COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

Mardi 3 avril 2018

- Présidence conjointe de M. Philippe Bas, président de la commission des lois, et de Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture -

La réunion est ouverte à 18 h 10.

Fausses informations « fake news » - Diffusion d'un message et audition

M. Philippe Bas, président. - Avec Catherine Morin-Desailly, je suis heureux de réunir nos deux commissions pour une table ronde sur les fausses nouvelles sur Internet. Nous accueillons Mme Divina Frau-Meigs, professeure à l'Université Paris III Sorbonne-Nouvelle en sciences de l'information et membre du comité d'experts installé par la Commission européenne, M. Bernard Benhamou, ancien délégué aux usages d'Internet au ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche et secrétaire général de l'Institut sur la souveraineté numérique, Me Christophe Bigot, avocat au cabinet Bauer Bigot et associés, spécialisé en droit de la presse, M. Hervé Brusini, directeur délégué au numérique, à la stratégie et à la diversité au sein de la direction de l'information de France Télévisions, ainsi que Mme Juliette Rosset-Caillet, sa collaboratrice. MM. Benoît Tabaka, directeur des relations institutionnelles et des politiques publiques de Google France, et Thibault Guiroy, chargé des relations institutionnelles, ont été retardés et nous rejoindront.

Le Président de la République a fait état, au mois de janvier dernier, de son souhait que soient prises des dispositions législatives pour mieux combattre la diffusion de fausses nouvelles, pendant les campagnes électorales, par les nouveaux médias. Ce souhait, incarné dans une proposition de loi organique et dans une proposition de loi ordinaire déposées à l'Assemblée nationale, fait écho au rapport de notre collègue Philippe Bonnecarrère « Décider en 2017 : le temps d'une démocratie « coopérative » ».

Mais avons-nous réellement besoin, compte tenu de l'arsenal juridique existant, de nouvelles dispositions ? Quels moyens juridiques est-il possible de mobiliser pour rendre effective l'interdiction des fausses informations ? Faut-il envisager des moyens dérogatoires au droit commun, à l'instar du référé spécifique prévu par la proposition de loi de l'Assemblée nationale ? Comment, enfin, articuler une nouvelle initiative du législateur français avec les efforts d'autorégulation des journalistes et des plateformes comme avec les travaux de l'Union européenne sur cette question ? Nous avons à concilier des exigences contradictoires : assurer que la sincérité d'un scrutin ne soit pas altérée par la diffusion de fausses informations, en respectant les prescriptions de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qui font de la liberté d'expression, non pas un absolu, mais un droit ne pouvant être limité que dans des conditions très restrictives. Les modifications successives apportées à la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse comme à la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique montrent d'ailleurs avec quelles précautions le législateur a toujours abordé les sujets relevant de la liberté d'expression et, partant, du droit pénal.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Je me réjouis également que nos deux commissions se soient associées, par souci d'efficacité, en amont de l'examen des propositions de loi organique et ordinaire de l'Assemblée nationale relatives à la lutte contre les fausses informations. Si ces textes sont d'initiative parlementaire, ils se trouvent en réalité largement d'inspiration gouvernementale et seront défendus par la ministre de la culture.

J'estime regrettables l'utilisation du terme « fake » pour qualifier le phénomène et, surtout, l'erreur de l'avoir traduit par « faux », qui ne permet pas d'insister sur l'aspect relatif à la manipulation de l'opinion, à la désinformation et à la perversion de l'information au travers des réseaux sociaux. Nous devrons, pour ne pas nous tromper de combat ni d'analyse, nous montrer attentifs à cette dimension. Prenons garde à ne pas réformer aveuglément le droit de la presse, compte tenu des risques encourus en matière de liberté d'expression, exigence démocratique s'il en est ! Le think tank Renaissance numérique a d'ailleurs mis en exergue les nuances entre fausse nouvelle, désinformation, mauvaise information et sous-information.

Notre vigilance à viser au plus juste le phénomène que nous souhaitons combattre est d'autant plus essentielle que la manipulation de l'opinion par l'entremise des réseaux sociaux a pris une dimension nouvelle depuis les révélations afférentes à la campagne présidentielle américaine. Souvenez-vous qu'en décembre 2016, lors de l'Agora numérique organisée au Sénat dans le cadre du partenariat pour un Gouvernement ouvert, Lawrence Lessig, professeur à Harvard, candidat malheureux à la primaire démocrate et auteur de la désormais célèbre formule Code is law, nous avait annoncé, plusieurs mois avant que n'éclate le scandale, la manipulation des élections américaines à travers les réseaux sociaux. Notre débat est également empreint de celui que nous venons d'achever s'agissant de la transposition, en droit français, du règlement général de l'Union européenne sur la protection des données personnelles (RGPD) et de la récente révélation du détournement de millions de données d'internautes de Facebook par Cambridge Analytica, avec la complicité de Palantir, dont le co-fondateur n'est autre que le conseiller numérique du président Trump. Il convient de mesurer si le texte qui nous est proposé permettra effectivement de répondre à ces enjeux de démocratie. Il en va de l'honneur du Sénat, qui n'a jamais cessé de défendre les libertés fondamentales.

Nous entamons nos échanges par la diffusion d'un message enregistré de Mme Mariya Gabriel, commissaire européenne à l'économie et à la société numériques.

Mme Mariya Gabriel, commissaire européenne à l'économie et à la société numériques. - Je vous remercie de me donner l'occasion d'intervenir en introduction de votre table ronde. La Commission européenne défend un Internet indépendant et ouvert, fermement ancré dans la protection des droits fondamentaux et des valeurs démocratiques. La liberté et le pluralisme des médias constituent des piliers de notre démocratie moderne, qui souffre d'une désinformation faussant le débat social et politique.

À l'instar des cyberattaques, la désinformation ne connaît pas de frontière. En conséquence, la Commission européenne a choisi d'élaborer une stratégie européenne pour la combattre, afin d'éviter toute fragmentation inutile. Nous avons reçu 3 000 réponses dans le cadre de notre consultation publique et une enquête Eurobaromètre a recueilli l'opinion de plus de 26 000 citoyens européens. Les premiers résultats interpellent : 97 % des sondés affirment avoir été la cible de fausses informations, principalement sur des sujets relevant de la politique, de l'immigration, des minorités et de l'insécurité, et, pour 70 % des sondés, les fausses informations nuisent à la démocratie. Dans son rapport publié le 12 mars dernier, le groupe d'experts, constitué en novembre 2017 pour formuler des recommandations sur la désinformation en ligne, prône une approche multidimensionnelle fondée sur l'autoréglementation. L'implication de chacun est, en effet, nécessaire : il ne peut exister de solution durable sans l'engagement de l'ensemble des parties concernées. Si le rapport insiste sur le rôle des plateformes, les médias traditionnels doivent également s'adapter aux exigences du numérique, afin de contrer la dissémination des fausses informations par la promotion d'une information de qualité. Les annonceurs publicitaires et les partis politiques doivent également participer à ce combat. Ainsi, nous pouvons ensemble espérer diluer le phénomène et, progressivement, l'éteindre. Enfin, je souhaite insister sur la nécessité de soutenir l'éducation numérique : nos concitoyens doivent disposer des outils et des connaissances leur permettant de discerner les fausses nouvelles et, ainsi, limiter leur propagation. Je présenterai, le 25 avril, un plan européen de mesures concrètes de lutte contre la désinformation en ligne.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Quel propos liminaire intéressant et de circonstance pour entamer nos travaux ! Madame Divina Frau-Meigs, vous êtes membre du comité d'experts mis en place par la Commission européenne : partagez-vous l'analyse de la commissaire européenne ?

Mme Divina Frau-Meigs, professeure à l'Université Paris III Sorbonne-Nouvelle en sciences de l'information et membre du comité d'experts sur les « fake news » mis en place par la Commission européenne. - Comme Mme Gabriel, je crois qu'il n'existe pas de ligne Maginot de la mal-information : elle est transfrontière et, en ce sens et même si peuvent apparaître des enjeux de souveraineté nationale et d'intégrité des élections, la réponse doit être, à tout le moins, européenne. La Commission européenne a proposé, avec le groupe d'experts, une définition du phénomène, ce qui me semble constituer un préalable essentiel. La décision a été prise dans le rapport de ne pas utiliser les termes « fake news », car nombre de ces informations sont en réalité justes mais transformées dans leur contenu par des automates, et de leur préférer celui de « désinformation » pour insister sur l'aspect manipulateur. Je préfère pour ma part celui de « mal-information », qui rappelle la notion de malveillance très éloignée du canular de presse du XIXe siècle. La Commission a également mis en exergue deux cas différents, qui ne peuvent pas être traités à l'identique par une éventuelle réglementation : la mal-information à visée commerciale ou publicitaire et la mal-information politique portant atteinte, notamment, à l'intégrité des élections comme cela a pu récemment être constaté aux États-Unis. Il convient, en outre, de ne pas négliger le rôle des communautés d'usage, trop insuffisamment pris en compte dans la réglementation. Comment ramener les crédules dans le berceau d'un débat démocratique contradictoire dans lequel leurs idées ne sont pas rejetées et au sein d'un discours intelligible et intelligent ? Ils représentent, en réalité, les premières victimes de la mal-information.

Notre rapport prend de multiples précautions : les chercheurs n'ont pu prouver aucun effet avéré de la mal-information et nous ne disposons pas de suffisamment de recherches critiques pour affirmer qu'elle change une élection. Au contraire, les deux dernières recherches menées en Angleterre et en France font apparaître un résultat inverse : il y aurait une résilience des électeurs, qui ne seraient pas si crédules. En revanche, il est certain qu'il existe une volonté avérée de nuire et un effet diffus sur la population, celui du doute distillé par les marchands de soupçons sur Facebook comme sur d'autres médias sociaux, qui représentent les lieux de circulation, de diffusion et propagation privilégiés de ces contenus. L'absence de résultats scientifiques évidents a conduit l'Union européenne à avancer précautionneusement en matière de régulation en privilégiant l'autorégulation, qui nécessite une grande transparence dans les affaires publiques et commerciales. Elle demande également de la profession de journaliste, qui souffre du déséquilibre de la répartition de la valeur économique au profit des plateformes, une prise de conscience, notamment s'agissant de son comportement sur les réseaux sociaux. Il existe un hiatus entre l'information 1.0 véhiculée par les médias et la mal-information 2.0 favorisée par la viralité des réseaux sociaux et des communautés d'usage. La profession commence à se remettre en question et, ce faisant, à regagner la confiance populaire, d'après les sondages les plus récents. Nous préconisons en outre le renforcement de l'éducation aux médias, j'y reviendrai. Notre rapport propose, pour conclure, l'instauration d'un code de bonne conduite auquel les Google, Amazon, Facebook, Apple, Microsoft (Gafam) ont accepté de participer. Son élaboration sera réalisée conjointement et sa mise en oeuvre évaluée après un an ; en d'autres termes, la Commission engage un processus de la carotte, qui pourrait être suivi d'un processus du bâton s'il s'avérait que la première étape se solde par un échec.

Sans se désolidariser du rapport commis par le groupe d'experts, ma position personnelle s'en éloigne quelque peu. J'estime qu'il aurait été utile que nous aboutissions à une enquête sectorielle sur les plateformes, afin d'évaluer la réalité de la concurrence et des positions dominantes et d'étudier les comportements publicitaires, qui représentent un soutien essentiel, bien que souvent involontaire, aux marchands de soupçons. Le système publicitaire et d'agrégation de contenus, avec l'algorithmique correspondant, ne se positionne pas par rapport à l'authenticité ou à l'objectivité de l'information, mais en fonction de l'engagement et de l'émotion qu'elle suscite. Nous aurions ainsi pu mesurer combien ce comportement a coûté à l'information de qualité et, le cas échéant, corriger cette perte en créant un fonds d'aide aux nouveaux médias, y compris par la fiscalité. Je propose, pour ma part, d'installer une dorsale complète du service public du numérique : des moteurs de recherche qui ne tracent pas, des réseaux sociaux qui ne diffusent pas de publicité et des médias de qualité marqués d'un label facilement identifiable, sur le modèle de celui de Reporters sans frontières (RSF). Disposer d'un lieu dédié à l'information de qualité permettrait également de pouvoir retracer le cours d'une campagne électorale, comme s'y attellent actuellement les Américains. L'Europe a les moyens de mettre en place une politique favorable à l'intérêt général du numérique, reste à se doter de la volonté politique...

La situation actuelle, qui pose un insoluble problème de temporalité, n'est pas soutenable : il faut de douze à quatorze heures pour éteindre une rumeur sur Twitter en la démentant, dès lors, sans mesures sérieuses en amont, le mal peut être fait une veille d'élection. Avant même la réglementation ou l'autorégulation des acteurs, le succès de la lutte contre la mal-information réside dans l'éducation aux médias, qui ne dispose que de faibles moyens. La Commission européenne a proposé à cet effet d'inscrire l'éducation aux médias, qui forge les valeurs et les comportements, dans les compétences du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA), car c'est en étant évaluée qu'elle gagnera en importance. Elle ne doit pas être confondue avec l'éducation numérique, qui traite des outils et savoir-faire opérationnels, du code et de l'algorithme, dont elle est complémentaire.

La loi qui sera adoptée par la France sera observée avec attention à l'étranger avec la possibilité qu'elle soit à l'origine d'en effet domino, comme la réglementation allemande inspire la Russie et l'Indonésie. Prenons garde à ce que des lois liberticides votées dans d'autres pays ne se revendiquent pas du modèle français. Ayons conscience de notre responsabilité, comme pays des droits de l'homme. Nous devons sanctuariser les contenus et réfléchir à instaurer un statut des médias sociaux, par nature hybrides, les dotant d'obligations en matière de transparence et de droit de réponse. Je conclurai en insistant sur la nécessité de renforcer l'information aux médias et, surtout, de garantir son indépendance. Elle doit cesser d'être financée par les Gafam et intégrer les missions de l'école en étant prise en charge par les enseignants. Je mets d'ailleurs au défi les Gafam d'assurer cet enseignement à douze millions de jeunes Français de moins de seize ans ! Peut-être faut-il créer, si nécessaire, un fonds à cet effet, abondé par le fruit d'une fiscalité imposée aux Gafam.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Nous donnons immédiatement la parole au représentant de Google France, puisque sa société vient d'être évoquée à plusieurs reprises s'agissant du code de bonne conduite et de la défiance croissante de la population à l'égard des Gafam. Quel est, monsieur Tabaka, votre opinion sur ces sujets et, surtout, sur les textes déposés à l'Assemblée nationale ?

M. Benoît Tabaka, directeur des relations institutionnelles et des politiques publiques de Google France. - Je vais m'inscrire en faux avec certains propos précédemment tenus sur les Gafam. Nous sommes certes des sociétés de la « tech », mais nous exerçons des activités bien différentes : moteurs de recherche, réseaux sociaux, plateformes d'hébergement, etc. Les Gafam ont bien sûr un rôle à jouer dans la lutte contre la désinformation, mais elles n'interviennent pas toutes au même stade de la diffusion des contenus incriminés, Depuis longtemps, Google prend le sujet au sérieux. Le coeur de métier de l'entreprise est d'organiser l'accès à l'information via son moteur de recherche et, en conséquence, d'éviter qu'il ne soit biaisé par certains, qui réussiraient à faire apparaître les contenus de leur choix en tête des résultats de recherche. Je préfère, pour ma part, le terme de « désinformation » à celui de « mal-information », qui semble supposer qu'une information a été inconvenablement formulée sans volonté de nuire. Le phénomène peut prendre des formes extrêmement variées, puisque les acteurs malveillants utilisent différents procédés pour répandre de fausses informations sur Internet. Dès lors, il ne peut y avoir de réponse unique et uniforme.

Google utilise déjà plusieurs outils pour lutter contre la désinformation en ligne. D'abord, son algorithme fait en sorte que les contenus de qualité se placent en tête dans les résultats du moteur de recherche, afin d'offrir à l'utilisateur l'information la plus fiable possible. À cet effet, ont été développés des éléments techniques permettant d'éviter que des robots ne réussissent à favoriser leurs propres résultats. Nous avons notamment annoncé, il y a quinze jours, que notre traitement algorithmique de référencement allait évoluer pour ne plus systématiquement favoriser les contenus en fonction de leur actualité. Lorsqu'un événement d'importance survient, des comptes malveillants tentent de diffuser des informations erronées en profitant du grand nombre de recherches afférentes réalisées en ligne. Nous travaillons avec RSF pour définir au mieux la fiabilité d'une information. Nous luttons, en outre, contre la désinformation via notre activité de régie publicitaire pour compte de tiers. À titre d'illustration, nous avons supprimé, en 2017, 1,7 milliard de publicités, toutes causes confondues, qui permettaient de monétiser de fausses nouvelles. Pour les mêmes raisons, 100 000 éditeurs de sites ont vu leur compte publicitaire supprimé. En d'autres termes, Google applique la stratégie dite follow the money, habituellement destinée à la lutte contre la contrefaçon, au combat contre la désinformation. Enfin, l'entreprise, depuis plusieurs années, aide la presse à s'adapter au numérique en mettant en place, en France puis en Europe, un fonds de soutien aux projets innovants. Nous avons ainsi soutenu Les Décodeurs du Monde à hauteur de plusieurs centaines de milliers d'euros. Il y a quinze jours, a été annoncée la création d'un fonds mondial doté de 300 millions de dollars sur trois ans.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Pourriez-vous nous faire part plus concrètement de votre opinion sur les dispositions des textes déposés sur le bureau de l'Assemblée nationale ?

M. Benoît Tabaka. - Pour ce qui concerne plus spécifiquement la proposition de loi, je reconnais que nous sommes encore en cours d'analyse, le texte n'ayant été publié que récemment sur le site de l'Assemblée nationale. S'agissant de la publicité en ligne, et notamment de l'usage de moyens publicitaires pour promouvoir une fausse nouvelle, Google a d'ores et déjà développé des outils permettant d'identifier des comptes malveillants destinés à diffuser cette information en ligne. Ils existent, même s'ils peuvent évidemment être améliorés. La proposition de loi fait apparaître le concept de « contenu d'information ». Est-ce un contenu renvoyant vers un site d'information ou un contenu de nature informative ? Par exemple, un article portant sur une disposition de la loi relative à l'immigration serait-il considéré comme un contenu d'information et, dès lors, soumis automatiquement, pour ce qui concernerait la publicité qui le viserait ou y renverrait, au régime juridique prévu par la proposition de loi ? Ce point mérite d'être éclairci lors des débats parlementaires. Nous avons, de notre côté, des échanges avec le ministère de la culture.

Me Christophe Bigot, avocat. - Je m'en tiendrai à une analyse juridique et commencerai par rappeler l'existant, qui est déjà assez significatif mais n'est pas utilisé. En France, deux textes sanctionnent les fausses nouvelles. La loi de 1881 sur la liberté de la presse punit la fausse nouvelle qui trouble la paix publique et le code électoral celle qui a pour effet de porter atteinte à la sincérité des scrutins. Or les décisions judiciaires s'appuyant sur ces deux textes se comptent sur les doigts d'une main.

On voit tout de suite qu'entre ces deux textes, il existe un vide : la fausse nouvelle qui ne porte pas un trouble à la paix publique et qui est de nature à porter atteinte à la sincérité du scrutin, mais sans qu'on ait la démonstration d'un effet réel.

N'oublions pas, par ailleurs, l'action en diffamation : la diffamation est une allégation fausse de nature à porter atteinte à l'honneur et à la considération d'une personne. Ainsi, pendant la campagne présidentielle, l'allégation selon laquelle Emmanuel Macron aurait eu un compte offshore au Panama. La loi permet déjà au juge de statuer dans les 24 heures en période électorale. Inutile, donc, d'adopter un texte supplémentaire pour faire intervenir un juge des référés.

En somme, cette proposition de loi est largement inutile : à mon avis, c'est purement et simplement une posture politique.

Le modèle français en matière de liberté d'expression ne consiste aucunement à sanctionner la mal-information, au contraire ! La loi de 1881 pose le principe de liberté et il s'agit pas d'aller chercher qui s'exprime de manière bienveillante et qui s'exprime de manière malveillante. L'idée est de déterminer des incriminations précises, en dehors desquelles on est libre de dire ce qu'on veut, même lorsqu'on est malveillant. D'ailleurs, la communication politique elle-même est souvent malveillante en période électorale !

Nous ne voulons surtout pas changer de modèle et commencer à décréter ce qu'est la bonne ou la mauvaise information : ce serait ouvrir une boîte de Pandore.

Bref, votez une loi inutile si cela vous amuse...

M. Philippe Bas, président. - Nous avons d'autres occasions de nous amuser...

Me Christophe Bigot. - C'est une loi inutile, et qui peut être dangereuse si on commence à assimiler fausse information et information controversée ou mal présentée, ce qui aurait des conséquences en matière de liberté d'expression en période électorale.

Si l'on peut aisément identifier et signaler des comptes ou des contenus pédopornographiques, je ne vois pas comment une plateforme pourrait identifier une fausse information. Pour le cas du compte offshore prêté à Emmanuel Macron, un militant de la République en Marche peut le signaler à Google mais Google n'a pas les moyens de déterminer si c'est une fausse information ou non.

Cela dit, cette proposition de loi comporte des pistes prometteuses. D'abord, il peut être intéressant de cibler la diffusion massive et artificielle car celle-ci est un indice presque certain qu'on a affaire à une fausse information ou, en tout cas, à une information diffusée avec malveillance à une échelle industrielle. Cette notion de diffusion massive et artificielle est intéressante aussi car elle évite de mettre sous pression les vrais médias, les médias d'information.

Il est aussi opportun de renforcer la distinction entre l'information et la publicité ou la communication. Certes, nous avons déjà des textes qui prescrivent que toute information sponsorisée doit être signalée comme telle. On pourrait aussi ajouter une distinction entre ceux qui s'expriment de manière anonyme et ceux qui le font à visage découvert.

M. Hervé Brusini, directeur délégué au numérique, à la stratégie et à la diversité au sein de la direction de l'information de France Télévisions. - Je suis au coeur de la tempête, comme tous les journalistes qui ont subi cette dévastation de la confiance. Le phénomène n'est pas nouveau : en 1897 on a interrogé les Français sur la responsabilité des journalistes. Qu'avaient-ils fait de leur pouvoir ? Les plus belles signatures - Zola, Jaurès et d'autres - ont répondu à ce qui était déjà un débat national sur le déficit de confiance. La revue Le temps des médias donne un texte datant de 1700 sur la fabrication des fausses informations dans la fameuse Gazette de M. Renaudot, qui était pourtant un brave homme...

Dans la constitution d'un corpus nécessaire à l'éducation à l'information, les journalistes ont un rôle très important. L'éducation aux médias, actuellement, est en pièces détachées : son corpus est loin d'être rassemblé, pertinent et efficace et il serait bien difficile de trouver en librairie le grand livre qui nous permettrait de faire correctement ce travail.

La démocratie passe par l'éducation et, donc, par l'éducation aux médias. Comme le service public est un des responsables - j'allais dire un des coupables - en la matière, il nous incombe aussi de constituer le corpus de l'éducation aux médias, notamment avec l'éducation à l'image. Il y a quelques mois, a circulé une image des pyramides couvertes de neige. Le monde entier - y compris des habitants du Caire - a repris cette image sans aller voir ce qu'était la météo au Caire ce jour-là. En l'espèce, il n'y avait pas de malveillance.

Je trouve significatif qu'on soit obligé de faire une clarification du concept qui nous rassemble. De quoi parlons-nous ? De fausses nouvelles, de « fake news », de désinformation, de mal-information ? La précision du concept est essentielle.

Nous devons aux Français, qui ont la gentillesse de payer leur redevance, un vrai travail de journaliste, et nous devons rendre des comptes. La régulation est donc bienvenue. Nous avons été tellement secoués par un certain nombre de scandales, comme la fausse mort de Martin Bouygues, que la moindre des choses est de mettre en place des procédures garantissant une information de qualité, c'est-à-dire vérifiée. Déjà, nous nous astreignons à ne sortir une information qu'après une vérification puissante. Cela dit, on peut toujours nous critiquer. L'information n'est pas scientifique, c'est une activité humaine. Et pour cette raison, les contraintes doivent être d'autant plus fortes.

Pour le service public, cela signifie d'abord la promotion de l'éducation aux médias. Le service public ne peut pas déroger à sa responsabilité d'aller au contact des écoles ; il doit produire des modules de formation, y compris parfois en jouant avec le feu, c'est-à-dire en permettant aux élèves de fabriquer de la fausse information pour qu'ils comprennent comment tout à coup l'un de leurs camarades peut devenir un personnage épouvantable, chassé par tout le monde. Et, à l'antenne, nous devons absolument faire apparaître la transparence de nos procédures. Cette pédagogie de l'information au moment même de sa diffusion aide à lutter contre la fausse information.

Bref, les journalistes de France Télévisions s'interrogent beaucoup sur ces propositions de loi. Pourquoi ne pas garder l'arsenal existant ? En 1881, ce fut une bouffée d'oxygène extraordinaire pour l'information, et cette loi eut même un retentissement mondial. Les propositions de loi dont nous parlons peuvent avoir le même impact, mais comme textes liberticides...

J'étais ce matin à Radio France devant près de 400 jeunes filles venues des quartiers. La plupart savaient ce que sont les Illuminati. C'est une alerte incroyable !

M. Bernard Benhamou, secrétaire général de l'Institut de la souveraineté numérique. - La transparence des algorithmes est un sujet essentiel. Toutes les plateformes en utilisent, qu'il s'agisse de Facebook avec ses fils de News, de YouTube, de Google et ces algorithmes sont parfaitement opaques. Je vous invite tous à vous référer à l'excellent ouvrage The Black Box Society, de Frank Pasquale. L'auteur plaide pour une transparence qualifiée. Bien sûr, le code source d'une application est totalement illisible pour le grand public, mais il faut que des experts soient à même d'analyser ces codes quand il y va de notre vie : bientôt se poseront des problèmes sur les algorithmes des voitures sans pilote, qui devront faire l'objet d'un véritable débat démocratique pour savoir quels seront leurs comportements en situation d'accident.

De même, le choix des informations qui intervient sur des plateformes comme Google News ou comme le fil de News de Facebook, et peut-être surtout sur YouTube, est extraordinairement important. Pour l'instant nous n'y avons pas accès, ces algorithmes demeurant des secrets industriels. Mais, lorsqu'il est question d'enjeux aussi sensibles que le devenir de nos démocraties et le fonctionnement de nos sociétés, ce manque de transparence n'est pas soutenable.

Il commence à y avoir des études sur l'impact émotionnel, voir idéologique, de ces algorithmes. L'université de Cornell à New York et l'Université de Californie ont mesuré l'impact émotionnel d'une modification du fil de News de Facebook sur 700 000 personnes : qui dit manipulation émotionnelle dit sans doute, avec l'usage de l'intelligence artificielle, manipulation idéologique. De même qu'il y a quelques années il y a eu un avant et un après Snowden, je crois qu'il y aura un avant et un après Cambridge Analytica. Nous pensions que la bonne volonté des acteurs suffirait pour réguler le système, mais cette idée se heurte à la dure réalité de la manipulation, des intérêts économiques et des conflits géopolitiques.

Nous avons vu l'intervention stratégique d'un État étranger dans le fonctionnement démocratique de l'élection américaine, ainsi que, probablement, dans le vote sur le Brexit et sans doute aussi dans d'autres élections, y compris notre élection présidentielle. L'autorégulation a clairement montré ses limites et même, sur ces points, a échoué. À preuve, l'un des partisans et pionniers historiques d'Internet, Tim Berners-Lee, en a appelé récemment à la loi. Un éditorial du New York Times expliquait d'ailleurs récemment que le problème n'est pas Facebook, mais le fait que nos lois soient beaucoup trop molles en matière de protection de la vie privée. Un autre édito dans le même journal expliquait que l'Europe était en train de montrer le chemin, ajoutant que le nouveau monde doit aussi apprendre de l'ancien !

Le RGPD aura un impact bien au-delà des frontières de l'Union européenne : le consommateur américain sera touché par ses dispositions sur la protection des données. De fait, ce qui s'est passé avec Facebook de Cambridge Analytica était entièrement légal : les utilisateurs avaient donné leur accord - évidemment non éclairé au sens où nous l'entendrions en Europe. Ensuite, cette compagnie a ouvert les vannes de telle sorte que quelques centaines de milliers de personnes permettent de capter 50 millions de profils et d'en faire une moisson pour aller influencer une élection. L'élection américaine s'est jouée à 90 000 voix dans quelques États-clés. Or il est quasiment certain qu'une telle machine de guerre, en collusion possible avec des intérêts étrangers, a pu influencer 90 000 électeurs.

Nous devons donc nous interroger sur les algorithmes qui font fonctionner les plateformes. Si vous regardez une vidéo relative au massacre de Parkland, vous constatez que la vidéo suivante est celle du patron de la NRA, le lobby des armes. De même, si vous regardez des vidéos sur les attentats, YouTube vous présente ensuite des vidéos de plus en plus atroces. Je ne dis pas cela pour stigmatiser cette plateforme : la raison est tout simplement que l'algorithme détecte que les utilisateurs restent plus longtemps sur ces vidéos et que le modèle économique de ces plateformes est de montrer de la publicité.

Marc Zuckerberg, interviewé il y a deux jours, est revenu longuement sur ces questions et a indiqué qu'au mieux il faudrait plusieurs années pour rectifier le tir. Nous devons nous interroger sur les limites que nous souhaitons imposer à ces plateformes en tant qu'État démocratique et en tant qu'Union européenne. Penser qu'elles se réguleront elles-mêmes est une illusion. D'autant que la prochaine menace est celle de la manipulation de masse par des robots, qui pourront cibler certaines personnes en fonction des informations fournies par les plateformes. Et l'étape suivante est encore plus inquiétante : bientôt, l'usage de l'intelligence artificielle servira à dissimuler l'intervention des robots - au point qu'il faudra avoir recours aussi à l'intelligence artificielle pour les déceler.

Bref, ces questions qui ont fait irruption très rapidement, en une décennie environ, sont devenues si importantes pour l'avenir de nos sociétés que nous ne pouvons plus nous permettre le luxe de la naïveté.

Lawrence Lessig est légitimement inquiet. Il explique que, si notre société pouvait être jusqu'à présent captée par des groupes d'intérêts, elle peut désormais l'être par des puissances technologiques, y compris étrangères. À cet égard, la portée des propositions de loi est trop étroite puisqu'elles se focalisent sur la période préélectorale, en oubliant l'ensemble des phénomènes qui peuvent modifier le climat dans lequel les élections se déroulent. Le Brexit sera un terrain d'étude extraordinairement important dans ce domaine.

Un autre universitaire américain, philosophe et constitutionnaliste, M. Katzenstein, a écrit un ouvrage sur ces questions, et il considère qu'une démocratie digne de ce nom met en contact ses citoyens non seulement avec des opinions différentes, mais aussi avec des opinions qui les dérangent. En effet, l'élection américaine a montré qu'à force de n'être mis en contact par la régulation algorithmique qu'avec des opinions proches des siennes, chacun se radicalise. Si nous ne mettons pas chacun en contact avec des opinions abrasives, nous aurons perdu beaucoup de ce que nous considérons comme l'essentiel du débat démocratique. Il faudra donc une régulation par la loi. Cela aura un impact sur nos voisins et, d'ailleurs, l'opinion publique anglo-saxonne est en train de se rendre compte que ce qui a toujours été perçu comme le juridisme européen était en fait précurseur, puisque nous avons toujours été soucieux de protéger les données personnelles, qui sont bien la donnée de base pour le micro-targeting qu'on dénonce aujourd'hui.

M. Claude Malhuret. - Je pense aussi qu'il ne faut toucher à la liberté d'expression, comme disait Nietzsche, qu'avec des pattes de colombe. Pour autant, la démonstration que vous avez faite, maître Bigot, ne m'a pas convaincu. Vous dites que nous avons un arsenal législatif suffisant. Mais les sanctions prévues et appliquées sont ridicules. Pensez-vous qu'elles soient dissuasives pour M. Poutine lorsqu'il fait diffuser les emails de Mme Clinton ou qu'il répand le bruit qu'Emmanuel Macron a un compte offshore ? Il nous faut donc de nouveaux outils. En effet, monsieur Benhamou, ces propositions de loi, en se bornant à la période préélectorale, ne vont pas assez loin. Et les sanctions qu'elles prévoient sont également insuffisantes.

Mme Morin-Desailly avait raison d'appeler à la précision du concept. Il en existe plusieurs catégories et le mot « fake news » est devenu un mot-valise. Si nous ne distinguons pas plus finement, nous ne trouverons pas les bons outils de lutte contre ce fléau : tout texte aura une portée trop générale et sera légitimement combattu au nom de la liberté d'expression.

Je vois pour ma part au moins trois catégories. Il y a d'abord les milliards, ou les millions, d'abonnés, « d'idiots de base », qui trouvent amusant de propager des rumeurs. À cet égard, la réponse adéquate est l'éducation et les Gafam doivent prendre des engagements fermes en ce domaine. Mais nous n'allons pas poursuivre des particuliers par millions...

Deuxième cas : lorsque des organisations, commerciales, ou même terroristes, font de la désinformation. L'autorégulation, en effet, a échoué et le législateur a une responsabilité sur ce point.

Troisième catégorie : la désinformation faite par un État. C'est autre chose, puisque nous parlons alors d'une guerre numérique, ou à tout le moins d'hostilités. On voit bien, par exemple, comment la Russie cherche de cette manière à casser l'Europe ou a tenté de peser sur l'élection américaine. Pour lutter contre cela, ce n'est pas d'une loi dont nous avons besoin mais de courage politique. Or, quelques mois après qu'Emmanuel Macron a expliqué devant M. Poutine que Russia Today n'était pas un site d'information mais un site de propagande - exactement comme, à la fin de l'ère Brejnev, le Direktorat D du KGB - le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) accepte sans aucune difficulté l'enregistrement de cette chaîne, sur le même pied que France Télévisions !

Mme Sylvie Robert. - Ce débat est aussi passionnant que vertigineux. La première question, en effet, est : de quoi parle-t-on ? Je ne sais s'il faut procéder à une classification, mais nous devons, en tout cas, être vigilants sur la défense de la liberté d'expression. Derrière les fausses nouvelles, il y a toujours des finalités, des objectifs. C'est peut-être par là qu'il faudrait préciser le périmètre de ce texte. En effet, l'éducation et la formation aux médias sont fondamentales, dans ce contexte. Pour rétablir la confiance, la garantie que l'information est vérifiée est indispensable. Existe-t-il un moyen de vérifier en temps réel si l'information est garantie ? Comment lever le doute ?

M. Bernard Benhamou. - Il est possible de tracer un graphe quasiment en temps réel sur la diffusion d'une nouvelle. On y voit aisément si des pôles semblent artificiels, ce qui permet de détecter les robots. Mais cela deviendra de plus en plus compliqué avec le temps car l'intelligence artificielle apprendra comment faire en sorte de ne pas éveiller les soupçons. Il est impératif que nous développions la recherche sur ces sujets, notamment en multipliant le nombre de doctorants qui s'y consacrent.

Mme Divina Frau-Meigs. - À cet égard, nous sommes amputés. Nous avons beaucoup de mal à avoir accès aux données. Certaines plateformes sont réticentes, d'autres plus ouvertes : c'est le cas de Twitter qui, du coup, est la plus critiquée parce que les chercheurs peuvent montrer son mode de fonctionnement. Des recherches au Royaume-Uni ont révélé qu'il faut deux heures pour montrer qu'une rumeur est une vraie information, mais quatorze heures pour prouver qu'elle est fausse. Quatorze heures, une veille d'élection, cela peut être fatal. Je souhaite que les chercheurs aient un plus large accès aux données des plateformes, y compris sur de longues périodes, sans pour autant menacer leurs secrets.

M. Hervé Brusini. - Une étude récente a montré qu'il y a sept fois plus de chances qu'une personne répercute une fausse information qu'une vraie. L'éducation est donc une nécessité impérative. Nos adolescents, les jeunes, peuvent faire preuve de crédulité - comme ceux que j'ai rencontrés ce matin à France Télévisions et qui connaissaient tous les Illuminati. Ce ne sont pas des idiots, ce sont simplement des jeunes : nous lisions Le Club des Cinq, eux se délectent d'autres histoires de complot. Le problème est que, pour eux, c'est devenu une grille de lecture de la vie et une négation de la valeur de la vérité. Sur notre chaîne, nos journalistes savent chasser la fausse information, au besoin avec des outils retraçant le parcours d'une vidéo, mais aussi, tout simplement, avec de l'esprit critique.

M. Olivier Paccaud. - Je comprends que les Gafam s'engagent à faire preuve d'une vigilance accrue pour mieux museler la diffusion de certaines fausses informations. Tant mieux ! Mais le risque zéro n'existe pas et n'existera jamais. De fait, la mauvaise information est aussi vieille que la propagande politique, et on peut remonter sur ce point à César et à sa Guerre des Gaules !

Cela dit, la « fake news » est, en elle-même, une information. Bien sûr, il faut lutter contre la diffusion des fausses nouvelles et renforcer l'éducation aux médias - à cet égard, je m'inquiète de voir que la part des sciences économiques et sociales risque d'être réduite dans le futur baccalauréat, alors qu'elles sont, avec la philosophie et la littérature, l'un des meilleurs moyens pour lutter contre l'emprise des « fake news ».

Le travail de journaliste, c'est de vérifier l'information. Au sein des écoles de journalisme, existe-t-il des modules consacrés à ce sujet ? Les récentes affaires ont-elles modifié la manière de travailler des journalistes ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Ce débat me laisse perplexe, non pas qu'il ne soit pas important - la question est fondamentale - mais parce qu'il y a peu, on nous expliquait que l'avenir de la démocratie, c'était Internet et les réseaux sociaux, qui allaient sauver cette pauvre démocratie représentative qui était en train de mourir. Et voilà qu'on découvre que ce bistrot à dimension mondiale pose aussi un certain nombre de problèmes !

Et lorsqu'on est confronté à des résultats électoraux qui dérangent, qu'on ne souhaitait pas et qu'on n'attendait pas, on imagine tout de suite un complot - et, bien entendu, les Russes en sont responsables.

Mais la réalité est qu'un certain nombre de politologues américains avaient prévu l'élection de M. Trump. Ils savaient que l'élection se jouerait dans la Rust Belt, qui votait massivement pour les démocrates et qui a basculé. Notons d'ailleurs qu'Hillary Clinton n'y a même pas tenu un seul meeting... De même, les régions qui ont voté pour le Brexit étaient des régions à l'abandon.

Ce qui me frappe le plus dans la fabrication de l'opinion, pour reprendre la formule de Chomsky, ce ne sont pas les « fake news », c'est la sélection de l'information. Il y a des choses dont on ne parle jamais. Résultat : comme nos concitoyens entendent toujours la même chose, quand ils entendent quelque chose de complètement stupide, ils trouvent cela formidable et porteur d'information.

Quant aux algorithmes, si vous cherchez « dette publique » sur Internet, les résultats abondent. Si vous cherchez « dette privée », rien ! Bien sûr, l'éducation est un rempart utile, mais nous n'avons pas besoin d'une éducation aux médias, ou au numérique : ce qu'il faut, c'est une fabrication de l'esprit critique. Et cela ne se fait certainement pas en acquérant des compétences, comme une mode américaine le veut depuis une vingtaine d'années - au contraire. Cela permet de mettre les choses en perspective. Mais, comme disait le Général, c'est un vaste programme...

M. Laurent Lafon. - Ce qui est nouveau, ce n'est pas la désinformation, mais la diffusion des informations, vraies ou fausses, à l'échelle planétaire. Comment faire appliquer une loi nationale à l'échelle des réseaux sociaux ? L'auteur des « fake news » n'est pas toujours localisable : faut-il alors sanctionner le diffuseur, plus facilement identifiable ?

Mme Sonia de la Provôté. - La question de l'anonymat est majeure. En Estonie, chaque citoyen peut participer à la fabrique de la loi, sous réserve que son identité soit connue, ce qui, d'après les personnes chargées de piloter ces dispositifs, éradique les contributions malveillantes. L'anonymat sur Internet, nous le constatons tous, ouvre la voie à toutes sortes de dérives.

M. Benoît Tabaka. - Je vous rejoins sur l'importance de l'éducation au numérique. L'initiative publique est en la matière très importante, pour aider les personnes à décoder les informations. On ne pourra certes pas éradiquer les « fake news », qui circulent depuis la nuit des temps, mais on peut améliorer l'éducation.

Je suis en désaccord avec M. Benhamou, pour qui si on peut identifier un schéma de communication de l'information, on ne peut vérifier l'information elle-même. Lors de la dernière campagne présidentielle, le collectif CrossCheck et plusieurs rédactions ont publié près de 70 articles qui montrent le contraire. Témoin de l'attaque du Bataclan, j'ai par exemple été le premier à twitter que des coups de feu y étaient tirés et que des personnes en sortaient en sang. Comment traiter cette information d'un point de vue journalistique ? Grégoire Lemarchand, de l'Agence France Presse (AFP), a très bien montré tout le profit tiré par les journalistes des réseaux sociaux pour couvrir le sujet en temps réel - avec un léger décalage, naturellement.

Il existe déjà une forme de régulation. Pour l'heure, elle ne prend la forme que d'une autorégulation car les concepts sont flous. Une étude d'impact permettrait de mieux circonscrire le phénomène qu'il est question pour le législateur d'encadrer.

Me Christophe Bigot. - On peut toujours ajouter des zéros au montant des amendes... L'Allemagne l'a fait, avec pour résultat que les plateformes qui reçoivent des signalements retirent aussitôt les contenus sans vérifier quoi que ce soit. En outre, il est très facile de se rendre anonyme sur le Net : qui le juge des référés sanctionnera-t-il ? Une loi qui se limiterait à ces aspects n'aurait donc qu'une portée limitée.

M. Bernard Benhamou. - Il est vrai que les internautes ne se comportent pas de la même façon selon qu'ils sont identifiables ou anonymes. L'exemple estonien est fascinant, mais il n'est pas reproductible dans un pays de 66 millions d'habitants. De plus, les outils d'anonymisation sont utilisés aussi bien dans nos démocraties qu'en Chine, par les dissidents rétifs à ce que les autorités contrôlent les déplacements de leurs 1,3 milliard d'habitants... Ce sont les mêmes techniques cryptographiques qui couvrent parfois des actes délictueux ou terroristes sous nos latitudes et qui protègent la liberté sous d'autres. Il n`existe donc pas de one size fits all, de taille unique, en matière de régulation. Lutter contre les délits de manipulation de l'opinion par achat massif de petites mains actives sur les réseaux sociaux dans des pays à bas coût de main d'oeuvre est aussi un combat géopolitique, qu'il faut mener à l'échelle européenne. Dans la gouvernance d'Internet, les parties prenantes sont en principe placées sur un pied d'égalité, mais en cas de crise de confiance systémique - c'est désormais le cas puisque l'on soupçonne à présent des officines de Cambridge Analytica d'avoir aussi influencé des scrutins colombien, argentin ou mexicain -, nous devons cesser de nous payer de mots et formuler des exigences de transparence plus strictes.

Mme Divina Frau-Meigs. - Je crois à l'importance de la définition, mais surtout à la démonstration des mécanismes et des leviers de la mal-information, qui permettent de remonter aux acteurs qui en sont responsables. Le premier est la monétisation de la publicité par d'autres acteurs que les entreprises elles-mêmes - c'est ce qui a motivé la création de ces fermes de serveurs moldaves ou macédoniennes travaillant à soutenir Donald Trump -, monétisation dans laquelle les plateformes sont impliquées. Deuxième mécanisme : la viralité, pas seulement celle du clic, mais ces logiques de trolling et d'astroturfing, qui expliquent l'implication de Facebook dans ces affaires : la plateforme compte en effet deux milliards d'individus réels que l'on peut cibler en faisant fi des frontières...

La solution ? Se doter de médias sociaux européens. Comment se fait-il que nous n'ayons pas laissé nos réseaux sociaux atteindre une taille critique ? C'est un scandale ! Les Russes ont leurs propres réseaux sociaux, de même que les Chinois, qui les vendent à présent en Amérique latine et en Afrique. Développer cette dorsale et les conduire à une taille critique à l'échelle de l'Europe suppose des incitations, des aides, des financements. Nous avons bien essayé avec les moteurs de recherche... Qwant ne représente que 4 % du marché, faute d'éducation au numérique. Or plus on le soutient, plus il s'améliore. Il faut aussi que les acteurs en position dominante sur ce marché lui laissent de la place. Une enquête sectorielle serait utile pour prendre les bonnes décisions. Cela suppose d'encourager la recherche.

L'éducation aux médias, quand elle est faite par les journalistes ou les Gafam, n'est que du branding. Google ne fait pas de l'éducation aux médias, mais de l'éducation au numérique : nuance. France Inter, elle, fait de l'éducation aux médias, mais son émission est programmée le dimanche à 6 h 30 du matin. La cible est-elle touchée ? J'en doute. Google affirme former 5 millions de personnes au numérique, mais un représentant de l'entreprise m'a dit travailler à former des gens à créer leur business en ligne ! Il existe ailleurs des centres de recherche sur les menaces hybrides, qui travaillent à comprendre cette cyber-guerre froide dans laquelle les réseaux sociaux sont impliqués contre leur gré. Je crois aux réseaux de chercheurs pour trouver des solutions : nous gagnerions à nous doter d'un tel outil.

Je rejoins M. Benhamou sur la question de l'anonymat. Les pays qui ne supportent pas la dissidence appliqueraient notre régime de restriction de l'anonymat et nous porterions la responsabilité morale des mauvais traitements infligés aux journalistes et aux lanceurs d'alerte.

M. Hervé Brusini. - Parler d'éducation aux médias, lorsque l'on est membre du service public, n'est pas du branding. L'émission de France Inter peut être réécoutée en ligne : la délinéarisation permet de toucher aussi les jeunes générations.

Oui, le numérique a chamboulé le journalisme, en le forçant à descendre de son piédestal pour répondre aux questions des gens. Le numérique suppose une conversation, et la régulation vient précisément du dialogue. Vous avez dit une bêtise ? Nous avons, journalistes, le devoir de répondre. La conversation est constitutive du journalisme numérique contemporain.

Je finirai sur une note positive : la fausse information nous a agressés, et nous allons enfin à la confrontation. Nous ne sommes plus subjugués par le déferlement du numérique qui remettrait en cause la télévision ou la presse écrite, nous livrons une bataille décisive pour la citoyenneté européenne - et peut-être au-delà ! Elle le sera à bon escient grâce aux chercheurs et à une dorsale européenne.

M. Philippe Bas, président. - Nous vous remercions pour l'éclairage que vous avez apporté à nos travaux en votre qualité de journaliste, juriste, universitaire, responsable de réseaux sociaux et spécialiste des stratégies numériques. Nous nous apprêtons à recevoir deux propositions de loi de l'Assemblée nationale ; nous jouerons ensuite notre rôle de chambre de réflexion. Ces matières, complexes, dépassent les enjeux des campagnes présidentielles. Nous avons déjà pu les aborder lors de l'examen du projet de loi pour une République numérique, mais les perspectives que vous ouvrez sont d'une toute autre ampleur : elles ont une dimension technique, pénale, touchent à des questions de responsabilité... Bien que les faits qui les génèrent aient toujours existé, les enjeux de régulation sont nouveaux, car les nouveaux médias offrent à la rumeur une rapidité de diffusion - deux heures pour la propager, quatorze pour la corriger, disiez-vous - qu'elle n'avait pas dans le bocage normand !

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Nous vous remercions d'avoir accepté de participer à cette table ronde qui ouvre nos travaux. Vous avez singulièrement enrichi notre réflexion. Internet est un nouvel espace politique et, en tant que tel, il doit être investi par le législateur.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 20 h 15.

Mercredi 4 avril 2018

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 8 h 30.

Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2017-157 du 9 février 2017 étendant et adaptant à la Polynésie française certaines dispositions du livre IV du code de commerce relatives aux contrôles et aux sanctions en matière de concurrence - Procédure de législation en commission (articles 47 ter à 47 quinquies du Règlement) - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Philippe Bas, président. - Notre séance ce matin est un peu particulière, puisque, avec l'accord de tous les présidents de groupe, nous légiférons selon la procédure de législation en commission. Ce projet de loi vise à ratifier une ordonnance qui étend et adapte à la Polynésie française des dispositions du code de commerce relatives aux contrôles et aux sanctions en matière de concurrence. J'ajoute que la procédure accélérée a été engagée par le Gouvernement. Je salue la présence de M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics, et lui donne la parole pour présenter le texte.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics. - Avec ce projet de loi de ratification, il s'agit pour l'État d'accompagner au plus près et au plus vite la Polynésie française dans l'exercice de ses compétences. La Polynésie française s'est en effet dotée, par des lois du pays de 2015, d'une réglementation des pratiques commerciales et d'un code de la concurrence. Une autorité polynésienne de la concurrence (APC) a également été instituée, avec le statut d'autorité administrative indépendante.

Dans des îles où les marchés sont cloisonnés, peu efficaces du fait de barrières à l'entrée, la concurrence peine à s'exercer. Le consommateur paye un surcoût lié à des situations de monopole ou d'oligopole. On se souvient des mouvements sociaux outre-mer contre la vie chère. Tout ce qui peut faire vivre la concurrence est donc bienvenu.

Afin que cette autorité de la concurrence puisse exercer son activité, des dispositions complémentaires en matière d'organisation judiciaire et de procédure pénale étaient indispensables. Ces mesures relèvent de la compétence de l'État, et elles étaient nécessaires pour assurer l'effectivité des procédures de contrôle.

Tel est l'objet de l'ordonnance du 9 février 2017, entrée en vigueur le 30 juin 2017, que le Gouvernement vous propose de ratifier. Les agents intervenant pour l'autorité pourront procéder à des visites en tous lieux et saisir tous documents sur autorisation du juge des libertés et de la détention du tribunal de première instance de Papeete. Ces agents pourront accéder à tout document ou élément d'information détenu par les services et établissements de l'État et les services et établissements des collectivités publiques de la Polynésie française, sans se voir opposer le secret professionnel.

Cette ordonnance exige un décret d'application, dont la rédaction a été finalisée et dont le Conseil d'État sera très prochainement saisi, pour une publication au début du mois de mai 2018. L'APC disposera alors d'une panoplie d'outils de vérification et de contrôle analogue à celle de l'Autorité de la concurrence au niveau national. Les garanties en termes de voie de recours juridictionnel contre ses décisions seront également d'un niveau identique à celui qui prévaut au plan national.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - La ratification de cette ordonnance est obligatoire dans un délai de dix-huit mois suivant sa publication, sous peine de caducité, en application de l'article 74-1 de la Constitution. Le délai expire en août 2018.

En 2014, la Polynésie française a voulu se doter d'un droit de la concurrence moderne et cohérent, dans le cadre d'une économie insulaire dépendant d'un nombre limité d'acteurs économiques - le marché est très étroit et peu attractif, le territoire ne comptant que 280 000 habitants. Pour ce faire, la Polynésie française a élaboré un code de la concurrence, directement inspiré du livre IV du code de commerce national, lequel prévoit notamment la création d'une autorité polynésienne de la concurrence sur le modèle de l'Autorité de la concurrence nationale. Une résolution l'assemblée de la Polynésie française a demandé à l'État de prendre les dispositions complémentaires relevant de sa compétence, en matière d'organisation judiciaire, de droit pénal, de procédure pénale et de procédure administrative contentieuse. Et une loi du pays du 23 février 2015 a créé l'APC et édicté les dispositions de droit de la concurrence qui relèvent de la compétence de la Polynésie.

L'APC a trois missions : consultative - ses avis sont formulés en réponse à une demande ou de son initiative ; administrative, puisqu'elle examine les opérations de concentration économique, ses décisions pouvant faire l'objet de recours devant les juridictions administratives ; et contentieuse et quasi juridictionnelle, avec la sanction des pratiques anticoncurrentielles. Ce pouvoir de sanction porte en particulier sur les cartels et ententes, mais aussi sur d'autres pratiques interdites spécifiques à l'outre-mer. La saisine peut être assurée d'office par le rapporteur général de l'autorité. Elle peut aussi être le fait des pouvoirs publics locaux, des entreprises ou d'autres personnes habilitées. Là encore, un recours est prévu, devant les juridictions judiciaires.

Le 9 juillet 2015, le président de l'APC a été nommé pour six ans. Les quatre autres membres du collège de l'autorité l'ont été le 30 septembre 2015. Le 23 juillet 2015 a été signée une convention avec l'Autorité de la concurrence, pour la formation des membres et des agents de l'APC. Le 1er février 2016, les dispositions de la loi du pays sont entrées effectivement en vigueur, après notamment la désignation du rapporteur général, chargé du service d'instruction des affaires. Le 6 juillet 2016, l'APC a prononcé sa première décision, au sujet d'une opération de concentration dans le domaine de l'hôtellerie. La plupart des opérations de concentration concernent le tourisme et, plus particulièrement, l'hôtellerie.

Fin 2016, un projet d'ordonnance a été soumis à l'avis de l'assemblée de Polynésie française. Cet avis, favorable, a été rendu trop tardivement. La publication de l'ordonnance au Journal officiel a eu lieu en février 2017 sans attendre l'avis. Un décret d'application de l'ordonnance était attendu avant le 30 juin 2017, date ultime à laquelle l'ordonnance devait entrer en vigueur. À ce jour, le décret n'a toujours pas été pris en raison d'un désaccord persistant entre le ministère de l'outre-mer et le ministère de la justice concernant les voies de recours contre les décisions administratives de l'APC. Enfin, le choix semble avoir été fait très récemment : la compétence serait confiée à la cour administrative d'appel de Paris, plutôt qu'au tribunal administratif de Papeete, pour éviter l'addition des recours. Monsieur le secrétaire d'État, une telle carence est anormale de la part du Gouvernement !

L'ordonnance détermine les tribunaux compétents en Polynésie française pour connaître des litiges en matière de pratiques anticoncurrentielles. Elle fixe les règles de prescription de l'action publique. Elle attribue aux agents de l'APC des pouvoirs d'enquête spécifiques et contraignants : pouvoir de visite en tous lieux et saisie de tous documents, possibilité de demander communication de tous documents en possession d'une administration publique ou d'une juridiction. Enfin, elle fixe les voies de recours devant le juge judiciaire pour les décisions prises par l'APC en matière de pratiques anticoncurrentielles.

Il y a aussi ce que l'ordonnance ne prévoit pas : les pouvoirs d'enquête ordinaires des agents de l'APC, c'est-à-dire les pouvoirs non coercitifs. Leur détermination relève de la compétence de l'assemblée de la Polynésie française selon le Conseil d'État, car les libertés publiques ne sont pas en cause.

Or, il y a très peu de temps, le 14 mars 2018, l'assemblée de la Polynésie française a adopté une nouvelle loi du pays pour corriger certains aspects du code de la concurrence. Ce texte supprime certaines prérogatives de l'APC en matière de contrôle des pratiques anticoncurrentielles et autorise le président de la Polynésie française à évoquer une affaire de concentration économique en statuant lui-même à la place de l'APC. En revanche, curieusement, rien n'est prévu sur les pouvoirs d'enquête ordinaires des agents de l'APC.

La conjoncture locale est très différente de celle de 2014 et l'APC est aujourd'hui remise en cause, sur fond de scepticisme à l'égard de l'efficacité économique du droit de la concurrence, s'agissant d'une économie insulaire aussi petite. Car la baisse des prix tant attendue n'a pas eu lieu. En outre, les décisions de l'APC en matière d'autorisation des opérations de concentration économique font l'objet d'une contestation politique. Je songe en particulier à l'affaire de la desserte maritime inter-îles. Mais toutes ces questions relèvent de la seule compétence des autorités polynésiennes.

La loi du pays du 14 mars 2018 appelle peut-être une actualisation de l'ordonnance, notamment pour ce qui concerne les références au code de la concurrence de Polynésie française. Toutefois, elle n'a pas encore été promulguée, compte tenu des délais de recours encore ouverts pour la contester devant le Conseil d'État : en conséquence, il n'est pas possible aujourd'hui d'en tenir compte. Je le répète, ce texte a été adopté il y a quelques semaines et il sera peut-être soumis au contrôle du Conseil d'État.

Je vous proposerai deux amendements.

Le premier tend à préciser le régime des voies de recours contre les décisions de l'APC en matière de pratiques anticoncurrentielles, par analogie avec les règles relatives à l'Autorité de la concurrence nationale, pour ce qui concerne la fixation des délais de recours et la compétence de la cour d'appel de Paris. Cet amendement vise également à permettre la coopération entre l'APC, l'Autorité de la concurrence et la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), en matière d'enquêtes de concurrence sur leurs territoires respectifs.

Le second amendement a pour objet de rétablir l'obligation pour les membres des autorités administratives indépendantes créées par la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie d'adresser une déclaration de patrimoine et une déclaration d'intérêts à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Ces obligations étaient prévues dans la loi de 2013 sur la transparence de la vie publique. Lorsque celle-ci a été modifiée en 2016, l'ensemble des autorités tenues de déposer une déclaration ont été énumérées de manière précise, mais l'APC a été oubliée.

Enfin, je remercie les représentants de toutes les administrations et autorités que nous avons pu entendre en audition ou qui nous ont répondu par écrit, dans des délais très brefs. Mais je regrette vivement de n'avoir pas pu entendre la DGCCRF, largement concernée par ce sujet ! Malgré nos nombreuses relances, notre demande est demeurée sans réponse.

M. Jean-Pierre Sueur. - Il me paraît incroyable que, sur un tel texte, une direction du ministère des finances ne réponde pas à l'invitation de la commission des lois du Sénat ! Cette carence est une première, injustifiable. Je conçois que la directrice générale de la DGCCRF soit fort occupée, mais elle ne manque pas de collaborateurs pour la représenter...

Que M. le secrétaire d'État fasse part de cette anomalie au ministre de l'économie et des finances, car une telle carence est inacceptable - aujourd'hui plus que jamais, alors que nous entendons, non pas des voix comme Jeanne d'Arc, mais des bruits, des rumeurs, voire des informations qui nous invitent à la plus grande vigilance pour défendre les droits du Parlement.

M. Philippe Bas, président. - Au nom de la commission, je joins ma voix à celles de Mme le rapporteur et de M. Sueur. La prochaine fois, nous nous adresserons directement au ministre, pour qu'il donne les instructions nécessaires aux services. Je relève que ce n'est pas la première fois que la DGCCRF ne répond pas à notre demande. Nous l'avons déjà invitée à une table ronde consacrée au marché de l'art, mais elle n'a pas daigné déléguer un représentant. Or nous attachons une grande importance à la réflexion de cette administration.

Monsieur le secrétaire d'État, nous vous remercions de bien vouloir transmettre à la directrice générale de la DGCCRF l'expression de notre mécontentement.

Article unique

L'article unique est adopté sans modification.

Articles additionnels après l'article unique

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - L'amendement COM-1 vise à apporter plusieurs précisions au régime des voies de recours à l'encontre des décisions de l'autorité polynésienne de la concurrence en matière de pratiques anticoncurrentielles, par cohérence avec les règles prévues par la loi au niveau national pour l'Autorité de la concurrence. Ces recours relèvent de la compétence des juridictions judiciaires.

Il s'agit de préciser la compétence de la cour d'appel de Paris et de fixer les délais de recours à un mois et, par exception, à dix jours pour les mesures conservatoires décidées par l'autorité et pour les décisions du rapporteur général de l'autorité en matière de protection du secret des affaires. Il s'agit également de prévoir les modalités du pourvoi en cassation.

En outre, l'amendement ouvre la possibilité d'une coopération entre l'APC et l'Autorité de la concurrence pour la conduite d'enquêtes et la transmission d'informations, par analogie avec la faculté analogue prévue entre l'Autorité de la concurrence et la Commission européenne ou les autorités étrangères de régulation de la concurrence.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Vous complétez l'ordonnance à ratifier par un article 9 bis et précisez ses articles 10 et 11.

L'article 9 bis traiterait des relations entre l'autorité polynésienne et l'autorité nationale ou les services du ministère : communication mutuelle des informations et documents, délégation de certaines enquêtes.

L'article 10 serait complété pour attribuer à la cour d'appel de Paris la compétence de connaître des recours contre les décisions de l'autorité polynésienne en matière de pratiques anticoncurrentielles et pour prévoir un délai de recours d'un mois. Vous mentionnez également le délai d'un mois pour un éventuel pourvoi en cassation par le président de l'autorité. S'agissant des mesures conservatoires prises par l'autorité, le délai de recours en annulation serait fixé à dix jours. De même, à l'article 11 relatif à la levée du secret des affaires, un délai de recours de dix jours est ajouté. Ces questions relèvent du domaine réglementaire et figurent du reste dans le projet de décret en Conseil d'État en cours d'examen. Néanmoins nous comprenons que Mme le rapporteur entende régler rapidement ces points, essentiels pour l'application complète du dispositif, même au prix d'un empiètement du législateur sur le domaine réglementaire...

Le décret d'application devrait pouvoir être publié début mai. Selon la date d'examen de ce projet de loi de ratification par l'Assemblée nationale, il n'est donc pas certain que l'inscription dans la loi fasse réellement gagner du temps ; et d'autres dispositions doivent figurer dans le décret d'application, dont la publication est indispensable pour assurer la complète application de l'ordonnance. Nous nous en remettons donc à la sagesse du Sénat.

M. Philippe Bas, président. - Cet amendement ne fait que reprendre des dispositions qui sont déjà fixées au niveau législatif pour l'Autorité de la concurrence en métropole.

L'amendement COM-1 est adopté.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - L'amendement COM-2 vise à rétablir l'obligation de déclaration de situation patrimoniale et de déclaration d'intérêts auprès de la HATVP pour les membres des autorités administratives indépendantes créées par la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie. Seules ces deux collectivités ultramarines, en vertu de leurs statuts respectifs, ont la possibilité de créer de telles autorités La rédaction initiale de l'article 11 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique couvrait bien les membres des autorités administratives indépendantes de ces deux collectivités, en mentionnant de façon générique les autorités administratives indépendantes. Après la modification législative de 2016 que j'ai signalée, l'article énumère de façon expresse et limitative les autorités administratives visées mais ne mentionne pas les autorités pouvant être créées par la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française. Il s'agit donc de réparer cette omission...

Je signale tout de même que les membres de l'APC nommés en 2015 ont soumis leurs déclarations à la HATVP.

M. Philippe Bas, président. - La Haute Autorité n'est pas supposée examiner ces déclarations si elles ne répondent pas à une obligation prévue par la loi...

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Cet amendement important répare un oubli : avis favorable.

L'amendement COM-2 est adopté.

M. Philippe Bas, président. - Belle unanimité !

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Projet de loi relatif à l'élection des représentants au Parlement européen - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Alain Richard, rapporteur. - Annoncé il y a quelques mois par le Gouvernement, ce projet de loi a pour principal objet de modifier l'organisation de l'élection des représentants français au Parlement européen. Il s'agit de remplacer les huit circonscriptions interrégionales en vigueur depuis 2003 par une circonscription nationale unique. Dès les prochaines élections européennes de mai 2019, les électeurs seraient donc appelés à voter pour des listes nationales.

Depuis 1979 et l'élection au suffrage universel direct des représentants au Parlement européen, le débat s'est toujours posé en ces termes : comment aménager la procédure électorale de manière à concentrer l'intérêt et l'engagement des votants sur la place de la France en Europe et sur les objectifs généraux de la construction européenne ?

Parallèlement, une autre question se pose. Le Parlement européen, par définition plurinational, compte aujourd'hui 751 membres issus de vingt-huit États différents. Comment assurer, en son sein, l'influence des représentants français sur le vote d'un certain nombre de directives et de règlements ?

Pour les prochaines élections européennes, il faut aussi tenir compte des dispositions relatives à la limitation du cumul des mandats, et notamment des règles de succession des mandats en cas d'incompatibilité. Désormais, on aura l'assurance d'avoir affaire pendant la campagne aux véritables têtes de liste, non à des personnalités « locomotive », qui dans l'heure suivant leur succès, se trouvant en situation d'incompatibilité, pouvaient quitter le Parlement européen pour privilégier leurs mandats nationaux. Désormais les élus devront conserver le plus récent mandat obtenu, ce qui empêchera de facto ce genre de pratiques.

Une partie de nos collègues préféreraient conserver une base régionale pour l'élection européenne, dans le cadre des treize nouvelles grandes régions créées par la loi du 16 janvier 2015. Même pour ceux qui sont favorables aux listes nationales, se pose nécessairement le problème de la représentativité géographique des candidats inscrits sur chaque liste, notamment vis-à-vis des outre-mer.

J'ai testé, par simulation, divers modes de scrutin s'inscrivant dans cette logique régionale. Souvenons-nous qu'il s'agit d'élire, en tout, soixante-quatorze députés européens. Dès lors, si l'on tente d'assurer une sous-répartition régionale à l'intérieur de listes nationales de candidats, on a tous les risques d'aboutir au résultat suivant : que les régions très peuplées soient représentées au sein de toutes les listes et que les régions peu peuplées ne le soient dans aucune.

Aussi, le projet de loi implique de renvoyer aux responsables politiques qui forment les listes de candidats la charge d'assurer une représentation équilibrée de celles-ci, afin que l'ensemble des citoyens puissent être représentés.

Le seuil d'élection serait maintenu à 5 % des suffrages exprimés. C'est la tradition française pour la majorité des scrutins de liste, et pour cause, car il s'agit d'un seuil de crédibilité. De surcroît, il garantit « l'utilité marginale » des députés français au Parlement européen ; le quota pour y disposer d'un groupe est de vingt-cinq parlementaires élus dans au moins un quart des États membres et, dans les faits, la quasi-totalité des groupes comptent entre 40 et 200 élus. Si l'on optait pour un seuil d'élection à 3 % des suffrages exprimés, représentant environ deux élus sur les soixante-quatorze sièges, les représentants français au Parlement européen risqueraient de devoir se contenter d'une participation très limitée à la constitution des groupes. Ce ne serait pas cohérent : ces représentants français doivent être à même de jouer le rôle le plus décisif possible.

Actuellement, les circonscriptions régionales totalisent entre cinq et huit sièges de député européen. Pour un ensemble de soixante-quatorze sièges, une circonscription nationale unique permettrait une représentation légèrement meilleure aux listes de candidats totalisant entre 5 % et 10 % des suffrages exprimés. Le système proposé par le projet de loi serait donc un peu plus pluraliste.

Dans nombre de pays européens, on donne aux électeurs le droit de choisir à l'intérieur des listes proposées. Or cette procédure, dite « du vote préférentiel », est tout à fait contraire à la tradition française. De nombreux scrutins de liste existent dans notre pays, pour les élections sénatoriales, régionales ou encore municipales. Sous la Ve République en tout cas, il n'a jamais été question de donner à l'électeur le pouvoir de choisir au sein des listes.

M. Pierre-Yves Collombat. - Et les communes de moins de 1 000 habitants ?

M. Alain Richard, rapporteur. - En pareil cas, cher collègue, le scrutin est majoritaire, avec possibilité de panachage.

J'ajoute que, dans les pays européens où l'on pratique le vote préférentiel, on aboutit à une situation un peu pittoresque : sobrement, mais certainement, les membres d'une même liste font campagne les uns contre les autres,...

M. Pierre-Yves Collombat. - C'est ce qui se passe déjà en France...

M. Alain Richard, rapporteur. - ... afin d'être classés plus haut dans l'ordre d'élection.

Le projet de loi comprend également une série de dispositions sur lesquelles nous, élus, nous nous concentrons beaucoup, sans savoir si elles influencent réellement le comportement des électeurs : il s'agit de la répartition du temps d'expression dans la campagne officielle à la radio et à la télévision. Le texte vise à assurer une représentation plus équilibrée des partis et groupements politiques en lice.

À cet égard, le présent projet de loi, qui se concentre sur les élections européennes, comporte une mesure relative aux élections législatives. À la veille du scrutin de 2017, le Conseil constitutionnel a en effet considéré que la répartition des temps de parole sur l'audiovisuel public pour ces élections tenait trop compte des situations acquises, au détriment des formations politiques émergentes. Il a donc annulé cette répartition le 31 mai 2017, traçant le cadre de nouveaux critères de répartition. Le 1er juin 2017, le Conseil supérieur de l'audiovisuel, le CSA, a établi la répartition des quotas de sorte que le système a fonctionné malgré tout pour les dernières élections législatives. Mais il faut le réformer.

En effet, en prononçant cette abrogation, le Conseil constitutionnel a précisé que le législateur devait établir, avant le 30 juin 2018, un nouveau dispositif pour l'organisation de la campagne audiovisuelle officielle des élections législatives. Le Gouvernement a saisi l'occasion de ce texte pour accomplir ce travail. Le système proposé pour les élections européennes (article 2 du projet de loi) et celui qui s'appliquera pour les prochaines élections législatives (article 2 bis) seront, dans les faits, très proches.

Le projet de loi vise également à procéder à des coordinations relatives au financement des campagnes pour les élections européennes. Jusqu'à présent, les plafonds de dépenses étaient fixés par circonscription interrégionale : ils seraient remplacés par un plafond national.

Reste un dernier sujet que le Président de la République a tenté d'imposer dans l'actualité au cours des dernières semaines, avec un succès d'estime : la présentation de listes de candidats paneuropéennes. Ces listes, proposées aux 400 millions d'électeurs européens, se partageraient les sièges laissés vacants par le « Brexit ». Cela imposerait la modification de l'Acte européen de 1976 régissant les élections européennes, exigeant donc l'accord, d'une part, des États membres, d'autre part, du Parlement européen. Or ce dernier s'y est récemment opposé par 368 voix contre 274.

Toutefois, le Gouvernement, suivi par l'Assemblée nationale, a tenu à ajouter une incidente à l'article 7 de ce projet de loi : il précise que le présent texte entrera en vigueur sans préjudice de l'instauration d'un système de listes transnationales à l'échelle européenne. Il s'agit là d'un coup de chapeau à une idée qui n'a pu se concrétiser.

M. Philippe Bas, président. - Sans aucune portée normative.

M. Alain Richard, rapporteur. - Nous serons appelés à débattre de cette disposition à l'occasion de l'examen des amendements.

M. Alain Marc. - Quel que soit le mode de désignation des députés européens, va-t-on réellement concentrer les débats de la campagne sur les enjeux européens ? L'important est que les Français sachent quelles sont les compétences du Parlement européen. Les parlementaires nationaux eux-mêmes les connaissent-ils ? Un document didactique serait utile, afin que, dans les débats médiatiques et politiques à venir, qui hélas concerneront surtout la politique nationale, les électeurs français comprennent pourquoi il est important de se déplacer pour voter.

M. François Bonhomme. - Le rapporteur oublie de mentionner l'atonie traditionnelle des dimanches d'élections européennes... Cette réforme est modeste. Le choix de circonscriptions interrégionales, dans le passé, n'a pas apporté ce que l'on en attendait. La nouvelle proposition d'une circonscription nationale unique ne changera rien non plus, voire aggravera la situation, car tous pouvoirs sont donnés aux appareils des partis politiques. C'est à eux que le texte renvoie pour veiller à la représentation des territoires dans le choix des candidats ; nous pourrons attendre longtemps, puisque la logique des appareils consiste surtout à « recycler » les naufragés du suffrage démocratique majoritaire.

Le vote préférentiel aurait pu apporter une petite correction à ce mode de scrutin. Il a été écarté par le Gouvernement, mais il était un pur maquillage. Pour ma part, je ne crois qu'à la désignation d'élus sur un territoire clairement défini, au scrutin majoritaire. Une circonscription plurirégionale de 5 millions d'électeurs n'a aucun sens. Aucun électeur ne connaît ses représentants. Les sensibilités seraient mieux représentées ? C'est une fable ! Seul vaut un mode de scrutin où la voix de l'électeur peut réellement peser : le scrutin majoritaire, éventuellement corrigé pour la représentation des petites listes. On donne les pleins pouvoirs aux partis politiques pour envoyer au Parlement européen des élus dits représentatifs : je le déplore.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je soutiens le projet de loi. Son article 1er est très clair. Durant la campagne de l'élection sénatoriale, l'été dernier, je me suis rendu dans quelque 300 communes. J'ai défendu ce qui est ma conviction : les sénateurs doivent être les élus d'une circonscription départementale. Mes interlocuteurs partageaient ce souci. Le contre-exemple, c'est celui des circonscriptions interrégionales pour l'élection européenne : la nôtre couvre l'Auvergne, le Centre et le Limousin et personne n'est en mesure de citer le nom d'un seul de nos cinq députés européens. Quand sont-ils venus dans le département rendre compte de leur activité ? Il n'est donc pas exact qu'une circonscription nationale éloigne les électeurs de leurs élus : ils le sont déjà !

Quant aux « appareils » de partis, nous sommes nombreux à avoir quelque lien avec eux, reconnaissons-le. Ils concourent à l'expression du suffrage, comme l'affirme l'article 4 de la Constitution. Certains de mes collègues du groupe présenteront des amendements relatifs à la représentation de l'outre-mer dont nous pourrons discuter. Le présent texte n'est peut-être pas parfait, mais les circonscriptions actuelles ne sont certainement pas claires pour nos concitoyens.

M. Simon Sutour. - L'élection des députés européens est importante, car la législation européenne imprègne de plus en plus la nôtre et le Parlement européen est décisionnaire dans un nombre croissant de matières. Par le passé, j'ai préparé au nom de la commission des affaires européennes un rapport sur la réforme de l'organisation commune du marché (OCM) vitivinicole. Une des personnes interrogées me rappelait que le Parlement européen donnait un simple avis sur une telle question ; aujourd'hui, les choses ont changé, la « co-décision » s'est généralisée. Sur la protection des données personnelles, il y a quelques jours, certains collègues sénateurs pensaient que nous allions modifier le règlement européen : mais il est d'application directe et le projet de loi examiné visait plus exactement... à modifier notre propre législation pour nous y conformer !

Lors d'un dîner à la représentation française à Bruxelles, j'ai rencontré un vice-président français du Parlement européen... qui, s'intéressant à moi, souhaitait connaître mon nom. « Vous devriez le savoir, ai-je répondu, car nous sommes élus de la même circonscription. » Quelle déconnexion...

Notre collègue François Bonhomme a eu des propos très justes. Mais le scrutin uninominal n'est pas possible pour l'élection européenne car il contredirait l'Acte électoral de 1976. L'idéal serait, puisqu'il n'est pas possible d'élire un représentant par département, de regrouper ceux-ci par deux, le Gard et la Lozère par exemple, avec un candidat clairement identifié, élu au scrutin uninominal.

Confier aux partis politiques le choix de candidats représentatifs des diverses régions est une pure hypocrisie. On connaît les critères généralement appliqués. Un collègue du « nouveau monde » me dira sans doute « dans mon mouvement, cela se passe autrement », mais qu'il prenne garde : élu depuis déjà plusieurs mois, il appartient déjà à « l'ancien monde ».

Le fossé se creuse entre les institutions européennes et les citoyens. Les parlementaires européens estiment avoir une grande représentativité et ils jugent souvent que les parlements nationaux n'ont pas leur mot à dire sur la législation européenne, quoi qu'en disent les traités. Espérons à cet égard que la réforme constitutionnelle sera l'occasion de transformer la commission des affaires européennes en commission permanente de plein exercice...

M. Pierre-Yves Collombat. - Initialement, la circonscription électorale pour les élections des représentants français au Parlement était nationale. Le manque de proximité, la manie de « caser » sur les listes les recalés du suffrage universel ont conduit à adopter des circonscriptions interrégionales. Le résultat a été pire : un véritable fiasco. Je ne vois donc aucun inconvénient à revenir à une circonscription unique. Il y a même un gros avantage : les élus français au Parlement européen représentent la Nation, ne l'oublions pas !

Mme Josiane Costes. - Le groupe du Rassemblement Démocratique et Social européen (RDSE) a toujours été favorable à une circonscription unique pour les élections européennes. Je souscris aux propos de Jean-Pierre Sueur sur l'éloignement des élus : les électeurs du Cantal sont aujourd'hui dans la même circonscription qu'Orléans ! Au moins la circonscription nationale a-t-elle le mérite de la clarté. Profitons-en pour éclairer les citoyens sur le rôle du Parlement européen.

Quant à la représentation des territoires d'outre-mer, nous sommes tiraillés entre le soutien à ces territoires et les problèmes de constitutionnalité que soulèverait la création d'une circonscription propre à l'outre-mer.

M. Marc-Philippe Daubresse. - Il y a unanimité pour estimer que le mode actuel d'élection des représentants français au Parlement européen ne convient pas, car ce cadre suprarégional ne correspond pas aux réalités territoriales. Tous les parlementaires européens, quel que soit le groupe auquel ils appartiennent, doivent défendre la position de la France sur des questions dont les enjeux sont européens, comme la gestion des flux migratoires ou la lutte contre le terrorisme.

Si l'on veut que les députés européens soient identifiés par la population, et qu'ils incarnent un territoire, il faut éviter des circonscriptions suprarégionales où les listes sont menées par les leaders politiques qui démissionnent dès qu'ils sont élus. On aurait pu se calquer sur la nouvelle carte régionale issue de la loi du 16 janvier 2015. Enfin, la campagne électorale dans une circonscription unique se fera à la télévision. La question des temps d'émission sur les antennes du service public est donc essentielle.

M. Philippe Bonnecarrère. - Le groupe Union Centriste est favorable à la création d'une circonscription nationale, sous réserve des problématiques soulevées par la représentation des outre-mer.

Par cohérence intellectuelle, d'abord : nous avons toujours soutenu la construction européenne et l'idéal à nos yeux serait l'élection d'une partie des députés européens dans une circonscription transnationale. Puisque le Parlement européen s'est prononcé contre cette proposition - pour des motifs d'opportunité - il faut au moins retenir une circonscription nationale à l'échelle française. Nous soutenons donc le projet de loi.

Au nom de la légitimité des parlementaires européens, ensuite : la représentation des Français parmi les postes à responsabilité du Parlement européen est historiquement faible, il n'y a pas suffisamment de continuité dans les mandats parlementaires. Les Allemands sont plus investis dans les commissions du Parlement européen. Espérons que le nouveau mode de scrutin apportera un surcroît de légitimité à nos représentants.

Toutefois, faisons la différence entre ce qui relève de la loi et ce qui relève du comportement politique. C'est l'approche qu'ont les partis politiques de la question européenne qui doit être remise en cause, comme cela a commencé à l'être au cours de la campagne présidentielle, où le débat sur l'Europe a été clairement posé.

Comme les sénateurs du groupe RDSE, nous nous interrogeons concernant la représentation des territoires ultra-marins, alors que la France possède notamment une zone économique exclusive considérable. Il y a certes un problème de constitutionnalité, mais nous aurions dû chercher une solution. Nous ferons par amendement une proposition sur ce point.

M. Thani Mohamed Soilihi. - L'insuffisance de représentation des collectivités d'outre-mer à l'échelle européenne est manifeste. Lorsque Mayotte a rejoint les régions ultrapériphériques (RUP) en 2014, j'attendais plus de soutien et d'accompagnement de la part des députés européens - dont trois sont d'origine ultramarine. Les problèmes d'immigration qui se posent dans mon département relevant des compétences de l'Union européenne, nos représentants européens s'en préoccuperaient à bon droit !

Quant aux normes appliquées dans les RUP, je note que l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), qui permet d'instaurer des mesures dérogatoires au droit commun, est difficile à déployer et là encore, la présence de représentants ultramarins au Parlement européen n'y change pas grand-chose...

Les territoires ultra-marins sont si divers qu'il faudrait un représentant au Parlement européen pour chacun d'entre eux. C'est une utopie, je le sais, mais c'est aussi un idéal. Le risque d'inconstitutionnalité est réel concernant la création d'une circonscription ultramarine, mais je préfère insister sur les difficultés quotidiennes et faire confiance aux partis politiques. S'en remettre à eux peut entraîner le pire mais, pourquoi pas, le meilleur également. Je veux aussi faire confiance aux élus nationaux : la délégation sénatoriale aux outre-mer du Sénat a par exemple effectué un travail remarquable sur les normes, le sucre, la banane, la législation européenne...

Je fais un rêve : que les élus nationaux se soucient autant des questions ultramarines que des autres dossiers. Mieux vaut faire porter l'effort sur ce point que de créer plusieurs circonscriptions. La République est une et indivisible et comprend les outre-mer, ce projet de loi en est une traduction.

M. Éric Kerrouche. - Nous avons en France un problème de sélection du personnel politique. Le turn over de nos représentants au Parlement européen est très élevé, contrairement à ce qui se passe en Allemagne ou dans d'autres pays. Cela explique notre faible expertise européenne. Les logiques de plus en plus populistes propulsent au Parlement européen des anti-Européens...

M. Pierre-Yves Collombat. - Ce sont les électeurs qui les y envoient !

M. Éric Kerrouche. - C'est aussi que, dans les campagnes électorales, les enjeux européens sont rarement évoqués en tant que tels.

Plus les électeurs peuvent modifier l'ordre des noms sur les listes de candidats, plus ils participent aux scrutins. Un système de « listes bloquées » n'est pas un avantage. Du reste, comment croire qu'il n'y a pas de concurrence entre les candidats, même dans les scrutins avec des listes bloquées ?

L'espace d'agrégation des votes doit correspondre au niveau de représentation, comme c'est le cas pour l'élection présidentielle (circonscription nationale) ou pour les élections municipales (circonscription communale). Alors, la participation est meilleure, parce qu'il y a une claire identification des enjeux. Le système retenu par le projet de loi me paraît bon, hormis le problème de la représentation des territoires ultramarines.

M. François Grosdidier. - Personne n'est satisfait du mode de scrutin actuel pour les élections européennes. Mais à qui la faute si les députés européens ne sont pas suffisamment investis dans leur mandat et servent d'abord un parti politique ? Aux états-majors des partis, non au mode de scrutin ! En outre, on ne peut à la fois vouloir limiter le nombre de mandats dans le temps et regretter l'absence d'un travail parlementaire dans la durée.

Le mode de scrutin actuel n'est pas satisfaisant parce qu'en dépit de la territorialisation, les élus demeurent trop éloignés des électeurs et mal identifiés. Mais la nationalisation de la circonscription pour les élections européennes y apporte-t-elle remède ? Bien au contraire ! Il faut réduire la taille des circonscriptions, en les ramenant aux contours des actuelles régions, l'identification des députés européens sera meilleure.

La situation de l'outre-mer est particulière et doit être traitée comme telle. Ces territoires doivent être représentés ! L'ensemble recouvre des réalités différentes, avec des problèmes différents, mais qui relèvent pareillement de l'Europe : agriculture, reconversion industrielle, gestion des frontières,... La proposition de mes collègues d'outre-mer visant à créer une circonscription ultramarine est légitime. Représenter la diversité n'a jamais porté atteinte à l'unité ! Il faut régionaliser plutôt que nationaliser les modes de scrutin.

Cohérence intellectuelle ? Certains, pour des raisons partisanes, veulent un maximum de proportionnelle... Cela constitue toutefois une négation des principes de la Vème République.

M. Jean Louis Masson. - Chaque parti voit midi à sa porte, défend le scrutin qui l'arrange... conjoncturellement ! Le parti qui n'est pas capable d'avoir une tête de liste à rayonnement national préfère le fractionnement du mode de scrutin, mais cela vide l'élection de son sens.

Si l'on veut représenter l'entité nationale en tant que telle au Parlement européen, il est évident que la circonscription doit être nationale. Si l'on veut un vrai débat sur la place de la France dans l'Europe, il faut aussi que ce débat soit national. Les circonscriptions locales imposent sur le devant de la scène des questions locales : gestion des poubelles, petites lignes de voies ferrées, autoroutes... Ce n'est pas l'objet des élections européennes !

La création des huit circonscriptions interrégionales était une aberration, on a pu constater qu'elle n'apportait rien ; dans une très grande circonscription, même avec un scrutin majoritaire uninominal, il n'y a plus de proximité, on ne connaît plus ses représentants. Autant s'orienter vers une vraie élection nationale.

M. Didier Marie. - Ce n'est pas le mode de scrutin qui a tari la participation aux élections européennes, cette tendance baissière est continue depuis 1979 et le passage du cadre national au cadre régional ne l'a pas endiguée. Mais parle-t-on d'Europe dans les campagnes électorales européennes ? Non ! C'est la responsabilité des partis politiques que de recentrer le débat sur le sujet. Je suis favorable à une circonscription nationale, qui est la moins mauvaise solution - à défaut de circonscriptions transnationales, puisque la proposition du Président de la République n'a reçu aucun écho.

Je voudrais évoquer deux des propositions de notre groupe. La première préciserait que les listes de candidats peuvent mentionner le parti politique européen auquel leurs élus se rattacheront, afin de favoriser les débats projet contre projet ; elles devraient aussi expliciter quel candidat ces élus soutiendront pour la présidence de la Commission européenne. La seconde proposition traitera des outre-mer, car la Grande-Bretagne quittant l'Union européenne, la France est le seul État membre à avoir une telle présence dans trois océans ; ces territoires mériteraient donc d'être représentés, dans leurs spécificités.

M. Jean-Yves Leconte. - Les Français établis dans un autre État de l'Union européenne ont le choix entre voter dans le cadre français (au consulat), ou dans leur pays de résidence. Mais attention ! Car si nos compatriotes choisissent aux élections municipales de voter là où ils habitent, ils sont parfois réputés vouloir également y voter pour les élections européennes. Le consulat en reçoit notification et raye, par erreur, les noms sur les listes françaises. Si bien que les intéressés ne sont plus inscrits nulle part et ne peuvent pas participer au scrutin ! À vouloir éviter les « doubles votes », on prive finalement certains citoyens de leur droit de vote.

M. Alain Richard, rapporteur. - Il faudra incontestablement faire un effort, pendant la campagne électorale, pour informer les citoyens sur les compétences du Parlement européen. Celui-ci n'a pas suivi la proposition du Président de la République concernant la circonscription transnationale. Néanmoins, l'ensemble des membres du Conseil européen sont parvenus à un quasi-accord pour procéder à des consultations européennes entre avril et octobre 2018 afin de remettre les citoyens au coeur du projet européen. Dans les départements, il importe de mieux familiariser le public à l'objet et aux enjeux du scrutin.

Les appareils politiques, que nous connaissons tous bien, ont conservé les mêmes pratiques avant 1999 et après 2003, formant les listes au niveau national, transférant des candidats d'une région à l'autre, pour sauver tel ou tel soldat... Ce problème n'est donc pas causé par le périmètre des circonscriptions. La plupart des formations politiques sont membres de fédérations européennes, leurs membres n'ont aucune excuse à ne pas comprendre la nécessaire représentativité des candidats aux élections européennes, les enjeux et la durée du mandat... Du reste, on cite les mauvais exemples, mais parlons aussi de tous les représentants qui se sont enracinés au Parlement européen, y effectuant un travail de fond, gagnant l'écoute de leurs collègues européens.

Pour répondre à François Bonhomme, chaque pays ne fixe pas les modalités d'élection comme il l'entend : un acte européen de 1976 fixe des principes généraux que les États membres doivent respecter. J'entends la remarque d'Éric Kerrouche : le vote préférentiel stimulerait peut-être les électeurs, mais je constate que personne ne le propose... Je me suis intéressé au système électoral italien et ses preferenze : avec les circonscriptions de 4 ou 5 millions d'électeurs, ce sont les provinces les plus peuplées qui placent leurs candidats en tête, au détriment des moins peuplées.

Oui, Jean-Yves Leconte, le ministre de l'intérieur doit prendre des mesures pour les Français de l'étranger. Les nouvelles modalités de constitution des listes électorales seront appliquées dès les prochaines élections européennes. Le nouveau répertoire électoral unique permettra de fiabiliser les procédures.

EXAMEN DES ARTICLES

Article additionnel avant l'article 1er

M. Jean Louis Masson. - Le rôle d'un scrutin majoritaire est de dégager une majorité. Or, les élections européennes ont pour fonction de désigner les représentants de la France au Parlement européen, et non de dégager une majorité de gestion, comme cela peut être le cas à l'Assemblée nationale. Le scrutin majoritaire ou les seuils de représentativité appliqués au scrutin proportionnel, qui évincent les sensibilités politiques minoritaires, ne se justifient donc pas pour les élections européennes. La Cour constitutionnelle allemande a eu à juger un contentieux de cet ordre et a censuré le seuil d'éligibilité prévu par le droit allemand pour les élections européennes..

Mon amendement COM-13 vise à réduire de 5 à 3 % des suffrages exprimés le seuil d'éligibilité pour les élections européennes. Le rapporteur du texte à l'Assemblée nationale y était favorable initialement. Bien sûr, l'intérêt des grands partis est de se « débarrasser » des petits... mais s'il est rejeté, je présenterai à nouveau cet amendement en séance, tant que nous en avons encore le droit !

M. Alain Richard, rapporteur. - Je reste pour ma part sur la position du Gouvernement et de l'Assemblée nationale, favorable au seuil de 5 % des suffrages exprimés, qui est appliqué à la grande majorité des élections à scrutin proportionnel.

En conséquence du « Brexit », la France devrait avoir 79 sièges au Parlement européen, soit cinq de plus qu'aujourd'hui. Dans ces conditions, 5 %, c'est environ quatre élus ; 3 %, c'est environ deux élus. Cet amendement risque donc d'« émietter » la représentation française au Parlement européen.

M. Philippe Bas, président. - Avec la proportionnelle, point trop d'en faut.

M. Pierre-Yves Collombat. - Cette argumentation est spécieuse : certains partis politiques auraient le monopole, par nature, de la défense des intérêts de la France ? Le vrai clivage est pourtant simple : soit on est pour continuer l'Europe telle qu'elle est, moyennant quelques ajustements sans importance, soit on est pour la transformer radicalement. Franchement, être influent pour changer le troisième chiffre après la virgule... En outre, le rapporteur le sait, la capacité à influencer une assemblée parlementaire tient plus à la personnalité qu'à l'appartenance à tel ou tel groupe.

L'amendement n°  COM-13 n'est pas adopté.

Article 1er

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons en discussion commune les amendements identiques  COM-28 et COM-32 ainsi que l'amendement COM-34, relatifs à la création d'une circonscription hexagonale et d'une circonscription ultramarine.

M. Alain Richard, rapporteur. - J'approuve le principe du retour à la circonscription unique. Je ne crois pas que l'ensemble des outre-mer devraient être mis à part du reste de la communauté nationale.

Depuis 2007, le système de représentation des outre-mer pour les élections européennes est d'une complexité telle que j'en recommande la lecture aux amateurs de législation électorale : regroupés en trois sections (Atlantique, Océan indien et Pacifique), les candidats d'une même liste sont mis en compétition entre eux pour savoir lequel sera élu. Certes, cela a permis d'obtenir un représentant au Parlement européen par section, mais dans des conditions qui n'ont jamais été examinées par le Conseil constitutionnel et qui pourraient bien être contraires au principe d'égalité devant le suffrage.

Les outre-mer ont des statuts très différents : les départements d'outre-mer font partie de l'Union européenne, alors que les autres territoires (les pays et territoires d'outre-mer) sont « associés » à cette dernière. Je comprends la logique de François Grosdidier, qui est favorable aux circonscriptions régionales et à une circonscription pour les outre-mer. Mais nous rencontrons ici le problème de l'organisation d'un scrutin proportionnel pour pourvoir trois sièges...

M. François Grosdidier. - Nous y arrivons bien aux élections sénatoriales...

M. Alain Richard, rapporteur. - Si nous l'acceptons pour les outre-mer, d'autres le réclameront, telles les régions frontalières. Nous parlons aujourd'hui de la spécificité corse, au point de l'inscrire dans la Constitution alors que, avec 330 000 habitants, l'île est bien en dessous du quota nécessaire pour obtenir un siège de député européen. On se plaît à critiquer les appareils politiques, mais chacun, jusqu'à présent, a toujours placé en position éligible un candidat issu du territoire ultramarin où il est le plus influent...

M. Philippe Bonnecarrère. - Nos collègues polynésiens, calédoniens et réunionnais ont déposé des amendements pour créer une circonscription ultramarine. Dans le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, il y a des dispositions spécifiques aux outre-mer. Ces derniers donnent à notre pays sa profondeur stratégique et des zones économiques exclusives conséquentes. C'est une spécificité française : si le Danemark et le Portugal ont des territoires en dehors d'Europe, leur situation est sans commune mesure avec celle de la France. Les outre-mer ont une sensibilité très forte aux fonds européens, et en particulier aux fonds de cohésion. Nous soutenons donc ces amendements, tout en entendant l'argumentation du rapporteur concernant les difficultés constitutionnelles et la non-appartenance des pays et territoires d'outre-mer (PTOM) à l'Union européenne.

M. Jean-Yves Leconte. - Dans un monde idéal, on peut comprendre la logique de la circonscription unique pour les élections européennes. Mais la réalité est autre : les régions ultrapériphériques sont dans l'Union européenne mais pas dans l'espace Schengen et les pays et territoires d'outre-mer sont en dehors de l'Union. Ces différences interdisent de balayer les amendements de nos collègues pour des raisons de constitutionnalité. On peut en effet, sans remettre aucunement en question la communauté nationale, traiter différemment des situations différentes, sans faire dépendre la représentation des outre-mer de la bonne volonté des partis politiques, mais en la garantissant par la loi.

M. Didier Marie. - Je souscris pleinement à ce que vient de dire Jean-Yves Leconte. Notre pays est dans une situation particulière ; il est le seul à être présent dans les trois océans. Les pays et territoires d'outre-mer, associés à l'Union européenne, méritent donc d'être représentés, comme les régions ultrapériphériques.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Ces observations m'effraient ; cela voudrait-il dire que nos collègues hexagonaux ne défendraient pas les intérêts des outre-mer.

M. Jean Louis Masson. - Le raisonnement qui sous-tend ces amendements est contraire à l'idée de souveraineté nationale. Un député européen défend la France entière ; or jusqu'à nouvel ordre, les outre-mer sont en France ! Dans le cas contraire, je pourrais réclamer un député européen pour l'Alsace-Lorraine, et les Corses faire de même pour leur île. Nous sommes les sénateurs de toute la France, chaque parlementaire est une partie de la souveraineté nationale. Lorsque je siégeais à l'Assemblée nationale, je me souviens de ce député de Djibouti qui était resté député jusqu'au terme de son mandat, malgré l'indépendance de son pays intervenue entre temps. De même, l'annexion de la Moselle par l'Allemagne n'avait pas fait obstacle à ce qu'un des députés élus dans ce département reste député jusqu'en 1875.

M. François Grosdidier. - La représentation de la diversité des territoires n'est pas une atteinte à la souveraineté nationale. Chaque sénateur se fait fort de représenter son département, comme les députés, d'ailleurs.

M. Pierre-Yves Collombat. - Mais au Parlement européen, les représentants français représentent la France !

M. François Grosdidier. - Il faut vraiment méconnaître les dossiers traités par l'Union européenne pour nier l'intérêt qu'y siègent des députés européens connaissant bien les dossiers ultramarins !

M. Philippe Bas, président. - Il faut choisir entre deux systèmes cohérents pour les élections européennes : celui qui représente les territoires, y compris les outre-mer, et celui qui représente la Nation dans son ensemble. Les systèmes hybrides poseraient un risque majeur d'inconstitutionnalité.

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est le bon sens !

M. Philippe Bas, président. - De plus, un Guadeloupéen représentera-t-il mieux les Polynésiens que ne le ferait un Normand ? On peut en douter. L'outre-mer n'est pas un territoire, mais un ensemble de territoires, soumis de surcroît à des régimes d'appartenance à l'Union européenne différents. Une circonscription ultramarine non seulement se heurterait à un obstacle constitutionnel - et la commission des lois se doit de les éviter - mais conduirait à considérer qu'un natif d'une île du Pacifique représenterait mieux Saint-Pierre-et-Miquelon qu'un autre Français. Je suis personnellement favorable à une représentation territorialisée ; mais si nous choisissons l'autre voie, allons jusqu'au bout.

Les amendements identiques COM-28 et COM-32 et les amendements COM-34 et COM-14 ne sont pas adoptés.

Article additionnel après l'article 1er

M. Jean-Yves Leconte. - L'amendement COM-27, dernier reste de l'idée d'une circonscription transnationale pour les élections européennes, autorise les listes nationales à préciser leur affiliation à un parti politique européen et leur soutien à un candidat à la présidence de la Commission européenne.

M. Alain Richard, rapporteur. - Je suis embarrassé, car j'ai soutenu ce système au sein de mon ancien parti politique lors des élections européennes de 2014. Mais nous parlons ici de droit électoral et cet amendement donne une possibilité qui sera utilisée par certaines listes de candidats et non par d'autres. Les traités européens disent d'ailleurs que le président de la Commission est proposé par le Conseil européen en prenant en compte les résultats des élections européennes. Ils ne vont pas plus loin. Je comprends que certains partis soient favorables au « spitzenkandidat » mais nous sommes face à un problème d'égalité devant le scrutin. Chaque liste de candidats peut toujours faire figurer son parti politique européen sur son affiche et sa profession de foi. Mais restons-en à la règle en vigueur qui interdit tout autre nom que celui du candidat sur le bulletin de vote, y compris lors des élections européennes.

M. Jean Louis Masson. - Je suis radicalement hostile à cet amendement : encore faudra-t-il connaître les candidats à la présidence de la Commission européenne ! Ce serait comme demander aux candidats aux élections municipales de dire à quel candidat ils donneront leur parrainage pour l'élection présidentielle ! Je ne connais pas les règles, mais le scrutin est sans doute secret au Parlement européen. Nous venons de voir à l'instant des sénateurs défendre un amendement pour ensuite ne pas le voter... alors comment demander aux parlementaires européens de s'engager sur un vote futur ? C'est de la politique politicienne qui brouillera la logique des élections européennes ?

M. Jean-Yves Leconte. - Chaque parti européen a un candidat...

M. Jean Louis Masson. - Et les autres ?

M. Jean-Yves Leconte. - Après les dernières élections européennes, il y avait eu un débat télévisé qui a notamment réuni Jean-Claude Juncker et Martin Schulz.

M. Pierre-Yves Collombat. - Cela dut être passionnant !

M. Jean-Yves Leconte. - Des partis politiques ont fait le choix de la transparence, d'autres non. Cet amendement clarifie les choses.

L'amendement COM-27 n'est pas adopté.

Article 2

M. Alain Richard, rapporteur. - Avec son amendement COM-5, Jean-Pierre Grand obtiendrait sans doute les suffrages de certains dirigeants de chaînes publiques, puisqu'il supprime l'obligation de retransmettre les clips de campagne - qui ne sont, certes, pas des records d'audience... Mais la méthode semble un peu radicale ! Avis défavorable.

L'amendement COM-5 n'est pas adopté.

M. Alain Richard, rapporteur. - Les amendements COM-15, COM-16, COM-22, COM-17, COM-23 et COM-38 en discussion commune concernent la répartition des temps d'émission pour la campagne officielle des élections européennes. Le texte du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale octroie deux heures aux partis représentés à l'Assemblée nationale et au Sénat, à charge pour les présidents de groupe de répartir leur part. Il attribue de surcroît trois minutes d'émission à chaque liste. Enfin, le CSA disposerait d'une heure pour compenser des déséquilibres éventuels. En 2017, la République en marche, qui venait de gagner l'élection présidentielle, n'avait eu droit, en effet, qu'à 7 minutes aux élections législatives, soit moins que des partis qui n'avaient même pas présenté de candidat à cette élection. Il fallait donc faire évoluer le droit applicable, censuré par le Conseil constitutionnel comme je l'ai précédemment rappelé.

Certains, comme l'amendement COM-15 de Jean Louis Masson, établissent une égalité complète entre les listes de candidats ; certains donnent plus ou moins de marge de manoeuvre au CSA. David Assouline, avec l'amendement COM-23, veut prendre en compte les représentants actuels au Parlement européen en confiant la répartition aux chefs de délégations des partis politiques au Parlement européen ; cela me semble difficile, leur désignation n'ayant aucune base légale en France.

Mon amendement COM-38 donne plus de marge de manoeuvre au CSA : en plus de l'heure initialement prévue par le projet de loi, il pourrait « ouvrir » trente minutes supplémentaires pour corriger les déséquilibres entre les listes de candidats aux élections européennes.

Avis défavorable, par cohérence, aux autres amendements de la discussion commune.

M. Jean Louis Masson. - Je suis radicalement opposé à un traitement différencié des listes de candidats aux élections européennes. On critique M. Vladimir Poutine, mais pourquoi faire des élections si on décide avant leur résultat ceux qui n'ont pas droit à la parole - ou alors à 2 heures du matin ? Dans un scrutin national, celui qui n'a pas la parole dans les médias n'a aucune chance !

Lors des élections sénatoriales, une chaîne nationale a interrogé les candidats des partis nationaux de mon département, mais pas moi ; résultat, c'est ma liste qui a obtenu le plus de suffrages. La vraie démocratie, c'est permettre à chacun de s'exprimer. Sinon, nous n'avons qu'à donner un demi-bulletin de vote aux candidats que nous ne considérons pas comme des candidats sérieux !

M. Pierre-Yves Collombat. - En 2016, je me suis opposé farouchement à la modification des règles de la propagande électorale à l'élection présidentielle. Le deuxième terme de la devise de la République est « Égalité » - pas « Représentativité » ! Si la République a un sens, c'est bien de donner les mêmes chances à tous les candidats. Nous savons bien que cette égalité n'est pas réelle, mais qu'au moins, les lois ne la battent pas en brèche !

Les amendements COM-15, COM-16, COM-22, COM-17 et COM-23 ne sont pas adoptés.

Les amendements COM-38 et COM-39 sont adoptés.

M. Alain Richard, rapporteur. - Les textes déterminant quelles sont les chaînes devant diffuser les clips des campagnes officielles sont complexes. En combinant la loi « Léotard » du 30 septembre 1986 et les cahiers des charges des différentes chaînes, on sait qu'il s'agit notamment de France 2, France 3, France Ô et Outre-mer première, auxquelles s'ajoute France Inter pour la radio. L'amendement COM-24 de David Assouline vise à redéfinir ce périmètre mais ne me semble pas suffisamment précis. Avis défavorable.

M. Jean-Yves Leconte. - Notre collègue souhaitait préciser la liste des chaînes des campagnes officielles. La notion de service public étant évolutive, il ne faudrait pas que les chaînes spécialisées se retrouvent sur cette liste.

L'amendement COM-24 n'est pas adopté.

M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement COM-40, assez technique, offre un peu de souplesse aux candidats dans la définition du texte de leurs campagnes à la radio et demande au CSA de tenir compte du décalage horaire outre-mer.

L'amendement COM-40 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel COM-41.

Article 2 bis

M. Alain Richard, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-6, qui vise à supprimer la campagne audiovisuelle officielle pour les élections législatives.

L'amendement COM-6 n'est pas adopté.

M. Alain Richard, rapporteur. - L'article 2 bis traite des clips de campagne des élections législatives. Je propose que nous conservions l'usage selon lequel le Sénat respecte une certaine réserve pour ces élections. Je ne propose donc pas l'extension du temps correctif laissé au CSA, que nous avons adoptée pour les élections européennes. Par cohérence, avis donc défavorable à l'amendement COM-25.

L'amendement COM-25 n'est pas adopté.

M. Alain Richard, rapporteur. - Mon amendement COM-42 assure la cohérence entre campagne officielle à la radio et à la télévision pour les élections européennes et les élections législatives.

L'amendement COM-42 est adopté.

M. Alain Richard, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-26 par cohérence avec ma position à l'article 2.

L'amendement COM-26 n'est pas adopté.

Article 3

M. Philippe Bas, président. - Les amendements identiques COM-29 et COM-36 rectifié, ainsi que l'amendement COM-31, étaient de coordination, en cas d'adoption d'une circonscription ultramarine. Avis défavorable, par cohérence.

Les amendements identiques COM-29 et COM-36 rectifié ne sont pas adoptés, non plus que l'amendement COM-31.

M. Jean Louis Masson. - Au moment où l'on demande aux Français des sacrifices, mon amendement COM-18 montre l'exemple en réduisant le plafond des dépenses électorales pour les élections européennes.

M. Alain Richard, rapporteur. - Jean-Pierre Grand fait une demande similaire à travers son amendement COM-1. Le projet de loi fait l'addition des plafonds qui avaient cours, au niveau législatif, dans chacune des circonscriptions interrégionales, ce qui donne 9,2 millions d'euros. Mais aux dernières élections européennes de 2014, aucune liste n'a atteint le plafond des dépenses électorales, à l'exception de celle du Front National dans la circonscription Sud-est. Les petites listes avaient très peu dépensé : sur la vingtaine de listes en lice en Île-de-France, certaines n'avaient même pas édité leurs bulletins de votes... Avis défavorable à ces amendements sans effet réel.

L'amendement COM-18 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-1.

Article 3 bis

L'amendement rédactionnel COM-44 est adopté.

M. Jean Louis Masson. - L'amendement COM-19 relève de la cohérence : il interdit à un parti politique de soutenir plusieurs listes de candidats aux élections européennes. Cela semble aller de soi, mais il vaut mieux l'écrire dans la loi.

M. Alain Richard, rapporteur. - Certains partis politiques sont des regroupements de plusieurs tendances. C'est pourquoi nous avons choisi de confier la répartition du temps d'émission aux présidents de groupes parlementaires de l'Assemblée nationale et du Sénat. Les partis peuvent contribuer au financement de la campagne de plusieurs listes de candidats. Jusqu'à présent, ils pouvaient le faire sans justifier la dépense. Le projet de loi, suivant les préconisations de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, prévoit plus de transparence pour ces flux financiers. Avis défavorable.

L'amendement COM-19 n'est pas adopté.

Article 4

M. Alain Richard, rapporteur. - Mon amendement COM-45 supprime des dispositions obsolètes de la loi du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen.

L'amendement COM-45 est adopté.

M. Alain Richard, rapporteur. - Les amendements identiques COM-30 et COM-37 rectifié, ainsi que les amendements COM-33, COM-10, COM-35, COM-11 et COM-2, étaient des conséquences de la volonté de maintenir une « territorialisation » des élections européennes.

Les amendements identiques COM-30 et COM-37 rectifié ne sont pas adoptés, non plus que les amendements COM-33, COM-10, COM-35, COM-11 et COM-2.

M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement COM-12 de Jean-Pierre Grand propose de rattacher les candidats de chaque liste à une région, suivant le lieu où ils sont inscrits sur les listes électorales. Je ne serais pas opposé à une mention facultative, mais il ne faudrait pas que cela devienne une subdivision de la liste.

Ironie de l'histoire, j'ai moi-même été, dans mon jeune temps, à l'origine d'une jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui, saisi pour tout autre chose, avait censuré l'introduction d'un quota de femmes aux élections municipales par un amendement que j'avais présenté et qui avait été voté à l'unanimité. Nous ne pouvons pas faire obstacle à la liberté de candidature, principe de valeur constitutionnelle. Avis défavorable.

L'amendement COM-12 n'est pas adopté.

M. Alain Richard, rapporteur. - Avis favorable en revanche à l'amendement COM-8 de Jean-Pierre Grand, qui corrige une erreur terminologique et prévoit, avec l'accord du Gouvernement, que ce dernier convoque l'élection par décret sept semaines avant celle-ci, contre cinq semaines aujourd'hui. Cela pourrait « réveiller » certains électeurs qui n'auraient pas encore été inscrits sur les listes électorales.

L'amendement COM-8 est adopté.

Articles additionnels après l'article 4

M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement COM-3 s'inspire d'un texte récemment approuvé sur le rapport de Didier Marie pour éviter d'avoir des « candidats malgré eux ». Une tête de liste, notamment aux élections municipales, pouvait tromper une personne en lui faisant signer un papier et en l'inscrivant ensuite indûment dans une déclaration de candidature. Cet amendement l'étend au retrait de listes pour les élections européennes. En a-t-on besoin ? Les élections européennes se déroulent au scrutin proportionnel. Imaginez qu'une tête de liste doive demander, pour retirer sa candidature, aux 74 ou 79 membres de signer explicitement...

L'amendement COM-3 n'est pas adopté.

M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement COM-4 est satisfait par le droit en vigueur. Il concerne des inscriptions par fraude sur une liste électorale qui sont déjà punissables. Avis défavorable.

L'amendement COM-4 n'est pas adopté.

M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement COM-7 prévoit que le remplacement d'un député européen se fasse par le « suivant de liste » de même sexe. Cela risque de modifier l'équilibre politique des listes de candidats. Avis défavorable.

L'amendement COM-7 n'est pas adopté.

Article 5

M. Alain Richard, rapporteur. - Mon amendement COM-46 est rédactionnel.

L'amendement rédactionnel COM-46 est adopté.

Article 7

M. Alain Richard, rapporteur. - J'émets un avis défavorable à l'amendement COM-20 qui supprime l'article 7. Il est nécessaire de préciser les modalités d'entrée en vigueur du projet de loi.

L'amendement COM-20 n'est pas adopté.

M. Philippe Bas, président. - Les amendements identiques COM-9 et COM-21 suppriment la disposition relative à l'éventuelle création de circonscriptions transnationales pour les élections européennes, qui n'a aucune portée normative en droit interne.

M. Alain Richard, rapporteur. - Lors de l'élaboration du projet de loi, le Conseil d'État a conseillé au Gouvernement de ne pas proposer cette disposition. Je laisse à la commission la possibilité de conserver cette disposition sans portée normative. En cas de commission mixte paritaire, ce point fera débat...

M. Philippe Bas, président. - En tant que président de la commission des lois, je ne peux souscrire à une disposition non normative. Je vous propose d'adopter ces amendements.

Les amendements identiques COM-9 et COM-21 sont adoptés.

M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement COM-47 de coordination concerne l'entrée en vigueur du répertoire électoral unique, qui doit être mis en oeuvre dès les élections européennes de 2019.

L'amendement COM-47 est adopté.

M. Pierre-Yves Collombat. - J'ai déjà expliqué mon soutien à la création d'une circonscription nationale pour les élections européennes. Toutefois, je m'abstiendrai sur ce texte. En effet, j'ai l'impression que le retour à une circonscription nationale n'est pas l'objectif premier des rédacteurs du projet de loi, qui privilégient une circonscription transnationale. Si c'est la France qui est représentée à Bruxelles, on ne doit pas faire de listes transfrontières. Ce point doit être éclairci.

Par ailleurs, l'organisation de la campagne officielle à la radio et à la télévision ne me satisfait pas. Le mode de calcul aboutirait, pour les élections européennes et avant la répartition de la fraction corrective du CSA, à attribuer 47,33 minutes à La République en Marche, 35 au parti Les Républicains, 20 au parti socialiste, 5 à 6 minutes à la France Insoumise, et 3 minutes au Front national, à Debout la France et à Lutte ouvrière... À la dernière élection portant sur une circonscription nationale, à savoir le premier tour de l'élection présidentielle, Emmanuel Macron avait rassemblé environ 23 % des suffrages, François Fillon 18 %, le Parti socialiste 6 %...

La France insoumise qui a recueilli 20 % des suffrages exprimés se verrait gratifier de moins de 5 minutes. Le Front national a quand même fait un score qui l'a mené au second tour, et il ne disposerait pas de plus de 5 minutes de temps d'émission ? Si vous appelez cela de l'équité, c'est un peu discutable...

M. Alain Richard, rapporteur. - C'est pour cela que la commission a permis, sur ma proposition, au CSA de répartir une heure et demie de temps d'émission supplémentaire, au lieu d'une heure, pour compenser ces déséquilibres.

M. Pierre-Yves Collombat. - Et j'ai voté cet amendement !

M. Philippe Bas, président. - Ce texte a fait l'objet de larges concertations. La plupart des partis politiques y ont souscrit, sauf le parti Les Républicains qui souhaite maintenir l'ancrage territorial des élus européens, et même le renforcer en définissant des circonscriptions plus proches des régions administratives - même si ces dernières sont assez éloignées des réalités locales.

M. Jean-Yves Leconte. - Sous réserve des remarques que nous avons faites lors de l'examen des amendements, j'estime que ce texte va dans le bon sens et mérite de prospérer jusqu'à la séance publique. Le groupe socialiste et républicain l'adoptera.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Article additionnel avant l'article 1er

M. MASSON

13

Abaissement du seuil d'éligibilité à 3 % des suffrages exprimés

Rejeté

Article 1er
Circonscription unique pour l'élection des représentants français au Parlement européen

M. LUREL

28

Création d'une circonscription hexagonale et d'une circonscription ultramarine

Rejeté

M. POADJA

32

Création d'une circonscription hexagonale et d'une circonscription ultramarine

Rejeté

M. POADJA

34

Création d'une circonscription hexagonale et de trois circonscriptions ultramarines

Rejeté

M. MASSON

14

Périmètre de la circonscription électorale unique

Rejeté

Article additionnel après l'article 1er

M. LECONTE

27

Possibilité d'inscrire un « spitzenkandidat » et le nom d'un parti européen sur les déclarations de candidature et le bulletin de vote

Rejeté

Article 2
Règles d'organisation de la campagne officielle des élections européennes à la radio et à la télévision

M. GRAND

5

Suppression de la campagne audiovisuelle officielle pour les élections européennes

Rejeté

M. MASSON

15

Partage égal du temps d'émission entre les listes de candidats aux élections européennes

Rejeté

M. MASSON

16

Répartition égalitaire du temps d'émission accordé par les présidents de groupe de l'Assemblée nationale et du Sénat

Rejeté

M. ASSOULINE

22

Octroi de 30 minutes supplémentaires à la fraction corrective du CSA

Rejeté

M. MASSON

17

Interdiction pour un président de groupe à l'Assemblée nationale ou au Sénat d'octroyer un temps d'émission à plusieurs listes de candidats aux élections européennes

Rejeté

M. ASSOULINE

23

Inclusion des députés européens dans la fraction n° 2, selon répartition décidée par les chefs de délégation française au Parlement européen

Rejeté

M. RICHARD, rapporteur

38

Possibilité pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel de porter la durée de la fraction corrective d'une heure à un maximum d'une heure trente

Adopté

M. RICHARD, rapporteur

39

Modalités de répartition de la fraction corrective du Conseil supérieur de l'audiovisuel

Adopté

M. ASSOULINE

24

Définition du périmètre des chaînes participant à la campagne audiovisuelle officielle pour les élections européennes

Rejeté

M. RICHARD, rapporteur

40

Prise en compte des spécificités des clips radiophoniques et des outre-mer dans la campagne audiovisuelle officielle

Adopté

M. RICHARD, rapporteur

41

Précision rédactionnelle

Adopté

Article 2 bis
Règles d'organisation de la campagne officielle des élections législatives à la radio et à la télévision

M. GRAND

6

Suppression de l'article 2 bis

Rejeté

M. ASSOULINE

25

Renforcement de la fraction corrective pour la campagne audiovisuelle officielle des élections législatives

Rejeté

M. RICHARD, rapporteur

42

Cohérence rédactionnelle entre les articles 2 (élections européennes) et 2 bis (élections législatives)

Adopté

M. ASSOULINE

26

Périmètre de la campagne audiovisuelle officielle des élections législatives

Rejeté

Article 3
Règles du plafonnement des dépenses électorales et de leur remboursement forfaitaire
pour les élections européennes

M. LUREL

29

?Plafonnement des dépenses électorales en cas de création d'une circonscription outre-mer

Rejeté

M. MAGRAS

36 rect.

Plafonnement des dépenses électorales en cas de création d'une circonscription outre-mer

Rejeté

M. LUREL

31

Plafonnement des dépenses électorales en cas de création d'une circonscription outre-mer

Rejeté

M. MASSON

18

Réduction du plafond des dépenses électorales

Rejeté

M. GRAND

1

Réduction du plafond des dépenses électorales

Rejeté

Article 3 bis
Transparence des dépenses électorales engagées par les partis et groupements politiques
en soutien d'une liste de candidats aux élections européennes

M. RICHARD, rapporteur

44

Rédactionnel

Adopté

M. MASSON

19

Interdiction pour un parti ou un groupement politique de soutenir plusieurs listes de candidats

Rejeté

Article 4
Règle de constitution des listes aux élections européennes et modalités de remplacement des députés européens - Règle d'âge en cas d'égalité des suffrages - Délai d'examen des comptes de campagne -
Diverses coordinations

M. RICHARD, rapporteur

45

Suppression d'une disposition devenue obsolète

Adopté

M. LUREL

30

Maintien de trois sections électorales outre-mer - diverses coordinations

Rejeté

M. MAGRAS

37 rect.

Maintien de trois sections électorales outre-mer - diverses coordinations

Rejeté

M. POADJA

33

Maintien de trois sections électorales outre-mer - diverses coordinations

Rejeté

M. GRAND

10

Représentativité territoriale des listes de candidats

Rejeté

M. POADJA

35

Représentativité territoriale des listes de candidats

Rejeté

M. GRAND

11

Limitation du nombre de candidats issus d'une même région

Rejeté

M. GRAND

2

Contestation des élections européennes par le ministre de l'intérieur, non par le ministre chargé des outre-mer

Rejeté

M. GRAND

12

Région de rattachement dans la déclaration de candidature

Rejeté

M. GRAND

8

Délai de publication du décret de convocation des électeurs

Adopté

Articles additionnels après l'article 4

M. GRAND

3

Conditions de retrait d'une liste de candidats

Rejeté

M. GRAND

4

Sanction pénale contre les ressortissants d'un État membre s'étant inscrits sur une liste de candidats sur la base de déclarations frauduleuses

Rejeté

M. GRAND

7

Application du principe de parité pour le remplacement des députés européens

Rejeté

Article 5
Coordinations outre-mer

M. RICHARD, rapporteur

46

Rédactionnel

Adopté

Article 6
Contenu des déclarations d'intérêts des représentants français au Parlement européen

Article 7
Modalités d'entrée en vigueur -
Listes transnationales au sein d'une circonscription paneuropéenne

M. MASSON

20

Suppression de l'article 7

Rejeté

M. GRAND

9

Suppression de la disposition relative aux circonscriptions transnationales

Adopté

M. MASSON

21

Suppression de la disposition relative aux circonscriptions transnationales

Adopté

M. RICHARD, rapporteur

47

Coordination

Adopté

Proposition de loi visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer - Examen des amendements sur le texte de la commission

M. Philippe Bas, président. - Nous passons à l'examen des amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer.

M. Jean-Pierre Sueur. - Le groupe socialiste et républicain souhaitait que ce texte pût être adopté dans les délais les meilleurs possibles. Nous étions partisans d'un vote conforme. La logique de cette position eût été de présenter toute une kyrielle d'amendements pour revenir au texte initial. Nous nous bornons à trois amendements sur les points qui nous semblent les plus significatifs pour ne pas allonger inutilement le débat. Nous demanderons à nouveau en séance plénière que le Gouvernement s'engage à inscrire ce texte à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale dans des délais rapprochés - auquel cas nous aurions eu tort d'être vigilants sur ce vote conforme, sinon nous aurions raison.

Article 1er

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Les amendements nos 7 et 9 reviennent sur la position de la commission. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  7, de même qu'à l'amendement n°  9.

Article 2

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - L'amendement n°  6 prévoit de porter le délai d'opposition des indivisaires minoritaires à quatre mois au lieu de trois, dans les hypothèses d'indivisions particulièrement complexes. Cela complexifie excessivement le dispositif. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  6.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - La procédure de cantonnement a été créée par la loi du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités, au profit des légataires ou du conjoint survivant. Étendre ce mécanisme aux successions pour lesquelles il n'y a pas de testament est une idée intéressante. Cependant, la réflexion n'est pas aboutie sur cette question, comme en témoignent les hésitations de rédaction des amendements nos  1 et 2, et leur insertion peu opportune au sein de l'article 2 du texte. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos  1 et 2.

Article 2 bis

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Les amendements identiques nos  8 et  10 tendent à supprimer l'article 2 bis inséré dans le texte la semaine dernière en commission. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements de suppression nos  8 et 10.

Article additionnel après l'article 2 bis

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - L'amendement n°  3 prévoit une exonération de droits de mutation pour les biens situés dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, lorsque la transmission de ces biens fait suite à la reconstitution des titres de propriété y afférents. L'objectif d'une telle exonération, qui existe effectivement déjà pour Mayotte ou la Corse, est d'inciter à la reconstitution de titres de propriété inexistants. Or, tel n'est pas l'objet du texte que nous examinons, qui a pour objectif de favoriser les sorties d'indivisions. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  3, ainsi qu'aux amendements nos  4 et 5.

Article 5 A

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - L'amendement n°  11 tend à supprimer l'article 5 A inséré dans le texte la semaine dernière en commission. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n°  11.

La commission adopte les avis suivants :

Auteur

N°

Avis de la commission

Article 1er
Mise en place d'un dispositif dérogatoire de sortie d'indivision
au champ d'application limité

Mme CONCONNE

7

Défavorable

Mme CONCONNE

9

Défavorable

Article 2
Modalités de mise en oeuvre du dispositif dérogatoire de sortie d'indivision

M. ARNELL

6

Défavorable

M. LUREL

1

Défavorable

M. LUREL

2

Défavorable

Article 2 bis
Exonération des droits portant sur les actes de partage des indivisions

Mme CONCONNE

8

Défavorable

Le Gouvernement

10

Défavorable

Article additionnel après l'article 2 bis

M. LUREL

3

Défavorable

M. LUREL

4

Défavorable

M. LUREL

5

Défavorable

Article 5 A
Autorisation du partage par souche en Polynésie française

Le Gouvernement

11

Défavorable

Proposition de loi relative à l'élection des conseillers métropolitains - Examen des amendements sur le texte de la commission

EXAMEN DES AMENDEMENTS DE SÉANCE

Article unique

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  8 de M. Michel Savin se rapproche d'un des scénarios du Gouvernement dans son rapport de janvier 2017 sur les modalités d'élection des conseillers métropolitains au suffrage universel direct.

Il comporte d'ailleurs les mêmes inconvénients : la répartition entre deux tiers de conseillers élus par « fléchage » ou dans l'ordre du tableau du conseil municipal et un tiers élus au niveau métropolitain rendrait le mode de scrutin complexe, et la légitimité des élus reposerait sur deux fondements distincts. De plus, les élus locaux réclament une pause dans les réformes. Retrait ou avis défavorable.

M. Jean-Pierre Sueur. - Il est délicat d'invoquer globalement « les élus locaux ». Au nombre de 550 000, ils n'ont pas tous la même position sur le sujet ! Vous auriez pu saluer la tentative de M. Michel Savin d'inventer un mode de scrutin reposant, pour une part, sur le suffrage universel direct et, pour une autre part, sur la désignation des conseillers métropolitains par les communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Je comprends que vous n'approuviez pas cet amendement et d'ailleurs je ne le voterai pas non plus, mais c'est un effort conceptuel notable.

Mme Nathalie Delattre. - Nous partons du principe que le fléchage est un mode d'élection au suffrage universel direct et qu'il est celui qui convient le mieux pour les structures intercommunales. Cet « effort conceptuel » ne nous convient pas.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je reconnais volontiers les avantages du fléchage, inventé par le Sénat.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  8 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Philippe Bas, président. - L'amendement no  9 de M. Michel Amiel repousse de 2019 à 2021 la date butoir prévue par l'article 54 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM).

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - C'est contraire à l'esprit de la proposition de loi adoptée en commission. Repousser cette date butoir de deux ans ne fait que reporter le problème. Cela n'adresse pas un message de clarté sur la place des communes dans les structures intercommunales.

M. Jean-Pierre Sueur. - J'admire l'effort rhétorique de notre rapporteur. Mais cet amendement n'a, comme la proposition de loi si elle était adoptée, aucun effet normatif. Le Gouvernement peut toujours proposer un projet de loi pour réformer le mode d'élection des conseillers métropolitains.

M. Pierre-Yves Collombat. - Rhétorique pour rhétorique, vous voulez dire que nous ne servons à rien ! Or nous sommes censés voter des textes pouvant aboutir. Votre rhétorique est un peu faible !

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  9.

Articles additionnels après l'article unique

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Les amendements déposés par M. Jean-Pierre Grand ne concernent pas les métropoles au sens strict mais, plus largement, l'intercommunalité. L'amendement no  1 rend incompatible le mandat de conseiller communautaire et un emploi salarié dans une commune membre de l'EPCI.

M. Philippe Bas, président. - Nous avons déjà examiné la plupart de ces amendements la semaine dernière.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Et ils ont été rejetés. Retrait ou avis défavorable pour ces six amendements. Ils traitent de questions importantes mais ce n'est pas le bon véhicule législatif. Concentrons-nous sur une position claire : réaffirmer la place des communes dans les métropoles.

La commission demande le retrait des amendements nos  1, 2, 3, 6, 4 et 5 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Philippe Bas, président. - L'amendement n°  10 rectifié de M. Michel Forissier est un amendement de fond très intéressant pour renforcer les responsabilités des maires relevant de la métropole de Lyon.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Cet amendement a pour objet de répondre à un véritable problème pour la métropole lyonnaise, en autorisant les délégations de fonctions du président du conseil de la métropole de Lyon aux maires des communes situées dans le territoire de celles-ci. Mais cet amendement ne se rattache pas directement à la proposition de loi qui porte sur le droit électoral des EPCI et ne concerne pas la métropole de Lyon - qui est une collectivité territoriale.

M. François-Noël Buffet. - Sur le fond, nous avons débattu, lors de l'examen du rapport de Mme Agnès Canayer, sur la situation particulière de la métropole lyonnaise et les conséquences, à compter de 2020, de l'élection des conseillers métropolitains au suffrage universel. À ce stade, cet amendement est sans doute un « cavalier législatif », mais il faudrait poursuivre la réflexion dans le cadre de la révision constitutionnelle.

M. Philippe Bas, président. - Je recommande aux autres auteurs de l'amendement de remettre l'ouvrage sur le métier à la faveur de la révision constitutionnelle ou de préparer une future proposition de loi pour mieux équilibrer les pouvoirs au sein de la métropole lyonnaise.

M. François-Noël Buffet. - Nous ferons avancer ce sujet avec d'autres collègues du Rhône.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis prêt à voter un amendement qui me va droit au coeur, mais il y a ici une contradiction fondamentale : on ne peut déléguer qu'à des personnes appartenant à la même entité. Dans l'exemple lyonnais, les maires ne seront pas forcément des élus métropolitains...

Mme Catherine Di Folco. - C'est là le problème majeur...

M. Pierre-Yves Collombat. - Sauf à revenir à la désignation des conseillers métropolitains de Lyon par les communes membres, cela n'a pas de sens. Je suis favorable à cette proposition, mais cela nécessite de changer le mode de scrutin pour l'élection des conseillers métropolitains de Lyon.

M. Philippe Bas, président. - La jurisprudence du Conseil constitutionnel sur les « cavaliers législatifs » n'est pas dépourvue de fondement : il est important d'examiner une question dans son contexte politique et juridique général.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je partage les propos de M. Pierre-Yves Collombat. Le mode d'élection par circonscription adopté pour la métropole de Lyon ne garantit pas la représentation de tous les maires. L'adoption de l'amendement de M. Michel Forissier aurait comme conséquence que le président de la métropole pourrait déléguer par arrêté ses prérogatives à un élu non membre de la métropole. Il faut approfondir cette question.

Je souligne une nouvelle fois l'apport de l'amendement de M. Michel Savin. Il n'est pas inintéressant d'avoir, dans un même conseil métropolitain, un collège directement élu par les citoyens et un autre collège représentant les communes. Mais le conseil métropolitain aurait mécaniquement un nombre assez élevé de membres...

M. Jacques Bigot. - Les communes membres de la métropole ont, par définition, une compétence générale. Rien n'interdit à la métropole lyonnaise de confier ses compétences à une commune, par une convention. Mais cela ne relève pas d'une délégation au maire. Faut-il vraiment légiférer ?

M. Philippe Bas, président. - Cet amendement de M. Michel Forissier permet au débat d'avoir lieu et de faire des suggestions pour résoudre une partie des problèmes soulevés dans la métropole lyonnaise.

Mme Sophie Joissains. - Plus globalement, cette proposition de loi me ravit. Elle soulève un problème d'importance concernant la place des communes dans les métropoles. Même si le Gouvernement tentait un projet de loi d'un esprit différent, c'est une manière d'affirmer le rôle de la chambre des collectivités territoriales que nous sommes.

Cet amendement est un « cavalier législatif » mais il a toute sa place dans le débat de notre commission. Dans les délégations de compétences, ce n'est pas à la métropole de décider, mais aux communes, car les métropoles n'ont pas d'ancrage communal.

M. François-Noël Buffet. - Voyez la réalité de la création de la métropole de Lyon : elle est devenue une collectivité territoriale de plein exercice, et relève de l'article 72 de la Constitution. En conséquence, l'aspect démographique l'emporte dans le mode de scrutin sur toute autre considération ; sur le plan institutionnel, certaines communes « disparaîtront » ainsi de la collectivité territoriale, et leurs maires pourront ne pas être membre de la métropole, ce qui est très regrettable.

Pour être efficaces, nous ne pouvons passer que par la réforme constitutionnelle. Cela remet en cause beaucoup de principes du droit des collectivités territoriales. On peut trouver un chemin pour que les maires ou les communes puissent siéger au conseil de la métropole de Lyon.

Nous sommes à mi-chemin. Soit les communes fusionnent en une seule commune, mais il faudrait un redécoupage territorial sous la forme d'une loi Paris-Lyon-Marseille (PLM) en donnant de véritables compétences - supérieures aux compétences actuelles - aux maires d'arrondissement ; soit il faut trouver un chemin pour que chaque commune soit représentée dans la métropole lyonnaise. Nous irions au-devant de grandes difficultés en cas de statu quo.

M. Philippe Bas, président. - À son corps défendant, la commission constate que cet amendement est irrecevable, au titre de l'article 45 de la Constitution, mais il conviendra de débattre de nouveau sur cette question.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Cet amendement interroge sur la place des communes dans les intercommunalités et le statut de collectivité territoriale au sens de l'article 72 de la Constitution. Cela pose aussi la question de ce que représente la notion de métropole en matière de statut, de compétences et d'intégration. Cela justifierait un travail approfondi de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale dont M. Mathieu Darnaud est le rapporteur.

L'amendement n°  10 rectifié est déclaré irrecevable au titre de l'article 45, alinéa 1, de la Constitution.

Intitulé de la proposition de loi

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  7 de M. Jean-Pierre Grand étend l'intitulé de la proposition de loi à toute forme de coopération intercommunale et non seulement aux métropoles. Retrait ou avis défavorable, par cohérence avec ma position sur les amendements précédents.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  7 et, à défaut, y sera défavorable.

La commission adopte les avis suivants :

Auteur

N°

Avis de la commission

Article unique

M. SAVIN

8

Demande de retrait

M. AMIEL

9

Défavorable

Articles additionnels après l'article unique

M. GRAND

1

Demande de retrait

M. GRAND

2

Demande de retrait

M. GRAND

3

Demande de retrait

M. GRAND

6

Demande de retrait

M. GRAND

4

Demande de retrait

M. GRAND

5

Demande de retrait

M. FORISSIER

10 rect.

Irrecevable article 45-1

Intitulé de la proposition de loi

M. GRAND

7

Demande de retrait

Proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur les mutations de la Haute fonction publique et leurs conséquences sur le fonctionnement des institutions de la République - Nomination d'un rapporteur et examen du rapport portant avis sur la recevabilité de la proposition de résolution

M. Philippe Bas est nommé rapporteur sur la recevabilité de la proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur les mutations de la Haute fonction publique et leurs conséquences sur le fonctionnement des institutions de la République.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Notre collègue Pierre-Yves Collombat et plusieurs de ses collègues ont déposé une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur les mutations de la Haute fonction publique et leurs conséquences sur le fonctionnement des institutions de la République.

La présidente du groupe communiste républicain citoyen et écologiste a demandé la création de cette commission d'enquête au titre du « droit de tirage » de son groupe pour l'année parlementaire 2017-2018, en vertu de l'article 6 bis du règlement du Sénat.

Notre commission doit donc se prononcer sur la recevabilité de cette proposition de résolution, en vue de la réunion de la conférence des présidents qui doit se tenir aujourd'hui.

Il s'agit d'enquêter sur la gestion des services publics, dont les hauts-fonctionnaires sont une composante importante, à savoir sur les évolutions récentes de la haute fonction publique, sur la place et le rôle des hauts-fonctionnaires au sein des administrations ou dans leurs autres fonctions, ainsi que sur les règles qui leur sont applicables, de sorte qu'il n'y a pas lieu de saisir la garde des sceaux.

Les autres conditions de recevabilité prévues par l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et par le règlement du Sénat sont respectées.

La commission constate la recevabilité de la proposition de résolution.

La réunion est close à 11 h 35.

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 14 h 00.

Mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme - Audition de M. François Molins, procureur de la République près le tribunal de grande instance de Paris

M. Philippe Bas, président. - Je suis heureux d'accueillir M. François Molins, procureur de la République près le tribunal de grande instance de Paris et chargé à ce titre de l'action publique dans la lutte contre le terrorisme, que nous entendons dans le cadre de la mission de contrôle et de suivi de la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme. Ce texte a inscrit dans le droit commun plusieurs dispositions relevant autrefois du seul régime de l'état d'urgence, en en atténuant la portée et en limitant leur application à trois années, reconductibles par le législateur. Le comité de suivi que nous avions installé pour les lois relatives à l'état d'urgence a été reconduit sous une nouvelle forme pour assurer le suivi de la mise en oeuvre des dispositions précitées et, plus généralement, des évolutions de la lutte contre le terrorisme. Marc-Philippe Daubresse, qui, notamment en sa qualité d'ancien ministre, dispose d'une haute expérience de l'État, en a été nommé rapporteur. La mission de suivi a déjà effectué un déplacement et plusieurs auditions. Nous vous entendons, monsieur Molins, encore sous le choc des attentats de Trèbes et de Carcassonne, qui nous ont rappelé combien la menace terroriste demeurait diffuse sur notre territoire.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre de la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme. - Les chiffres transmis par le ministère de l'intérieur au 30 mars 2018 font état de la mise en oeuvre, depuis le 1er novembre 2017, de soixante-quatre périmètres de protection, de trois fermetures de lieux de culte, de quarante-cinq mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance et de six visites domiciliaires. Si les auditions que nous avons menées n'ont pas fait apparaître de difficulté majeure s'agissant des périmètres de protection, que ce soit au niveau juridique ou en matière d'efficacité, la mise en oeuvre des visites domiciliaires semble pâtir d'une certaine lenteur. Surtout, nous nous interrogeons sur la faiblesse des deux derniers chiffres alors que, sous l'état d'urgence, avaient été prononcées 4 400 mesures de surveillance et perquisitions. Ce recul considérable est-il l'effet d'un tarissement des dossiers, d'un manque de moyens ou de procédures inadaptées ?

M. François Molins, procureur de la République près le tribunal de grande instance de Paris. - Nous sommes globalement satisfaits des dispositions de la loi du 30 octobre 2017, qui a intégré trois demandes qui nous étaient chères : l'ajout de la géolocalisation, dont nous usons presque quotidiennement, à la liste des actes d'enquête autorisés à rester valides pendant quarante-huit heures après l'ouverture d'une information par le juge d'instruction ; l'intégration, aux articles 706-73 et 706-73-1 du code de procédure pénale, des infractions portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation, ce qui permet d'utiliser dans ce cadre des techniques spéciales d'enquête ; et la création d'une infraction criminelle visant à cibler les parents qui auraient enrôlé leur enfant dans une entreprise terroriste.

Les chiffres que vous venez de citer, s'agissant des visites domiciliaires réalisées à ce jour, s'expliquent, à mon sens, par deux raisons : la rédaction de certaines dispositions et la nouveauté de la procédure.

D'abord, la rédaction de la loi du 30 octobre 2017 a rendu plus restrictif que dans l'état d'urgence, sur le fond comme sur la forme, le recours aux perquisitions ou visites domiciliaires - les chiffres ne me choquent pas en revanche s'agissant des périmètres de protection, des fermetures de lieux de culte et des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance. Cette loi nécessite ensuite une acculturation des autorités administratives à une nouvelle procédure à la fois administrative et judiciaire, fort novatrice en droit français. Les services préfectoraux paraissent toutefois s'accoutumer à ces deux écueils. Ainsi, si le volume des visites domiciliaires apparaît faible, notez que la totalité des six requêtes émises a été autorisée par le juge des libertés et de la détention, ce qui indique que les requêtes émises ont été convenablement motivées et ciblées.

Je crains toutefois les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel en date du 29 mars dernier qui, au nom du droit de propriété, a invalidé la possibilité de saisir et d'exploiter des documents et objets lors de ces visites domiciliaires. Cela ne posera pas de difficulté lorsque ces objets et documents seront constitutifs d'une infraction et permettront l'ouverture d'une enquête en flagrance et donc d'une saisie. En revanche, lorsque l'infraction ne sera pas immédiatement visible, par exemple si des documents sont rédigés dans une langue étrangère et nécessitent une traduction, une difficulté risque d'apparaître puisqu'il ne sera pas possible de les saisir.

Désormais, le nombre de visites domiciliaires autorisées s'établit à neuf, soit trois nouvelles visites réalisées en cinq jours depuis les attentats survenus dans l'Aude, contre six au cours des cinq derniers mois. Le retour des attentats après une période relativement calme, qui avait pu laisser penser à certains que nous étions sortis de cette ornière dramatique, a conduit les préfets et l'administration à faire preuve de plus d'audace. Je suis convaincu que le faible nombre de visites domiciliaires, jusqu'à présent, s'explique par les restrictions apportées au dispositif sur le fond comme sur la forme. Je vous rappelle que l'article 4 de la loi du 30 octobre 2017 fait dépendre l'autorisation d'une visite domiciliaire de l'existence de « raisons sérieuses de penser qu'un lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics et qui soit entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, soit soutient, diffuse, lorsque cette diffusion s'accompagne d'une manifestation d'adhésion à l'idéologie exprimée, ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes ».

Les termes de cet article pouvaient laisser craindre une proximité avec l'infraction d'association de malfaiteurs terroriste en vue de commettre un acte terroriste et, partant, une ligne de crête incertaine entre visite domiciliaire et perquisition judiciaire, qui aurait pu conduire à accorder une visite pour des faits qui auraient justifié l'ouverture d'une enquête. Cette possible incertitude a obligé les services à s'approprier avec soin cette procédure, par ailleurs tout à fait novatrice et complexe.

Je cède la parole à Mme Camille Hennetier, vice-procureure et cheffe de la section antiterroriste du parquet de Paris, pour vous entretenir de l'articulation entre les services préfectoraux et le parquet de Paris.

Mme Camille Hennetier, vice-procureure et cheffe de la section antiterroriste du parquet de Paris. - Il existe deux stades successifs dans l'élaboration et la présentation d'une requête pour une visite domiciliaire au juge des libertés et de la détention, prévus par la loi et détaillés par des circulaires de la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) du ministère de la justice et du ministère de l'intérieur.

Une première étape consiste à transmettre la requête au parquet du tribunal de grande instance de Paris, afin de s'assurer qu'elle n'interfère pas dans une enquête en cours et, le cas échéant, de lui permettre de judiciariser un dossier ainsi porté à sa connaissance. Cette dernière hypothèse ne s'est toutefois jamais vérifiée, probablement parce que la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) a été sollicitée par l'autorité administrative lors de l'élaboration de chaque requête. Compte tenu des conditions de fond restrictives retenues par la loi du 30 octobre 2017, il aurait également été envisageable que les éléments d'information à la disposition des préfectures soient exagérés dans la présentation des requêtes, ce qui aurait pu conduire le parquet à judiciariser à tort. Il n'en fut rien non plus. En principe, si le parquet souhaite judiciariser un dossier, il fait appel à la DGSI pour une analyse plus approfondie. S'il décide de judiciariser, un avis négatif est alors rendu à la requête de visite domiciliaire, que le préfet n'est toutefois pas obligé, légalement, de suivre. Le parquet ouvre ensuite une enquête ou demande un rapport préalable à la DGSI sur le dossier.

La procédure prévoit que le préfet envoie sa requête concomitamment au procureur de Paris et au procureur territorialement compétent. Un premier contrôle est alors réalisé sur l'effectivité des conditions permettant d'accorder cette requête. En cas d'interrogation ou de complément nécessaire, le parquet de Paris apporte, même si la loi ne le prévoit pas, un éclairage judiciaire à l'administration préfectorale. Il s'agit, en somme, d'un avis technique informel, auquel l'autorité administrative se plie de bonne grâce. La requête est ensuite envoyée au juge des libertés et de la détention ; nous rendons alors un avis formel dit « vu et ne s'oppose » avant décision du juge.

Par ailleurs, les demandes de mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance, dont le parquet est également informé, n'ont à ce jour posé aucune difficulté.

M. Philippe Bas, président. - Je trouve extrêmement intéressante la collaboration que vous décrivez, qui lie les missions de police administrative et votre rôle en matière d'action publique. Vous avez utilement aidé l'administration à rédiger ses requêtes et l'absence de cas de judiciarisation immédiate indique qu'elles étaient ainsi convenablement fondées.

M. François Molins. - Ces requêtes sont, je le rappelle, portées à la connaissance de la DGSI, ce qui assure une cohérence de traitement des dossiers avec le renseignement et constitue une garantie tant en termes de qualité que d'efficacité de la procédure.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Lors de ses travaux, la mission de suivi a entendu plusieurs personnes, dont un préfet, qui appréciaient particulièrement cette collaboration : l'avis préalable du parquet sur les motivations de la requête évite tout risque de vice de forme. Pour autant, la procédure mi-administrative mi-judiciaire que vous décrivez est-elle efficace ? Ne conviendrait-il pas de tout judiciariser ? Dans la zone de défense Nord, 645 individus étaient fichés S il y a deux mois, mais seulement 120 faisaient l'objet d'un suivi. Je m'interroge : pourquoi ne le sont-ils pas tous ? Par ailleurs, cette procédure n'est-elle pas trop longue ?

M. François Molins. - La procédure applicable aux visites domiciliaires peut aboutir en quelques heures ! Les neuf visites que j'évoquais n'avaient nulle vocation à être judiciarisées, ainsi que l'avait jugé le parquet de Paris dans son avis préalable. Malgré la définition fort souple de l'association de malfaiteurs terroriste, nous ne disposions pas de suffisamment d'éléments pour judiciariser ces cas. Je suis convaincu que le faible nombre de visites est lié à la nécessaire acculturation des services : la première requête que nous avons reçue interrogeait sur les motivations présentées, alors que les plus récentes ont été traitées bien plus rapidement. Au gré de la réactivation des attentats, certains préfets redécouvrent les avantages de ce dispositif pour lever des doutes sur un individu, sur lequel les éléments à charge ne sont pas suffisants pour justifier l'ouverture d'une enquête.

Mme Camille Hennetier. - Les requêtes que nous avons reçues, s'il fallait en dresser une typologie sommaire, concernaient exclusivement le terrorisme islamiste et portaient sur des individus radicalisés en relation avec des personnes elles-mêmes radicalisées, sans qu'une infraction quelconque n'ait été constatée. Les perquisitions administratives étaient plus souples en termes de motivation de la requête.

M. Philippe Bonnecarrère. - En amont des visites domiciliaires, il y a bien sûr le signalement d'un certain nombre de cas et le travail d'objectivation effectué par la DGSI avant de vous saisir. L'ensemble de la société française est-elle mobilisée pour alerter vos services sur les situations de risque, ou bien la lutte contre le terrorisme reste-t-elle l'affaire de la police, de la gendarmerie et du parquet ? Chacun a-t-il suffisamment conscience de la nature des risques pour procéder aux signalements qui vous aident à travailler ?

À supposer que cette hiérarchisation ait du sens, quel serait, selon vous, le risque principal entre le retour des djihadistes, les sorties de prison des personnes condamnées pour faits de terrorisme, les radicalisations isolées et les actions organisées transfrontalières ?

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Monsieur le procureur, vous êtes très sollicité par les assemblées parlementaires. J'espère que cela vous laisse le temps de remplir votre mission.

M. François Molins. - Vous informer fait partie de notre mission.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Vous avez mentionné un frémissement dans les requêtes pour les visites domiciliaires. Il n'y en a eu que six pendant plusieurs mois, ce qui est très peu, puis trois en quelques jours. Comment interprétez-vous cette évolution ? Cela rappelle l'affaissement du recours aux mesures de l'état d'urgence après quelques semaines. En va-t-il de même pour les visites domiciliaires ? Les autorités administratives oublient-elles d'y recourir ?

Depuis le 1er novembre 2017, deux périmètres de protection permanents ont été instaurés. L'un couvre l'enceinte de la gare de Lille-Europe, l'autre le grand port maritime de Dunkerque. Quel est votre rôle ?

M. François Molins. - Ma compétence sur les périmètres de protection ne couvre que Paris.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - La loi impose que vous soyez informé de l'existence de ces périmètres. J'imagine que vous exercez aussi un contrôle sur leurs modalités d'usage. Le Conseil constitutionnel a formulé des réserves d'interprétation sur les modalités de leur mise en oeuvre. Votre action peut-elle influer sur la nature des contrôles effectués par les agents de sécurité, notamment sur l'absence de toute discrimination lors de ces contrôles, ou encore sur la durée d'existence des périmètres de sécurité ? Comment intégrez-vous la décision du Conseil constitutionnel dans votre pratique ?

M. François Molins. - Monsieur Bonnecarrère, les acteurs sont mobilisés. Cependant, tout n'est pas parfait dans le meilleur des mondes et des marges de progression existent, notamment pour ce qui concerne le partage de l'information. Certaines données ne sont pas transmises pour cause de secret médical, par exemple, dans le cas de l'examen somatique, psychologique ou sanitaire réalisé sur les enfants qui arrivent à Roissy en provenance de Syrie ou d'Irak. Or ces situations nécessiteront un suivi au long cours, qui ne correspond pas au suivi de quelques mois effectué traditionnellement par les services de l'aide sociale à l'enfance (ASE).

Pour ce qui est de la hiérarchisation des risques, les défaites militaires ont amoindri celui d'une action extérieure menée par des organisations terroristes. La menace endogène, qui repose sur des citoyens résidant en France, est prégnante, tout comme la menace pénitentiaire qui renvoie aux 520 détenus terroristes islamiques et aux 1 200 détenus radicalisés de droit commun susceptibles de passer à l'action, comme cela a été le cas à Osny.

Madame de la Gontrie, les attentats de Trèbes et Carcassonne ont suscité une prise de conscience. En ce qui concerne les périmètres de protection, je ne suis informé par le préfet de police que des décisions qui concernent les périmètres de protection instaurés à Paris. Je ne sais rien de ceux de Lille-Europe ou de Dunkerque. Mon rôle est de simple information. À Paris, le préfet de police décide d'instaurer un périmètre de protection pour encadrer des événements particuliers, comme la semaine sainte, la célébration des Rameaux ou le jour de Pâques, dernièrement. À chaque fois qu'il l'a fait, j'ai adhéré à sa décision.

M. Philippe Bas, président. - Si, dans ce cadre, vous deviez considérer que certaines fouilles attentent au secret de la vie privée ou que la liberté d'aller et venir souffre de restrictions trop grandes, que feriez-vous ?

M. François Molins. - J'en informerai le préfet de police. Cependant, depuis la loi du 30 octobre, il n'y a eu aucun problème.

M. Philippe Bas, président. - Mais vous n'avez pas de moyen d'action et il n'y aurait aucune conséquence juridique à ce désaccord sur le droit ?

M. François Molins. - Un procureur pourrait considérer qu'un contrôle d'identité effectué dans la zone n'a pas été réalisé dans le respect des conditions légales et ne peut donc pas donner lieu à une procédure pénale. Il s'agirait d'une forme de contrôle a posteriori, qui reviendrait à tirer les conséquences d'une décision qu'on estimerait entachée d'irrégularité.

M. André Reichardt. - Au sujet des visites domiciliaires, vous avez mentionné la saisine du procureur local. Quel est le rôle de ce procureur ? Y a-t-il là une amorce d'exception à votre compétence en matière anti-terroriste ? S'oriente-t-on vers une redéfinition de votre fonction et de celle des procureurs locaux ?

M. Jean-Pierre Sueur. - La question des fiches S pollue le débat public et politique. Tous les citoyens savent-ils bien ce que sont ces 16 catégories de fiches et à quoi elles servent ? Sur le terrain, les gens s'indignent : « Pourquoi ne sont-ils pas en prison s'ils sont fichés S ? » On a même entendu des déclarations politiques pour le moins ambiguës.

Bien sûr, nous expliquons à nos administrés que, pour incarcérer une personne, il faut qu'elle ait commis un délit. Cependant, ne vaudrait-il pas mieux mettre fin à ce concept, qui laisse place au flou et met en cause la justice ?

Nous avons travaillé sur la question pénitentiaire, il y a deux ans, avec mon collègue André Reichardt, et produit un rapport. On ne recense pas moins de 500 personnes ultra-radicalisées dans les prisons. Les surveillants de Fleury-Mérogis nous ont expliqué qu'il suffisait que 20 ou 30 d'entre elles se retrouvent ensemble pour que se produise un effet de cocotte-minute. Il est donc nécessaire de les prendre en charge dans un groupe qui ne dépasse pas 10 personnes, ce qui suppose d'avoir au moins 50 endroits séparés du reste des prisonniers pour éviter la propagande.

Il faut que l'État procède à une sélection sévère des imams agréés dans les prisons, et il faut veiller à l'évolution des 1 200 autres détenus. Il faut aussi préparer ces détenus ultra-radicalisés à sortir de prison. L'expérience en Indre-et-Loire doit nous éclairer. On ne vient pas à bout d'une conviction avec trois vidéos, deux discours et un entretien. L'administration pénitentiaire manque de moyens. Nous allons être confrontés à un problème grave. Les politiques doivent se saisir de cette question.

M. Philippe Bas, président. - La question des fiches S est partie en torche. J'aimerais pouvoir expliquer à mes concitoyens de la Manche qu'on n'entend pas seulement parler des fichés S quand ils commettent un attentat. Un certain nombre de mesures de surveillance ont donné lieu à judiciarisation. Y a-t-il des statistiques portant sur la judiciarisation des individus fichés S, pour lesquels la surveillance a révélé qu'ils étaient les auteurs de délit ou de crime ?

M. François Molins. - Quasiment toutes les personnes qui ont été judiciarisées étaient fichées S. Je n'ai pas les données en sens inverse, mais elles existent.

Quant à l'information du parquet local, elle est logique, élémentaire et fondamentale. La visite domiciliaire se déroule sur le ressort territorial du procureur concerné. Il est légitime qu'il en soit informé. D'autant que cette visite domiciliaire peut mettre en exergue une infraction qui relève du parquet terroriste, mais aussi du droit commun. La double information du parquet de Paris et du parquet local est un gage de fluidité et d'efficacité dans le traitement des dossiers.

M. André Reichardt. - Il s'agit d'une simple information. Le procureur local n'en fait rien ?

M. François Molins. - Non. Il est juste informé.

Une fiche S concerne un individu dont le comportement montre des signes de radicalisation, qu'il s'agisse de terrorisme islamiste, kurde, basque, corse, etc. Cette fiche d'attention et de suivi impose que le service qui procèdera à un contrôle de l'individu dans telle ou telle circonstance fasse remonter l'information aux services de renseignement. Ces fiches sont au coeur d'un débat lancinant qu'a éclairé l'avis du Conseil d'État en décembre 2016 : dans notre État de droit, aucun internement n'est possible sans une procédure pénale. L'incompréhension que suscitent les fiches S vient sans doute d'un amalgame avec le fichier des signalements pour la prévention de la radicalisation à caractère terroriste (FSPRT), créé en 2015.

M. Jean-Yves Leconte. - Les visites domiciliaires ont-elles eu des conséquences judiciaires, ou bien leur justification n'est-elle restée que théorique ?

Pour ce qui est des fiches S, elles se justifient dans la mesure où il est préférable que les services puissent identifier les personnes susceptibles de commettre un attentat. Cependant, compte tenu du nombre de personnes identifiées, les services ont-ils suffisamment de moyens pour exploiter correctement les informations ayant permis d'identifier les terroristes potentiels ?

Enfin, avec les changements intervenus dans la zone irako-syrienne, votre action à l'international a-t-elle connu une évolution significative, notamment en termes de coopération avec les services d'autres pays ?

Mme Catherine Troendlé. - Monsieur le procureur de la République, ma question dépasse le coeur du sujet qui nous préoccupe aujourd'hui.

Tout d'abord, je rejoins les propos du président Jean-Pierre Sueur. Avec Mme Benbassa, j'ai élaboré un rapport d'information sur les politiques de déradicalisation en France, dans lequel nous avons dénoncé les dispositifs mis en oeuvre jusqu'à aujourd'hui : cela nous conduit à affirmer qu'il ne faut surtout pas faire preuve d'angélisme. Aujourd'hui, nous sommes au milieu du gué.

Monsieur le procureur, vous avez affirmé il y a quelques jours - je partage vos propos - que le milieu carcéral est un incubateur en matière de radicalisation. Ne pensez-vous pas qu'il faille aller plus loin encore dans l'accompagnement des services pénitentiaires au regard du contexte actuel ? L'arsenal législatif est-il suffisant ?

M. Philippe Bas, président. - Cette question est en effet très importante. Dans la période récente, une première loi pour lutter contre le terrorisme a vu le jour en novembre 2014, avant les attentats de janvier 2015. Puis a été publiée la loi sur le renseignement ; plusieurs lois visant à renforcer la lutte contre le terrorisme, notamment celle du 3 juin 2016, ont été adoptées. Les lois sur l'état d'urgence ont comporté, elles aussi, des mesures permanentes. Enfin, nous avons adopté la loi du 30 octobre 2017, qui permet à l'autorité administrative, avec un certain nombre de restrictions par rapport à l'état d'urgence, de prendre des mesures quant au périmètre de protection, à l'assignation à résidence, aux visites domiciliaires, qui s'apparentent à l'état d'urgence.

Aujourd'hui, y a-t-il lieu, notamment avec la décision récente du Conseil constitutionnel, de prendre de nouvelles mesures ? Je profite de l'occasion pour vous demander, monsieur le procureur de la République, de nous livrer votre sentiment sur la création d'un parquet national antiterroriste.

M. François Molins. - Concernant les résultats des visites domiciliaires, dans un cas, la visite domiciliaire a mis en évidence la commission d'une infraction de droit commun. Dans les autres cas, elle n'a pas donné lieu à la découverte d'éléments justifiant l'ouverture d'une enquête pour acte de terrorisme. Faut-il déplorer cette situation ? Je n'en suis pas sûr parce que cela renvoie peut-être à la vertu de levée de doute que j'évoquais précédemment. Dès lors que la requête, dans sa motivation, est conforme aux dispositions de la loi du 30 octobre, elle peut avoir pour effet de découvrir quelque chose que l'on cherche ou de fermer des portes. La levée de doute n'est pas forcément contradictoire avec la motivation telle qu'elle figure dans le texte.

Si l'on fait une comparaison avec ce qui s'est passé dans le cadre de l'état d'urgence, on retrouve à peu près le même ordre de grandeur : sur les dizaines et les dizaines de perquisitions opérées - pour ne pas dire les centaines de perquisitions -, vingt-trois enquêtes pour acte de terrorisme ont été déclenchées.

Les services de renseignement ont-ils les moyens de surveiller tous les fichés S ? Oui et non ; en tout cas, pas de la même façon.

La DGSI, en lien avec les filières irako-syriennes, suit quelque 2 000 individus. Il n'est pas tenable de suivre physiquement autant de personnes. Les modalités de suivi sont adaptées en fonction de l'analyse des services de renseignement sur le coefficient de dangerosité de l'individu. Certains vont donner lieu à un suivi relativement lâche, avec une moindre vigilance, alors que d'autres feront l'objet d'un suivi beaucoup plus strict et important.

Concernant les évolutions législatives, on dispose aujourd'hui de tout l'arsenal nécessaire. Pour autant, la perfection n'étant pas de ce monde, quelques améliorations pourraient être apportées ; j'en citerai quelques-unes : l'une porte sur l'entreprise individuelle terroriste et les autres sur l'application des peines, des dispositions qui découlent des lois du 3 juin et du 21 juillet 2016.

Le Conseil constitutionnel, en invalidant de façon partielle la définition d'« entreprise individuelle terroriste », a censuré des dispositions relatives à la recherche d'objets ou de substances de nature à créer un danger pour autrui. Cette décision nous met dans une posture assez complexe : dans le cadre de notre travail, sous la pression du risque zéro, on se rend compte que l'on a tendance à judiciariser le plus en amont possible pour éviter le passage à l'acte et, donc, le risque d'attentat.

Avec la disparition de cette disposition, faut-il attendre que la personne ait acquis un objet lui permettant de commettre un attentat, auquel cas on fait courir des risques manifestement très importants, vous en conviendrez, à nos concitoyens, ou faut-il, au contraire, intervenir bien plus en amont, auquel cas on prend un risque au regard de la procédure. Pour vous parler très franchement, nos collègues appellent ces opérations « les ouvertures couteau sous la gorge » : on est sur la ligne de crête et on fait bien souvent le pari du résultat de la perquisition. Si l'on trouve quelque chose, on est sauvé ; dans le cas contraire, on est très mal.

Cette situation a donné lieu à une réflexion commune au parquet de Paris et à la DGSI en vue de tirer les conséquences de l'invalidation de ce texte. Ajouter la tentative d'acquisition permettrait, juridiquement parlant, de donner une base légale plus solide à notre intervention. Nous avons fait des propositions en ce sens à la direction des affaires criminelles et des grâces à la mi-février.

D'autres dispositions pourraient être intéressantes.

En musclant le dispositif de l'aménagement des peines, la loi du 3 juin 2016 a eu pour effet qu'une libération conditionnelle ne peut désormais être accordée à un condamné pour terrorisme que si elle est assortie d'un placement sous surveillance électronique mobile ou qu'après exécution à titre probatoire d'une mesure de semi-liberté. Mais si un terroriste de nationalité étrangère exécute une peine en France, on ne peut plus recourir à la libération conditionnelle-expulsion, ce qui est relativement dommage. À un moment donné, cette personne aura vocation à rentrer dans son pays. On devrait donc assouplir la procédure pour en revenir à la libération conditionnelle-expulsion.

En outre, nous avons formulé deux autres propositions au ministère.

Premièrement, l'article 723-31 du code de procédure pénale prévoit que le risque de récidive doit être constaté par une expertise médicale. Or les experts médicaux rencontrent des difficultés pour remplir cette mission. Par exemple, l'expert ayant examiné Christian Ganczarski, lequel avait agressé trois gardiens à la prison de Vendin-le-Vieil, avait estimé que la dangerosité de ce dernier était très limitée. Il serait plus pertinent de confier cette responsabilité à la commission chargée de l'évaluation pluridisciplinaire de dangerosité.

Deuxièmement, une difficulté se pose concernant l'instauration des suivis post-peine après la libération du détenu. Le dispositif de droit commun consiste à prendre la période de réduction de peine dont le sortant de prison bénéficie pour la transformer en suivi post-peine, en vue d'éviter les sorties sèches de prison. Le juge de l'application des peines (JAP) peut décider une mesure d'incarcération provisoire pour une personne qui ne respecterait pas les obligations qui lui ont été imparties dans le cadre d'un sursis avec mise à l'épreuve par exemple ou d'un placement sous surveillance électronique mobile (PSEM). Dans le même esprit, le JAP pourrait prendre une mesure d'incarcération à l'égard du détenu libéré qui ne respecterait pas les obligations du suivi post-peine.

Je ne vous ferai pas une réponse de Normand pour ce qui concerne le parquet national,...

M. Philippe Bas, président. - Ce serait très bien !

M. François Molins. - ... mais elle va y ressembler.

Il est difficile pour moi de m'exprimer sur ce sujet dans la mesure où le projet est actuellement soumis au Conseil d'État et n'a pas donc encore été présenté au conseil des ministres. À l'heure où je vous parle, je n'ai pas d'assurance absolue sur le périmètre ni sur le contenu.

Selon moi, pour être tout à fait sincère, plus le projet est ambitieux, plus il apportera de valeur ajoutée au dispositif actuel et moins il y a de risques d'en faire une organisation sous-efficiente. Tout dépend du contenu en termes d'inscription dans l'organisation judiciaire et de périmètre de compétence.

La compétence peut être étroite ou large : une compétence terroriste, avec des compétences en matière d'opération extérieure (OPEX), pour les militaires victimes d'actions terroristes à l'étranger ; des compétences en matière de droit international pénal et de droit international humanitaire ; un parquet au spectre plus ambitieux, qui répondrait à d'autres impératifs ; des compétences en matière de cybercriminalité ou de crime organisé.

Un parquet national peut être l'occasion de régler un certain nombre de problèmes pour ne pas manquer les rendez-vous qui se présentent aujourd'hui à nous. C'est un euphémisme de dire que la cybercriminalité constituera un enjeu majeur de la grande criminalité dans les années à venir. Je parle là non pas des atteintes portées aux citoyens dans le cadre de l'usurpation d'identité, mais d'atteintes au système de traitement automatisé de données (STAD) concernant l'État et les opérateurs d'importance vitale (OIV). Des liens plus ou moins lâches existent entre le terrorisme et la cybercriminalité au travers du cyberdjihadisme. Les hackers se mettent aujourd'hui au service du plus offrant. Voilà quelques mois, des hackers qui avaient pris possession de fichiers policiers ou militaires pour le compte d'organisations djihadistes ont publié sur internet des noms de fonctionnaires de police ou de militaires, ce qui était préjudiciable à leur sécurité.

Concernant le crime organisé, la logique est quelque peu différente. On ne peut pas parler de connexions fortes, mais, pour autant, il y a des liens : un délinquant poursuivi pour crime organisé peut se radicaliser et basculer dans le terrorisme - je pense à l'affaire Kriket, dont on a beaucoup parlé dans les journaux - et les réseaux peuvent alimenter - ce fut le cas lors des attentats de janvier et de novembre 2015 - les commandos en fournitures d'armes longues, notamment de fusils d'assaut.

La criminalité organisée, comme le terrorisme, utilise des techniques spéciales en matière d'investigation ; c'est une affaire de spécialistes avec une doctrine commune d'outils procéduraux, les articles 706-73 et suivants du code de procédure pénale.

Enfin, se pose un problème de repositionnement et d'équilibre de l'autorité judiciaire par rapport à la police judiciaire et notamment à ses offices centraux, avec un besoin réel : tous les acteurs judiciaires en conviennent, les huit juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) fonctionnent bien ; mais les marges de progression sont nombreuses quant à leur coordination opérationnelle. J'ai la faiblesse de penser que cette mission ne peut revenir au ministère de la justice dans la mesure où celui-ci ne peut plus donner d'instruction individuelle ; un parquet national pourrait s'en saisir pour rééquilibrer les relations entre la police et la justice, en lien avec les offices centraux du ministère de l'intérieur.

Pour ce qui concerne l'inscription dans l'organisation judiciaire, un parquet national peut être positionné auprès du tribunal de Paris, ce qui en ferait un quatrième chef de juridiction après le président du tribunal, le procureur de la République et le procureur de la République financier ; il peut aussi être, à l'image de la Belgique, de l'Espagne, de l'Allemagne, de la Suède ou de la Suisse, un parquet général ou fédéral représentant le ministère public devant les deux degrés de juridiction. Cette dernière option présenterait deux avantages : on pousse au bout du raisonnement le concept de spécialisation, ce qui permet un meilleur suivi des dossiers, avec une mutualisation des effectifs. Cela ne poserait pas de problème constitutionnel puisque c'est le double regard du juge qui est nécessaire.

Enfin, l'expérience démontre que la cellule de crise issue de la réserve d'effectifs dont nous disposons pour mobiliser des collègues en vue de renforcer la section antiterroriste en cas de crise majeure nécessite la mobilisation exceptionnelle de 33 et 35 magistrats lors des attentats de janvier et de novembre 2015. Aussi, au regard de l'expérience qui est la nôtre dans la gestion de crise, il conviendrait que les effectifs du futur parquet national comprennent au minimum 35 magistrats.

Telles sont mes réflexions sur ce sujet, mais je n'ai pas toutes les clés, car le projet est en cours de discussion.

M. Philippe Bas, président. - Cela nous renvoie à nos propres réflexions sur la réforme de la justice. On a trop souvent tendance à prévoir des modifications concernant le fonctionnement des tribunaux ou le droit pénal, sans qu'une étude d'impact préalable ait porté sur les moyens qu'il convient de mobiliser sans dégarnir d'autres fronts. À cet égard, le projet de loi de programmation pour la justice, qui a été récemment dévoilé, n'est pas complètement rassurant au regard des ambitions que nous nous étions fixées.

Si je comprends bien, il faut qu'un certain nombre de conditions soient remplies, et vous attendez l'assurance qu'elles le seront.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Si vous le permettez, monsieur le président, je poserai une toute dernière question.

Monsieur le procureur, vous avez confirmé les propos que nous avons entendus lors des auditions : la coordination entre les autorités judiciaire et administrative s'est nettement améliorée depuis le drame du Bataclan. Vous avez relevé que nous sommes dans un État de droit. Si nous devions faire évoluer la Constitution, sur quel point cette modification porterait-elle ?

M. François Molins. - L'indépendance du parquet.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Je me doutais que c'est ce que vous diriez...

M. Philippe Bas, président. - Votre expression est quelque peu raccourcie, monsieur le procureur de la République. Sans doute voulez-vous parler de la modification des conditions de nomination des procureurs ?...

M. François Molins. - Tout à fait. L'avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature et l'alignement du régime disciplinaire des magistrats du parquet sur celui des magistrats du siège.

M. Philippe Bas, président. - Nous vous remercions, monsieur le procureur de la République.

La séance est close à 15 h 15.