COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mercredi 11 avril 2018

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Projet de loi autorisant la ratification de la convention multilatérale pour la mise en oeuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l'érosion de la base d'imposition et le transfert des bénéfices - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Vincent Éblé, président. - Le 21 mars dernier, notre commission organisait une table ronde sur le thème de l'adaptation des règles de l'impôt sur les sociétés au nouveau contexte international et européen. À cette occasion, la convention multilatérale destinée à prévenir l'érosion de la base d'imposition et le transfert des bénéfices, dite convention BEPS (base erosion and profit shifting), avait été évoquée à plusieurs reprises par les intervenants, pour en souligner les apports ou les limites, notamment au regard de la nécessaire contribution de l'économie numérique au paiement de l'impôt. Nous examinons aujourd'hui le projet de loi autorisant la ratification de cette convention multilatérale.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous sommes saisis du projet de loi autorisant la ratification de la convention multilatérale pour la mise en oeuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices, dite convention BEPS.

Cette convention, signée à Paris le 7 juin 2017 par 68 juridictions, vise à intégrer certaines dispositions figurant parmi les 14 actions du projet dit BEPS conduit par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Au 22 mars dernier, elle réunissait la signature de 78 États, dont cinq l'ont déjà ratifiée, ce qui permet son entrée en vigueur au 1er juillet 2018. Pascal Saint-Amans, directeur du centre de politique et d'administration fiscale de l'OCDE, était venu nous présenter ce texte peu de temps après sa signature.

Conduit par l'OCDE à l'initiative du G20, le projet BEPS vise à actualiser les règles du système fiscal international, afin de supprimer notamment les vides laissés par la législation en vigueur et que certains acteurs exploitent pour réduire leur niveau d'imposition.

Les recommandations du « paquet BEPS » n'abordent toutefois pas la question du régime fiscal applicable au secteur numérique. Son action 1 prévoit seulement la remise d'un rapport sur le sujet.

Le sujet est complexe et les enjeux s'avèrent cruciaux à plus d'un titre. Je m'arrêterai principalement sur deux défis majeurs.

Tout d'abord, la mise en oeuvre effective des recommandations du « paquet BEPS ». La France a déjà intégré dans son droit plusieurs dispositions, par exemple pour les déclarations d'activité pays par pays. De même, l'Union européenne a adapté son cadre juridique avec la directive contre l'évasion fiscale, dite « ATAD » (anti tax avoidance directive), du 12 juillet 2016, dont nous devons transposer les dispositions d'ici la fin de l'année.

Plusieurs recommandations du projet BEPS nécessitent la modification des conventions fiscales bilatérales. Quatre actions sur les quinze du paquet BEPS sont ainsi concernées : l'action 2 sur la neutralisation des effets des montages hybrides, l'action 6 sur l'utilisation abusive des conventions fiscales, l'action 7 sur l'utilisation artificielle du statut d'établissement stable et l'action 14 sur les mécanismes de règlement des différends. En procédant selon la méthode traditionnelle de négociation, convention par convention, de nombreuses années auraient été nécessaires pour tirer les conséquences du projet BEPS dans chaque convention. La lutte contre les phénomènes d'évitement de l'impôt en aurait été fragilisée.

C'est dans ce cadre que s'inscrit l'instrument multilatéral, signé par la France en juin 2017, dont il nous est proposé d'autoriser la ratification aujourd'hui. Cet outil inédit en matière fiscale a été prévu par l'action 15 du projet BEPS. Il permet, tout en préservant la souveraineté fiscale des États, de procéder aux modifications des conventions fiscales. Il est le fruit de plusieurs mois de travail technique puis de négociations réunissant 99 États.

La préservation de notre base d'imposition nationale et de nos recettes fiscales constitue un second défi.

Quoique multilatéral, l'instrument consacre la dimension bilatérale des relations fiscales, puisqu'il ne les remplace pas mais s'y superpose. Il s'agit en quelque sorte d'un calque à apposer sur chaque convention fiscale bilatérale, dont il modifie certaines stipulations.

Cet instrument s'inscrit donc dans les stratégies fiscales mises en oeuvre lors de la négociation de chaque convention fiscale.

Les modalités d'articulation de la convention multilatérale avec les conventions fiscales bilatérales sont complexes à trois égards. Premièrement, seules les conventions fiscales notifiées par les deux parties entrent dans le champ de l'instrument multilatéral. Deuxièmement, seules les dispositions de ces conventions effectivement visées par les deux parties sont susceptibles d'être modifiées. Troisièmement, pour être effectivement touchées par la convention multilatérale, les deux parties doivent avoir formulé des réserves ou des options qui le permettent.

Or, sur trente-neuf articles de l'instrument, seuls trois relèvent de normes minimales ne pouvant faire l'objet de réserves. Pour obtenir davantage de flexibilité et agréger le maximum de relations bilatérales entre États, c'est une convention multilatérale « à la carte » qui a été conclue, laissant une grande flexibilité aux États.

De ces principales caractéristiques, je retiendrai principalement deux points de vigilance.

D'abord, il y a un risque d'effets non anticipés. De façon générale, les changements apportés par l'instrument multilatéral au sein de chaque convention fiscale pourraient se traduire par une modification de son équilibre initial. Ce risque avait en particulier été soulevé par les États-Unis lors des travaux préparatoires.

En outre, la portée de l'instrument est susceptible d'évoluer au gré des modifications des conventions fiscales et sous l'effet des réserves et options formulées tant par la France que par ses partenaires conventionnels. Si la France a dressé une liste de quatre-vingt huit conventions fiscales qu'elle entend couvrir par l'instrument multilatéral, seule une cinquantaine d'entre elles seraient, en l'état des signatures, effectivement modifiées.

Il en résulte une double difficulté : d'abord, pour les acteurs économiques, qui pourraient davantage méconnaître l'interprétation des dispositions conventionnelles que les administrations fiscales seraient susceptibles de retenir ; ensuite, pour le Parlement, qui autorise la ratification d'un instrument qui peut être loin de son état final d'impact.

En second lieu, il y a un risque que la conception initiale de la convention multilatérale soit trop large. À l'occasion de la signature de la convention multilatérale, la France a fait part de ses réserves, options et notifications provisoires. Ces choix peuvent encore être modifiés et ne deviendront définitifs qu'à l'occasion du dépôt des instruments de ratification.

Ces choix traduisent la conception très large de la convention retenue par la France, comme Pascal Saint-Amans lui-même l'a souligné devant notre commission en juin dernier. Les réserves, qui permettent ou non l'application d'un article optionnel, ne peuvent plus, une fois rendues définitives, être modifiées que dans un sens moins restrictif.

À cet égard, la partie de la convention multilatérale concernant les établissements stables, sur laquelle la France n'a formulé aucune réserve, mérite notre attention. Elle modifie le seuil de qualification d'un établissement stable. Cependant, les conséquences qui en seront tirées pour l'attribution de profits aux nouveaux établissements stables ainsi qualifiés demeurent en négociation à l'OCDE.

Certains groupes français sont notamment inquiets en raison de l'article 14 et de la pratique du fractionnement des contrats par lots.

Il convient donc de rester vigilants, car l'absence de réserve pré-notifiée sur la qualification de l'établissement stable pourrait avoir des conséquences lourdes, tant pour les entreprises françaises, qui seraient exposées à une utilisation accrue de ces dispositions dans les pays où elles opèrent, que pour la France, dont les recettes fiscales nationales pourraient être plus ou moins réduites.

Dans ces conditions, si je vous propose d'autoriser la ratification de cette convention multilatérale, qui améliore l'application du « paquet BEPS », dans l'objectif d'une meilleure lutte contre l'évasion et la fraude fiscales, je souhaite inviter le Gouvernement à s'engager sur trois points.

En premier lieu, l'absence de consensus, à ce stade, sur les conséquences susceptibles d'être tirées des nouveaux critères de qualification d'un établissement stable doit nous conduire à envisager une position de prudence sur ces articles. Il convient de mesurer avec attention les conséquences de l'absence de réserve et d'éviter peut-être de se lier définitivement les mains sur ce sujet. La France doit utiliser la flexibilité offerte par la convention multilatérale pour privilégier une démarche certes volontariste mais aussi progressive et mesurée.

En second lieu, la sécurité juridique des acteurs économiques doit être assurée par la possibilité d'opposer à l'administration l'interprétation des dispositions des conventions fiscales telles que modifiées par l'instrument multilatéral.

Selon la direction de la législation fiscale, plusieurs documents d'information seront publiés : une fiche présentant les effets de la convention multilatérale sur chaque convention fiscale bilatérale ainsi qu'une version consolidée permettant la lecture en un document unique des dispositions conventionnelles résultant de l'articulation des deux conventions. Cependant, l'administration considère que ces documents ne relèveront pas de la doctrine fiscale et ne pourront donc pas être opposables.

J'y vois un paradoxe, car l'administration fait le choix de consolider, ce que l'OCDE ne prévoit pas, sans consacrer la valeur juridique de cette version. J'y vois également une possible source de contentieux.

En troisième lieu, il importe d'assurer une bonne information du Parlement dans le cadre de la ratification d'une convention correspondant à un instrument inédit, en particulier du fait des effets multiples et variables qu'il est susceptible d'engendrer en fonction des options et réserves qui seront réellement retenues par la France et par ses États partenaires. En conséquence, sa portée réelle nous échappe en partie au moment d'autoriser sa ratification.

Dans l'étude d'impact annexée au projet de loi, le Gouvernement indique qu'il procédera à cette information. Il vise toutefois un rapport annexé au projet de loi de finances initial qui n'est plus remis depuis 2014.

J'invite donc le Gouvernement à s'engager à remettre effectivement ce rapport à l'occasion des prochains projets de loi de finances, en le complétant pour présenter les modalités d'application de la convention multilatérale s'agissant de l'état des réserves, options et notifications formulées par la France, des conventions fiscales bilatérales couvertes et des dispositions des conventions fiscales bilatérales effectivement modifiées en fonction des réserves, options et notifications formulées par les partenaires conventionnels de la France.

M. Éric Bocquet. - On ne peut pas s'opposer à la philosophie de BEPS. Il faut tendre vers le multilatéral, et même le global : le temps du bilatéral est révolu. Je ne voudrais pas jouer les Cassandre, mais ce texte soulève tout de même quelques questions. D'abord, cela part dans tous les sens. Tout le monde bouge sur ces sujets : tant mieux ! Mais il faudrait de la coordination. Par l'OCDE, l'UE ? Sans cet effort, l'efficacité sera moindre. Nous devons songer à une coordination à l'échelle mondiale et pour les prochaines décennies. De même qu'il existe une organisation mondiale de la santé (OMS) ou une organisation mondiale du commerce (OMC), les questions fiscales doivent être envisagées par une institution globale.

Ces sujets sont en évolution constante. Partout, la fiscalité bouge - souvent dans le sens du dumping fiscal. Fixer des règles sur un terrain aussi mouvant pose problème, et il faut prendre en compte cette tendance de fond. Vous dites que revisiter les conventions bilatérales prendrait des décennies : raison de plus pour centraliser ces questions !

Je regarde la liste des 68 pays ayant signé la convention au 7 juin 2017. Y figurent Guernesey, Hong-Kong, l'île de Man, l'Irlande, Jersey, la Suisse, Monaco, Singapour... Je m'en félicite, mais quels engagements ces pays ont-ils pris exactement ?

Enfin, nous devons aller plus loin en ce qui concerne l'information du Parlement. Nous votons le budget ! Aussi faut-il associer le Parlement étroitement, et de manière permanente, à la réflexion sur les sujets fiscaux: il doit avoir voix au chapitre.

M. Marc Laménie. - Ces sujets sont complexes. Quel sera l'impact de ce texte sur nos entreprises ? Quelles sont les entreprises concernées ? De quelles masses financières parlons-nous ?

M. Yannick Botrel. - Le principe de cette convention n'est pas contestable. Elle constitue une avancée considérable sur un sujet sensible : le transfert des bénéfices des entreprises. Le fait que le numérique en soit absent m'interpelle, car c'est un sujet lourd. Pourquoi n'est-il pas traité ?

Il est vrai que l'adoption de conventions multilatérales permet d'avancer plus rapidement, et de manière plus homogène, que des discussions bilatérales, qui prennent des années. Le fait que les États-Unis ne figurent pas parmi les signataires ne relativise-t-il pas la portée de ce texte ? On sait l'unilatéralisme dont ils ont fait preuve depuis quelques années, notamment lors de conflits commerciaux où des entreprises américaines étaient impliquées.

Quant aux effets non anticipés, ils doivent être pris en compte. Ils peuvent concerner non seulement les entreprises mais aussi les particuliers. On aboutit parfois à des situations kafkaïennes : ainsi, des quelque sept cents Américains accidentels, c'est-à-dire nés aux États-Unis mais n'y vivant aucunement, auxquels le fisc américain réclame des comptes - les menaçant au besoin de fermer leurs comptes en banque.

M. Jean-Claude Requier. - Cette convention va dans le bon sens. Je pensais que le numérique y était inclus, mais il n'y est pas. Il faut continuer à avancer sur ce sujet, car c'est de là que vient la menace.

M. Charles Guené. - Les risques de conflits juridiques lors de l'application de la convention ne sont-ils pas sous-évalués ? Je me demande aussi si le « paquet BEPS » n'est pas déjà dépassé, vu que le numérique n'y est pas compris. Il est vrai que les Américains ont le sentiment qu'on fait fausse route en traitant le numérique distinctement, puisque la numérisation de l'économie sera totale. La notion même d'établissement stable sera remise en question, ce qui pourrait nous obliger à refondre la fiscalité en la déplaçant vers la consommation : déjà, les États-Unis et la Chine y réfléchissent. Comment faire de ce texte une étape dans le fil de cette évolution ?

M. Bernard Lalande. - Comme le disait Raymond Devos, une fois rien c'est rien, deux fois rien, ce n'est pas grand-chose, mais trois fois rien, on commence à discuter. Nous savons que la vertu n'est pas la première qualité des professionnels du conseil international dans le domaine de la fiscalité. Pour faire bouger les choses, il ne suffit pas d'un cri dans la basse-cour : il faut y créer un règlement. Cette convention a l'avantage de poser des principes communs. D'abord, sur la neutralisation des montages hybrides ou des utilisations abusives des conventions - deux pratiques bien connues des experts. Puis, en s'intéressant aux critères de qualification d'un établissement stable. L'OCDE est parvenue à convaincre que les États doivent adopter une convention multilatérale, c'est déjà une avancée notable. Mais nous devons rester vigilants sur la sécurité des acteurs économiques, qui ne peut être garantie que s'ils disposent d'éléments opposables aux administrations fiscales. Sinon, à quoi bon ?

M. Pascal Savoldelli. - On ne peut pas s'opposer à cette démarche, même si ce texte me paraît très prudent, puisqu'il évoque l'idée « d'inciter à mettre un frein »... Le Parlement devrait disposer d'un état des lieux des conventions bilatérales. Nous sommes tous d'accord sur le périmètre de ce texte, mais nous savons bien que, de ce point de vue, tous les pays n'ont pas le même impact. La France, en particulier, comptera beaucoup plus si elle modifie ses règles.

On évoque un manque à gagner de 100 milliards à 240 milliards d'euros par an, soit 4 % à 10 % des recettes d'impôt sur les sociétés dans le monde. Comment ce montant est-il calculé ? Si nous entrons dans un processus tendant à faire disparaître l'impôt sur les sociétés, ce calcul a-t-il encore un sens ? Des flexibilités sont prévues : je ne suis pas très enthousiaste. Quelles sont, pour la France, les marges de manoeuvre ?

M. Claude Raynal. - Ce texte est, d'abord, un pas de plus. En quelques années, les choses ont beaucoup évolué. Ce n'est pas le grand soir, mais une étape de plus. Déposerez-vous un amendement d'appel sur l'opposabilité des documents de l'administration, monsieur le rapporteur ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'enjeu est simple : l'OCDE considère que les pratiques comme les transferts de bénéfice génèrent chaque année pour les États un manque à gagner de 100 milliards à 240 milliards d'euros, soit entre 4 % à 10 % des recettes de l'impôt sur les sociétés - selon des estimations prudentes, car par définition il est difficile d'évaluer les impôts non payés. Ce texte n'est qu'une étape, en effet, mais il constitue une réelle avancée. Je me rappelle qu'en 2008, on ne pouvait pas même rêver de la fin du secret fiscal en Suisse, par exemple ! La situation a beaucoup évolué, grâce notamment au Foreign Account Tax Compliance Act (Fatca), et maintenant au projet BEPS.

S'il comporte des avancées, il suscite aussi des réserves. L'absence du numérique, d'abord. La semaine prochaine, nous débattrons de la proposition européenne de taxe à 3 % sur le chiffre d'affaires des grands groupes, voulue notamment par la France. Cette taxe, qui frapperait les groupes faisant plus de 750 millions d'euros de chiffre d'affaires au niveau mondial, dont 50 millions d'euros en Europe, rapporterait environ 5 milliards d'euros par an. En vérité, la cohérence de nos débats est mise à mal par le télescopage des initiatives : le G20, l'OCDE, l'Union européenne donnent concurremment des impulsions, sans réelle coordination.

Pour obtenir la signature du plus grand nombre possible de pays, on a accepté beaucoup de souplesse, sous la forme d'options et de réserves. Les pays les plus réticents ont signé en ne prenant qu'un socle minimal, et en émettant des réserves pour le reste des dispositions... Et les États-Unis ne vont pas signer ce texte, car ils estiment que leur réseau conventionnel leur offre déjà les outils nécessaires à lutter contre les phénomènes d'évitement de l'impôt. La question des Américains accidentels n'a rien à voir avec ce débat.

Les Gafa vont s'efforcer de tirer tout le bénéfice de la réforme fiscale américaine. Plus la peine d'aller en Irlande ou aux Pays-Bas ! Ils vont fixer leur établissement stable aux États-Unis, où le taux de l'impôt sur les sociétés a été considérablement abaissé et où les dispositions nouvelles leur permettront de rapatrier des dizaines de milliards d'euros de liquidités. Ils pourront ainsi, de surcroît, offrir un visage plus présentable à l'opinion publique. Mais c'est vrai que l'absence des États-Unis est une vraie limite à ce texte.

Celui-ci ne changera pas la vie des entreprises, ni celle des particuliers : il ne concernera que quelques grands groupes opérant à l'échelle internationale. Encore ne signifie-t-il pas la fin des paradis fiscaux ! Je vous recommande de le ratifier, tout en étant conscients de ses limites. En effet, nous devons améliorer notre vigilance sur le suivi des conventions. Il ne suffit pas qu'elles soient signées ! À cet égard, le fait qu'un rapport ne nous soit plus remis depuis 2014 constitue une alerte.

Je ne pourrai pas déposer un amendement d'appel s'agissant de l'opposabilité de l'interprétation des dispositions des conventions fiscales telles que modifiées par l'instrument multilatéral car cela ne relève pas du domaine législatif. Mais nous interrogerons le Gouvernement. Il est étrange de consolider des conventions sans les rendre opposables. Il est vrai que les instructions fiscales qui en découleront le seront.

M. Vincent Éblé, président. - Vous nous proposez donc d'adopter ce projet de loi sans modification.

Le projet de loi est adopté sans modification.

Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2017-1252 du 9 août 2017 portant transposition de la directive 2015-2366 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 concernant les services de paiement dans le marché intérieur - Désignation des membres pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire

La commission soumet au Sénat la nomination de MM. Vincent Éblé, Albéric de Montgolfier, Jérôme Bascher, Jean-François Rapin, Sylvie Vermeillet, Claude Raynal et Didier Rambaud comme membres titulaires et de MM. Sébastien Meurant, Philippe Dallier, Christine Lavarde, Vincent Delahaye, Éric Jeansannetas, Éric Bocquet et Jean-Marc Gabouty comme membres suppléants de l'éventuelle commission mixte paritaire.

Nomination d'un rapporteur

M. Jérôme Bascher est nommé rapporteur sur la proposition de loi n° 376 (2017-2018) présentée par Mme Marie-Pierre de la Gontrie et les membres du groupe socialiste et républicain, renforçant l'efficacité des poursuites contre les auteurs d'infractions financières et supprimant le « verrou de Bercy ».

La réunion est close à 10 h 25.

La réunion est ouverte à 10 h 30.

Impacts de la montée en charge de la contribution climat énergie (« taxe carbone ») - Audition conjointe de M. Alain Quinet, inspecteur général des finances et président de la commission sur la valeur tutélaire du carbone, M. Benjamin Delozier, sous-directeur des politiques sectorielles à la direction générale du Trésor et M. Kurt Van Dender, chef du service de la fiscalité environnementale à l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)

M. Vincent Éblé, président. - La forte hausse pour la période 2018-2022 de la taxe carbone, intégrée aux taxes intérieures sur la consommation des produits énergétiques, a donné lieu à des débats nourris lors de l'examen au Sénat du projet de loi de finances pour 2018.

La table ronde organisée aujourd'hui a pour objectif de permettre à notre commission des finances de mieux appréhender les questions soulevées par la tarification du carbone, qui constitue un enjeu essentiel pour accélérer la transition énergétique et favoriser le déploiement d'une économie bas-carbone.

La fixation d'un prix du carbone et la création d'une taxe spécifique ont fait l'objet de nombreuses réflexions en France ces vingt dernières années et ont commencé à se concrétiser en 2014.

Tout l'enjeu est désormais de déterminer si les solutions retenues sont efficaces d'un point de vue écologique et quelles pourraient être les conséquences pour les différentes catégories de contribuables de la montée en charge de la taxe carbone.

Pour nous éclairer sur cette question, nous entendons aujourd'hui M. Alain Quinet, inspecteur général des finances et président de la commission sur la valeur tutélaire du carbone, M. Benjamin Delozier, sous-directeur des politiques sectorielles à la direction générale du Trésor et M. Kurt Van Dender, chef du service de la fiscalité environnementale à l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Je cède donc la parole en premier lieu à M. Alain Quinet pour nous expliquer pourquoi il importe de donner une valeur au carbone pour lutter contre le réchauffement climatique et comment la fiscalité peut être mobilisée pour internaliser les externalités négatives produites par les différentes activités humaines qui émettent du dioxyde de carbone.

M. Alain Quinet, inspecteur général des finances et président de la commission sur la valeur tutélaire du carbone. - Je me concentrerai prioritairement sur la démarche de construction de la valeur carbone, qui sert de référence aux politiques publiques et je dirai ensuite quelques mots sur les usages de cette valeur. Afin de bien comprendre la démarche de construction d'une valeur tutélaire du carbone, j'évoquerai à la fois les travaux conduits il y a une dizaine d'années et les travaux de mise à jour qui nous ont été demandés par le Premier ministre, et qui ont débuté au début de l'année.

Quel est le prix du carbone permettant d'atteindre les objectifs ambitieux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, notamment de dioxyde de carbone (CO2) que se sont fixés l'Europe et la France ? La démarche relève d'une logique économique « coût-efficacité » assez différente de la logique « coût bénéfice » sous-jacente au rapport Stern, qui tente, lui, de répondre à la question : quel est le coût pour l'humanité de l'émission d'une tonne de CO2 ?

Il y a une dizaine d'années, nous sommes partis des travaux déjà disponibles - études du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), études économiques - et des équipes de modélisation ont déterminé un prix du carbone permettant d'atteindre l'objectif de diviser par 4 le niveau des émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050 (facteur 4). Les modèles ont tous donné des résultats différents, comme le rapport s'en fait l'écho.

La commission, qui comprenait des experts, mais aussi des industriels, des partenaires sociaux, des représentants des ONG, a choisi une trajectoire consensuelle, adoptée à l'unanimité des membres de la commission, fixant aux politiques publiques une valeur carbone permettant d'atteindre l'objectif de « facteur 4 » à l'horizon de 2050. Le chiffre avait l'avantage d'être rond : 100 euros la tonne de CO2 à l'horizon de 2030.

La trajectoire de cette valeur de la tonne de carbone croît dans le temps, ce qui a donné lieu à de nombreux débats. Les résultats des modèles nous auraient conduits sans doute, si on les avait pris au pied de la lettre, à une valeur carbone plus haute. Nous avons finalement opté, après délibération collective, et au nom de la gestion de la transition économique et sociale, pour un montant de 32 euros alors que les modèles donnaient plutôt une valeur autour de 40 euros.

L'impératif d'une trajectoire croissante du prix de la tonne de carbone découle de deux éléments : premièrement, le niveau de prix initial était particulièrement bas ; deuxièmement, la courbe de prix ne saurait être plate et doit être actualisée afin d'infléchir les stratégies de long terme, notamment en matière d'investissement.

Au début de l'année, le Premier ministre m'a mandaté, avec l'appui de France Stratégie, afin de mettre à jour la trajectoire de cette valeur carbone, les paramètres ayant changé depuis dix ans. Les travaux de la commission sont en cours, je ne peux donc vous communiquer aucune nouvelle estimation. Je puis uniquement vous donner mon sentiment personnel sur les changements survenus ces dix dernières années qui impliquent de revoir à la hausse la valeur carbone de 2008.

Premièrement, les objectifs officiels sont plus ambitieux aujourd'hui. Dans le cadre des accords de Paris, à l'horizon de 2050, nous sommes passés d'une logique de type « facteur 4 » - soit une réduction de 75 % des émissions de gaz à effet de serre - à une logique de neutralité carbone - soit une réduction de 100 % des émissions de gaz à effet de serre.

Deuxièmement, les instruments, au niveau mondial comme aux niveaux européen et français, n'ont pas permis d'atteindre les objectifs fixés : l'effort à consentir pour atteindre les nouveaux objectifs est aussi plus élevé.

Troisièmement, il y a dix ans, le potentiel technologique était relativement limité, le véhicule électrique représentant la principale innovation. Aujourd'hui, le potentiel d'innovation embrasse le stockage de l'électricité, entouré d'incertitudes.

Globalement, depuis dix ans, le recours aux signaux de prix dans les politiques publiques est allé croissant. À l'époque, les pays scandinaves représentaient une forme d'exception, avec un prix de la tonne de carbone relativement élevé. Aujourd'hui, une quarantaine de pays ont mis en place des signaux de prix sous forme de tarification. Certaines régions et certaines villes ont fait de même.

Par ailleurs, il y a dix ans, dans la foulée du rapport de la commission, les débats se sont concentrés sur l'incidence de la fiscalité du carbone sur les niveaux de revenus et sur le pouvoir d'achat des ménages, avec des effets redistributifs d'une grande complexité. A contrario, ils ne mettaient pas suffisamment l'accent sur l'offre. Or, nous réalisons aujourd'hui que le progrès technique n'est pas spontanément vert : il s'étend aussi bien aux énergies renouvelables qu'au gaz de schiste par exemple !

De plus, la transition énergétique et écologique est coûteuse en l'absence de tarification du carbone. Si l'on veut créer un différentiel de coût entre les solutions vertes et des solutions polluantes, il est nécessaire de passer par le subventionnement des solutions vertes.

Enfin, sans signaux de prix, les énergies renouvelables (ENR) concurrencent tant le nucléaire que les énergies fossiles.

La fiscalité du carbone a des incidences sur le pouvoir d'achat et des effets redistibutifs, mais elle doit aussi nous amener à réfléchir à la rentabilité des investissements de long terme, du mix énergétique et des solutions vertes par rapport aux solutions polluantes, ainsi qu'aux choix de chauffage et à la mobilité des entreprises.

M. Vincent Éblé, président. - Je passe maintenant la parole à M. Benjamin Delozier, sous-directeur des politiques sectorielles à la direction générale du Trésor, pour nous présenter la taxe carbone française, ses objectifs, sa trajectoire et ses impacts sur les ménages et sur les entreprises.

M. Benjamin Delozier, sous-directeur des politiques sectorielles à la direction générale du Trésor. - La France s'est donné pour objectif global, tous secteurs confondus, de diminuer de 40 % ses émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2030. Cet objectif est inscrit dans la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte ; il est aligné avec les objectifs du paquet énergie-climat, au niveau européen, et avec les engagements de l'accord de Paris.

Le « plan climat » publié en juillet 2017, a ajouté un deuxième objectif, rappelé par Alain Quinet, celui de la neutralité carbone en 2050.

La France mobilise plusieurs instruments de manière conjointe pour répondre à ces objectifs : un marché de quotas d'émissions européen pour les secteurs industriels, qui couvre 45 % des émissions de l'Union européenne ; pour les autres secteurs, notamment le transport et logement, la France dispose d'une taxe nationale, la « composante carbone », intégrée aux tarifs des taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques.

De manière générale, quels sont les principaux instruments de politique publique à notre disposition pour engager la réduction des émissions de gaz à effet de serre ? Il en existe trois : les normes, les subventions et la tarification.

Les normes d'émission représentent pour les ménages et les entreprises concernés des coûts très élevés et mal connus ex ante. Ils nécessitent en outre des contrôles significatifs.

Les subventions, qui peuvent prendre la forme de primes ou de bonus, nécessitent de définir des niveaux différents, secteur par secteur. Elles ne sont pas faciles à calibrer et s'accompagnent d'un coût élevé pour les finances publiques ainsi que d'effets d'aubaine potentiels.

La tarification des émissions de gaz - ou « signal prix » - regroupe deux outils : la taxation du carbone et les marchés de quotas d'émissions. Ces outils présentent l'avantage de faire peser le coût de la réduction des émissions sur les acteurs pour lesquels il présente un effort moindre.

Une trajectoire de prix de la tonne de carbone avait été définie dans le cadre de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte. Ce prix devait atteindre 64 euros à l'horizon de 2022. La loi de finances pour 2018 a révisé cette trajectoire à la hausse, avec un prix de la tonne de carbone de 86 euros en 2022. Cette « taxe carbone » fixe un prix de la tonne de carbone bien supérieur au prix observé sur le marché des droits à polluer pour le secteur industriel, qui se situe aux alentours de 13 euros par tonne.

Quel est l'impact comportemental de cette taxe ? Quels sont ses impacts distributifs et quelles sont les mesures d'accompagnement à la perte du pouvoir d'achat plus ou moins importante selon les ménages ?

Ce type de taxe entend inciter à l'adoption de comportements moins émetteurs de carbone. Le prix du carbone intégré dans les taxes sur la consommation de produits carbonés conduit en effet les consommateurs à prendre en compte les coûts liés aux émissions de gaz à effet de serre. Cette fiscalité oriente les comportements de consommation : le consommateur réalise un arbitrage entre le maintien de la consommation d'énergie carbonée et le paiement de la taxe ou la baisse de la consommation d'énergie carbonée.

Elle oriente également les comportements d'investissement, en rendant rentables des investissements qui ne le seraient pas autrement. À cet égard, il semble important de définir une trajectoire puisque la rentabilité de l'investissement d'aujourd'hui dépend du niveau de la taxe demain.

En pratique, nous n'avons pas encore assez de recul temporel pour évaluer concrètement les effets comportementaux de la taxe. En théorie, la consommation d'énergie est sensible aux évolutions de prix, avec une élasticité moyenne de moins 0,2 à court terme et de moins 0,7 à long terme. Il existe une grande hétérogénéité dans ces élasticités, selon les énergies et selon les différentes études économiques recensées.

Le deuxième aspect important est l'impact sur le pouvoir d'achat de la hausse de la « composante carbone ». Son ampleur dépend de la situation des ménages, qu'il s'agisse du mode de chauffage - fioul, gaz, électricité -, du mode de transport - véhicule thermique ou autres - et des distances parcourues. Au final, l'effet de la taxe dépend de la localisation géographique et pèse surtout sur les ménages ruraux. Certes, elle pèse davantage sur les ménages aisés en valeur absolue, mais elle touche davantage les ménages modestes en proportion de leur revenu. Néanmoins, une alternative à la taxe, à objectif égal de décarbonation de l'économie française, serait globalement plus coûteuse.

La littérature économique montre qu'en utilisant une partie des revenus de la taxe, les effets redistributifs peuvent être maximisés. Je citerai quelques mesures prises.

Premièrement, les mesures générales qui soutiennent le pouvoir d'achat. Je pense par exemple à la baisse de la taxe d'habitation ou encore à la baisse des cotisations sociales.

Deuxièmement, des mesures ciblées plus spécifiquement sur le pouvoir d'achat des ménages modestes : la revalorisation de la prime d'activité, du RSA, du minimum vieillesse, du complément familial, ainsi que la généralisation du chèque énergie.

Troisièmement, des mesures d'accompagnement qui vont inciter au changement de comportement. Je pense au crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), qui a été recentré sur les actions les plus efficaces, au renforcement des objectifs de l'Agence nationale de l'habitat (Anah) ou, en ce qui concerne les transports, à la prime à la conversion et à la prime à l'achat d'un véhicule électrique. Je pense également au bonus-malus écologique.

M. Vincent Éblé, président. - Je cède à présent la parole à M. Kurt Van Dender, chef du service de la fiscalité environnementale à l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), qui va nous permettre de comparer la taxation du carbone en France avec celle qui a été mise en place, parfois depuis de nombreuses années, dans d'autres pays industrialisés.

M. Kurt Van Dender, chef du service de la fiscalité environnementale à l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). - Les objectifs de l'accord de Paris sont compatibles avec une croissance économique et inclusive, à condition que la politique climatique soit intelligente et constante. Un engagement ferme pour la mise en place d'une augmentation dans la durée des prix du carbone constitue le facteur clé d'une telle politique.

L'accord de Paris implique une transition vers une économie neutre en carbone au cours de la deuxième moitié du siècle. Pour atteindre cet objectif, toutes les politiques doivent s'aligner sur la transition vers une économie faible en carbone. Le prix du carbone est à ce titre le facteur clé de toute politique climatique car il garantit une approche cohérente et contribue à la transition des foyers et des entreprises vers une économie à faible intensité de carbone.

Quel est le niveau de tarification à prévoir pour décarboner ? La commission de haut niveau sur les prix du carbone, coprésidée par Sir Nicholas Stern et Joseph Stiglitz, s'était fixé pour objectif de répondre à cette question. Elle conclut, dans un rapport publié en 2017, que le niveau de prix de carbone compatible avec l'atteinte des objectifs se situe entre  40 et 80 dollars par tonne de CO2 d'ici à 2020, et entre 50 et 100 dollars la tonne d'ici à 2030. D'autres politiques doivent donc être mises en place. À défaut, les prix de la tonne de carbone devront être encore plus élevés.

Deux questions difficiles se posent. Pourquoi mettre l'accent sur les prix du carbone plutôt que sur d'autres mesures ? Sommes-nous loin des prix compatibles avec l'accord de Paris ?

S'agissant de la première question, voici trois réponses : la tarification du carbone réduit les émissions, elle est donc efficace ; la tarification du carbone a un coût réduit par rapport aux autres mesures ; la tarification du carbone est une politique fiscale judicieuse.

Premier exemple, en ce qui concerne l'efficacité de la tarification, l'intensité carbone du PIB a tendance à être plus faible lorsque les prix effectifs du carbone sont plus élevés. Bien entendu, d'autres facteurs entrent également en jeu, mais le prix du carbone contribue à cette corrélation.

Deuxième exemple, lorsque les prix du carburant sont plus élevés, la consommation est plus faible. Les prix faibles en Australie et aux États-Unis, et plus élevés au Royaume-Uni et en Italie expliquent la différence de consommation entre ces pays. La consommation d'essence est sensiblement plus faible là où les taxes sont les plus élevées, même si bien sûr d'autres facteurs entrent, là aussi, en jeu.

Le troisième exemple concerne l'Australie, qui a mis en oeuvre une taxe carbone en juin 2012, avant de la supprimer en juillet 2014. Elle s'appliquait à la production électrique, mais pas au pétrole. On constate que la taxe a nettement réduit les émissions dans le secteur de l'électricité tandis que les émissions relatives à l'essence non taxée ont augmenté. En juillet 2014, suite à la suppression de la taxe carbone, les émissions de CO2 dans le secteur de l'électricité ont grimpé.

Dernier exemple d'efficacité, la Suède a introduit une taxe carbone en 1991, qui a progressivement augmenté dans le temps. Cette augmentation a été combinée à une forte croissance du PIB et à une baisse des émissions de CO2.

De nombreux autres exemples montrent sans équivoque qu'une tarification du carbone permet de réduire sensiblement les émissions, mais peut-être existe-t-il de meilleures politiques ? En réalité, ce n'est pas le cas : la tarification du carbone est non seulement efficace, mais elle est aussi efficiente. Cela signifie qu'elle offre le meilleur rapport coût-efficacité, car elle permet aux émetteurs de réduire les émissions de la façon qui leur convient le mieux. D'autres instruments de réduction des émissions ne procurent pas cette souplesse et sont plus coûteux. Dans le transport routier, une réduction d'une tonne de CO2 coûte 55 euros si l'on utilise les taxes sur les carburants, contre 240 euros par tonne pour des taxes préférentielles, 420 euros pour les subventions de capital et 441 euros pour les mandats sur le mélange des carburants.

Enfin, la tarification du carbone est une politique fiscale judicieuse. Les taxes sur le carbone génèrent des recettes fiscales non négligeables. Actuellement, les recettes fiscales tirées des taxes sur l'énergie avoisinent 2 % du PIB. Au cours de la transition vers une économie à faible intensité de carbone, ce produit pourrait doubler. Ces suppléments de recettes sont-ils une bonne nouvelle ? Oui, si l'on en fait un bon usage, notamment redistributif. Selon une estimation portant sur 22 pays de l'OCDE, utiliser 25 % à 30 % du produit de la taxe carbone pourrait réduire la précarité énergétique. On peut s'en servir également pour réduire la charge de l'impôt, ce qui est une bonne nouvelle pour le système fiscal en matière de croissance. On peut aussi les utiliser pour augmenter les dépenses écologiques.

Pour conclure, si la tarification du carbone est un excellent outil pour la politique climatique, est-il utilisé avec enthousiasme ? Sommes-nous sur la bonne voie pour atteindre les fourchettes recommandées par Stern et Stiglitz ? Deux études de l'OCDE, Taxing Energy Use et Effective Carbon Rates, décrivent la situation dans 42 pays membres de l'OCDE ou du G20, responsables pour 80 % de la consommation mondiale d'énergie. L'écart entre les prix du carbone actuels et le prix de 60 euros par tonne recommandé comme minimum par Stern et Stiglitz est d'environ 80 %.

Le progrès dans l'application du principe du pollueur-payeur est donc très lent, même si l'écart de 80 % tend à se réduire de 1 % par an. Si cet écart reste large, la proactivité de la France peut sensiblement contribuer à changer cette dynamique.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - J'éprouve un sentiment partagé. La fiscalité écologique n'a-t-elle pas bon dos, surtout quand on voit que l'augmentation de la taxe carbone a accompagné la montée en charge du CICE ? La fiscalité énergétique n'a-t-elle pas surtout pour vocation d'augmenter les recettes de l'État ?

Deuxièmement, la taxe carbone, qui est peut-être vertueuse, même si je ne suis pas impressionné par les changements de comportement qu'elle induit, est injuste. Les ménages modestes, en particulier s'ils vivent dans les territoires ruraux, sont directement impactés. Certes, il existe des substituts, sous forme de chèque énergie, de prime pour l'emploi, de prime à la conversion automobile, mais certains ménages n'ont pas les moyens de changer de véhicule ou de chaudière, même si le prix de la tonne passait à 200 euros ! Le caractère incitatif de la mesure n'est valable que pour les acteurs qui ont un pouvoir d'achat relativement élevé.

Troisième question, quid de la taxe si le prix du baril de pétrole explose ? Les prix sont volatils en raison de nombreuses incertitudes, notamment géopolitiques. Avez-vous réalisé une étude de l'impact sur les ménages de la révision à la hausse de la trajectoire de la taxe carbone en cas de remontée du cours du baril ?

M. Jean-François Husson. - Je me réjouis de ce type de débat : les partis écologistes ayant momentanément disparu de nos assemblées, il est bon que l'ensemble des élus s'emparent de ce sujet. Les accords de Paris supposent de mobiliser 100 milliards de dollars par an à l'échelle de la planète. Il importe de mettre ce chiffre en regard de l'estimation du rapport de la commission d'enquête sur le coût économique et financier de la pollution de l'air en France, qui évaluait ce coût à environ 100 milliards d'euros par an en France.

Première question, la taxe carbone est censée financer la transition énergétique de la France. Vous nous avez beaucoup parlé de la fiscalité comportementale. Or, dans la dernière loi de finances, les contreparties sont bien maigres, en particulier le chèque énergie et la prime à la conversion automobile. Il nous a même été répondu qu'il s'agissait d'une fiscalité de rendement, l'objectif étant avant tout de réduire le déficit de l'État, ce qui n'est d'ailleurs toujours pas au rendez-vous. Y a-t-il des possibilités de contreparties en France ? Pouvez-vous nous donner des exemples de contreparties dans d'autres pays ? La marotte du Gouvernement en ce moment est de citer la Suède comme nouveau pays de référence.

Deuxième question, pour atteindre les objectifs, n'est-il pas temps d'associer tous les acteurs, et notamment de flécher une part du produit de cette taxe vers les collectivités ?

Enfin, la trajectoire de la contribution climat-énergie est ambitieuse. À mon grand regret, les territoires n'ont pas été associés à cette démarche. Or, il y a peu de temps, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) a produit un rapport demandant de raidir encore davantage la pente pour atteindre l'objectif de facteur 4 à l'horizon de 2030. Quelle est votre position sur cette question ?

M. Alain Quinet. - A-t-on besoin d'un prix du carbone pour atteindre les objectifs ambitieux qui ont été rappelés ? Pour faire simple, les États-Unis ont foi en la capacité du progrès technique et misent sur celui-ci pour trouver des solutions vertes au problème du réchauffement climatique. L'Europe, elle, a préféré faire le choix de la tarification. Il est clair que ces deux dimensions sont nécessaires.

Les agents économiques réagissent-ils aux signaux de prix ? Comme l'a souligné Benjamin Delozier, nous ne connaissons pas précisément les effets comportementaux de la taxe carbone. On note néanmoins que les agents économiques ont une capacité d'adaptation limitée à court terme, mais qui augmente au fil du temps. Voilà pourquoi nous avons insisté sur le fait que les trajectoires d'évolution du prix du carbone devaient être annoncées à l'avance. Malgré tout, dans un passé récent, nous avons enregistré un certain nombre de réactions rapides à des signaux de prix. Je pense, notamment, au bonus-malus ou au différentiel de taxation entre l'essence et le gazole.

De même, le niveau des tarifs garantis sur les énergies renouvelables électriques a eu de réels effets sur les comportements d'investissement.

Les signaux de prix ont donc bien des impacts sur l'économie.

S'agissant de la relation entre la taxe carbone et le prix des énergies fossiles, je rappelle que les trajectoires d'évolution du prix du carbone sont calculées en fonction d'un certain prix du pétrole. Lorsque ce dernier se modifie, il faut bien entendu modifier les trajectoires. La tarification du carbone est assise sur les volumes de pétrole consommé : si le prix du pétrole augmente, cela signifie que la demande mondiale s'accroît, ce qui provoque une hausse des émissions de CO2. En cas d'augmentation du prix du pétrole, il ne faut donc pas baisser la taxation sur le carbone.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - À moins que cette hausse du prix du pétrole ne traduise sa raréfaction...

M. Alain Quinet. - Certes, mais il faut bien analyser le phénomène, car si la consommation de la Chine augmente dans les années à venir, les émissions seront plus importantes et il ne faudra pas baisser la garde sur la taxation du carbone.

Les effets redistributifs du prix du carbone sont complexes car ils recouvrent plusieurs dimensions : pollueurs/non-pollueurs ; hauts revenus/bas revenus ; urbains/ruraux ; investissements passés/investissements nouveaux. Il est donc impossible de parvenir à un point d'équilibre où tout le monde serait gagnant.

En revanche, on examine en général les effets redistributifs ex ante, alors que trois effets ex post peuvent les atténuer : les changements de comportement, le jeu de l'indexation sur les prix - les revenus peuvent en effet s'indexer sur les prix -, et les mécanismes de recyclage fiscaux et non fiscaux.

M. Benjamin Delozier. - Ces mesures s'inscrivent dans le cadre d'une baisse globale du taux de prélèvements obligatoires, entamée en 2018 et qui se poursuivra durant toute la durée du quinquennat.

La part de la fiscalité environnementale en France est plutôt inférieure à celle des autres pays. En 2016, la France se situait au 22e rang de l'Union européenne, en raison notamment des faibles taxes sur les transports, hors carburant. Il en allait de même pour les taxes sur les pollutions émises et sur les ressources, avec des taxes très faibles sur l'acquisition ou la possession de véhicules.

Nous allons progressivement combler ce retard, mais la « composante carbone » prévue au cours du quinquennat ne nous permettra que de rattraper la moyenne européenne de 2016.

Les mesures d'accompagnement qui visent à modifier les comportements ne sont pas ciblées uniquement sur les ménages modestes. Ainsi, le bonus en faveur des voitures électriques ne les touche pas en priorité. Avec le bonus actuel de 6 000 euros, le coût de la voiture électrique est le même que celui d'un véhicule thermique, sans compter le différentiel dû au prix du carburant. Les particuliers ont donc intérêt aujourd'hui à acheter un véhicule électrique pour une utilisation classique.

Les ménages modestes bénéficient du renforcement des aides de l'Agence nationale de l'habitat (Anah) avec l'augmentation du nombre de logements visés par la rénovation énergétique. La Cour des comptes a dressé un bilan encourageant de ce dispositif.

Dans le livret « Pouvoir d'achat » sorti au moment de l'examen du projet de loi de finances pour 2018, il était fait mention du cas type d'un ménage célibataire non imposable possédant un véhicule essence datant de 1996. L'achat d'un véhicule d'occasion de 2012 lui permettait de bénéficier d'une prime à la conversion de 2 000 euros, soit une dépense nette du même montant.

La valeur tutélaire de la taxe carbone ne dépend pas uniquement du prix du carbone, mais aussi des progrès techniques. Si les prix des batteries diminuaient, la valeur tutélaire baisserait. Néanmoins, nous avons besoin d'un scénario central qui tienne compte des hypothèses les plus raisonnables sur les progrès techniques et sur les prix du pétrole.

M. Kurt Van Dender. - Avec 2 % du PIB pour la fiscalité environnementale, la France se trouve dans la moyenne des pays de l'OCDE. N'oublions pas que l'OCDE comprend des pays comme les États-Unis et l'Australie, qui n'ont pas eu recours à la fiscalité environnementale. Les États-Unis ont bien plus privilégié les dépenses fiscales que l'Europe.

Avec la taxe carbone, vous craignez que les recettes fiscales de l'État augmentent. En Irlande et au Mexique, les recettes se sont en effet accrues. En Suède, mais aussi dans la province de la Colombie Britannique du Canada, la neutralité fiscale a été instaurée. La Chine est en train d'introduire un marché du carbone à grande échelle.

En France, nous privilégions le long terme, ce qui est loin d'être le cas ailleurs. Or, c'est important pour orienter les investissements à 10 ou 20 ans. Ainsi, la politique climatique est une politique d'investissement : des trajectoires de long terme pour le prix du carbone sont donc nécessaires.

M. Jean-François Rapin. - Comment intégrez-vous l'innovation dans la trajectoire du prix du carbone ? Il y a 10 ans, on n'imaginait pas les progrès technologiques que nous connaissons aujourd'hui. Comment évaluer les investissements de demain ?

Le renouvellement des véhicules électriques n'est pas soutenu, si bien que l'on se trouve à reverser au vendeur automobile la prime au moment du renouvellement du bail ou de la location avec option d'achat (LOA). Les prix n'ont donc pas baissé suffisamment depuis trois ou quatre ans.

M. Claude Raynal. - Vos trois documents se complètent parfaitement, ce qui nous permet d'avoir une vision claire de la situation : soyez-en remerciés.

J'ai retrouvé les qualités d'enseignant d'Alain Quinet et je le remercie d'avoir traité la question de l'acceptabilité de la fiscalité écologique. Récemment, la Cour des comptes nous a présenté ses conclusions sur le programme « Habiter mieux », qui démontrent qu'avec des moyens limités, il est possible d'améliorer les logements de nos concitoyens les plus modestes.

J'ai un peu plus de mal avec la présentation de M. Delozier : la page 7 de sa présentation m'étonne car elle évoque parmi les mesures d'accompagnement de la hausse de la taxe carbone certains dispositifs qui soutiennent en réalité l'augmentation du pouvoir d'achat : taxe d'habitation, baisse des cotisations sociales, primes d'activité, RSA, revalorisation du minimum vieillesse... on s'éloigne du sujet !

Peut-être aurait-il fallu ajouter que des mesures allaient en sens inverse, comme la hausse du prix du tabac, l'augmentation de la CSG, le tarif de stationnement en ville, les prix des timbres... En définitive, de nombreux économistes annoncent une baisse du pouvoir d'achat en 2018.

M. Georges Patient. - Les forêts sont de formidables puits de carbone. La forêt amazonienne de Guyane couvre plus de 8 millions d'hectares et séquestre à elle seule plus de 15 millions de tonnes de CO2 par an. Avez-vous pris en compte ces données dans le calcul de la valeur tutélaire du carbone ? Avez-vous étudié des mesures financières pour compenser la non-exploitation de cette forêt alors qu'elle recèle de nombreuses richesses, comme du bois rare et de l'or ?

M. Jérôme Bascher. - Les investissements sont le sujet majeur. Il convient donc de fixer un prix du carbone sur le long terme plutôt que de créer de nouvelles taxes. Du côté de la demande, on veut envoyer un signal en taxant certaines émissions, mais lorsque l'hiver est rigoureux, l'incitation disparaît. En outre, pour qu'elle soit efficace, la fiscalité ne saurait être confiscatoire, ce qu'elle est pourtant aujourd'hui, car le taux de prélèvement obligatoire atteint son plus haut historique.

L'étude de l'OCDE a-t-elle bien pris en compte le prix initial de l'énergie ? En Norvège, le prix du pétrole est loin d'être le même qu'en France...

Mme Christine Lavarde. - Le chèque énergie ferait partie des mesures de compensation. Ne croyez-vous pas qu'il aurait un effet contre-productif en minorant le signal prix ? En outre, le nouveau chèque énergie serait étendu à des énergies polluantes, du fait des émissions de particules du bois de chauffage.

Le temps de retour des investissements de rénovation thermique des logements est tellement long qu'il est souvent plus rentable pour les ménages de continuer à consommer beaucoup d'énergie plutôt qu'à se lancer dans de lourds investissements. Dans d'autres pays, les investissements pour lutter contre les passoires thermiques sont portés directement par les collectivités territoriales.

M. Marc Laménie. - Les poids lourds sont de plus en plus nombreux alors qu'ils polluent bien plus que le rail ou les voies navigables.

Que préconisez-vous pour réduire les émissions de CO2 en matière de transports routiers ?

M. Philippe Dallier. - Je partage le scepticisme de notre rapporteur général et les interrogations de Claude Raynal : la taxe d'habitation n'a rien à voir avec la problématique qui nous occupe.

La Cour des comptes nous a dit que le CITE offrait un effet d'aubaine pour ceux qui ont les moyens de faire des travaux et qui bénéficient de crédits d'impôt.

Nous avons parlé du programme « Habiter mieux » la semaine dernière : le budget de l'Anah était en partie assis sur les quotas carbone, ce qui lui a posé bien des difficultés en 2014 et 2015.

Lorsque j'étais maire, je m'étais penché sur les certificats d'économie d'énergie : ils représentent une immense complexité pour des montants très faibles. Je ne suis pas certain de l'efficacité de tels dispositifs. Au moins, pour les véhicules, les choses sont claires avec le bonus-malus.

Je suis persuadé que les objectifs pour 2030 assignés aux collectivités territoriales ne seront pas tenus. Nous allons nous retrouver dans le même cas de figure que pour la loi de 2005 sur le handicap : personne n'aura été capable de se mettre en conformité, d'abord pour des raisons de coûts. Comment voulez-vous isoler tous les bâtiments publics alors que les dotations de l'État baissent et que le Gouvernement leur demande de réaliser des économies d'ici 2022 ? Pourquoi continuer à laisser croire que nous serons au rendez-vous en 2030 ? Enfin, la fracture territoriale va se poursuivre entre les collectivités à qui il reste encore quelques moyens et les autres.

M. Michel Canevet. - Je m'inquiète des conséquences financières de la taxe carbone et de l'impact sur l'aménagement du territoire. Dans le monde rural, le transport des marchandises ne peut se faire que par la route.

Il n'y a que quatre ports qui disposent d'antennes de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et qui ont donc le droit d'importer ou d'exporter des produits bio. Compte tenu des 62 milliards d'euros de déficit de notre balance commerciale constatés en 2017, la taxation carbone ne va-t-elle pas pénaliser encore davantage nos acteurs économiques ?

M. Didier Rambaud. - La Suède pratique le double dividende : elle utilise les revenus de la taxe carbone pour réduire les prélèvements sur le travail. La pression fiscale sur le travail est ainsi déplacée sur la pollution. Que pensez-vous de ce modèle qui est prôné par la Commission européenne ?

Le transport routier est un sujet de crispation dans notre pays car la France ne s'est pas saisie de la question des externalités négatives engendrées par ce secteur. Depuis 2005, l'Allemagne a mis en place une taxe kilométrique sur les poids-lourds qui rapporte plus de 4 milliards d'euros par an, mais elle a entraîné un report de la circulation de camions dans l'est de la France. Comment éviter les externalités liées aux politiques de nos voisins ?

M. Bernard Delcros. - Le réchauffement climatique nous impose d'agir. La taxe carbone est, d'après vous, la mesure qui s'impose. Mais, si on l'applique de manière uniforme, elle aura des conséquences bien différentes en fonction des ménages et des territoires. Les inégalités territoriales et sociales risquent donc de s'accroître. En montagne, il n'y a pas de transports en commun, d'où le recours systématique à la voiture individuelle. Le climat y étant plus rude, les coûts de chauffage sont plus élevés. Ne pourrait-on différencier les taux de cette taxe pour tenir compte de la réalité ?

Les aides accordées ne vont-elles pas engendrer une augmentation des factures des travaux ? Au final, l'argent public bénéficierait aux entreprises et non aux particuliers.

Dans quels délais envisageriez-vous de doubler la taxe ?

Enfin, vous avez indiqué que l'Australie avait instauré - avant de l'abandonner  -une taxe sur la production d'électricité plutôt que sur le pétrole. Pouvez-vous nous en dire plus ?

Mme Fabienne Keller. - Nous voulons tous lutter contre le réchauffement climatique mais il est difficile de trouver les bons dispositifs.

Pour les gens les plus modestes - le premier décile de revenus - la facture énergétique représente une part importante des dépenses. Comme pour les aides au logement, pourquoi ne pas inclure dans le mécanisme d'indexation un critère géographique ?

Nos produits ne vont-ils pas souffrir d'un manque de compétitivité face à la concurrence étrangère qui n'applique pas la taxe carbone ? Pourquoi ne pas prévoir un mécanisme carbone aux frontières de l'Union européenne, mécanisme qui semble compatible avec les règles de l'OMC ?

M. Vincent Éblé, président. - La taxe carbone ne pèse pas sur diverses entreprises, soit parce qu'elles consomment beaucoup d'énergie, comme pour le secteur des transports, soit parce qu'elles participent au marché européen d'échanges de quotas d'émissions de carbone, comme c'est le cas de bon nombre de nos industries. Ce système d'exonération est-il justifié au regard des objectifs environnementaux ? La taxe carbone ne va-t-elle pas peser essentiellement sur les ménages et les services ?

M. Alain Quinet. - Nos trajectoires carbone reposent sur des hypothèses raisonnables : nos modèles incorporent en effet des prix de bascule, c'est-à-dire qu'en fonction des progrès scientifiques actuels ou prévisibles, de nouvelles technologies s'imposeront. Ainsi en est-il du charbon vers le gaz puis du gaz vers les énergies décarbonées. C'est pour cette raison que nous révisons les trajectoires à échéance régulière.

La nouvelle commission sur la valeur du carbone travaille sur la question des forêts. Les objectifs français sont passés d'une logique de réduction des émissions de type « facteur 4 » à un objectif de neutralité carbone, ce qui nous oblige à nous intéresser à l'ensemble des secteurs de l'économie, à raisonner en stocks et donc à valoriser les puits de carbone. Nous allons donc en tenir compte dans nos travaux, même si je n'envisage pas pour l'instant des mesures de compensations financières.

Vos réflexions sur le trafic routier de marchandises m'incitent à insister sur l'importance du dialogue franco-allemand en la matière. Le niveau de la taxation du carbone n'est pas le même en France et en Allemagne pour des raisons historiques.

Les gaz à effet de serre sont le fait, à 70 %, du CO2. Pour ce qui concerne le CO2, les trois-quarts des émissions sont couverts par des mécanismes de prix ou de marché. Reste donc un quart qui n'est pas couvert. Pour les 30 % d'autres gaz à effet de serre, la fiscalité est quasi-inexistante. Plus les objectifs de neutralité carbone se renforceront, plus l'assiette devra s'élargir.

En matière d'acceptabilité, nos études devront faire ressortir clairement quels sont les effets redistributifs ex ante, mais aussi ex post.

Votre commission étant attachée au principe d'universalité budgétaire, il vous reviendra donc d'établir une règle de recyclage lisible, ce qui n'est pas chose aisée.

M. Benjamin Delozier. - Vous estimez que le taux de retour est très long en matière de rénovation thermique. Ce n'est pas toujours le cas : j'en veux pour preuve les robinets thermostatiques ou les programmateurs. Je vous renvoie à un document que nous avons publié et qui s'intitule : Barrières à l'investissement dans l'efficacité énergétique : quels outils pour quelles économies ?

Vous m'avez interrogé sur l'efficacité des différents dispositifs d'accompagnement à l'investissement. Le coût du CITE a fortement diminué à l'occasion de la dernière loi de finances car il a été recentré sur les actions les plus efficaces.

Dans le cadre de l'OAT verte, un comité d'évaluation a été mis en place pour montrer aux investisseurs l'évaluation des dépenses vertes. Le CITE étant l'un des dispositifs les plus importants, il est probable qu'il sera parmi les premiers à être évalué.

J'ai fait référence dans le document aux éléments mis en oeuvre par le Gouvernement en matière de redistribution afin d'exposer de façon globale la politique redistributive. Pour l'essentiel, la composante carbone n'est pas affectée. Le diagnostic établi par le Gouvernement démontre un bilan globalement redistributif avec une évolution du niveau de vie durant le quinquennat plus favorable pour les déciles inférieurs.

Le niveau des taux de prélèvements obligatoires devrait baisser d'un point d'ici la fin du quinquennat, mais la fiscalité incitative jouera un rôle croissant. Ainsi, l'augmentation de la fiscalité sur le tabac est susceptible d'en réduire la consommation. Il en va de même pour le carbone.

La première mise en oeuvre de la trajectoire carbone a contribué au financement du CICE, avec une baisse des charges sur les salaires les plus faibles. La Suède n'est donc pas le seul pays à avoir réduit le coût du travail grâce à la fiscalité verte.

Le pétrole étant un bien importé, la taxe carbone sur des produits fabriqués en France n'a pas d'impact négatif sur la balance commerciale.

Les signaux doivent être les mêmes pour tout le monde : la tonne de carbone a la même valeur pour la société, peu importe l'endroit où elle est émise. En revanche, des ménages sont plus pénalisés que d'autres, d'où le chèque énergie qui a remplacé les tarifs sociaux de l'énergie qui ne donnaient pas les bons signaux prix. En faisant payer l'énergie moins chère à certains ménages, les externalités négatives n'étaient pas prises en compte.

Le président de la République a évoqué une taxe carbone aux frontières : la France essaye d'avancer sur un mécanisme européen d'inclusion carbone. Reste à convaincre nos partenaires, surtout dans le contexte actuel de difficultés commerciales avec les États-Unis et la Chine.

Les entreprises qui ne sont pas soumises à la taxe carbone sont souvent soumises aux quotas européens de carbone et donc au marché système de permis d'émissions négociables (Emission Trading Schemes - ETS). Aujourd'hui, le prix du carbone européen se situe à 13 euros.

J'en viens à la tarification optimale des poids-lourds : il convient de taxer la circulation sur une infrastructure au coût marginal social. Les estimations faites par le Commissariat général au développement durable (CGDD) et par nous-mêmes démontrent que les poids-lourds qui circulent sur des autoroutes à péage couvrent le coût marginal social. La fiscalité n'est donc pas insuffisante sur ces infrastructures. En revanche, ce n'est pas le cas pour les autres routes. Se pose enfin la question des pleins de gasoil effectués à l'étranger.

M. Kurt Van Dender. - Si les innovations arrivent plus vite que prévu, les recettes de la taxe carbone diminueront aussi plus rapidement. Il est désormais démontré qu'attendre coûte plus cher que d'agir. L'accord de Paris a fixé des objectifs que nous devons respecter.

Il faut être transparent sur l'utilisation des recettes de la taxe carbone pour qu'on ne lui reproche pas d'être une fiscalité punitive.

Il sera plus efficace d'avoir une taxe uniforme et de la compenser ensuite en fonction des conditions particulières des ménages.

Les transports et le secteur du bâtiment font partie intégrante de la politique climatique et dépassent donc largement le cadre de la taxe carbone.

Le contexte actuel du multilatéralisme ne permet pas d'envisager d'instaurer un mécanisme carbone aux frontières européennes, même si l'idée est séduisante et même si les règles de l'OMC le permettent.

M. Vincent Éblé, président. - Merci pour vos réponses.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 12 h 30.