ajouter à cela l'effet des mesures dites de compensation pour les bailleurs : l'allongement des prêts en cours et les prêts de haut de bilan. Des prêts restent des prêts et il faudra un jour les rembourser, ce qui pèsera sur la capacité d'autofinancement. La seule porte de sortie sera la vente de logements HLM. La Caisse des dépôts et consignations considère ainsi que la capacité d'autofinancement résultant de l'activité locative sera nulle, globalement, pour l'ensemble des bailleurs vers 2040. Elle retient dans ses hypothèses un chiffre de 20 000 ventes de logements par an. L'objectif du Gouvernement de 40 000 ventes par an paraît inaccessible ! Les mesures décidées aujourd'hui risquent ainsi de plomber le secteur à long terme.
Je veux aussi alerter sur les risques que la fragilité grandissante des bailleurs sociaux pourrait faire peser sur la situation financière des communes : face à l'allongement des prêts que propose la Caisse des dépôts, certaines communes pourraient voir leur notation financière dégradée par les agences de notation à cause des encours de prêts qu'elles ont garantis. Enfin, le secteur du logement social perdant ses marges de manoeuvre, il est évident qu'il ne pourra plus jouer, à l'avenir, le rôle d'amortisseur qu'il a tenu dans le passé en cas de crise pour le secteur de la construction. Or les signaux négatifs se multiplient actuellement. Les autorisations de construction de logements sont en baisse de 2,1 % sur les mois de juillet à septembre et les mises en chantier fléchissent de 4 %. Quant aux ventes, elles fléchissent de 8,9 % par rapport au troisième trimestre 2017.
Pour conclure sur ce programme, quelques mots sur l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) qui a bénéficié en 2018 de la remontée significative du cours des quotas carbone. L'ANAH en a tiré un surplus de revenus qui devrait l'aider à financer ses programmes, tout en constituant un effet d'aubaine pour l'État qui récupère la part de cette ressource dépassant ce plafond. Cette bonne nouvelle n'a pas échappé à Bercy puisque l'article 29 du projet de loi de finances fait passer la part qui revient à ANAH de 550 à 420 millions d'euros. C'est regrettable au moment où l'on cherche à accélérer la transition énergétique. Je proposerai un amendement sur le sujet.
Les crédits du programme 147 « Politique de la ville » progressent en 2019, qu'il s'agisse de ceux qui sont engagés dans le cadre de contrats de ville (+ 25,6 %) ou de la ligne budgétaire consacrée à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, l'ANRU (+ 19,7 %). Je me suis rendu au mois de juin à l'école du renouvellement urbain, à Aubervilliers, où sont formés certains des membres des conseils citoyens qui doivent en principe participer à la co-construction des projets. Les intentions sont bonnes, mais en pratique je constate qu'ils ont toujours la sensation qu'on les consulte lorsque les principales décisions ont déjà été prises. Le démarrage du nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU) a pris beaucoup de retard à cause des incertitudes pesant sur les financements de l'ANRU et des bailleurs sociaux. Cette période d'incertitudes semble close et l'ANRU a repris l'examen des dossiers. Toutefois, j'estime qu'il serait utile l'an prochain que notre commission s'intéresse à la rénovation urbaine. En 2019 les crédits de paiement augmentent, passant de 15 à 25 millions d'euros, ce qui reste toutefois peu par rapport à la part que l'État a prévu d'y consacrer sur la durée du projet, soit 1 milliard d'euros, mais il est vrai qu'il faut du temps pour lancer les projets.
En conclusion, le budget des quatre programmes que j'ai étudiés ne connaît pas cette année le tremblement de terre qu'ont représenté l'an passé la mise en place de la RLS et les annonces du Gouvernement. Toutefois, les chiffres de la construction sont mauvais, en dépit des promesses du Gouvernement. Nous sommes un petit peu dans l'oeil du cyclone entre les annonces de l'an dernier et le projet de loi de finances de l'an prochain. Aussi, je vous proposerai de rejeter les crédits de la mission pour adresser un dernier signal d'alarme au Gouvernement en attendant le prochain projet de loi de finances.
M. Bernard Delcros, rapporteur spécial. - Les programmes 112 et 162, relatifs à l'aménagement du territoire, représentent seulement 1,7 % des crédits de la mission « Cohésion des territoires ». Le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » comprend le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), avec sa section locale qui recouvre les crédits dits « contractualisés » dans le cadre des contrats de plans État-régions (CPER), la prime à l'aménagement du territoire, les contrats de ruralité, le pacte État-métropoles, les moyens de fonctionnement et de personnel du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET).
Le projet de loi de finances pour 2019 fixe le montant des autorisations d'engagement (AE) du programme à 202 millions d'euros, en hausse de 4 %, et celui des crédits de paiement (CP) à 243 millions d'euros pour 2019, en baisse de 4 %. La hausse de 4 % des AE s'explique principalement par un abondement pour les CPER qui ont pris du retard et des crédits supplémentaires pour les maisons de service public. La baisse des CP s'explique essentiellement par le transfert du financement de plusieurs dispositifs vers le programme 119.
S'agissant de la politique contractualisée et des CPER, on note une hausse de 7 % des AE, 130 millions d'AE, mais on constate une sous-budgétisation récurrente en CP qui entraîne des retards : fin 2017, seuls 36 % des AE contractualisés par l'État (tous volets confondus) avaient été engagés. Je connais le cas d'une route dans mon département où l'opération est reconduite depuis trois CPER car les crédits ne sont pas inscrits pour la réaliser. Une révision « de mi-parcours » des CPER était prévue en 2018 mais à l'heure où une refonte de la politique contractuelle de l'État est annoncée, l'incertitude prévaut. Les CPER intégreront-ils les nouveaux contrats de l'État ?
Les pactes État-métropole sont dotés uniquement de CP, à hauteur de 3,8 millions d'euros, car les politiques contractuelles financées par des crédits dédiés ont pris fin l'an passé et les opérations sont désormais financées par les crédits de la dotation de soutien à l'investissement local des communes et de leurs groupements (DSIL) qui relève d'un autre programme, le programme 119. Cette transformation de crédits dédiés en crédits de droit commun marque un recul et pose la question de l'avenir des contrats État-métropole.
Les contrats de ruralité sont l'exemple parfait de ce qu'il ne faut pas faire. Mis en place en 2017, ils répondaient aux attentes des élus et ont plutôt bien fonctionné, avec 485 contrats signés ou en cours de signature au 1er octobre 2018. Toutefois, là encore, l'an passé le Gouvernement a supprimé les crédits dédiés du programme 112 et a choisi de les financer sur la base du programme 119 avec la DSIL. Quelle sera la place des contrats de ruralité avec la création de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ? Seront-ils intégrés aux contrats de cohésion territoriale ?
Le programme 112 ne compte plus de crédits consacrés aux pôles d'excellence rurale car le dispositif arrive à sa fin. Les maisons de santé ne sont plus financées sur ce programme non plus. 1,8 million d'euros seulement sont consacrés à l'achèvement des 54 opérations de revitalisation des centres-bourgs qui avaient été retenues en 2014 : cela pose un problème de lisibilité. Ainsi l'opération de revitalisation des centres-bourgs a été lancée, puis arrêtée. Depuis des appels à projet ont été lancés dans le cadre de l'opération « coeur de villes » sur 222 villes, mais ce ne sont pas les mêmes territoires qui sont visés. Du coup on peut légitimement se poser la question de la revitalisation des centres-bourgs, enjeu majeur pour la ruralité. Enfin, 2,6 millions d'euros sont inscrits pour les pôles de compétitivité qui fonctionnent plutôt bien. Les crédits en faveur des maisons de service au public sont en hausse, s'élevant à 15,7 millions : le programme permet d'intervenir à hauteur de 15 000 euros par maison en fonctionnement, avec un complément possible de 15 000 euros à travers le fonds inter-opérateurs.
Par ailleurs, je regrette la baisse des engagements pour la prime d'aménagement du territoire qui permet d'aider les entreprises qui s'installent dans certains territoires en difficulté avec une aide plafonnée à 15 000 euros par emploi. Pour 2019, le projet de loi de finances prévoit seulement 10 millions d'euros d'autorisations d'engagement. Cette enveloppe est sous-dimensionnée pour accompagner les projets éligibles déjà recensés en 2018 et qui vont se dérouler en 2019. Il faudrait au moins 30 millions d'euros pour financer les projets qui ont déjà été recensés. L'année dernière, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale avait adopté un amendement pour relever ce montant à 15 millions d'euros. Je vous proposerai un amendement de crédits permettant de revenir au niveau d'engagement de l'an passé.
En outre le budget prévoit la suppression de sept postes équivalent temps plein pour le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET). Cela m'inquiète dans la mesure où il doit constituer la base de la nouvelle agence de cohésion des territoires. Les besoins en termes de personnel de la future ANCT ne sont pas encore définis, et devront l'être en fonction des missions qui seront confiées à l'Agence.
Le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » comprend cinq actions. Les crédits de l'action « Eau et agriculture en Bretagne » seront deux fois moins élevés que ceux prévus en 2018. Comme l'année dernière, un transfert de 5 millions d'euros (en AE et en CP) serait effectué en cours d'exécution par le ministère de l'agriculture et de l'alimentation afin de financer les mesures prévues dans le plan de lutte contre les algues vertes. Mais cette situation n'est pas satisfaisante et nuit à la transparence budgétaire du programme. Elle est contraire à la logique des programmes des interventions territoriales de l'État (PITE).
Les crédits de paiement alloués au plan exceptionnel d'investissement (PEI) en Corse diminuent. L'accumulation des retards sur le PEI a conduit le Gouvernement à proposer une prolongation de deux ans supplémentaires du plan.
L'extinction de l'action « Plan Gouvernemental pour le Marais poitevin » est prévue en 2019 : elle avait été annoncée l'an dernier. C'est toutefois dommage car les actions ne sont pas totalement terminées, même si elles pourront l'être par des crédits de droit commun. J'accorderai aussi une attention particulière à la mobilisation des crédits de droit commun après l'arrêt du PITE car les besoins restent importants sur le terrain.
La continuité des moyens et des actions prévaut pour le plan chlordécone dans les Antilles. Enfin, le plan littoral 21 avec la région Occitanie, nouveau PITE lancé l'année dernière, montera en puissance.
La dépense fiscale liée aux zones de revitalisation rurale (ZRR) s'élève à 62 millions d'euros. Les nouveaux critères entrent en vigueur. L'appréciation sera faite à l'échelle intercommunale et non communale : 3679 communes ont intégré le zonage, 4 074 auraient dû en sortir, mais en vertu du régime transitoire elles peuvent y rester jusqu'en 2020. Ainsi 18 000 communes bénéficient du dispositif.
En conclusion, le programme 112 est censé concentrer les crédits dédiés à l'aménagement du territoire. Or on assiste à un va-et-vient permanent : des actions sont lancées puis arrêtées brutalement, les initiatives sont dispersées et désordonnées. On perd en lisibilité. Finalement ce programme perd de son sens et l'on peut s'interroger sur son avenir. Les contrats de ruralité sont un bon exemple : créés en 2016, avec des crédits affectés en 2017, les contrats sont signés, puis, brusquement, en 2018 le dispositif est supprimé et repris par la DSIL. L'aménagement du territoire a besoin de visibilité. La création de l'ANCT pourrait y contribuer. Il conviendra de voir quelles seront les modalités de la future politique contractuelle. Aura-t-elle des crédits dédiés, comme pour le politique de la ville ? Il est important que les nouveaux contrats soient rapidement opérationnels car les élus ont besoin d'y voir clair. En raison de ces incertitudes, je me rangerai à l'avis de Philippe Dallier sur le vote de la mission.
M. Vincent Éblé, président. - Au vu de l'évolution des crédits de la politique des territoires, je crains que notre rapporteur spécial ne se retrouve bientôt sans crédits à analyser...
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je partage l'analyse de nos rapporteurs spéciaux. Malheureusement, comme le craignait Philippe Dallier, les ventes de logements neufs sont en forte baisse, - 8,9 % au troisième trimestre 2018. Ce n'est pas le fruit du hasard, mais la conséquence d'une politique fiscale favorable aux actifs financiers et défavorable à la pierre, le bâtiment étant certes un secteur qui n'est pas soumis à la concurrence internationale mais qui crée aussi des emplois en France non délocalisables.
L'ANAH bénéficie des recettes liées à la vente des quotas carbone. Celles-ci augmentent mais l'État entend récupérer l'excédent au profit du budget général. Notre commission n'est certes pas favorable à la fiscalité affectée. Toutefois il est dommage que l'État ne choisisse pas d'utiliser ce surcroît de ressources pour accompagner davantage les Français alors que le coût des énergies augmente, pour contribuer à supprimer les passoires thermiques ou moins recourir au fioul domestique. C'est une occasion ratée de contribuer à la transition énergétique, tandis que le crédit d'impôt en faveur de la transition énergétique (CITE) est, lui, divisé par deux.
Enfin, s'agissant des programmes suivis par Bernard Delcros, il est parfois difficile d'apprécier la réalité des crédits consacrés à une politique compte tenu de l'écart entre les CP et les AE. À cet égard, le décalage entre les ambitions et la réalité est criant pour les contrats de ruralité. Pour ces raisons, je suivrai les recommandations de nos rapporteurs.
M. Jean-Marie Morisset, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - Le programme « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » finance principalement des structures d'hébergement : nuitées d'hôtel, centres d'hébergement d'urgence, CHRS, pensions de famille, maisons relais, résidences sociales, etc. Le nombre de places a augmenté de 180 % entre 2010 et 2017. Les moyens budgétaires ont augmenté parallèlement de 40 %, avec un budget supérieur de 562 millions d'euros à celui d'il y a 5 ans. Toutefois, ce programme a été victime de sous-budgétisations chroniques ces dernières années, même si un effort de sincérité a été réalisé l'an passé. Au final, en 2019, les crédits sont à peine supérieurs à ceux consommés en 2017 et restent inférieurs à la prévision d'exécution de 2018. Cette année ce budget s'inscrit dans le cadre du plan « Logement d'abord » et de la stratégie de lutte contre la pauvreté. Il est doté de moyens supplémentaires : 10 000 places seront ainsi créées en pensions de famille, 40 000 en intermédiation locative ; toutefois les crédits paraissent trop faibles pour lancer le programme « Logement d'abord ».
Le Gouvernement a annoncé que la stratégie de lutte contre la pauvreté bénéficierait de 125 millions d'euros de crédits, dont 20 millions dans ce projet de loi de finances. C'est peu. M. Denormandie a entendu notre message sur les CHRS ou les nuitées d'hôtel et propose de débloquer 5 millions pour l'accompagnement des maraudes et 5 millions d'euros sur l'accompagnement des personnes résidant à l'hôtel.
Ce programme appelle trois points de vigilance particuliers. Tout d'abord, la situation des personnes migrantes. Même si on a transféré sur le programme 303 les centres d'accueil et d'orientation (CAO) et les centres d'hébergement pour migrants, soit un transfert de 114 millions, le coût pour le programme 177 s'élèvera tout de même à 150 millions d'euros.
Ensuite, le nombre des nuitées d'hôtel reste stable, en dépit des efforts pour les réduire depuis 2015. Les demandes restent fortes. Certains territoires comme l'Île-de-France ou Paris voient leurs capacités hôtelières saturées. Est-ce d'ailleurs bien raisonnable de laisser des gens vivre pendant plusieurs années à l'hôtel sans perspective ?
Enfin, les crédits dédiés aux CHRS ont baissé de 20 millions d'euros en 2018. La baisse sera de 14 millions d'euros cette année, 17 millions d'euros l'an prochain. Les associations sont inquiètes. Veillons à ne pas supprimer les CHRS, qui sont un maillon important entre la précarité et le logement. Certains pensent que l'on devrait diriger directement les personnes en situation de précarité vers le logement social. Cependant, je crois qu'un accompagnement social est indispensable. En outre, le parc de logements en PLAI, réservés aux personnes en situation de grande précarité, ne semble pas suffisant.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. - Je partage les analyses du rapporteur spécial sur les programmes 112 et 162. Alors que l'ANCT va se mettre en place, que l'on a fait grand cas du plan « Action coeur de ville », des contrats de ruralité et de l'aménagement du territoire, les choses avancent lentement. Aucun crédit nouveau n'a été débloqué pour les contrats de ruralité, même dans leur nouvelle version sous l'égide de l'ANCT. C'est pourquoi je pense que la commission de l'aménagement du territoire émettra, lors de sa réunion le 29 novembre, le même vote que la commission des finances sur les crédits de la mission.
Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - La commission des affaires économiques devrait se prononcer aussi dans le même sens que la commission des finances. En dépit d'un effort de sincérité budgétaire au programme 177 sur l'hébergement d'urgence, ses crédits semblent insuffisants pour mettre en oeuvre le plan « Logement d'abord ». Sa réussite réclame aussi davantage d'accompagnement social et nous n'avons à cet égard aucune certitude.
Au programme 109, le Gouvernement ne respecte pas ses engagements en matière de RLS et ponctionne les bailleurs sociaux au-delà de la trajectoire financière définie l'an dernier. Enfin, si l'on peut se féliciter de la hausse des recettes tirées des ventes de quotas carbone au programme 135, on ne peut que regretter le choix du Gouvernement de plafonner le budget de l'ANAH plutôt que d'utiliser ces recettes supplémentaires pour accélérer la rénovation des logements.
M. Roger Karoutchi. - L'hébergement des migrants change de programme budgétaire mais dans les faits la situation n'a pas changé. À Paris ou en Île-de-France les dispositifs d'accueil sont saturés. La maire de Paris évoque la construction d'un nouveau centre d'accueil. Les campements se reconstituent. Nous n'avons pas trouvé de solution. La déconcentration et la répartition ne fonctionnent pas non plus. Le système francilien est complètement saturé. En raison de la hausse des prix de l'immobilier, il est devenu impossible pour les ménages de quitter le parc social pour rejoindre le parc privé. Le parc social est engorgé. Comme le secteur de la construction est en difficulté, la situation est totalement bloquée. Le Gouvernement envisage-t-il des mesures particulières pour les zones surtendues ?
M. Antoine Lefèvre. - Ma question porte sur le logement. L'an dernier le Gouvernement avait évoqué une possible refonte du zonage. Le rapport évoqué est-il paru ? Dispose-t-on d'un état des lieux ? Quels sont également les chiffres des mises en chantier ou des permis de construire ? Paradoxalement, alors que l'on multiplie les lois en faveur du logement social, on ne cesse de complexifier les mécanismes et au final on construit moins de logements sociaux !
M. Marc Laménie. - Les crédits en faveur de la politique de la ville sont limités. Que serait-il possible de faire en ce domaine ? Quels sont aussi les crédits du FNADT ? Par qui sont-ils gérés ?
M. Patrice Joly. - Le budget du logement s'inscrit dans la continuité de la politique annoncée l'an dernier, avec comme conséquence un nombre de permis de construire en baisse et une production de logements qui s'effondre. Le logement social a aussi été affecté avec la baisse des APL et la réduction du loyer de solidarité, la suppression du PTZ dans les zones rurales, le désengagement de l'État vis-à-vis de l'aide à la pierre. Tout cela intervient pourtant au moment où la Commission européenne constate la crise du logement et invite les États membres à relancer l'investissement public en la matière. La France va donc à contre-courant des orientations européennes. En dépit de la hausse des crédits en faveur de l'hébergement d'urgence, la politique menée n'est pas à la hauteur des enjeux sociaux et environnementaux. Tout n'est pas toutefois aussi négatif et je relève ainsi les crédits affectés à la rénovation urbaine.
Les politiques contractuelles, pour être efficaces, ont besoin de continuité, de constance de la part de l'État et de crédits suffisants. On est loin du compte, au moment pourtant où le mouvement des « gilets jaunes » illustre la nécessité de porter une attention particulière aux zones non métropolitaines, là où la mobilisation a été la plus grande, preuve d'une grande fracture sociale et territoriale.
Je déplore aussi la sous-budgétisation des CPER. Dans la Nièvre, on attend encore l'achèvement d'une autoroute qui a été lancée il y a trente ans ! Il manque une vingtaine de millions d'euros pour construire les derniers kilomètres, cofinancés par les collectivités territoriales alors que l'on a spécialisé les collectivités territoriales. Cela n'est pas la meilleure manière de rentabiliser un investissement déjà engagé ! La revoyure à mi-parcours des CPER est sans cesse reportée. N'est-ce pas là une manière de gérer les insuffisances de crédits car il est évident que si l'on ne peut pas les redéployer, à la fin ils ne sont pas consommés !
Les contrats de ruralité n'étaient sans doute pas parfaits mais au moins témoignaient-ils de la volonté de l'État de s'engager sur la durée pour être efficace. Or ces contrats se terminent et seront remplacés par des contrats de cohésion territoriale, dont nul ne sait comment ils seront construits. L'ANCT doit être le levier de l'État pour accompagner les territoires. Mais ceux-ci ont besoin d'une ingénierie propre, et l'ingénierie de l'État doit être une ingénierie de facilitation entre les différents intervenants.
Le programme « Action coeur de ville » était intéressant comme en témoigne le nombre de collectivités visées et les sommes engagées. Toutefois, il faut rappeler que le développement local doit relever d'une approche territoriale systémique, associant tous les territoires au-delà des coeurs des villes. Il importe de sortir du clivage opposant centre et périphérie pour penser les territoires de manière globale dans l'ensemble des réseaux qu'ils constituent. « Action coeur de ville » vise les villes de plus de 10 000 habitants, mais que fait-on des villes de moins de 10 000 habitants qui sont aussi en grande souffrance ?
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - J'ai salué la clarification budgétaire sur les centres destinés aux migrants. Depuis des années je déplorais la confusion qui ne nous permettait pas de connaître les coûts. Pour autant, en effet, la situation ne s'est pas améliorée sur le terrain : le nombre de migrants continue d'augmenter et les difficultés s'accroissent pour y faire face. Le recours aux nuitées hôtelières comme la réquisition de gymnases ne sont que des expédients. En Seine-Saint-Denis, le préfet nous dit que c'était la dernière fois qu'il réquisitionnait les gymnases. J'en doute...
Vous avez également évoqué l'augmentation des prix de l'immobilier qui, en Ile-de-France et dans les zones tendues, bloque les parcours résidentiels. Je partage votre analyse. Le retour des investisseurs institutionnels, qui s'étaient autrefois désengagés en vendant leurs parcs, représente, à cet égard, un indéniable espoir. Néanmoins, ils sont exonérés, comme les bailleurs sociaux, de taxe foncière lorsqu'ils oeuvrent dans le domaine du logement intermédiaire. De facto, les collectivités assument le coût de cette exemption, ce qui n'est pas sans poser quelque difficulté : alors que la taxe d'habitation est amenée à disparaître, le foncier demeure la seule recette fiscale à la main des maires, qui peuvent être incités à ne pas développer les logements intermédiaires. Je déposerai un amendement pour lever ce blocage ; j'espère que le Gouvernement s'y montrera sensible.
De longue date, le zonage doit effectivement, Antoine Lefèvre, faire l'objet d'une révision. Hélas, cette réforme s'apparente à un serpent de mer. Les chiffres dont nous disposons font état d'un marché déprimé pour les différents territoires. Dans les zones A et A bis, correspondant à Paris, sa proche banlieue, la zone frontalière avec la Suisse et la Côte d'Azur, les mises en vente affichent une diminution de 8,7 % et les réservations de logements un recul de 3,2 %. Ces chiffres s'établissement respectivement à - 15,8 % et à - 19,5 % pour la zone B1, soit les agglomérations de plus de 250 000 habitants. Les agglomérations de plus de 50 000 habitants, appartenant à la zone B2, enregistrent une diminution de 21 % des mises en vente mais, fait étonnant, une croissance de 8,2 % de la demande. La zone C, enfin, voit les mise en vente de logements reculer de 26,9 % et les réservations de 14 %. Il est temps que le Gouvernement, dans le déni jusqu'à présent, prenne conscience de la situation ! Les chiffres n'apparaissent guère plus favorables s'agissant du logement social : probablement moins de 100 000 logements feront l'objet d'un financement à la fin de l'année 2018.
En matière de politique de la ville, nous pouvons saluer, Marc Laménie, le déblocage du dossier de l'ANRU, qui faisait l'objet de nombreuses critiques des citoyens et des élus, même si des interrogations demeurent. Si les bailleurs et les collectivités territoriales ne peuvent assurer un financement suffisant, l'ANRU pourra aider au lancement d'un projet.
Enfin, Patrice Joly, les études comparatives européennes sont intéressantes en ce qu'elles montrent que le modèle atypique français du logement social, dont la réforme, indispensable au regard des critiques, me semble néanmoins trop brutale, intéresse désormais l'Allemagne et la Grande-Bretagne.
M. Bernard Delcros, rapporteur spécial. - Marc Laménie, les contrats de ruralité, conclus en 2017 pour quatre ans, font l'objet d'un financement séparé du FNADT, d'abord par des crédits prévus pour un an par une action dédiée au sein du programme 112 puis par une intégration, en 2018, à la DSIL. De fait, seuls 33,4 millions d'euros de crédits de paiement sont inscrits sur le programme 112 en 2019, afin d'honorer les engagements pris en 2017. Le FNADT comprend deux sections, qui bénéficient chacune d'une augmentation de crédits : la partie contractualisée relative aux CPER et la section générale, gérée par le Premier ministre et destinée au financement des maisons de service et des opérations ponctuelles.
Je partage votre analyse, Patrice Joly : la politique d'aménagement du territoire mérite davantage de stabilité et de visibilité. Les attentes sont donc nombreuses à l'endroit de l'ANCT et des nouveaux contrats conclus dans ce cadre, notamment s'agissant des moyens déployés. Les crédits destinés aux CPER demeurent, hélas, sous-consommés. Les contrats de ruralité offraient l'immense avantage de permettre la prise en charge, à hauteur de 10 % des financements, des coûts d'ingénierie. Les nouveaux contrats devront également le permettre, afin que les zones rurales disposent d'une ingénierie interne.
Article 39
M. Bernard Delcros, rapporteur spécial. - Mon amendement n °1 augmente de 5 millions d'euros les autorisations d'engagement au profit de la prime d'aménagement du territoire, afin de stabiliser les moyens, déjà insuffisants, engagés en faveur du soutien à l'investissement des entreprises à hauteur de 15 millions d'euros. À cet effet, je vous propose de réduire de 2,5 millions d'euros les crédits de l'action 04 « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » du programme 135 « Urbanisme, territoire et amélioration de l'habitat », systématiquement sous-consommés, et du même montant l'enveloppe de l'action 04 « Programme exceptionnel d'investissement en faveur de la Corse » du programme 162 « Interventions territoriales de l'État », qui souffre du même mal.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Mon amendement n° 2, amendement d'appel puisque nous vous proposons de rejeter les crédits de la mission, augmente de 50 millions d'euros les crédits du programme 109 « Aide à l'accès au logement » pour rétablir les aides au logement « accession » supprimées par la loi de finances pour 2018, alors qu'elles constituaient un soutien efficace pour les ménages modestes souhaitant devenir propriétaires. Dans cette perspective, je vous propose de diminuer de 50 millions d'euros les crédits de l'ANAH, que je proposerai de relever de 130 millions d'euros par cet autre amendement que je déposerai sur l'article 29.
L'amendement n° 2 est adopté.
À l'issue de ce débat, après l'examen des amendements qu'elle a adoptés, la commission décide de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Cohésion des territoires ».
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Cet article prévoit que la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) augmentera sa contribution au NPNRU.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 74 sans modification.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Cet article étend la réduction d'impôt dite Pinel pour des investissements dans des logements locatifs intermédiaires réhabilités dans des communes dont les besoins de réhabilitation du centre-ville sont particulièrement marqués. Je suis favorable à cette extension, mais vous propose d'apporter deux modifications au dispositif. Outre mon amendement n° 3, rédactionnel, mon amendement n° 4 ouvre le dispositif « Pinel » pour les logements neufs, à titre expérimental, à certaines villes situées en zone B2. Si n'y sont pas, en principe, constatés des déséquilibres notoires, l'inadaptation d'un zonage datant de 2014 aux réalités locales peut conduire à évincer du dispositif Pinel des agglomérations qui en auraient besoin.
Les amendements nos 3 et 4 sont adoptés.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 74 bis ainsi modifié.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Cet article rétablit, provisoirement et sous conditions, l'accès à l'allocation de logement familiale et à l'allocation de logement sociale dans certains territoires ultramarins.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 74 ter sans modification.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Cet article étend à Mayotte l'accès à l'allocation de logement temporaire.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 74 quater sans modification.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Cet article demande la remise au Parlement d'un rapport d'évaluation de la réduction du loyer de solidarité (RLS). Nous ne sommes habituellement pas de fervents défenseurs des demandes de rapport, mais celui-ci nous permettra d'être convenablement informés lorsqu'il conviendra, dans un an, de déclencher ou non la seconde phase du dispositif.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 74 quinquies sans modification.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Cet article prévoit la remise au Parlement d'un rapport analysant la pertinence du financement des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) par la seule mission « Cohésion des territoires ». Je ne saisis pas l'intérêt d'un tel rapport. Mon amendement n° 5 supprime en conséquence l'article.
L'amendement n° 5 est adopté et la commission décide de proposer au Sénat la suppression de l'article 74 sexies.
La réunion est close à 17 h 30.
Mercredi 21 novembre 2018
- Présidence de M. Vincent Éblé, président -
La réunion est ouverte à 8 h 35.
Projet de loi de finances pour 2019 - Examen de l'article 19, précédemment réservé, et position de la commission sur la première partie du projet de loi de finances pour 2019 - Tome II du rapport général
M. Vincent Éblé, président. - La semaine dernière, notre commission avait réservé sa position sur l'article 19 concernant le gazole non routier (GNR). Nous revenons ce matin sur ce dossier sensible.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le GNR bénéficie historiquement d'un différentiel de fiscalité avec les autres carburants. Sa suppression par l'article 19 représente un triplement pur et simple de son coût, qui augmente de 46 centimes par litre. Cela touchera aussi bien les entreprises de travaux publics que celles du bâtiment, du transport frigorifique, des industries extractrices et de bien d'autres encore.
On peut discuter du bien-fondé de cette hausse, mais elle est extrêmement brutale : votée en décembre, appliquée au 1er janvier, elle aura un impact sur les contrats en cours. Elle rogne en outre la marge des PME : de 2,48 points pour les industries extractives, de 0,43 point pour l'industrie métallurgique, de 0,5 point pour l'industrie chimique selon les estimations, dont on dispose. Autrement dit, le Gouvernement reprend ainsi les gains de compétitivité qu'il a octroyés en diminuant l'impôt sur les sociétés.
Beaucoup d'entreprises seront de surcroît dans l'impossibilité de répercuter cette hausse. Les contrats signés par les grands groupes de travaux publics prévoient clauses d'indexation sur le prix du pétrole ou la TVA. Un amendement de notre collègue Élisabeth Lamure autorise la répercussion du surcoût lié au prix du gazole non routier, ainsi que cela se fait dans le transport routier. Mais, pour les PME, c'est une vraie difficulté, car quel particulier ayant souscrit un crédit pour changer sa fosse septique accepterait de payer un supplément en cours de travaux ? D'où l'amendement FINC.54 que je vous propose, qui crée un mécanisme analogue à celui que connaissent les agriculteurs, qui paient le gazole au prix du marché avant de bénéficier d'un remboursement partiel par l'État.
Cet amendement, qui est réservé aux PME au sens communautaire, c'est-à-dire aux entreprises de moins de 250 salariés, ne leur évitera rien de moins que la faillite. Cet avantage fiscal que le Gouvernement supprime a toujours existé ; le supprimer est non pas une incitation à changer de comportement puisqu'il n'y a pas de solution de remplacement - il n'existe en effet pas de matériels de chantier électriques -, mais bel et bien une charge fiscale supplémentaire. Les acteurs ont donc besoin de temps pour s'adapter.
M. Jérôme Bascher. - Je soutiendrai cet amendement bienvenu. N'oublions pas les péniches - elles sont décisives si l'on veut moins de camions sur nos routes - et les plateformes aéroportuaires, à la compétitivité desquelles il faudra réfléchir.
M. Gérard Longuet. - Les ports fonctionnent grâce à la manutention, qui exige des équipements assez lourds fonctionnant au GNR. Si les clients ne sont pas satisfaits du coût du service rendu, ils peuvent toujours aller jeter l'ancre ailleurs... Les ports du Havre, de Dieppe, de Caen et de Rouen subiront ainsi la concurrence redoublée des ports du nord de l'Europe.
Entre les grands groupes, qui comptent plusieurs dizaines de milliers de salariés chacun, et les entreprises de moins de 250 salariés, il y a ce que l'on appelle les ETI, les entreprises de taille intermédiaire, c'est-à-dire des gens qui existent malgré tout et ont bien le droit de vivre, mais subiront un rapport de force fiscal qui leur est défavorable. Mieux vaut cet amendement que rien du tout, mais je garde l'envie de voter la détaxation du GNR, pour revenir sur un dispositif absurde.
M. Alain Joyandet. - Je partage l'avis de Gérard Longuet. J'aurais préféré que l'on annule purement et simplement la taxation du GNR, de la même manière que l'on retire les 2,9 milliards d'euros d'augmentation des taxes sur le gasoil et l'essence. Lors de notre dernier débat, j'avais posé la question de savoir comment moins pénaliser les petites entreprises relativement aux grandes : l'amendement me donne satisfaction sur ce point, c'est une position de repli satisfaisante.
M. Jean-Claude Requier. - Je le voterai aussi, car cette taxe est très pénalisante pour ce secteur économique très important, en particulier dans le monde rural. Nous avions évoqué lors de notre dernière réunion la possibilité de lisser l'augmentation, qui n'a pas été retenue. Quel est le coût de cet amendement ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le drame de notre commission est que, n'ayant pas accès aux bases de données fiscales, nous dépendons de Bercy pour le chiffrage de nos amendements, qui nous dit ce qu'il veut - souvenez-vous de la TVA sur le logement social l'an dernier. Cet amendement de lissage coûterait 500 millions d'euros. Impossible toutefois d'y distinguer la part des grandes et des petites entreprises.
M. Jean-Claude Requier. - Faut-il compenser l'amendement par une autre recette ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Non.
M. Vincent Éblé, président. - Dieu merci, nous sommes moins contraints en recette qu'en dépense...
M. Arnaud Bazin. - Je voterai cet amendement, mais je partage l'inquiétude de Gérard Longuet concernant les ETI : comment améliorer le dispositif sur ce point ? S'agissant de la batellerie, un amendement a été adopté par l'Assemblée nationale. Les entreprises gérant les engins de piste utilisés dans les aéroports sont-elles concernées par l'amendement ? Pourrait-on avoir en outre des éléments sur la situation dans les pays limitrophes de la France, en particulier concernant les entreprises de transport frigorifique ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Aux termes des dispositions adoptées par l'Assemblée nationale, un certain nombre de secteurs restent épargnés par cette hausse de fiscalité : les agriculteurs, la SNCF... Je n'ai rien identifié pour les entreprises portuaires. Le seuil de 250 salariés a été retenu pour entrer dans la définition européenne des PME, et je doute que beaucoup d'entreprises portuaires se trouvent au-dessus. Si j'ai ciblé les PME, c'est parce qu'elles ne bénéficient pas de la même sécurité juridique que les grands groupes, dont les contrats sont faits pour tenir compte des hausses de fiscalité. Je vous transmettrai d'ici au débat en séance les éléments complémentaires que vous demandez.
M. Yvon Collin. - Ma question portait initialement sur le coût de cette mesure, mais je vois que c'est le brouillard... Je voterai cet amendement de bon sens, qui rétablit une forme d'équité.
M. Emmanuel Capus. - Je partage l'avis de Gérard Longuet. Nous avons un problème avec ce « trou dans la raquette » concernant les ETI, qui n'ont rien à voir avec les grandes entreprises internationales. Cet amendement va dans le bon sens, mais je crains que l'on ne crée un nouvel effet de seuil. Pour le reste, je maintiens que cette taxation n'a rien d'écologique dès lors qu'il n'y a pas de solution de remplacement.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Absolument. Il existe certes des tractopelles électriques : nous demanderons au Gouvernement si cela suffit pour faire marcher notre industrie extractive ! Le message consistant à dire « changez de comportement ! » repose sur une escroquerie intellectuelle.
M. Bernard Delcros. - Nous voterons également cet amendement, d'une part, en raison de la brutalité de la décision, appliquée dès janvier prochain, et, d'autre part, car les taxes incitatives doivent être comprises et justes pour être acceptées, ce qui n'est pas le cas ici, faute de solution de remplacement.
Article 19
L'amendement FINC.54 est adopté.
À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat d'adopter l'article 19, ainsi que la première partie du projet de loi de finances pour 2019, sous réserve de l'adoption de son amendement.
- Présidence de M. Vincent Éblé, président -
Proposition de loi visant à lutter contre la désertification bancaire dans les territoires ruraux - Examen des amendements de séance au texte de la commission
M. Vincent Éblé, président. - Nous examinons à présent les amendements de séance sur la proposition de loi présentée par M. Éric Gold et plusieurs de ses collègues visant à lutter contre la désertification bancaire dans les territoires ruraux, rapportée par Mme Sylvie Vermeillet.
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. - J'avais déposé des amendements en commission, que j'ai retirés pour que le débat puisse avoir lieu en séance. Je rappelle que cette proposition de loi vise à réimplanter des distributeurs automatiques de billets (DAB) là où ils font défaut, principalement dans les territoires ruraux. L'article 1er crée un fonds destiné à aider les communes à maintenir ou à réimplanter des DAB ; l'article 2 étend la mission de service public d'aménagement du territoire de La Poste en prévoyant qu'un DAB dans être installé chacun des 17 000 points de contact de La Poste ; l'article 3 procède au gage classique.
L'article 1er prévoit d'abonder le fonds avec une fraction de la taxe au profit du fonds de soutien aux collectivités territoriales ayant contracté des emprunts à risques. Or les articles 34 et 36 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (Lolf) interdit de modifier l'affectation d'une taxe affectée. Je vous proposerai donc d'utiliser plutôt le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (Fisac), que nous avons abondé de 30 millions d'euros supplémentaires il y a quelques jours.
EXAMEN DES AMENDEMENTS DE SÉANCE
Article additionnel avant l'article 1er
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. - L'amendement n° 7 prévoit que, dans le cadre de la procédure d'agrément qu'elle délivre, l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) évalue la capacité de l'établissement bancaire à assurer l'offre de services bancaires sur l'ensemble du territoire. J'en comprends l'objectif, mais ces missions relèvent plutôt de la Banque de France, dans une vision transversale à l'ensemble des établissements bancaires. Les conditions de délivrance de l'agrément bancaire prévues à l'article L. 511-10 du code monétaire et financier concernent des critères prudentiels - exigence de capital minimum par exemple. L'ACPR est également compétente pour assurer la protection du consommateur face aux pratiques commerciales déloyales, ce qui ne relève pas du champ visé par cet amendement. Retrait ou avis défavorable.
M. Jérôme Bascher. - L'ACPR est désormais totalement intégrée à la Banque de France : ce n'est donc pas le bon organisme à viser.
M. Philippe Dallier. - On ne saurait aller jusqu'à imposer aux banques de se déployer partout sur le territoire sous peine de sanctions...
La commission demande le retrait de l'amendement n° 7 et, à défaut, y sera défavorable.
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. - Pour les communes non couvertes par un réseau de radiocommunication mobile, les terminaux de paiement par carte bancaire ne peuvent fonctionner correctement, ce qui exclut le recours au cashback pour garantir la délivrance d'espèces. Il importe donc d'assurer à ces territoires un accès effectif aux espèces en précisant que, parmi les opérations actuellement éligibles au soutien du Fisac, figure l'adaptation des commerces de proximité en vue d'assurer la délivrance d'espèces. C'est l'objet de mon amendement n° 4.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 4 .
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. - L'amendement n° 8 prévoit que la rémunération versée aux établissements bancaires en contrepartie de la centralisation des fonds collectés dans les livrets A et les livrets de développement durable et solidaire (LDDS) peut être réduite au regard de leur implantation territoriale. Or la réfaction proposée n'est pas précisée et les critères permettant d'apprécier l'implantation territoriale ne sont pas définis, ce qui prive l'amendement de portée : avis défavorable à défaut d'un retrait.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 8 et, à défaut, y sera défavorable.
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. - L'amendement n° 15, déposé par Éric Gold, auteur de la proposition de loi, supprime la contribution au fonds de la Caisse des dépôts et consignations. Avis favorable si l'amendement n° 4 n'est pas adopté.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 15.
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. - L'amendement n° 16 prévoit que l'enveloppe du fonds doit s'ajuster aux sollicitations qui lui sont adressées. Ce mécanisme introduit donc une logique de guichet, ce qui ne permettrait pas de déterminer en amont les dépenses du fonds. Il est surtout assez peu réaliste, compte tenu du dispositif actuel prévu par l'article 1er, qui n'est juridiquement pas possible et qui ne permettra pas au fonds de disposer de ressources : avis défavorable.
M. Alain Joyandet. - Si je comprends bien, le financement par le Fisac, substitué à celui par le fonds dont l'article 1er prévoit la création et pour lequel il est proposé de supprimer la participation de la Caisse des dépôts et consignations, sera possible dans les zones non couvertes par un réseau de radiocommunication mobile ?
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. - Oui : le recours au Fisac sera possible dans ces zones pour réimplanter des DAB. Je crains que, dans le cas d'un mécanisme général, les organismes bancaires n'en profitent pour conditionner leur présence à la mobilisation des crédits de ce fonds : cet accès doit donc être limité.
M. Alain Joyandet. - Je veux simplement attirer l'attention sur le coût faramineux des travaux de génie civil que nécessiteront ces implantations. Financer ces travaux au moyen du Fisac, dont les ressources sont limitées, retirera des ressources au soutien aux centres-villes. La Caisse des dépôts et consignations ou les banques ont une capacité de financement bien plus importante.
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. - Il ne s'agit pas pour le Fisac de soutenir ces travaux, mais de permettre un accès effectif aux espèces dans les zones blanches où le DAB s'impose compte tenu de l'impossibilité d'utiliser la carte bancaire. Je rappelle que plusieurs dispositifs facilitent l'accès aux espèces. Les agences postales communales délivrent jusqu'à 350 euros par semaine, contre 150 euros par semaine dans les Relais Poste chez les commerçants, et nous attendons la sortie du décret sur le cashback, qui permettra aux clients de retirer des espèces chez les commerçants - il existe aujourd'hui 4 000 relais commerçants permettant à ceux-ci d'accueillir des DAB. Le recours au Fisac n'intervient qu'en complément de toutes ces mesures. Au reste, l'utilisation du cash régresse considérablement : les paiements sans contact ont été multipliés par cinq en deux ans, et représentent 10 % de tous les paiements ; la part de ceux qui sont effectués par carte bancaire est écrasante. Il faut certes pallier les manques cruciaux que La Poste ne parvient pas à résorber, mais il est difficile d'apporter une réponse nationale à des problèmes très localisés.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 16.
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. - L'amendement n° 17 limite à 20 % le financement supporté par la commune au titre des frais initiaux et récurrents liés à l'installation d'un DAB. L'objectif - maîtriser le financement assuré par la commune - est louable. Toutefois, compte tenu des observations que j'ai formulées sur l'article 1er, il s'inscrit dans une logique d'ensemble peu réaliste. Sagesse.
La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 17.
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. - L'amendement n° 18 confie au comité de gestion du fonds le soin de préciser les modalités de soutien - initial ou récurrent - en fonction des situations locales, précision toutefois non suffisante : retrait ou avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 18 et, à défaut, y sera défavorable.
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. - Avis favorable à l'amendement n° 22, qui précise que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pourront bénéficier du fonds de soutien. C'est une bonne idée : avis favorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 22.
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. - Avis favorable à l'amendement n° 20, qui précise que le fonds peut financer les coûts d'investissement liés à l'installation d'un DAB. Il s'agit d'un amendement de précision rédactionnelle qui ne modifie pas la portée du dispositif. Si l'amendement n° 4 n'est pas adopté, avis favorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 20.
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. - Avis de sagesse sur l'amendement n° 21, qui prévoit que la convention conditionnant le soutien du fonds doit inclure une participation financière de la banque à hauteur d'au moins 33 % des frais. L'amendement n° 2 porte ce niveau à 25 %, et l'amendement n° 11 à 50 % : sagesse également.
M. Jacques Genest. - Il est indispensable que les banques fassent un effort financier ; il est illusoire de tout miser sur le Fisac puisque le Gouvernement a prévu de le supprimer - à moins qu'il ne revienne à la sagesse...
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. - Certes, mais l'article 1er propose une solution impraticable. Or quelle autre solution avons-nous ?
La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 21, ainsi que sur les amendements nos 2 et 11.
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. - Je demanderai le retrait de l'amendement n° 19, qui supprime la date d'entrée en vigueur du fonds - elle est fixée au 1er janvier 2019 -, car il n'a pas de portée. Certes, la date initialement proposée n'est guère réaliste, mais à défaut de précision, le fonds aurait vocation à entrer en vigueur dès le lendemain de la promulgation de la loi et ne serait effectif qu'une fois le décret en Conseil d'État publié.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 19 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Vincent Éblé, président. - L'amendement n° 10 rectifié, déclaré irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution, a été transformé en demande de rapport.
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. - Il demande un rapport sur l'affectation d'une partie des ressources du Fonds postal national de péréquation territoriale. Il pourrait être intéressant que la commission départementale de présence postale territoriale décide de l'affectation d'une part du fonds pour réimplanter des DAB : avis favorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 10 rectifié.
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. - L'amendement n° 1, identique à mon amendement n° 5 rectifié, supprime l'article 2 de la proposition de loi, qui introduit une obligation pour chaque point de contact de La Poste de comprendre un DAB.
La commission émet un avis favorable aux amendements identiques nos 1 et 5 rectifié.
Articles additionnels après l'article 2
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. - L'amendement n° 3 prévoit que les établissements bancaires doivent, préalablement à toute fermeture d'agence, informer le maire de la commune concernée : avis favorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 3.
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. - L'amendement n° 14 assure l'accès aux espèces en introduisant une obligation d'installation d'un distributeur automatique de billets dans un périmètre de 10 kilomètres en cas de fermeture d'un DAB. Cette obligation me paraît excessive, car elle rigidifie la capacité des établissements bancaires à adapter leur offre aux besoins constatés. Cet amendement ne prend pas en compte les DAB existant par ailleurs dans ce périmètre ainsi que les moyens alternatifs d'accès aux espèces que constituent les relais commerçants ou le cashback. Certes, dans certaines zones, le DAB constitue le seul recours. Cependant, le critère retenu pour l'obligation proposée, tenant à la densité de population, n'est pas approprié, dans la mesure où les difficultés s'attachent davantage au raccordement aux réseaux de télécommunication. Avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 14 et, à défaut, y sera défavorable.
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. - L'amendement n° 12 crée une obligation d'installation d'un DAB dans un périmètre de 10 kilomètres en cas de fermeture du dernier DAB existant dans ce périmètre. Les moyens alternatifs d'accès aux espèces ne sont pas pris en compte et, là encore, le critère de densité de population n'est pas approprié. Avis défavorable à défaut d'un retrait.
M. Patrice Joly. - S'il existe un DAB dans un rayon de 10 kilomètres, la règle ne s'appliquerait pas. Retenir une densité de population inférieure à un quart de la moyenne nationale garantit de ne viser que des territoires peu denses, dans lesquels l'accessibilité aux services est un vrai sujet.
M. Charles Guené. - Si le critère de densité pose problème, ne pourrait-on retenir un critère de durée de déplacement - vingt minutes par exemple ?
M. Philippe Dallier. - À 80 kilomètres par heure ?
M. Vincent Éblé, président. - Nous en discuterons dans l'hémicycle.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 12 et, à défaut, y sera défavorable.
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. - L'amendement n° 13 exonère de frais d'utilisation de la carte bancaire pour les transactions inférieures à 100 euros dans les zones rurales éloignées de plus de cinq kilomètres ou de vingt minutes de trajet automobile d'un distributeur automatique de billets. Je partage l'objectif : il s'agit ainsi de ne pas pénaliser les commerçants et les consommateurs qui peuvent être contraints de recourir à la carte bancaire pour des transactions courantes. Cependant, en pratique, les frais liés à l'utilisation de la carte bleue sont fixés dans une convention d'utilisation entre le commerçant et l'établissement bancaire. Comment les critères d'accès aux distributeurs automatiques de billets seront-ils appréciés ? Comment les conventions seront-elles ajustées ? Sagesse, mais j'ai un doute sur l'application de cet article.
La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 13.
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Article 2 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Avis de la commission |
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M. CHAIZE |
1 |
Suppression de l'article |
Favorable |
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Mme VERMEILLET |
5 rect. |
Suppression de l'article |
Favorable |
Projet de loi de finances pour 2019 - Mission « Recherche et enseignement supérieur » (et articles 78 et 78 bis) - Examen du rapport spécial
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». - Les crédits de paiement alloués à cette mission s'élèvent à 27 milliards d'euros. Les crédits progressent de 504 millions d'euros, soit une augmentation de 1,8 % par rapport à 2018. Ces augmentations doivent être mises en regard des annulations de crédits prévues dans le projet de loi de finances rectificative pour 2018, que nous avons examiné la semaine dernière et qui prévoyait plus de 224 millions d'euros d'annulation sur cette mission, ce qui nous laisse rêveurs.
Le budget de l'enseignement supérieur stricto sensu s'inscrit cette année dans la trajectoire dessinée par la loi de finances de 2018. Les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante » connaissent une légère progression de 1,02 %, soit 173 millions d'euros en crédits de paiement.
Ce budget est globalement satisfaisant dans le contexte budgétaire actuel. De plus, il faut prendre en considération les crédits consacrés à l'enseignement supérieur et à la recherche à travers le Grand Plan d'investissement, qui s'élèvent à 645 millions d'euros.
Je partage les principales orientations de la politique qui sous-tend ce budget et, en particulier, le plan Étudiants et l'importance accordée à l'orientation. C'est en orientant mieux les étudiants que l'on réduira l'échec en licence, qui touche 40 % des étudiants, et l'insertion professionnelle des jeunes.
J'observe en revanche que, cette année encore, des dépenses salariales contraintes ne sont pas intégralement budgétées, et ce à hauteur d'environ 50 millions d'euros. Il est insupportable de ne pas prévoir une dépense pourtant certaine. Le glissement vieillesse-technicité (GVT) des établissements, dépense obligatoire, ne pourra pas être couvert. Par ailleurs, beaucoup d'emplois pourtant budgétés ne sont pas créés : ils servent de variable d'ajustement. Ce n'est pas une bonne méthode !
S'agissant des dotations des universités, la part reçue par chaque établissement progresse légèrement. Ce n'est pas satisfaisant : à ce régime, aucun rattrapage ne sera jamais fait et les inégalités auront tendance à s'accroître. Une enquête nous a montré que seuls 76 % des emplois budgétés sont réellement créés.
Les ressources propres de ces universités ne représentent en moyenne que 16 % de leurs dépenses de fonctionnement, ce qui est tout à fait insuffisant. On espère que la valorisation de la recherche pourra faire évoluer cette situation. Les frais d'inscription demeurent extrêmement faibles. M. le Premier ministre a annoncé que les étudiants non européens pourraient voir leurs cotisations augmenter substantiellement, potentiellement de 170 euros à 2 700 euros. Un rapport de la Cour des comptes doit paraître incessamment, qui recommande d'augmenter les frais d'inscription pour les étudiants français également, du moins en master et en doctorat. Je milite chaque année pour qu'on améliore la situation des étudiants en augmentant les frais d'inscription. On accepte plus facilement de payer une cotisation à un club de sport, dont l'effet sur l'avenir est tout de même moins important que celui des études supérieures ! Cela dit, ces nouvelles ressources devraient être réellement mises au service des étudiants, de leur environnement et de la pédagogie.
Le soutien à l'enseignement privé progresse de 2,5 % par rapport à 2018, après une diminution de 45 % entre 2008 et 2018. Un étudiant inscrit dans un établissement d'enseignement supérieur privé d'intérêt général (EESPIG) est peu soutenu par l'État : moins de 600 euros, alors que le coût par étudiant s'élève à plus de 9 000 euros. L'économie que représentent ces 100 000 étudiants pour le budget de l'État s'élève à environ 800 millions d'euros ! Je vous proposerai donc, comme les années précédentes, d'adopter un amendement tendant à augmenter la dotation allouée à ces établissements.
Les crédits du programme 231 « Vie étudiante » pour 2019 connaissent des changements modestes. Les cotisations pour les mutuelles étudiantes, qui s'élevaient en moyenne à 217 euros par étudiant, sont remplacées par la contribution de vie étudiante et de campus (CVEC), qui sera de l'ordre de 90 euros. Cet allégement de coûts pour les étudiants est plutôt une bonne chose. En revanche, la méthode employée a quelque chose de peu convenable : tous les étudiants paieront cette contribution, y compris ceux qui sont inscrits dans des EESPIG, alors que ces derniers recevront seulement 20 euros en retour, contre 40 pour ceux des établissements publics. Nous devons interpeller Mme la ministre de l'enseignement supérieur au sujet de cette inégalité, et lui demander d'affecter la totalité du produit de cette contribution à la vie étudiante, notamment, à la mobilité.
Je vous demande par ailleurs d'adopter l'amendement n° 1, qui vise à réaffecter 14 millions d'euros du programme « Vie étudiante » au soutien aux EESPIG. N'oublions pas que je demanderai également à Mme la ministre que le produit total de la CVEC, soit environ 130 millions d'euros, soit attribué à la vie étudiante, au lieu de 90 millions d'euros seulement.
Par ailleurs, le projet de loi de finances rattache à cette mission un article 78, qui supprime l'aide à la recherche du premier emploi (ARPE). Ce dispositif visait à soutenir les étudiants ayant obtenu un diplôme pendant quelques mois, le temps qu'ils trouvent un emploi. Ces crédits sont très peu utilisés : seuls 29 millions d'euros ont été consommés. Ce système contrarie en outre d'autres dispositifs existants et crée une différence entre les étudiants en fonction de leur obtention d'un diplôme. Je suis donc favorable à l'adoption de l'article 78.
Compte tenu de toutes ces observations, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission, sous réserve de l'amendement que je vous présente.
M. Jean-François Rapin, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». - Le budget de la recherche augmente de manière significative pour la deuxième année consécutive ; il faut donc savoir où vont les fonds.
La somme des budgets des programmes « Recherche » devrait atteindre 11,75 milliards d'euros au titre des autorisations d'engagement et 11,86 milliards d'euros au titre des crédits de paiement en 2019, ce qui représente une hausse de 274 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit 2,4 %, par rapport aux crédits pour 2018. Le budget pour 2019 s'inscrit ainsi dans la trajectoire dessinée pour 2018, avec une forte progression des crédits alloués aux programmes « Recherche » sur deux ans, de l'ordre de 817 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit 3,7 %, et de 440 millions d'euros en crédits de paiement, soit 1,9 %.
En dépit d'un contexte budgétaire contraint, ces hausses de crédits significatives traduisent concrètement le soutien du Gouvernement à la recherche.
Le montant total des crédits alloués aux programmes qui dépendent du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, c'est-à-dire les programmes 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » et 193 « Recherche spatiale », s'établira en 2019 à 8,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 8,8 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une forte hausse de 322,4 millions d'euros, ou 3,9 %, en autorisations d'engagement, et de 376,4 millions d'euros, ou 4,5 %, en crédits de paiement par rapport à 2018.
À l'inverse, les programmes de la mission qui ne dépendent pas du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche verront pour la plupart leurs moyens stagner, voire diminuer en 2019. Leur budget total s'élèvera à 3,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, soit une baisse significative de 1,5 %. Ce sera notamment le cas des programmes 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », 191 « Recherche duale (civile et militaire) » et 186 « Recherche culturelle et culture scientifique ».
Deux exceptions subsistent à cette tendance morose.
En premier lieu, le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricole », qui porte notamment les crédits de l'Institut national de la recherche agronomique (Inra) et de l'Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (Irstea), voit ses crédits progresser de 2 %. L'année 2019 sera marquée par la préparation de la fusion de ces deux organismes en un institut unique, qui devrait voir le jour au 1er janvier 2020. Selon les informations qui m'ont été communiquées, la préparation de cette fusion se déroulerait dans de bonnes conditions.
En second lieu, le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables » bénéficiera d'une hausse de 5,8 millions d'euros en autorisations d'engagement. Cette évolution correspond à une augmentation de la dotation du Commissariat à l'énergie atomique (CEA) visant à faire face à l'accroissement des dépenses destinées à la protection antiterroriste des installations, mais aussi au coût des programmes d'accompagnement du réacteur Jules Horowitz et du démonstrateur Astrid.
Dans le même temps, l'Institut français du pétrole-Énergies nouvelles (IFP-EN) verra sa subvention pour charges de service public diminuer de 4,1 millions d'euros en 2019, puis en 2020. Cette dotation a diminué de 24 % en huit ans !
Je voudrais souligner trois éléments saillants concernant les augmentations de crédits de la recherche en 2019.
Premièrement, les programmes 172 et 193 captent l'intégralité de cette hausse de crédits. Sur deux ans, le budget du programme 172 progresse de 5,2 % et celui du programme 193 de 8,8 %, tandis que, comme en loi de finances pour 2018, les programmes qui ne dépendent pas du ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur voient leurs crédits stagner ou diminuer.
Deuxièmement, le budget alloué à la recherche spatiale française absorbe les deux tiers de la progression des crédits de la mission, avec une augmentation de 205 millions d'euros des crédits du programme 193, pour atteindre 1,82 milliard d'euros. Cette progression significative, pour la seconde année consécutive, résulte entièrement de l'augmentation de la contribution française à l'Agence spatiale européenne (ASE), passée de 963 millions d'euros en 2018 à 1,17 milliard d'euros en 2019. Cette hausse très importante est destinée à financer les engagements de la France sur le programme Ariane 6, tout en poursuivant l'apurement de la dette française auprès de l'ASE afin de permettre sa résorption totale à l'horizon de 2020.
Troisièmement, le programme 172 bénéficiera de 171 millions d'euros supplémentaires, qui se décomposent schématiquement en quatre grandes enveloppes. La moitié de cette augmentation, soit 86,3 millions d'euros en crédits de paiement, concerne l'Agence nationale de la recherche (ANR), dont les moyens retrouveront un niveau qui n'avait plus été atteint depuis 2010, ce qui lui permettra de renouer avec un taux de succès supérieur à 15 %. La seconde enveloppe est destinée à financer les plans « SI Labo » et « Intelligence artificielle », ainsi que les conventions industrielles de formation par la recherche. Le plan Intelligence artificielle bénéficiera donc de 17 millions d'euros en 2019, auxquels s'ajoutent 12 millions d'euros en provenance des programmes d'investissements d'avenir, pour accompagner la mise en place d'un réseau emblématique d'instituts dédiés, les instituts interdisciplinaires d'intelligence artificielle, ou 3IA. Je ne peux que saluer les efforts consentis afin de doter la France d'une véritable stratégie en matière d'intelligence artificielle ; je regrette néanmoins que les moyens alloués à ce plan en 2019 demeurent très en deçà des annonces du Gouvernement. Une troisième enveloppe, de 30 millions d'euros, vise à compenser auprès des organismes de recherche le coût des mesures salariales.
Enfin, près de 20 millions d'euros supplémentaires sont alloués aux grandes infrastructures de recherche et aux organisations internationales. À cet égard, je tenais à signaler la révision à la hausse des coûts engendrés par la construction du réacteur thermonucléaire expérimental international (ITER) à Cadarache. Alors que la subvention versée au CEA pour le projet ITER est passée de 80,1 millions d'euros en 2014 à 128,9 millions d'euros en 2018, ce montant est porté à 152,8 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2019, soit près du double du coût initial.
Ce budget pour 2019 accorde donc une priorité très claire à la recherche spatiale, au budget de l'Agence nationale de la recherche, ainsi qu'aux grandes infrastructures de recherche et aux organisations internationales. Par voie de conséquence, les dotations allouées aux organismes de recherche stagnent ou diminuent. Les directeurs des organismes de recherche ont ainsi attiré mon attention sur deux problématiques.
Au cours des trois dernières années, la masse salariale des organismes de recherche a augmenté dans des proportions considérables, en raison de la relance de la politique salariale. Ainsi, la hausse de 31 millions d'euros des crédits de l'action 14 du programme 172, qui porte les subventions pour charges de service public destinées à financer les moyens généraux des organismes de recherche dépendant du ministère - CNRS, CEA, INSERM, entre autres - a pour objet de compenser les diverses mesures salariales décidées par le précédent Gouvernement en faveur des fonctionnaires. Néanmoins, elle est souvent insuffisante, d'autant que le GVT n'est pas compensé pour les organismes de recherche. Pour absorber cette hausse et rester à l'équilibre, les organismes de recherche n'ont pas d'autre choix que de réduire leurs effectifs, ce qui se traduit par une sous-exécution croissante des plafonds d'emplois.
Par ailleurs, plusieurs situations d'impasse budgétaire à moyen et long terme m'ont été signalées, appelant à une gestion plus prospective des crédits dédiés aux organismes de recherche.
Ainsi, le CEA se trouvera confronté à un surcoût de plusieurs centaines de millions d'euros dans le cadre de la construction du réacteur Jules Horowitz, tandis que les plans de santé commandés par le Gouvernement à l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) ne bénéficieraient pas des financements adéquats - Laure Darcos nous en dira plus à ce sujet.
À plus long terme, l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (Ifremer) devra faire face à des besoins de financement de l'ordre de 500 millions d'euros pour le renouvellement de la flotte océanographique, sans qu'aucun plan d'investissement à moyen terme n'ait été élaboré à ce jour. Cependant, lors du comité interministériel de la mer du 15 novembre, le Premier ministre a annoncé le lancement d'une réflexion pour le maintien de la capacité opérationnelle de la flotte scientifique et la modernisation de ses équipements. Je ne saurais que soutenir cette démarche et inviter le Gouvernement à poursuivre dans cette voie, de manière à doter la flotte océanographique d'un plan d'investissement pluriannuel permettant d'anticiper au mieux les besoins de financement de l'institut. Il s'agirait d'un vrai choix en faveur d'une politique d'excellence.
Le crédit d'impôt recherche (CIR) augmentera de 200 millions d'euros par rapport à 2018 pour atteindre 6,2 milliards d'euros.
Étant donné le coût considérable de cette dépense fiscale pour les finances publiques, plusieurs études ont entrepris d'évaluer son impact sur les dépenses de recherche. Ces différents travaux ont conclu à la difficulté de disposer d'une évaluation précise de l'impact et de l'efficacité du CIR. Néanmoins, la plupart des évaluations s'accordent à reconnaître l'existence d'un effet positif du crédit d'impôt sur les dépenses de recherche des entreprises. Ainsi, les derniers travaux de Jacques Mairesse et Benoît Mulkay démontrent que, lorsque le coût de la recherche diminue de 10 %, les dépenses de recherche augmentent de 5 %. J'estime donc que le CIR demeure un outil efficace, même s'il faut en vérifier le périmètre.
Je souhaiterais conclure mon propos en évoquant deux défis budgétaires pour la mission « Recherche » : les financements européens et les crédits en provenance des programmes d'investissements d'avenir.
En ce qui concerne les financements européens, qui sont également des financements sur projets compétitifs, les chiffres du programme-cadre « Horizon 2020 » pour la recherche en Europe ne sont guère flatteurs pour notre pays et tendent à montrer que le recul de la France en matière de recherche s'amplifie. Les participations françaises représentent à ce stade un total de 3,5 milliards d'euros, soit 10,7 % des financements disponibles, contre 11,3 % sur l'ensemble du septième programme-cadre de recherche et développement technologique.
Face à ce constat, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a été chargé de concevoir un plan d'action pour renforcer la participation française au sein des programmes de recherche européens, dont il conviendra de suivre avec attention la mise en oeuvre.
Par ailleurs, l'épuisement progressif des crédits en provenance des programmes d'investissement d'avenir, qui représentent une part non négligeable du budget des organismes de recherche, se traduit par des difficultés financières réelles pour certains opérateurs. Le tarissement de cette source de financement devra faire l'objet d'une attention particulière dans la mesure où ces versements ponctuels ont pris la place de lignes budgétaires classiques.
Pour finir, je tenais à souligner que, en dépit des contraintes budgétaires fortes, il ne peut y avoir d'économies sur la recherche publique, notamment fondamentale. La mission « Recherche et enseignement supérieur » bénéficiant de hausses de crédits importantes, je souhaite que notre commission des finances propose au Sénat d'en adopter les crédits.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le budget de cette mission se confond parfois avec les programmes d'investissement d'avenir, ce qui le rend extrêmement peu lisible.
Je souscris à l'amendement défendu par Philippe Adnot et je le rejoins au sujet de la vie étudiante. Si la CVEC rapporte plus que les besoins, il faut en diminuer le montant ; sinon, il faut allouer plus de crédits à la vie étudiante. Hélas, il est coutumier de prélever des excédents de recettes pour abonder le budget général, s'éloignant ainsi de l'objectif initial. Les besoins en matière de vie étudiante sont, à l'évidence, considérables : il faut donc réévaluer le plafond de cette taxe.
Mme Laure Darcos, rapporteur pour avis de la commission de la culture. - Si les crédits des programmes rattachés au ministère de la recherche connaissent une évolution favorable, en revanche, ceux des programmes gérés par d'autres ministères stagnent ou diminuent.
Il convient de se féliciter de la forte augmentation de la contribution de la France aux programmes européens et internationaux de recherche, d'une meilleure prise en compte du déroulement de la carrière des chercheurs, ingénieurs et techniciens, ainsi que de l'augmentation des crédits de l'ANR.
Toutefois, ces tendances positives ne doivent pas masquer les menaces qui pèsent sur la recherche à moyen terme. Il y a lieu de s'inquiéter de la part croissante des financements sur projet dans le budget des opérateurs de recherche. S'ils constituent désormais des ressources complémentaires indispensables, ils ne compensent cependant que partiellement la diminution dans le temps de la dotation de base.
Il faut ensuite aborder avec lucidité la question du niveau des subventions pour charges de service public. Celles-ci sont largement obérées par l'augmentation de la masse salariale et du coût du GVT. Ces charges élevées, subies et indépendantes de la stratégie des opérateurs en matière de ressources humaines, contraignent certains d'entre eux à réduire leurs effectifs dans des proportions parfois importantes. Cette situation n'est pas tenable à long terme et menace les projets de recherche.
Quant aux plans de santé confiés à l'Inserm, Mme la ministre de la recherche a évoqué un effort de 17 millions d'euros en matière de gestion pour 2019, pris sur les fonds de réserve. Une subvention européenne sera par ailleurs allouée en particulier à la lutte contre le virus Ebola. Il y a eu une épidémie à Kinshasa parmi les Casques bleus. Les États-Unis ont beaucoup dépensé pour les vacciner, mais le financement de vaccins par l'Inserm a été bloqué. Cela dit, l'annonce de Mme la ministre représente incontestablement une avancée. Nous n'avons cessé, depuis un an et demi, d'alerter les pouvoirs publics sur l'absence de financement d'État pour la mise en oeuvre des plans de santé décidés par l'exécutif. La stratégie nationale de santé publique mériterait de voir ses crédits affectés dès la loi de finances initiale. Je veux être sûr que le plan Médecine France génomique 2025 sera complètement assuré, ce qui ne semble pas être le cas.
Quatre objectifs me semblent prioritaires. C'est, tout d'abord, la nécessaire revalorisation salariale des chercheurs et la remise à plat de leur régime indemnitaire. Il en va de l'attractivité de ce métier et de la capacité de la France à tenir son rang dans ce domaine stratégique.
Le deuxième objectif est la réussite de la fusion entre l'Inra et l'Irstea, qui doivent former un leader mondial de la recherche publique dans le domaine de l'agriculture, de l'alimentation et de l'environnement, ce qui répond à de forts enjeux sociétaux en matière de sécurité alimentaire, de gestion des ressources naturelles, de biodiversité et d'agroécologie. Les engagements de l'État doivent être tenus.
Troisièmement, il me semble nécessaire de rétablir un lien de confiance entre l'État et le CEA. Il faut éviter que les solutions arrêtées pour limiter le coût des projets de recherche dans le nucléaire ne pénalisent l'ensemble des activités de recherche du CEA.
Enfin, il faut donner au plateau de Saclay, vitrine de la recherche française, les moyens de ses ambitions. Son développement est aujourd'hui menacé par le manque d'infrastructures de transport dignes de ce nom. La construction de la ligne 18 du métro du Grand Paris est urgente.
Sous ces réserves, la commission de la culture a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».
M. Stéphane Piednoir, rapporteur pour avis de la commission de la culture. - Les évolutions du budget de l'enseignement supérieur sont certes positives, mais son augmentation reste inférieure à l'inflation et à l'augmentation du budget général de l'État. Surtout, elle ne correspond pas à la hausse du nombre d'étudiants. Du fait de dépenses contraintes - Gouvernement, compensation de la hausse de la CSG, extension du plan Étudiants -, une part bien faible de cette augmentation servira à améliorer les conditions matérielles des études supérieures.
Les EESPIG demeurent maltraités. Afin de rétablir la contribution de l'État par étudiant à hauteur de 1 000 euros en trois ans, la commission de la culture a adopté un amendement similaire à celui qu'a présenté Philippe Adnot. Le fonds pour la mobilité à l'entrée dans l'enseignement supérieur semble surdoté au regard des treize aides accordées l'année dernière. Nous avons donc choisi d'y puiser, pour ainsi dire, les crédits nécessaires à la revalorisation de l'aide aux EESPIG.
Nous approuvons la suppression de l'ARPE, dispositif inefficace et manquant d'accompagnement.
Le plafonnement des recettes affectées à la CVEC à hauteur de 95 millions d'euros est manifestement trop bas et pourrait être réévalué aux alentours de 130 millions d'euros. Je n'ai pas reçu d'engagements clairs de Mme la ministre sur ce point.
La plateforme Parcoursup a plutôt bien fonctionné. Cela a des conséquences financières. Il faut prévoir quelques ajustements : raccourcissement du calendrier, mise en place d'un répondeur, amélioration de l'information donnée aux étudiants. Les établissements doivent être plus transparents sur les critères pris en compte dans les algorithmes locaux. Il ne me semble pas souhaitable d'aller plus avant dans l'anonymisation des dossiers.
La commission de la culture a donc émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'enseignement supérieur, sous réserve de l'adoption de nos amendements.
M. Antoine Lefèvre. - Les crédits de la recherche traduisent-ils les préconisations exprimées en matière de transition vers des formes durables de développement et de mobilité ? A-t-on tiré les leçons des difficultés rencontrées lors des rentrées universitaires successives ? Le manque de places était criant dans certaines formations.
M. Gérard Longuet. - Les décisions prises à l'été 2007 par Mme Pécresse quant à l'autofinancement des universités ont-elles abouti à des résultats significatifs ?
Par ailleurs, je veux faire une remarque quelque peu désabusée. Je relève une contradiction absolue : le Gouvernement ne prend pas position sur le nucléaire, mais s'arc-boute sur les positions du candidat Macron. D'une part, il faudrait revenir à 50 % de production électrique d'origine nucléaire ; d'autre part, le Gouvernement consacre - et tant mieux ! - des sommes importantes à la recherche nucléaire fondamentale. Y croit-il, ou non ? S'il a l'intention de ne rien faire avec cette recherche, plutôt que de gaspiller cet argent, on pourrait plutôt s'intéresser à l'égyptologie ou à l'héritage gaulois dans la France d'aujourd'hui !
Dans le même esprit, les crédits de l'IFP-EN sont en diminution, alors que cet institut apporte chaque année des solutions extrêmement concrètes pour améliorer la performance des moteurs thermiques, réponse immédiate au besoin de moins émettre de CO2 dans l'atmosphère. Ceux qui peuvent être utiles à court terme, on les étrangle ! D'autres, on les arrose ! Il faudrait mettre les intentions en harmonie avec les moyens.
M. Alain Houpert. - La fuite des cerveaux est un problème français : on a une bonne formation, mais il faudrait peut-être inciter nos étudiants à en trouver la substantifique moelle. Notre pays est pourtant attractif. A-t-on des chiffres à ce sujet ?
Sur la recherche, on n'a pas conscience en France de l'importance de l'intelligence artificielle. Les crédits alloués à ce secteur sont insuffisants. Ici, on légifère avant de chercher. D'autres pays, moins éthiques, cherchent sans légiférer. Les GAFA eux-mêmes se feront dépasser par la Chine et l'Inde.
Enfin, je relève une aporie française sur le diesel. Quand on distille un baril de brent, l'essence n'est pas du diesel, on ne peut pas convertir l'un en l'autre. On va donc devoir gérer des stocks considérables de diesel.
M. Arnaud Bazin. - Concernant l'intelligence artificielle, peut-on espérer une vision européenne au sein de laquelle les crédits français pourraient trouver pertinence et cohérence ? La Chine a lancé un défi au monde entier en la matière. Les moyens qu'y consacre la France ont-ils un sens isolément ?
M. Marc Laménie. - Je m'interroge sur la répartition des emplois dans le domaine de la recherche et de l'enseignement supérieur. L'État emploie directement 11 855 équivalents temps plein (ETP) ; les opérateurs, 260 000. A-t-on une idée du nombre d'opérateurs ? Comment se répartissent-ils entre recherche et enseignement supérieur ?
Concernant l'importance des dépenses fiscales, l'augmentation de certaines, tel le crédit d'impôt recherche, est significative ; pour d'autres, l'augmentation est très faible. Ne pourrait-on pas simplifier tout cela ?
M. Jérôme Bascher. - D'année en année, les mêmes inquiétudes s'expriment. Concernant la fusion de l'Inra et de l'Irstea, je m'inquiète du nombre d'établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) et d'établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) dans ce domaine. Leur diversité n'est pas toujours justifiée. L'Ined est indépendant, alors qu'il pourrait s'agir d'un département du CNRS. Ne peut-on pas aller plus loin dans les fusions, quitte à casser certains EPST en deux ?
M. Claude Nougein. - Je soutiens l'amendement présenté par Philippe Adnot. Par ailleurs, la plateforme Parcoursup, dont la mise en place a été un événement important, a besoin de certains réglages. On me dira que c'est mieux que le tirage au sort,...
M. Vincent Éblé, président. - Pas sûr !
M. Claude Nougein. - ... mais des inquiétudes demeurent. Le budget dévolu à cette plateforme est-il suffisant ? Faut-il l'augmenter pour que cela se passe mieux l'année prochaine ?
Mme Christine Lavarde. -Où en est-on du programme Ariane 6 ? Sommes-nous encore compétitifs par rapport à la Russie et aux États-Unis ?
M. Patrice Joly. - Ma question a trait à l'accès de certaines catégories sociales et certains territoires à l'enseignement supérieur. Mme la ministre a évoqué le développement de maisons universitaires. Disposons-nous d'informations sur cette perspective sans doute positive ?
M. Sébastien Meurant. - Concernant la réforme des chambres de commerce et d'industrie, qu'en est-il du financement des écoles consulaires ? Quelles sont les conséquences de cette réforme sur l'apprentissage ?
M. Victorin Lurel. - Je m'interroge sur la situation de l'enseignement supérieur dans les outre-mer après la partition de l'université des Antilles et de la Guyane. Quels moyens sont attribués aux nouvelles universités ?
M. Michel Canévet. - Certains centres de recherche sont financés par des taxes ou des contributions volontaires. Leur évaluation entre-t-elle dans le périmètre de cette mission ? Si tel n'est pas le cas, comment s'opère-t-elle ? Des contrats d'action entre l'État et ces organismes devraient être en vigueur.
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial. - Oui, on manque de places dans certaines formations. Certaines ont été ouvertes ; le ministère y a affecté des crédits. Surtout, 120 000 places sont vacantes ! La vraie question, c'est l'orientation. La volonté de Mme la ministre de mettre l'accent sur l'adéquation entre les places disponibles et ce que souhaitent les étudiants est louable. Ces 120 000 places vacantes relèvent souvent de formations professionnalisantes, comme l'informatique et le numérique.
On est encore bien loin de l'autonomie financière des universités. Leurs ressources propres ne contribuent qu'à 16 % de leur budget. Il faudrait que chaque étudiant cotise à hauteur de 10 000 euros pour parvenir à une pleine autonomie budgétaire des universités. En revanche, l'autonomie de décision résultant des réformes de Mme Pécresse fait aujourd'hui consensus.
M. Gérard Longuet. - Très bien !
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial. - La fuite des cerveaux est importante dans certains domaines, notamment la biologie. Beaucoup d'étudiants vont faire un tour aux États-Unis. En revanche, beaucoup de cerveaux nous arrivent aussi de l'extérieur. C'est une bonne chose que les nôtres aillent voir ailleurs, mais il faut veiller à ce qu'ils reviennent, et éviter que ce soient les meilleurs qui s'en aillent. D'où l'intérêt d'augmenter les frais d'inscription pour améliorer la qualité de la vie universitaire et offrir des cours en anglais pour attirer les étudiants étrangers.
Quant aux emplois réels, des plafonds sont fixés, mais une proportion très élevée de ces emplois n'est pas créée, pour des raisons d'ajustement budgétaire. C'est dommage : nous avons besoin de ces emplois.
Quant à l'enseignement privé, je traite essentiellement des EESPIG, c'est-à-dire des établissements non lucratifs.
J'ai peu d'informations sur les maisons universitaires décentralisées. Leur création a représenté un dilemme pour beaucoup d'universités. Je pense que ce pourrait être très utile pour la proximité de l'enseignement supérieur, par exemple dans de petits départements comme le mien. Mais il ne faut pas que cela se fasse au détriment de la qualité.
J'en viens au désengagement consulaire : du fait de leur réorganisation, les chambres consulaires ne financent presque plus les écoles de commerce. C'est pourquoi, afin d'équilibrer leur budget, certains grands établissements ont considérablement augmenté leur nombre d'étudiants, asséchant par là même le recrutement pour certaines écoles de province plus modestes.
Je sais que la situation en Guyane a pu être catastrophique, mais je ne dispose pas de renseignements supplémentaires.
M. Jean-François Rapin, rapporteur spécial. - Le rapport signale la baisse des crédits de l'IFP Énergies nouvelles. Les coûts d'Astrid et d'Horowitz connaissent une inflation considérable et problématique. Arriverons-nous un jour à les maîtriser ? Faut-il pour autant arrêter ce type de recherche ?
M. Gérard Longuet. - C'est exactement le problème.
M. Jean-François Rapin, rapporteur spécial. - Il faut en débattre avec la ministre. Pour le réacteur de quatrième génération, il faut mieux utiliser chaque composant et réduire la quantité de déchets et contrôler plus étroitement le financement. L'IFP Énergies nouvelles voit ses crédits baisser de 24 % en quelques années, ce qui est considérable. C'est l'ancien Institut français du pétrole...
M. Gérard Longuet. - Il nous a permis de disposer d'une industrie pétrolière. Nul ne se plaint que la France ait Total !
M. Jean-François Rapin, rapporteur spécial. - Absolument. L'objectif du plan sur l'intelligence artificielle est d'atteindre 1,5 milliard d'euros mais, en réalité, il n'y a que 9 % de crédits nouveaux. Or les Chinois et les Américains consacrent l'équivalent de 4 milliards d'euros par an à ces domaines. Nous ne jouons pas dans la même cour... Il faut une ambition européenne. Hors l'Allemagne, nos voisins européens sont à l'écart. Aucun n'a rendu le plan stratégique demandé par la Commission. Il faut prendre le taureau par les cornes.
Le Crédit d'impôt recherche représente 80 % de la dépense fiscale pour la recherche. Cela constitue déjà une forte concentration. Le montant du CIR augmente, il faut le réévaluer régulièrement et, sans doute, revoir son périmètre : il pourrait financer la matière grise aussi.
Sur les fusions possibles, on peut évoquer aussi les instituts hospitalo-universitaires. L'IGF réfléchit à la mutualisation entre le Cirad et l'Inra et l'IRD et le CNRS d'autre part, pour réduire la masse salariale globale.
Ariane 6 a fait l'objet de débats à l'Assemblée nationale, car notre contribution a déjà dépassé 1 milliard d'euros, mais il s'agit d'un fleuron national, et ce lanceur doit sortir même s'il n'est pas compétitif. Je demanderai à la ministre si un programme Ariane 7 est en cours, qui serait plus compétitif, car je crains un désengagement des autres États membres. Déjà, les Allemands songent à utiliser Space X pour leurs satellites...
Les taxes et contributions de recherche sont encadrées par des contrats d'objectifs et de performance (COP). Concernant les engagements du Gouvernement en matière de développement durable, le programme « Make our planet great again » (Mopga) bénéficie de 750 000 euros - essentiellement pour le CNRS.
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial. - Parcoursup coûtait 5,7 millions d'euros en 2018 et coûtera 6,5 millions d'euros en 2019. Le succès sera là quand les potentialités des étudiants seront connues dès le lycée et que le monde universitaire se sera adapté. Les universités doivent savoir vanter leurs mérites et être attractives.
M. Vincent Éblé, président. - Nous avons un amendement de crédits à examiner, déposé par M. Adnot à l'article 39.
M. Jean-François Rapin, rapporteur spécial. - L'article 78 bis est issu d'une mission de l'Assemblée nationale, et est assez complexe.
À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » sous réserve de l'adoption de son amendement. Elle décide également de proposer l'adoption des articles 78 et 78 bis.
Projet de loi de finances pour 2019 - Mission « Relations avec les collectivités territoriales » (et articles 79 à 81 ter) et compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » - Examen du rapport spécial
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Nous allons d'abord vous présenter les principales mesures relatives aux finances locales de ce projet de loi de finances (PLF). Certaines relèvent de la première partie et ont été exposées la semaine dernière par le rapporteur général. Nous aborderons ensuite les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers, ainsi que les treize articles qui y sont rattachés.
Ce PLF s'inscrit dans un contexte très incertain pour les finances locales. L'article 5 de la loi de finances pour 2018 avait mis en place un dégrèvement de taxe d'habitation (TH) pour 80 % des ménages. Tout en reconnaissant l'obsolescence des bases sur lesquelles est assise cette imposition et en considérant que cette mesure se traduirait par un gain de pouvoir d'achat pour les ménages bénéficiaires, notre commission des finances s'était opposée à ce dispositif pour plusieurs raisons, notamment le maintien de l'utilisation des valeurs locatives pour le calcul de la TH des ménages non dégrevés et de la taxe foncière, la rupture du lien entre les communes et les contribuables, ou encore le fait que cette imposition reposera, dans certaines communes, sur un très faible nombre de contribuables.
Si le Conseil constitutionnel a jugé le dégrèvement conforme à la Constitution, il s'est gardé la possibilité de « réexaminer ces questions en fonction notamment de la façon dont sera traitée la situation des contribuables restant assujettis à la taxe d'habitation ».
Face à cet avertissement, le Gouvernement a annoncé la suppression pure et simple de la TH. Se pose donc la question de la compensation de cette recette au bloc communal, dont elle représentait 20 % des recettes de fonctionnement.
Une mission présidée par notre collègue Alain Richard et le préfet Dominique Bur a élaboré plusieurs scénarios au cours de l'année 2018. Nous ne savons toujours pas quelle sera la solution retenue par le Gouvernement. Un projet de loi de finances rectificative devrait être déposé au cours du premier semestre 2019 sur ce sujet.
Ce PLF constitue donc un texte de transition.
Sa première partie comporte quatre articles concernant spécifiquement les collectivités territoriales : l'article 7, qui aménage la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) ; l'article 23, qui fixe le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des variables d'ajustement ; l'article 25, qui réforme le mécanisme de compensation des pertes exceptionnelles de contribution économique territoriale (CET) ; et l'article 26, qui neutralise le montant de Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) versé sur la part de TVA affectée aux régions. Cet article a cependant été supprimé par l'Assemblée nationale. Par ailleurs, treize articles sont rattachés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales », dont dix sont issus des votes de l'Assemblée nationale.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - La mission « Relations avec les collectivités territoriales », dotée de 3,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 3,4 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), comprend les crédits de certaines des dotations versées par l'État aux collectivités territoriales, soit en compensation de transferts de compétences, soit pour subventionner des projets, notamment d'investissement.
Les AE augmentent de 97 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2018, malgré une baisse de 45 millions d'euros en raison de la fin du fléchage des crédits destinés aux contrats de ruralité. Cette augmentation résulte d'une part du versement de 84 millions d'euros aux départements au titre de la dotation générale d'équipement (DGE) afin d'apurer une dette de l'État et, d'autre part, du versement d'une aide exceptionnelle de 50 millions d'euros à Saint-Martin. Cette hausse des crédits de la mission est toutefois financée par une minoration des variables d'ajustement prévue en première partie.
Les dotations de soutien versées par l'État au bloc communal diminuent de 45 millions d'euros en 2019, en raison de la suppression des crédits dédiés aux contrats de ruralité qui avaient été intégrés au sein de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL). Cette suppression s'ajoute à celle d'une partie des crédits de la réserve parlementaire, intervenue en 2018. C'est pourquoi nous vous proposerons un amendement, en première partie, pour rétablir ces 45 millions d'euros ainsi que les crédits manquants après la suppression de la réserve parlementaire.
La diminution de plus de 200 millions d'euros des CP résulte de la fin du financement, par la mission, du fonds de soutien exceptionnel aux régions à la suite du transfert de la compétence « développement économique » : à partir de 2019, ce transfert sera financé par la dynamique de TVA attribuée aux régions.
Sous réserve de ces observations, nous vous proposons d'adopter les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
Enfin, le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » voit transiter le produit des impositions locales versées mensuellement par l'État aux collectivités territoriales : 110 milliards d'euros sont prévus à ce titre pour 2019. Nous vous proposons également de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de ce compte de concours financiers.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - L'article 79 concerne notamment la réforme de la dotation d'intercommunalité. Cette dotation est à bout de souffle : elle fonctionnait sous la forme d'enveloppes par catégories juridiques des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les catégories les plus peuplées bénéficiant d'un montant par habitant de 60 euros, contre 20,05 euros par habitant pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle. Cette dotation est fragilisée par l'évolution de la carte intercommunale et un système d'enveloppes imbriquées qui ne fonctionne plus, avec des effets individuels parfois importants, notamment pour les communautés d'agglomération.
La réforme proposée s'organise selon les principes suivants : un abondement de 30 millions d'euros par an est prévu, financé au sein de la DGF du bloc communal ; les enveloppes par catégorie juridique sont supprimées ; et le revenu par habitant est introduit au titre des critères de charges pour répartir la dotation entre EPCI.
Plus précisément, tous les EPCI dont la dotation d'intercommunalité par habitant perçue en 2018 est inférieure à 5 euros perçoivent 5 euros par habitant, sauf si leur potentiel fiscal par habitant en 2019 est supérieur à deux fois le potentiel fiscal de leur catégorie. Le coût de ce complément est évalué à 29 millions d'euros et financé par la DGF.
Une fois les garanties financées, les crédits de la dotation d'intercommunalité sont répartis selon les modalités suivantes : 30 % correspondent à une dotation de base, répartie en fonction de la population pondérée par le coefficient d'intégration fiscale (CIF) ; 70 % sont dédiés à une dotation de péréquation, répartie en fonction de la population pondérée par le CIF lui-même modulé en fonction du potentiel fiscal par habitant et du revenu par habitant.
Par ailleurs, le CIF des métropoles est pondéré par un coefficient égal à 1,2, que l'Assemblée nationale a diminué à 1,1. En outre, l'Assemblée nationale a souhaité intégrer dans le calcul du CIF des communautés de communes la redevance d'eau potable et d'assainissement à compter du 1er janvier 2020. Nous vous proposons un amendement décalant cette prise en compte au 1er janvier 2026, pour tenir compte des difficultés pratiques rencontrées par les communes qui ne se sont pas encore engagées dans ce transfert de compétences.
Diverses garanties sont mises en place. En particulier, bénéficient d'une stabilité de leur dotation les communautés de communes dont le CIF est supérieur à 0,5 ainsi que les métropoles, les communautés urbaines et les communautés d'agglomération dont le CIF est supérieur à 0,4. L'Assemblée nationale a diminué ce seuil à 0,35, afin que davantage de communautés d'agglomération bénéficient de cette garantie.
Enfin, la hausse de la dotation d'intercommunalité par habitant est plafonnée à 10 %. L'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant que ce plafonnement ne s'applique pas aux changements de catégorie intervenant au 1er janvier 2019 ; le coût de cette mesure, évalué à 7 millions d'euros, est financé par la DGF.
En définitive, les communautés de communes seraient les principales bénéficiaires de la réforme. Le gain moyen par habitant est de 2,6 euros, mais atteint 4,8 euros par habitant pour les communautés de communes à fiscalité professionnelle unique (FPU) et 6 euros par habitant pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle (FA). À l'inverse, le gain des communautés d'agglomération est quasiment nul, mais supérieur à celui qu'elles auraient eu dans la version initiale du PLF, qui était de 0,3 euro par habitant. De même, seuls 9 % des communautés de communes à FPU et 0,5 % des communautés de communes à FA sont perdantes. Au total, les trois quarts des EPCI sont gagnants. À l'inverse, 41 % seulement des communautés d'agglomérations sont gagnantes, et 24 % d'entre elles sont perdantes. À l'issue de cette réunion, nous vous communiquerons la dernière simulation que nous a transmise le Gouvernement, qui tient compte des amortisseurs récemment constitués.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - L'article 79 prévoit par ailleurs que la hausse de la péréquation verticale atteindra 190 millions d'euros en 2019, dont 90 millions d'euros au titre de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), 90 millions d'euros au titre de la dotation de solidarité rurale (DSR) et 10 millions d'euros au titre de la dotation de péréquation des départements.
Il prévoit également une évolution des modalités de notification de la dotation particulière « élu local » (DPEL) et de la dotation pour titres sécurisés (DTS). Actuellement, les attributions sont notifiées individuellement par le préfet. Il simplifie cette procédure en prévoyant que cette notification prendra la forme d'un arrêté ministériel. C'est à compter de la date de publication de cet arrêté que courra le délai contentieux de deux mois.
La minoration de la dotation forfaitaire des départements pour financer la hausse de la péréquation est plafonnée à 5 % de la dotation forfaitaire, ce qui conduit à exonérer les départements les plus riches du financement de la péréquation des départements. Comme c'est désormais le cas pour les communes, il est prévu de plafonner cet écrêtement en fonction des recettes réelles de fonctionnement.
Sur l'initiative du rapporteur général de l'Assemblée nationale, l'article 79 prévoit également une surpondération des résidences secondaires pour le calcul de la dotation forfaitaire de certaines communes touristiques. Ce bonus représente 7 millions d'euros, soit 10 euros par habitant pour les 1 600 communes concernées. Certes, le coût est limité, mais nous soulignons qu'il s'agit - une fois de plus - de modifier à la marge les indicateurs au profit de certaines communes, au lieu de développer une vision globale des charges de chaque collectivité territoriale.
Enfin, nous vous proposons d'adopter un amendement n° 1, relatif au fonctionnement du comité des finances locales (CFL), qui joue un rôle dans la répartition des dotations. Il s'agit de prévoir que ses membres disposent d'un remplaçant, afin d'éviter que le quorum ne soit pas atteint et d'améliorer la qualité des débats sur la répartition des dotations.
L'article 79 bis, issu d'un amendement des rapporteurs spéciaux, prévoit que l'arrêté pris par le ministre chargé des collectivités territoriales, valant notification des attributions de DGF, précise les motifs des variations ayant un impact significatif sur les budgets des collectivités. La rédaction actuelle de cet article semble comporter plusieurs risques : en particulier, un report de la date de publication de l'arrêté du fait de la quantité d'informations que devra produire l'administration et un risque d'annulation de l'arrêté par le juge, qui se traduirait par la suspension du versement de la DGF. Sans remettre en cause le principe d'une amélioration de l'information des collectivités territoriales, nous vous proposons un amendement n° 5, qui décorrèle l'arrêté de ces informations supplémentaires afin d'en garantir la sécurité juridique.
L'article 79 ter met en place un mécanisme de sortie en sifflet pour la fraction cible de la DSR. Ce dispositif, qui pourrait concerner 700 à 800 communes en 2019, permettra de limiter l'impact financier de la perte de cette fraction pour ces dernières. Nous vous proposons cependant un amendement n° 6 précisant que ce mécanisme est financé sur l'enveloppe consacrée à la fraction cible, à l'instar de ce qui est prévu pour la fraction bourg-centre.
L'article 79 quater prévoit que la contribution au titre du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) et du Fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France (FSRIF) ne peut dépasser 14 % des recettes fiscales agrégées du contributeur, contre 13,5 % actuellement, afin d'éviter que la hausse de la péréquation en Île-de-France en 2018 ne conduise à minorer sa contribution au titre du FPIC en 2019.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Les articles 79 quinquies et 79 sexies concernent le financement de la métropole du Grand Paris (MGP) : l'article 79 sexies prévoit qu'en 2019 la MGP ne perçoit pas les 55 millions d'euros de dotation d'intercommunalité des établissements publics territoriaux (EPT) comme c'était prévu.
Mme Christine Lavarde. - Jusque-là, ça va...
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - L'article 79 quinquies prévoit qu'en 2019, la MGP ne versera pas aux EPT la dotation de soutien à l'investissement territorial (DSIL).
Mme Christine Lavarde. - Là, cela change les règles du jeu !
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - ... qui est une fraction de la dynamique de cotisation sur la valeur ajoutée perçue par la MGP. En 2017, la MGP a versé 14 millions d'euros aux EPT à ce titre. En 2018, le montant prévu serait nul.
Introduit sur l'initiative du rapporteur général de l'Assemblée nationale, l'article 79 septies crée une dotation au profit des communes accueillant un site Natura 2000 respectant certains critères démographiques et financiers. Le Gouvernement devrait abonder les crédits de la mission au Sénat pour fixer le montant de cette dotation à 5 millions d'euros, ce qui représenterait un bonus de 8,5 euros par habitant pour les 1 074 communes concernées. Notre analyse est la même que pour le dispositif relatif aux communes touristiques : le coût est limité, mais on continue à bricoler la DGF au lieu d'adopter une approche globale des charges des collectivités.
Les articles 79 octies et 79 nonies demandent justement deux rapports sur le lien entre population et charges. Nous proposons, avec l'amendement n° 7, de modifier le premier pour élargir la réflexion à la mesure de l'ensemble des charges du bloc communal, sur le modèle des besoins de financement standard italiens. Il s'agit de reprendre un amendement que nous avions adopté l'an dernier. En conséquence, l'article 79 nonies n'est plus nécessaire et nous vous proposons de le supprimer par notre amendement n° 8.
L'article 156 de la loi de finances pour 2018 prévoyait l'automatisation de la gestion du FCTVA à compter du 1er janvier 2019. Compte tenu des difficultés rencontrées, l'article 80 reporte d'un an sa mise en oeuvre. Il précise en outre l'assiette des dépenses éligibles à cette nouvelle procédure sans remettre en cause les modalités de fonctionnement actuelles du FCTVA.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - L'article 81 concerne les dotations de soutien à l'investissement : il prévoit notamment une réforme de la dotation politique de la ville (DPV), en élargissant les critères de pré-éligibilité et en supprimant le plafonnement à 180 communes.
Cet article prévoit également une réforme de la dotation générale d'équipement (DGE) des départements, qui serait transformée en une dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID), dont la part principale serait divisée en enveloppes régionales en fonction de la population globale et de la population vivant en zone rurale et attribuée aux départements sous la forme de subventions par les préfets de région ; la seconde part, libre d'emploi, serait attribuée à certains départements ayant des potentiels fiscaux par habitant et par kilomètre carré particulièrement faibles.
Par ailleurs, le PLF initial prévoyait que cette nouvelle dotation soit le support du bonus des départements au titre des contrats signés avec l'État. Cette disposition a été supprimée par l'Assemblée nationale. L'Assemblée des départements de France (ADF) et le Gouvernement ont engagé des discussions sur une modification des critères utilisés, qui pourraient donc évoluer au cours de l'examen de cet article au Sénat.
Afin de tenir compte de la nouvelle carte intercommunale, qui a pu conduire, dans certains départements, à la création d'EPCI particulièrement peuplés mais comprenant des zones rurales, l'article 81 bis prévoit que les EPCI même parmi les plus peuplés, mais dont la densité serait inférieure à 150 habitants par kilomètre carré pourraient bénéficier de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). Cette disposition conduit à majorer les enveloppes départementales des départements qui comprennent des EPCI désormais éligibles à ce titre. Toutefois, il reviendra toujours au préfet de décider de subventionner les projets. Il conviendra de prendre garde à ne pas dénaturer la DETR, qui doit rester à destination des territoires ruraux.
M. Bernard Delcros. - Oui.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Enfin, l'article 81 ter met en place un fonds de stabilisation des départements sur trois ans, doté chaque année de 115 millions d'euros. Il s'agit du traditionnel fonds exceptionnel pour les départements, que nous votons tous les ans pour leur permettre de passer l'année. Les modalités de répartition du fonds ont été négociées entre l'ADF et le Gouvernement et n'appellent pas de remarque particulière. Ces négociations continuent et les modalités de répartition pourraient donc être modifiées lors des débats. Ce fonds donnera un peu d'oxygène aux départements, mais il est loin de régler de façon pérenne la question du reste à charge.
M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis de la commission des lois. - La commission des lois a proposé ce matin l'adoption de ces crédits et elle a adopté sept amendements, que vous examinerez la semaine prochaine.
M. Antoine Lefèvre. - Vous avez évoqué un amendement sur la dotation d'action parlementaire, qui a été supprimée. On nous avait dit que la DETR augmenterait, en compensation, de 50 millions d'euros, et que les parlementaires participeraient aux commissions départementales qui décident de son usage. Or, tous les dossiers inférieurs à 100 000 euros échappent au contrôle de ces commissions. Je comprends que les préfets s'impliquent aussi, mais nous pourrions au moins être informés sur ces projets. Y a-t-il une réflexion en ce sens ? Ce serait plus démocratique.
M. Marc Laménie. - Nous connaissons la situation des départements, qu'il s'agisse de fonctionnement ou d'investissement. La non-compensation de certaines missions sociales les met en difficulté. Un fonds d'urgence a longtemps permis de les aider. Est-ce toujours d'actualité ? Je soutiens l'amendement proposé pour maintenir les crédits au titre de la DETR et de dotation d'action parlementaire. Quant à la participation aux commissions DETR, ce n'est pas une garantie, car nous n'y sommes pas forcément entendus. Les contrats de ruralité, enfin, ont été évoqués hier à propos de la mission « Cohésion des territoires » et aujourd'hui. Comment se répartissent-ils entre les deux missions ?
M. Philippe Dallier. - Merci aux rapporteurs de nous avoir éclairés sur ce qui, cette année encore, va nous être ôté. Nous verrons une fois de plus la ministre répéter partout que les dotations sont stables, quand, en réalité, il y aura des gagnants et des perdants. Vous disposez de simulations...
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Depuis hier.
M. Philippe Dallier. - S'agit-il de simulations globales, ou collectivité par collectivité ? Le pourcentage global de gagnants et de perdants ne nous intéresse guère ! Il y a des effets de bord, et l'année dernière, par exemple, l'impact des regroupements d'intercommunalités n'avait pas été anticipé. Il faut faire de la pédagogie en amont et, pour cela, il faudrait que le Gouvernement nous communique le résultat de ses simulations, plutôt que de nous faire voter à l'aveugle une fois de plus.
Sur la MGP, Christine Lavarde et moi-même plaidons pour un vrai statu quo. Tout le monde savait qu'il faudrait réformer la MGP - le Président de la République l'avait même promis pendant la campagne-, car ce millefeuille à cinq couches n'est pas viable. Pourquoi le détricoter petit à petit ? Il est envisagé, en 2019, de faire remonter à la métropole la dotation d'intercommunalités, c'est-à-dire de tuer les territoires, et de supprimer le seul petit élément de péréquation au sein de la MGP, la DSIL, qui ne pèse que 14 millions d'euros sur 3,5 milliards d'euros de budget ! Or les écarts de richesse entre territoires de la MGP vont de 1 à 20...
M. Philippe Adnot. - J'ai une pensée amicale pour les élus qui, n'ayant aucune expérience en matière de gestion d'une collectivité territoriale, doivent affronter un tel rapport ! Penser, aussi, qu'on veut abaisser l'âge d'éligibilité au Sénat à dix-huit ans... Envisage-t-on de revenir sur le coefficient de charge en milieu urbain du FPIC ? Il est très injuste qu'il soit deux fois plus important qu'en milieu rural. Dans mon département, on veut créer un site d'enfouissement de déchets nucléaires ; on nous promet des compensations, mais celles-ci finissent comme variables d'ajustement. Il faut le dénoncer.
M. Dominique de Legge. - Le tableau de la page 18 montre bien que nous marchons sur la tête : le montant théorique par habitant varie de 1 à 50, et ce, malgré les systèmes de péréquation horizontale, verticale, diagonale... Cela ne correspond pas à nos principes constitutionnels. Il y a urgence à simplifier ! Un maire sur deux n'envisage pas de se représenter dans deux ans. Il y a de multiples raisons. Au moins pourrait-on leur garantir la même transparence que celle qu'on exige d'eux.
M. Jérôme Bascher. - La transparence manque pour la DETR. Les parlementaires devraient au moins être informés de l'intégralité de son usage. Sur la MGP, on ne comprend rien. En avril prochain, le ministre présentera une réforme de la fiscalité locale. Doit-elle comporter une révision générale de la péréquation, des dotations et - pourquoi pas ? - de la fiscalité de la MGP ?
M. Bernard Delcros. - Je regrette le sort des contrats de ruralité depuis deux ans. D'abord, les crédits dédiés ont été supprimés. Puis, il y a eu un fléchage incitatif sur 45 millions d'euros. Cette année, plus rien ! Il faut revoir cela, et j'approuverai votre amendement. Sur l'intercommunalité, les 30 millions d'euros supplémentaires viennent-ils impacter la DGF des communes ? Sont-ils pris en compte dans les pourcentages de gagnants et de perdants que vous avez donnés ? Pour les départements, vous avez évoqué 115 millions d'euros de péréquation verticale, mais 250 millions d'euros de péréquation horizontale étaient prévus : qu'en est-il à présent ? Il était question de donner un bonus aux zones Natura 2000. Je crois que l'Assemblée nationale a révisé le montant du FPIC. La transformation de la DGE en DSID change-t-elle son périmètre ? L'extension de l'éligibilité à la DETR à des collectivités territoriales toujours plus grandes finira par léser les petites collectivités rurales. La réserve ministérielle existe-t-elle toujours ?
M. Vincent Delahaye. - Ce budget n'est pas de nature à renforcer la confiance entre les élus locaux et le Gouvernement. Les dépenses de l'État augmentent du montant de l'inflation plus 0,6 %, celles des collectivités territoriales sont figées, sans tenir compte de l'inflation ni de l'évolution de la population. Ce n'est pas équitable !
La dotation d'intercommunalité évolue. Pourquoi pas ? Mais il aurait mieux valu engager une réflexion globale sur le bloc communal. Plus personne ne comprend le système et les écarts entre collectivités territoriales sont inexplicables. La commission des finances y a beaucoup travaillé et le Gouvernement ferait bien de s'emparer du problème dans son projet de loi sur les collectivités territoriales. La péréquation est augmentée, mais jusqu'où ? Aucun bilan, du rafistolage : il devient difficile de voter ces textes.
Les députés ont modifié la péréquation au sein de la MGP, alors que celle-ci ne fonctionne pas vraiment - comme beaucoup de ses territoires. Aussi, les 14 millions d'euros en jeu ne pèsent pas lourd. Mon groupe soutiendra la position de l'Assemblée nationale.
M. Jean-Claude Requier. - Nos rapporteurs sont chevronnés. Il est vrai que, lorsqu'on n'est plus maire, ces questions deviennent complexes... Pouvez-vous nous donner des précisions sur la TEOM ?
Mme Christine Lavarde. - Pour siéger à la commission des finances de la MGP, je sais que le report atteint chaque année plusieurs millions d'euros, alors que son budget atteint 3,5 milliards d'euros. Cette métropole a été construite contre la volonté des maires : au sein du forum métropolitain qui la préfigurait, plus de 95 % des participants s'étaient, à deux reprises, prononcés contre sa création. Tous souhaitaient un maintien des recettes à chaque niveau, car les territoires exercent les compétences de proximité, du quotidien. Nous demandons donc le statu quo sur les règles de répartition à l'intérieur de ce millefeuille qui ne satisfait personne. Si nous transférions la dotation d'intercommunalité à la MGP en 2019, plusieurs territoires se retrouveraient avec un autofinancement négatif. Or, ils ne peuvent pas lever l'impôt. Ils n'auraient donc plus qu'à se tourner vers les communes, dont certaines sont soumises au dispositif de contractualisation.
M. Patrice Joly. - Nous observons, dans le présent projet de loi de finances, une frugalité à l'endroit des territoires ruraux, au regard des dotations versées par rapport à celles dont bénéficient les métropoles. Indéniablement, la ruralité participe de façon significative à la réduction du déficit public, ce qui pose question au regard de l'égalité entre territoires et des objectifs en termes d'aménagement du territoire. L'élargissement de la DETR, autrefois consacrée aux territoires les plus nécessiteux, lui fait perdre son sens.
Votre rapport spécial comporte un tableau indiquant que les territoires les plus ruraux perdent ainsi davantage en DETR. J'étais certes circonspect sur la réserve parlementaire, tant que la transparence sur l'attribution des sommes n'était pas assurée, mais sa disparition apparaît problématique : elle implique une approche standardisée des financements, alors que la réserve parlementaire offrait, au contraire, une souplesse bienvenue. Je suis, enfin, abasourdi de constater que, sur les 115 millions d'euros du fonds de stabilisation des départements, la Nièvre ne se verrait attribuer que 35 000 euros pour 215 000 habitants. C'est un problème majeur !
M. Bernard Delcros. - Et le Cantal ne toucherait rien !
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - D'après les informations dont nous disposons, le projet de loi de finances rectificative pour 2019 ne fera qu'achever la réforme de la taxe d'habitation. Le Gouvernement ne semble pas vouloir envisager de réforme globale des finances locales.
M. Philippe Dallier. - Il nous avait pourtant promis le grand soir !
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Le rapport que nous demandons permettra de disposer des éléments d'information relatifs aux charges réelles des collectivités territoriales pour envisager ce qui, dans la sédimentation des dotations actuelles, doit être conservé.
La réforme de la dotation d'intercommunalité est délicate. Le coefficient d'intégration fiscale (CIF) constitue un critère pertinent mais il est pondéré par le revenu par habitant et par le potentiel fiscal. Des amortisseurs paraissent, en effet, nécessaires pour éviter des écarts trop importants entre les dotations perçues avant et après la réforme. Pour autant, ceux qui y perdront freineront sa mise en oeuvre... La première proposition du CFL sur cette réforme avantageait davantage les métropoles et les territoires ruraux. Puis dans le PLF la stabilité par rapport à l'existant a été recherchée, notamment via le CIF. Des amendements adoptés par l'Assemblée nationale pénalisent hélas ! les territoires ruraux, alors que certaines compétences ne se verront transférées aux EPCI qu'à compter de 2026. Nous sommes favorables à une réforme d'envergure des dotations, sur le fondement des charges réellement supportées par les collectivités territoriales. Je précise, à cet égard, à Bernard Delcros, que la réforme est financée à 60 % sur les dotations forfaitaires des communes, le reste étant pris en charge par la dotation de compensation des EPCI.
Antoine Lefèvre et Marc Laménie, vous m'avez interrogé sur la DETR et sur les contrats de ruralité. Malgré les propos censément rassurants du Gouvernement, 256 millions d'euros ont été soustraits à ces postes sur la période 2017-2019. Les contrats de ruralité, qui avaient bénéficié d'une enveloppe de 210 millions d'euros complétée de 45 millions d'euros, ont notamment été sacrifiés. Nous vous proposerons un amendement pour amoindrir l'effet délétère de cette évolution, comme de celle de la réserve parlementaire, dont une partie seulement a été conservée au sein de la DETR. Quant aux commissions départementales, où siègent certes les parlementaires, seul en réalité le préfet y décide. Toutefois, dans la majorité des départements, il fait état de la destination des crédits distribués. Pour ma part, je ne suis pas en faveur d'un contrôle étroit des commissions d'attribution. Je crois davantage à une obligation de transparence, comme les parlementaires y ont été astreints aux dernières heures de la réserve parlementaire.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Je ne partage pas votre analyse, Christine Lavarde, s'agissant des difficultés relationnelles entre les communes et la métropole du Grand Paris, que vous liez à la contractualisation. Sans soutenir le mécanisme, je vous rappelle qu'il s'établit en fonction des dépenses réelles de fonctionnement des communes, sans prise en compte des transferts de charges.
Jean-Claude Requier, notre rapport spécial ne fait effectivement pas mention de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), traitée par l'article 7 du projet de loi de finances.
Jérôme Bascher, selon les informations dont nous disposons, le projet de loi de finances rectificative du printemps se limiterait à une vision fiscale, en prévoyant la suppression de la taxe d'habitation. Cela nécessiterait pourtant dans la foulée un travail ambitieux sur la DGF. Nous avions travaillé avec l'Assemblée nationale, en 2016, à remplacer le coefficient logarithmique ; les simulations montraient alors que certaines communes, qui se croyaient gagnantes grâce aux charges de ruralité et, à l'instar des communes de montagne, étaient protégées au titre de l'ancien système, apparaissent perdantes. Prenez la commune ardéchoise de M. Dussopt, protégée par la DGF au titre de son passé industriel : dans le nouveau système, sa dotation diminuera. La réforme sera difficile, mais elle est nécessaire. Quant aux crédits de l'ancienne réserve parlementaire, la qualité de l'information des parlementaires varie d'un préfet à l'autre, raison pour laquelle il me semble qu'il serait utile d'établir une règle commune.
Bernard Delcros, les départements bénéficient, dans le cadre du présent projet de loi de finances, d'un fonds de stabilisation de 115 millions d'euros. Par ailleurs, la péréquation horizontale au titre du Fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) devrait augmenter de 250 millions d'euros.
Patrice Joly, la réforme de la DETR proposée est prévue à enveloppe constante : elle entraînera donc obligatoirement des perdants et des gagnants, ces derniers étant les perdants de 2018. La réforme corrige, en effet, les conséquences de la modification de la carte des intercommunalités, qui avait exclu du dispositif des EPCI autrefois éligibles.
Dominique de Legge, la suppression des catégories juridiques attachées à la dotation d'intercommunalité nécessite un effort pour éviter d'importants écarts de dotation après la réforme. Initialement, cette dernière protégeait davantage les métropoles et les zones rurales, mais l'Assemblée nationale a intelligemment conçu un mécanisme permettant à un nombre plus élevé de territoires d'en bénéficier.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Le FPIC n'est pas modifié par le projet de loi de finances pour 2019. L'élargissement de la DETR conduit au déplacement d'un maximum de 25 à 30 millions d'euros sur une enveloppe de 1 milliard d'euros. Les préfets devront toutefois veiller à ce que les équipements ainsi financés ne bénéficient pas aux seules grandes villes.
En l'absence de réforme d'ampleur, il semble délicat de modifier la péréquation. Le mécanisme du coefficient logarithmique interroge. Mais, trop souvent, nous raisonnons sur les charges qu'à partir des dotations, alors que nous devrions considérer la totalité des ressources.
Quant à la métropole du Grand Paris, sujet délicat : il semble difficile pour notre commission d'entrer dans le débat. Les acteurs concernés doivent, à mon sens, trouver un accord.
M. Philippe Dallier. - Il s'agit d'une péréquation à l'envers, où les communes pauvres devront financer la métropole !
M. Vincent Éblé, président. - La péréquation doit servir par définition à corriger les différences de richesses.
Mme Christine Lavarde. - Le panier de recettes et de dépenses d'une commune de la métropole du Grand Paris inclut les transferts à cette dernière. Dès lors, si ses recettes augmentent, ses dépenses de fonctionnement également. Il y a un problème de cohérence !
À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Notre amendement n° 1 prévoit des remplaçants pour les membres du CFL.
L'amendement n° 1 est adopté, ainsi que les amendements rédactionnels nos 2 et 3.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Notre amendement n° 4 reporte à 2026 l'intégration des redevances d'eau et d'assainissement dans le calcul du CIF des communautés de communes, conformément à la date butoir de transfert des compétences afférentes aux EPCI.
L'amendement n° 4 est adopté.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 79 ainsi modifié.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - L'article 79 bis renforce l'information des collectivités territoriales sur les motifs d'évolution des attributions individuelles des composantes de la DGF. Le dispositif comporte plusieurs risques, notamment de non-respect des délais par l'administration et d'imprécision des informations transmises. Notre amendement no 5 sépare l'arrêté de notification des montants de la DGF desdites informations, afin d'assurer sa sécurité juridique et de garantir son versement dans des délais raisonnables.
M. Vincent Éblé, président. - Évitons, en effet, de légiférer à l'aveugle !
M. Philippe Dallier. - Nous devrions surtout oeuvrer pour que les collectivités territoriales disposent du montant de la DGF au moment où elles votent leur budget !
M. Vincent Éblé, président. - Absolument ! S'ils ne disposent pas des éléments d'éclairage relatifs à leur budget, les élus locaux se trouvent déresponsabilisés.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les informations leur sont transmises trop tardivement !
L'amendement n° 5 est adopté.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 79 bis ainsi modifié.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Notre amendement n° 6 précise que le mécanisme de garantie mis en place par l'article 79 ter au bénéfice des communes cessant de remplir les conditions pour bénéficier de la fraction « cible » de la dotation de solidarité rurale (DSR) est financé sur les crédits de ladite fraction, à l'instar du dispositif existant pour la fraction « bourg-centre ».
L'amendement n° 6 est adopté.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 79 ter ainsi modifié.
Article 79 quater
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 79 quater sans modification.
Mme Christine Lavarde. - L'article 79 quinquies est relatif à la suppression, en 2019, du versement de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) par la métropole du Grand Paris (MGP) aux établissements publics territoriaux (EPT) : je m'y oppose !
M. Philippe Dallier. - Moi aussi.
La commission décide de proposer au Sénat le rejet de l'article 79 quinquies.
Article 79 sexies
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 79 sexies sans modification.
Article 79 septies
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 79 septies sans modification.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Avec notre amendement n° 7, nous nous efforçons de rassembler en un seul rapport, plus général, les deux rapports au Parlement demandés par l'Assemblée nationale. Les critères utilisés pour répartir les dotations de l'État et pour la péréquation représentent les fondations sur lesquelles reposent les concours financiers. Or, nous ne disposons d'aucun outil permettant d'apprécier de façon juste et transparente les charges pesant sur une commune ou un EPCI et, ainsi, de les comparer. Nous souhaitons nous inspirer du système des « coûts standards » italiens.
L'amendement n° 7 est adopté.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 79 octies ainsi modifié.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Notre amendement n° 8 supprime l'article 79 nonies, devenu inutile.
L'amendement n° 8 est adopté et la commission décide de proposer au Sénat la suppression de l'article 79 nonies.
Article 80
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 80 sans modification.
Article 81
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 81 sans modification.
Article 81 bis
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 81 bis sans modification.
Article 81 ter
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 81 ter sans modification.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » sans modification.
La réunion est close à 12h15.
La réunion est ouverte à 17 h 30.
Projet de loi de finances pour 2019 - Mission « Écologie, développement et mobilité durables » (et articles 75 à 76 quinquies) - Comptes d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres », « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale (FACÉ) », « Transition énergétique » et « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » - Budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » - Examen des rapports spéciaux
M. Vincent Éblé, président. - Nous examinons à présent le rapport spécial de M. Jean-François Husson sur les programmes « Paysages, eau et biodiversité », « Prévention des risques », « Énergie, climat et après-mines », « Service public de l'énergie » et « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » et les articles 75 à 76 quinquies, ainsi que sur les comptes d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres », « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale (FACÉ) » et « Transition énergétique ».
M. Jean-François Husson, rapporteur spécial. - Les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » retracent le financement des politiques publiques menées en matière d'environnement, de transition énergétique et de transport.
Le projet de loi de finances pour 2019 prévoit une augmentation de ces crédits de 1,7 % à périmètre courant, qui s'élèvent à 11,5 milliards d'euros, et une augmentation similaire si l'on exclut de son périmètre les transports analysés par nos collègues Fabienne Keller et Vincent Capo-Canellas.
Cette hausse découle principalement de deux éléments : d'une part, la dynamique importante des dépenses portées par le programme 345, en particulier les dispositifs liés à la péréquation tarifaire en faveur des zones non interconnectées - en hausse de 88 millions d'euros - ou encore la budgétisation des dépenses liées à la fermeture de la centrale de Fessenheim, soit 91 millions d'euros ; et, d'autre part, l'augmentation des moyens alloués au programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » en raison du financement du plan Biodiversité et de l'organisation du congrès mondial de la nature de l'Union internationale pour la conservation de la nature, qui se tiendra à Marseille en 2020.
Dans un contexte d'urgence écologique, ces efforts apparaissent toutefois nettement insuffisants : les 10 millions d'euros alloués au financement du plan Biodiversité semblent dérisoires face aux enjeux actuels, alors que le Fonds mondial pour la nature rappelait récemment que, entre 1970 et 2014, 60 % de la population d'animaux sauvages avait disparu.
L'augmentation des crédits alloués à la mission est surtout contrebalancée par une fiscalité écologique punitive qui s'abat sur les Français sans que les rendements supplémentaires qui en découlent pour l'État ne financent des mesures nouvelles en faveur de la transition énergétique et écologique, comme l'a démontré le rapporteur général.
Lors de l'examen de la mission, l'année dernière, j'avais tiré la sonnette d'alarme au regard du coup de massue fiscal qui attendait les Français. L'accélération et le raidissement de la trajectoire carbone ou de la convergence par le haut des fiscalités de l'essence et du gazole traduisent une conception punitive de la fiscalité énergétique. Le chèque énergie et la prime à la conversion ne m'apparaissent pas comme des contreparties suffisantes, loin s'en faut.
De plus, le premier bilan du « plan Climat », dressé par Nicolas Hulot quelques semaines avant sa démission, est largement en deçà des très fortes ambitions politiques affichées par le Gouvernement. Dans un contexte d'urgence écologique, l'adoption de feuilles de route, si elle permet de donner un cap à l'action gouvernementale, n'est plus suffisante lorsqu'elle n'est pas accompagnée de moyens. Je pense, par exemple, à la feuille de route pour l'économie circulaire, qui ne se traduit, à ce stade, que par une augmentation de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) proposée par le PLF, ou au plan de rénovation énergétique des bâtiments. Le report répété de la nouvelle programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) illustre en outre les atermoiements du Gouvernement sur la politique énergétique de notre pays pour ces prochaines années.
Ainsi, l'écart entre les intentions et les actes ne cesse de s'agrandir. En raison de l'insuffisance des moyens alloués à la transition écologique et énergétique, les résultats ne sont pas au rendez-vous : les émissions de gaz à effet de serre de notre pays sont reparties à la hausse en 2018, ce qui révèle l'échec des politiques menées.
Après ce constat d'ensemble, j'aimerais vous présenter les enjeux auxquels sont confrontés certains opérateurs, après la vaste réforme de leur financement opérée dans le cadre de la loi de finances pour 2018, à laquelle le projet de loi de finances pour 2019 n'apporte que des ajustements mineurs.
Les agences de l'eau restent sous contrainte, dans un contexte d'extension de leurs missions. Depuis cette année, les agences versent annuellement entre 240 et 260 millions d'euros à l'Agence française pour la biodiversité (AFB), et entre 30 et 37 millions d'euros à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS). Je m'étais opposé à cette réforme, qui rompait totalement avec le principe de la redevance selon lequel « l'eau paye l'eau ».
Comme si cela n'était pas suffisant, la loi de finances initiale pour 2018 a abaissé de 2,3 milliards d'euros à 2,105 milliards d'euros le plafond annuel des redevances des agences de l'eau à compter du 1er janvier 2019, ce qui conduit à une diminution du plafond des recettes des agences de 195 millions d'euros par rapport à 2018. L'individualisation des reversements dus par chaque agence en écart à son propre plafond de recettes, proposée à l'article 29 du PLF pour 2019, permettra aux agences de mieux calibrer le niveau de leurs recettes. Mais il ne s'agit que d'un moindre mal par rapport à la baisse du plafond mordant prévue pour 2019, qui pourrait entraîner une baisse des taux des redevances, à rebours d'une politique de maîtrise de l'utilisation de la ressource en eau.
Les agences de l'eau sont donc confrontées à un effet de ciseaux important, entre la diminution de leurs moyens - baisse du plafond mordant et contribution aux opérateurs de la biodiversité - et l'élargissement de leurs missions, qui les conduira inévitablement à resserrer leur budget d'intervention.
J'en viens à deux opérateurs très contraints, l'Agence française pour la biodiversité (AFB) et l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS). Alors que les dépenses d'intervention constituent le premier poste de dépenses de l'AFB, avec 102 millions d'euros, une part significative est en réalité préfléchée, par exemple, sur le volet national du plan Ecophyto. Au total, seuls 5 millions d'euros environ par an permettent de financer des actions non récurrentes. L'ONCFS, financé par une contribution annuelle des agences de l'eau et par les redevances cynégétiques, voit son budget grevé de près de 20 millions d'euros par la baisse du rendement des redevances cynégétiques, qui découle de l'article 75 du PLF pour 2019. À ce stade, le Gouvernement ne propose aucune compensation du manque à gagner pour l'ONCFS. C'est pourtant dans ce contexte qu'un projet de loi portant création d'un nouvel établissement public fusionnant l'ONCFS et l'AFB a été présenté, le 14 novembre, en conseil des ministres. Cette fusion doit permettre de rapprocher les services de terrain de ces deux organismes, afin notamment d'atteindre ces effectifs minimaux en matière de police de l'environnement.
Le financement de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) a été entièrement rebudgétisé en 2018. Cette rebudgétisation entendait lui assurer des recettes stables. Pour 2019, la subvention diminuerait, pour s'établir à 603 millions d'euros, contre 609 millions d'euros en 2018. L'agence est confrontée à une stagnation de ses moyens, ce qui est contradictoire avec la volonté d'accroître ses missions et les aides versées par l'agence dans le cadre du développement de la chaleur renouvelable et de la politique de prévention et de valorisation des déchets. Alors que la loi de transition énergétique fixe l'objectif de 38 % d'énergies renouvelables dans la consommation finale de chaleur d'ici à 2030, le ministre de la transition écologique et solidaire a annoncé à plusieurs reprises une augmentation du « fonds chaleur », qui serait porté à 300 millions d'euros, sans en préciser les modalités de financement.
S'agissant de la politique de gestion de la biodiversité, 10 millions d'euros seront consacrés en 2019 au plan Biodiversité. C'est bien moins que les 600 millions d'euros annoncés par l'ancien ministre lors de la présentation du plan. En réalité, 510 millions d'euros proviendraient d'un redéploiement des interventions des agences de l'eau entre le Xème et le XIème programme d'intervention. Bref, l'État procède à un véritable tour de passe-passe.
La politique de lutte contre la pollution de l'air est dénuée d'ambition, dans un contexte de risque de plus en plus important de condamnation de la France par la justice européenne. À la suite de la décision du Conseil d'État du 12 juillet 2017, des feuilles de route devaient être élaborées pour parvenir à une amélioration rapide et notable de la qualité de l'air dans l'ensemble des territoires français présentant des dépassements des normes de qualité de l'air. Celles-ci présentent en réalité peu de mesures contraignantes et ont conduit la Commission européenne à saisir la Cour de justice d'un recours en manquement en mai 2018. Je porterai une attention particulière aux mesures qui seront proposées dans le volet « mobilité propre » du projet de loi d'orientation des mobilités.
S'agissant de la politique de prévention des risques, quinze ans après la catastrophe de l'usine AZF, la quasi-totalité des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) a été adoptée. Les prochaines années seront dédiées à leur mise en oeuvre opérationnelle. Le projet de loi de finances propose en outre d'augmenter le taux d'intervention du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), notamment pour les travaux de confortement parasismiques des bâtiments d'enseignement scolaire aux Antilles ou encore pour les travaux de réduction de la vulnérabilité réalisés dans le cadre des programmes d'action de prévention des inondations (PAPI) à la suite des inondations dans l'Aude. Ces modifications n'entraînent pas de risque particulier relatif à la soutenabilité du fonds, dont les recettes ont été plafonnées à 137 millions d'euros à compter de 2018.
Certains opérateurs de la mission pourraient être sous-dimensionnés à terme pour faire face à l'accroissement de leurs missions. C'est le cas de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), qui bénéficie d'une augmentation de ses moyens humains, mais qui voit ses missions fortement augmenter en raison, notamment, du vieillissement des centrales nucléaires et de l'instruction des demandes de prolongation de leur fonctionnement.
J'en viens à présent aux charges de service public de l'énergie, dont le montant est arrêté tous les ans par une délibération de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et qui représenteront 7,8 milliards d'euros en 2019, soit une hausse de 4,4 % par rapport à 2018, principalement due à l'augmentation du coût du soutien aux énergies renouvelables électriques. Ces charges, qui étaient financées jusqu'en 2015 par la contribution au service public de l'électricité (CSPE) en dehors de tout contrôle parlementaire, sont désormais retracées dans le budget de l'État par le programme 345 « Service public de l'énergie », et par le compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique ».
C'est le programme 345 qui porte les crédits du chèque énergie, qui remplace depuis le 1er janvier 2018 les tarifs sociaux de l'électricité et du gaz. Ce dispositif, qui bénéficie cette année à 3,7 millions de ménages en situation de précarité énergétique, est présenté par le Gouvernement comme une des deux contreparties à la hausse de la fiscalité sur les produits énergétiques, avec la prime à la conversion, sur laquelle je reviendrai. Alors que son montant moyen était de 150 euros en 2018, il va augmenter en 2019 à 200 euros, ce qui restera très insuffisant pour compenser l'augmentation des taxes qui frappent de plein fouet les ménages disposant de revenus faibles ou modestes.
À la suite des annonces du Premier ministre le 14 novembre 2018, l'Assemblée nationale a voté en seconde délibération 115 millions d'euros en autorisations d'engagement et 100 millions d'euros en crédits de paiement supplémentaires pour étendre le bénéfice du chèque énergie aux ménages appartenant aux deux premiers déciles de revenus, soit 2,2 millions de ménages supplémentaires et 5,9 millions au total. Même si cet élargissement du dispositif est bienvenu, les crédits qui seront consacrés au chèque énergie en 2019 - 835,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 766,6 millions d'euros en crédits de paiement - ne représentent qu'une faible part du produit de la fiscalité écologique, que le Gouvernement considère et utilise de fait comme une fiscalité de rendement.
Le CAS « Transition énergétique », doté de 7,3 milliards d'euros pour 2019, porte avant tout les 5,2 milliards d'euros de soutien aux énergies renouvelables électriques, en hausse de 5 % par rapport à 2018 en raison du fort dynamisme des filières photovoltaïque et éolienne. Il est financé de façon quasi exclusive par des recettes issues de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), ce qui apparaît cohérent et conforme à la vocation de la fiscalité écologique : les hausses de cette taxe devraient exclusivement avoir pour objet le financement de ce type de dépenses, et non l'abondement du budget général.
Un mot sur le CAS « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale (FACÉ) », cher à notre collègue Jacques Genest, qui a lui a consacré un rapport très complet en février 2017. Le montant des aides versées à ce titre aux autorités organisatrices de la distribution d'électricité pour le financement des travaux d'électrification en zone rurale sera stable en 2019, après la diminution de 4,5 % qu'il avait subie en 2018. Le FACÉ joue un rôle essentiel pour accompagner les territoires ruraux dans leur développement démographique et économique en matière de réseaux électriques. Les crédits du programme 794 étant systématiquement sous-exécutés, diminuer ses crédits au profit du programme 793, comme le prévoit cette année le projet de loi de finances, apparaît pertinent.
Le CAS « Aide à l'acquisition de véhicules propres » porte les crédits relatifs aux aides à l'achat ou à la location de véhicules neufs émettant peu de CO2 - c'est le bonus automobile - ainsi qu'au retrait de véhicules qui en émettent beaucoup - c'est la prime à la conversion - et est financé par le malus automobile. Ces crédits augmenteront très fortement en 2019, de 121,6 %, pour atteindre 860 millions d'euros, après que le Gouvernement a fait adopter par l'Assemblée nationale en seconde délibération 250 millions d'euros de crédits supplémentaires. Si les crédits destinés aux bonus - 264 millions d'euros - sont stables, ceux qui sont destinés à la prime à la conversion - 596 millions d'euros - augmenteront de 388,5 % : ils seront donc quasiment multipliés par cinq. Cette hausse est financée par un nouveau durcissement du malus automobile.
Les conditions d'attribution du bonus automobile, qui avait été recentré sur les véhicules électriques en 2018, resteront les mêmes en 2019, l'objectif étant de soutenir l'achat de 40 000 véhicules électriques. Alors que le Gouvernement avait prévu de distribuer 100 000 primes à la conversion en 2018, le succès du dispositif a été beaucoup plus important que prévu avec 300 000 demandes d'aides enregistrées cette année. Près de 70 % des bénéficiaires en 2018 sont des ménages non imposables et 80 % des véhicules mis au rebut devraient être des véhicules roulant au diesel. Les recettes du malus, très dynamiques en raison d'une hausse très forte des immatriculations, notamment de véhicules polluants, permettront de financer la très grande majorité de ces primes, même s'il faudra également transférer des crédits depuis le programme « Énergie, climat et après-mines ».
Confronté à la colère de nos compatriotes pénalisés par l'augmentation des prix des carburants, le Gouvernement a annoncé qu'il prévoyait désormais de distribuer 1 million de primes à la conversion sur la durée du quinquennat - contre 500 000 précédemment -, dont au moins 200 000 en 2019. Le montant de la prime à la conversion va passer de 2 000 euros à 4 000 euros pour les ménages appartenant aux premiers déciles de revenus, ce qui représentera un coût de 150 millions d'euros ; 100 millions d'euros financeront les primes à la conversion accessibles aux automobilistes effectuant un trajet travail-domicile supérieur à 60 kilomètres aller-retour par jour. Ces deux mesures sont positives, même si elles ne sont pas suffisantes, loin s'en faut.
Au total, le budget de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » n'est pas à la hauteur des enjeux. Les crédits sont globalement en hausse, notamment en faveur de la transition énergétique, mais la lutte contre la pollution de l'air et la politique de l'eau sont très décevantes, pour ne rien dire du coup de massue fiscal que constitue la hausse de la fiscalité énergétique. Surtout, celle-ci ne finance aucune mesure nouvelle d'accompagnement des ménages dans la transition écologique et énergétique.
Au regard de l'ensemble de ces éléments, je proposerai donc à notre commission des finances de ne pas adopter les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». Je vous propose en revanche d'adopter les crédits des comptes d'affectation spéciale « Transition énergétique », « Aides à l'acquisition de véhicules propres » et « FACÉ ».
J'en viens aux six articles rattachés à la mission « Écologie, développement et mobilités durables », dont je vous propose l'adoption.
L'article 75 permet de mieux prendre en compte les enjeux de solidarité territoriale dans la fixation de la clé de répartition entre les agences de l'eau de leur contribution annuelle à l'AFB et à l'ONCFS. Il diminue les redevances cynégétiques nationales, mais le Gouvernement ne compense toutefois pas la perte de recettes qui en en découle pour l'ONCFS.
L'article 76 revoit l'assiette et les taux de la redevance pour pollutions diffuses pour inciter les agriculteurs à réduire davantage l'utilisation des produits phytopharmaceutiques les plus risqués pour la santé humaine et l'environnement. Cette mesure, issue des états généraux de l'alimentation, représente un produit supplémentaire de 50 millions d'euros, qui seront affectés au financement d'actions d'accompagnement des agriculteurs vers l'adoption de pratiques plus respectueuses de l'eau et de la biodiversité.
L'article 76 bis, introduit par l'Assemblée nationale sur l'initiative du Gouvernement, autorise l'État à financer des études de faisabilité pour les projets de production d'électricité dans les zones non interconnectées. Il s'agit de rendre possible un projet d'alimentation électrique de la Martinique et de la Guadeloupe à partir de la Dominique.
L'article 76 ter attribue au Médiateur de l'énergie la responsabilité d'arrêter son budget, en supprimant une disposition obsolète qui prévoyait que celui-ci était établi par le Gouvernement.
L'article 76 quater instaure un paiement dématérialisé des redevances perçues par les agences de l'eau lorsque leur montant excède 1 000 euros.
Enfin, l'article 76 quinquies prévoit diverses mesures s'agissant du fonds Barnier, comme l'augmentation du taux d'intervention pour le confortement parasismique des bâtiments d'enseignement scolaire aux Antilles ou pour les travaux de réduction de la vulnérabilité réalisés dans le cadre des PAPI. Il est néanmoins prévu en contrepartie notamment une baisse du plafond de la mesure permettant la mobilisation du fonds pour les études, travaux et équipement des collectivités. Au total, ces mesures n'entraînent pas de risque particulier relatif à la soutenabilité du fonds.
J'envisage de déposer quelques amendements d'ajustement la semaine prochaine, sur le fonds Barnier en particulier.
M. Vincent Éblé, président. - Il revient maintenant à Fabienne Keller de nous présenter les programmes « Infrastructures et services de transports » et « Affaires maritimes » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », ainsi que le compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ».
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial. - Après que le président de la République avait annoncé une pause sur les grands projets d'infrastructures au mois de juillet 2017, le Gouvernement a souhaité remettre à plat la politique des transports de notre pays au travers d'assises de la mobilité qui se sont tenues à l'automne 2017. Cette vaste concertation a permis de faire émerger de nombreuses propositions, qui ont alimenté le projet de loi d'orientation des mobilités, qui devrait être très prochainement déposé au conseil des ministres, puis débattu par le Parlement au premier semestre 2019.
À ce projet de loi sera pour la première fois annexée une programmation financière pluriannuelle des infrastructures de transports, que notre commission avait réclamée il y a deux ans dans le cadre des conclusions de notre groupe de travail. La programmation financière du Gouvernement s'inspire des travaux menés par la Commission d'orientation des infrastructures (COI), présidée par l'ancien député Philippe Duron, qui avait proposé trois scénarios de dépenses plus ou moins ambitieux dans son rapport de février 2018.
Les grandes lignes de cette programmation financière, qui porte sur la période 2018-2037, sont déjà connues. Elle prévoit que l'Agence de financement des infrastructures des transports de France (AFITF) sera dotée de 13,4 milliards d'euros sur la période 2018-2022 pour investir dans les infrastructures de transport, soit un peu moins de 2,7 milliards d'euros par an, puis de 14,3 milliards d'euros sur la période 2023-2027, soit un peu moins de 2,9 milliards d'euros par an.
Si l'on se concentre sur la première période 2018-2022, qui correspond à la législature en cours, il peut être utile de comparer le chiffre de 13,4 milliards d'euros à trois autres montants. On constate d'abord que la pause, puis la remise à plat de l'ensemble des projets d'infrastructures de transport menés par le COI ont permis de revoir substantiellement à la baisse les besoins de financement de l'AFITF : ceux-ci auraient représenté 18,5 milliards d'euros sur la période 2018-2022, soit 38 % de plus que le montant finalement annoncé, si l'État avait voulu tenir toutes les promesses formulées par le passé. Ce montant apparaissait franchement déraisonnable en l'état actuel de nos finances publiques.
Par ailleurs, il apparaît que le scénario du COI dont se rapproche le plus la programmation financière retenue par le Gouvernement est le scénario n° 2, qui prévoyait 60 milliards d'euros d'investissements en vingt ans, soit 15 milliards d'euros d'investissements sur la période 2018-2022. Il s'agit toutefois d'une version dégradée de ce scénario puisque manquera 1,6 milliard d'euros, ce qui a suscité des déceptions.
À cet égard, il peut toutefois être utile de comparer les montants annoncés par le Gouvernement à ceux dont a effectivement bénéficié l'AFITF sur la période 2013-2017, à savoir 9,5 milliards d'euros. On constate alors que les 13,4 milliards d'euros annoncés pour la période 2018-2022 constitueront un effort financier très significatif de la part de l'État, puisqu'ils représenteront une hausse de 40 % des crédits qu'il consacrera aux infrastructures de transport.
Cette augmentation des moyens dédiés au transport fera porter les efforts sur cinq priorités qui me paraissent en effet essentielles pour satisfaire les besoins de mobilité quotidiens de nos concitoyens.
Première priorité, mieux entretenir et moderniser les réseaux routiers, ferroviaires et fluviaux existants, dont l'état s'était considérablement dégradé, comme l'avait montré il y a deux ans le rapport de notre groupe de travail. Le réseau routier national non concédé devrait ainsi bénéficier de 31 % de moyens supplémentaires sur la décennie 2018-2027 par rapport à la décennie précédente. Régénérer les infrastructures vieillissantes est avant tout une question de sécurité, comme l'a montré la tragédie de l'effondrement du pont de Gênes survenue en août dernier.
La deuxième priorité du Gouvernement consiste à dé-saturer les grands noeuds ferroviaires, ce qui permet à la fois d'améliorer le fonctionnement des services ferroviaires du quotidien, mais également de rendre plus crédible la perspective d'une réalisation de certaines grandes lignes LGV. Près de 2,6 milliards d'euros pourraient être consacrés à cette priorité dans les dix ans à venir par l'État, SNCF Réseau et les collectivités territoriales, la part de l'État s'élevant à 1,3 milliard d'euros via l'AFITF.
La troisième priorité affirmée par le Gouvernement est le désenclavement routier des villes moyennes et des territoires ruraux. Cette priorité se matérialiserait notamment par la réalisation d'une vingtaine d'opérations de désenclavement routier au sein des contrats de plan État-Région, pour un montant de 1 milliard d'euros sur dix ans. Il s'agit là de répondre au sentiment de relégation que ressentent un trop grand nombre de nos concitoyens, comme l'ont montré les mobilisations de ces derniers jours, un objectif que nous pouvons partager.
Le Gouvernement fait du développement des mobilités propres - transports en commun, vélo, marche, etc. -, auxquelles je suis très attachée, la quatrième de ses priorités et prévoit de lancer plusieurs appels à projets qui pourraient représenter environ 1,2 milliard d'euros sur dix ans.
Enfin, la dernière priorité annoncée est celle du rééquilibrage du transport de marchandises de la route vers le train et le transport fluvial, qui s'accompagne nécessairement d'un meilleur aménagement des ports et de leur hinterland. Les crédits consacrés à cette politique par l'État représenteraient 1 milliard d'euros au cours du quinquennat et 2,3 milliards d'euros sur dix ans.
Si je suis très favorable au développement du fret ferroviaire et fluvial, dont je déplore l'effondrement depuis dix ans, j'attends toutefois du Gouvernement qu'il présente une véritable stratégie dans ce domaine afin que les financements annoncés soient véritablement efficaces et permettent de redresser enfin une situation aujourd'hui très préoccupante.
L'affirmation de ces différentes priorités n'est pas sans conséquence. Elle se traduit notamment par un décalage dans le temps d'un certain nombre de projets, notamment certains projets de nouvelles lignes à grande vitesse, mais également par l'abandon pur et simple de certains projets qui ne faisaient pas l'unanimité, tels que l'autoroute A45 entre Lyon et Saint-Étienne.
Les dépenses de l'État en faveur des transports sont réparties entre l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et le programme 203 de la mission « Écologie ». Dès 2019, les dépenses de l'AFITF, dont je déplore que le Parlement soit toujours aussi peu associé à leur détermination, augmenteront de 200 millions d'euros, avec un effort particulier consenti pour la régénération des réseaux existants - notamment routier et ferré - et les transports du quotidien. Un bémol toutefois, le Gouvernement devra rapidement trouver des ressources supplémentaires à affecter à cet établissement public s'il veut que la trajectoire financière annoncée soit crédible - 500 millions d'euros supplémentaires seront en effet nécessaires dès 2020. Une vignette pesant sur les poids lourds est évoquée et il est possible qu'un amendement soit déposé par le Gouvernement sur ce sujet lors de l'examen au Sénat du projet de loi de finances.
Les crédits du programme 203 augmenteront en 2019, avec une légère hausse de 2,3 % en crédits de paiement, pour s'établir à 3,2 milliards d'euros. La subvention à SNCF Réseau augmentera de 1,2 %, celle de Voies navigables de France restera stable et les crédits en faveur du dragage des ports augmenteront de 40,8 %.
Quelques mots sur les trois grands opérateurs qui relèvent du programme 203 : SNCF Réseau, la Société du Grand Paris (SGP) et Voies navigables de France (VNF). SNCF Réseau devra poursuivre en 2019 le grand plan de modernisation du réseau ferré et bénéficiera prochainement d'une situation financière assainie grâce à la reprise, annoncée au moment de l'examen de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire, de 35 milliards d'euros de sa dette par l'État en 2020 puis en 2022.
Les coûts du Grand Paris Express sont désormais estimés à 35 milliards d'euros, contre 25 milliards d'euros antérieurement, ce qui a conduit le Gouvernement à modifier le calendrier du projet. Pas moins de 140 millions d'euros de recettes annuelles supplémentaires ont été votés par l'Assemblée nationale pour le financer. Il s'agit là d'un montant très important, même si le rapport de notre collègue député Gilles Carrez sur les ressources du Grand Paris estime que le projet aurait besoin de 250 millions d'euros annuels. Les effectifs de la Société du Grand Paris vont quasiment doubler dès 2019 avec 430 équivalents temps plein (ETPT), auxquels viendront s'ajouter 200 ETPT supplémentaires en 2020. Il fallait absolument renforcer cet opérateur qui doit disposer de ressources humaines suffisantes pour mener à bien ce véritable projet du siècle en matière d'infrastructures.
VNF va devoir consentir d'importants efforts de réduction de son personnel d'ici à 2022, au rythme d'une centaine ETPT en moins par an. Dans un contexte où la taxe hydraulique va se transformer en redevance domaniale, VNF va bénéficier de subventions d'investissement plus importantes de l'AFITF pour remettre à niveau le réseau dont il a la charge, ce qui est une très bonne chose.
En définitive, je considère que la démarche globale de remise à plat de la politique des transports menée par le Gouvernement va dans le bon sens et qu'elle prend en compte les priorités que notre commission avait identifiées dans son rapport de septembre 2016 sur les infrastructures de transport, en particulier la nécessité d'investir pour remettre à niveau nos réseaux routier, ferroviaire et fluvial. Les efforts financiers qui seront consentis me paraissent également très substantiels, eu égard au caractère contraint de nos finances publiques, même si les recettes nouvelles à affecter à l'AFITF devront rapidement être déterminées.
J'en viens au programme 205 « Affaires maritimes », qui joue un rôle économique et social important et porte des fonctions régaliennes essentielles, la France disposant du deuxième domaine maritime le plus vaste du monde, avec plus de 5 000 kilomètres de côtes et 10 millions de kilomètres carrés de zone économique exclusive, dont 97 % outre-mer. La dotation du programme en 2019 s'établit à 162,6 millions d'euros en AE et 156,9 millions d'euros en CP, en légère hausse de 2,8 % en AE et stable en CP.
Le principal fait saillant de ce programme est l'effort que va consentir l'État en faveur de l'action interministérielle de la mer, dont les crédits vont augmenter de 77 % pour acquérir de nouveaux patrouilleurs. Pour le reste, les montants des crédits sont stables. L'État continuera en particulier à compenser les exonérations de charges patronales du transport maritime de fret et de service, un secteur confronté à une concurrence internationale exacerbée.
Si je suis favorable aux crédits des programmes 203 et 205 que je vous ai présentés, je n'appelle pour autant pas à adopter les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », en raison des insuffisances évoquées par Jean-François Husson dans les programmes qu'il a analysés.
Il me reste à vous présenter les crédits du CAS « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ». Les lignes de trains d'équilibre du territoire (TET), dont l'État est depuis 2011 l'autorité organisatrice, regroupaient historiquement trente lignes qui jouent un rôle important en matière d'aménagement du territoire et sont exploitées sous la dénomination « Intercités ».
Le CAS compense le déficit d'exploitation de SNCF Mobilités dû aux TET ainsi que la régénération du matériel roulant, qui avait beaucoup vieilli. La vaste réforme de ces lignes entamée depuis deux ans a conduit à la fermeture de six lignes de nuit et au transfert de nombreuses lignes de jour devenues infrarégionales. Dans le cadre de ces accords de reprise, l'État s'est engagé à financer une partie du déficit d'exploitation des lignes transférées et du renouvellement de leur matériel roulant. Vous trouverez dans le rapport un tableau présentant les différents accords conclus entre l'État et les six régions concernées, qui ont chacun fait l'objet de négociations très précises.
La nouvelle convention 2016-2020 conclue entre l'État et SNCF Mobilités fixe à l'opérateur des objectifs ambitieux en matière de productivité et de politique commerciale, la finalité étant d'améliorer le taux de remplissage des trains pour atteindre 38 % en 2020. Les chiffres de 2017 et de l'année en cours témoignent d'une amélioration de la fréquentation de ces trains, ce dont je me réjouis.
Les crédits affectés au CAS représenteront 359,2 millions d'euros en 2019, en baisse de 6,3 % par rapport à 2018, dont 73 millions consacrés au déficit d'exploitation des lignes. Le fait que les montants affectés au CAS commencent à diminuer tend à montrer que la réforme en cours porte ses fruits.
Compte tenu des efforts de réforme accomplis ces dernières années pour tenter de revoir en profondeur l'offre de trains « Intercités » et de lui redonner un second souffle, je vous propose d'adopter les crédits de ce compte d'affectation spéciale.
M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial. - Le programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie » regroupe depuis 2017 les subventions pour charges de service public du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Céréma), de l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) et de Météo-France. Il retrace également depuis 2018 les crédits du Commissariat général au développement durable (CGDD), soit 14,5 millions d'euros. Alors qu'il avait porté en 2018 les crédits dédiés au financement du soutien à l'économie sociale et solidaire (ESS), soit 18,9 millions d'euros, ceux-ci font désormais l'objet d'un programme spécifique.
Les trois opérateurs du programme se sont vus signifier par le Gouvernement des trajectoires financières ardues, mais claires jusqu'en 2022, ce qui a le mérite de rompre avec le manque de visibilité pluriannuelle dont ils souffraient jusqu'ici.
Météo-France, qui joue un rôle essentiel face à la multiplication des événements climatiques extrêmes, verra la subvention pour charges de service public portée par le programme 159 diminuer en 2019, pour atteindre 183,8 millions d'euros. Dans le même temps, ses effectifs baisseront de 94 ETPT, mouvement qui devrait se poursuivre dans les cinq ans à venir. On reste surpris de l'ampleur de cet effort.
Le réseau territorial, qui avait connu une très forte réorganisation entre 2012 et 2016, avec la fermeture de 55 implantations, va de nouveau évoluer fortement dans le cadre du programme Action publique 2022. Les effectifs présents dans ce réseau vont diminuer de 40 %, de nombreuses activités étant regroupées dans la Météopole de Toulouse. Cette centralisation est rendue possible par les évolutions scientifiques et technologiques, qui permettent désormais de conduire un certain nombre de tâches météorologiques à distance. J'ai vu notamment les installations parisiennes concernées.
Pour rester un opérateur météorologique de rang mondial, Météo-France va se procurer un nouveau supercalculateur susceptible de multiplier par cinq sa capacité de calcul. Ce nouveau matériel nécessitera un investissement total de 144 millions d'euros entre 2019 et 2025, dans le cadre du projet « Calcul 2020 ». Sur cette somme, 65,9 millions d'euros seront consacrés à la fourniture, très attendue, de capacités de calcul supplémentaire.
Selon le président-directeur général de l'établissement, l'État versera 26,4 millions d'euros pour le supercalculateur au lieu des 34,4 millions espérés. Sur cette somme, 5 millions d'euros sont prévus par le PLF pour 2019, quand 10 millions d'euros étaient attendus. J'avais interrogé la secrétaire d'État sur ce point. Cette situation conduira Météo-France à devoir présenter des budgets déficitaires et à puiser dans son fonds de roulement, qui devrait passer de 33 millions d'euros en 2018 à 12 millions d'euros en 2022. Il nous faudra veiller à ce que cet opérateur essentiel ne soit pas fragilisé, même si ses dirigeants semblent encore sereins.
L'IGN verra, lui aussi, sa subvention pour charges de service public diminuer en 2019, pour atteindre 91,7 millions d'euros, et ses effectifs perdre 63 ETPT. Alors que le modèle économique de l'IGN est sévèrement fragilisé par l'avènement de l'open data, son directeur général porte, dans le cadre du programme Action publique 2022, un projet d'établissement visant à faire de celui-ci l'opérateur interministériel unique en matière de données géographiques souveraines et à le transformer en pièce maîtresse de l'État plateforme pour l'information géographique.
Ce projet a été validé par le Gouvernement. Sa mise en oeuvre devrait se traduire par une révision du décret statutaire de l'établissement et l'élaboration d'un nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP), le précédent étant arrivé à échéance depuis presque trois ans : il était temps !
Le Céréma, pour sa part, cherche à se réinventer. Lorsque j'avais auditionné son directeur général l'an dernier, quelques jours avant sa démission, il m'avait expliqué que la situation n'était pas désespérée. Son successeur semble en avoir pris la mesure. Les moyens du Céréma diminueront fortement jusqu'en 2022, au rythme d'une réduction annuelle de 5 millions d'euros de la subvention pour charges de service public, qui atteindra 201,4 millions d'euros en 2019, et de 100 ETPT de ses effectifs.
S'il est clair que l'avenir de cet opérateur passe par une collaboration beaucoup plus intense avec les collectivités territoriales ainsi qu'avec l'agence nationale de cohésion des territoires en cours de création, l'exécutif devra veiller à lui allouer des moyens suffisants pour investir, car ses équipements scientifiques et techniques sont de plus en plus vétustes, ce qui est souvent problématique.
Le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) porte les 2,2 milliards d'euros de crédits de la Direction générale de l'aviation civile (DGAC). Il est exclusivement financé par le secteur du transport aérien. Dès lors, l'évolution du trafic et la bonne santé des compagnies françaises ont une influence décisive sur son équilibre financier.
Or le trafic aérien devrait bénéficier d'une croissance de 4,8 % en 2018 et comprise entre 2,7 % et 5 % en 2019, en dépit de la hausse du coût du carburant. La principale menace devrait venir du Brexit : une absence d'accord entre les Britanniques et leurs partenaires européens au 29 mars 2019 pourrait avoir des effets très négatifs sur le trafic aérien en Europe.
Les compagnies aériennes françaises profitent de cette croissance, mais de façon insuffisante, puisqu'elles poursuivent leur déclin en termes relatifs : la part du pavillon français est passée de 54,3 % en 2003 à 41% en 2017.
La situation des compagnies françaises devrait être contrastée pour l'année 2018, en particulier pour Air France KLM, qui sort d'une crise importante grâce à l'accord salarial. Malgré certains facteurs positifs - notamment un été 2018 réussi -, les résultats du groupe seront pénalisés par la grève du premier semestre, dont le coût représente 335 millions d'euros - à rapporter aux 51 millions d'euros que coûtera l'accord salarial... Ils souffriront aussi de la hausse du prix du carburant, qui représente un surcoût de 500 millions d'euros par rapport à 2017.
Au total, il paraît clair pour tous les observateurs que la situation des compagnies françaises reste fragile. La ministre a lancé le 20 mars dernier des Assises nationales du transport aérien, qui ont donné lieu à une quinzaine de colloques et à trente-six réunions de treize groupes de travail. Si les travaux se sont terminés au mois d'octobre, la clôture des assises se fait toujours attendre.
Le groupe de travail consacré à la performance économique, que j'ai coprésidé avec notre collègue député Anne-Laure Cattelot, a notamment cherché à analyser le poids des charges fiscales et sociales qui pèsent sur les transporteurs aériens basés en France et les handicapent par rapport à leurs concurrents étrangers.
Le Gouvernement explique que les arbitrages ministériels sont en cours et que la clôture des assises n'interviendra qu'au premier trimestre 2019, ce qui est bien tardif. De nombreux acteurs du secteur souhaiteraient qu'un certain nombre de propositions de nature fiscale puissent être examinées dans le cadre du présent PLF, de sorte qu'elles puissent entrer en application dès l'an prochain et non pas être renvoyées à 2020 ou à une date ultérieure. Je vous proposerai quelques amendements à ce propos.
Le groupe de travail a étudié plusieurs hypothèses. D'abord, une baisse significative des taux de la taxe de solidarité sur les billets d'avion, de sorte que son produit soit ajusté au niveau du plafond législatif de reversement au Fonds de solidarité pour le développement (FSD), c'est-à-dire 210 millions d'euros par an. Notre rapporteur général ne pourra qu'approuver ! Puis, un plafonnement des cotisations employeur pour les travailleurs hypermobiles que sont notamment les pilotes de ligne, car, sur le marché mondial, cela handicape nos compagnies. Nous avons aussi envisagé un retrait des taxes aéronautiques de l'assiette taxable à la TVA sur les billets d'avion inframétropolitains, ou une augmentation de 10 à 25 points de l'abattement, actuellement de 40 %, dont bénéficie le trafic en correspondance sur la taxe d'aéroport, qui finance les dépenses de sûreté des aéroports, ou encore des modifications de l'assiette de cette même taxe d'aéroport.
Une première mesure issue des assises a été adoptée par l'Assemblée nationale lors de l'examen de la seconde partie du PLF. Un article prévoit désormais que, lorsque les coûts annuels des missions de sûreté et de sécurité d'un des plus gros aéroports français dépassent le seuil de 9 euros par passager embarqué, le tarif de la taxe d'aéroport est fixé de manière à couvrir 94 % de ces coûts, les 6 % restant étant à la charge exclusive de l'exploitant aéroportuaire concerné. Cette mesure va dans le bon sens, et je souhaite que nous en adoptions d'autres au Sénat.
J'en reviens au BACEA. Grâce à la croissance du trafic aérien, la DGAC bénéficiera de recettes quasiment identiques à celles de 2018, soit un montant légèrement supérieur à 2 milliards d'euros. Cette hausse limitée s'explique notamment par la restitution aux compagnies aériennes des trop-perçus de 2017 au titre de la redevance de route, que viendra compenser l'augmentation des recettes de la taxe de l'aviation civile (TAC).
Comme je vous l'avais indiqué dans le rapport d'information que je vous ai présenté le 13 juin dernier, les performances de la Direction des services de la navigation aérienne (DSNA), encadrées par le droit européen dans le cadre du plan de performance Second reference period (RP2), restent insuffisantes. D'ailleurs, pour mobiliser ses équipes autour d'un projet ambitieux, il pourrait être utile de prévoir la conclusion d'une forme de contrat, analogue aux COP des établissements publics, qui viendrait formaliser des objectifs précis et chiffrés.
Si le taux de la redevance de route est compétitif, les retards dus au contrôle aérien continuent à augmenter en raison de l'obsolescence de ses équipements et de l'inadéquation de l'organisation du travail des contrôleurs aériens aux nouvelles caractéristiques du trafic. Je rappelle que ces retards en très forte progression - 5,7 millions de minutes de janvier à octobre 2018, soit 2,4 minutes par vol - coûtent 300 millions d'euros aux compagnies aériennes tous les ans. Moderniser les systèmes de la navigation aérienne est indispensable pour résorber ces retards. Or, les différents programmes de modernisation de la DSNA ne parviennent jamais à aboutir. Ainsi, le programme 4-Flight, le plus important d'entre eux, conçu par l'industriel Thalès, était censé être livré en 2015. Or, la DSNA prévoit désormais de ne le mettre en service qu'à l'hiver 2022-2023, soit sept à huit ans après l'échéance initialement prévue, ce qui suscite l'inquiétude des contrôleurs aériens.
Il semblerait que la DSNA ait enfin pris conscience de la gravité de la situation - en partie grâce à mon rapport - puisque son projet annuel de performances pour 2019 indique que « la modernisation des équipements de navigation aérienne devient urgente et prioritaire et nécessite un effort important pour que la concrétisation des projets devienne effective, dont en particulier 4-Flight ». Encore faut-il s'en donner les moyens.
Cette prise de conscience pour le moins tardive se traduira en 2019 par une augmentation de 46,5 millions d'euros des investissements de la DGAC, qui atteindront 297,5 millions d'euros. Sur cette somme, 140,6 millions d'euros sont consacrés aux programmes de modernisation précédemment cités, dont le coût total, régulièrement revu à la hausse, représente désormais quelque 2 093,2 millions d'euros. Pour une telle somme, on est en droit d'exiger de l'efficacité !
Comme en 2018, le schéma d'emplois 2019 de la DGAC ne prévoit aucune suppression d'emplois. Sa masse salariale augmentera de 1,3 %, pour atteindre 935,1 millions d'euros. Sur cette somme, 12,7 millions d'euros correspondent aux mesures catégorielles prévues par le protocole social 2016-2019 de la DGAC, dont le coût global représente 55 millions d'euros, contre 27,4 millions d'euros pour le protocole social 2013-2015.
L'assainissement financier du BACEA se poursuivra en 2019, avec une diminution de sa dette pour la cinquième année consécutive : celle-ci s'est réduite de 37,3 % depuis 2015, et l'encours devrait atteindre 804,1 millions d'euros au 31 décembre 2019, soit un niveau inférieur à celui d'avant la crise du transport aérien de 2009.
En conclusion, je souhaite que la commission propose au Sénat d'adopter les crédits du budget annexe, même si je considère que la gestion des grands programmes de modernisation de la navigation aérienne constitue un sujet de préoccupation.
Si les opérateurs du programme 159 font l'objet de baisses de leurs subventions pour charges de service public et d'effectifs plutôt sévères, les auditions de leurs responsables m'ont plutôt rassuré sur les perspectives de ces établissements publics.
Je suis donc favorable aux crédits de ce programme, ainsi qu'à ceux du nouveau programme relatif à l'économie sociale et solidaire, mais je n'appelle pas pour autant à adopter les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». À l'instar de Fabienne Keller, je considère que les insuffisances évoquées par Jean-François Husson dans les programmes qu'il nous a présentés posent problème.
Mme Christine Lavarde. - Jean-François Husson a parlé de la fusion de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et de l'Agence française pour la biodiversité (AFB). Or l'AFB a été créée il y a deux ans par fusion de l'Agence des aires marines protégées, du groupement d'intérêt public L'Atelier technique des espaces naturels, de l'établissement public des parcs nationaux et de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques. Est-ce à dire que le législateur est allé trop vite ? Faut-il vraiment mobiliser les crédits du PIA 3, le troisième programme d'investissements d'avenir, pour le plan Ecophyto ? Fabienne Keller a pointé le désengagement continu de l'État du financement des contrats de plan État-région (CPER). Le constate-t-on également partout ?
M. Marc Laménie. - Dans le nucléaire, j'observe qu'une autorité administrative indépendante (AAI) est évoquée ce soir, l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), quand nous avons parlé ce matin de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). Ces deux organismes ont des missions différentes, mais qui se recoupent étroitement. Pourquoi ne figurent-ils pas dans la même mission ? Quels sont les engagements de l'État dans la lutte contre les inondations ? Ce qu'a dit Fabienne Keller sur le ferroviaire et les petites lignes m'attriste. L'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf) a des moyens limités, et la situation devient de plus en plus compliquée. La reprise de la dette de SNCF Réseau est aussi un sujet complexe. Le fret capillaire se développe-t-il ? Cela soutiendrait les petites lignes. Il y a des opérateurs, des chargeurs, et des clients potentiels. Or on voit de plus en plus de camions...
M. Antoine Lefèvre. - Nous avons tous été frappés par l'effondrement du viaduc de Gênes l'été dernier. Des diagnostics ou des contrôles sont-ils prévus ? Nos infrastructures aussi n'ont pas toujours été suffisamment entretenues... Y a-t-il enfin une prise de conscience ?
M. Philippe Dallier. - Bonne question !
M. Jérôme Bascher. - Je comprends que Météo-France paiera 22 millions d'euros sur ses fonds propres pour le supercalculateur. N'y avait-il pas moyen de mutualiser cet achat avec le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) ?
M. Rémi Féraud. - Jean-François Husson a bien montré qu'on ne retrouvait pas le produit de la fiscalité écologique dans le financement de la transition énergétique, pour laquelle les efforts sont insuffisants pour atteindre les objectifs. Y a-t-il des domaines où les efforts sont à la mesure des ambitions affichées ?
M. Patrice Joly. - En effet, la fiscalité énergétique est une fiscalité de rendement. Les problématiques de certains territoires ne sont pas prises en compte - d'où le mouvement des gilets jaunes. L'AFB et ses déclinaisons régionales peinent à se mettre en place. Est-il exact que la diminution du prix du permis sera financée par un prélèvement sur les agences de l'eau ? Le coût du Grand Paris Express sera de 35 milliards d'euros, alors que le budget de l'AFITF sera de 13 milliards d'euros sur la période 2018-2022. Cela nous renvoie à la problématique de l'aménagement du territoire et à un risque de concentration et de congestion. Quelle est la stratégie pour le fret ferroviaire ? Voilà des années qu'elle est loin d'être claire...
M. Thierry Carcenac. - Je partage les observations de Jean-François Husson sur les agences de l'eau : ce qui est prévu n'est pas raisonnable. Quelle est votre appréciation sur l'éolien maritime et les expérimentations récentes auxquelles il a donné lieu ? Va-t-on le développer ? Les CPER n'ont été consommés qu'à 60 %, et il est prévu de les prolonger de deux ans. Cette durée, trop longue, est déraisonnable. La saturation des trains du quotidien et de la liaison à grande vitesse (LGV) se fait sentir en Occitanie. Le débat qui aura lieu prochainement ne pourrait-il déboucher sur des affectations de taxes pour ces projets, à l'image de ce qu'a proposé Gilles Carrez pour le Grand Paris ? On veut réorienter le Céréma vers l'aide aux collectivités territoriales. Quels seraient ses tarifs ?
M. Philippe Dominati. - Ma question a déjà été posée par Antoine Lefèvre.
M. Philippe Dallier. - Gilles Carrez s'est investi sur le sujet du financement des surcoûts du Grand Paris Express, puisque Paris ne doit pas demander à la province de payer... J'espère que le coût de 35 milliards d'euros n'augmentera plus. Il a proposé une solution classique : augmenter les taxes sur les bureaux et les parkings, provoquant une levée de boucliers de la part des chefs d'entreprise. N'y a-t-il pas d'autres pistes envisagées dans son rapport, même s'il n'y a que des mauvaises solutions ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je partage les inquiétudes de Fabienne Keller sur l'AFITF et les infrastructures du Grand Paris Express. Nous restons dans des impasses budgétaires.
Je déposerai un amendement sur la taxe de solidarité sur les billets d'avion. Vu le niveau de taxe auxquelles sont soumises les compagnies françaises, il faudrait que les assises du transport aérien se traduisent par des décisions concrètes pour ne pas perdre davantage en compétitivité.
Jean-François Husson évoquait tous les sujets actuels dans son rapport l'année dernière - « bonnets rouges » à la place des « gilets jaunes » -, en pointant les deux problèmes liés à la hausse des tarifs de la TICPE : le Gouvernement fixe à l'aveugle une trajectoire pluriannuelle, sans connaître la trajectoire des prix du pétrole, qui actuellement augmente. Par ailleurs, le signal-prix peut parfois être un élément important pour changer le comportement des consommateurs, mais, là, il n'y a pas nécessairement d'alternative ni d'accompagnement prévu en zone rurale. Vouloir transformer toute la flotte automobile en voitures électriques en un projet de loi de finances est illusoire, de même pour les chaudières à fioul... Le Gouvernement voulait renforcer les moyens pour la transition énergétique, mais le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) passe de 1,6 milliard à 880 millions d'euros ; voilà la réalité ! Le Gouvernement est pris à son propre piège, alors que toute sa communication sur l'augmentation des taxes reposait sur le fait de donner davantage de moyens à la transition énergétique. La TICPE finance l'AFIFT, les collectivités territoriales et le CAS - aux dépenses stables -, mais surtout le budget général de l'État. C'est une fiscalité de rendement.
M. Jean-François Husson, rapporteur spécial. - Le rapporteur général a fait la synthèse !
La fusion entre l'AFB et l'ONCFS se fait à marche forcée, d'autant que l'AFB venait de finaliser son schéma immobilier. Cette accélération vise à clarifier le sujet de la police de l'environnement. C'est un peu prématuré.
Le financement du plan Ecophyto est compliqué, mais soyons indulgents. Les agences de l'eau travaillent avec la profession agricole, auparavant au travers des mesures agro-environnementales, désormais sur de nouvelles mesures pour protéger la qualité des eaux et la ressource en eau. Même si plusieurs programmes existent sur l'agriculture de demain, il ne serait pas idiot de financer une partie de ce plan par les programmes d'investissement d'avenir.
Marc Laménie, dans un monde nouveau, des établissements publics pourraient être fusionnés. Trois ETP sont transférés de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) à l'Autorité de sûreté nucléaire. Oui, les efforts sont insuffisants par rapport aux objectifs. Les arguments qui nous sont opposés varient durant la même semaine : tantôt le budget total correspond au budget du ministère, tantôt il doit aussi participer au budget général. Il manque une ligne directrice. Les Français ont encore plus de mal à comprendre que nous... Un effort incontestable est réalisé sur la prime à la conversion. Adressons-nous à tous les Français. Pour avoir des résultats économiques, il faut s'occuper des plus modestes, mais aussi des classes moyennes. Soyons-y attentifs, sinon nous déplacerons le curseur sur des fractures territoriales.
Les agences de l'eau et les comités de bassin ont été fortement menacés il y a un an mais le ministre a révisé sa copie, il y a six agences. L'effort reste fait à l'échelle de chaque bassin - sinon les plus méritants auraient été pénalisés. Il y a de vrais soucis sur la ressource, avec 200 millions d'euros de moins pour les agences de bassin. Mais tout d'un coup, on trouve 500 millions d'euros, soit deux fois et demie de plus, lorsque le peuple français se plaint du manque de mesures sur la conversion énergétique.
Les tarifs de rachat de l'électricité produite par l'éolien maritime ont baissé, et les projets sont en stand-by, alors qu'il y avait soi-disant urgence à inscrire ce sujet dans le projet de loi pour un État au service d'une société de confiance, car tout était quasiment prêt. En réalité, hormis à Dunkerque, peu de vagues à l'horizon... Par ailleurs, les habitants ne partagent pas forcément l'objectif dans d'autres endroits.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial. - Les contrats de plan pour la région Île-de-France prennent du retard ; le chiffre de 60 % est la projection et réalisation de projets à la fin des contrats de plan. Il est envisagé de les prolonger de deux ans, jusqu'en 2022. C'est un sujet important, qui recouvre souvent la question des petites lignes ferroviaires : l'État et SNCF Réseau sont très peu engagés, sauf pour l'investissement - à hauteur de 8 %. L'État doit assumer sa part.
Marc Laménie, nous n'avons pas fait d'étude spécifique sur le fret capillaire, qui est quasiment abandonné. Certaines lignes avec des trains non complets ont été totalement abandonnées, y compris pour les pondéreux. Cela rejoint la question de Patrice Joly sur la stratégie ferroviaire : le fret est largement abandonné, hormis quelques opérations ferroviaires sur certains axes. Nous ne sommes pas dans l'élaboration d'une stratégie... Nous avions des espoirs avec l'arrivée d'autres compétiteurs, mais ils n'ont pas beaucoup développé leur offre de fret ferroviaire.
À la suite de la catastrophe de Gênes, nous avons analysé le risque pesant sur les ponts français : 1 030 ponts sont en très mauvais état, 2 590 ont besoin d'entretien. C'est principalement lié à leur âge : ils ont été construits dans les années 1960-1970, époque de fort développement des infrastructures ; ils doivent être rénovés en profondeur.
Les financements sur les LGV sont quasiment arrêtés. La seule pour laquelle persiste un doute est la ligne Toulouse Bordeaux, à laquelle s'ajoute le cas particulier du Lyon-Turin, dont les tunneliers sont à l'oeuvre.
Gilles Carrez a réalisé un rapport sur un sujet difficile. J'ai fait un rêve : dans les années 1960, le Gouvernement aurait acquis les terrains autour des noeuds ferroviaires et aurait ensuite tiré parti de la valorisation autour des gares du Grand Paris Express... Désormais, les taxes s'empilent, ce n'est pas satisfaisant. Et de tels dispositifs sont-ils applicables hors de Paris, ville où la base fiscale est importante ? La LGV Est a bénéficié de cofinancements par les collectivités territoriales, ce qui se traduit par de la fiscalité locale. Avez-vous envie de cette LGV ? Souvent, les bénéficiaires sont ceux qui se trouvent en bout de ligne, et non ceux qui sont sur le chemin...
Depuis plusieurs années, nous avions conscience d'un surcoût probable pour le Grand Paris Express car les primes de risque n'étaient pas ajustées ; tout ou presque devait être réalisé par tunnelier, ce qui représente un risque opérationnel énorme : on ne sait ce qu'on va trouver dans le sous-sol, et il faut parfois creuser très profond. Désormais, l'évaluation est plus honnête, avec des marges raisonnables. Les budgets vont être respectés jusqu'aux Jeux Olympiques, mais c'est moins garanti pour les tranches suivantes. Des recalages ont abouti à des arbitrages bizarres, conduisant parfois à ne pas terminer des boucles - ce qui était pourtant l'objectif, sortir du système radial...
Plus de 13 milliards d'euros pour les transports, c'est un beau budget pour les cinq ans à venir...
M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial. - Météo-France va puiser 21 millions d'euros dans son fonds de roulement dans les prochaines années ; il faudra voir quelle part sera affectée au supercalculateur. Pouvait-on le mutualiser avec d'autres grandes institutions ? La question mérite d'être posée. Météo-France aurait souhaité être éligible aux programmes d'investissements d'avenir (PIA), mais n'a pas été retenu pour ce projet. Un marché est en cours d'attribution, il était temps que ce projet se concrétise.
Sur le Céréma, je n'ai pas d'idée précise ni préconçue sur les tarifs. Pour que sa réorientation en direction des collectivités territoriales fonctionne, il faut que l'État le laisse consacrer une partie de sa matière grise, et donc de sa subvention pour charges de service public, à des actions pour les collectivités. Cette réorientation, majeure, passera par un changement de culture, et suppose que le Céréma reste présent sur les territoires.
Oui, il faut conclure rapidement les Assises du transport aérien et prendre les mesures nécessaires. Nous en débattrons en séance publique.
M. Vincent Éblé, président. - Il n'y a pas d'amendement sur les crédits. M. Husson propose le rejet des crédits de la mission « Écologie, développement et mobilités durables » et est rejoint par les autres rapporteurs spéciaux.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial. - Je m'abstiendrai.
À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
Elle décide de proposer au Sénat d'adopter les articles 75, 76, 76 bis, 76 ter, 76 quater et 76 quinquies rattachés, le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », le CAS « Aides à l'acquisition de véhicules propres », le CAS « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale (FACÉ) », le CAS « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » et le CAS « Transition énergétique ».
La réunion est close à 19 h 05.
Jeudi 22 novembre 2018
- Présidence de M. Vincent Éblé, président -
La réunion est ouverte à 9 h 05.
Projet de loi de finances pour 2019 - Examen définitif de l'équilibre, des missions (dont la mission « Défense » précédemment examinée et réservée), des budgets annexes, des comptes spéciaux et des articles rattachés de la seconde partie
M. Vincent Éblé, président. - Nous procédons ce matin à l'examen définitif de l'équilibre, des missions, des budgets annexes, des comptes spéciaux et des articles rattachés de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2019.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous voici donc réunis pour la traditionnelle « réunion balai », qui nous permet de confronter les votes que notre commission des finances a émis, par anticipation, avec ceux de l'Assemblée nationale. En effet, nous n'avons pas encore eu l'occasion de nous prononcer sur certaines modifications adoptées par l'Assemblée nationale, soit sur les crédits, soit sur les articles rattachés aux missions. Avant de détailler chacune des missions budgétaires, je vais rappeler brièvement quelques éléments généraux.
À l'issue de l'examen de la première partie, le solde budgétaire de l'État s'établissait à 98,6 milliards d'euros, en amélioration de 77,8 millions d'euros par rapport à l'équilibre budgétaire présenté dans le projet de loi de finances. Cette évolution résulte d'une majoration de 170,5 millions d'euros des recettes fiscales nettes, d'une majoration de 17,3 millions d'euros des recettes non fiscales et d'une hausse de 110 millions d'euros des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales.
La principale majoration de recette fiscale votée par l'Assemblée nationale concerne la limitation aux seules cessions intragroupes de la baisse à 5 % du taux de la quote-part imposable dans le cadre de la « niche Copé », soit 200 millions d'euros.
Les principales minorations de recettes fiscales concernent l'autorisation, pendant un an, pour les entreprises du secteur ferroviaire d'acquérir du gazole normalement réservé à un usage agricole - 15 millions d'euros -, le relèvement du plafond de la contribution sur la cession à un service de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives affectée au Centre national pour le développement du sport - 15 millions d'euros -, la suppression de l'article 26 qui neutralise le montant de fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée versé sur la part de TVA affectée aux régions - 14 millions d'euros -, la diminution de certains taux des taxes affectées aux centres techniques industriels et aux comités professionnels de développement économique - 13 millions d'euros - et l'exonération sur les produits énergétiques utilisés dans le cadre de la navigation fluviale - 9 millions d'euros.
Une partie des amendements adoptés en première et en seconde délibérations sur la seconde partie du présent projet de loi ont cependant conduit à des dépenses supplémentaires de 656 millions d'euros, tandis que 236 millions d'euros d'économies ont été demandées aux ministères.
En conséquence des votes sur la seconde partie du projet de loi de finances, l'Assemblée nationale a adopté en seconde délibération, sur la proposition du Gouvernement, avec l'avis favorable de sa commission des finances, un amendement qui constate une dégradation du solde budgétaire de 421 millions d'euros. Le déficit passe donc de 98,6 milliards d'euros à 99,1 milliards d'euros. Ce sera le « budget des 100 » : 100 milliards de déficit, 100 % de dette publique, 100 dizaines de milliards de prélèvements obligatoires - loin de l'amélioration des comptes promise l'an dernier !
Cette augmentation résulte d'abord de la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement de la fiscalité du carburant annoncées par le Premier ministre le 14 novembre 2018, prenant la forme d'une augmentation de crédits de 250 millions d'euros du compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres » et de 100 millions d'euros du programme « Service public de l'énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilités durables ». Elle résulte encore de la prise en compte d'exonérations de cotisations sociales portées par les missions « Agriculture, alimentation et forêt », « Travail et emploi » et « Outre-mer », à hauteur respectivement de 75 millions d'euros, 65 millions d'euros et 30 millions d'euros ; de l'augmentation des crédits consacrés à la prime d'activité dans la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », à hauteur de 116 millions d'euros ; enfin, de la prise en compte de décisions annoncées lors du rendez-vous salarial du 18 juin 2018, concernant notamment la revalorisation des indemnités kilométriques et des frais de nuitées, qui entraine une augmentation des crédits de la mission « Crédits non répartis » à hauteur de 20 millions d'euros.
Le Gouvernement indique que ces augmentations de crédit sont « intégralement financées » par des réductions de crédits. Il est ainsi fait appel aux crédits des différents ministères à hauteur de 236 millions d'euros, en excluant la masse salariale des ministères et des opérateurs, les dépenses de guichet, les dépenses peu pilotables, les crédits relatifs aux relations avec les collectivités territoriales, aux ministères des armées et de la justice ainsi que les crédits relatifs aux pouvoirs publics, aux investissements d'avenir et au grand plan d'investissement.
Venons-en à la position définitive de la commission des finances sur chacune des missions et des articles rattachés.
ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La commission a adopté le 7 novembre les crédits de la mission « Action extérieure de l'État », tels que modifiés par ses amendements. En première délibération, l'Assemblée nationale n'a pas modifié ces crédits, mais a adopté un article additionnel 71 ter. En seconde délibération, les députés ont minoré les crédits de la mission de 6,7 millions d'euros. Je vous propose de confirmer l'adoption des crédits de la mission tels que modifiés par les amendements adoptés par la commission des finances et d'adopter sans modification l'article 71 ter.
Après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, la commission confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission tels que modifiés par ses amendements. Elle lui propose également d'adopter sans modification l'article 71 ter.
ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Réunie le 7 novembre, la commission des finances a adopté sans modification les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » et a rejeté l'article 71 quater. En seconde délibération, l'Assemblée nationale a minoré les crédits de la mission de 4,2 millions d'euros. Après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, je vous propose de confirmer l'adoption sans modification des crédits de la mission et le rejet de l'article 71 quater par l'adoption d'un amendement de suppression n° 1 du rapporteur spécial Jacques Genest.
Après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, la commission confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission. Elle lui propose également de supprimer l'article 71 quater.
AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
Compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural »
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Réunie le 20 novembre 2018, la commission des finances a rejeté les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » et ceux du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural ». Je vous propose de confirmer cette position.
Après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, la commission confirme sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission, non plus que ceux du compte d'affectation spéciale.
AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
Compte
de concours financiers « Prêts à des États
étrangers »
Article 72
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le 7 novembre 2018, la commission des finances a adopté sans modification les crédits de la mission « Aide publique au développement », du compte de concours financiers, ainsi que l'article 72. En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits de la mission et du compte de concours financiers. En seconde délibération, l'Assemblée nationale a minoré les crédits de la mission de 12,6 millions d'euros.
M. Jean-Claude Requier, rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement ». - Pourquoi ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Pour financer les mesures nouvelles que j'ai citées - sans que cela permette d'éviter la dégradation du solde...
Je vous propose de confirmer l'adoption sans modification des crédits de la mission et du compte de concours financiers, ainsi que de l'article 72.
Après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, la commission confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission, du compte de concours financiers, et de l'article 72.
ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA
NATION
Article 73
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La commission des finances a adopté sans modification, le 8 novembre, les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et lien avec la nation » et l'article 73. En seconde délibération, l'Assemblée nationale a minoré les crédits de la mission de 3 926 euros - le ridicule ne tue pas ; c'est vraiment pour dire que tout le monde participe... Je vous propose de confirmer notre position.
Après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, la commission confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission et de l'article 73.
COHÉSION DES TERRITOIRES
Articles 74, 74 bis, 74 ter, 74 quater, 74 quinquies, 74 sexies
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Pour ce qui concerne la mission « Cohésion des territoires », la commission des finances a décidé le 20 novembre de proposer au Sénat, à l'issue du débat et de l'examen des amendements qu'elle a adoptés, de rejeter les crédits de la mission. Elle a adopté sans modification les articles 74, 74 ter, 74 quater et 74 quinquies, ainsi que l'article 74 bis tel que modifié par ses amendements, et elle a supprimé l'article 74 sexies. Je vous propose de confirmer ces décisions.
Après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, la commission confirme sa décision de proposer au Sénat, à l'issue de l'examen des amendements qu'elle a adoptés, de ne pas adopter les crédits de la mission et de supprimer l'article 74 sexies. Elle lui propose en revanche d'adopter sans modification les articles 74, 74 ter, 74 quater et 74 quinquies et d'adopter l'article 74 bis tel que modifié par ses amendements.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Réunie le 31 octobre, la commission des finances a adopté sans modification les crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État ». En seconde délibération, l'Assemblée nationale a majoré les crédits de la mission de 228 538 euros. Je vous propose de confirmer notre décision.
Après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, la commission confirme sa décision de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Réunie le 14 novembre, la commission des finances a adopté sans modification les crédits de la mission « Culture » et l'article 74 septies. En seconde délibération, l'Assemblée nationale a minoré les crédits de la mission de 7,6 millions d'euros. Je vous propose de confirmer, là encore, notre décision.
Après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, la commission confirme sa décision de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission et l'article 74 septies.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Réunie le 8 novembre, la commission des finances a réservé son vote sur les crédits de la mission « Défense ». En seconde délibération, l'Assemblée nationale a majoré les crédits de la mission de 10 millions d'euros. Le rapporteur spécial souhaitant s'abstenir sur les crédits de la mission, je vous propose de nous en remettre à la sagesse du Sénat.
M. Dominique de Legge, rapporteur spécial de la mission « Défense ». - Pour la première fois, les Opex sont intégralement financées sous enveloppe, ce qui remet en cause la lettre et l'esprit de la loi de programmation militaire (LPM). Je préconisais initialement l'abstention pour ne pas cautionner ces crédits ; notre commission étant cependant tenue de se prononcer, je propose de nous en remettre à la sagesse de notre assemblée. Considérant pour ma part que le pacte passé avec les militaires n'est pas respecté, je m'abstiendrai.
M. Claude Raynal. - Notre collègue Dominique de Legge est devenu bien modéré ! Je m'attendais, à entendre ses propos, à une position de rejet.
M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Je ne vous empêche pas de voter contre !
Après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, la commission décide de s'en remettre à la sagesse du Sénat sur l'adoption des crédits de la mission.
DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT
Budget
annexe « Publications officielles et information
administrative »
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - S'agissant de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », la commission des finances a adopté les crédits de la mission tels que modifiés par son amendement et a adopté sans modification ceux du budget annexe. En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits de la mission et du budget annexe. En seconde délibération, elle a minoré les crédits de la mission de 6,6 millions d'euros. Après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, je vous propose de confirmer l'adoption des crédits de la mission tels que modifiés par l'amendement de notre rapporteur spécial Michel Canévet, qu'il propose cependant de rectifier par un amendement n° 2, et de confirmer l'adoption sans modification du budget annexe.
M. Michel Canévet, rapporteur spécial de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». - Mon amendement tendait à réduire les crédits de la mission pour la rendre exemplaire. Je l'ai cependant modifié pour tenir compte des décisions prises à l'Assemblée nationale, en réduisant de 8,9 millions d'euros les crédits du programme 129 et de 0,8 million d'euros les crédits du programme 308 « Protection des droits et libertés ».
Après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, la commission confirme sa décision de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission tels que modifiés par son amendement ainsi rectifié et d'adopter sans modification les crédits du budget annexe.
ECOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
Budget annexe « Contrôle et
exploitation aériens »
Compte d'affectation spéciale
« Services nationaux de transport conventionnés de
voyageurs »
Compte d'affectation spéciale « Aides
à l'acquisition de véhicules propres »
Compte
d'affectation spéciale « Transition
énergétique »
Compte d'affectation spéciale
« Financement des aides aux collectivités pour
l'électrification rurale (FACÉ) »
Articles 75, 76,
76 bis, 76 ter, 76 quater et 76
quinquies
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La commission des finances a rejeté hier les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». Elle a adopté sans modification les articles 75, 76, 76 bis, 76 ter, 76 quater et 76 quinquies. Elle a également adopté sans modification les crédits du budget annexe et des comptes d'affectation spéciale. Je vous propose de confirmer ces décisions.
Après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, la commission confirme sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission. Elle propose en revanche d'adopter sans modification les crédits du budget annexe, des comptes d'affectation spéciale, et les articles 75, 76, 76 bis, 76 ter, 76 quater et 76 quinquies.
ÉCONOMIE
Compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés »
Articles 76 sexies, 76 septies et 85
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La commission des finances a adopté les crédits de la mission « Économie » tels que modifiés par son amendement et a adopté sans modification ceux du compte de concours financier. Elle a adopté l'article 85 tel que modifié par son amendement.
L'Assemblée nationale a majoré les crédits de la mission en première délibération, puis les a minorés de 4,1 millions d'euros en seconde délibération. Après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, je vous propose de confirmer l'adoption des crédits de la mission, tels que modifiés par l'amendement adopté par la commission des finances le 6 novembre.
Je vous propose également d'adopter l'article additionnel 76 sexies tel que modifié par l'amendement n° 3 que les rapporteurs spéciaux vous proposent et le n° 4 que je vous propose moi-même. Je vous propose également d'adopter sans modification l'article 76 septies. Je vous propose encore de confirmer l'adoption sans modification des crédits du compte de concours financiers et de confirmer l'adoption de l'article 85 tel que modifié par l'amendement adopté par la commission des finances le 6 novembre.
Après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, la commission confirme sa décision de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission tels que modifiés par son amendement. Elle lui propose également d'adopter sans modification le compte de concours financiers. Elle lui propose enfin d'adopter l'article additionnel 76 sexies tel que modifié par ses amendements, d'adopter sans modification l'article 76 septies, et d'adopter l'article 85 tel que modifié par son amendement.
ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT
Compte d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce »
Comptes de concours financiers « Accords monétaires internationaux » et « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics »
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Réunie le 17 octobre, la commission des finances a adopté sans modification les crédits de la mission « Engagements financiers de l'État », ceux du compte d'affectation spéciale et ceux des comptes de concours financiers. Elle a également adopté sans modification l'article 77. En première délibération, l'Assemblée nationale n'a pas adopté de modification. En seconde délibération, l'Assemblée nationale a minoré les crédits de la mission de 500 000 euros. Je vous propose de confirmer notre position.
Après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, la commission confirme sa décision de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission, du budget annexe, des comptes de concours financiers, ainsi que l'article 77.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Réunie le 31 octobre, la commission des finances a adopté sans modification les crédits de la mission « Enseignement scolaire ». L'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits de la mission en première délibération, mais les a minorés de 761 087 euros en seconde délibération. Je vous propose de confirmer l'adoption sans modification des crédits de la mission.
Après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, la commission confirme sa décision de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission.
GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES
CRÉDITS NON RÉPARTIS
ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
Compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État »
Articles 77 bis, 77 ter, 84 ter et 84 quater
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Réunie le 7 novembre, la commission a adopté les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines (GFiPuRH) tels que modifiés par les amendements qu'elle a adoptés et a adopté sans modification les crédits des missions « Crédits non répartis » et « Action et transformation publiques », ainsi que le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ». Elle a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 77. En première délibération, l'Assemblée nationale a modifié les crédits de la mission « GFiPuRH » et adopté les articles additionnels 77 bis, 77 ter, 84 ter et 84 quater.
L'article 77 bis prévoit une expérimentation du compte financier unique pour les collectivités territoriales. L'article 77 ter prévoit la mise en place d'une agence comptable au sein des collectivités publiques volontaires. L'article 84 ter précise les critères de calcul de la décote applicable à la cession de biens du domaine privé de l'État dans les conditions fixées par l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques. L'article 84 quater autorise la cession à titre gratuit à la Polynésie française de l'hôtel du commandement de la Marine situé à Papeete.
En seconde délibération, l'Assemblée nationale a minoré les crédits de la mission « GFiPuRH » de 6 millions d'euros et les crédits de la mission « Crédits non répartis » de 26 millions d'euros, et elle a majoré les crédits de la mission « Action et transformation publiques » de 2,2 millions d'euros.
Après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, je vous propose d'adopter les crédits de la mission « GFiPuRH » tels que modifiés par l'amendement adopté par notre commission le 7 novembre et par mon amendement n° 5. Celui-ci, partant du constat que les diminutions d'effectifs opérées par le Gouvernement sont loin de l'objectif de 120 000 et que les fonctionnaires restent nécessaires sur le terrain, diminue les primorecrutements dans les seules administrations centrales. Cette mesure se traduirait par une économie de l'ordre de 45,4 millions d'euros, 91 millions d'euros en année pleine. Le service public doit rester au service du public, des usagers, notamment dans les départements les plus ruraux. Au niveau central en revanche, nous sommes suradministrés -souvenez-vous du rapport de la Cour des comptes sur les trois niveaux de contrôle, européen, national et régional, des aides à l'agriculture, qui entraîne retards et impayés...
M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial. - Permettez-moi d'excuser mon co-rapporteur spécial, Claude Nougein, qui n'a pas pu être parmi nous. Nous avons des avis partagés sur la mission : M. Nougein partage l'avis du rapporteur général, alors que pour moi, l'amendement n° 5 va trop loin - c'est un coup de rabot exceptionnel.
Les articles 77 bis et 77 ter sont des expérimentations qui ne me posent aucun problème ; je propose de les adopter de même que l'article 84 quater.
Sur l'article 84 ter relatif à la décote, l'amendement de l'Assemblée nationale pose problème. Il avait reçu un avis défavorable du Gouvernement, mais a quand même été adopté. Il va très loin et est très compliqué à mettre en oeuvre. Sur la liste des biens susceptibles d'être cédés par l'État, on essaie de repérer dans les communes des terrains pouvant servir de compensation pour construire des logements sociaux. Je m'en remettrais à la sagesse. La décote concerne essentiellement Paris, où elle est parfois exceptionnelle. Dans l'îlot Saint-Germain, elle atteint presque un million d'euros par logement social !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le coût de sortie du logement social à Paris est délirant... Sagesse également sur l'article 84 ter, pour en débattre en séance après expertise : c'est un amendement normatif.
M. Jean-Marc Gabouty. - Distinguons l'administration centrale de l'administration territoriale de l'État. L'administration départementale, en contact avec les citoyens, rend des services de proximité, alors que l'administration régionale est pléthorique. Ainsi, la Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dréal) de Nouvelle Aquitaine comprend 1 100 personnes - ce qui, selon un préfet, est le double de ce qui est nécessaire...
M. Marc Laménie. - Je voterai l'amendement du rapporteur général. L'administration centrale est prépondérante, mais il y a de moins en moins de monde sur le terrain. Je suis également effaré par le nombre d'ETP dans les opérateurs de l'État, d'autant qu'on se demande parfois qui fait quoi...
M. Jean-Claude Requier. - Je confirme les propos de M. Gabouty. Si vous voulez vous faire applaudir au Congrès des maires, divisez par deux les effectifs des Dréal, qui empêchent les maires de réaliser leurs projets !
M. Jacques Genest. - Supprimons quelques postes de fonctionnaires, notamment du ministère des Finances. Comment expliquer qu'à la moindre mission, il y ait quatre ou cinq inspecteurs ? Et nous créons régulièrement des agences où ils sont grassement payés sans servir à quelque chose...
Hier, lors du débat « La ruralité, une chance pour la France », j'avais indiqué que ce serait un très bon sujet d'oral à l'ENA ; pour une fois, ils parleraient de la ruralité !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - J'aurais rêvé d'un amendement sur les opérateurs de l'État mais ils sont très différents les uns des autres, et certains ont des besoins légitimes. Il est difficile de proposer un rabot général. Parmi les opérateurs, il y a notamment les universités, qui ont acquis leur autonomie, et les établissements publics culturels comme le château de Versailles, qui était auparavant une agence. Il faudrait que chaque rapporteur spécial fasse des propositions sur les opérateurs de sa mission.
Je partage vos analyses sur le niveau régional : nous avons perdu le caractère pluridisciplinaire du pouvoir d'intervention des préfets, qui ne sont plus capables d'avoir une vision globale. Avec des structures comme les Dréal, l'administration de l'État se régionalise.
Mon amendement n° 5 prévoit la suppression de postes à hauteur de 45 millions d'euros, mais nous devrons avoir un débat sur le niveau d'administration que nous souhaitons. Les Français ont le sentiment d'avoir de moins en moins d'interlocuteurs en direct. Demain, on ne pourra plus se rendre dans un centre des impôts sans avoir pris, préalablement, un rendez-vous sur internet. Tout sera dématérialisé...
M. Vincent Éblé, président. - Imaginez si nous faisions cela dans nos mairies !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il faut moins de monde dans les administrations centrales et les opérateurs, mais plus sur le terrain, au plus près du public.
Je vous propose de confirmer l'adoption sans modification des crédits des missions « Crédits non répartis » et « Action et transformation publiques », du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », ainsi que l'adoption d'un article additionnel après l'article 77, et de le transformer en article additionnel avant l'article 77 bis.
Avis favorable également aux articles 77 bis et 77 ter ; avis de sagesse sur l'article 84 quater, avis favorable à l'article 84 quater.
Après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, l'amendement n° 5 est adopté. En conséquence, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 39 (État B) ainsi modifié.
La commission confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » ainsi modifiée, des crédits des missions « Crédits non répartis » et « Action et transformation publiques » sans modification, et du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » sans modification.
La commission confirme sa proposition de demander au Sénat l'adoption d'un article additionnel après l'article 77, en le transformant en article additionnel avant l'article 77 bis.
Elle décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des articles 77 bis et 77 ter.
Elle décide de s'en remettre à la sagesse du Sénat sur l'adoption de l'article 84 ter, et d'adopter sans modification l'article 84 quater.
Immigration, asile et intégration
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le 31 octobre, nous avons rejeté les crédits de la mission, sur proposition de son rapporteur spécial Sébastien Meurant.
En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits de la mission et a adopté l'article additionnel 77 quater, simple précision technique. En seconde délibération, l'Assemblée nationale a minoré les crédits de la mission de 5,9 millions d'euros.
Je vous propose de confirmer le rejet des crédits de la mission et d'adopter sans modification l'article 77 quater.
Après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, la commission confirme sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » et d'adopter sans modification l'article 77 quater.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Sur proposition du rapporteur spécial Christine Lavarde, nous avons adopté sans modification les crédits de la mission. En première et en seconde délibération, l'Assemblée nationale a voté de même. Je vous propose de confirmer ce vote.
La commission confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Investissements d'avenir ».
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le 24 octobre, nous avons adopté, sur proposition du rapporteur spécial Antoine Lefèvre, les crédits de la mission, sans modification. En première délibération, l'Assemblée nationale fait de même. En seconde délibération, l'Assemblée nationale a majoré les crédits de la mission de 1,1 million d'euros. Je vous propose de confirmer l'adoption sans modification des crédits de la mission.
Après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, la commission confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Justice ».
Médias, livre et industries culturelles
Compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public »
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le 31 octobre, sur proposition du rapporteur spécial Roger Karoutchi, nous avons adopté sans modification les crédits de la mission, ainsi que les crédits du compte de concours financiers, modifiés par son amendement.
En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté l'article 84 quinquies, qui prévoit la remise au Parlement, par le Gouvernement, d'un rapport sur la réforme de la contribution à l'audiovisuel public avant le 1er juin 2019. En seconde délibération, l'Assemblée nationale a minoré les crédits de la mission de 1,9 million d'euros.
Je vous propose de confirmer l'adoption sans modification des crédits de la mission, ainsi que de confirmer l'adoption des crédits du compte de concours financiers tels que modifiés par notre amendement.
Le rapporteur spécial vous propose de supprimer l'article 84 quinquies par l'adoption de l'amendement de suppression n° 6.
M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial. - L'Assemblée nationale a adopté l'article 84 quinquies pour trouver des sources pérennes de financement public. Elle demande un rapport et l'augmentation de la redevance. C'est l'inverse de ce que nous souhaitons : définissons d'abord le périmètre de l'audiovisuel public et ses objectifs avant d'augmenter la redevance, d'autant qu'une future loi sur l'audiovisuel est annoncée prochainement !
Après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, la commission confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles », ainsi que l'adoption des crédits du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » tels que modifiés par son amendement. En conséquence de l'adoption de l'amendement n° 6, elle décide de proposer au Sénat de supprimer l'article 84 quinquies.
Outre-mer
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le 14 novembre, sur proposition des rapporteurs spéciaux Nuilau Laurey et Georges Patient, nous avons adopté sans modification les crédits de la mission et l'article 77 quinquies. En seconde délibération, l'Assemblée nationale a majoré les crédits de la mission de 5 millions d'euros. Je vous propose de confirmer l'adoption sans modification des crédits de la mission et de l'article 77 quinquies.
Après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, la commission confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Outre-mer » et de l'article 77 quinquies.
Compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État »
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le 14 novembre 2018, sur proposition du rapporteur spécial Victorin Lurel, nous avons adopté les crédits du compte d'affectation spéciale tels que modifiés par notre amendement. Je vous propose de confirmer ce vote.
La commission confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption des crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » tels que modifiés par son amendement.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le 14 novembre 2018, sur proposition du rapporteur spécial Jérôme Bascher, nous avons adopté, sans modification, les crédits de la mission. Je vous propose de confirmer ce vote.
La commission confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Pouvoirs publics ».
Recherche et enseignement supérieur
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le 21 novembre, sur proposition des rapporteurs spéciaux Philippe Adnot et Jean-François Rapin, nous avons adopté les crédits de la mission tels que modifiés par notre amendement. Nous avons adopté sans modification les articles 78 et 78 bis. Je vous propose de confirmer ces décisions.
La commission confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » tels que modifiés par son amendement. Elle confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des articles 78 et 78 bis.
Régimes sociaux et de retraite
Compte d'affectation spéciale « Pensions »
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le 13 novembre, sur proposition de la rapporteure spéciale, Sylvie Vermeillet, nous avons adopté, sans modification, les crédits de la mission et du compte d'affectation spéciale.
En première et en seconde délibération, l'Assemblée nationale a voté de même. Je vous propose de confirmer ce vote.
La commission confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ».
Relations avec les collectivités territoriales
Compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales »
Articles 79, 79 bis, 79 ter, 79 quater, 79 quinquies, 79 sexies, 79 septies, 79 octies, 79 nonies, 80, 81, 81 bis, 81 ter
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Réunie le 21 novembre, sur proposition de ses rapporteurs spéciaux Charles Guené et Claude Raynal, nous avons adopté sans modification les crédits de la mission et ceux du compte de concours financiers. Nous avons adopté sans modification les articles 79 quater, 79 sexies, 79 septies, 80, 81, 81 bis et 81 ter. Nous avons adopté les articles 79, 79 bis, 79 ter et 79 octies tels que modifiés par nos amendements. Nous n'avons pas adopté l'article 79 quinquies. Nous avons supprimé l'article 79 nonies. Je vous propose de confirmer ces décisions
La commission confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et ceux du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », ainsi que des articles 79 quater, 79 sexies, 79 septies, 80, 81, 81 bis et 81 ter.
La commission confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption des articles 79, 79 bis, 79 ter et 79 octies tels que modifiés par ses amendements.
Elle confirme sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'article 79 quinquies et de supprimer l'article 79 nonies.
Remboursements et dégrèvements
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le 24 octobre 2018, sur proposition du rapporteur spécial M. Pascal Savoldelli, nous avons adopté sans modification les crédits de la mission. En première et en seconde délibération, l'Assemblée nationale a voté de même. Je vous propose de confirmer ce vote.
La commission confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».
Santé
Articles 81 quater et 81 quinquies
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le 6 novembre 2018, sur proposition du rapporteur spécial Alain Joyandet, nous avons adopté les crédits de la mission, tels que modifiés par notre amendement et avons adopté un amendement portant article additionnel après l'article 81.
En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté les crédits de la mission avec modification et les articles 81 quater et 81 quinquies. L'article 81 quater prévoit la création d'un document de politique transversale dédié à la politique de prévention en santé. L'article 81 quinquies prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur la soutenabilité du dispositif d'indemnisation des victimes de la Dépakine.
En seconde délibération, l'Assemblée nationale a minoré les crédits de la mission de 2 millions d'euros.
Je vous propose de confirmer l'adoption des crédits de la mission, tels que modifiés par l'amendement adopté par la commission le 6 novembre, et l'adoption de l'article additionnel après l'article 81, qui devrait, en définitive, être inséré avant l'article 81 quater.
Je vous propose de nous en remettre à la sagesse du Sénat, en attendant des explications du Gouvernement, sur l'article 81 quater, et d'adopter sans modification l'article 81 quinquies.
Après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, la commission confirme sa décision d'adopter les crédits de la mission tels que modifiés par son amendement et l'adoption de son amendement portant article additionnel avant l'article 81 quater, décide de s'en remettre à la sagesse du Sénat sur l'article 81 quater, et décide de proposer au Sénat l'adoption sans modification de l'article 81 quinquies.
Sécurités
Compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Sur proposition des rapporteurs spéciaux Philippe Dominati, Jean-Marc Gabouty et Jean-Pierre Vogel, le 6 novembre, nous avons rejeté les crédits de la mission, et adopté sans modification les crédits du compte d'affectation spéciale.
Le même jour, l'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits de la mission. En seconde délibération, l'Assemblée nationale a minoré les crédits de la mission de 11 millions d'euros. Je vous propose de confirmer le rejet des crédits de la mission et l'adoption sans modification des crédits du compte d'affection spéciale.
Après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, la commission confirme sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission « Sécurités » et d'adopter sans modification les crédits du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ».
Solidarité, insertion et égalité des chances
Articles 82, 83, 83 bis, 83 ter et 83 quater
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le 7 novembre, sur proposition des rapporteurs spéciaux MM. Arnaud Bazin et Eric Bocquet, nous avons adopté sans modification les crédits de la mission ainsi que l'article 82, et supprimé l'article 83.
En première délibération, l'Assemblée nationale a majoré les crédits de la mission de 96,4 millions d'euros. Elle a également modifié les articles 82 et 83 et elle a ajouté les articles 83 bis, 83 ter et 83 quater : l'article 83 bis prévoit la suppression du fonds national pour l'accessibilité universelle ; l'article 83 ter prévoit l'expérimentation d'un nouveau mode de délivrance du revenu de solidarité active (RSA) en Guyane, Saint-Martin et Mayotte ; et l'article 83 quater rétablit la prise en compte des rentes AT-MP et des pensions d'invalidité dans le calcul de la prime d'activité, à partir du 1er janvier 2019 et jusqu'au 31 décembre 2024 pour les seules personnes ayant bénéficié au moins une fois du dispositif entre le 31 décembre 2017 et le 31 décembre 2018. En seconde délibération, l'Assemblée nationale a minoré les crédits de la mission de 3,1 millions d'euros.
Je vous propose de confirmer l'adoption sans modification des crédits de la mission et de l'article 82, de confirmer la suppression de l'article 83 et d'adopter sans modification les articles 83 bis, 83 ter et 83 quater.
Après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, la commission confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » et de l'article 82, et la suppression de l'article 83. Elle décide de proposer au Sénat d'adopter sans modification les articles 83 bis, 83 ter et 83 quater.
Sports, jeunesse et vie associative
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le 17 octobre, sur proposition du rapporteur spécial M. Éric Jeansannetas, nous avons adopté les crédits de la mission, tels que modifiés par notre amendement.
En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits de la mission. En seconde délibération, elle a minoré les crédits de la mission de 7 millions d'euros.
Je vous propose de confirmer l'adoption des crédits de la mission, tels que modifiés par l'amendement adopté le 17 octobre.
Après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, la commission confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » tels qu'elle les a modifiés par son amendement.
Travail et emploi
Compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage »
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le 14 novembre, après le rapport spécial de M. Emmanuel Capus et Mme Sophie Taillé-Polian, nous avons adopté les crédits de la mission tels que modifiés par notre amendement. Nous avons adopté sans modification les articles 84 et 84 bis et le compte d'affectation spéciale.
En seconde délibération, l'Assemblée nationale a minoré les crédits de la mission de 30 millions d'euros au titre des économies complémentaires, soit 15 millions d'euros de plus que l'an passé.
Je vous propose de confirmer l'adoption des crédits de la mission tels que modifiés par l'amendement de la commission le 14 novembre, l'adoption sans modification des articles 84 et 84 bis, et l'adoption des crédits du compte d'affectation spéciale.
Après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, la commission confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Travail et emploi » tels qu'elle les a modifiés et l'adoption sans modification des articles 84 et 84 bis et des crédits du compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage ».
Projet de loi de finances pour 2019 - Examen des amendements de séance à l'article liminaire et à l'article 37
M. Vincent Éblé, président. - Nous sommes saisis d'une motion tendant à opposer la question préalable et de trois amendements à l'article liminaire.
Motion tendant à opposer la question préalable
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La motion tendant à opposer la question préalable I-658 est proposée par le groupe CRCE. Si le Sénat adopte cette motion, l'examen du projet de loi de finances (PLF) s'arrêtera ce soir... Voilà son objet, très synthétique : « Les auteurs de cette motion estiment que face aux attentes sociales et à l'exaspération grandissante de la population devant la situation économique du pays, face aux enjeux fondamentaux que doit affronter notre pays, de par sa place en Europe et dans le monde, face aux questions de développement international équilibré, de transition écologique et énergétique, le projet de loi de finances 2019 n'apporte pas de réponses satisfaisantes, ni en termes de choix fiscaux, ni en matière d'affectation et d'utilisation de l'argent public. »
Je partage pleinement les préoccupations des auteurs de la motion, mais adopter celle-ci nous priverait de l'opportunité de modifier considérablement le PLF pour 2019, notamment sur la fiscalité écologique ; ce serait dommage ! Je partage la motivation et l'objet, ce PLF n'est pas à la hauteur des enjeux, mais nous n'aurions pas les mêmes réponses à la fin... Avis défavorable.
M. Éric Bocquet. - Nous détaillerons en séance publique le sens de notre démarche. Il ne s'agit pas de raccourcir nos débats. Pascal Savoldelli s'exprimera lors de la discussion générale, tandis que je présenterai la motion. Nous avons voulu, 18 mois après l'avènement du « nouveau monde », faire un point d'étape, et prendre un peu de recul. Nous serons constructifs.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous débattrons sur cette question préalable, mais je resterai sur mon avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à la motion n° I-658 tendant à opposer la question préalable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement I-20 est un amendement d'appel pour augmenter l'ajustement structurel prévu par le Gouvernement dans l'article liminaire. Certes, le Gouvernement s'éloigne des règles européennes, mais cet amendement est dépourvu de portée pratique car il porte sur l'article liminaire. Si vous voulez améliorer le solde, déposez des amendements tout au long de l'examen du PLF. Retrait.
La commission demande le retrait de l'amendement n° I-20.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement I-495 prévoit que l'article liminaire comporte des informations prévisionnelles en euros plutôt qu'en points de PIB. Nous débattrons en séance publique. Retrait également.
La commission demande le retrait de l'amendement n° I-495.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement I-720 modifie la trajectoire du solde structurel en partant de l'hypothèse la plus favorable du FMI, mais le niveau du déficit structurel prévu est déjà très optimiste. Retrait.
La commission demande le retrait de l'amendement n° I-720.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Plusieurs groupes politiques ont reçu un amendement issu du groupe de travail sur la fraude fiscale. À la suite d'un article du Monde révélant des fraudes pour éviter l'impôt sur les dividendes, ce groupe de travail a procédé à plusieurs auditions notamment avec la direction générale des finances publiques (DGFip), la direction de la législation fiscale (DLF), l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACRPR) et l'Autorité des marchés financiers (AMF).
L'AMF a été plus prolixe que la DGFiP : selon ses estimations, les seules opérations de prêt-emprunt de titres sur les valeurs du CAC 40 sont multipliées par 8 autour de la date du versement du dividende, ce qui représenterait une perte d'environ un milliard d'euros par an pour le Trésor public français. L'Assemblée nationale a annoncé la création d'une mission sur le sujet. Il nous parait au contraire opportun d'agir au moment de l'examen du projet de loi de finances. C'est pourquoi nous allons déposer un amendement qui vise à la fois les dispositifs interne et externe, en s'inspirant de la législation américaine. Sur la fraude à la TVA, le Sénat unanime avait fait bouger le Gouvernement. L'opinion ne comprendrait pas que l'on ne fasse rien. L'amendement a le mérite d'exister et s'il le souhaite, le Gouvernement pourra l'amender.
M. Vincent Éblé, président. - Plutôt que de déposer un amendement cosigné, nous avons choisi de laisser aux groupes politiques la possibilité de déposer le même amendement afin que chacun puisse s'exprimer en séance publique.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - À force d'insister sur la fraude à la TVA, nous avons eu gain de cause et la législation a évolué. Rapporteur du projet de loi sur la fraude, j'ai constaté que Bercy n'était pas nécessairement en mesure de traiter tous ces sujets.
M. Bernard Lalande. - S'agit-il de lutter contre la fraude uniquement ou aussi contre les schémas d'optimisation fiscale ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement crée une retenue à la source de 30 % pour les flux financiers représentatifs de dividendes. On peut obtenir un remboursement si l'on apporte la preuve que l'opération n'a pas une finalité fiscale. Cela ne bloquera pas les opérations économiques légitimes, pour obtenir des liquidités par exemple. À la différence de l'abus de droit, où c'est à l'administration fiscale d'apporter la preuve de la fraude, la charge de la preuve est ici inversée.
La réunion est close à 11h10.
Vendredi 23 novembre 2018
- Présidence de M. Vincent Éblé, président -
La réunion est ouverte à 9 heures.
Projet de loi de finances pour 2019 - Examen des amendements de séance sur la première partie
M. Vincent Éblé, président. - Mes chers collègues, 1 035 amendements ont été déposés sur la première partie, contre 617 l'an dernier - l'inflation est donc substantielle ; 32 l'ont été par le Gouvernement, certains dans la nuit, le dernier il y a une demi-heure. Ils ne sont pourtant pas totalement anodins.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - En lisant certains objets, vous allez être étonnés !
M. Vincent Éblé, président. - Nous en avons déclaré 119 irrecevables.
Notre rapporteur général va d'abord vous présenter, d'un bloc, ses amendements.
EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les amendements nos I-132 rectifié, FINC.2, I-135 rectifié, FINC-4, I-155 rectifié, FINC.6, FINC.8, FINC.9, FINC.10, FINC.11 et FINC.12 soit procèdent à de modestes corrections de forme, de référence notamment, soit sont de coordination.
L'amendement FINC.7, lui, porte sur le fond : nous proposons de couvrir l'achat de drones dans le dispositif de suramortissement temporaire pour les PME car ces matériels coûtent chers et sont utilisés dans l'agriculture de précision.
L'amendement FINC.13 n'est pas de pure forme, lui non plus : le produit des radars finance l'entretien du réseau routier et le fonctionnement des radars eux-mêmes ; mais une partie de ce produit s'évapore vers le budget général et le désendettement de l'État. L'État en « gratte » donc une partie.
Je propose, par conséquent, que soit réalisé un prélèvement sur recettes au bénéfice des départements, qui vont subir la hausse du prix du gazole, afin de renforcer les moyens affectés à l'entretien de leur réseau routier.
Les amendements n° I-132 rectifié, FINC.2, n° I-135 rectifié, FINC.4, n° I-155 rectifié, FINC.6, FINC.7, FINC.8, FINC.9, FINC.10, FINC.11, FINC.12 et FINC.13 sont adoptés.
EXAMEN DES AMENDEMENTS DE SÉANCE
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° I-668 est un amendement d'appel qui vise notamment à supprimer 37 niches fiscales, ce qui mériterait un examen dépense fiscale par dépense fiscale. Notre impôt sur le revenu est mité par de multiples niches, et plus de la moitié des foyers n'y seront pas soumis. Je serais donc favorable à un impôt sur le revenu universel, quitte à ce que les taux diminuent.
M. Vincent Delahaye. - L'idée est en effet que l'impôt sur le revenu devienne universel ; c'est pourquoi nous proposons d'introduire un taux d'imposition à 1 %, qui serait compensé par une augmentation de 1 % des minima sociaux. La suppression de certaines niches fiscales peut certes choquer, mais nous proposons, en contrepartie, de baisser de 14 % à 10 % le deuxième taux du barème, qui concerne les revenus modestes, et de 30 % à 28 % le troisième, qui concerne les revenus moyens.
Articles additionnels après l'article 2
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° I-812, sur lequel j'émettrai un avis de sagesse, exonère d'impôt sur le revenu l'avantage résultant de la prise en charge par une collectivité territoriale des frais de transport des salariés, dans la limite de 240 euros par an - c'était une mesure annoncée par le Gouvernement. Si l'on veut mettre une collectivité en difficulté, c'est ce qu'il faut faire. Une telle mesure, outre son caractère baroque, n'est pas à la hauteur des enjeux.
Je constate par ailleurs que le Gouvernement, au dernier moment, déplace des dispositions fiscales qui figuraient en seconde partie vers la première partie du PLF. C'est le cas avec l'amendement n° I-1027 - comme si l'on avait découvert le Brexit dans la nuit. Je souhaite néanmoins que nous ayons une discussion de fond sur le régime des impatriés ; je propose donc que nous nous en remettions, sur cet amendement, à la sagesse du Sénat.
Sur l'amendement n° I-102 rectifié bis, je souhaite entendre le Gouvernement : comment entend-il compenser la baisse des dons liée à la mise en oeuvre de différentes mesures fiscales comme le prélèvement à la source ou la hausse de la CSG ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'article 2 bis abroge l'exonération d'impôt sur le revenu dont bénéficient les propriétaires qui louent une chambre dans leur appartement. Le maintien de cette exonération nous paraît surtout justifié pour les accueillants familiaux, visé par l'amendement n° I-339. Je propose donc que nous émettions un avis favorable sur ce dernier et demanderai le retrait à son profit des autres amendements déposés sur cet article.
J'ai choisi l'amendement qui « tournait » le mieux ; vous pouvez, si vous le souhaitez, faire des rectifications.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Sur l'amendement n° I-769, j'émettrai un avis de sagesse. Il s'agit d'un débat récurrent, celui de l'exonération des primes versées aux médaillés olympiques, sur lequel j'ai beaucoup de difficultés à obtenir des chiffrages.
Article additionnel après l'article 2 quinquies
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'idée proposée par les auteurs de l'amendement n° I-450 est bonne, mais sa mise en oeuvre coûterait très cher. Avis défavorable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'adoption de l'amendement n° I-808 conduit simplement à majorer le montant admis en déduction pour frais professionnels pour le véhicule à faible puissance et ayant donc une moindre empreinte environnementale. Mais cela ne change rien pour ceux qui ne peuvent changer de véhicule.
M. Jean-François Husson. - Tout cela va changer mardi. Le changement, c'est permanent !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le nouveau monde arrive enfin !
Article additionnel après l'article 2 septies
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La proposition des auteurs de l'amendement n° I-974 est très tentante, mais trop coûteuse. Avis défavorable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Sur l'amendement n° I-1035 du Gouvernement, qui vise à supprimer l'article, je propose que nous en remettions à la sagesse du Sénat. Je demanderai le retrait de l'amendement n° I-879, qui est incompatible avec celui du Gouvernement - il s'agit en quelque sorte d'un débat interne à la majorité.
Article additionnel après l'article 2 octies
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je pensais que le groupe Communiste, républicain, citoyen et écologiste était contre les niches fiscales ; l'amendement n° I-455 semble démentir ce jugement.
M. Éric Bocquet. - Nous sommes pour l'écologie, comme l'indique le nom de notre groupe !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - S'agissant de la série d'amendements portant sur la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), je vous mets en garde, mes chers collègues : voter telles quelles les dispositions que vous proposez, et visant à modifier la trajectoire d'évolution des taux, sans simulation, à l'aveugle, c'est prendre le risque de dommages collatéraux. Mais nous en discuterons en séance.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Sur l'amendement n° I-977, je demanderai l'avis du Gouvernement. Combien la taxe visée, qui s'applique aux résidences mobiles terrestres, rapporte-t-elle réellement ? Les documents ne disent rien sur son rendement et l'État serait incapable d'assurer correctement le reversement de son produit aux communes et aux EPCI.
Article additionnel après l'article 12
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les dispositions de l'amendement n° I-857, sur lequel j'émettrai un avis de sagesse, sont directement issues de la proposition de loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous venons de recevoir deux amendements du Gouvernement, I-1047 et I-1048: sous réserve d'expertise, je propose de nous en remettre à la sagesse du Sénat.
Articles additionnels après l'article 16 octies
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les amendements déposés sur cet article visent à rétablir l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) - je rappelle que nous sommes plutôt pour la suppression pure et simple de l'impôt sur la fortune.
M. Vincent Éblé, président. - Ceci ne nous avait pas échappé !
Articles additionnels après l'article 16 nonies
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'extension aux revenus fonciers du prélèvement forfaitaire unique, proposée par les auteurs des amendements identiques n° I-72 et I-89 rectifié, est très tentante, mais - attention ! -, les dommages collatéraux seraient énormes pour certains propriétaires.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Beaucoup d'amendements identiques de suppression de cet article relatif à la taxation du gazole non routier (GNR) ont été déposés. Je souhaite leur retrait au profit de l'amendement I-616 de la commission, qui tend à créer un dispositif spécial pour les PME.
Par ailleurs, comme le Gouvernement l'a fait pour la taxe d'habitation cette année, on pourrait également prévoir de mentionner l'impact de cette hausse des tarifs du GNR, sur certaines dépenses des ménages, - les forfaits de ski, par exemple.
Je souhaite le retrait de l'amendement n° I-515 rectifié : plutôt que de lisser dans le temps l'entrée en vigueur de la mesure, il faut préserver les PME.
Les amendements nos I-1032 et I-1030 du Gouvernement nous sont parvenus très tard. Le Gouvernement explique que la taxation du GNR mettra en difficulté les PME, ce qui est d'autant plus grave que le secteur des travaux publics est constitué à 98 % de TPE et PME : le taux de marge de ces entreprises, de l'ordre de 2 %, sera absorbé par cette hausse de la taxation. Le danger de faillites étant trop grand, le Gouvernement propose, par l'amendement n° I-1032, de repousser d'un an son entrée en vigueur dans le secteur du transport frigorifique. Ce n'est qu'à deux heures ce matin que le Gouvernement se rend compte du problème qui se pose pour l'industrie frigorifique ! Ce dispositif a été élaboré dans la précipitation et sans concertation ; les dommages collatéraux risquent d'être nombreux. De grandes annonces du Président de la République sur le sujet auront lieu mardi, après notre vote ; il aurait mieux valu déposer d'autres amendements ici. Le Gouvernement devrait donc se rallier à notre position, qui tire mieux les conséquences de ce danger pour les PME.
Articles additionnels après l'article 19
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° I-915 tend à augmenter de 50 % la taxe de solidarité sur les billets d'avion, que nous voulons diminuer. J'y suis donc défavorable.
Articles additionnels après l'article 22
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je souhaite de la prudence sur les taux de TVA, et donc le retrait de l'amendement n° I-557 rectifié. Quant à l'amendement n° I-410, il me paraît risqué au regard de la réglementaire européenne en matière d'aides d'État ; en tout état de cause, il vaudrait mieux le déposer en seconde partie du projet de loi de finances.
Articles additionnels après l'article 22 bis
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Ces amendements ont pour objet de réduire le taux de la TVA sur diverses catégories de produits. Les pertes de recettes seraient considérables et la TVA serait minée par une telle accumulation de niches. Faudrait-il baisser la TVA sur l'alimentation pour animaux ? Les industriels ne répercuteraient jamais cette diminution sur le prix payé par le consommateur ; ils s'en serviraient pour améliorer leur marge au détriment de l'État.
L'amendement n° I-737 a pour objet la TVA applicable au logement social dont nous avons relevé le taux l'an dernier et pourrait répondre à un dommage collatéral. Je préconise donc un avis de sagesse.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les amendements déposés sur cet article relatif à la dotation globale de fonctionnement (DGF) ont tendance à être très coûteux.
Articles additionnels après l'article 23
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je préconise un avis de sagesse sur l'amendement n° I-817, qui vise à compenser la suppression de la réserve parlementaire, engagement non tenu du Gouvernement.
Articles additionnels après l'article 26
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je souhaite le retrait de l'amendement n° I-433: c'est une mauvaise réponse à une bonne question !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les amendements identiques nos I-38 rectifié, I-211, I-421, I-494 rectifié bis, I-516 rectifié et I-831 ont trait aux chambres de commerce et d'industrie. Je souhaite leur retrait. Il faut forcer toutes les chambres consulaires, grandes et petites, de Paris et d'ailleurs, à se mettre d'accord sur une position commune : trop d'amendements tendent à favoriser les unes au détriment des autres.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
La réunion est close à 11 h 05.