- Mercredi 3 octobre 2018
- Projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme de la justice et projet de loi organique relatif au renforcement de l'organisation des juridictions - Examen du rapport et des textes proposés par la commission
- Projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme de la justice et projet de loi organique relatif au renforcement de l'organisation des juridictions - Suite de l'examen du rapport et des textes proposés par la commission
Mercredi 3 octobre 2018
- Présidence de M. Philippe Bas, président -
La réunion est ouverte à 9 h 15.
Projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme de la justice et projet de loi organique relatif au renforcement de l'organisation des juridictions - Examen du rapport et des textes proposés par la commission
M. Philippe Bas, président. - Nous examinons aujourd'hui le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice et le projet de loi organique relatif au renforcement de l'organisation des juridictions.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Ce n'est évidemment pas la première fois que nous sommes saisis d'un projet de loi réformant la justice. La dernière fois, c'était il y a deux ans seulement, avec la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, mais peut-être l'avons-nous déjà oublié...
Alors que les réformes de la justice se succèdent, généralement sans s'appuyer sur des études d'impact suffisantes, la situation de la justice ne s'améliore guère, car le problème de fond est d'abord celui des moyens. Force est de reconnaître que ce projet de loi aborde cette question, avec une programmation budgétaire, comme cela avait été le cas en 2002 dans la loi d'orientation et de programmation pour la justice.
À l'issue des très nombreuses auditions que François-Noël Buffet et moi avons effectuées en juillet et en septembre, force est de constater que ce projet de loi reste en-deçà de nos attentes. Sur un certain nombre de points, il est inabouti ou se limite à la recherche de nouvelles économies dans les juridictions. Il faut néanmoins reconnaître que, outre le renforcement des moyens, ce texte contient de nombreuses mesures intéressantes. Même si nous sommes en partie déçus, nous ne devons pas être trop sévères.
Je ne développe pas le constat, il est connu de tous : une hausse régulière des crédits, qui ne s'est pas accompagnée d'une amélioration du fonctionnement de nos tribunaux et de nos prisons ; une accumulation de réformes déstabilisantes et souvent sous-financées ; un mauvais classement du système judiciaire français en Europe en termes d'effort budgétaire public pour la justice ; des délais de jugement qui s'allongent ; une embolie des juridictions civiles et pénales ; une informatique judiciaire défaillante ; des vacances de postes endémiques, même si la situation se redresse aujourd'hui ; un système illisible d'exécution des peines, qui conduit à ce que souvent la peine exécutée ne soit pas la peine prononcée, et néanmoins une surpopulation carcérale chronique, nos prisons comptant 70 164 détenus pour 59 875 places au 1er septembre 2018.
En un mot, notre justice souffre d'un manque d'investissement prolongé.
Ce constat, je le connais bien, en ma qualité de rapporteur pour avis des crédits de la justice depuis de nombreuses années, tout comme notre commission, puisqu'il a été dressé de façon très complète dans le rapport, présenté le 4 avril 2017, de la mission d'information sur le redressement de la justice présidée par Philippe Bas.
Les différentes pistes de réforme, en dehors de la seule hausse des moyens, sont connues également. Ces dernières années, de nombreuses préconisations claires et précises ont été faites sur l'organisation des juridictions, le rôle du juge ou encore la réforme de la procédure civile, de la procédure pénale ou du droit des peines, que ce soit à l'occasion des travaux sur la justice du XXIe siècle, en 2013, dans le Livre blanc sur l'immobilier pénitentiaire de notre ancien collègue Jean-René Lecerf ou encore dans notre rapport d'information sur le redressement de la justice en avril 2017. Ce rapport, qui comportait 127 recommandations, a fait référence dans les milieux judiciaires.
Sur l'initiative de Philippe Bas, le Sénat a apporté sa contribution déterminée à cet effort de réforme en adoptant, le 24 octobre 2017, sur le rapport de Jacques Bigot et François-Noël Buffet, une proposition de loi d'orientation et de programmation et une proposition de loi organique pour le redressement de la justice, tirant les conséquences des préconisations de la mission d'information pour ce qui relevait de la compétence du législateur. François-Noël Buffet et moi avons travaillé sur cette base pour préparer nos amendements.
Dans ces conditions, nous ne pouvons que regretter que le Gouvernement ait attendu le 20 avril 2018 pour nous présenter le projet de loi de programmation pour les années 2018 à 2022 et de réforme pour la justice et le projet de loi organique relatif au renforcement de l'organisation des juridictions qui en est l'accessoire. Il est vrai que la garde des sceaux, en dépit de l'abondante matière à sa disposition pour élaborer sa réforme, a voulu procéder à une nouvelle concertation, avec les « chantiers de la justice ».
Nous pouvons enfin débattre aujourd'hui de cette réforme tant attendue de la justice.
Les textes qui nous sont proposés portent sur cinq grands thèmes : la programmation budgétaire, la justice civile, la procédure pénale, l'exécution des peines et l'organisation judiciaire, auxquels il faut ajouter les dispositions additionnelles plus ponctuelles que nous vous proposerons, directement reprises des propositions de loi adoptées en octobre 2017 sur l'aide juridictionnelle, les tribunaux de commerce et la mobilité des magistrats notamment.
Je commencerai par présenter nos observations et nos propositions sur la question budgétaire, incluant l'aide juridictionnelle, aujourd'hui totalement absente du texte, et sur la justice civile, puis François-Noël Buffet interviendra sur la procédure pénale, l'exécution des peines, l'organisation judiciaire et les tribunaux de commerce. Nous pourrons aborder les sujets plus ponctuels par la suite, lors de la discussion des amendements.
Pour la programmation budgétaire, le projet de loi reprend purement et simplement les chiffres déjà votés dans la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Nous arrivons en quelque sorte après la bataille, car les arbitrages budgétaires pluriannuels ont déjà eu lieu l'année dernière.
Le projet de loi prévoit de porter les crédits de paiement de 7 milliards d'euros en 2018 à 8,3 milliards d'euros en 2022, hors charges de pensions. Nous vous proposerons de reprendre la trajectoire budgétaire déjà adoptée par le Sénat dans la proposition de loi de Philippe Bas en 2017, qui prévoyait une hausse des crédits de 5 % par an en moyenne, là où celle du Gouvernement est en-deçà de 4 %, pour atteindre 9 milliards d'euros. Cette hausse des crédits inclurait la création de 13 700 emplois, là où le Gouvernement en prévoit 6 500, ce qui supposera un effort de recrutement et de renforcement de l'attractivité des carrières du ministère de la justice.
Dans le champ budgétaire, nous pouvons également évoquer l'engagement de numérisation de la justice, qui n'est pas directement de la compétence du législateur, mais qui suppose une mise à niveau des capacités du ministère de la justice dans le pilotage des projets informatiques. Le Gouvernement annonce un engagement de 540 millions d'euros sur cinq ans. Ce chantier ne doit pas se faire au détriment de l'accès à la justice des personnes les plus fragiles, compte tenu de la fracture numérique. Nous en parlerons tout à l'heure concernant la dématérialisation de certaines procédures devant le tribunal de grande instance.
En matière d'aide juridictionnelle, nous vous proposerons d'intégrer les dispositions qui figuraient dans la proposition de loi de Philippe Bas. Plusieurs dispositions du projet de loi ont d'ailleurs un impact sur le budget de l'aide juridictionnelle, structurellement sous-financé. Ces ajouts concerneront notamment le rétablissement de la contribution pour l'aide juridique en première instance, modulable de 20 euros à 50 euros, et l'obligation de consultation préalable d'un avocat avant toute demande d'aide juridictionnelle, afin d'apprécier le bien-fondé de la demande en justice que cette aide viendrait financer.
J'en viens au volet relatif à la justice civile. Sur ce volet, le texte contient à la fois des mesures intéressantes et utiles et des mesures un peu décevantes, qui semblent être guidées par la recherche de nouvelles économies, notamment par la déjudiciarisation.
En premier lieu, dans la continuité des réformes précédentes, le texte prévoit d'encourager davantage les modes alternatifs de règlement des litiges, notamment avec une extension de la tentative de résolution amiable obligatoire pour les petits litiges, avant la saisine du juge en première instance, et l'encadrement des sites internet proposant des services en ligne de résolution amiable des litiges. En l'absence de bilan sur l'instauration de la tentative de résolution amiable obligatoire depuis 2016, nous vous proposerons de supprimer son extension.
Pour les sites internet, nous vous proposerons de renforcer les exigences, d'imposer une certification obligatoire et d'inclure dans le dispositif les services en ligne d'aide à la saisine des juridictions, qui ne doivent pas remettre en cause le rôle des avocats en matière d'assistance et de représentation en justice.
Encourager la résolution amiable est utile, en particulier pour les litiges de faible enjeu financier qui n'iraient peut-être pas devant le juge, et pour les litiges opposant des personnes appelées à continuer à se côtoyer, mais lui conférer un caractère obligatoire trop systématique peut faire débat. De plus, la progression du nombre des conciliateurs de justice bénévoles est lente et les médiateurs ne sont pas assez nombreux. En outre, il faut les rémunérer.
En deuxième lieu, le projet de loi prévoit d'étendre la représentation obligatoire par avocat. Cela ne nous paraît pas pertinent pour les tribunaux paritaires des baux ruraux et pour les tribunaux de commerce.
En troisième lieu, le projet de loi prévoit une série de mesures de déjudiciarisation. Certains actes ou certaines missions seraient transférées à d'autres acteurs que l'institution judiciaire, par exemple : le recueil du consentement en matière d'assistance médicale à la procréation pour les notaires, la révision à titre expérimental des pensions alimentaires pour les caisses d'allocations familiales, la gestion des saisies sur rémunération et des consignations pour frais d'expertise à la Caisse des dépôts et consignations ou encore la délivrance des apostilles aux notaires. Nous vous proposerons de supprimer ou de restreindre certains de ces transferts, qui représenteraient dans certains cas un coût nouveau pour les justiciables concernés.
En quatrième lieu, le projet de loi propose de supprimer certaines interventions du juge présentées comme n'ayant pas de valeur ajoutée, par exemple l'homologation des changements de régime matrimonial en présence d'enfants mineurs, ce qui ne nous paraît pas une bonne idée, ou le contrôle de certains actes de gestion en matière de tutelle. De même, la suppression de la phase de conciliation dans la procédure de divorce contentieux ne nous semble pas pertinente, cette phase étant utile pour les parties.
En cinquième lieu, le projet de loi prévoit de rendre possibles les procédures sans audience devant le tribunal de grande instance, avec l'accord des parties, ainsi que les procédures dématérialisées. L'idée de procédure sans audience est intéressante, car, en pratique, la procédure se passe souvent sur la base des échanges de conclusions écrites entre avocats, mais il faut pouvoir revenir à la procédure ordinaire si c'est nécessaire. Nous vous proposerons de mieux encadrer ces dispositifs. Le texte prévoit également de créer une juridiction nationale spécialisée pour traiter les injonctions de payer, de façon uniquement dématérialisée, ce qui pose problème.
En sixième lieu, en matière de protection juridique des majeurs, outre les mesures déjà évoquées, le projet de loi prévoit de décharger les directeurs de greffe des tribunaux d'instance de la responsabilité de contrôler les comptes de gestion des tutelles. Cette réforme de fond conduirait de facto à la suppression de tout contrôle dans la plupart des cas, lorsqu'il n'existe pas de contrôle par un autre organe interne de la tutelle que le tuteur (subrogé tuteur ou conseil de famille) ou lorsque le patrimoine ne justifie pas l'intervention d'un professionnel, en particulier un expert-comptable, innovation prévue par le texte. Nous vous proposerons de conserver par défaut un contrôle par les greffes comme actuellement, dans l'intérêt des personnes vulnérables concernées, en comptant sur la progression des effectifs des greffes prévue dans la programmation budgétaire pour renforcer ce contrôle. L'établissement de l'inventaire du patrimoine de la personne sous tutelle serait également revu, avec la possibilité de désigner un professionnel à cette fin.
Plus globalement, sur la protection juridique des majeurs, le Gouvernement vient de recevoir le rapport de la mission confiée à Mme Anne Caron-Déglise, qui recommande une réforme globale. Il est regrettable que nous ne soyons pas saisis d'un projet de loi spécifique, comme pour la réforme de 2007. Le Gouvernement a déposé de nouveaux amendements sur le sujet, sans toujours suivre les recommandations de cette mission d'ailleurs, et un reliquat pourrait être traité dans le futur projet de loi sur la dépendance. La méthode n'est pas très satisfaisante, alors que l'enjeu est fondamental pour nos concitoyens.
En septième lieu, plusieurs dispositions concernent la justice familiale. Outre celles que j'ai déjà évoquées, sur le divorce notamment, on peut mentionner la faculté de demander l'exécution forcée des décisions du juge aux affaires familiales en matière d'autorité parentale. La mise en oeuvre de cette mesure serait selon nous assez problématique.
Vous le voyez, le volet civil du texte contient des mesures assez disparates.
J'ajoute que la réforme de la justice civile devrait comporter un important volet réglementaire. Certaines des mesures envisagées pourraient être plus importantes que celles dont nous avons à connaître aujourd'hui. Ce serait le cas, en particulier, de la suppression du caractère suspensif de l'appel et de l'exécution provisoire par principe des décisions de première instance. Une telle évolution soulève de sérieuses questions compte tenu des conditions dans lesquelles la justice est rendue en première instance. Sont également étudiées la mise en place d'un mode unique de saisine des juridictions et la dématérialisation des procédures de façon plus générale. À cet égard, on peut s'interroger sur l'intérêt qu'il y aurait à inclure les principes fondamentaux de la procédure civile dans le domaine de la loi, afin que de tels débats aient lieu devant le Parlement. Je ne sais pas ce qu'en pense François Pillet, qui a peut-être déjà réfléchi à la question dans le cadre de la révision constitutionnelle.
Le projet de loi traite également de plusieurs questions relatives à la publicité des décisions de justice, sous l'angle de la protection de la vie privée : l'open data des décisions de justice, le droit d'obtenir copie des décisions de justice et la publicité des débats et du prononcé des jugements en matière civile. Ces dispositions s'inspirent des recommandations de la mission du professeur Loïc Cadiet, qui portait principalement sur l'open data.
La mise à disposition du public des décisions de justice à titre gratuit en vue de permettre leur réutilisation a été instaurée par la loi de 2016 pour une République numérique, dont le rapporteur était Christophe-André Frassa. Le projet de loi nous semble réduire la protection de la vie privée des personnes citées dans les décisions par rapport à la rédaction votée en 2016, qui était déjà un compromis. Nous vous proposerons donc de relever le niveau d'exigence en nous inspirant de la proposition de loi de Philippe Bas et de prévoir l'occultation par principe de toutes les mentions nominatives, y compris pour les magistrats, afin d'éviter le risque de « profilage ». Nous vous proposerons enfin d'apporter quelques corrections aux autres dispositions.
Le projet de loi comporte aussi quelques dispositions ponctuelles concernant les juridictions administratives, qui ne soulèvent pas de difficultés particulières.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Pour ma part j'évoquerai la partie relative au droit pénal, mais également les éléments qu'Yves Détraigne et moi avons souhaité ajouter au texte, lesquels sont issus de la proposition de loi que nous avions votée au mois d'octobre 2017, concernant le tribunal de commerce et son évolution. Je dirai quelques mots également sur le parcours et le statut des magistrats, singulièrement pour répondre à la question de la mobilité.
Ce texte, qui vise à renforcer les pouvoirs d'enquête dans la procédure pénale, offre des garanties qui nous paraissent, en tous les cas à ce stade, insuffisantes pour les libertés. Il comporte d'ailleurs des mesures très variées en matière de procédure pénale.
Dans le cadre des enquêtes, au nom de la simplification de la procédure pénale, le projet de loi contribue à une banalisation des atteintes aux libertés individuelles par un recours accru à des techniques coercitives et plus intrusives dans la vie privée - la géolocalisation, les enquêtes sous pseudonyme, l'interception judiciaire, la sonorisation, les IMSI-catchers... -, sans exiger nécessairement l'autorisation préalable d'une autorité judiciaire, au sens de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Ce sont les dispositions des articles 27 à 29. Une telle évolution traduirait une réduction nette des garanties pour certaines libertés individuelles. Seraient ainsi concernés les délits punis seulement de trois ou cinq ans d'emprisonnement. Ces techniques d'enquête sont réservées jusqu'à présent à la lutte contre le terrorisme ou à la lutte contre la criminalité organisée. En pratique, les services d'enquête auraient à leur disposition des techniques de plus en plus attentatoires aux libertés, dont ils pourraient prendre l'initiative, avec validation par le parquet, lequel peine à toujours assurer pleinement la direction de la police judiciaire et le contrôle des enquêtes, ou bien par le juge des libertés et de la détention, qui ne dispose pas des moyens humains et matériels pour constituer une garantie de contrôle à la hauteur des atteintes portées.
Le projet de loi prévoit d'étendre les pouvoirs des enquêteurs sans que, là encore, soient toujours prévues les garanties suffisantes : extension de la durée de l'enquête de flagrance, extension des possibilités de perquisition à la plupart des délits et possibilités de pénétrer dans un domicile hors du cadre des perquisitions.
Le texte comporte plusieurs mesures d'ajustement en matière de garde à vue, mais la présentation au procureur deviendrait facultative pour une prolongation de garde à vue, alors qu'elle est obligatoire à ce jour, ce qui nous semble problématique.
Ainsi, nous nous interrogeons sur l'équilibre dans la procédure pénale qui résulterait de telles modifications. Une telle évolution n'est pas sans soulever des interrogations de nature constitutionnelle. Si nous approuvons l'affirmation du rôle du parquet et le renforcement de l'efficacité des enquêtes, nous considérons que cela ne saurait conduire à renoncer à des garanties de procédure. Un équilibre doit être préservé entre l'efficacité de la recherche des auteurs d'infraction et les libertés, ainsi que les droits de la défense. Nous avons déposé des amendements visant à rééquilibrer ce dispositif.
Le projet de loi prévoit de supprimer l'accord de la personne mise en cause pour pouvoir recourir à la visioconférence en matière de détention provisoire, alors que la culpabilité n'est pas encore démontrée. Le nouveau dispositif innovant de la comparution à effet différé prévu par le texte - c'est l'article 39 -, dérivé de la comparution immédiate et reposant sur l'idée d'une saisine différée du tribunal à l'appréciation du parquet, pourrait favoriser la détention provisoire, qui serait possible dans l'attente de la comparution, même si cette procédure serait justifiée par la difficulté réelle des délais de réponse pour certains examens techniques ou médicaux. Elle présenterait en outre un risque de contournement du juge d'instruction et aurait des conséquences en termes de surpopulation carcérale.
Le projet de loi concourt également à une marginalisation accrue du juge d'instruction, au profit d'un binôme constitué du procureur de la République et du juge des libertés et de la détention, compte tenu du renforcement évoqué des prérogatives du parquet et des services d'enquête eux-mêmes, qui n'auraient plus besoin, dans la majorité des cas, de l'ouverture d'une information judiciaire pour réaliser un certain nombre d'actes d'enquête avec des moyens importants.
Nous observons que le rôle effectif de direction des enquêtes par le parquet peut être insuffisant compte tenu de la charge de travail des magistrats et que le rôle d'autorisation du juge des libertés et de la détention est quasiment formel dans certains cas.
L'extension du champ de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité à des délits plus lourdement sanctionnés et de celui du champ de la composition pénale, assortie de la suppression de la validation par le juge, participent de ce même accroissement des prérogatives du parquet dans le fonctionnement de la justice pénale.
De telles évolutions sur le rôle et la place du procureur de la République justifieraient un débat de fond, en particulier pour le traitement des infractions les plus graves, plutôt que des modifications ponctuelles. Le système pénal change peu à peu de nature, passant d'une logique inquisitoire à une logique accusatoire.
Yves Détraigne et moi-même estimons que le juge d'instruction doit garder pleinement sa place dans notre système judiciaire pour le traitement des affaires complexes, de sorte qu'un équilibre doit être conservé entre le rôle du parquet et celui du juge d'instruction. Au demeurant, la révision constitutionnelle destinée à garantir l'indépendance statutaire du parquet n'a encore pas été adoptée.
Une certaine confusion existe donc entre l'objectif légitime de simplification de la procédure pénale, dans le souci souvent d'alléger les tâches des services d'enquête, et la réduction des garanties pour les libertés. En outre, nous n'avons pas la certitude que ces mesures entraînent un réel gain d'efficacité pour les enquêtes.
En outre, le texte étend le mécanisme de l'amende forfaitaire délictuelle aux délits de vente d'alcool à des mineurs, d'usage de stupéfiant et de violation des règles relatives à la chronotachygraphie en matière de transport routier, sur le modèle de l'amende forfaitaire pour certains délits routiers prévus par la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle. De plus, l'amende forfaitaire serait mentionnée au casier judiciaire, ce qui changerait sa nature. Or le dispositif de l'amende forfaitaire pour les délits routiers n'est toujours pas opérationnel à ce jour, plus d'un an et demi après la promulgation du texte. Ces dispositions n'ont toutefois pas soulevé d'objection notable, si ce n'est que la sanction pourrait être en pratique plus lourde et moins individualisée, puisque le délit d'usage de stupéfiant est souvent traité par des mesures alternatives aux poursuites.
Enfin, afin de désengorger les cours d'assises, caractérisées par de très longs délais d'audiencement et une lourdeur de gestion pour les juridictions, et de remédier à la correctionnalisation de certains crimes qui en résulte, le texte envisage d'expérimenter un tribunal criminel départemental pour juger les crimes punis d'une peine de détention de quinze ou vingt ans au plus, naturellement sans récidive. Ce choix nous paraît intéressant. De surcroît, il ferait l'objet d'une expérimentation. Les auditions ont montré qu'un tel tribunal, qui ne comporterait plus de jurés populaires, mais serait composé de cinq magistrats, dont au moins trois en activité, pourrait avoir des effets positifs. Toutefois, des interrogations subsistent. Le fait que, dans le cadre de cette expérimentation, la cour d'assises d'appel resterait compétente accroît les incertitudes, car cela pourrait inciter davantage à faire appel afin d'être jugé par un jury populaire. Ce point n'est pas mesurable à ce stade, mais la question mérite d'être posée.
Par ailleurs, le texte ouvre utilement la possibilité pour le parquet de prononcer une interdiction de paraître dans certains lieux dans le cadre des mesures alternatives aux poursuites. Il permet également le dépôt d'une plainte en ligne pour certaines infractions énumérées par décret pour lesquelles cette modalité serait adaptée, par exemple l'escroquerie en ligne. Nous vous proposerons des amendements visant à encadrer un peu plus ce dispositif, car nous pensons que les atteintes aux personnes physiques ne peuvent pas faire l'objet simplement d'une plainte en ligne.
S'agissant de l'appel en matière pénale, le texte ouvre également la possibilité pour les personnes condamnées en première instance de restreindre la portée de leur appel à la peine prononcée ou à ses modalités, reprenant ainsi une disposition de la proposition de loi de Philippe Bas. Il étend ensuite le champ de compétences du juge unique en appel. Nous n'y sommes pas opposés.
En matière d'exécution des peines, il y a des évolutions, mais le système ne va pas non plus au bout. Lors de la présentation en conseil des ministres du plan pénitentiaire le 12 septembre dernier, la garde des sceaux a annoncé que les mesures figurant dans le projet de loi devraient faire diminuer la population carcérale d'environ 8 000 personnes. Ces chiffres figurent également dans l'étude d'impact, sans que, d'ailleurs, la méthodologie de leur calcul soit clairement présentée. Une telle évaluation suscite un peu de scepticisme de notre part. Si certaines mesures sont de nature à diminuer le nombre des incarcérations - notamment l'interdiction des peines d'emprisonnement de moins d'un mois, les aménagements systématiques jusqu'à six mois, sauf impossibilité, le caractère automatique de la libération sous contrainte, dont nous discuterons, car nous ne sommes pas totalement favorables à l'ensemble de ces dispositions -, d'autres devraient produire un effet inverse - la comparution différée par exemple, la réduction à un an du plafond des peines d'emprisonnement faisant l'objet d'un examen obligatoire en vue de leur aménagement éventuel. Ces sujets assez techniques nuisent au principe de gestion rapide de la procédure pénale et ne conduiront pas à diminuer le nombre de personnes incarcérées.
Plus largement, la réforme de l'exécution des peines paraît inaboutie et nous semble manquer de cohérence. Elle ne met pas fin au manque de lisibilité résultant du mécanisme des aménagements de peine, de sorte que l'exigence de clarification qui était la nôtre n'est finalement pas tout à fait remplie...
Conformément à la logique du Gouvernement de faire de la détention une exception, le projet de loi tend à réécrire l'échelle des peines - c'est l'article 43. Aux mêmes fins, il crée une peine autonome dite de détention à domicile sous surveillance électronique. Elle correspond matériellement au placement sous surveillance électronique que nous connaissons déjà dans notre droit, lequel constitue une modalité d'aménagement de la peine d'emprisonnement. De plus, le placement sous surveillance électronique serait aussi renommé détention à domicile sous surveillance électronique, ce qui créerait une confusion, compte tenu des écarts qui subsisteraient entre les deux régimes sans véritable justification.
Le texte est par ailleurs muet sur la révocation de la peine de détention à domicile sous surveillance électronique en cas d'incident. Dans ces conditions, nous avons un doute sur la pertinence de créer une telle peine autonome, a fortiori si l'on renforce la capacité de la juridiction à prononcer un aménagement ab initio, sous forme par exemple de placement sous surveillance électronique.
Afin de permettre à la juridiction de jugement de prononcer une peine réellement individualisée, le projet de loi tend à améliorer la procédure de l'ajournement. Il prévoit surtout la faculté de saisir le service pénitentiaire d'insertion et de probation, afin de bénéficier d'enquêtes sur la personne prévenue.
Dans la même logique, pertinente dans son principe, consistant à confier au tribunal correctionnel la responsabilité d'individualiser ou de fixer des limites en matière d'aménagement des peines, le projet de loi élargit clairement la possibilité pour la juridiction de jugement d'aménager la peine ab initio et crée le mandat de dépôt à effet différé, lequel permet d'exclure la présentation devant le juge d'application des peines tout en écartant l'incarcération immédiate. Une telle évolution suppose en pratique une autre conception du procès pénal par les magistrats eux-mêmes, reposant notamment sur la notion de césure du procès pénal, ou une autre articulation entre la juridiction de jugement et le juge de l'application des peines, dont l'intervention serait revue. Elle suppose également un accroissement des moyens de la justice pénale, c'est-à-dire une plus forte mobilisation des services pénitentiaires d'insertion et de probation, dotés d'effectifs accrus, mais aussi du monde associatif, du secteur socio-judiciaire, l'organisation d'audiences correctionnelles plus nombreuses, ainsi qu'une implication plus grande des magistrats correctionnels dans l'évaluation de la situation de la personne condamnée, alors que les tribunaux correctionnels sont très généralement engorgés. C'est la raison pour laquelle ces évolutions, qui peuvent paraître intéressantes, nous inquiètent sur le plan pratique en réalité. Peut-être ne sommes-nous pas allés au bout de la réflexion. De toute évidence, la thématique de l'exécution des peines et du procès pénal mériterait un texte à elle seul. Il suffit de se rappeler les propos de la garde des sceaux lors de son audition : ce texte n'est pas le grand soir de la procédure pénale. La question de l'efficacité de la peine, compte tenu de la différence entre la peine prononcée et la peine exécutée, se pose pourtant de façon majeure.
Pour autant, concernant le mécanisme de l'aménagement des peines lui-même, le projet de loi se caractérise par une forme d'incohérence. Il maintient une sorte d'hypocrisie : interdiction de prononcer des peines d'emprisonnement inférieures à un mois, aménagement systématique en dessous de six mois, sauf impossibilité, maintien de l'examen systématique par le juge de l'application des peines, jusqu'à un an, y compris des récidives, contre deux ans aujourd'hui. Tout cela est très compliqué et nuit au projet visé par le texte.
Alors que le Président de la République a annoncé la construction de 15 000 places de prison durant son mandat, nous savons que ce nombre ne sera pas atteint. La garde des sceaux a annoncé 7 000 places pour 2022 et 8 000 après, mais, à la suite des auditions, nous doutons qu'il soit possible de parvenir à ce nombre d'ici à 2022, pour des raisons de maîtrise foncière et de choix du type de lieu de détention. Il est clair qu'il faut diversifier les modèles immobiliers pour éviter à la fois la surpopulation carcérale et les effets de réseaux et pour répondre à l'objectif de l'adaptation de la peine à l'infraction commise. Il s'agit de faire en sorte que les gens ne sortent pas de prison plus voyous qu'ils n'y sont entrés.
J'évoquerai maintenant le regroupement du tribunal de grande instance et du tribunal d'instance et la création de ce que nous avions appelé, nous, le tribunal départemental de première instance. Tout le monde semble à peu près d'accord sur la création de cette juridiction unique. Elle est un peu différente de celle que nous avions proposée au Sénat il y a quelques mois, mais elle n'est pas inintéressante. En tous les cas, elle garantit le fait qu'aucun tribunal d'instance ou de grande instance dans un département ne sera supprimé. Certes, l'engagement a été pris, mais les magistrats du tribunal d'instance rechignent à être absorbés par le tribunal de grande instance. Ils craignent par ailleurs un effet de mutualisation très fort des personnels, et singulièrement des magistrats, et des postes, au détriment du tribunal d'instance.
Une juridiction plus lisible, plus accessible, plus compréhensible pour nos concitoyens serait pourtant extrêmement positive. À cet égard, le nouveau palais de justice de Paris s'appelle tribunal de Paris, sans que soit faite une distinction entre le tribunal d'instance et le tribunal de grande instance. Chacun sait que c'est une cité judiciaire et qu'il est possible d'y bénéficier d'informations suffisantes à un guichet unique, en fonction de la nature de son contentieux. Il faut avancer sur ce point, en veillant qu'il n'y ait pas à terme de volonté de modifier profondément la carte judiciaire. Ce n'est pas annoncé à ce stade.
Un point nous interroge cependant : la spécialisation de certains tribunaux de grande instance dans un certain nombre de contentieux dans les départements comptant plusieurs tribunaux. Si l'idée peut paraître séduisante, en pratique, elle serait complexe à mettre en oeuvre et pourrait à terme priver certains tribunaux de leurs dossiers et conduire à leur suppression. Attention à cet effet pervers. Un seul tribunal dans un département n'est pas un gage de proximité pour nos concitoyens pour les contentieux qu'on appelle de proximité. La numérisation du système judiciaire, qui est absolument nécessaire, ne doit pas empêcher de voir son juge.
Nous modifions dans le texte la dénomination du tribunal de commerce pour l'appeler tribunal des affaires économiques. Nous modifions également sa composition pour intégrer à la fois les professions indépendantes et libérales et les professions agricoles. Surtout, nous lui donnons la compétence, dans le cadre des procédures de redressement ou de liquidation judiciaire, d'une partie du contentieux, celui notamment des baux commerciaux, qui relevait de la compétence du tribunal de grande instance. Nous considérons que l'expertise des tribunaux de commerce en la matière devrait leur permettre d'absorber ce contentieux.
En revanche, on ne touche pas au conseil des prud'hommes, une mission étant en cours au Sénat sur la justice prud'homale.
En matière de mobilité des magistrats, nous reprenons la disposition organique adoptée en octobre 2017 afin de donner une stabilité dans les fonctions, en particulier pour les postes spécialisés, et de mieux organiser la mobilité, en respectant le rôle de chacun, notamment du Conseil supérieur de la magistrature. Des durées minimales et maximales dans les fonctions seraient ainsi fixées.
En conclusion, ce texte est très dense. C'est bien, mais c'est aussi un handicap, car il n'est pas possible d'aller au bout de tous les sujets. Le volet pénal n'est pas majeur, alors que c'est le problème de fond. Le fil rouge de la réforme semble être la volonté de sortir des tribunaux civils un certain nombre de contentieux, au profit de la médiation ou autre, dans le but de faire des économies au sein de l'organisation judiciaire. On peut penser qu'il y a un intérêt pour le justiciable, mais prenons garde au fait que la médiation et la conciliation ne sont pas gratuites dans certains cas.
Sur l'exécution des peines, pardonnez-moi cette formule, mais on est à la peine. Il faut arriver à faire comprendre que la détention est effectivement une sanction importante, qui doit être prononcée, mais que d'autres sanctions sont plus adaptées pour condamner quelqu'un.
Les questions du procès pénal et de l'enquête de personnalité ne sont pas encore suffisamment abordées.
Le couple formé par le procureur de la République et le juge des libertés et de la détention est de plus en plus puissant, au détriment du juge d'instruction. Pourquoi pas ? Dans ce cas, choisissons entre les deux systèmes, et ne restons pas au milieu du gué.
M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie de nous avoir présenté la réforme de manière très complète et de nous avoir proposé des inflexions importantes.
Notre référence est le rapport que nous avons rendu public en avril 2017, ainsi que les textes que nous avons adoptés en octobre 2017, lesquels n'ont pas été inscrits à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Nous apprécions également ces textes à l'aune des engagements du Président de la République sur un certain nombre de points.
D'un point de vue budgétaire, la ventilation des moyens étant tout à fait floue dans le texte, il faut la préciser. Indéniablement, un effort substantiel est proposé par rapport au quinquennat précédent. Il est au niveau de ce qui a déjà été prévu dans la loi de programmation des finances publiques. À l'évidence, la situation de la justice est très mauvaise. Alors que le délai moyen de traitement des affaires dans les tribunaux de grande instance était de 10,8 mois en 2015, il est de 11,8 mois cette année. La situation se dégrade très rapidement.
Le nombre de magistrats avait baissé à la fin du quinquennat de Nicolas Sarkozy. Compte tenu du temps de formation des magistrats, il n'a pu augmenter qu'à la fin du quinquennat précédent, mais 250 postes de magistrats et plusieurs centaines de postes de greffiers ne sont aujourd'hui toujours pas pourvus dans les juridictions.
Le délai moyen de jugement des délits en première instance est d'un an et de quinze mois en appel. On compte chaque année 2,9 millions d'affaires civiles et 1,2 million d'affaires pénales nouvelles. Notre justice est en partie embolisée. Pour rétablir le bon fonctionnement de la justice, y compris en matière d'exécution des peines, la nation doit donner un coup de rein considérable.
Je vous rappelle que, de façon très prudente, nous avions prévu dans notre proposition de loi de programmation une augmentation des crédits de la justice de 33,8 % sur cinq ans. Le Gouvernement prévoit une hausse substantielle, certes, mais elle n'est « que » de 23,5 %. La dernière loi de programmation pour la justice, en 2002, prévoyait une augmentation de 37 %. Une discussion s'impose donc sur les moyens accordés pour le redressement de la justice.
L'aide juridictionnelle est la grande oubliée du texte. Elle concerne 1 million de personnes en France. Alors que la loi prévoit depuis vingt-cinq ans une appréciation des mérites de la cause avant l'attribution de l'aide juridictionnelle, celle-ci n'est jamais faite. Le financement de l'aide juridictionnelle n'est pas assuré. Il était très important que vous proposiez d'introduire des dispositions sur ce point.
Dans le plan de construction de places de prison, alors que les engagements présidentiels correspondaient exactement aux besoins identifiés par le Sénat, seules 7 000 des 15 000 places initialement envisagées sont finalement prévues d'ici 2022. De plus, le travail n'étant pas encore engagé, ces 7 000 places ne seront vraisemblablement pas réalisées selon nos rapporteurs, ce qui est préoccupant.
D'autres points méritent également notre attention, tel le glissement des pouvoirs du juge d'instruction vers le procureur. Il faut y regarder à deux fois avant d'appliquer ce que nous avons déjà accepté en matière de terrorisme à des délits punissables de trois ans de prison. Le Sénat doit se conformer à sa tradition de protecteur des libertés. Nous devrons être très attentifs aux propositions de nos deux rapporteurs.
En matière d'exécution des peines, on espérait une clarification et la fin de l'automaticité de l'examen de la peine en vue de son aménagement. Or force est de constater que le texte n'est pas très lisible. Il prévoit des différenciations entre les peines, qui rendent assez compliquée sa mise en oeuvre. Vos propositions de simplification bénéficieront certainement d'une attention bienveillante de la commission.
Vous n'avez pas développé la question du procureur national antiterroriste, car elle ne figure pas dans le texte du Gouvernement. Alors que le Gouvernement avait annoncé la création d'un parquet national antiterroriste, il y a renoncé, avant finalement de se raviser en proposant de le créer par voie d'amendement, lequel nous a déjà été communiqué. Le parquet de Paris a-t-il failli dans sa tâche ? Le parquet national antiterroriste sera-t-il réellement séparé du parquet de Paris, qui comprend un vivier très important de magistrats du ministère public, dont on a besoin en cas d'attentat ? Toutes ces questions doivent être examinées. Il ne suffit pas de gesticuler autour d'une réforme pour accroître l'efficacité de l'action publique en matière de terrorisme.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le Gouvernement a effectivement déposé très récemment un amendement visant à créer un parquet national antiterroriste, ainsi qu'un amendement tendant à créer un juge de l'indemnisation des victimes de terrorisme.
Ces amendements étant très denses et n'étant pas sans conséquences, il nous faut les étudier et vérifier un certain nombre de points avant d'émettre un avis tranché et éclairé. Nous les examinerons en prévision de la séance publique la semaine prochaine.
M. Jacques Bigot. - Je remercie les rapporteurs pour leur rapport et leur présentation synthétique d'un texte extrêmement compliqué, qui mérite des modifications. Le rapport de la mission d'information sur le redressement de la justice et les propositions de loi adoptées en octobre dernier, ainsi que le récent rapport d'information que François-Noël Buffet et moi-même avons rédigé sur les peines sont autant d'éléments qui nous permettront d'avancer de manière relativement consensuelle.
Fondamentalement, l'objectif de la chancellerie est de réduire, de manière technocratique, la charge des juges, souvent malheureusement au détriment des justiciables. Nous devons veiller au risque de déshumanisation de la justice du fait de la numérisation et de rupture de la relation de proximité. Je ne suis pas sûr qu'il faille confier à un seul tribunal en France le traitement de toutes les injonctions de payer par voie numérique.
Nous sommes d'avis qu'il n'est pas besoin d'étendre systématiquement la représentation obligatoire, d'autant plus que cette mesure aura un impact sur le budget de l'aide juridictionnelle. La justice aura-t-elle des moyens nouveaux à cet égard ?
La suppression de la conciliation en matière de divorce est une aberration technique, la conciliation étant fondamentale lors d'un divorce, comme l'ont dit tous les professionnels.
En matière pénale, si le procureur, comme l'exige la Cour de justice de l'Union européenne, n'est pas un magistrat indépendant, on ne peut pas lui confier autant de pouvoirs juridictionnels que ce qui est prévu aujourd'hui. Il est exact que, en diminuant le rôle du juge d'instruction, on est obligé de confier un véritable pouvoir et des moyens au juge indépendant qu'est le juge des libertés et de la détention.
Nous ne parviendrons jamais à un système accusatoire, car il n'est pas conforme à la tradition française. Le texte ne renforce pas beaucoup les droits de la défense. Au contraire, il renforce les pouvoirs de police et les pouvoirs d'enquête, ce qui nous paraît extrêmement dangereux.
La détention à domicile ne fonctionnera qu'un laps de temps et à condition de l'assortir d'un certain nombre d'obligations. Cette peine ne peut se substituer, comme le prévoit le texte, à la contrainte pénale. Vous proposez par ailleurs de substituer à la contrainte pénale la probation. Cette mesure mérite d'être affinée afin que le Gouvernement y réfléchisse. La probation nécessitera des moyens supplémentaires et le recours aux associations, lesquelles, selon les magistrats, font du bon travail.
On ne réduira pas la surpopulation carcérale grâce aux seules mesures qui sont prévues ici. Tant que les magistrats auront l'impression que l'emprisonnement est la seule peine qui fonctionne, tant qu'on continuera à placer les gens en détention préventive, on ne réglera pas le problème des prisons.
Sur les tribunaux de grande instance, nous sommes sur la même longueur d'ondes que la chancellerie. Notre inquiétude portait sur la suppression de tribunaux, laquelle est levée par la création d'un juge de la protection des personnes. Les missions du juge d'instance seront exercées par un juge au tribunal de grande instance. Les tribunaux d'instance en dehors des grandes villes peuvent subsister. Pourquoi un juge aux affaires familiales ne tiendrait-il pas des audiences dans les juridictions proches des justiciables ? Notre rôle est de dire ce que les citoyens attendent de leur justice.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Je tiens tout d'abord à souligner la qualité du travail des rapporteurs. Ensuite, je me réjouis que le Sénat soit saisi en premier lieu de ces deux textes importants.
Ces textes sont le résultat de nombreuses consultations menées par le ministère de la justice dans le cadre des « chantiers de la justice », lesquels ont mis en évidence la nécessité d'améliorer la lisibilité de certaines dispositions. Les points qui avaient cristallisé le mécontentement des magistrats et des avocats ont été retravaillés.
Les textes ont pour objectif, au-delà des clivages partisans, l'amélioration du fonctionnement de la justice. Cette amélioration passe par des moyens budgétaires et humains supplémentaires, certes, mais également par une simplification des procédures civiles et pénales, une modernisation du service public de la justice, notamment par le déploiement du numérique, une réforme organisationnelle. Il faut également redonner du sens aux peines.
Je ne doute pas que notre commission améliorera encore ce texte.
Mme Brigitte Lherbier. - Je me réjouis que vous soyez particulièrement attentifs aux garanties des droits privés.
J'ai peur que nous allions vers une justice pour qui personne n'a tort ou raison, caractérisée par des transactions tièdes. Les juges sont les seuls à pouvoir marquer leur autorité, car les familles les craignent, contrairement aux médiateurs et aux éducateurs spécialisés.
En matière de tutelle, on a beaucoup parlé de contrôle des comptes, mais peu de la surveillance des personnes, ce qui me gêne beaucoup.
En matière de divorce, il faut faire la différence entre celui qui a tort et celui qui a raison.
En matière pénale, vous craignez des atteintes aux garanties fondamentales, du fait de la banalisation des techniques d'enquête renforcées, notamment la pénétration dans les domiciles. Le Sénat doit garantir ces libertés.
M. François Grosdidier. - La commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure a mis en évidence que nos forces de l'ordre étaient accaparées aux deux tiers par des tâches de procédure et qu'elles ne consacraient qu'un tiers de leur temps aux missions opérationnelles. Ces tâches mobilisent l'équivalent de plusieurs dizaines de milliers d'équivalents temps plein. Les mesures annoncées en termes de simplification et de numérisation nous laissent sur notre faim. Peut-on aller plus loin en matière de numérisation et d'oralisation, privilégier les enregistrements et réduire les procédures écrites ?
Autant on peut se rallier à l'idée d'un tribunal de première instance qui traiterait à la fois du contentieux d'instance et de grande instance et qui contribuerait à simplifier le droit, autant il faut conserver l'échelon départemental. Beaucoup de départements comptent deux, trois, voire plus, de tribunaux de grande instance, pour des raisons géographiques et démographiques. Ne pourrait-on pas parler de tribunaux de première instance plutôt que de tribunal de grande instance et de tribunal d'instance, en veillant à ce que l'échelon départemental reste la règle ?
M. Pierre-Yves Collombat. - L'arrière-fond budgétaire reste une préoccupation essentielle dans ce débat. Nous sommes classés parmi les tout derniers en Europe en matière de budget de la justice par habitant et de nombre de juges par habitant. Comme d'autres avant lui, ce texte prétend répondre à la question sans changer en réalité la trajectoire sur laquelle nous sommes.
Autre dérive de long terme, mais moins visible, nous sommes en train de perdre le sens de ce qu'est la justice, à savoir le rétablissement de l'ordre public qui permet à une société de fonctionner. C'était la conception des Grecs, c'était aussi celle de l'ordre du ciel des Chinois. Désormais, la justice est vouée à être une sorte de transport en commun, un service social parmi d'autres. Et pour le rendre efficace, il faut viser d'abord et essentiellement le meilleur rapport qualité-prix, en insistant surtout sur le prix, seul critère que l'on sait mesurer. D'où les évolutions auxquelles nous assistons, avec un parquet qui prend de plus en plus de place et des juges du siège qui en occupent de moins en moins. On réduit la place des jurys populaires alors qu'ils rattachaient la justice à ce qui fonde sa légitimité. Mais bien sûr, ils coûtaient trop cher. Automatisation, médiation, dématérialisation, privatisation... Tout cela vise à multiplier les jugements en se dispensant de la présence des juges. La dérive est calamiteuse. Sur le fond, personne ne s'y retrouve.
Il faudrait aussi parler de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC). J'y étais initialement opposé, mais le système ne fonctionne pas si mal, sur des délits ciblés correspondant à des peines légères sans contestation sur l'effectivité du délit ni du coupable. Or on décide de le changer, aux seules fins de donner des pouvoirs nouveaux au procureur et de régler les problèmes par la médiation et le bargaining.
Autre point important, l'idée de spécialisation, qui n'est rien d'autre qu'une sournoiserie. Le premier président de la cour d'appel et le procureur général pourront décider de spécialiser les tribunaux de grande instance, là où il y en aura plusieurs. Devinez ce qui se passera : mystérieusement, on découvrira que les spécialités les plus intéressantes seront là où il y a le plus de monde...
Quant aux tribunaux d'instance, on nous dit que tout restera en place, mais il y aura quand même des spécialisations. Ce n'est pas clair.
Mme Josiane Costes. - Je remercie les rapporteurs pour leur travail fouillé et précis. Ce projet de loi vise à simplifier les procédures, désengorger les prisons et à améliorer les délais de traitement de la justice, tout cela dans un budget contraint. Des efforts importants ont été consentis, même s'ils restent sans doute insuffisants.
Le groupe RDSE restera vigilant sur le transfert d'une partie du coût de la justice du contribuable au justiciable. Le projet de loi aurait mérité une réflexion plus poussée sur le sens de la peine. Nous veillerons aussi à ce que tous les justiciables aient un accès facile à la justice, y compris ceux qui vivent dans des départements ruraux. Le maillage territorial est extrêmement important, et nous restons circonspects quant à la spécialisation des tribunaux de grande instance, qui risque d'éloigner certains justiciables des lieux de justice. Nous souhaitons que la justice garde un visage humain. D'où notre réserve sur la visioconférence et sur le recours aux nouvelles technologies.
M. Philippe Bonnecarrère. - Les deux projets qui nous sont présentés ont-ils pour vocation de réduire les dépenses ? Peut-être. Je crois surtout qu'ils augmenteront le temps utile des magistrats et des greffiers, ce qui est une bonne chose. Le texte est très large, mais chacune des mesures qui y figurent part d'une logique pragmatique de simplification. Qu'il s'agisse de la réduction des contrôles sur les comptes de gestion des tutelles, du fait de ne plus recourir aux moyens des greffes des tribunaux d'instance pour la répartition des saisies sur salaire, sans parler de la liquidation et du paiement des frais d'expertise, tout cela dégagera un nombre considérable de postes disponibles.
M. Bigot mentionnait l'aspect technocratique des injonctions de payer. Le texte ne crée pas de juridiction unique de l'injonction de payer, mais un tuyau d'entrée unique. Chaque juridiction restera compétente dans son territoire pour apprécier les oppositions, sauf dans le cas où la personne reconnaît sa dette et demande un délai de paiement. Il s'agira par exemple d'un salarié qui touche 1 500 euros et doit 5 000 euros pour un crédit à la consommation ou 6 000 euros de crédit automobile. Je considère qu'il n'est pas forcément choquant d'apprécier cela de manière unifiée, en accordant le même délai de paiement que l'on soit à Tourcoing ou à Annecy. Bien plus, le fait de connaître le délai de paiement appliqué au niveau national évitera aux établissements de crédit d'en passer par une procédure d'injonction.
Nous sommes des générations d'avocats à nous être passionnés pour les débats opposant le pétitoire et le possessoire, ou bien pour ceux portant sur les limites de compétences entre les tribunaux d'instance, les tribunaux de grande instance, les tribunaux de commerce et les juges de l'exécution au sujet des paiements de loyer, avec les requalifications éventuelles des baux. Nous avons fait perdre du temps à beaucoup de gens. Avons-nous vraiment fait bonne justice en ouvrant ce type de débat ? Je ne suis pas choqué par la fusion du tribunal de grande instance et du tribunal d'instance. Les propositions développées par le ministre résultent d'une grande consultation menée dans toutes les juridictions.
Quant aux procédures d'enquête, elles ont suscité il y a quelques mois encore beaucoup d'émotion au sein de la police. Même si la question de la répartition des charges dans le nouveau couple formé par le parquet et le juge des libertés et de la détention est importante, les simplifications que propose le texte sont bienvenues.
L'insuffisance des outils informatiques constitue l'une des grandes faiblesses du ministère de la justice. On prévoit un peu plus de 500 millions d'euros d'investissements. J'ai beaucoup apprécié l'implication personnelle de la ministre dans la mise en place et le déploiement des outils informatiques.
Je partage les réserves de M. Buffet sur les difficultés concernant l'aménagement et l'application des peines. Nous verrons si la nouvelle fonction conférée aux tribunaux correctionnels a un impact.
Je ne comprends pas très bien la vocation du nouveau tribunal criminel. Le tribunal correctionnel est déjà saisi du fait de la correctionnalisation des affaires criminelles, et il y a aussi la cour d'assises bien sûr. Pourquoi créer un nouvel échelon criminel ?
Enfin, pour ce qui est du parquet national antiterroriste, en quoi le parquet de Paris aurait-il été défaillant ? Il a fait clairement la preuve de son efficacité. Restons-en à la position défendue initialement par le procureur Molins, qui tend à maintenir le système actuel. À force de créer des parquets nationaux, nous risquons de créer des incidents internes dans ce monde tout en finesse et en délicatesse que peut être la magistrature française.
M. Marc-Philippe Daubresse. - En ce qui concerne le parquet antiterroriste, je rappelle qu'une mission suit en permanence l'évolution de la loi sur la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme. Nous procédons à des auditions et nous disposons de beaucoup d'éléments. Je me suis moi-même rendu dans le département du Nord pour recueillir les impressions des gendarmes et des forces de police qui interviennent dans ce cadre. Encore hier, le préfet du Nord a lancé une grande opération de prévention antiterroriste. Nous avons entendu le procureur Molins, qui est désormais favorable à la création du parquet antiterroriste sous certaines conditions. Nous avons aussi entendu le juge des libertés et de la détention de Paris, ainsi que le juge Trevidic.
Quand on reçoit le signalement d'un terroriste qui franchit la frontière et qui doit être arrêté rapidement, les gendarmes n'ont pas le droit d'ouvrir son coffre, alors que les douaniers peuvent le faire. En cas de perquisition administrative, une question prioritaire de constitutionnalité interdit de saisir des documents écrits en langue étrangère, en l'absence d'un interprète. Il nous reste à approfondir la question.
M. Philippe Bas, président. - Il sera utile d'entendre le bilan que vous tirerez de la première année de mise en oeuvre de la loi sur la sortie de l'état d'urgence, puisque les mesures n'en ont été adoptées que pour trois ans.
Mme Sophie Joissains. - Je partage en grande partie le point de vue de M. Bonnecarrère. Pour ce qui est de la déjudiciarisation, je reste très dubitative, particulièrement au sujet de certaines affaires familiales, comme la maltraitance ou la tutelle. L'autorité du notaire ne sera jamais la même que celle du juge, et la justice est tout de même là pour protéger le faible contre le fort. L'effort de pragmatisme ne doit pas nuire à l'objectif premier de l'institution judiciaire.
Je ne peux que m'opposer à l'accroissement des pouvoirs du parquet, car cela menacerait les libertés individuelles. Le juge d'instruction devrait au contraire avoir plus de latitude.
Quant au tribunal criminel départemental sans jurés, il représenterait un cloisonnement supplémentaire entre la justice et les citoyens, de sorte qu'on peut y voir les prémices de la diminution voire de la disparition des cours d'assises, ce qui n'est pas souhaitable.
Enfin, je crains qu'avec la juridiction unique de première instance et la transformation des juridictions en chambres, leur fermeture devienne beaucoup plus facile dans les années à venir. La spécialisation risque d'accroître les disparités dans le territoire. Je reste favorable au maintien de permanences de juges dans certains territoires, notamment les plus étendus et les moins peuplés.
Mme Marie Mercier. - Le tribunal criminel est essentiel, en particulier pour le jugement des violences sexuelles. On éviterait ainsi l'écueil de la déqualification des faits et on échapperait à la correctionnalisation.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous nous sommes beaucoup interrogés sur l'opportunité du tribunal criminel. Il évitera la correctionnalisation des affaires de moeurs. La qualification criminelle subsistera, alors que ce n'est pas le cas quand vous correctionnalisez. Cependant, les magistrats craignent que beaucoup de décisions fassent l'objet d'un appel devant la cour d'assises d'appel, avec un risque d'embolie. À ce stade, on ne peut qu'anticiper, en envisageant une chambre criminelle au niveau de la cour d'appel. Nous devrons pousser la réflexion plus loin au vu de l'expérimentation.
Monsieur Collombat, la CRPC n'a pas été supprimée.
M. Pierre-Yves Collombat. - Elle est étendue aux délits de plus d'un an, ce qui pose problème, de mon point de vue.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous avons également déposé un amendement pour créer une agence nationale de l'exécution des peines. C'est une idée résultant de nos auditions. L'agence serait un service composé de magistrats très pointus en matière d'exécution des peines. Elle constituerait un outil spécialisé capable d'apporter des réponses concrètes, en appui des parquets, y compris au sujet de l'exécution des peines prononcées à l'étranger. Si le Gouvernement reprend l'idée, nous pourrons faire évoluer la situation.
EXAMEN DES ARTICLES
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Le projet de loi prévoit une augmentation des crédits de 23,5 % sur l'ensemble de la période 2018-2022 par rapport à 2017, en passant de 7 milliards en 2018 à 8,3 milliards d'euros constants en 2022, hors charges de pensions, soit une hausse de 1,3 milliard d'euros.
L'amendement COM-285 reprend la trajectoire budgétaire votée par le Sénat, dans la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice, le 24 octobre 2017, de façon à aboutir en 2022 à 33,8 % d'augmentation du budget, hors charges de pensions, et à 13 728 emplois supplémentaires, par rapport à 2017.
M. Philippe Bas, président. - La programmation budgétaire commence par 2018 et on ne peut pas modifier le budget rétrospectivement. Ne vaudrait-il pas mieux la corriger pour préciser qu'elle porte sur la période de 2019 à 2023 ?
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Nous allons y réfléchir.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Comment pouvez-vous augmenter le nombre de postes de manière aussi considérable tout en restant dans un budget analogue ? En 2019, vous êtes en dessous des crédits indiqués dans le projet de loi et pourtant vous doublez le nombre de postes à créer. Comment est-ce possible ?
Mme Esther Benbassa. - Le projet de loi de finances pour 2019 prévoit que, sur les 1 535 postes qui seront créés l'an prochain, 1 288 seront destinés aux services pénitentiaires et 247 aux services judiciaires. D'ici 2022, il y aura seulement 584 postes sur 6 500 qui seront consacrés aux juges et aux greffiers, alors qu'il manque environ 13 000 postes à la France pour qu'elle soit dans la moyenne européenne en matière judiciaire. Ne faudrait-il pas corriger ce déséquilibre en redéployant les postes de manière plus équitable ?
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Les postes supplémentaires que nous proposons ne seront pas pourvus immédiatement, mais surtout dans les deux dernières années de la programmation quinquennale.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Environ 250 magistrats ont été recrutés depuis le rapport d'information d'avril 2017. D'où notre réévaluation des besoins.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Nous avons tous élaboré des budgets et nous connaissons l'argument qui consiste à dire que les postes créés ne seront pas pourvus tout de suite. Cependant, vous multipliez par 2,5 le nombre des postes à créer par rapport au Gouvernement. Et cela, alors que le Gouvernement a clairement manifesté son souhait de déjudiciariser et d'alléger le travail des magistrats. Où est la cohérence ?
M. Thani Mohamed Soilihi. - Je ne voterai pas cet amendement, comme tous ceux qui modifieront le texte initial. Laissons le Gouvernement élaborer le budget dans la cohérence de sa politique.
M. Philippe Bas, président. - On ne peut pas postuler que tout texte du Gouvernement devrait être adopté sans aucune modification, même par les parlementaires qui soutiennent le Gouvernement.
M. Pierre-Yves Collombat. - Cela simplifierait... On irait plus vite, on serait plus efficace...
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'enveloppe budgétaire est plus importante en fin de période, car elle correspond à la prise de fonction du personnel que l'on veut recruter. Singulièrement, ces recrutements concernent massivement les services pénitentiaires. Cependant, l'enveloppe budgétaire couvre aussi les dépenses de fonctionnement et d'équipement. Tout n'est pas consacré au personnel. Notre répartition des crédits entre les types de dépenses n'est pas la même que celle du Gouvernement.
L'amendement COM-285 est adopté.
Articles additionnels après l'article 1er
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement COM-245 programme la progression du nombre de conciliateurs de justice pour la période de 2018 à 2022.
M. Philippe Bas, président. - Il faudrait ajuster la période de programmation, comme pour l'amendement précédent.
M. François Bonhomme. - La ministre a déclaré qu'il fallait puissamment développer les modes alternatifs de résolution des conflits par des conciliateurs et des médiateurs. Qu'en est-il plus précisément pour les médiateurs, qui ont un mode de recrutement particulier ?
M. Alain Marc. - Lorsque j'étais député, je renvoyais souvent les conflits vers les conciliateurs de justice. Je ne suis pas certain que beaucoup d'élus sachent encore ce que sont ces conciliateurs de justice. Ils sont quasiment bénévoles. Bénéficieront-ils d'une formation juridique complémentaire ? Quelle publicité fera-t-on auprès des maires pour qu'ils aient davantage recours à eux, alors que leur action reste pratiquement inconnue dans nos départements ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le texte a pour objectif de développer les modes alternatifs de règlement des litiges. Les médiateurs sont principalement issus du monde associatif. Les conciliateurs ont un statut particulier, car ils sont auxiliaires de justice. Il faudra les faire mieux connaître.
Mme Brigitte Lherbier. - Les conciliateurs sont indemnisés, mais ne sont pas rémunérés. Les médiateurs sont rémunérés, car c'est une profession.
L'amendement COM-245 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Notre amendement COM-254 prévoit, pour toute la durée de la programmation, la remise d'un rapport annuel au Parlement, préalablement au débat d'orientation budgétaire, sur l'exécution de la loi de programmation. Cette disposition a déjà été adoptée par le Sénat dans la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice.
L'amendement COM-254 est adopté.
L'amendement COM-168 devient sans objet.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Notre amendement COM-235 est de coordination avec l'amendement qui propose la suppression de l'article 12 du projet de loi, et par là même le maintien de la phase de conciliation dans la procédure de divorce contentieux. Par coordination, l'amendement COM-235 rétablit l'impossibilité pour le juge de déléguer cette conciliation à un médiateur familial, car c'est au cours de cette phase que le juge reçoit les parties pour un premier contact et qu'il se prononce sur les mesures provisoires nécessaires.
L'amendement COM-235 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Notre amendement COM-237 supprime l'extension du champ de l'obligation de tentative de règlement amiable des litiges préalable à la saisine du juge.
En premier lieu, la rédaction retenue entraîne une restriction des modes de règlement des litiges admis, en énumérant seulement la conciliation par un conciliateur de justice, la médiation et la procédure participative, alors qu'actuellement, les parties peuvent justifier d'autres diligences entreprises.
En deuxième lieu, le champ d'application du dispositif est imprécis. Qu'entendre par demande tend[ant] au paiement d'une somme n'excédant pas un certain montant » ? Que recouvre exactement la notion de « conflit de voisinage » ? Aucune définition de cette notion n'est donnée par les textes législatifs en vigueur.
En troisième lieu, le dispositif mis en place dans la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle est trop récent pour produire tous ses effets et n'a pas encore été évalué. Dans ces conditions, pourquoi déjà proposer de l'étendre ?
En dernier lieu, le nombre de 2 400 conciliateurs nécessaires pour absorber la réforme de 2016, selon les évaluations du Gouvernement de l'époque, n'a toujours pas été atteint puisque seuls 2 021 conciliateurs sont actuellement en fonction. Il est donc prématuré d'envisager d'étendre le dispositif prévu en 2016.
L'amendement COM-237 est adopté.
L'amendement COM-51 devient sans objet.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Notre amendement COM-231 vise à mieux distinguer les obligations applicables aux plates-formes proposant des services en ligne de conciliation ou de médiation et celles applicables aux plates-formes proposant des services en ligne d'arbitrage, ainsi que les obligations applicables, qui seraient étendues aux plates-formes d'aide à la saisine des juridictions.
L'amendement COM-231 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Par l'amendement COM-232, nous rendons obligatoire la certification pour offrir au public un service en ligne de résolution amiable des litiges, d'arbitrage ou d'aide à la saisine des juridictions, afin de prévoir de réelles garanties pour les justiciables.
L'amendement COM-232 est adopté.
Les amendements COM-7, COM-52, COM-53, COM-54, COM-85, COM-55, COM-97 et COM-56 deviennent sans objet.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avec l'amendement COM-259, nous maintenons le droit en vigueur s'agissant des règles de représentation devant les juridictions de première instance. Devant le tribunal paritaire des baux ruraux, dont le contentieux ne représente que 2 860 affaires par an en moyenne, les parties peuvent se faire assister ou représenter par un membre ou salarié d'une organisation professionnelle agricole. Ce dispositif est fréquemment sollicité par les agriculteurs ou les propriétaires bailleurs, et ne pose pas de difficulté particulière. En outre, le législateur reconnaît l'assistance et la représentation en justice par d'autres professionnels que les avocats. Il n'apparaît donc pas justifié de distinguer les tribunaux paritaires des baux ruraux en les traitant de manière isolée.
M. Jacques Bigot. - La volonté de développer la représentation obligatoire n'a pas d'autre but que d'alléger le travail des magistrats. L'humanisation de la justice, c'est aussi offrir aux justiciables la possibilité de s'expliquer eux-mêmes. La profession d'avocat pourra justifier qu'on ait recours à elle en montrant sa compétence et la plus-value qu'elle apporte, plutôt qu'en voulant développer des monopoles.
M. Philippe Bas, président. - La profession d'avocat ne doit pas être un métier de rente...
L'amendement COM-259 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Il est plus cohérent, et de nature à faciliter l'accessibilité de la loi, d'instituer le dispositif permettant de déroger à la représentation obligatoire par avocat devant le tribunal de grande instance proposé par l'article 4 du projet de loi dans la loi de 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques. D'où notre amendement COM-262 qui comprend aussi, par cohérence, la mention expresse selon laquelle tout représentant qui n'est pas avocat doit disposer d'un pouvoir spécial.
L'amendement COM-262 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Notre amendement COM-265 codifie à droit constant, dans la partie législative du code du travail, les principes d'assistance et de représentation devant le conseil de prud'hommes.
L'amendement COM-265 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Nous appliquons le même principe aux tribunaux de commerce dans l'amendement COM-269.
L'amendement COM-269 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-270 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement COM-99 prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur le financement de l'aide juridictionnelle. Par principe, la commission des lois se prononce défavorablement aux demandes de rapports. La ministre a par ailleurs annoncé la publication prochaine d'un rapport de l'inspection générale de la justice sur le sujet. Retrait ou avis défavorable.
M. Jacques Bigot. - Si le Gouvernement veut maintenir des représentations obligatoires renforcées, il faut donner plus de moyens en matière d'aide juridictionnelle. Dès lors que nous supprimons ces représentations obligatoires nouvelles, il n'y a pas de raison de demander ce rapport et je peux retirer mon amendement.
M. Jean-Pierre Sueur. - Cet amendement appelle l'attention du Gouvernement. Les rapports sur l'aide juridictionnelle sont légion, parmi lesquels celui de Jacques Mézard et Sophie Joissains, qui faisait de nombreuses propositions. Or l'aide juridictionnelle reste insuffisante et le sera encore davantage si ce texte est adopté. D'où cet amendement.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Opposer le principe selon lequel la commission des lois n'est pas favorable aux rapports n'est pas un argument recevable. Nous venons d'adopter un amendement des rapporteurs qui demande un rapport annuel. Il faut adapter la jurisprudence de la commission des lois.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - La ministre a annoncé un rapport de l'inspection générale de la justice sur le sujet.
M. Jacques Bigot. - Sur le conseil de mes collègues, je maintiens mon amendement pour que nous puissions en discuter en séance, en fonction de ce que décidera le Gouvernement.
L'amendement COM-99 n'est pas adopté.
Les amendements COM-108 rectifié, COM-159 rectifié et COM-176 rectifié bis sont adoptés.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Le dispositif de l'amendement COM-86 aboutirait à ce que les organismes de sécurité sociale puissent, en appel, être assistés, outre par l'un de leurs employés, par un défenseur social. J'imagine qu'il s'agit à un défenseur social d'assister et de représenter toutes les parties en appel, et pas seulement la sécurité sociale, alors que le projet de loi prévoit la représentation obligatoire par avocat. Avis défavorable, ainsi qu'aux amendements COM-87 et COM-88 qui créent le statut du défenseur social.
Les amendements COM-86, COM-87 et COM-88 ne sont pas adoptés.
Articles additionnels avant l'article 5
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements COM-57 et COM-58, qui proposent de conférer force exécutoire aux actes sous seing privé contresignés par avocats constatant un accord de médiation ou une conciliation.
Les avocats ne sont pas des officiers publics et ministériels, qui, seuls, délivrent des titres exécutoires. Certes, la loi du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017 a permis aux caisses d'allocations familiales de donner force exécutoire à l'accord par lequel des parents non mariés qui se séparent fixent le montant de la pension alimentaire due par l'un d'eux. Mais cette procédure est strictement encadrée et ne porte que sur un domaine très limité.
Les amendements COM-57 et COM-58 ne sont pas adoptés.
Article 5
L'amendement rédactionnel COM-239 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Notre amendement COM-240 revient sur l'attribution exclusive aux notaires de la compétence pour recueillir le consentement du couple qui recourt à une assistance médicale à la procréation avec tiers donneur. Les dispositions sur le consentement et ses conséquences en matière d'établissement du lien de filiation étant susceptibles d'évoluer dans le cadre de la future réforme des lois bioéthiques, il n'est pas pertinent de les modifier dès à présent, même à la marge.
L'amendement COM-240 est adopté.
L'amendement COM-91 devient sans objet.
M. Jacques Bigot. - Notre amendement COM-91 proposait la suppression de l'article.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Il aurait fallu l'examiner en premier.
M. Jacques Bigot. - La justice délivre gratuitement ces certifications. Avec le texte, le justiciable devra payer un notaire. Voilà pourquoi l'amendement COM-91 supprimait cet article.
M. Philippe Bas, président. - Suivant l'usage de notre commission, les amendements du rapporteur sont appelés en priorité, au début de chaque article. Quand les amendements suivants sont incompatibles, ils deviennent sans objet. L'amendement du rapporteur COM-240, supprimant deux alinéas, a été adopté, avec pour effet implicite que le reste de l'article subsiste.
M. Jean-Pierre Sueur. - J'ai quand même quelques doutes. Si M. Bigot avait présenté son amendement en proposant de supprimer les alinéas subsistant à l'amendement du rapporteur, l'article aurait été supprimé.
M. Philippe Bas, président. - S'ils avaient été adoptés eux aussi...
M. Jacques Bigot. - C'est donc ainsi que nous présenterons notre amendement en séance.
M. Philippe Bas, président. - Monsieur Sueur, je vous fais respectueusement remarquer que, du temps où vous présidiez, la commission appliquait la même règle.
M. Jean-Pierre Sueur. - Il faut toujours s'améliorer...
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Dans notre amendement COM-242, nous limitons l'expérimentation prévue par le Gouvernement en matière de révision des pensions alimentaires sans passage devant le juge aux seules hypothèses dans lesquelles les parties sont d'accord sur le nouveau montant. En effet, l'application du dispositif prévu à l'article 6 en cas de désaccord des parties ferait que la fixation de la contribution reposerait exclusivement sur l'application mathématique d'un barème, sans possibilité de prendre en compte la situation particulière du foyer et l'intérêt supérieur de l'enfant, comme le fait actuellement le juge.
Cet amendement confie la compétence d'homologation de ces accords aux seules caisses d'allocations familiales, organismes qui interviennent déjà en la matière depuis le 1er avril 2018, en donnant force exécutoire aux accords par lesquels des parents séparés, qui n'étaient pas mariés, fixent le montant de la pension alimentaire due par l'un d'eux, ab initio. Elles disposent par ailleurs d'un accès facilité aux informations nécessaires pour évaluer les ressources des parents.
Mme Brigitte Lherbier. - Personne mieux que le juge ne peut connaître exactement la situation des parties.
L'amendement COM-242 est adopté.
Les amendements COM-46, COM-48, COM-89, COM-177, COM-59 et COM-60 deviennent sans objet.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Par notre amendement COM-244, nous maintenons l'homologation par le juge des modifications de régime matrimonial en présence d'enfants mineurs, que l'article 7 propose de supprimer. En effet, lors de l'examen par le Sénat du projet de loi relatif à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures, la commission des lois, à l'initiative de son rapporteur, notre collègue Thani Mohamed Soilihi, s'était opposée à la suppression de cette homologation en présence d'enfants mineurs.
M. Philippe Bas, président. - Merci, Monsieur Soilihi, de votre prise de position qui fait référence contre le texte inique du Gouvernement !
L'amendement COM-244 est adopté.
L'amendement COM-165 devient sans objet.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Alors qu'une réforme globale de la protection juridique des majeurs est attendue, à la suite de la mission interministérielle confiée à Mme Anne Caron-Déglise, le présent projet de loi devance le futur débat sur cette réforme par plusieurs mesures en matière de tutelles. L'article 8 supprime ainsi le contrôle préalable du juge pour certains actes accomplis par le tuteur d'une personne protégée et ne laisse subsister que le contrôle préalable du conseil de famille. Dans la mesure où la constitution d'un conseil de famille est facultative pour les majeurs en tutelle, certains tuteurs seraient tenus de lui demander une autorisation, tandis que d'autres pourraient agir sans aucune autorisation. De telles dispositions risqueraient de méconnaître le principe constitutionnel d'égalité devant la loi.
L'amendement COM-272 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-8 du Gouvernement, qui prévoit de nouvelles mesures concernant la protection juridique des majeurs. Nous avons fait le choix, sur chacune de ces mesures, d'être constructifs et de proposer des améliorations, lors du débat en séance.
L'amendement COM-8 n'est pas adopté.
L'amendement COM-61 est retiré.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'article 9 prévoit de transférer deux missions respectivement assurées par les tribunaux d'instance et de grande instance à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) : la gestion de certaines saisies sur rémunérations, d'une part, et celle des sommes consignées dans le cadre d'expertises, d'autre part.
Dans les deux cas, la CDC ne pourrait pas proposer d'accueil physique aux justiciables, ce qui pourrait constituer un frein à l'accès au service public de la justice, alors que les populations concernées sont particulièrement vulnérables. En outre, aucune évaluation de cette réforme n'a été lancée, alors qu'elle implique la mise en oeuvre d'un système d'information assurant l'interopérabilité entre le ministère de la justice et la CDC, mais aussi avec le Trésor public.
Il apparaît donc prématuré d'autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnance s'agissant de mesures dont la faisabilité soulève de telles incertitudes. D'où notre amendement COM-274 de suppression.
M. Philippe Bas, président. - On ne peut pas parasiter d'autres services publics pour résoudre les problèmes de la justice. Nous nous y opposons.
M. Jean-Pierre Sueur. - Résolument.
L'amendement COM-274 est adopté.
Article additionnel après l'article 9
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-9, qui réforme substantiellement la procédure de saisie immobilière.
L'amendement COM-9 n'est pas adopté.
Article 10
L'amendement COM-247 est adopté.
Article additionnel après l'article 10
L'amendement COM-248 est adopté.
Article 11
L'amendement rédactionnel COM-233 est adopté.
Division additionnelle après l'article 11
L'amendement COM-68 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.
Articles additionnels après l'article 11
L'amendement COM-75 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement COM-76 fait doublon avec l'amendement COM-66 déposé à l'article 19. Retrait ou avis défavorable.
L'amendement COM-76 est retiré.
Les amendements COM-81 et COM-82 sont déclarés irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Les amendements identiques COM-249 et COM-90 reviennent sur la suppression de la phase de conciliation dans la procédure de divorce contentieux, car elle constitue le premier et souvent le seul contact que les parties auront avec leur juge, et parfois même le premier contact des parties entre elles depuis bien longtemps. C'est d'ailleurs lors de cette phase, souple, orale, que le juge peut demander à entendre l'enfant, et qu'il détermine les mesures provisoires appropriées. Avec la réforme proposée, la procédure serait désormais écrite et la situation de l'enfant noyée dans les échanges de conclusions.
Le problème de lenteur de la procédure de divorce ne résulte pas tant de la phase de conciliation que de l'insuffisance des moyens octroyés aux juridictions pour se prononcer dans des délais raisonnables. D'où notre proposition de supprimer l'article 12.
Les amendements de suppression COM-249 et COM-90 sont adoptés.
Les amendements COM-10, COM-62 et COM-77 deviennent sans objet.
Articles additionnels après l'article 12
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement COM-160 propose de modifier les règles applicables à la procédure de divorce par consentement mutuel sans juge. Notre collègue André Reichardt estime que la nature hybride de la convention, à la frontière entre le contrat et le jugement, impose de lui appliquer des règles spécifiques, dérogatoires du droit commun des contrats, comme la fixation d'un délai de prescription d'un an pour les actions en nullité ou l'irrévocabilité du principe du divorce en cas d'invalidation de la convention.
Si des critiques ont pu s'élever concernant le principe de la déjudiciarisation de ce mode de divorce, au regard de la protection de la partie la plus faible ou des enfants, nous n'avons pour l'instant été saisis d'aucune difficulté liée à l'application du droit commun des contrats à ces conventions de divorce. Au-delà d'un débat doctrinal intéressant sur la nature de cette convention de divorce, il serait utile de tirer un premier bilan de la mise en oeuvre de cette nouvelle procédure, pour repérer ses éventuels dysfonctionnements avant d'envisager de la modifier. Demande de retrait ou avis défavorable.
Mme Brigitte Lherbier. - Certains notaires m'ont dit qu'ils ne souhaitaient pas intervenir dans ce genre de contrats. Ils se contenteront d'apposer le sceau.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement porte sur les actions postérieures au divorce dirigées contre la convention, pas sur l'enregistrement.
Mme Brigitte Lherbier. - On ne dispose d'aucun retour d'information au niveau de l'enregistrement. Les notaires ne souhaitent pas la partager car ils ne veulent pas intervenir dans une appréciation quelconque.
M. André Reichardt. - Cet amendement et les trois suivants émanent d'une proposition de loi que j'ai déposée au mois de juin, et qui vise à sécuriser la procédure de divorce par consentement mutuel conventionnel. Il est vrai qu'il n'y a pas encore de contentieux. J'ai voulu anticiper en présentant cette proposition de loi au directeur de cabinet de la garde des sceaux. Il a souhaité laisser faire la navette parlementaire. Par conséquent, je maintiens mes amendements pour voir ce qu'il en adviendra en séance.
M. Jacques Bigot. - Mon collègue a raison. La procédure de divorce par consentement mutuel sans juge a été introduite très rapidement lors de l'examen du texte sur la justice du XXIème siècle. Des imperfections subsistent. Il faudrait procéder à des auditions pour compléter le texte. Je partage les inquiétudes de M. Reichardt.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - À ce stade, demande de retrait ou avis défavorable aux amendements COM-160, COM-161, COM-162 et COM-163.
M. Philippe Bas, président. - Notre collègue souhaite que le débat ait lieu en séance. Laissons le Gouvernement s'exprimer.
M. André Reichardt. - L'amendement COM-161 offre la possibilité de recourir à la même procédure de divorce par consentement mutuel conventionnel, mais cette fois en cas de séparation de corps. Il résout ainsi un problème de cohérence.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Nous en reparlerons en séance.
M. Philippe Bas, président. - C'est effectivement de bonne méthode.
Les amendements COM-160, COM-161, COM-162 et COM-163 ne sont pas adoptés.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'article 13 du projet de loi pose le principe selon lequel les procédures devant le tribunal de grande instance se déroulent sans audience lorsque les parties en sont d'accord et prévoit, pour les petits litiges, la dématérialisation de la procédure. Notre amendement COM-275 insère ces dispositions dans le code de l'organisation judiciaire et y apporte plusieurs modifications de fond. Il spécifie que la procédure sans audience ne peut être mise en oeuvre qu'à l'initiative des parties et prévoit leur comparution à l'audience, si le tribunal l'estime nécessaire ou si l'une des parties le demande. S'agissant de l'institution d'une procédure dématérialisée sans audience, pour les petits litiges, il exige, par parallélisme des formes, l'accord exprès des parties et supprime la faculté offerte au tribunal de refuser une demande d'audience, considérant que cela pourrait constituer un obstacle à l'accès au juge.
M. Jacques Bigot. - Je ne saisis pas l'intérêt de l'article 13 car, dans la pratique, lorsque les parties en sont d'accord, le renvoi du dossier en mise en délibéré peut se faire. Par ailleurs, l'oralité me semble souvent nécessaire à la défense des justiciables. Dans les années 1970, les avocats ne plaidaient guère devant le tribunal administratif ; c'est désormais davantage le cas. L'évolution est inverse devant le juge judiciaire : cela me semble dommage, d'autant que la procédure civile prévoit que les magistrats peuvent, à l'audience, faire un rapport oral que les avocats peuvent assortir de remarques. Le dispositif qui nous est proposé tend à une déshumanisation du monde judiciaire en favorisant plus avant la procédure écrite. Qu'en sera-t-il demain avec le développement de la numérisation ? Les greffiers pourront à l'avenir appuyer sur un bouton pour produire automatiquement une décision de justice ?
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Je rejoins Jacques Bigot. Les avocats sont utiles et, contrairement à leur réputation, ne souhaitent pas perdre de temps en procédures. D'ailleurs, ils déposent souvent un dossier sans plaidoirie. Pour autant, il convient de veiller, dans l'intérêt des justiciables, à ne pas ôter à la justice la part d'humanité que représentent les débats en rendant obligatoire une procédure strictement écrite de dépôt de dossier.
M. Jean-Pierre Sueur. - Notre collègue Jacques Bigot a raison : l'article 13 du projet de loi devrait être supprimé. La procédure écrite existe déjà, mais il ne faut pas la systématiser. Souvenons-nous qu'il est de l'essence du Parlement de débattre !
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement limite les audiences sans comparution aux cas où les parties en seraient d'accord. En pratique, vous l'avez indiqué madame de la Gontrie, les dépôts de dossier sans plaidoirie sont fréquents. Il s'agit ici en réalité d'encadrer l'usage d'une telle procédure.
M. Jacques Bigot. - Si l'article 13 était conservé, je préfère la rédaction proposée par nos rapporteurs, en espérant que l'Assemblée nationale ne supprime pas tout garde-fou.
M. Philippe Bas, président. - Nous nous accordons tous pour constater que l'article 13 ne peut demeurer en l'état.
L'amendement COM-275 est adopté.
Les amendements COM-92, COM-109 et COM-110 deviennent sans objet.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'article 14 du projet de loi spécialise, au niveau national, un seul tribunal de grande instance pour traiter de façon dématérialisée les injonctions de payer. Le dispositif prévoit que les requêtes doivent obligatoirement être formées par voie dématérialisée, de même que les oppositions aux ordonnances portant injonction de payer. Notre amendement COM-276 rend optionnelle la voie dématérialisée, dans la mesure où l'institution d'une saisine obligatoire par ce moyen - inédite semble-t-il - pourrait constituer un frein à l'accès à la justice, tant pour le créancier que pour le débiteur.
L'amendement COM-276 est adopté.
L'amendement COM-93 devient sans objet.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - L'article 15 du projet de loi m'apparaît extrêmement préoccupant, sans même revenir sur le principe du recours aux ordonnances, dans la mesure où il autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance des dispositions dont le champ est insuffisamment précis. Quelles seront, par exemple, les juridictions concernées ?
M. Philippe Bas, président. - Vous aurez le loisir d'interroger le Gouvernement en séance publique.
L'amendement rédactionnel COM-286 est adopté.
L'amendement COM-94 devient sans objet.
Article additionnel après l'article 15
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement COM-135 modifie le seuil de compétence des tribunaux d'instance. Il s'agit d'une disposition d'ordre réglementaire : avis défavorable.
L'amendement COM-135 n'est pas adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'article 17 du projet de loi permet au juge de sanctionner le tuteur en cas de retard dans la remise de l'inventaire à l'ouverture de la mesure de protection, en désignant un « technicien » pour y procéder aux frais du tuteur. Notre amendement COM-277, tenant compte des dysfonctionnements relevés par plusieurs rapports s'agissant de la remise effective de l'inventaire, conserve la philosophie de l'article tout en y substituant un dispositif gradué et plus encadré.
L'amendement COM-277 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Le même article 17 réforme les modalités de contrôle des comptes de gestion des mesures de tutelle. Notre amendement COM-278 propose un dispositif alternatif permettant de renforcer l'efficacité du système, tout en préservant les garanties de contrôle pour les personnes protégées.
L'amendement COM-278 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Notre amendement COM-279 maintient le droit en vigueur s'agissant de la dispense d'établissement et de contrôle des comptes de gestion, qui peut être autorisée par le juge des tutelles en cas de modicité des revenus ou du patrimoine de la personne protégée. Il n'existe, en effet, aucune raison d'élargir la possibilité de dispense aux mesures de protection confiées aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs.
L'amendement COM-279 est adopté.
L'amendement COM-78 devient sans objet.
Article additionnel après l'article 17
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Nous sommes défavorables à l'amendement COM-134, qui transfère au juge des tutelles la compétence du procureur de la République pour l'établissement de la liste des médecins autorisés à délivrer les certificats médicaux nécessaires à l'ouverture d'une mesure de protection.
L'amendement COM-134 n'est pas adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Notre amendement COM-250 supprime la possibilité, pour le juge aux affaires familiales ou pour le parent qui y a un intérêt, de demander au procureur de la République de requérir le concours de la force publique pour faire exécuter une décision judiciaire, une convention homologuée par le juge ou une convention de divorce par consentement mutuel enregistrée au rang des minutes d'un notaire, fixant les modalités d'exercice de l'autorité parentale.
M. Alain Richard. - Je ne comprends pas votre proposition de suppression de cette disposition tant l'inexécution fréquente des décisions des juges aux affaires familiales représente une difficulté. Quelle solution alternative envisagez-vous ?
Mme Muriel Jourda. - Je partage l'interrogation de notre collègue Alain Richard. Si la politique est fluctuante en la matière - le recours à la force publique était fréquent par le passé -, nombre de nos concitoyens sont douloureusement confrontés à ces situations.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Notre amendement ne concerne que les deux premiers alinéas de l'article 18, dont les autres dispositions permettent de renforcer l'exécution des décisions du juge. J'entends vos arguments sur une question si sensible, mais j'estime que l'intervention des forces de l'ordre pourrait être contraire à l'intérêt de l'enfant, qui doit demeurer au coeur de notre réflexion.
M. Alain Richard. - L'inexécution des décisions du juge aux affaires familiales est également contre-productive pour l'intérêt de l'enfant !
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre proposition ne porte que sur les cas relatifs à l'application du droit de visite ou du droit de garde. Faut-il que la police aille chercher l'enfant chez le parent contrevenant ? Nous avons estimé, sauf risque grave relevant du droit pénal, qu'un tel procédé pourrait desservir l'intérêt de l'enfant.
Mme Brigitte Lherbier. - Il est rare que les forces de police viennent chercher un enfant. En revanche, le fait d'avoir pris acte au commissariat de la non-présentation de l'enfant apparaît souvent dissuasif. Il conviendrait, en tout état de cause, de davantage travailler le dispositif proposé.
M. Alain Richard. - Le projet de loi propose déjà un dispositif gradué ! Le juge doit en faire la demande au procureur de la République, lequel, fort probablement, n'accordera pas le concours de la force publique à la première défaillance d'un parent. Le commissaire de police peut, en outre, agir sans recours à la force.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Si le recours aux forces de police apparaît dans votre esprit comme une solution ultime, il n'en est rien à la lecture de l'article 18, qui ne prévoit aucune gradation et permet au particulier lésé de saisir lui-même le procureur de la République. Imaginez le nombre de saisines potentielles !
Mme Muriel Jourda. - Dans les faits, de nombreuses familles sont régulièrement concernées par ce sujet. Souvent, la police appelle le parent récalcitrant, afin que la décision de justice s'applique. Cette action est dissuasive et évite tout sentiment d'impunité.
M. Philippe Bas, président. - Je vous rappelle que les décisions judiciaires ne représentent pas la totalité des cas prévus par le dispositif, puisqu'il peut également s'agir de faire appliquer une convention de divorce par consentement mutuel, dont le juge n'a jamais eu à connaître. En ce sens, il va peut-être un peu loin... Réfléchissons-y d'ici la séance publique.
M. Jacques Bigot. - Je suis favorable à ce que le procureur de la République puisse intervenir, mais si certains se montreront prudents, d'autres enverront d'office les forces de l'ordre... Le projet de loi insiste sur la médiation et la conciliation, concepts qui me semblent fort éloignés de l'intervention des forces de l'ordre. J'approuve donc l'amendement de nos rapporteurs. J'espère que la garde des sceaux pourra nous expliquer en séance publique pourquoi elle a retenu cette solution.
M. Philippe Bas, président. - Je suis, comme vous, sensible à l'intérêt de l'enfant.
L'amendement COM-250 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Les amendements COM-63, COM-64 et COM-65, ainsi que l'amendement COM-164, permettent au juge aux affaires familiales, lorsqu'il est saisi d'une requête relative aux modalités d'exercice de l'autorité parentale, de statuer sur la jouissance du domicile familial en cas de séparation de parents non mariés. Nous n'avons pas d'opposition de principe concernant ces dispositions, mais souhaiterions pouvoir les examiner plus attentivement d'ici la séance publique. Nous en demandons donc le retrait ou, à défaut, y sommes défavorables.
L'amendement COM-63 n'est pas adopté.
Articles additionnels après l'article 18
Les amendements COM-64, COM-65 et COM-164 ne sont pas adoptés.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Notre amendement COM-234 relève le niveau d'exigence en matière de protection de la vie privée dans le cadre de l'open data des décisions des juridictions administratives et judiciaires. Il s'inspire directement de la disposition adoptée par le Sénat dans la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice en octobre 2017
L'amendement COM-234 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination COM-236.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Notre amendement COM-238 garantit la publicité des décisions des juridictions administratives et judiciaires.
L'amendement COM-238 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Notre amendement COM-241 intègre au code de l'organisation judiciaire les règles relatives à la publicité des débats devant les juridictions civiles, prévoit la publicité des jugements desdites juridictions et en précise les règles. En particulier, il clarifie la disposition selon laquelle les débats peuvent avoir lieu en chambre du conseil dans certaines matières intéressant la vie privée et supprime une disposition similaire concernant le secret des affaires, déjà satisfaite par les règles de protection instaurées par la loi du 30 juillet 2018 relative à la protection du secret des affaires.
L'amendement COM-241 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Les amendements COM-66 et COM-67 sont similaires et concernent respectivement les juridictions administratives et judiciaires. Ils proposent que le Conseil national des barreaux soit destinataire de l'ensemble des décisions de justice, dans le cadre de l'open data, mais sans occultation des mentions des personnes concernées. Nous en demandons le retrait ou, à défaut, y sommes défavorables.
Les amendements COM-66 et COM-67 ne sont pas adoptés.
Articles additionnels après l'article 19
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-243 élargit le collège électoral des tribunaux de commerce aux exploitants agricoles, aux travailleurs indépendants et aux professionnels libéraux, prolongeant l'extension aux artisans prévue à l'initiative du Sénat par la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle. Il reprend ainsi une disposition de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice, adoptée par le Sénat en 2017. En outre, pour tenir compte des difficultés de recrutement des juges consulaires sans remettre en cause la limite d'âge fixée à 75 ans, il permet qu'un juge soit élu pour cinq mandats consécutifs de quatre ans, outre le premier mandat dont la durée est limitée à deux ans.
L'amendement COM-243 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-246 étend à l'ensemble des entreprises la compétence des tribunaux de commerce en matière de prévention et de traitement des difficultés qu'elles rencontrent, pour en faire des tribunaux des affaires économiques.
M. Philippe Bas, président. - Comme pour toutes les dispositions que nous avions déjà votées en 2017, notre avis est favorable.
L'amendement COM-246 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - C'est donc également le cas pour notre amendement COM-251, qui confie aux tribunaux de commerce une compétence en matière de baux commerciaux.
L'amendement COM-251 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Notre amendement COM-252 prévoit que c'est seulement à leur demande que des magistrats honoraires pourront être désignés par les chefs de juridiction administrative pour exercer des fonctions d'aide à la décision au profit de magistrats en exercice. Cette précision est inspirée du dispositif prévu pour les magistrats honoraires de l'ordre judiciaire. Il semble, en effet, délicat d'imposer à des magistrats expérimentés des fonctions généralement occupées par des assistants de justice.
L'amendement COM-252 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Nous sommes défavorables à l'amendement COM-80, qui prévoit la possibilité, pour les titulaires du certificat d'aptitude à la profession d'avocat, de devenir juristes assistants.
L'amendement COM-80 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous entrons dans la partie pénale. Si le dépôt d'une plainte par voie électronique est adapté pour certaines infractions - les escroqueries sur Internet ou les fraudes à la carte bancaire par exemple -, il est important de préserver un contact physique avec un policier ou un gendarme pour les plaintes portant sur les crimes et délits commis contre les personnes. Tel est l'objet de notre amendement COM-183.
L'amendement COM-183 est adopté ainsi que l'amendement rédactionnel COM-182.
L'amendement COM-98 devient sans objet.
M. Jacques Bigot. - Il est regrettable que notre amendement COM-98 soit devenu sans objet. En effet, dans les alinéas qu'il visait, il est porté atteinte aux droits de la victime lorsqu'elle n'a pas été informée de la tenue d'une audience.
Article additionnel après l'article 26
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-47 donne compétence exclusive au tribunal de grande instance de Paris s'agissant de l'indemnisation des victimes d'actes terroristes. Cette disposition demande a minima une réflexion complémentaire, d'autant que les associations de victimes y semblent fermement hostiles. Sans opposer au dispositif une fin de non-recevoir, nous vous proposons de renvoyer le débat en séance publique.
M. Jacques Bigot. - Si l'idée de rassembler certaines missions semble intéressante en matière d'efficience de l'organisation judiciaire, il n'en demeure pas moins que les victimes doivent pouvoir saisir un tribunal à proximité de leur domicile.
L'amendement COM-47 n'est pas adopté.
Division additionnelle avant l'article 27
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous sommes défavorables à l'amendement COM-50 rectifié, qui vise à interdire la divulgation de toute information relative à une personne gardée à vue ou mise en examen et à imposer au juge d'agir systématiquement en cas d'atteinte à la présomption d'innocence pour y mettre fin.
L'amendement COM-50 rectifié n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'article 27 du projet de loi permet, au cours d'enquêtes portant sur des délits et des crimes de droit commun, de recourir aux interceptions de communications électroniques, y compris lorsque la peine encourue est de trois ans d'emprisonnement. Sans remettre en cause le principe d'une extension, notre amendement COM-194 retient comme critère unique d'application le seuil des infractions punies d'une peine au moins égale à cinq ans d'emprisonnement. Il harmonise également les garanties encadrant le recours à cette technique : comme pour les enquêtes, les interceptions autorisées lors d'une instruction devront faire l'objet d'une ordonnance motivée.
M. Philippe Bas, président. - Cet amendement est important en matière d'équilibre entre les pouvoirs du procureur de la République et ceux du juge d'instruction.
M. Jacques Bigot. - J'avais suggéré, avec l'amendement COM-100, notamment la suppression de ce dispositif, mais votre rédaction me semble intéressante. Dans l'attente de la séance publique, le groupe socialiste et républicain s'abstiendra sur les amendements des rapporteurs portant sur l'article 27.
L'amendement COM-194 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'article 27 élargit également, de manière significative, le champ de la technique d'enquête de géolocalisation, qui désormais pourrait s'appliquer dans le cadre d'une enquête ou d'une instruction concernant les infractions punies d'au moins trois ans d'emprisonnement, et non plus seulement celles punies d'au moins cinq ans d'emprisonnement. Notre amendement COM-196 prévoit les garanties permettant de s'assurer de la proportionnalité d'une telle extension : en matière d'enquête, la durée de l'autorisation renouvelée par le juge des libertés et de la détention serait de quinze jours, et non d'un mois, afin de permettre un contrôle rapproché du bien-fondé de l'utilisation de cette technique. La décision serait motivée et la durée maximale d'autorisation limitée à deux ans. En outre, les données collectées dans le cadre d'une procédure d'urgence non autorisée par un juge des libertés et de la détention seraient conservées sous scellés, sans possibilité d'exploitation, voire détruites.
M. Philippe Bas, président. - Il s'agit, en somme, d'encadrer une extension prévue par le projet de loi.
M. Jacques Bigot. - Là encore, nous aurions préféré la suppression de la disposition.
L'amendement COM-196 est adopté.
Les amendements COM-2, COM-100, COM-3, COM-4 et COM-5 deviennent sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'article 28 du projet de loi généralise les enquêtes sous pseudonyme à tous les délits punis d'une peine d'emprisonnement. Cette généralisation apparaît excessive et conduirait à ne plus réserver l'enquête sous pseudonyme aux services spécialisés. Or, une telle technique d'enquête, équivalente à l'infiltration, ne saurait être efficace que si elle est réalisée par des personnels formés à la cybercriminalité et plus spécifiquement aux techniques d'infiltration numérique. Notre amendement COM-197 limite le recours à cette technique aux enquêtes concernant les infractions punies d'une peine au moins égale à trois ans d'emprisonnement. Afin d'assurer la proportionnalité de cette extension, il précise également que ces actes doivent s'effectuer sous le contrôle de magistrats, qui peuvent y mettre fin à tout moment.
M. Philippe Bas, président. - Votre amendement reste dans le même esprit que les deux précédents.
M. Jacques Bigot. - Et, dans le même esprit, il améliore la rédaction de l'article, même si nous aurions préféré qu'il soit supprimé.
L'amendement COM-197 est adopté.
Les amendements COM-6, COM-49 et COM-104 deviennent sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'article 29 du projet de loi étend aux crimes de droit commun les techniques spéciales d'enquête, particulièrement intrusives. Notre amendement COM-202 supprime cette extension, dont la nécessité ne semble pas avérée et qui n'est assortie d'aucune garantie supplémentaire.
L'amendement COM-202 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-212 fixe une durée maximale de 24 heures pour le recours à la technique d'enquête d'accès à distance à des correspondances électroniques, très intrusive puisqu'elle permet de récupérer toutes les correspondances stockées.
L'amendement COM-212 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Sans remettre en cause le principe d'un alignement du régime des techniques spéciales d'enquête proposé par l'article 29 du projet de loi, notre amendement COM-203 répare plusieurs oublis quant aux garanties prévues pour encadrer le recours à ces techniques : l'exigence d'une ordonnance écrite et motivée, la mention de l'infraction motivant le recours à la mesure de sonorisation dans la décision et la durée de celle-ci, la nécessité de préciser dans l'autorisation l'infraction motivant le recours aux opérations ainsi que leur durée, l'interdiction à peine de nullité que les opérations aient un autre objet que la recherche et la constatation des infractions visées par les autorisations et l'interdiction de conserver des séquences relatives à la vie privée étrangères aux infractions visées dans les décisions autorisant la mesure. Notre amendement supprime également la nécessité, pour le juge d'instruction, lors des informations judiciaires, de solliciter l'avis du procureur de la République.
M. Jacques Bigot. - Je remercie nos rapporteurs pour leur travail en faveur de la défense des libertés, même s'il eût mieux valu supprimer l'article 29.
L'amendement COM-203 est adopté.
Les amendements COM-14, COM-105, COM-15 et COM-16 deviennent sans objet.
Article 30
Les amendements rédactionnels COM-181 et COM-184 sont adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-136, qui prévoit que les policiers puissent déclarer leur adresse professionnelle pour l'immatriculation de leur véhicule personnel, apparaît sans lien avec un projet de loi relatif à la réforme de la justice.
L'amendement COM-136 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-137 élargit considérablement le pouvoir reconnu aux agents de police judiciaire adjoints de constater des infractions pénales. Nous y sommes défavorables.
L'amendement COM-137 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous sommes également défavorables à l'amendement COM-106, qui supprime l'élargissement des attributions des agents de police judiciaire et la possibilité, pour les enquêteurs, de prendre des réquisitions de faible importance sans autorisation du procureur de la République.
M. Jacques Bigot. - Il ne s'agit pas de nier le rôle important des agents de police judiciaire, mais de veiller aux libertés publiques.
L'amendement COM-106 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-185 maintient l'obligation de présentation au procureur de la République pour autoriser la prolongation de la garde à vue au-delà de 24 heures, dans la mesure où elle garantit un contrôle effectif du parquet sur le déroulement de la garde à vue. Sa suppression risque d'entraîner une prolongation de la garde à vue à chaque fois que le service enquêteur le juge utile, sans véritable contrôle par l'autorité judiciaire.
L'amendement COM-185 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - En 2016, le Sénat a adopté, à l'initiative de notre collègue Esther Benbassa, un amendement prévoyant une information de l'avocat lorsque la personne gardée à vue est transportée sur un autre lieu, conformément à une proposition du rapport de Jacques Beaume remis au Gouvernement en 2014. Le Gouvernement considère que cette obligation fait peser une contrainte excessive sur les enquêteurs. Notre amendement COM-186 tend à conserver la portée de la mesure votée il y a deux ans par le Sénat.
L'amendement COM-186 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous sommes défavorables à l'amendement de suppression COM-17, ainsi qu'aux amendements COM-107 et COM-1.
Les amendements COM-17, COM-107 et COM-1 ne sont pas adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous sommes en revanche favorables à l'amendement COM-18, qui complète utilement notre amendement COM-185.
L'amendement COM-18 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-204 complète l'article 32 du projet de loi, qui étend les prérogatives de perquisition lors des enquêtes préliminaires, afin de prévoir la possibilité, pour la personne faisant l'objet d'une perquisition, d'être assistée de son avocat. Il garantit ainsi la proportionnalité du dispositif.
M. Jacques Bigot. - Je suis surpris que vous ne remettiez pas en cause l'article 32 dans son ensemble, compte tenu des questions qu'il soulève. Le problème de la flagrance mériterait à tout le moins un débat !
L'amendement COM-204 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-205 supprime la création du régime ad hoc permettant aux agents des forces publiques de pénétrer au sein d'un domicile afin de faire exécuter un ordre de comparaître. En effet, le code de procédure pénale leur permet déjà de pénétrer pendant la même plage horaire dans un domicile pour exécuter un mandat de recherche délivré par le procureur de la République contre toute personne à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre un crime ou un délit puni d'au moins trois ans d'emprisonnement.
L'amendement COM-205 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'article 32 du projet de loi crée également un régime de réquisition permettant la visite et la fouille systématique de tout navire présent dans une certaine zone. Or, contrairement au régime prévu par le code des transports, ce dispositif ne nécessite pas d'autorisation du juge des libertés et de la détention en cas de refus de l'occupant des lieux, aucun procès-verbal n'est remis à l'intéressé et aucune contestation de la régularité de la fouille ne peut avoir lieu devant le premier président de la cour d'appel. En outre, aucune durée limite à la fouille n'est fixée. Aussi, notre amendement COM-229 prévoit la remise d'un procès-verbal de fouille aux intéressés, ainsi que la limitation temporelle de cette fouille à 12 heures.
L'amendement COM-229 est adopté.
M. François-Noël Buffet. - Notre amendement COM-206 modifie la faculté de demander l'annulation de l'acte de perquisition au juge des libertés et de la détention. En l'état du texte, un juge des libertés et de la détention pourrait être conduit à statuer sur la régularité d'un acte qu'il a lui-même autorisé. Au regard des risques d'inconstitutionnalité de cette atteinte au principe d'impartialité des juridictions, notre amendement fait trancher ce contentieux par le président de la chambre de l'instruction.
L'amendement COM-206 est adopté.
Les amendements COM-19, COM-23, COM-111 et COM-22 deviennent sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous sommes favorables à l'amendement COM-42, qui applique, en matière douanière, le régime procédural de la perquisition chez un avocat prévu en matière pénale.
L'amendement COM-42 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous sommes, en revanche, défavorables aux amendements COM-138, étendant les pouvoirs de saisie lors des perquisitions, COM-20, supprimant l'extension de l'enquête de flagrance aux crimes, COM-21, limitant le champ desdites enquêtes, et COM-143 étendant les pouvoirs confiés aux policiers municipaux.
Les amendements COM-138, COM-20, COM-21 et COM-143 ne sont pas adoptés.
Articles additionnels après l'article 32
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous sommes défavorables à l'amendement COM-24, rendant obligatoire la présence de l'avocat lors des perquisitions, ainsi qu'aux amendements COM-40, COM-41 et COM-43, renforçant les garanties applicables aux perquisitions et visites au domicile ou au cabinet d'un avocat.
Les amendements COM-24, COM-40, COM-41 et COM-43 ne sont pas adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-289 déposé par le Gouvernement corrige une malfaçon dans le code de la défense, introduite par la dernière loi de programmation militaire. Sans remettre en cause son intérêt, il convient de constater qu'il ne présente aucun lien, même indirect, avec le texte.
L'amendement COM-289 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-154, auquel nous sommes défavorables, confie des responsabilités supplémentaires aux policiers municipaux. Nous sommes également défavorables à l'amendement COM-166, qui renforce l'obligation de dépaysement d'une affaire lorsque le prévenu est en relation avec des magistrats ou des fonctionnaires de la cour d'appel. Notre avis est identique sur les amendements COM-44 et COM-45 relatifs à l'information de l'avocat.
Les amendements COM-154, COM-166, COM-44 et COM-45 ne sont pas adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-72 du Gouvernement supprime l'obligation d'un examen médical pour le dépistage de la présence d'alcool dans le sang, car une prise de sang, assurée par un infirmier et suivie d'une analyse biologique, est souvent suffisante. Les modalités de vérification de l'état alcoolique seraient ainsi harmonisées avec celles du dépistage des stupéfiants. Nous y sommes favorables.
L'amendement COM-72 est adopté.
Article additionnel après l'article 33
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous sommes défavorables à l'amendement COM-25 relatif à l'accès de l'avocat au dossier de procédure et aux obligations pesant sur le procureur de la République.
L'amendement COM-25 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-208 étend la procédure de « sas », limitée aux infractions terroristes, à celles qui relèvent de la criminalité et de la délinquance organisées. Sa généralisation au-delà de ce champ n'apparaît pas souhaitable en raison du risque de chevauchement d'attributions entre le procureur de la République et le juge d'instruction. Par ailleurs, il convient de maintenir le délai de 48 heures à compter de la délivrance du réquisitoire introductif actuellement prévu par le « sas » : la poursuite pendant une semaine d'opérations aussi attentatoires aux libertés individuelles, avec l'autorisation et sous le contrôle du seul procureur de la République, semble disproportionnée.
M. Philippe Bas, président. - Le Sénat défend les libertés !
L'amendement COM-208 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-207 supprime la nécessité, pour les plaignants, de former un recours devant le procureur général en cas de décision de classement sans suite du procureur de la République : une telle disposition serait susceptible de retarder excessivement l'ouverture d'une information judiciaire, au détriment du droit des victimes.
L'amendement COM-207 est adopté.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Je suis surprise qu'hors l'amendement de suppression COM-112 rectifié du groupe socialiste et républicain, portant sur la totalité de l'article 34, nul ne propose de supprimer l'alinéa 7, qui prévoit le passage de trois à six mois du délai entre le dépôt d'une plainte simple et une plainte avec constitution de partie civile, retardant d'autant l'engagement de l'action publique. Les rapporteurs devraient, il me semble, se pencher sur cette disposition...
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous l'examinerons plus avant dans la perspective de la séance publique.
L'article 34 du projet de loi ajoute, par ailleurs, une troisième hypothèse justifiant le refus d'informer. Ces dispositions permettraient au procureur de la République de requérir du juge d'instruction « une ordonnance constatant l'inutilité d'une information et invitant la partie civile à engager des poursuites par voie de citation directe » lorsque les trois conditions suivantes sont réunies : les investigations utiles à la manifestation de la vérité ont déjà toutes été réalisées ; l'enquête a mis à jour des charges suffisantes contre une personne mais le procureur de la République a refusé, en opportunité, de mettre en mouvement l'action publique ; enfin, une citation directe devant le tribunal peut être envisagée. Outre quelques précisions rédactionnelles, notre amendement COM-209 fait explicitement de cette possibilité un troisième cas d'ordonnance de non-lieu à informer, et non une ordonnance « constatant l'inutilité d'une information ».
L'amendement COM-209 est adopté, ainsi que l'amendement COM-214.
L'amendement COM-112 rectifié devient sans objet.
Les amendements COM-178, COM-37 et COM-73 sont adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous sommes défavorables à l'amendement COM-26, ainsi qu'à l'amendement COM-27, qui supprime l'assimilation des consignations.
Les amendements COM-26 et COM-27 ne sont pas adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le recours à la visioconférence est autorisé pour le placement en détention provisoire et pour la prolongation de cette dernière. Le justiciable peut cependant refuser cette possibilité et obtenir que la décision soit prise au cours d'une audience où le magistrat est physiquement présent, sauf en cas de risque d'évasion ou de trouble à l'ordre public. L'article 35 supprime ce droit. Pour une décision aussi importante qu'une mesure de privation de liberté, la personne mise en cause doit pouvoir rencontrer son juge. Tel est l'objet de notre amendement COM-187. La prise de distance qui résulte du recours à des moyens audiovisuels risque de favoriser le placement en détention provisoire et de rendre plus difficile l'exercice des droits de la défense, l'avocat ne pouvant être simultanément auprès de son client et auprès du juge.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - L'amendement COM-38 du Gouvernement réécrit cette disposition.
L'amendement COM-187 est adopté.
L'amendement COM-167 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre avis est défavorable sur l'amendement COM-113 relatif à la procédure de renouvellement de l'assignation à résidence. Dans la mesure où la personne assignée à résidence sous surveillance électronique conserve la possibilité de demander la mainlevée de la mesure, la simplification proposée par le projet de loi apparaît respectueuse des droits de la personne poursuivie, s'agissant d'une mesure de contrainte moins attentatoire aux libertés qu'un placement en détention provisoire.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Votre argument me semble quelque peu spécieux...
L'amendement COM-113 n'est pas adopté.
Les amendements COM-170, COM-28, COM-38 et COM-74 deviennent sans objet.
Les amendements COM-29 et COM-114 sont adoptés.
Articles additionnels après l'article 35
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous demandons le retrait ou, à défaut, sommes défavorables aux amendements COM-173, COM-174 et COM-175 relatifs aux personnes souffrant de troubles mentaux.
Les amendements COM-173, COM-174 et COM-175 ne sont pas adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'article 36 du projet de loi permet au juge d'instruction de rendre son ordonnance de règlement dans des délais plus courts. Elle est, pour mémoire, rendue au terme d'une procédure contradictoire : lorsqu'il a terminé son enquête, le juge d'instruction en informe le procureur, qui doit lui adresser en retour ses réquisitions écrites, et les parties, qui peuvent lui faire part de leurs observations ou formuler d'ultimes demandes ou requêtes. Le code de procédure pénale impose un délai de quatre mois avant que le juge d'instruction puisse rendre son ordonnance, même lorsque le procureur a rendu ses réquisitions rapidement et que les parties n'ont présenté ni observation, ni requête, ni demande. Pour réduire ce délai, il est proposé de laisser aux parties dix jours pour faire savoir si elles souhaitent, ou non, présenter des observations ou formuler des demandes ou requêtes. Si les parties font savoir, dans ce délai, qu'elles ne présenteront pas d'observation et ne formuleront pas de demande ou requête ou si elles gardent le silence, le juge d'instruction pourra rendre l'ordonnance de règlement, après avoir reçu les réquisitions du procureur. Sans remettre en cause ce mécanisme, auquel nous ne sommes pas hostiles, notre amendement COM-188 porte de dix à quinze jours le délai laissé aux parties.
L'amendement COM-188 est adopté, ainsi que les amendements COM-180, COM-169, COM-39 et COM-79.
Les amendements COM-30, COM-31 et COM-115 deviennent sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous sommes favorables à l'amendement COM-116.
L'amendement COM-116 est adopté.
L'amendement COM-32 devient sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous sommes également favorables à l'amendement COM-117 maintenant la collégialité de la chambre de l'instruction.
L'amendement COM-117 est adopté.
Article 37
L'amendement rédactionnel COM-215 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-210 étend le champ d'application de la procédure de l'amende forfaitaire délictuelle à l'ensemble des délits punis d'une peine d'amende. Sauf disposition contraire, son montant s'établirait à 300 euros, mais 250 euros en cas de paiement immédiat et 600 euros en cas de majoration.
Mme Esther Benbassa. - Dans ce cadre, l'amende serait-elle identique en matière de stupéfiant toutes drogues confondues ? Quelle sera l'échelle des peines applicables si les drogues dures et les drogues douces ne sont pas différenciées ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le texte ne prévoit pas de distinction entre les différents stupéfiants, ce qui est l'état du droit : l'amende forfaitaire ne variera pas dans son montant en fonction, par exemple, de la dangerosité du produit. En revanche, le juge pourra toujours prendre des sanctions complémentaires.
Mme Esther Benbassa. - C'est très étrange !
M. Jacques Bigot. - Nous sommes également circonspects sur l'article 37 : quelle stratégie pénale s'appliquera en cas d'amende forfaitaire, surtout si elle ne varie pas en fonction des produits ? Qu'en sera-t-il notamment de la prévention et des enjeux de santé publique ? Nous devrons avoir un débat approfondi en séance publique.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous sommes défavorables aux amendements COM-139, COM-140, COM-141, COM-155 et COM-156, qui modifient le champ d'application ou les montants de l'amende forfaitaire.
Les amendements COM-139, COM-140, COM-141, COM-155 et COM-156 ne sont pas adoptés.
L'amendement COM-118 rectifié devient sans objet.
Article 38
Les amendements rédactionnels et de coordination COM-189, COM-190 et COM-193 sont adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le projet de loi porte à cinq ans d'emprisonnement la peine maximale encourue dans le cadre d'une procédure de plaider coupable. Notre amendement COM-192 la maintient à son niveau actuel d'un an d'emprisonnement, considérant qu'il n'est pas possible de priver un individu de liberté pendant davantage de temps sans une audience devant le tribunal correctionnel.
L'amendement COM-192 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel COM-191.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous sommes défavorables aux amendements COM-33, qui prévoit la désignation d'un juge des enfants en cas de composition pénale avec un mineur, et COM-34, qui prévoit l'information obligatoire sur la peine envisagée dans le cadre d'une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.
Les amendements COM-33 et COM-34 ne sont pas adoptés.
Les amendements COM-119 et COM-120 rectifié deviennent sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-195 supprime la procédure de comparution à délai différé instituée par l'article 39 du projet de loi. Il paraît en effet curieux de saisir le tribunal correctionnel d'une affaire, sans attendre le résultat d'une expertise ou d'un examen que le procureur a jugé utile à la manifestation de la vérité. Cette procédure risque d'entraîner une augmentation du nombre de personnes placées en détention provisoire, dans des conditions présentant moins de garanties qu'actuellement puisqu'aucun juge d'instruction ne serait saisi. Les parties devraient enfin se tourner vers le président du tribunal correctionnel si elles souhaitent demander des actes, ce qui paraît peu réaliste compte tenu de la lourde charge de travail qui incombe déjà à ces magistrats.
M. Jacques Bigot. - Je vous remercie pour cet amendement. La proposition du Gouvernement se place dans le prolongement des choix faits par la chancellerie, qui cherche à réduire la charge de travail des magistrats tout en en recrutant davantage.
L'amendement COM-195 est adopté, ainsi que l'amendement COM-198.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-35 allonge certains délais accordés à l'avocat pour préparer la défense de son client, tandis que l'amendement COM-121 subordonne le regroupement des audiences à l'accord du prévenu. Nous y sommes défavorables.
Les amendements COM-35 et COM-121 ne sont pas adoptés.
L'amendement COM-122 devient sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-211 simplifie la liste des infractions relevant de la compétence du juge unique : tous les délits punis d'une peine d'une durée inférieure ou égale à cinq ans d'emprisonnement seraient concernés, à l'exception des infractions d'agressions sexuelles. Il simplifie également celle des infractions relevant de la procédure simplifiée de l'ordonnance pénale : cette procédure serait applicable à tous les délits punis d'une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à cinq ans, à l'exception des délits d'atteintes à la personne humaine. Il prévoit enfin que toute peine doit être portée à la connaissance du prévenu. Conformément à l'avis du Conseil d'État, en cas de prononcé à des peines dont l'inexécution entraîne une peine d'emprisonnement, l'ordonnance pénale doit également être notifiée oralement en personne.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Nous sommes inquiets de l'extension sans limite de l'usage du juge unique pour des infractions pas toujours anodines. Il convient de demeurer vigilant !
L'amendement COM-211 est adopté.
Les amendements COM-123 et COM-124 deviennent sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Outre une précision rédactionnelle, notre amendement COM-213 supprime l'examen à juge unique des appels portant sur un jugement rendu à juge unique. Le principe de collégialité, s'il peut être modulé en première instance, doit s'imposer en appel afin de garantir la qualité des décisions de justice et le droit à un recours effectif.
L'amendement COM-213 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-126 apporte une précision relative à l'encadrement de l'appel en matière correctionnelle. Nous n'y sommes pas favorables car la portée juridique de cette précision, qui pourrait par ailleurs porter à confusion, apparaît incertaine.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Nous craignons que le droit de faire appel des personnes condamnées en première instance ne soit réduit par l'obligation de respecter les formalités de la déclaration d'appel.
M. Philippe Bas, président. - La rédaction de votre amendement pourrait utilement être retravaillée dans la perspective de la séance publique.
L'amendement COM-126 n'est pas adopté.
L'amendement COM-125 devient sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'article 42 du projet de loi prévoit que le président de la cour d'assises puisse statuer seul sur les dommages et intérêts alloués à la victime. Considérant que la décision à juge unique offre moins de garanties pour les victimes, notre amendement COM-199 conserve le régime actuel où le président et les assesseurs statuent sur l'action civile.
L'amendement COM-199 est adopté, ainsi que les amendements rédactionnels COM-200 et COM-201.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-103 rectifié reprend une proposition de loi de notre collègue Jean-Pierre Sueur, adoptée à l'unanimité par le Sénat en 2013. Il facilite la poursuite, par les juridictions françaises, des auteurs de crimes relevant de la compétence de la Cour pénale internationale. Par cohérence avec notre vote de 2013, nous y sommes favorables.
M. Jean-Pierre Sueur. - Cet amendement est important et je vous remercie de votre soutien. Depuis 2013, la proposition de loi que vous évoquez n'a jamais été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Intégrée dans le présent projet de loi, les députés pourront enfin se prononcer sur son contenu...
L'amendement COM-103 rectifié est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous sommes également favorables à l'amendement COM-157 relatif à l'accès des jurés aux pièces de la procédure. Cette mesure, qui améliorera l'information des jurés et leur capacité à suivre les débats, semble intéressante.
L'amendement COM-157 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous sommes en revanche défavorables à l'amendement COM-158, qui impose un délai de sept jours avant l'audience pour le dépôt des demandes de nullités.
L'amendement COM-158 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre avis est favorable sur l'amendement COM-127, qui supprime une précision inutile sur la possibilité, pour le président de la cour d'assises, d'interrompre la déposition des témoins.
L'amendement COM-127 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous sommes défavorables à l'amendement COM-36 de suppression de l'expérimentation du tribunal criminel départemental.
L'amendement COM-36 n'est pas adopté.
Articles additionnels après l'article 42
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-280 rend obligatoire la représentation, par un avocat aux conseils, devant la chambre criminelle de la Cour de cassation.
M. Philippe Bas, président. - Votre proposition ira droit au coeur du premier président Louvel, qui apprécie grandement l'apport des avocats aux conseils à la qualité des pourvois.
L'amendement COM-280 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les amendements COM-11, COM-12 et COM-13 ont été déposés par le Gouvernement. Ils portent sur des sujets aussi importants que sensibles : la définition du délit d'entreprise individuelle terroriste, en conséquence de la décision QPC du 7 avril 2017, la centralisation partielle à Paris des enquêtes liées à la criminalité organisée et, surtout, la création d'un parquet national antiterroriste. Ces sujets nécessitent une expertise approfondie ; nous vous proposons, en conséquence, de renvoyer nos discussions à la séance publique.
Les amendements COM-11, COM-12 et COM-13 ne sont pas adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-223 vise à modifier l'échelle des peines correctionnelles.
Il tend à supprimer la création d'une peine de détention à domicile sous surveillance électronique pour en rester au placement sous surveillance électronique et à prévoir l'introduction de la peine autonome de probation dans l'échelle des peines, qui ne serait alors plus une peine accessoire, mais une peine principale.
M. Jacques Bigot. - Nous sommes tout à fait favorables à cet amendement. C'est mieux que ce que prévoit la chancellerie. La garde des sceaux avait annoncé une fusion entre la contrainte pénale et le sursis avec mise à l'épreuve. C'est ce qui se fait. Après la peine d'emprisonnement, il y a la peine de probation, qui peut être soit une modalité de l'emprisonnement, soit une peine principale.
L'amendement COM-223 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-128, qui vise à supprimer l'alinéa 33, est satisfait.
L'amendement COM-128 devient sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'article 44 du projet de loi prévoit la possibilité de confier des enquêtes pré-sentencielles aux services de la protection judiciaire de la jeunesse. Concernant les majeurs, il vise à confier ces enquêtes par priorité aux services pénitentiaires d'insertion et de probation par rapport aux associations.
Sans remettre en cause l'extension aux services de la protection judiciaire de la jeunesse, notre amendement COM-224 vise à maintenir le droit en vigueur s'agissant du recours aux services pénitentiaires d'insertion et de probation pour les enquêtes pré-sentencielles. Au regard de l'organisation et des moyens de ces services, il serait illusoire de leur confier à nouveau, par défaut, cette mission.
Enfin, tout en approuvant l'élargissement de l'ajournement pour investigations, cet amendement vise à supprimer la limitation introduite quant aux peines pouvant être prononcées.
L'amendement COM-224 est adopté.
M. François-Noël Buffet. - Nous demandons le retrait de l'amendement COM-129, car les dispositions de l'alinéa 10 de l'article 44 sont de nature à permettre de prononcer davantage d'ajournements de la peine aux fins d'investigations, procédure qui nous semble intéressante afin de permettre in fine aux juridictions de prononcer la peine adaptée.
L'amendement COM-129 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas, président. - L'article 45 tend à refondre les dispositions du projet de loi visant à encadrer le prononcé des peines par les tribunaux correctionnels. Outre quelques améliorations rédactionnelles, votre amendement COM-225 a plusieurs objets.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Il s'agit de faire en sorte que la peine prononcée par le tribunal soit effectivement exécutée.
L'amendement COM-225 tend tout d'abord à poser un principe de motivation générale des peines correctionnelles, prolongeant ainsi la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel et de la Cour de cassation sur la motivation des peines, en maintenant le principe de motivation spéciale de l'emprisonnement ferme.
Ensuite, il vise à simplifier les dispositions du projet de loi en ne retenant qu'un seuil : les peines d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à un an pourraient faire l'objet d'un aménagement en prenant en compte la personnalité du condamné et sa situation. En revanche, il supprime les seuils intermédiaires d'un mois à six mois et de six mois à un an.
En outre, cet amendement vise à supprimer l'interdiction des peines d'emprisonnement de moins d'un mois. Si certaines études suggèrent que les courtes peines ont des effets délétères, d'autres ont démontré l'efficacité des peines courtes de huit à quatorze jours. Tout dépend des conditions dans lesquelles elles sont exécutées. De plus, l'interdiction des peines courtes peut avoir pour effet d'inciter les magistrats à prononcer des peines plus longues pour contourner cette règle.
Par coordination avec l'amendement présenté à l'article 43, cet amendement vise à supprimer les dispositions relatives à la peine de détention à domicile sous surveillance électronique.
Enfin, il vise à mettre fin à l'automaticité de l'examen des peines d'emprisonnement d'une durée inférieure à deux ans en vue d'un éventuel aménagement. Sans supprimer cette procédure, cet amendement vise à réserver aux seules juridictions de jugement la décision d'y avoir recours ou non, avec un seuil ramené à un an.
M. Philippe Bas, président. - Cet amendement est très important. Tout le système d'exécution des peines en dépend. Vous avez beaucoup simplifié le texte du Gouvernement, mais vous admettez une donnée fondamentale : les peines de prison ferme d'une durée inférieure à un an pourront être exécutées sans passer automatiquement comme aujourd'hui par le juge d'application des peines. On revient donc sur la réforme de 2009. En revanche, vous ne souscrivez pas à l'idée de ne pas permettre l'enfermement pour les peines de moins d'un mois.
L'amendement COM-225 est adopté.
Les amendements COM-130 et COM-69 deviennent sans objet.
Articles additionnels après l'article 45
M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-226 vise à renforcer les échanges entre le ministère public et les magistrats du siège. Il tend à reprendre l'article 26 bis de notre proposition de loi adoptée le 24 octobre 2017.
L'amendement COM-226 est adopté.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-227 reprend également une disposition adoptée par le Sénat le 24 octobre 2017.
L'amendement COM-227 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-101 vise à répondre à une situation particulière, la condamnation de MM. Raymond Mis et Gabriel Thiennot en 1957, à la suite d'aveux dont certains soupçonnent qu'ils ont été obtenus sous la torture.
Cet amendement tend cependant à prévoir une disposition déjà satisfaite par le droit en vigueur des procédures de révision en matière pénale, en particulier depuis la loi du 20 juin 2014 relative à la réforme des procédures de révision et de réexamen d'une condamnation pénale définitive, qui permet des procédures en révision dès qu'il existe un indice de nature à faire naître un doute sur la culpabilité.
Selon la législation en vigueur, tout acte de torture, de violence, de contrainte ou de menace lors de tout acte d'établissement de la preuve, par exemple en garde à vue, entache d'ores et déjà de nullité cet élément de preuve.
Ces dispositions ne peuvent néanmoins pas s'appliquer aux cas d'espèce de MM. Mis et Thiennot en raison du principe de non-rétroactivité de la loi pénale. En l'espèce, le principe d'application immédiate de la loi pénale plus douce ne peut s'appliquer.
De plus, la question des tortures a déjà été contradictoirement débattue lors du second procès de MM. Mis et Thiennot. C'est pour cela que la commission d'instruction de la cour de révision continue de rejeter les demandes des descendants de MM. Mis et Thiennot.
M. Jean-Pierre Sueur. - Si cet amendement ne peut être adopté en raison du principe de non-rétroactivité de la loi pénale, il faut dire aux descendants qui continuent à se battre qu'il n'y aura jamais de révision. Ne pourrait-on pas trouver une rédaction qui permettrait de contourner cette difficulté ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Pour que la demande puisse prospérer, il faudrait plutôt utiliser la procédure de réhabilitation.
L'amendement COM-101 n'est pas adopté.
M. Jean-Pierre Sueur. - L'amendement COM-102 n'a pas pu être soumis au vote, car il est irrecevable au titre de l'article 40. Cet amendement étant puissamment anti-corruption, j'aimerais bien qu'il ne disparaisse pas. Il s'agit de savoir ce qu'on fait des recettes provenant de la confiscation des biens des personnes physiques ou morales reconnues coupables en matière de corruption transnationale. Il serait bien que cet argent aille aux personnes qui ont été flouées.
M. Philippe Bas, président. - Cet amendement est malheureusement irrecevable, car il crée une charge publique.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-282 érige la probation en une peine autonome.
L'amendement COM-282 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Dans l'amendement COM-283, nous tirons les conséquences de la création d'une peine autonome de probation à l'article 46.
L'amendement COM-283 est adopté.
L'amendement COM-70 devient sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-222 supprime les dispositions relatives à la peine de détention à domicile sous surveillance électronique.
L'amendement COM-222 est adopté.
L'amendement COM-71 devient sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le texte prévoit qu'un condamné qui a effectué les deux tiers de sa peine peut être libéré sous contrainte. Nous souhaitons qu'il n'y ait pas de principe d'automaticité en la matière, d'où notre amendement COM-284.
L'amendement COM-284 est adopté.
- Présidence de M. Philippe Bas, président -
La réunion, suspendue à 13 h 25, est reprise à 16 h 05.
Projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme de la justice et projet de loi organique relatif au renforcement de l'organisation des juridictions - Suite de l'examen du rapport et des textes proposés par la commission
Article 50
L'amendement rédactionnel COM-228 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-220 vise à supprimer la possibilité de dématérialiser les échanges lors des commissions d'application des peines. Elles sont le lieu d'intenses débats qu'il convient de préserver entre direction de l'établissement pénitentiaire, parquet, juge de l'application des peines et service d'insertion et de probation.
L'amendement COM-220 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-221 vise à préciser les modalités selon lesquelles le juge de l'application des peines peut déléguer au chef d'établissement pénitentiaire le pouvoir d'accorder les permissions de sortir en vue de préparer la réinsertion du condamné ou afin de maintenir ses liens familiaux.
L'amendement COM-221 est adopté.
Les amendements COM-131 et COM-132 deviennent sans objet.
Articles additionnels après l'article 50
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-290 concerne l'exécution des peines présentant une dimension internationale. Il vise à créer un service à compétence nationale auprès du ministre de la justice afin de centraliser les demandes d'exécution de ces dernières - qu'il s'agisse d'amendes, de peines de confiscation ou encore de peines d'emprisonnement. Ce service constituerait un point de contact unique, pour les magistrats français et étrangers, sur ces questions complexes et permettrait d'en rationaliser le circuit de gestion.
L'amendement COM-290 est adopté.
Les amendements COM-142 et COM-83 ne sont pas adoptés.
M. Philippe Bas, président. - Comme ce matin, afin de pouvoir les expertiser, les rapporteurs réservent judicieusement à la séance publique l'examen de toute une série d'amendements du Gouvernement...
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-216 entend d'abord limiter aux établissements pénitentiaires construits ou programmés avant le 31 décembre 2022 la possibilité de recourir aux procédures dérogatoires prévues par le texte. La garde des sceaux s'étant engagée à ce que 15 000 places d'emprisonnement soient construites ou lancées avant le 31 décembre 2022, il est donc inutile d'étendre ces dispositifs dérogatoires jusqu'à 2026.
Cet amendement vise ensuite à exclure l'application de ces dispositions pour les projets de construction d'établissements pénitentiaires en phases d'études préalables : seules les phases d'études au stade de la commande opérationnelle nécessitent le recours à ces procédures dérogatoires.
Enfin, cet amendement supprime le recours à la procédure d'expropriation d'extrême urgence, considérant que cette procédure s'appliquerait à des immeubles bâtis et alors même qu'il n'existe aucune certitude quant à la nécessité d'un tel dispositif. Les retards pris par l'administration pénitentiaire ne doivent pas se traduire par un abaissement des droits des riverains de ces futurs projets !
M. Alain Richard. - Il me semble dommage et bien aventureux de se priver ainsi de la possibilité de recourir à ces dispositifs dérogatoires entre 2022 et 2026, certains marchés publics sont d'une telle complexité aujourd'hui...
M. Philippe Bas, président. - Attendons que le Gouvernement, s'il le souhaite, fasse en séance des propositions aux rapporteurs sur ce point.
L'amendement COM-216 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-217 tend à renforcer les garanties d'impartialité de la nouvelle procédure de participation du public par voie électronique - destinée, pour accélérer la construction ou l'extension d'établissements pénitentiaires, à remplacer les enquêtes publiques -, en précisant les obligations du garant et en évitant tout lien de subordination financière entre ce dernier et le maître d'ouvrage.
Ces dispositions s'inspirent directement de celles que nous avions votées lors de l'examen de la loi relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.
Mme Muriel Jourda. - Ayant été à l'époque rapporteur de ce texte pour notre commission, votre amendement me donne l'occasion de rappeler justement la longueur très insatisfaisante des délais dont nous parlons : qu'il faille plusieurs années - sept ans parfois - pour boucler un projet immobilier devrait tous nous faire réfléchir. Introduire ainsi des dérogations circonstancielles plutôt que d'envisager des simplifications pérennes n'est, in fine, pas de bonne méthode : c'est le droit qui doit être à notre service, pas l'inverse !
L'amendement COM-217 est adopté, ainsi que les amendements COM-218 et COM-219.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-179 vise à prolonger l'information du Parlement par le Gouvernement sur l'exécution des programmes immobiliers pénitentiaires, dès lors que le moratoire sur l'encellulement individuel est prorogé jusqu'en 2022.
L'amendement COM-179 est adopté.
Articles additionnels après l'article 52
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous vous proposons une série de dispositions sur l'aide juridictionnelle. Notre amendement COM-255 vise à rétablir la contribution pour l'aide juridique, qui serait désormais modulée de 20 à 50 euros en fonction du type d'instance engagée. Je vous rappelle qu'après sa suppression par la loi de finances pour 2014, le Sénat avait souhaité la rétablir l'an dernier lors de l'examen de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice, présentée par notre président Philippe Bas.
M. Jacques Bigot. - Sur cet amendement, comme lors de l'examen de la proposition de loi, mon groupe s'abstient.
L'amendement COM-255 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-257, également inspiré par cette proposition de loi, vise à prévoir, sauf exceptions, la consultation obligatoire d'un avocat préalablement au dépôt d'une demande d'aide juridictionnelle.
M. Philippe Bas, président. - Cette idée avait d'ailleurs été formulée par la Fédération des unions de jeunes avocats, que nous avions entendue lors des travaux de la mission d'information sur le redressement de la justice.
Mme Muriel Jourda. - Je me réjouis de cette proposition car sachez, pour ceux d'entre nous qui ne sont pas avocats, qu'une fois désigné au titre de l'aide juridictionnelle, l'avocat est aujourd'hui concrètement tenu de mettre en oeuvre l'action juridictionnelle quand bien même il sait que celle-ci est inéluctablement vouée à l'échec.
M. Alain Richard. - Mais ne sont-ce pas, justement, les causes perdues qui font tout le sel du métier d'avocat ? Le véritable talent, d'ailleurs, ce n'est pas de vendre cher quelque chose à quelqu'un qui en a besoin, c'est de vendre ce qu'on n'a pas à quelqu'un qui n'en a pas besoin...
L'amendement COM-257 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-260 propose de rendre obligatoire la consultation, par les bureaux d'aide juridictionnelle, des services ou des organismes sociaux compétents pour apprécier les ressources des demandeurs, possibilité qui n'est que trop peu utilisée actuellement.
L'amendement COM-260 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-263 vise à améliorer le taux de recouvrement des sommes versées au bénéficiaire de l'aide juridictionnelle à la suite d'une décision de retrait de l'aide ou auprès de la partie condamnée aux dépens ou qui perd son procès, dès lors que celle-ci n'est pas bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, en confiant ce recouvrement au Trésor public.
L'amendement COM-263 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous en arrivons à présent à l'organisation judiciaire. Dans un souci de clarification de la réforme de la première instance prévue par le projet de loi, regroupant le tribunal de grande instance et les tribunaux d'instance de son ressort au sein d'une nouvelle juridiction unifiée, notre amendement COM-253 vise à donner à celle-ci la dénomination plus cohérente de tribunal de première instance, plutôt que de conserver la dénomination de tribunal de grande instance. Il procède en conséquence à de nombreuses coordinations et supprime le maintien de la dénomination de tribunal d'instance pour les chambres détachées de cette nouvelle juridiction unifiée, en raison de la confusion qu'elle entraîne pour la lisibilité de l'organisation judiciaire.
Cet amendement reprend la logique de la proposition de loi que nous avions adoptée en octobre 2017.
L'amendement COM-253 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-256 vise à apporter des précisions et des garanties pour les magistrats du siège et les fonctionnaires de greffe dans la nouvelle organisation de la juridiction unifiée issue de ce regroupement.
S'agissant des magistrats du siège, il prévoit que l'ordonnance de roulement prise chaque année par le président du tribunal de première instance peut les affecter au siège de la juridiction ou dans une chambre détachée, le service d'un magistrat pouvant être partagé entre les deux, comme cela se pratique déjà dans les quelques chambres détachées de tribunal de grande instance qui existent aujourd'hui.
S'agissant des fonctionnaires, il apporte une garantie de localisation géographique des emplois soit au siège du tribunal soit dans une chambre détachée, tout en prévoyant un mécanisme limité de délégation interne entre les différents sites du tribunal, qui devra être précisé par voie de décret. Il s'agit également de répondre à la crainte exprimée par les organisations syndicales de greffiers dans le cadre de cette nouvelle juridiction de voir leur lieu de travail être modifié au jour le jour à la discrétion des chefs de juridiction.
Cet amendement reprend lui aussi une disposition adoptée par le Sénat en 2017.
M. Alain Richard. - Concernant les magistrats, certains préfèrent passer d'un tribunal d'instance à l'autre. En conséquence, il faut prévoir la possibilité d'une habilitation partagée entre deux chambres détachées.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous sommes d'accord sur le principe. Nous allons vérifier, mais il semble que la rédaction que nous proposons permet cela.
L'amendement COM-256 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-258 propose d'instaurer une procédure encadrant toute évolution de la carte judiciaire, concernant toutes les juridictions judiciaires de première instance. Cette procédure devrait associer les chefs de cour et les élus départementaux et aboutir à un rapport public d'évaluation, reposant sur des critères objectifs préexistants.
Nous reprenons les dispositions que nous avions proposées en 2017 pour essayer d'associer les territoires à la décision qui appartiendra in fine à l'État. Cela nous paraît légitime, mais il nous paraît également légitime d'associer les acteurs locaux à cette prise de décision.
M. Philippe Bas, président. - Très bien. Nous avions effectivement adopté cette disposition en 2017
Mme Sophie Joissains. - Je ne troublerai pas la commission car je sais que le vote est unanime sur ces questions. Je souhaite cependant marquer mon opposition à cette unification du tribunal de grande instance et du tribunal d'instance, car le jour où les juridictions deviendront des chambres, il sera beaucoup plus facile de les fermer et, de fait, d'éloigner le justiciable de l'institution judiciaire. Je m'oppose donc pour ma part à toute cette organisation.
L'amendement COM-258 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - En cohérence avec ce que nous avons exposé lors de la discussion générale, notre amendement COM-261 vise à supprimer le mécanisme de spécialisation d'un tribunal par département pour connaître de certaines matières civiles et de certains délits et contraventions. Cette procédure, extrêmement lourde, ne présente guère d'intérêt pour améliorer le fonctionnement de la justice, tandis qu'elle serait source de complexité et porterait atteinte à la lisibilité de l'organisation judiciaire pour le justiciable, sans compter le risque de remise en cause à terme de certains tribunaux.
L'amendement COM-261 est adopté, ainsi que les amendements rédactionnels COM-264 et COM-266.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-267 vient en débat avec un amendement du Gouvernement sur le même sujet. Il vise à mettre un place un juge chargé des contentieux de proximité, reprenant une partie importante des compétences aujourd'hui exercées par le juge d'instance, sans pour autant en faire une fonction spécialisée. Ceci figurait dans le rapport de la mission d'information sur le redressement de la justice.
En conséquence, l'attribution au juge de l'exécution de la compétence pour connaître du surendettement et de la saisie des rémunérations, prévue par le texte, serait supprimée, car elle serait dévolue à ce nouveau juge. Celui-ci serait en outre compétent en matière de contentieux civils dont l'enjeu n'excède pas 10 000 euros, de baux d'habitation, de surendettement ou encore de crédit à la consommation. À la différence de l'actuel juge d'instance, afin de constituer un bloc de compétences qui demeure cohérent, il ne serait pas compétent dans certains domaines, en particulier en matière d'élections professionnelles, de contrat de travail maritime, de divers litiges agricoles ou encore de bornage ou de servitudes.
À la différence de ce que propose le Gouvernement, nous ne créons pas un juge statutaire. Cela permet à ce magistrat de pouvoir être appelé à siéger dans les autres compositions du tribunal, qui peuvent être des compositions civiles ou correctionnelles, sans rigidité liée à son affectation. Il peut donc participer aux compositions collégiales. Il s'agit d'un élément de souplesse important, allant dans le sens d'une plus grande mutualisation des moyens.
M. Alain Richard. - L'intention du Gouvernement était aussi de permettre cette polyvalence des juges.
M. Philippe Bas, président. - Il est possible que l'on se rejoigne sur ce point.
L'amendement COM-267 est adopté.
Les amendements COM-144, COM-146 et COM-147 deviennent sans objet.
L'amendement COM-145 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les amendements COM-148 et COM-149 sont de même nature : ils s'opposent à ce qu'un tribunal de grande instance puisse ne pas avoir de juge d'instruction ou de juge de l'application des peines. Nous n'y sommes pas favorables.
Les amendements COM-148 et COM-149 ne sont pas adoptés.
L'amendement COM-95 devient sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-288 du Gouvernement clarifie les conditions de la spécialisation départementale. Il devient sans objet à la suite de l'adoption des amendements supprimant ce mécanisme.
L'amendement COM-288 devient sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-133 du Gouvernement, dont nous avons parlé précédemment, crée une fonction spécialisée de juge des contentieux de la protection. Il devient sans objet du fait de l'adoption de notre amendement COM-267 mais il y aura sans doute un débat si le Gouvernement le redépose en séance.
L'amendement COM-133 devient sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-268 vise à supprimer l'expérimentation prévue par le projet de loi concernant les cours d'appel.
Prévue dans deux régions, cette expérimentation comporte deux volets : d'une part, la possibilité de désigner, au sein d'une même région, des chefs de cour ayant des fonctions d'animation et de coordination vis-à-vis des autres chefs de cour et, d'autre part, la possibilité de spécialiser, au sein d'une même région également, des cours d'appel pour connaître de certains contentieux civils particuliers.
En matière d'organisation judiciaire des cours d'appel, les enjeux de réforme consistent d'abord, indépendamment même de leur nombre, à assurer la cohérence de leurs ressorts avec les limites administratives des régions, de façon à ce qu'aucun ressort ne soit partagé entre deux voire trois régions. Cela nuit à l'efficacité de l'action de l'institution. Se pose ensuite la question de la taille critique de certaines cours, compte tenu d'un faible effectif de magistrats. Ces sujets ne sont pas évoqués dans le cadre de ce texte.
Outre qu'elle serait source de complexité, une telle expérimentation ne présenterait qu'une faible utilité pour le justiciable et créerait entre les chefs de cour une hiérarchisation qui serait peu appréciée et n'aurait sans doute que peu d'effets concrets en termes d'amélioration du fonctionnement de la justice. Elle ne correspond pas aux enjeux prioritaires.
Enfin, au cours de nos auditions, nous avons pu observer que les chefs de cour à qui était destinée cette expérimentation étaient réticents. Au-delà de la hiérarchisation induite, leurs craintes concernent l'aspect budgétaire : les chefs de cour ont peur que le chef de cour chargé de l'animation et de la coordination prenne une partie de leur budget. Nous ne pensons pas pertinent d'apporter de la discorde dans un système qui fonctionne plutôt bien aujourd'hui.
M. Jacques Bigot. - Nous sommes d'accord avec les rapporteurs, puisque nous avons déposé un amendement identique. Il est important de souligner que nous ne pouvons rester à mi-chemin. Nous savons qu'il existe une inquiétude extrêmement importante des magistrats et des élus locaux sur la disparition de certaines cours d'appel. Il faudra un jour que la chancellerie soit très claire sur l'organisation qu'elle veut mettre en oeuvre au niveau des cours d'appel et des regroupements, mais pas de cette manière que l'on peut qualifier d'inconfortable. Il faudra déjà absorber la réforme des tribunaux de première instance, ce qui ne sera pas simple. Laisser du temps au temps est utile et je pense que nous sommes en phase là-dessus. C'était d'ailleurs le sens de la mission d'information de notre commission.
Les amendements de suppression COM-268, COM-96 et COM-150 sont adoptés.
L'amendement COM-151 devient sans objet.
Article 55
L'amendement de coordination COM-271 est adopté, ainsi que l'amendement de précision COM-287.
L'amendement COM-153 n'est pas adopté.
Article additionnel après l'article 55
M. André Reichardt. - Mon amendement COM-84 concerne le droit local alsacien-mosellan et répond à un problème rencontré par les notaires.
Les actes établis par les notaires d'Alsace-Moselle, contenant une obligation ayant pour objet une somme d'argent, une chose fongible ou une valeur mobilière, affectée d'un terme d'exigibilité, doivent contenir la clause de l'exécution forcée pour constituer un titre exécutoire. Par quatre arrêts, la Cour de cassation a jugé que l'acte notarié ne constitue un titre exécutoire, pour les obligations monétaires, que si la somme est déterminée. Or, en droit général, la copie exécutoire peut être établie à la garantie du paiement d'une somme simplement déterminable. Il serait de bonne justice d'aligner ici le droit alsacien-mosellan sur le droit général - ce qui fera plaisir aux adeptes de la décision Somodia !
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le sujet est complexe, et nous n'avons pas pu apprécier pleinement la portée de cet amendement. Sagesse, dans l'attente des éclaircissements du Gouvernement.
L'amendement COM-84 est adopté.
Article 56
Les amendements de coordination COM-281 et COM-273 sont adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-230 vise d'abord à reporter au 1er janvier 2020 l'entrée en vigueur des dispositions prévoyant l'inscription des amendes forfaitaires au casier judiciaire, dont les responsables, que nous avons rencontrés à Nantes, nous ont demandé de leur laisser le temps d'adapter leurs programmes informatiques. N'oublions pas qu'ils doivent être en mesure de délivrer des extraits à valeur certaine à une date donnée.
L'amendement tend également à reporter d'un an l'entrée en vigueur de l'extension du champ d'application de l'ordonnance pénale, vu la nécessité de mettre à jour les bases Cassiopée et Natinf, et de trois mois celle de la réforme de l'appel dévolutif en matière correctionnelle, afin de permettre aux justiciables d'anticiper ces évolutions.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Pourquoi prévoir une date fixe pour l'entrée en vigueur des dispositions relatives au casier judiciaire, plutôt qu'un délai suivant la publication de la loi ? Ce serait plus sûr, par les temps qui courent...
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Cela devrait aller.
L'amendement COM-230 est adopté.
L'amendement COM-152 devient sans objet.
Mme Sophie Joissains. - Je m'abstiendrai sur l'ensemble du projet de loi.
M. Jean-Pierre Sueur. - Le groupe socialiste et républicain également, à ce stade.
M. Jacques Bigot. - Nous apprécions la qualité du travail fourni par nos rapporteurs, mais nous voulons prendre le soin de relire l'ensemble du texte issu des travaux de la commission et consulter notre groupe avant de nous prononcer.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE
Articles additionnels avant l'article 1er
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-24 reprend les dispositions de l'article 2 de la proposition de loi organique pour le redressement de la justice, adoptée par le Sénat le 24 octobre 2017. Il pose le principe selon lequel les magistrats ne peuvent être affectés moins de trois années et plus de dix années dans la même juridiction, sans préjudice des durées maximales spécifiques qui sont déjà prévues par le droit en vigueur pour certaines fonctions et resteraient inchangées.
Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, l'instauration d'une nouvelle obligation de mobilité par le législateur organique, non plus que celle d'une durée minimale d'exercice des fonctions, ne porte atteinte au principe de l'inamovibilité des magistrats du siège prévu à l'article 64 de la Constitution, car ces dispositions s'appliqueraient à l'ensemble des magistrats, qui seraient en outre pleinement informés de la limitation dans le temps de leurs fonctions ; les conséquences qui en résulteraient en matière d'affectation feraient l'objet des garanties d'emploi requises.
Nous prévoyons toutefois, pour tenir compte des difficultés pratiques susceptibles de découler de ces nouvelles règles, qu'il puisse y être dérogé sur avis motivé du Conseil supérieur de la magistrature, pour des raisons personnelles ou professionnelles, ou pour garantir l'égalité de traitement des magistrats dans leur déroulement de carrière.
L'amendement COM-24 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-25 comporte des dispositions transitoires sur la mobilité des magistrats.
L'amendement COM-25 est adopté.
Article 1er
L'amendement rédactionnel COM-17 est adopté.
Les amendements COM-1 et COM-10 deviennent sans objet.
Articles additionnels après l'article 1er
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-15 vise à mettre en place de nouvelles possibilités de collaboration entre magistrats du siège, pour le traitement de contentieux particuliers ou la préparation de décisions complexes. Ainsi, le magistrat en charge de l'affaire, qui seul endosserait la responsabilité du jugement, bénéficierait d'un renfort précieux pour préparer sa décision et le jeune magistrat, qui se verrait confier le traitement d'une partie de l'affaire, pourrait quant à lui parfaire sa formation.
Seraient concernés les magistrats en poste depuis moins de trois ans. Le président de la juridiction pourrait leur demander de prêter leur concours au magistrat en charge d'une affaire dont la nature le justifierait, en raison de sa complexité par exemple.
Cette disposition apporterait un début de solution à la problématique de l'isolement de nombreux jeunes magistrats du siège, à la sortie de l'École nationale de la magistrature, en promouvant une forme utile de tutorat. Nous avons constaté sur le terrain que certains ont tendance à confondre isolement et indépendance...
Nous reprenons ainsi l'article 4 de la proposition de loi organique pour le redressement de la justice adoptée par le Sénat en 2017.
M. Alain Richard. - Les élèves de l'École nationale de la magistrature en stage ne seraient pas concernés, je suppose ?
M. Jacques Bigot. - Non, seulement les jeunes magistrats déjà en poste. Cette mesure ne les enthousiasme pas...
M. Philippe Bas, président. - Pas encore !
L'amendement COM-15 est adopté, ainsi que l'amendement COM-26.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-27 prévoit une obligation de formation pour les chefs de cour et de juridiction, au plus tard dans les trois mois de leur installation, afin de mieux préparer leur prise de fonction.
L'amendement COM-27 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Dans le prolongement de l'amendement COM-15, l'amendement COM-16 prévoit que des auditeurs de justice puissent être nommés en premier poste auprès d'un magistrat du siège exerçant ses fonctions au sein d'une juridiction qui détient des compétences particulières ou au sein d'une juridiction spécialisée.
L'amendement COM-16 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-28 pose le principe d'une durée minimale d'affectation de trois années dans la même juridiction, s'appliquant aux fonctions de conseiller référendaire et d'avocat général référendaire à la Cour de cassation.
Là encore, il s'agit d'une disposition déjà adoptée par le Sénat l'an dernier.
L'amendement COM-28 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-29, également repris de la proposition de loi organique pour le redressement de la justice, a pour objet de mieux définir les critères de sélection des chefs de cour et de juridiction.
M. Philippe Bas, président. - Cette proposition de bon sens ne répond sans doute pas à une demande du Conseil supérieur de la magistrature, mais le législateur organique est dans son rôle en renforçant les obligations qui incombent à celui-ci dans l'examen des candidatures.
L'amendement COM-29 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-30 fixe une durée minimale d'affectation de trois années pour l'exercice des fonctions de président et de procureur de la République d'un même tribunal de grande instance ou de première instance, pour les magistrats du premier grade.
M. Philippe Bas, président. - Ce sont ceux qui changent le plus rapidement d'affectation, et nous voulons éviter les vacances de postes trop nombreuses.
M. Alain Richard. - On lit dans l'amendement qu'il pourrait être dérogé à cette règle sur avis motivé du Conseil supérieur de la magistrature. S'agirait-il d'un avis simple ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Oui.
L'amendement COM-30 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-31 fixe une durée minimale de quatre années d'exercice dans la même juridiction pour les fonctions spécialisées.
L'amendement COM-31 est adopté.
Les amendements COM-2 et COM-11 deviennent sans objet.
Articles additionnels après l'article 2
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-32 institue une durée minimale de trois années d'exercice pour les fonctions de premier président d'une même cour d'appel et laisse inchangées le reste des dispositions spéciales actuelles qui limitent la durée d'exercice de ces fonctions.
L'amendement COM-32 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-33 concerne les critères de sélection des chefs de cour.
L'amendement COM-33 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Notre amendement COM-34 institue une durée minimale de trois années d'exercice pour les fonctions de procureur général près une même cour d'appel et décline ainsi aux juridictions d'appel le dispositif déjà adopté pour les juridictions de premier ressort.
L'amendement COM-34 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Par cohérence, l'amendement COM-35 reprend cette même durée minimale de trois années et l'applique aux chefs de juridiction placés hors hiérarchie.
L'amendement COM-35 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-3 tend à revenir sur le regroupement des tribunaux de grande instance avec les tribunaux d'instance.1
L'amendement COM-3 n'est pas adopté.
Article 4
L'amendement de coordination COM-18 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-4 ne peut pas être adopté pour les mêmes raisons que l'amendement COM-3.
L'amendement COM-4 devient sans objet, ainsi que l'amendement COM-12.
Article 5
L'amendement de coordination COM-19 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous ne sommes pas d'accord avec le principe de l'amendement COM-5.
L'amendement COM-5 devient sans objet.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-13 du Gouvernement rouvre le débat sur la création d'une fonction statutaire spécialisée.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - En effet, le Gouvernement souhaite spécialiser les magistrats de première instance par voie statutaire. Cette mesure ferait obstacle à ce que l'on puisse recourir à ces magistrats dans les formations de jugement avec toute la souplesse nécessaire, ce qui pose un problème.
L'amendement COM-13 devient sans objet.
Article 6
L'amendement COM-6 n'est pas adopté.
Article 7
L'amendement COM-7 'est pas adopté.
Article additionnel après l'article 7
L'amendement de coordination COM-20 est adopté.
Article additionnel avant l'article 8
L'amendement de coordination COM-21 est adopté.
Article 8
L'amendement de coordination COM-22 rect. bis est adopté.
L'amendement COM-8 devient sans objet.
Article additionnel après l'article 9
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-14 présenté par le Gouvernement reçoit un avis défavorable pour les mêmes raisons que pour l'amendement COM-13.
L'amendement COM-14 n'est pas adopté.
Article 10
L'amendement de coordination COM-23 est adopté.
L'amendement COM-9 devient sans objet.
Le projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans les tableaux suivants :
AMENDEMENTS AU PROJET DE LOI
AMENDEMENTS AU PROJET DE LOI ORGANIQUE
La réunion est levée à 16 h 55.