COMMISSION MIXTE PARITAIRE
Lundi 31 juillet 2017
- Présidence de Mme Brigitte Bourguignon, députée -
La réunion est ouverte à 16 heures.
Commission mixte paritaire sur le projet de loi d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande de M. le Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social, texte adopté par l'Assemblée nationale le 13 juillet dernier et par le Sénat le 27 juillet, s'est réunie à l'Assemblée nationale le lundi 31 juillet 2017.
La commission mixte paritaire procède à la désignation de son bureau, ainsi constitué :
- Mme Brigitte Bourguignon, députée, présidente ;
- M. Philippe Mouiller, sénateur, vice-président ;
- M. Laurent Pietraszewski, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale ;
- M. Alain Milon, sénateur, rapporteur pour le Sénat.
La commission mixte paritaire procède ensuite à l'examen des articles restant en discussion.
Mme Brigitte Bourguignon, députée, présidente. - Comme toutes les commissions mixtes paritaires, celle-ci a pour but d'essayer de dégager un texte commun entre nos deux assemblées. J'ai l'espoir qu'entre les représentants du Sénat, « chambre d'apaisement », selon le propos du président Milon, et ceux d'une Assemblée nationale dont nos collègues sénateurs apprendront rapidement à connaître le pragmatisme, nous débouchions effectivement sur un texte commun pour cette première CMP de la législature.
Je vais maintenant donner la parole à Philippe Mouiller, puis à nos rapporteurs.
M. Philippe Mouiller, sénateur, vice-président. - Merci, Madame la Présidente. Le Sénat a disposé d'un peu plus de temps que l'Assemblée pour examiner ce texte et a apporté plus d'une cinquantaine de modifications en commission et en séance publique, dont la majorité en commission des affaires sociales. Parmi ces modifications, une quinzaine ont été adoptées à l'initiative du Gouvernement qui a souhaité préciser ou compléter la portée de son texte initial, s'agissant en particulier des conditions requises pour bénéficier des indemnités légales de licenciement.
À mon sens, le Sénat a approuvé un texte qui a simplifié l'environnement juridique des entreprises, qui trop souvent entrave leur développement et celui de l'emploi. Le texte de notre chambre a voulu réaffirmer ses positions déjà exprimées à l'occasion des examens des lois dites « Macron », « Rebsamen » ou « El Khomri », notamment s'agissant de la rationalisation des institutions représentatives du personnel, de la reconnaissance juridique des accords de flexisécurité, de la création d'un référentiel obligatoire pour fixer les indemnités en cas de licenciement sans cause réelle et sérieuse, ou de la simplification du compte personnel de prévention de la pénibilité.
Mme Brigitte Bourguignon, députée, présidente. - M. Milon, je vous cède la parole en tant que rapporteur de l'assemblée dont est issu le dernier texte.
M. Alain Milon, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Madame la Présidente, Monsieur le rapporteur, mes chers collègues. En préambule, je vous remercie de nous accueillir dans vos murs pour notre première commission mixte paritaire de la législature, première sans doute d'une très longue série.
Jeudi dernier, au terme de quatre jours de débat, le Sénat a adopté le projet de loi d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social. En commission puis en séance publique, 68 amendements ont été adoptés : nous avons souhaité imprimer notre marque sur ce texte, dont nous partageons la philosophie, en nous inscrivant dans la continuité des travaux conduits par notre assemblée depuis 2014.
Cette loi se situe dans le prolongement de réformes portant sur le droit du travail menées depuis 2012 et elle tient compte de nombreuses préoccupations exprimées par le Sénat ces dernières années, mais qui n'avaient pas eu l'heur de convenir à la précédente majorité gouvernementale. Je pense par exemple à la rationalisation des institutions représentatives du personnel ou à la création d'un référentiel obligatoire pour fixer les indemnités en cas de licenciement sans cause réelle et sérieuse.
Ce projet de loi ne répond toutefois pas à toutes nos attentes. Il laisse de côté plusieurs sujets essentiels pour le développement des entreprises et de 1'emploi, à 1'instar de la fixation de la durée hebdomadaire de travail, du temps partiel et des seuils sociaux. Néanmoins, nous n'avons pas souhaité les introduire dans ce texte afin de rester dans le périmètre des habilitations demandées par le Gouvernement. Les travaux du Sénat ont donc visé à encadrer et à préciser ces dernières.
Je ne vais pas énumérer l'ensemble des modifications apportées par le Sénat au texte. Je souhaite me concentrer sur celles qui me semblent les plus importantes et qui poursuivent un but unique : moderniser les règles du dialogue social au profit des entreprises et des salariés et tenir compte des contraintes spécifiques qui pèsent sur les petites entreprises.
Ainsi, à l'article 1er, nous avons harmonisé le motif de licenciement des salariés refusant l'application d'un accord collectif et voulu faciliter la conclusion d'accords d'entreprise dans celles dépourvues de délégué syndical.
Afin de ne pas bloquer le dialogue social dans les entreprises, nous nous sommes opposés à l'accélération de la généralisation des accords majoritaires, tout en rétablissant les règles de validité des accords antérieures à la loi « Travail ».
Nous avons approuvé la création d'une instance unique de représentation du personnel à l'article 2, tout en précisant ses modalités de fonctionnement. Nous avons ainsi fixé à trois le nombre maximal de mandats successifs de ses membres, sauf exceptions prévues par la loi. Nous avons également renforcé la transparence de ses comptes ainsi que les règles de concurrence en cas de recours à l'expertise.
Nous avons en la matière voulu aller plus loin que le Gouvernement dans le sens de la simplification et avons conféré de droit à cette instance la compétence de négociation des accords d'entreprise, sauf accord majoritaire contraire.
À l'article 3, nous avons posé le principe selon lequel, lorsqu'une entreprise appartient à un groupe international, toute cause économique d'un licenciement doit s'apprécier dans un périmètre national. Nous avons toutefois laissé au Gouvernement la possibilité de déterminer d'éventuels aménagements à cette règle.
Grâce à nos collègues, le projet de loi prend mieux en compte la situation et les besoins des travailleurs handicapés. Sur proposition du Gouvernement, le texte a également été enrichi dans plusieurs domaines. Je pense notamment à la suppression de la condition d'ancienneté minimale d'un an pour bénéficier des indemnités légales de licenciement et à la sécurisation juridique des transferts conventionnels.
Les apports du Sénat au projet de loi ne préemptent aucunement les conclusions de la concertation engagée par le Gouvernement avec les partenaires sociaux, dont la première phase s'est officiellement achevée il y a dix jours. Je n'ignore pas que le dialogue va se poursuivre jusqu'à la publication des ordonnances, mais le Parlement doit pleinement jouer son rôle de législateur. La démocratie politique ne doit pas s'effacer devant la démocratie sociale.
Bien que n'appartenant pas à la majorité présidentielle, je souhaite sincèrement le succès de cette réforme, indispensable pour adapter notre droit social aux évolutions de notre économie et aux attentes des employeurs et des salariés. Je forme donc le voeu que notre CMP aboutisse. Les échanges constructifs que j'ai eus avec mon homologue Laurent Pietraszewski, que je tiens ici à saluer, sont en ce sens de très bon augure.
Mme Brigitte Bourguignon, députée, présidente. - M. Pietraszewski, vous avez la parole.
M. Laurent Pietraszewski, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Madame la Présidente, Monsieur le Président, mes chers collègues. L'examen du projet de loi par le Sénat a permis de compléter utilement, à de nombreuses reprises, le projet de loi d'habilitation que notre Assemblée avait voté.
Je pense notamment aux moyens confiés à l'instance fusionnée, dont les contours ont été précisés, ou encore à la redéfinition du rôle des commissions paritaires régionales interprofessionnelles (CPRI), qui permettra de tenir compte d'éventuels « besoins identifiés en matière de dialogue social dans les très petites entreprises ». Mais je pense aussi à cette mesure, adoptée par le Sénat à l'initiative du Gouvernement, et qui a été rappelée ce matin par la ministre du travail : il s'agit de la suppression de la condition d'ancienneté d'un an exigée aujourd'hui pour bénéficier des indemnités légales de licenciement. Lors des débats à l'Assemblée, le Gouvernement avait fait part de son souhait de revaloriser le montant de ces indemnités qui sont parmi les plus faibles d'Europe : il s'agit là d'un pas important.
Je me réjouis, en outre, que le Sénat ait maintenu plusieurs dispositions du texte, sans y apporter de modification substantielle, telles que celles relatives à la revalorisation des parcours syndicaux, au télétravail ou encore à la nouvelle articulation des normes du droit du travail, avec l'application d'un principe de subsidiarité qui passe par la primauté accordée, autant que faire se peut, à l'accord d'entreprise. Je m'en félicite car je suis convaincu que ces dispositions répondent aux attentes des entreprises et, s'agissant notamment du télétravail - nous en avons longuement parlé en commission et dans l'hémicycle, aux aspirations des salariés.
Les débats ont également souligné la réelle convergence entre nos deux chambres sur certains sujets particulièrement attendus par les salariés et les employeurs. Je pense que c'est une bonne nouvelle que les deux assemblées soient à l'unisson sur des enjeux pour lesquels l'attente de nos concitoyens est très forte.
Je pense notamment à celui de l'exposition à la pénibilité : nous partageons l'ambition de créer un dispositif orienté vers la prévention et la réduction de l'exposition, allant bien au-delà d'une simple compensation. La rédaction issue de nos travaux respectifs s'inscrit résolument dans cette perspective.
Néanmoins, à ce stade, nous avons plusieurs divergences avec le texte adopté par le Sénat. Je ne doute pas qu'elles seront surmontées et que cette CMP aboutira à un texte commun.
Il s'agit par exemple de la question des accords de maintien de l'emploi, dont le Sénat a supprimé la mention dans le texte de l'habilitation, sans toutefois que cette suppression entraîne la suppression des accords en tant que tels : il y a là, à notre sens, une incohérence, que nous ne pouvons laisser subsister.
Il s'agit aussi de la définition du périmètre du licenciement économique.
Il s'agit également des accords majoritaires pour lesquels notre assemblée avait voté la modification du calendrier de généralisation de ces accords majoritaires instaurés par la loi du 8 août 2016.
Nous avons également une divergence sur la question de la revalorisation de la participation des administrateurs salariés, ou encore sur la réduction des délais de recours en cas de rupture du contrat de travail.
Ces divergences ne me semblent toutefois pas irréconciliables et à cette fin, je soumettrai à notre commission plusieurs propositions de rédaction - parfois conjointement avec le rapporteur du Sénat -, dans l'espoir d'aboutir à un texte de compromis.
M. Gilles Lurton, député. - Mes chers collègues, je voudrais ici exprimer la position du groupe Les Républicains que je représente au sein de l'Assemblée nationale. Nous accueillons favorablement le texte adopté par le Sénat dans la mesure où notre groupe avait déposé plusieurs amendements similaires à ceux qui ont été approuvés par la chambre haute et qui n'ont malheureusement pas connu le même destin politique !
Je pense notamment au fait de donner à l'instance unique une compétence de négociation qui devient la règle de droit commun - malgré les tentatives du Gouvernement de faire marche arrière sur ce sujet en séance au Sénat, ou encore au périmètre national d'appréciation du motif économique du licenciement lorsque l'entreprise appartient à un groupe international. Sur ces sujets, notre groupe s'interroge sur l'opportunité d'élaborer collectivement des outils qui permettront d'éclairer le travail du juge afin de se prémunir contre les comportements d'optimisation sociale. Notre groupe se satisfait aussi qu'une solution ait été trouvée pour la négociation dans les petites entreprises pour lesquelles on constate une absence de représentation syndicale, avec les élus du personnel ou avec les salariés mandatés.
Quelques sujets mériteraient néanmoins d'être précisés. Je pense notamment à la question d'une sous-commission au sein de l'instance unique de représentation du personnel qui reprendrait les attributions du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT). Je pense aussi à l'harmonisation de la procédure de licenciement pour les salariés ayant refusé un accord collectif : nous sommes d'accord avec l'idée de prévoir un licenciement sui generis, mais nous rappelons que la loi « Travail » de 2016 prévoyait un accompagnement renforcé sous la forme d'un parcours d'accompagnement personnalisé relativement protecteur. Je note enfin que le Sénat a, à l'initiative du groupe Les Républicains, supprimé la généralisation de l'accord majoritaire. Notre groupe à l'Assemblée le regrette dans la mesure où nous avions bataillé pour intégrer cette disposition dans notre arsenal juridique et c'est sans doute là un désaccord avec le groupe Les Républicains du Sénat.
Mme Brigitte Bourguignon, députée, présidente. - Mes chers collègues, au vu de ces échanges, je pense que nous pouvons aborder l'examen des articles restant en discussion. Je précise, pour la clarté de nos débats, que les propositions de rédaction, c'est-à-dire les modifications proposées du texte, s'appliquent au dernier texte voté, à savoir celui du Sénat.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
M. Laurent Pietraszewski, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Je propose une modification à l'article 1er visant à réintroduire la référence aux accords de maintien de l'emploi (AME) dans la liste des accords dont il est envisagé d'harmoniser le régime.
En effet, la suppression de la référence à ces accords ne suffit pas à supprimer leur existence juridique et se révèle même contre-productive, puisqu'elle conduit à renoncer à l'harmonisation du régime juridique applicable aux accords de maintien de l'emploi avec les autres accords spécifiques mentionnés à cet alinéa.
Or, il serait précisément dommage de se priver d'une telle harmonisation, en particulier s'agissant du régime applicable au salarié refusant de se voir appliquer les stipulations de l'accord et des modalités de son accompagnement après la rupture du contrat consécutive à ce refus.
M. Alain Milon, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Je ne prendrai pas part au vote sur cette proposition de rédaction, car le Sénat réclame depuis un an la suppression des AME au nom de la simplification du code du travail.
Le Gouvernement souhaite l'harmonisation et la simplification des règles relatives aux accords de flexisécurité, mais la vraie harmonisation consiste à supprimer des accords qui ont été boudés par les entreprises depuis 2013 malgré les aménagements apportés par la loi « Macron » en 2015.
Je voudrais à cette occasion dissiper deux malentendus.
D'une part, un accord de préservation et de développement de l'emploi peut très bien être signé quand une entreprise est confrontée à de « graves difficultés conjoncturelles », qui est actuellement la condition exigée pour recourir aux AME. Le cas de recours aux AME est donc déjà couvert par les accords de préservation et de développement de l'emploi (APDE), qui ont été conçus comme un outil global censé répondre à toutes les situations rencontrées par une entreprise.
D'autre part, les accords de compétitivité signés chez Renault et PSA ne sont pas des AME, mais des accords de droit commun. Les chefs d'entreprise et les avocats que nous avons rencontrés au Sénat soulignent tous que les AME sont aujourd'hui encore trop rigides, d'où le recours à des accords ad hoc.
Je me résous à laisser le Gouvernement harmoniser les règles de recours aux accords de flexisécurité. Mais quand les règles de l'AME seront quasiment alignées sur celles de l'APDE, il sera évident qu'il n'y aura plus aucune raison de conserver l'AME.
La proposition de rédaction n° 1 du rapporteur de l'Assemblée nationale est adoptée.
La proposition de rédaction n° 2 des rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Sénat, d'ordre rédactionnel, est ensuite adoptée.
La commission mixte paritaire examine ensuite la proposition de rédaction n° 3 des mêmes auteurs.
M. Alain Milon, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Le Sénat a souhaité préciser l'habilitation sur la question du régime applicable au salarié refusant de se voir appliquer les stipulations d'un accord spécifique qui a des conséquences sur sa rémunération ou la durée du travail, autrement dit les AME, les APDE, les accords de modulation du temps de travail, les accords de mobilité interne et les accords de réduction du temps de travail.
Les précisions apportées vont dans le bon sens, puisqu'il s'agit notamment de prévoir qu'en cas de refus, le licenciement du salarié est assorti de mesures d'accompagnement spécifiques.
Sur cette question, la concertation menée avec les partenaires sociaux a débouché sur une solution concrète, qui se traduira par la mise en oeuvre de droits à formation renforcés à destination du salarié licencié.
Il est donc proposé de préciser les modalités de l'accompagnement spécifique dont bénéficiera le salarié dans tous ces cas sous la forme de droits complémentaires à la formation.
La proposition de rédaction n° 3 est adoptée.
La commission mixte paritaire en vient ensuite à l'examen de la proposition de rédaction n° 4 des mêmes auteurs.
M. Laurent Pietraszewski, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Le Sénat a souhaité, à l'initiative de la délégation sénatoriale aux entreprises, préciser les conditions d'exercice du pouvoir du juge de moduler dans le temps les effets de ses décisions.
Cette précision est bienvenue, mais elle mériterait toutefois d'être complétée, comme les débats au Sénat ont permis de le montrer : il est donc proposé de préciser que ce pouvoir de modulation du juge doit tenir compte à la fois des conséquences économiques ou financières de sa décision sur les entreprises mais aussi de l'intérêt des salariés.
La proposition de rédaction n° 4 est adoptée, de même que la proposition de rédaction n° 5 des mêmes auteurs, d'ordre rédactionnel.
Puis la commission mixte paritaire en vient à l'examen de la proposition de rédaction n° 6 des mêmes auteurs.
M. Alain Milon, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Cette proposition de rédaction mentionne les trois formes de consultation des salariés reconnues par le code du travail.
En effet, le droit en vigueur permet déjà l'organisation d'une telle consultation pour valider un projet d'accord « minoritaire » à l'initiative des syndicats signataires ou sur proposition de l'employeur en matière d'intéressement et de participation. D'ailleurs, en matière d'épargne salariale, lorsqu'il existe dans l'entreprise une ou plusieurs organisations syndicales représentatives ou un comité d'entreprise, la ratification doit être demandée conjointement par l'employeur et une ou plusieurs de ces organisations ou ce comité.
M. Jean-Louis Tourenne, sénateur. - Notre groupe est opposé à l'idée qu'un référendum puisse avoir lieu à l'initiative de l'employeur, auquel les salariés sont subordonnés, et de ce fait, ne sont pas à l'abri de représailles.
M. Alain Milon, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Ce système existe déjà dans le cadre de l'épargne salariale.
M. Laurent Pietraszewski, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Il s'agit en effet de dispositions qui existent par ailleurs dans le code du travail.
M. Jean-Louis Tourenne, sénateur. - Je ne partage pas cette analyse : la proposition de rédaction ne se contente pas de redire le droit existant, elle généralise et banalise une pratique à laquelle nous sommes opposés.
M. Boris Vallaud, député. - Auditionnée ce matin par notre commission, la ministre du travail a indiqué qu'elle souhaitait promouvoir le dialogue social. Cette proposition de rédaction est contraire au dialogue social, et donc à l'esprit de la loi.
La proposition de rédaction n° 6 est adoptée.
La commission mixte paritaire en vient à l'examen de la proposition de rédaction n° 7 du rapporteur pour l'Assemblée nationale.
M. Laurent Pietraszewski, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - La loi du 8 août 2016 a prévu la généralisation progressive des accords majoritaires, dont l'objectif est de renforcer la légitimité des accords d'entreprise. Dès lors, compte tenu de la place importante accordée aux accords d'entreprise par le projet de loi, il est nécessaire d'accélérer la généralisation des accords majoritaires.
Cette proposition de rédaction vise donc à rétablir la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale concernant les modalités de généralisation des accords majoritaires. La rédaction proposée précise toutefois que l'aménagement du calendrier, et notamment l'accélération de la généralisation des accords majoritaires, ne doit intervenir que s'il s'avère nécessaire.
M. Alain Milon, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Je ne souhaite pas participer non plus au vote sur cette proposition de rédaction.
Le Sénat ne s'oppose pas au principe de l'accord majoritaire : il critique uniquement le calendrier retenu pour son déploiement, qui pourrait gêner la signature d'accords dans les entreprises.
Personne ne connaît en effet la représentativité aujourd'hui des syndicats qui signent un accord. Sont-ils en général signés par des syndicats représentant 35, 40 ou 60 % des suffrages ? Nul ne le sait, pas même le ministère du travail.
Lors des auditions menées au Sénat sur la loi « Travail », l'immense majorité des quelque soixante personnes entendues nous ont alertés sur le risque de blocage du dialogue social que pourrait entraîner cette généralisation.
Tous les efforts menés depuis un an, notamment par le présent projet de loi, pour promouvoir les accords d'entreprise pourraient donc être, sinon réduits à néant, du moins gravement affaiblis par une généralisation précipitée des accords d'entreprise.
Il conviendrait que le Gouvernement, avant de prendre une décision, réalise un bilan de l'application depuis le 1er janvier 2017 de ces nouvelles règles de validité aux accords portant sur la durée du travail, les repos et les congés.
Je terminerai mon propos en soulignant que l'expression retenue dans la proposition de rédaction du rapporteur est neutre, et qu'elle pourrait donc justifier une mise en oeuvre progressive de l'accord majoritaire et non une accélération de son déploiement.
La proposition de rédaction n° 7 est adoptée.
La proposition de rédaction n° 8 des rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Sénat, d'ordre rédactionnel, est adoptée.
La commission mixte paritaire adopte l'article 1er dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 2
La commission mixte paritaire en vient à l'examen de la proposition de rédaction n° 9 des mêmes auteurs.
M. Laurent Pietraszewski, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Cette rédaction permet de rendre la commission spécifique traitant des questions d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail obligatoire, le cas échéant, dans certaines entreprises. Ce sujet a été évoqué ce matin par la ministre.
M. Boris Vallaud, député. -Il faudrait prévoir la création systématique de cette commission spécifique, et non une simple possibilité de création. Il serait par ailleurs souhaitable de la doter de la capacité d'ester en justice.
M. Gilles Lurton, député. - Il me semble logique de ne pas obliger l'instance unique à créer une instance spécifique si elle ne le souhaite pas.
M. Jean-Louis Tourenne, sénateur. - Il n'est pas utile, et il est même toxique, de supprimer le CHSCT. Il est nécessaire de maintenir une instance capable de prendre un recul suffisant sur les conditions de travail, en dehors de toute considération économique. Si les institutions représentatives du personnel (IRP) doivent fusionner, il est a minima nécessaire d'assurer l'indépendance des membres chargés de surveiller les conditions de travail. Et bien sûr de leur permettre d'ester en justice.
Mme Catherine Génisson, sénatrice. - Ce sujet a donné lieu à un long débat au Sénat. Adopter cette proposition de rédaction est la moindre des choses, dès lors que la ministre elle-même s'est interrogée sur l'opportunité de rendre obligatoire la création d'une commission spécialisée au sein de cette instance.
M. Adrien Quatennens, député. - La fusion des IRP nous semble être un potage hasardeux. Elle ne sert rien d'autre que quelques intérêts particuliers.
M. Laurent Pietraszewski, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Il s'agit, dans le cadre de l'habilitation, de donner au Gouvernement la possibilité de rendre, dans certains cas, obligatoire la création d'une instance spécifique, et non de généraliser cette obligation. Cela répond à la diversité de situation des entreprises, en fonction notamment de leur taille. Nous sommes parvenus avec le président Milon à cette rédaction consensuelle, à laquelle nous tenons.
La proposition de rédaction n° 9 est adoptée.
La commission mixte paritaire examine ensuite la proposition de rédaction n° 10 du rapporteur pour l'Assemblée nationale.
M. Laurent Pietraszewski, rapporteur pour l'Assemblée nationale. -Cette proposition de rédaction vise à préciser, à l'alinéa 3 de l'article 2, que l'instance fusionnée ne pourra exercer la compétence de négociation que si une convention ou un accord collectif le prévoit. Sur ce point, nous ne souhaitons pas reprendre la rédaction adoptée par le Sénat qui, à nos yeux, présente des difficultés au regard du droit international, et plus précisément au regard de la convention n° 135 de l'Organisation internationale du travail (OIT) dont l'article 5 garantit la protection de la compétence des représentants syndicaux. C'est la raison pour laquelle je propose que la compétence de négociation ne soit déléguée à l'instance fusionnée qu'en cas d'accord en ce sens.
M. Alain Milon, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Comme vous l'aurez remarqué, je ne suis pas cosignataire de cette proposition de rédaction. Elle revient en effet sur la position du Sénat, qui avait été adoptée en commission à mon initiative. Le processus de simplification et d'amélioration de l'efficacité du dialogue social en entreprise que concrétise la création de l'instance unique nous avait semblé être l'occasion de rompre avec la tradition française qui distingue nettement les compétences en matière d'information-consultation et de négociation.
Nous avions souhaité rompre avec cette barrière hermétique pour donner de plein droit à l'instance unique la compétence de négociation des accords d'entreprise, tout en laissant la possibilité aux partenaires sociaux dans l'entreprise de conserver les règles actuelles en concluant un accord collectif en ce sens. Il nous avait semblé nécessaire que l'employeur trouve en face de lui un partenaire de négociation renforcé et ayant une parfaite connaissance de la situation économique de l'entreprise.
J'ai conscience que cette disposition constituerait une rupture avec le dialogue social à la française, tel qu'il est pratiqué depuis la création des délégués syndicaux au lendemain des événements de mai 1968.
Cependant, pour faire aboutir cette commission mixte paritaire, je ne m'oppose pas à cette proposition de rédaction. Ce débat n'est néanmoins pas clos et ressurgira sans doute dans quelques années lorsque l'instance unique aura été mise en place dans toutes les entreprises : c'est probablement la prochaine étape logique de l'évolution de notre système vers le conseil d'entreprise à l'allemande.
M. Gilles Lurton, député. -Je rejoins la position exprimée par le rapporteur pour le Sénat et voterai contre la proposition de rédaction n° 10.
M. Yves Daudigny, sénateur. - La rénovation et le renforcement du dialogue social, qui est l'objectif réaffirmé de la ministre lorsqu'elle s'exprime sur ce projet de loi d'habilitation, ne peuvent aller sans un renforcement de la présence syndicale et du rôle des organisations syndicales. La proposition de rédaction n° 10 me paraît donc aller dans le bon sens et j'y suis favorable.
La proposition de rédaction n° 10 est adoptée.
La commission mixte paritaire examine ensuite la proposition de rédaction n° 11 du rapporteur pour l'Assemblée nationale.
M. Laurent Pietraszewski, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Cette proposition de rédaction vise à rétablir l'alinéa 5 de l'article 2, qui a été supprimé par la commission des affaires sociales du Sénat et qui visait à garantir l'amélioration des conditions de représentation et de participation des salariés dans les organes d'administration et de surveillance de certaines entreprises. Cela me semble être une mesure importante pour renforcer les conditions de représentation et de participation des administrateurs salariés.
Comme la ministre l'a indiqué au Sénat et à l'Assemblée nationale, le Gouvernement n'envisage pas de relever les seuils fixés par la loi du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi, pour des raisons de stabilité juridique. Mais il pourrait renforcer la formation des administrateurs salariés qui ne disposent aujourd'hui que d'un minimum de vingt heures de formation.
C'est la raison pour laquelle la proposition de rédaction n° 11 comporte deux légères modifications par rapport à la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture. Il s'agit de préciser que seuls sont visés les conseils d'administration et de surveillance des entreprises dont les effectifs sont supérieurs ou égaux aux seuils mentionnés aux I des articles L. 225-27-1 et L. 225-79-2 du code de commerce, ceci afin de répondre à une préoccupation exprimée lors des débats du Sénat. Par ailleurs, il s'agit de préciser que cette habilitation a, entre autres vocations, celle d'améliorer la formation des administrateurs salariés.
M. Alain Milon, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Il s'agit là encore d'une proposition de rédaction qui revient sur la position du Sénat. Je m'abstiendrai donc à nouveau.
Il s'agit de rétablir l'habilitation relative à la meilleure représentation des salariés dans les organes de gouvernance des grandes entreprises.
Comme je l'ai expliqué à plusieurs reprises lors des débats du Sénat, ce mécanisme a été mis en place par la loi du 14 juin 2013 dans les grandes entreprises, puis étendu par la loi « Rebsamen » du 17 août 2015, qui n'est pas encore pleinement entrée en vigueur.
Il me semble donc néfaste de modifier à nouveau son régime juridique, et ce d'autant plus que les intentions du Gouvernement en la matière sont pour le moins floues. Pour garantir leur bonne gouvernance, les entreprises ont besoin d'une stabilité des règles qui leur sont applicables.
Surtout, à ce stade, un abaissement des seuils d'effectif des entreprises concernées par cette obligation ne serait pas acceptable. On en arriverait ainsi à fragiliser la gouvernance d'entreprises familiales de taille intermédiaire.
Cependant, j'apprécie que la proposition de rédaction du rapporteur pour l'Assemblée nationale ne modifie pas les seuils en vigueur et je m'abstiendrai donc.
M. Gilles Lurton, député. -Je voterai contre la proposition de rédaction n° 11.
La proposition de rédaction n° 11 est adoptée.
La commission mixte paritaire adopte l'article 2 dans sa rédaction issue de ses travaux.
Article 3
La commission mixte paritaire examine la proposition de rédaction n° 12 du rapporteur pour l'Assemblée nationale.
M. Laurent Pietraszewski, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Cette proposition de rédaction vise à supprimer, à l'alinéa 4 de l'article 3, des mots ajoutés par le Sénat qui prévoient que le barème applicable en cas de licenciement sans cause réelle et sérieuse est « forfaitaire » et déterminé « sans préjudice des indemnités légales, conventionnelles ou contractuelles ». La notion d'indemnité forfaitaire est en effet contradictoire avec celle de barème : elle est incompatible avec le souhait du Gouvernement de fixer des plafonds et des planchers dans le référentiel obligatoire. Par ailleurs, il ne me paraît pas cohérent de préciser que le barème sera déterminé sans préjudice des indemnités légales, conventionnelles ou contractuelles puisque les dispositions relatives à ce barème seront d'ordre public.
M. Alain Milon, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - La proposition de rédaction n° 12 tend à supprimer ce qui a été ajouté par le Sénat au stade de la séance publique, avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement. Je suppose que le rapporteur pour l'Assemblée nationale s'est rapproché de ce dernier avant de nous soumettre cette proposition de rédaction et que celui-ci a reconnu son erreur. Je m'abstiendrai donc sur cette proposition de rédaction n° 12.
M. Jean-Louis Tourenne, sénateur. - Je réaffirme mon opposition résolue au plafonnement des indemnités réparant un préjudice lié à un licenciement sans cause réelle et sérieuse. Ce plafonnement va contraindre la marge d'appréciation du juge alors que les jugements doivent être individualisés. Un salarié qui, au regard des préjudices qu'il aurait subis, mériterait davantage que le plafond fixé, verrait son indemnisation limitée à ce plafond. C'est contraire à l'idée même que l'on peut se faire de la justice.
M. Adrien Quatennens, député. - Outre qu'il revient à fixer le prix d'un préjudice a priori, le plafonnement des indemnités réparant ce dernier constitue indirectement une remise en cause du caractère indéterminé du contrat à durée indéterminée puisque l'employeur saura désormais à l'avance combien il lui coûtera de rompre abusivement un tel contrat. Nous y sommes farouchement opposés.
M. Laurent Pietraszewski, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Je tiens à vous signaler qu'en droit pénal, de tels mécanismes de plafonnement existent. Ils n'empêchent pas le juge d'apprécier le montant à allouer à l'intérieur de la fourchette définie par le législateur.
M. Jean-Louis Tourenne, sénateur. - J'ai déjà entendu cet argument qui est erroné. Le juge pénal prononce une sanction, non une réparation. La réparation est nécessairement indéterminée puisque l'on ne peut savoir a priori quel est le montant du préjudice subi. Le principe qui vaut au pénal ne vaut pas au civil.
La proposition de rédaction n° 12 est adoptée.
La commission mixte paritaire examine ensuite la proposition de rédaction n° 13 du rapporteur pour l'Assemblée nationale.
M. Laurent Pietraszewski, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Cette proposition de rédaction vise à supprimer la fin de l'alinéa 6 de l'article 3, qui prévoit l'obligation de réduire d'au moins de moitié le délai de recours en cas de rupture du contrat de travail.
La question des délais de recours a été évoquée tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat : la volonté du Gouvernement est avant tout d'harmoniser ces délais, et non uniquement de les réduire.
M. Alain Milon, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Je ne suis pas opposé à ce que le Gouvernement s'oriente vers une harmonisation des délais de recours. Nous avons d'ailleurs travaillé sur cette question l'année dernière.
M. Jean-Louis Tourenne, sénateur. - Je ne vois pas l'intérêt d'une telle mesure sauf à illustrer une volonté de rendre de plus en plus difficile l'exercice des voies de recours pour un salarié. C'est en effet symbolique d'une volonté de favoriser l'entreprise au détriment des salariés.
M. Boris Vallaud, député. - Je tiens à souligner un danger pour ce qui concerne l'articulation de cette réduction des délais de recours avec la période d'essai. On sait qu'exercer un recours pendant cette période d'insécurité qu'est la période d'essai peut être préjudiciable à la pérennisation de son emploi. C'est par souci d'éviter qu'il soit mis fin à une période d'essai auprès d'un nouvel employeur qu'une durée plus longue que cette période avait été prévue pour les délais de recours à l'encontre du précédent employeur.
M. Jean-Marc Gabouty, sénateur. - Les délais de recours sont beaucoup trop longs, et pas seulement en droit du travail. Nous sommes parvenus à un compromis pour ce qui concerne la restructuration des branches, avec un délai de vingt-quatre mois courant à compter du 8 août 2016.
L'harmonisation des délais doit globalement s'orienter dans le sens de leur réduction, sans que se multiplient les exceptions pour divers cas particuliers.
M. Thibault Bazin, député. - Pour parvenir à un point d'équilibre entre la sécurité des entreprises et celle des salariés, ne pourrions-nous pas nous accorder sur un délai de neuf mois, afin de tenir compte de l'argument relatif aux périodes d'essai ?
M. Laurent Pietraszewski, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Je ne comprends pas bien l'argument de Boris Vallaud, car, s'il s'agit d'une période d'essai, l'employeur peut y mettre fin sans qu'il y ait lieu à licenciement et sans que l'employeur ait à se justifier. Le cadre juridique est différent.
M. Boris Vallaud, député. - Je pense au cas d'un salarié licencié qui exerce un délai de recours contre son employeur et qui retrouve un emploi auprès d'un nouvel employeur. Le fait pour un salarié de contester le licenciement décidé par un précédent employeur, alors qu'il est en période d'essai auprès d'un nouvel employeur, peut fragiliser la pérennisation de son nouvel emploi.
M. Thibault Bazin, député. - D'où ma proposition consistant à rechercher un point d'équilibre entre la protection des salariés et la sécurisation des entreprises.
M. Laurent Pietraszewski, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - S'il s'agit du délai de recours à l'encontre du précédent employeur, il me semble que ce sont là des étapes professionnelles différentes. À titre personnel, il a pu m'arriver de recruter des salariés sans que je sache qu'ils avaient exercé un recours contre leur précédent employeur. J'ai aussi pu recruter des salariés qui ne me cachaient pas avoir engagé une procédure parce qu'ils estimaient avoir été victimes d'un licenciement abusif. Le fait pour un salarié d'être en période d'essai auprès d'un nouvel employeur ne l'empêche nullement d'exercer un recours contre son précédent employeur. La période d'essai est un « double test » : c'est un test pour l'employé mais aussi pour l'employeur.
Il me paraît compliqué de revenir à ce stade sur ce qui a été voté pour ajouter une nouvelle précision. Il s'agit d'un projet de loi d'habilitation qui vise à définir un cadre global.
Mme Catherine Génisson, sénatrice. - L'argument de Boris Vallaud est tout à fait légitime : certains salariés informent leur nouvel employeur potentiel de l'exercice d'un recours contre leur précédent employeur, alors qu'ils sont en période d'essai, et ce au risque qu'il soit mis fin à celle-ci. Mais il y a aussi des salariés qui renoncent à agir devant les prud'hommes parce qu'ils ont peur que cela se sache et qu'on les considère comme des salariés prompts à chercher querelle à leur employeur.
M. Patrick Mignola, député. - Je crois que les situations décrites par Catherine Génisson sont extrêmement rares même si elles sont difficiles à identifier statistiquement puisque par définition les fins de période d'essai ne sont pas motivées. Pour bien connaître le monde de l'entreprise, je ne vois aucun intérêt pour l'employeur de mettre fin à la période d'essai au seul motif que le salarié concerné a engagé une procédure contre son employeur précédent ! Par ailleurs, j'attire votre attention sur le fait qu'il s'agit d'un projet de loi d'habilitation, et que le Gouvernement, qui a une vue plus panoptique que la nôtre, déterminera les conditions de l'application de l'habilitation en choisissant la meilleure solution.
M. Boris Vallaud, député. - Sur des textes comme celui-là, se fonder sur la seule expérience personnelle est insuffisant. Aucun d'entre nous n'est sourd à ce que nous disent les salariés, ni étranger à des expériences personnelles. De manière plus générale, beaucoup d'idées formulées par la gauche n'ont pas pu prospérer même lorsqu'elles avaient votre assentiment lors de l'examen de ce texte : ce n'était jamais le bon moment, jamais la bonne place. C'est donc avec regret que nous voyons le peu de signes encourageants envoyés par la majorité pour donner une autre tonalité au projet de loi.
M. Jean-Marc Gabouty, sénateur. - Il peut y avoir en effet des interférences entre période d'essai et période de recours mais il me semble que les périodes d'essai d'un an sont relativement rares. La plupart d'entre elles durent entre huit jours et trois mois.
Mme Catherine Génisson, sénatrice. - Je n'irai pas jusqu'à dire que la situation que je vous décris est très fréquente mais au cours de ma longue expérience parlementaire plusieurs salariés sont venus me signaler cette situation.
La proposition de rédaction n° 13 est adoptée.
La commission mixte paritaire examine la proposition de rédaction n° 23 des rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Sénat.
M. Alain Milon, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - La rédaction que nous vous proposons est un aménagement du texte voté par le Sénat, tout en reprenant les précisions apportées s'agissant de la prise en compte du périmètre national par le juge pour l'appréciation du motif économique.
Mme Nicole Bricq, sénatrice. - Je tiens à remercier les deux rapporteurs pour ce travail commun et intelligent sur un sujet sensible dont nous avons déjà eu l'occasion de débattre maintes fois ces deux dernières années.
M. Boris Vallaud, député. - La question du périmètre géographique n'est effectivement pas nouvelle. Je remarque d'ailleurs que certains ont changé d'avis sur ce sujet en changeant de majorité. Mon interrogation concerne la portée de la condition du « même secteur d'activité » qui apparaît comme une nouvelle restriction au champ à considérer sans qu'aucune évaluation n'ait été faite. Elle comporte un risque certain en termes de concurrence entre territoires géographiques nationaux.
Mme Nicole Bricq, sénatrice. - C'est ce que fait la jurisprudence !
M. Laurent Pietraszewski, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Je voudrais apporter quelques précisions à nos collègues sur cette question du périmètre national. L'idée de la rédaction partagée par le président Milon est de poser le principe de l'appréciation au niveau national des difficultés économiques, tout en permettant d'apporter des aménagements, déjà permis dans une certaine mesure par une jurisprudence constante, par exemple en fonction du type de critère fondant le licenciement : liquidation judiciaire, mutations technologiques ou encore réorganisation destinée à sauvegarder la compétitivité de l'entreprise. On pourrait ainsi concevoir que l'appréciation des difficultés économiques soit plus large dans ce dernier cas que dans le cas d'une liquidation judiciaire, par exemple en tenant compte de la situation économique des filiales du groupe implantées à l'étranger.
En outre, ces aménagements permettraient de placer le curseur à un niveau différent en fonction de la situation de l'entreprise : rien n'interdirait par exemple de fixer un périmètre plus étroit ou plus large en fonction de la situation. Cette proposition correspond à un objectif que nous portons avec la ministre de souplesse, de cohérence, de proximité. Il y a des situations et des réalités différentes à apprécier en lien avec la nature de ce qui motive les difficultés économiques.
M. Adrien Quatennens, député. - Comme depuis le début de l'examen de ce projet de loi, le champ lexical trahit vos intentions. L'idée poursuivie est de faire des salariés de véritables gymnastes professionnels, puisqu'ils doivent être aussi flexibles que possible. La disposition discutée a cependant un sérieux revers : des entreprises vont pouvoir, alors qu'elles sont dans une situation économique florissante au niveau du groupe, s'appuyer sur le périmètre national pour licencier massivement. À l'inverse, la ministre a annoncé dans la presse qu'elle se donnerait les moyens d'éviter le recours abusif à ce périmètre, en complète contradiction avec l'objectif général de votre loi consistant à sécuriser les seuls employeurs. La complexité de la structuration des entreprises aujourd'hui est de nature à nous inquiéter pour l'avenir des salariés qui risquent d'être ainsi licenciés.
M. Jean-Louis Tourenne, sénateur. - Je partage le point de vue qui vient d'être exposé. Je ne comprends pas pourquoi on s'autocensure dans l'examen de ce projet de loi. Nous sommes face à un projet de loi d'habilitation qui doit fixer les grandes orientations à partir desquelles le Gouvernement nous fera des propositions plus précises. Nous pourrions retenir une rédaction plus large afin de laisser l'intelligence et l'imagination du Gouvernement choisir le périmètre le plus opportun. Pourquoi ne pas lui faire confiance ?
M. Gilles Lurton, député. - Je souhaite apporter mon soutien à cette proposition de rédaction n° 23 qui rejoint certains amendements que nous avions déposés. Nous étions favorables au principe et ce rajout donne encore plus de souplesse par rapport à ce que nous proposions.
M. Laurent Pietraszewski, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Je rappelle à mes collègues qu'à l'alinéa suivant, nous donnons clairement la possibilité au juge de sanctionner les abus. Nous avons donc trouvé un point d'équilibre sur ces dispositions. Nous devons être attentifs aux modalités d'application du reclassement tout en évitant qu'une entreprise peu scrupuleuse se mette artificiellement en difficulté.
La proposition de rédaction n° 23 est adoptée, de même que la proposition de rédaction n° 14, des mêmes auteurs, de nature rédactionnelle.
La commission mixte paritaire examine la proposition de rédaction n° 15 des mêmes auteurs.
M. Alain Milon, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Cette proposition de rédaction est purement rédactionnelle comme la précédente.
M. Patrick Mignola, député. - Ne pourrions-nous pas profiter de cette modification du texte pour évoquer également les groupements d'employeurs qui pourraient être utilement concernés puisqu'ils intègrent les prêts de main d'oeuvre réglementés ?
M. Alain Milon, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Cet ajout d'origine parlementaire serait contraire à la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à l'application de l'article 38 de la Constitution puisqu'il étend le champ de l'habilitation.
La proposition de rédaction n° 15 est adoptée.
La commission mixte paritaire examine la proposition de rédaction n° 16 des mêmes auteurs.
M. Laurent Pietraszewski, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Cette proposition de modification vise à rétablir le texte voté par l'Assemblée nationale s'agissant des conditions d'emploi des personnels médicaux de l'Office français de l'immigration et de l'intégration : en effet, l'objet de l'habilitation est notamment de reporter la limite d'âge pour les médecins de l'OFII dans l'exercice de leurs fonctions. Il est donc indispensable que l'alinéa prévoie bien de traiter les conditions d'exercice de ces personnels et pas seulement des conditions de leur recrutement, faute de quoi nous serions à côté de l'objectif que nous poursuivons.
La proposition de rédaction n° 16 est adoptée, de même que la proposition de rédaction n° 17 des mêmes auteurs, de nature rédactionnelle.
Mme Brigitte Bourguignon, députée, présidente. -Avant de procéder au vote sur l'article, je donne la parole à Yves Daudigny.
M. Yves Daudigny, sénateur. - Je souhaiterais donner une explication de vote : je m'oppose au principe de la barémisation des dommages et intérêts qui explique à lui seul que je m'oppose à l'adoption de cet article.
La commission mixte paritaire adopte l'article 3 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 4
La commission mixte paritaire adopte l'article 4 dans la rédaction du Sénat.
Article 5
La proposition de rédaction n° 18 des rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Sénat, de nature rédactionnelle, est adoptée.
La commission mixte paritaire adopte l'article 5 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 5 bis
La commission mixte paritaire examine la proposition de rédaction n° 19 des rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Sénat.
M. Laurent Pietraszewski, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - La proposition de rédaction vise à supprimer cet article qui n'a pas de rapport direct avec le contenu du projet de loi d'habilitation et qui revient sur une réforme en vigueur depuis seulement six mois.
Engagée par la loi du 8 août 2016 et complétée par le décret n° 2016-1908 du 27 décembre 2016, la réforme de la médecine du travail prévoit un régime spécifique de suivi individuel renforcé pour les travailleurs affectés à des postes présentant un risque, qui repose sur un examen médical d'aptitude à l'embauche régulier ainsi que sur des examens intermédiaires.
Il s'agit donc de supprimer cet article sans lien direct avec notre débat.
M. Alain Milon, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Je suis d'autant plus favorable à cette proposition que j'étais défavorable à l'adoption de l'amendement à l'origine de cet article additionnel au Sénat.
Mme Catherine Génisson, sénatrice. - Si la question de la médecine du travail n'a pas nécessairement sa place dans ce texte, j'insiste sur l'urgence de sa réforme. En l'état, la situation de carence est en effet très préjudiciable pour les salariés et pour les chefs d'entreprise.
M. Thibault Bazin, député. - Je suis d'accord : il s'agit d'un vrai débat à rouvrir très vite.
M. Jean-Marc Gabouty, sénateur. - La dernière réforme issue de la loi du 8 août 2016 n'a pas donné des résultats satisfaisants. Le problème est entièrement à reprendre en dehors de ce texte.
Mme Nicole Bricq, sénatrice. - La médecine du travail telle que réformée par la loi « El Khomri » fera l'objet d'un rapport de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) sous peu. Il y a également un engagement de la ministre du travail formulé au Sénat de revoir ce sujet avec la ministre de la santé. On peut espérer que les parlementaires seront également associés.
La proposition de rédaction n° 19 est adoptée et l'article 5 bis est en conséquence supprimé.
Article 6
La commission mixte paritaire adopte l'article 6 dans la rédaction du Sénat.
Article 7
La commission mixte paritaire adopte l'article 7 dans la rédaction du Sénat.
Article 8
Mme Brigitte Bourguignon, députée, présidente. - L'article 8, adopté conforme par nos deux assemblées, est rappelé pour procéder à une modification de coordination.
M. Laurent Pietraszewski, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Il s'agit ici de substituer au chiffre 7 le chiffre 6. Cette proposition de modification de coordination tire la conséquence de l'inscription directe à l'article 7 par le Sénat, dans la loi du 6 août 2015, de la prorogation de la période transitoire relative à la mise en place du nouveau zonage dérogatoire au repos dominical, et donc la suppression de l'habilitation à le faire par ordonnance qui y figurait.
La proposition de rédaction n° 20 des rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Sénat est adoptée.
La commission mixte paritaire adopte l'article 8 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 8 bis
Mme Brigitte Bourguignon, députée, présidente. - L'article 8 bis est également rappelé pour procéder à une modification de coordination.
M. Laurent Pietraszewski, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Cette proposition de rédaction s'inscrit dans la suite de ce que je viens d'évoquer, mais il s'agit ici de substituer au chiffre 8 le chiffre 6.
La proposition de rédaction n° 21 des mêmes auteurs est adoptée.
La commission mixte paritaire adopte l'article 8 bis dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 9
M. Laurent Saint-Martin, député. - Les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat se sont saisies pour avis de l'article 9 du projet de loi, consacré au report d'un an de l'entrée en vigueur du prélèvement à la source - la commission des finances de l'Assemblée nationale ayant bénéficié d'une délégation au fond de la part de la commission des affaires sociales. Les deux commissions des finances, tout comme nos deux assemblées, sont d'accord sur l'essentiel, à savoir le principe même du report d'un an du prélèvement à la source. Les différences de rédaction constatées entre les deux textes adoptés portent sur le contenu des mesures d'information à destination du Parlement.
L'Assemblée nationale a en effet complété le dispositif initial sur deux points, à savoir la mise à profit de l'année de décalage pour la réalisation de tests destinés à éprouver tous les effets du prélèvement à la source prévu par la loi de finances pour 2017, ainsi que la remise par le Gouvernement au Parlement, au plus tard le 30 septembre prochain, d'un rapport présentant les résultats des expérimentations réalisées cet été - entre le mois de juillet et le mois de septembre - et ceux de l'audit conduit par l'inspection générale des finances et un cabinet d'audit extérieur.
Le Sénat a de son côté complété le contenu de ce rapport par deux autres éléments. Ainsi, devront être présentées des propositions destinées, d'une part, à améliorer la prise en compte des réductions et crédits d'impôt dans le calcul du prélèvement et, d'autre part, à réduire la charge pesant sur les tiers collecteurs. Devront également être présentées des analyses sur deux solutions alternatives à celle actuellement prévue, à savoir la collecte directe par l'administration, et la mise en place d'un prélèvement mensualisé, qui avait fait l'objet d'un rapport d'information de la commission des finances du Sénat à l'automne 2016.
Au final, les modifications apportées par le Sénat ont eu pour effet de déplacer la mention des tests, introduite par l'Assemblée nationale, à un alinéa relatif au rapport précédemment évoqué, dont la remise doit intervenir au plus tard le 30 septembre prochain. Ce déplacement, s'il n'était pas corrigé, aurait pour effet de cantonner les tests à quelques semaines.
Le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée, Joël Giraud, que je supplée aujourd'hui, le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, Albéric de Montgolfier, et moi-même, nous sommes mis d'accord sur la proposition de rédaction qui vous est ici soumise.
Cette proposition s'appuie sur la rédaction adoptée par le Sénat, mais replace la mention des tests destinés à éprouver les effets du dispositif au bon endroit, c'est-à-dire au premier alinéa de l'article 9.
La rédaction de cet article 9 qui résulterait de l'adoption de la proposition de rédaction que nous vous soumettons conduirait donc, premièrement, à valider le principe du report d'un an de l'entrée en vigueur du prélèvement à la source ; deuxièmement, à conserver les mesures d'informations du Parlement adoptées par nos deux assemblées ; et enfin à permettre l'exploitation du décalage d'un an par la réalisation de tests.
La proposition de rédaction n° 22 est adoptée.
La commission mixte paritaire adopte l'article 9 dans la rédaction issue de ses travaux.
Mme Brigitte Bourguignon, députée, présidente. - Je tiens à remercier l'ensemble des parlementaires présents, aussi bien titulaires que suppléants. Je vous remercie pour la sagesse et le pragmatisme dont vous avez fait preuve, qui ont permis à cette commission mixte paritaire d'aboutir.
La commission mixte paritaire adopte ensuite l'ensemble des dispositions du projet de loi restant en discussion, dans la rédaction issue de ses travaux.
En conséquence, la commission mixte paritaire vous demande d'adopter le projet de loi d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.
La réunion est close à 17 h 30.
Mardi 1er août 2017
- Présidence de M. Stéphane Mazars, président -
La réunion est ouverte à 9 heures.
Commission mixte paritaire sur le projet de loi pour la confiance dans la vie politique
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi pour la confiance dans la vie politique s'est réunie à l'Assemblée nationale le mardi 1er août 2017.
Elle a tout d'abord procédé à la désignation de son bureau, constitué de M. Stéphane Mazars, député, président, et Mme Catherine Troendlé, sénateur, vice-présidente, Mme Yaël Braun-Pivet, députée, étant désignée rapporteure pour l'Assemblée nationale et M. Philippe Bas, sénateur, étant désigné rapporteur pour le Sénat.
La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen des dispositions restant en discussion.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Le débat au Sénat s'est déroulé dans un esprit consensuel, permettant de fédérer une large majorité : seuls cinq sénateurs ont voté contre le projet de loi ordinaire et deux contre le projet de loi organique. Le Sénat a adopté 115 amendements en commission et en séance publique. L'ensemble des groupes politiques du Sénat se sont rejoints autour de trois lignes directrices.
La première a été de souscrire aux principaux objectifs de ces deux textes, notamment en ce qui concerne l'institution d'une peine complémentaire obligatoire d'inéligibilité en cas de crime ou de délit traduisant un manquement à la probité, le contrôle des frais afférents à l'exercice du mandat parlementaire et l'interdiction des emplois familiaux, tout en manifestant notre confiance envers les 600 000 élus de France qui oeuvrent quotidiennement au bien commun, notamment au niveau local. Le Sénat a également accepté le principe de la délivrance d'une attestation relative à la situation fiscale des parlementaires nationaux et européens, en s'assurant cependant que cette procédure aux conséquences lourdes - l'inéligibilité et la démission d'office - soit précédée d'un temps d'échange avec l'administration fiscale pour permettre une régularisation de bonne foi.
Le Sénat est même allé plus loin que le texte du Gouvernement, en étendant la peine complémentaire d'inéligibilité aux faits de harcèlement, de grande délinquance économique et d'abus de bien social, en consacrant au niveau législatif le travail des collaborateurs parlementaires, en fiscalisant les indemnités de fonction complémentaires versées à certains parlementaires exerçant des fonctions particulières, en rendant plus efficace le droit de communication de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), en renforçant le « droit au compte » des candidats aux élections, une mesure pragmatique beaucoup plus efficace que la « banque de la démocratie » qui reste, à ce stade, un projet bien flou et donc fragile sur le plan constitutionnel, et, enfin, en prévoyant la publication intégrale des comptes des partis politiques en open data.
La deuxième ligne directrice du Sénat a consisté à rendre ces textes plus ambitieux, notamment en demandant autant de transparence au pouvoir exécutif et aux hauts fonctionnaires qu'aux membres du Parlement, dans l'objectif de réguler l'ensemble de la vie publique. C'est ainsi que le Sénat a institué, dans le respect du principe de la séparation des pouvoirs, un registre des déports des membres du Gouvernement, y compris en conseil des ministres, et un contrôle de leurs frais de réception et de représentation, comparable à celui des parlementaires. Nous avons également encadré les indemnités des anciens ministres, octroyé une base légale aux contrôles réalisés, avant les nominations au Gouvernement, par la HATVP et l'administration fiscale, et posé l'exigence d'une déclaration d'intérêts et d'activités des candidats à l'élection présidentielle.
La troisième ligne directrice du Sénat a été de soutenir nos territoires ruraux par la création d'un dispositif de substitution à la réserve parlementaire. Issu d'un travail conduit en commun entre les commissions des lois et des finances, ce dispositif était à la fois transparent, encadré sur le plan juridique et équitable.
À l'issue de l'examen des textes par l'Assemblée nationale, Mme la présidente Yaël Braun-Pivet et moi nous sommes réunis durant plusieurs heures en fin de semaine dernière, en présence de Mmes Paula Forteza, députée, et Catherine Troendlé, sénateur. Dans un climat de travail serein, constructif et loyal, nous avons constaté notre volonté commune d'aboutir à un accord sur le projet de loi ordinaire, en respectant la cohérence du texte ainsi que les apports de chaque assemblée, comme le montreront l'examen du tableau comparatif et un certain nombre de propositions de rédactions communes élaborées jusque tard cette nuit. En revanche, en ce qui concerne le projet de loi organique, la question de la suppression ou du remplacement de la réserve parlementaire crée une divergence politique majeure. Je tenterai de convaincre la seconde commission mixte paritaire, qui se réunira à l'issue de celle-ci, de la pertinence du dispositif de compromis que j'ai envisagé pour préserver nos territoires ruraux et nos associations.
Mme Yaël Braun-Pivet, députée,
rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Les projets de
loi qui nous réunissent ce matin ont mobilisé l'Assemblée
nationale de façon intense au cours des dernières semaines.
Après l'audition d'une vingtaine de
personnalités
- anciens déontologues,
représentants du monde associatif, autorités
indépendantes - et plus de dix-sept heures de débat en
commission des lois, ces deux textes, essentiels pour rétablir la
confiance de nos concitoyens dans la vie politique, ont été
étudiés durant près de cinquante heures en séance
publique, permettant l'examen de 811 amendements.
Le projet de loi ordinaire a fait l'objet de débats passionnés et intenses, qui ont abouti à l'adoption de nombreuses dispositions, dont certaines sont la reprise des apports du Sénat, moyennant quelques aménagements. D'autres dispositifs sont plus novateurs, comme l'encadrement des emplois familiaux, qui a suscité au sein de l'Assemblée nationale une très large adhésion. Nous nous sommes également retrouvés sur la définition des frais de mandat des parlementaires : si notre rédaction diffère quelque peu de celle du Sénat, elle reste, dans son esprit, dans la continuité du dispositif adopté par celui-ci.
Il existe entre les députés et les sénateurs une divergence sur la « banque de la démocratie », avancée qui nous tient à coeur : nous espérons pouvoir atteindre un compromis sur cette question.
Au terme du processus de rapprochement des points de vue entamé samedi après-midi et achevé il y a quelques heures seulement, un accord nous apparaît possible sur ce projet de loi ordinaire.
M. Stéphane Mazars, député, président. - Je vous propose d'entamer sans plus attendre la discussion des articles restant en discussion, en constatant que les deux rapporteurs se sont accordés pour retenir, comme titre du projet de loi, l'intitulé proposé par l'Assemblée nationale, « pour la confiance dans la vie politique ».
Article 1er
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Nous soumettons à votre approbation une refonte de l'article 1er du projet de loi afin d'élargir le périmètre des infractions couvertes par le dispositif de peine complémentaire obligatoire d'inéligibilité. Cette nouvelle rédaction retient à la fois les apports du Sénat - demeurent visés l'escroquerie, l'abus de bien social et l'association de malfaiteurs - et ceux de l'Assemblée nationale - qui avait notamment étendu la peine complémentaire obligatoire d'inéligibilité aux violences sexuelles, aux discriminations et aux délits d'expression raciste - tout en comblant des manques préjudiciables au bon fonctionnement du dispositif, comme l'abus de confiance, les délits terroristes et les violences les plus graves.
La proposition de rédaction améliore également le caractère opérationnel du dispositif en rendant systématique la mention de l'inéligibilité sur le bulletin n° 2 du casier judiciaire pendant toute la durée de la mesure, et en insérant dans le code électoral la possibilité pour l'autorité chargée de l'examen des candidatures d'accéder à cette information. Elle opère enfin une coordination pour l'application du dispositif outre-mer.
La proposition de rédaction n° 1, présentée conjointement par les rapporteurs, est adoptée.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
Article 1er bis A
L'article 1er bis A est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve d'une coordination.
Article 1er bis (supprimé)
L'article 1er bis est supprimé.
M. Jean-Yves Leconte, sénateur. - J'observe que les rapporteurs nous proposent d'abandonner la suppression du « verrou de Bercy » votée par le Sénat. Chacun est-il bien prêt à assumer cette décision, alors que notre assemblée est attachée à sa suppression et que celle-ci apparaît comme un élément majeur pour le renforcement de la confiance dans la vie publique ?
M. Stéphane Mazars, député, président. - Je vous confirme que c'est bien la proposition des deux rapporteurs.
Mme Laurence Vichnievsky, députée. - La commission des lois de l'Assemblée nationale a décidé la création d'une mission d'information sur la mise en oeuvre de l'action publique en matière de délinquance fiscale, mission qui permettra d'approfondir la réflexion. Dans l'hémicycle, les députés ont écarté la suppression du « verrou de Bercy » à vingt voix près seulement. Nous serons donc vigilants sur cette question dans les mois à venir.
L'article 1er ter est supprimé.
Article 2
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
Article 2 bis AA
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Il vous est proposé de privilégier un dispositif plus souple que la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale : il réserve au bureau de chaque assemblée le soin de fixer les conditions dans lesquelles l'organe chargé de la déontologie parlementaire peut demander communication, aux membres de cette assemblée, des documents nécessaires à l'exercice de ses missions.
La proposition de rédaction n° 2, présentée conjointement par les rapporteurs, est adoptée.
L'article 2 bis AA est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Nous proposons d'étendre aux collaborateurs du Président de la République et aux membres de cabinets ministériels l'interdiction de recevoir une rémunération de la part d'un représentant d'intérêts que l'Assemblée nationale a souhaité imposer aux collaborateurs parlementaires. Une entrée en vigueur différée est prévue pour permettre aux personnes concernées de régulariser leur situation dans un délai de trois mois.
M. Jean-Yves Leconte, sénateur. - Cette proposition de rédaction rend cohérente la version adoptée par l'Assemblée nationale. Je m'interroge toutefois sur son effet global car il y a, parmi les représentants d'intérêts, des institutions telles que le Défenseur des droits, la Commission nationale de l'informatique et des libertés ou d'autres structures de cette nature, dans lesquelles siègent parfois des parlementaires. Il est pour le moins étrange, voire paradoxal, d'empêcher leurs collaborateurs d'avoir des liens avec ce type d'organes. Si je comprends l'esprit de la démarche, je demeure sceptique sur ses conséquences : certaines structures défendant l'intérêt général relèvent de la catégorie des représentants d'intérêts.
M. Alain Richard, sénateur. - Notre collègue fait erreur. Les organismes qu'il cite sont des institutions publiques, qui n'entrent pas dans le champ des représentants d'intérêts au sens de la loi du 11 octobre 2013. Tout au plus peut-on considérer qu'il y a, parmi les structures visées, des organismes privés à but non lucratif qui représentent des intérêts plus estimables que d'autres. En revanche, je m'interroge sur les moyens de vérifier le respect de l'obligation « passive » créée par ce texte, car je ne vois nulle part dans cet article ne serait-ce, par exemple, qu'une obligation déclarative pesant sur les collaborateurs.
M. Jean-Yves Leconte, sénateur. - Quand je parle des représentants d'intérêts, il me semble que ces institutions sont dans cette liste. Je l'ai vérifié.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Nous inscrivons cette nouvelle règle dans deux régimes qui demeurent bien distincts : le collaborateur ministériel, du fait de la loi de 2013, est déjà assujetti à une obligation de déclaration d'intérêts ; le collaborateur parlementaire ne l'est actuellement pas. Il reviendra aux règles internes propres à chacune des assemblées de faire respecter les prescriptions de la loi.
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Je précise que l'article 3 ter A impose aux parlementaires de déclarer auprès du bureau de leur assemblée les fonctions exercées par leurs collaborateurs au sein de partis politiques et auprès de représentants d'intérêt. Je pense que cela répond à l'interrogation soulevée.
La proposition de rédaction n° 3, présentée conjointement par les rapporteurs, est adoptée.
L'article 2 bis AB est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
Article 2 bis A (supprimé)
L'article 2 bis A est supprimé.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Par parallélisme avec le Parlement, il est proposé de créer un registre des déports pour les membres du Gouvernement et de prévoir sa publication.
La proposition de rédaction n° 4, présentée conjointement par les rapporteurs, est adoptée.
L'article 2 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
Article 2 ter A (supprimé)
L'article 2 ter A est supprimé.
La division « Titre II bis A » et l'intitulé « Dispositions relatives à la déontologie des fonctionnaires » sont supprimés.
Article 2 ter B (supprimé)
L'article 2 ter B est supprimé.
Article 2 ter C (supprimé)
L'article 2 ter C est supprimé.
Article 2 ter D (supprimé)
L'article 2 ter D est supprimé.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Il vous est proposé de réintroduire dans le projet de loi la demande d'un rapport gouvernemental sur le « pantouflage », qui avait été supprimée par l'Assemblée nationale. Par rapport à la rédaction du Sénat, nous réduisons le délai de remise du rapport d'un an à six mois afin de le coordonner avec l'agenda de la commission des lois de l'Assemblée nationale.
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Compte tenu du nombre de sujets soulevés, nous avons en effet décidé de créer une mission d'information sur la déontologie des fonctionnaires. Ce rapport sur le « pantouflage » viendra utilement éclairer nos travaux.
La proposition de rédaction n° 5, présentée conjointement par les rapporteurs, est adoptée.
L'article 2 ter E est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
Article 2 ter
L'article 2 ter est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 2 quater
L'article 2 quater est adopté dans la rédaction du Sénat.
Article 2 quinquies (nouveau)
M. Stéphane Mazars, député, président. - Les rapporteurs nous proposent de créer un article 2 quinquies qui reprendrait le dispositif adopté par l'Assemblée nationale à l'article 13 bis. Le projet de loi gagnera ainsi en cohérence.
L'article 2 quinquies est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
Article 3
L'article 3 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve de modifications rédactionnelles et de précision.
Article 3 bis
L'article 3 bis est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve d'une modification rédactionnelle.
Article 3 ter A
L'article 3 ter A est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve de modifications rédactionnelles et de précisions.
M. Jean-Yves Leconte, sénateur. - J'aurais souhaité trouver un compromis entre la rédaction du Sénat, qui permettait l'accès des collaborateurs parlementaires aux concours internes de la fonction publique, et la suppression pure et simple de cet article par l'Assemblée nationale. Afin de remédier à l'absence de perspective professionnelle et aux difficultés de reconversion des collaborateurs parlementaires, je propose de créer un troisième concours qui leur serait réservé au sein de la fonction publique de chacune des deux assemblées.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Je n'y suis pas favorable. Nos collaborateurs ont déjà accès à l'ensemble des concours externes et de la troisième voie de la fonction publique. Ensuite, je pense que cette question ne relève pas de la loi, mais de règles édictées par les bureaux des assemblées, conformément à l'autonomie dont elles disposent. On pourrait donc y voir une atteinte à la séparation des pouvoirs. Enfin, tout au long de nos travaux, nous avons été attentifs au statut de nos collaborateurs, en inscrivant notamment dans ce texte un cadre d'emploi mieux défini. Il nous faut désormais veiller à ne pas créer de distorsion trop importante pour l'accès à la fonction publique parlementaire, au risque de susciter une inconstitutionnalité.
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Je souscris totalement aux propos du rapporteur pour le Sénat. J'ajoute qu'un tel dispositif créerait probablement une charge publique, en méconnaissance de l'article 40 de la Constitution. Enfin, nous avons déjà eu un long débat sur la question des concours. Je crois qu'il serait délicat de créer une voie d'accès spécifique pour nos collaborateurs. Ce texte propose par ailleurs déjà de grandes avancées pour eux.
M. Jean-Yves Leconte, sénateur. - Je suis sensible à l'argument sur la séparation des pouvoirs et me rallie donc à votre position. Sur le fond, je continue néanmoins à penser qu'il faudra réfléchir aux perspectives de carrière de nos collaborateurs.
La proposition de rédaction n° 6, présentée M. Jean-Yves Leconte, sénateur, est retirée.
L'article 3 ter est supprimé.
Article 4
L'article 4 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve de modifications rédactionnelles et de précision.
Article 5
L'article 5 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve de modifications rédactionnelles et de précision.
Article 5 bis
La proposition de rédaction n° 7, présentée conjointement par les rapporteurs, est adoptée.
L'article 5 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
Article 5 ter
La proposition de rédaction n° 8, présentée conjointement par les rapporteurs, est adoptée.
L'article 5 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
Article 6
L'article 6 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve d'une modification rédactionnelle.
Article 6 bis
M. Philippe Gosselin, député. - La cessation du mandat du parlementaire entraine immédiatement la cessation du contrat de leurs collaborateurs, ce qui signifie une plus grande précarisation de leur situation. Je crois que nous devrions avoir une réflexion à ce sujet.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - La rédaction retenue par l'Assemblée nationale reprend la jurisprudence de la Cour de cassation. Néanmoins, je précise que les collaborateurs auront désormais accès aux contrats de sécurisation professionnelle, ce qui constitue l'une des avancées de ce texte
L'article 6 bis est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 7
L'article 7 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve de modifications rédactionnelles et de précisions.
Article 7 bis
L'article 7 bis est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 7 ter A
L'article 7 ter A est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Nous proposons une rédaction de compromis pour la prise en charge des frais de réception et de représentation des membres du Gouvernement, par parallélisme avec les frais de mandat des parlementaires.
La proposition de rédaction n° 9, présentée conjointement par les rapporteurs, est adoptée.
L'article 7 ter B est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
Article 7 ter
L'article 7 ter est adopté dans la rédaction du Sénat, sous réserve d'une modification rédactionnelle.
La division « Titre IV ter » et l'intitulé « Modalité de dépôt de candidature aux élections » sont supprimés.
Article 7 quater (supprimé)
L'article 7 quater est supprimé.
Article 8
M. Stéphane Mazars, député, président. - Les dispositions relatives à l'interdiction des prêts à intérêt, votées par l'Assemblée nationale, sont supprimées et déplacées à l'article 9.
L'article 8 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve de modifications de coordination et rédactionnelles.
Article 8 bis (supprimé)
L'article 8 bis est supprimé.
Article 9 A (supprimé)
L'article 9 A est supprimé.
Article 9
L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
Article 9 bis
L'article 9 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
La division « Chapitre II bis » et l'intitulé « Dispositions relatives à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques » sont supprimés.
Article 9 ter (supprimé)
L'article 9 ter est supprimé.
Article 10
L'article 10 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve de modifications rédactionnelles.
Article 11
L'article 11 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - L'article 12 est celui sur lequel le Sénat fait la plus grande concession.
Nous jugeons le dispositif proposé par le Gouvernement excessivement flou. À la suite de nos demandes de précisions, la ministre de la justice a indiqué que trois options différentes étaient envisagées et qu'un choix serait effectué après la remise d'un rapport commun de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale des finances.
Lorsque le Conseil constitutionnel contrôle une habilitation à légiférer par ordonnance, il vérifie que son contenu est suffisamment précis. Ceci ne me semble pas être le cas. En tout état de cause, il serait souhaitable, si cette disposition devait ne pas être censurée, qu'elle n'entre pas en vigueur avant le dépôt du projet de loi de ratification.
C'est pourquoi nous vous proposons que le Gouvernement soit appelé à publier l'ordonnance dans un délai de neuf mois, et non d'un an comme initialement envisagé. Les nouvelles dispositions pourraient, dès lors, entrer en vigueur avant les élections européennes de 2019 mais pas avant le 1er novembre 2018.
Mme Laurence Vichnievsky, députée. - Le groupe auquel j'appartiens salue la volonté du Sénat de trouver un compromis sur ce sujet. Nous avons dû, nous aussi, faire des concessions sur certains sujets - je pense, au premier chef, au « verrou de Bercy ».
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Je précise qu'il s'agit d'une concession et non d'une approbation d'un dispositif dont je continue à douter de la constitutionnalité.
La proposition de rédaction n° 10, présentée conjointement par les rapporteurs, est adoptée.
L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - La proposition de rédaction qui vous est soumise a fait l'objet d'un consensus entre Mme Braun-Pivet et moi. Un élu peut avoir commis une erreur de bonne foi : par exemple, ne pas avoir réglé une taxe d'habitation pour sa résidence secondaire et dont il n'a pas eu connaissance. Ce dispositif laisse donc un court délai au nouveau parlementaire européen pour mettre de l'ordre dans ses affaires. Si les obligations fiscales ne sont pas honorées le cas échéant, le Conseil d'État sera appelé à se prononcer.
Je précise que l'article 13 porte sur les représentants au Parlement européen dont le statut relève de la loi ordinaire. Les mêmes dispositifs pour les députés et les sénateurs figurent dans la loi organique. J'espère qu'en cas de désaccord entre les deux chambres sur ce second texte, le mécanisme retenu sera comparable à celui-ci.
La proposition de rédaction n° 11, présentée conjointement par les rapporteurs, est adoptée.
L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
M. Stéphane Mazars, député, président. - Les rapporteurs ont estimé plus pertinent de positionner l'intitulé du titre VII « Dispositions diverses et transitoires » après l'article 13 ter.
La division et l'intitulé sont déplacés après l'article 13 ter.
Article 13 bis (supprimé)
M. Stéphane Mazars, député, président. - Je rappelle que la commission a fait le choix de déplacer ce dispositif. Il se trouve dorénavant à l'article 2 quinquies.
L'article 13 bis est supprimé.
Article 13 ter
L'article 13 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
La commission mixte paritaire insère ici le titre VII du projet de loi.
Article 14
L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
Article 15
L'article 15 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve de modifications rédactionnelles.
M. Philippe Gosselin, député. - Avant qu'il soit procédé au vote sur l'ensemble des dispositions qui restent en discussion, je souhaiterais que les rapporteurs puissent préciser les sujets essentiels sur lesquels nos deux assemblées ont obtenu un accord.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Nous avons accepté le maintien du « verrou de Bercy » et l'habilitation du Gouvernement pour la création d'une « banque de la démocratie ». Peuvent être citées l'inscription de certaines peines complémentaires obligatoires d'inéligibilité au casier judiciaire, la création d'un registre public des déports pour membres du Gouvernement, y compris en conseil des ministres, les mesures sur les frais de réception et de représentation de l'exécutif, la non-rémunération des collaborateurs de ministres par des lobbys et la demande d'un rapport sur le pantouflage des hauts-fonctionnaires.
La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion du projet de loi pour la confiance dans la vie politique.
La réunion est close à 10 h 20.
La réunion est ouverte à 10 h 25.
Commission mixte paritaire sur le projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique s'est réunie à l'Assemblée nationale le mardi 1er août 2017.
Elle a tout d'abord procédé à la désignation de son bureau, constitué de M. Stéphane Mazars, député, président, et Mme Catherine Troendlé, sénateur, vice-présidente, Mme Yaël Braun-Pivet, députée, étant désignée rapporteure pour l'Assemblée nationale et M. Philippe Bas, sénateur, étant désigné rapporteur pour le Sénat.
La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen des dispositions restant en discussion.
M. Stéphane Mazars, député, président. - Je tiens à souligner la qualité des travaux menés sur ce projet de loi organique. Toutefois, je constate que des sujets séparent encore l'Assemblée nationale et le Sénat, en particulier - cela ressort des textes adoptés par les deux assemblées et a été confirmé lors des contacts entre les deux rapporteurs - celui de la réserve parlementaire.
Conformément à une tradition bien établie à l'Assemblée nationale, ce point sera abordé en priorité. Je vais d'abord donner la parole aux deux rapporteurs, en commençant par celui du Sénat, M. Philippe Bas.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - La réserve parlementaire représente aujourd'hui une enveloppe de 146 millions d'euros dédiés aux initiatives portées par les collectivités territoriales et les associations, avec un montant moyen de subvention de 7 200 euros par projet.
Par rapport aux dispositifs ordinaires de subvention, que ce soit pour le sport, le tourisme ou les affaires sociales, la réserve parlementaire se caractérise par sa transparence, notamment en ce qui concerne la nature des intervenants. La dépense publique n'est, certes, pas opaque mais rien ne permet aux bénéficiaires de connaître les raisons qui ont conduit à l'attribution de cette aide.
En supprimant la réserve parlementaire, vous supprimez un mécanisme transparent, tout en maintenant un dispositif permettant l'octroi de plusieurs milliards d'euros sans publicité et induisant un fonctionnement potentiellement clientéliste.
Le Gouvernement a évoqué l'idée de réaffecter les 146 millions d'euros de la réserve parlementaire aux collectivités territoriales et aux associations mais il n'a pas formalisé son engagement. Si nous acceptions ces propositions, qui me paraissent bien floues, nous lâcherions la proie pour l'ombre.
J'observe que les dispositifs existants en faveur des collectivités territoriales ne peuvent en aucun cas remplacer le mécanisme de la réserve parlementaire. Malgré tout son intérêt, la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) relève d'un fonctionnement bureaucratique et reste centrée sur des projets de plus grande importance, le montant moyen de la subvention s'élevant à 42 000 euros, soit six fois plus que la moyenne de la réserve parlementaire.
L'article 9 bis tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, qui vise à supprimer la réserve du ministre de l'intérieur, ne change rien à l'affaire. Tous les ministres, ainsi que le Président de la République, disposent d'une réserve. L'article 9 bis ne les évoque pas, donc ne les interdit pas.
Je voudrais enfin souligner que la rédaction des articles 9 et 9 bis m'apparaît constitutionnellement fragile. Les réserves parlementaire et ministérielle résultent de la pratique et non de textes de droit. Or, comment une loi organique pourrait-elle supprimer une pratique qui n'a pas de fondement textuel ?
Le dispositif proposé par ces articles peut être interprété de deux façons qui conduisent, dans tous les cas, à une impasse juridique.
On pourrait en conclure, selon une première interprétation, que les articles 9 et 9 bis interdisent au Gouvernement de déposer des amendements au projet de loi de finances, ce qui constituerait une violation manifeste de son droit d'amendement. Or, la loi organique ne peut en aucun cas remettre en cause ce droit. Le Conseil constitutionnel a en effet rappelé, notamment dans sa décision du 19 janvier 2006, que « le droit d'amendement doit pouvoir s'exercer pleinement au cours de la première lecture ; il ne saurait être limité à ce stade de la procédure que par les règles de recevabilité ». La Constitution ne fixant aucune règle de recevabilité sur les réserves parlementaire et ministérielle, les articles 9 et 9 bis sont donc inconstitutionnels.
Si, au contraire, on considère, selon une seconde interprétation, que le droit d'amendement du Gouvernement est préservé, cela revient à admettre que les articles 9 et 9 bis sont dépourvus de toute portée normative. Or, dans sa décision du 24 avril 2005, confirmée par celle du 8 décembre 2016, le Conseil constitutionnel a bien souligné « qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : «La loi est l'expression de la volonté générale...? » et « qu'il résulte de cet article comme de l'ensemble des autres normes de valeur constitutionnelle relatives à l'objet de la loi que [...] la loi a pour vocation d'énoncer des règles et doit par suite être revêtue d'une portée normative ». Seules les lois de programmation peuvent être dépourvues d'une portée normative, ce qui n'est pas le cas ici.
Le Gouvernement met donc fin à des aides aux collectivités et aux associations par un dispositif inconstitutionnel. Lorsqu'il examinera la loi organique, et il en sera automatiquement saisi, le Conseil constitutionnel ne manquera pas de déclarer contraires à la Constitution les articles 9 et 9 bis.
Pour parer à ces difficultés, je vous propose une rédaction de compromis qui confirme la suppression de la réserve parlementaire - dont j'ai compris qu'il s'agissait d'un sujet politique important pour le Gouvernement - mais crée un dispositif alternatif pour soutenir les petites communes, les associations et les Français établis hors de France.
Ma proposition de rédaction n° 3 reprend l'économie du texte qui a été adopté par le Sénat mais aussi les amendements déposés, puis retirés, par le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale. Ce nouveau dispositif serait transparent : la liste des projets soutenus serait publiée deux fois et rendue consultable en open data. Il serait équitable entre les collectivités territoriales et les associations, mais aussi entre les parlementaires. Il n'y aurait aucun clientélisme, un parlementaire ne pouvant soutenir le projet d'une commune ou de l'un de ses groupements dès lors qu'il siège dans son organe délibérant. La liste des projets éligibles et leurs finalités serait par ailleurs encadrée. Enfin, la gestion de ce nouveau dispositif serait suffisamment souple, les projets présentés par les parlementaires pouvant être modifiés en cours d'année pour tenir compte de leur évolution.
Si nous nous entendions sur cette proposition, nous pourrions faire aboutir cette commission mixte paritaire, les autres points restant en discussion me semblant moins bloquants. Je souhaite donc que nous puissions voter sur cette proposition de rédaction n° 3 ainsi que sur l'article 9 du projet de loi organique, convaincu qu'un vote positif permettrait de débloquer tous les autres sujets.
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Je reconnais la qualité du travail mené par le Sénat sur ce projet de loi organique. Peu de choses séparent les deux assemblées. Toutefois, comme le rapporteur pour le Sénat l'a indiqué lors de la première commission mixte paritaire, nous avons vite constaté que, sur la réserve parlementaire, il existe entre nous « une divergence politique majeure ».
Nous entendons mettre fin à cette pratique. Il s'agit d'un engagement de principe pris devant les Français et la majorité de l'Assemblée nationale ne se dérobera pas. Nous avons consacré à cette question une part importante de nos délibérations, en particulier l'intégralité de la deuxième séance du vendredi 28 juillet. Les nombreux amendements tendant à maintenir cette réserve sous une forme ou sous une autre ont été largement repoussés : je vous renvoie aux résultats des scrutins publics. L'article 9 dans son ensemble a été adopté par 112 voix contre 45. L'ensemble du projet de loi organique a été adopté par 283 voix contre 37.
En effet, nous considérons que l'aide apportée aux collectivités territoriales et aux associations ne doit pas dépendre du choix discrétionnaire de chaque parlementaire - qui, même encadré, sera toujours soupçonné de clientélisme - mais bien du vote par le Parlement des différentes missions budgétaires concernées.
La suppression de la réserve parlementaire est une question de principe, incontournable, non négociable pour la majorité des députés. Nous n'imposons pas aux représentants du Sénat de l'accepter en CMP puisque vous nous dites que ce n'est pas acceptable pour vous : le rapporteur pour le Sénat a annoncé par voie de presse, la semaine dernière, qu'il s'agissait d'une « ligne rouge », et l'a redit aujourd'hui.
Vous nous proposez une solution alternative qui revient, sur le fond, à légaliser le dispositif de la réserve parlementaire tel qu'il existait, sous réserve de modifications marginales. Cette fois, c'est nous qui ne pouvons pas l'accepter.
Dans ces conditions, cela n'aurait pas de sens d'adopter l'une ou l'autre de ces deux solutions. Plus encore, je considère que cela ne serait pas conforme à la procédure de la commission mixte paritaire qui, conformément à l'article 45 de la Constitution, a pour objet de parvenir à élaborer un texte de compromis qui soit susceptible d'être adopté non seulement par ses membres mais ensuite par l'Assemblée nationale et par le Sénat : nous ne pouvons pas aboutir sciemment à un accord en commission mixte paritaire sur un texte dont nous saurions pertinemment qu'il ne serait pas voté par l'Assemblée nationale.
Ce n'est pas acceptable et il y a des précédents, je vous renvoie notamment - et le rapporteur pour le Sénat en est bien conscient, nous nous le sommes dit samedi dernier - au projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte et à la décision du Conseil constitutionnel du 13 août 2015.
M. Albéric de Montgolfier, sénateur. - Si le Gouvernement veut supprimer la réserve parlementaire, il n'a pas besoin de l'article 9 du projet de loi organique ; il lui suffit, lors de l'examen du projet de loi de finances, de ne pas déposer l'amendement pour ouvrir ces crédits.
Supprimer une pratique n'entre pas dans le champ de la loi. La rédaction de l'article 9 est d'ailleurs pour le moins étrange ; j'en veux pour preuve les guillemets utilisés pour désigner la « réserve parlementaire ». Je rejoins le président Philippe Bas sur ce point.
Il y a quelques années, nous avions eu ce débat avec le Gouvernement et le Sénat avait fait plusieurs propositions en la matière. Le Gouvernement avait alors indiqué qu'il lui suffirait de ne pas ouvrir les crédits de la réserve parlementaire en loi de finances initiale ; nul besoin d'un dispositif législatif ni organique.
Sur la transparence de la réserve parlementaire, le Sénat y a largement contribué depuis plusieurs années. Désormais, la liste des projets subventionnés est publique et, dans chaque assemblée, des règles encadrent précisément l'usage de la réserve. Comme l'a dit le président Philippe Bas, ce mécanisme est bien plus transparent que les autres systèmes de subvention.
En tant que rapporteur général de la commission des finances du Sénat, j'ai récemment interrogé le Gouvernement sur les crédits de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) annulés par le décret d'avance du 20 juillet dernier. Je n'ai pu obtenir aucun détail, le Gouvernement m'indiquant seulement que les besoins exprimés étaient moins importants que prévu. Alors même que je dispose de prérogatives organiques, je n'arrive pas à obtenir d'information plus précise ! Pour la DETR, les préfets décident sans aucune obligation de transparence et de publicité. En quoi les parlementaires seraient-ils moins légitimes que les préfets à faire des propositions en faveur de l'investissement local ?
Je ne peux donc que soutenir la proposition de rédaction n° 3 du président Philippe Bas qui me semble d'ailleurs très proche de celle qui avait été envisagée par la majorité de la commission des finances de l'Assemblée nationale lorsqu'elle avait examiné le texte.
Mme Laurence Vichnievsky, députée. - Je suis très sensible aux arguments juridiques et constitutionnels qui ont été évoqués ; mais ne sont-ils pas également opposables au dispositif alternatif ? Je crois que la rédaction qui nous est proposée prouve, s'il en était besoin, que ce mécanisme a bien sa place dans une loi organique.
Lors des débats à l'Assemblée nationale, nous avons entendu tous les arguments favorables au maintien de la réserve, notamment pour les petites collectivités et les associations. Je sais à quel point ces aides comptent pour elles. Mais je crois que le vrai sujet est de savoir s'il appartient - ou non - aux parlementaires de porter des projets et, au final, de les financer. Je veux saluer les progrès accomplis ces dernières années en termes de transparence. Mais pour positifs qu'ils soient, ils ne résolvent pas la question de fond que j'évoquais.
Il s'agit ici de nous interroger sur le rôle de l'élu et son rapport à son territoire, sujets dont j'ai longuement débattu avec notre collègue Michel Mercier présent aujourd'hui. La majorité des députés défend une nouvelle approche à laquelle je souscris et nous devons nous y tenir.
J'aime les compromis mais ce point n'est pas négociable pour le Modem. Nous avons fait campagne sur la suppression de la réserve parlementaire ou de tout mécanisme de substitution. La proposition de Philippe Bas conduit à reconstituer cette réserve. Nous ne pouvons y souscrire. Nous resterons fidèles à nos engagements de campagne.
M. Richard Ferrand, député. - Je ne crois pas que le critère de l'opacité soit celui qui doive prévaloir pour examiner la réserve parlementaire. En effet, si nous le retenions, il faudrait, par un raisonnement absurde, également supprimer la DETR. Nous sommes d'abord guidés sur ce dossier par nos engagements électoraux. L'élaboration du projet de loi organique a débuté avant les élections législatives et nos candidats ont pu prendre position sur ce sujet durant la campagne.
Le mécanisme de la réserve parlementaire conduit aujourd'hui, pour reprendre la formule d'un sénateur, à faire « un ingrat et dix aigris ». Les conditions d'attribution ne sont pas comprises par les élus, le mécanisme comportant une part irréductible d'arbitraire. Plus globalement, appartient-il aux parlementaires de préempter des aides publiques ?
Pour brutale que puisse paraître la formule « non négociable », elle reflète bien notre volonté de nous conformer strictement à nos engagements de campagne. Je crois que tout le débat à l'Assemblée nationale et les scrutins publics témoignent de la détermination de la majorité. Elle est intacte.
Il s'agit du seul point de désaccord persistant. Mais il suffit. Il serait déplorable de renoncer à nos engagements pour parvenir à un quelconque compromis.
M. René Vandierendonck, sénateur. - Bien que membre suppléant de cette commission mixte paritaire, je souhaiterais apporter la caution d'un représentant de la commission des lois du Sénat à la thèse soutenue à l'instant par mon collègue Albéric de Montgolfier. J'aimerais que le Conseil constitutionnel statue en droit sur la place d'une telle disposition dans un projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique.
Lorsque j'étais co-rapporteur du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, j'avais proposé à la ministre Marylise Lebranchu un amendement visant à ce que le pouvoir déconcentré du préfet en matière d'attribution de subventions puisse être exercé en associant, au besoin par arrondissement, les parlementaires. J'observe, à cet égard, que l'opacité demeure, qu'il s'agisse du Gouvernement auquel participait Mme Lebranchu ou de celui auquel appartient M. Collomb.
Dans ces conditions, est-il normal, en opportunité, que nous sacrifions la réserve parlementaire alors, d'une part, que le Sénat a procédé à un effort de clarification et d'objectivité dans son attribution et, d'autre part, que le préfet, lorsqu'il répartit les crédits dont il dispose, n'associe pas les sénateurs, dont la mission est pourtant, aux termes de l'article 24 de la Constitution, de représenter les collectivités territoriales ? Il y a quand même là plus qu'une contradiction...
M. Jean-Pierre Sueur, sénateur. - J'aimerais que nous en revenions à l'esprit d'une commission mixte paritaire, qui est de tenter de trouver un accord entre les deux assemblées. Pourquoi madame la présidente de la commission des lois de l'Assemblée nationale nous a-t-elle fait état du caractère non négociable de ce point ? Nous sommes précisément là pour négocier. Voulez-vous vraiment que nous procédions à une nouvelle lecture à cause de cette question ?
Sur le fond, je rejoins mon collègue René Vandierendonck : si vous estimez qu'il y a une part d'arbitraire dans l'affectation de la réserve parlementaire, dîtes également qu'il y a de l'arbitraire dans les modalités d'attribution de la dotation d'équipement des territoires ruraux ou du fonds de soutien à l'investissement local.
Ce qui me choque, c'est que cette affaire arrive à l'occasion de l'examen d'une loi qui concerne la moralisation de la vie publique. Il y a quinze ou vingt ans, il aurait effectivement fallu remettre en cause la réserve parlementaire, qui était alors d'une opacité totale, comme j'ai pu le constater au début de mon mandat de sénateur. Il est loin le temps où peu de parlementaires savaient en quoi consistait la réserve et où le rapporteur général de la commission des finances disposait d'une enveloppe bien supérieure à celle de ses collègues.
Les sommes que nous pouvons proposer - il s'agit bien seulement de propositions - au ministre de l'intérieur et qui sont attribuées par le préfet sont désormais équitablement réparties entre les parlementaires, à quelques exceptions près, dûment justifiées. En pratique, les députés et les sénateurs sont destinataires des dossiers envoyés par les communes dès le mois de janvier et, pour ce qui me concerne, je les examine sans favoritisme d'aucune sorte, dans leur ordre d'arrivée à ma permanence. Je puis vous dire que la suppression proposée de la réserve parlementaire est perçue, en pleine campagne sénatoriale, comme une attaque contre le monde rural et les petites communes !
Madame la présidente de la commission des lois de l'Assemblée nationale, aussi dramatique et non négociable soit cette question, est-ce vraiment un scandale de distribuer ainsi 146 millions d'euros à des communes demandeuses et qui en ont besoin ? Sont aussi évoquées des compensations mais mon expérience de parlementaire conduit à ne guère y croire. Qui peut dire que la réserve parlementaire, dans son état actuel, est immorale ? Venez l'expliquer aux maires de mon département !
J'observe que le président Philippe Bas a fait beaucoup d'efforts en direction de l'Assemblée nationale et du Gouvernement, en encadrant davantage les modalités d'attribution de cette réserve, en particulier aux associations et aux Français de l'étranger.
Dans ces conditions, nous devrions pouvoir trouver un accord, car tel est bien l'objet de notre réunion. Je souhaite également que nous procédions à un vote.
J'en termine en souhaitant qu'un dialogue s'instaure avec la présidente de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Un accord est possible et le renouveau de la vie politique, cela passe aussi par la discussion et la recherche d'un compromis.
M. Olivier Marleix, député. - Je regrette le départ de M. Richard Ferrand. J'aurais pu ironiser sur le fait que, lorsqu'il était ministre de la cohésion des territoires, il ne s'est pas précipité pour réformer les modalités d'attribution du fonds national d'aménagement et de développement du territoire, notamment dans sa section nationale, qui est à la totale discrétion du Gouvernement et n'obéit à aucune règle de transparence ou de publicité.
J'aimerais entendre la réponse de notre rapporteure à l'objection soulevée par M. Philippe Bas sur la conformité à la Constitution de cette disposition. La limitation du droit d'amendement du Gouvernement me paraît quelque peu baroque dans la rédaction issue de l'Assemblée nationale, comme cela a été fort justement relevé.
Et si d'aventure cette disposition n'était pas censurée par le Conseil constitutionnel, je m'inquiète de ce que pourrait être son champ d'application. L'article est en effet rédigé de manière étrange : la « réserve parlementaire » y est définie comme « consistant en l'ouverture de crédits en loi de finances par l'adoption d'amendements du Gouvernement reprenant des propositions de membres du Parlement en vue du financement d'opérations déterminées ». Or, chaque année, nous avons des amendements du Gouvernement qui viennent aussi modifier les titres V et VI de la loi de finances sur des opérations particulières. N'y a-t-il pas un risque que l'interprétation de la notion de « réserve parlementaire » aille au-delà de ce que le législateur souhaite ?
Il s'agit du seul point de désaccord entre nous. Le Gouvernement et la majorité souhaitent-ils prendre le risque de donner le « dernier mot » à l'Assemblée nationale sur le projet de loi organique, le tout pour que, in fine, le Conseil constitutionnel censure cette disposition ?
M. Philippe Gosselin, député. - Je m'étonne également de la position quelque peu arc-boutée de notre rapporteure alors que les débats, qui ont certes été parfois passionnés, vifs et ponctués de rappels au règlement, se sont conclus de façon positive. Le projet de loi ordinaire a été adopté à une très large majorité, avec seulement quatre voix contre, tandis que le projet de loi organique a été voté dans des conditions presque similaires, avec toutefois davantage d'oppositions. Je fais partie de ceux qui se sont opposés à ce texte parce que la question de la « réserve parlementaire » a été incluse dans un projet de loi qui n'a pas vocation à traiter de cela. La moralisation ou la confiance dans la vie publique n'exigent pas de modifier les règles d'attribution de cette réserve. Il est donc dommage qu'elle constitue un point de désaccord alors qu'il existe un large consensus sur le reste du projet de loi organique, de la part de l'ensemble des groupes politiques.
C'est un risque politique qui est pris par la majorité à l'Assemblée nationale, auquel s'ajoutent les risques juridiques précédemment évoqués. Se posent enfin des questions d'organisation si la navette devait se poursuivre dans l'hypothèse où la commission mixte paritaire ne parviendrait pas à un accord : il ne sera pas facile pour nos collègues d'être présents la semaine prochaine pour examiner ce texte, et donc pour le groupe majoritaire de « mobiliser ses troupes » afin d'obtenir la majorité requise pour l'adoption définitive du projet de loi organique.
Mme Naïma Moutchou, députée. - À titre liminaire, je souhaite saluer la mobilisation et le travail remarquables des rapporteurs qui ont permis de trouver un compromis sur le projet de loi ordinaire.
Le groupe majoritaire à l'Assemblée nationale considère que l'article 9 du projet de loi organique constitue un point dur de la discussion, qui n'est pas susceptible d'être négocié. Après deux heures en commission et cinq heures dans l'hémicycle, nous avons été suffisamment éclairés sur la question, et notamment les conséquences de la suppression de la « réserve parlementaire ». La majorité ne renoncera pas à cette suppression, dans les termes qu'elle a adoptés vendredi dernier. Toute autre proposition serait pour nous inacceptable et, à supposer qu'elle recueille l'assentiment de la commission mixte paritaire, serait rejetée par l'Assemblée nationale lors de l'examen des conclusions de celle-ci.
M. Jean-Pierre Sueur, sénateur. - C'est brutal, nous sommes pourtant là pour discuter !
M. Jean-Yves Leconte, sénateur. - Construire la confiance, c'est faire les choses justes au bon moment.
Ce qu'a dit notre collègue députée Laurence Vichnievsky me va droit au coeur : on peut en effet considérer que ce n'est pas le rôle des parlementaires d'attribuer des crédits, leur mission étant avant tout de les voter. Mais notre rôle est de voter le projet de loi de finances, sur lequel le Gouvernement dépose l'amendement correspondant à la réserve parlementaire.
Dans ces conditions, si l'on est opposé à cette réserve, il suffit au Parlement de ne pas voter l'amendement présenté par le Gouvernement. Le bon moment, c'est donc la discussion de la loi de finances. Notre rôle n'est pas ici de faire de la « poudre de perlimpinpin », selon l'expression du Président de la République, en faisant croire qu'en adoptant l'article 9 du projet de loi organique, on aurait supprimé la réserve parlementaire.
Il est donc proposé de mettre fin à un dispositif inexistant sur le plan juridique et qui ne constitue qu'une simple pratique. Je rejoins mon collègue député Olivier Marleix et m'interroge sur la portée de la définition qui en est donnée par l'article 9 : ne va-t-elle pas au-delà de la réserve parlementaire ? Cela me paraît être une limitation majeure du droit d'amendement du Gouvernement en loi de finances et du rôle du Parlement dans la discussion budgétaire.
Par ailleurs, on a l'impression que vous voulez supprimer une chose telle qu'elle existait il y a quelques années, alors que la situation a considérablement évolué. Et vous oubliez que le maintien du lien entre les élus et les territoires et associations, c'est aussi un élément de confiance dans la vie politique. Il serait paradoxal de l'abandonner.
Enfin, en termes de contrôle budgétaire, je constate que, pour ce qui concerne les Français de l'étranger, que je représente ici aux côtés de ma collègue députée Paula Forteza, la réserve parlementaire est plus transparente que certaines opérations immobilières du ministère des affaires étrangères sur lesquelles il est bien difficile d'obtenir des explications.
Mme Paula Forteza, députée. - Moi qui ai suivi les débats de près, je puis vous dire que nous avons un désaccord de fond. Prenons-en acte !
M. Jean-Pierre Sueur, sénateur. - Pourquoi ? Vous ne pouvez pas vous contenter de dire : « c'est comme ça parce que c'est comme ça » !
Mme Paula Forteza, députée. - La réserve parlementaire est une pratique inconstitutionnelle et qui est entachée de soupçons de clientélisme. Notre majorité veut renouveler les pratiques. Telles sont les conclusions auxquelles est arrivée l'Assemblée nationale.
M. Alain Richard, sénateur. - Il convient de distinguer deux plans, celui de l'opportunité et celui de la constitutionnalité.
Sur le plan de l'opportunité, le mouvement auquel j'appartiens n'a sans doute pas mesuré l'ensemble des effets de la position politique de principe tendant à la suppression de la réserve parlementaire en termes de compléments financiers nécessaires pour les collectivités territoriales et les associations. Le vote qui va intervenir devant l'Assemblée nationale sera sans aucun doute celui qu'a annoncé la présidente Yaël Braun-Pivet. Ensuite, il faudra peut-être y revenir parce que ce vote procédera d'une erreur de raisonnement... Mais ce vote aura lieu et chaque parlementaire est souverain.
Sur le plan de la constitutionnalité, il est certain qu'il ne peut pas y avoir de disposition organique sans rattachement à la Constitution. Celle-ci doit prévoir l'intervention d'une loi organique. Or, la réserve parlementaire n'est pas mentionnée dans la Constitution. Sa suppression sera donc censurée, si bien que nous arriverons à une situation de vide juridique. Nous savons tous que le Gouvernement, que je soutiens, ne proposera pas de dotation équivalente à la réserve parlementaire dans le projet de loi de finances pour 2018.
S'agissant à présent du vote en commission mixte paritaire, je ne rejoins pas l'analyse du président Philippe Bas. Si la commission mixte arrive à une fin conclusive, plus aucun amendement ne sera possible lors des lectures de conclusions, sauf de la part ou avec l'accord du Gouvernement, et ce quand bien même on aurait constaté une erreur.
Une commission mixte paritaire n'est pas seulement un lieu de négociation et arriver à un accord n'a pas de sens si l'on sait par avance que le texte élaboré sera rejeté par la majorité à l'Assemblée nationale, que celle-ci soit éclairée ou non. Or, nous savons pertinemment que la rédaction proposée par le président Philippe Bas serait rejetée par la majorité des députés et qu'il y aurait ensuite une nouvelle lecture dans chaque chambre. Évitons donc de tomber dans une telle équivoque et respectons l'esprit de nos institutions.
Mme Laetitia Avia, députée. - Je participe aujourd'hui à ma première commission mixte paritaire. Certains d'entre nous, il y a désormais un an, avons annoncé que notre volonté, une fois élus, serait d'agir. La suppression de la réserve parlementaire faisait partie de nos engagements. Nous avons eu de longs débats à l'Assemblée nationale qui ont tranché en faveur de cette suppression. Cela n'aurait pas de sens de revenir devant l'Assemblée nationale avec un texte qui relancerait le débat. Ayons l'honnêteté de reconnaître que nous ne trouverons pas d'accord.
M. Guillaume Vuilletet, député. - J'ai travaillé au ministère de l'intérieur et j'ai pu observer une évolution dans le bon sens s'agissant de la réserve parlementaire. Mais la question n'est pas là et la comparaison avec l'action de l'État et des préfets n'est pas pertinente : nous savons très bien qu'il n'y a pas de parfaite égalité entre les bénéficiaires potentiels de la réserve parlementaire.
Mme Cécile Untermaier, députée. - La réserve parlementaire ne constitue pas l'alpha et l'oméga du travail de député. Le soupçon de clientélisme existe. C'est d'ailleurs pourquoi certains d'entre nous ont mis en place dans leurs départements des procédures collégiales et des jurys citoyens.
Cela étant dit, il est vrai que, d'un point de vue constitutionnel, on ne peut pas supprimer quelque chose qui n'existe pas. Le débat qui nous occupe aurait davantage sa place dans le cadre du projet de loi de finances. Il ne me paraît pas sain que l'on évoque dans une loi présentée comme une loi de « moralisation » la pratique de la réserve car cela fait injustement apparaître les parlementaires comme ayant failli.
J'ajoute que le débat concernant le rôle en ce domaine des députés et des sénateurs est devant nous. Il conviendrait de réfléchir à un dispositif par lequel les parlementaires pourraient par exemple être associés aux réunions de concertation organisées par le préfet concernant des crédits que nous avons votés en loi de finances et dont nous devons vérifier aussi la bonne application.
M. Michel Mercier, sénateur. - Il faut envisager d'aller au bout d'une commission mixte paritaire. Celle-ci n'est pas la séance publique.
La majorité à l'Assemblée nationale entend mettre fin à une pratique. Nous sommes d'accord mais nous voulons conserver l'aide aux petites communes et aux établissements français à l'étranger. La réserve parlementaire a permis de sauver un grand nombre de ces derniers. Je citerai ce grand foyer de résonnance intellectuelle française au Proche-Orient : l'École biblique et archéologique française de Jérusalem. Reconnaissons que la proposition de rédaction n° 3 de Philippe Bas supprime le caractère personnel de la réserve parlementaire.
Je voudrais ajouter un mot concernant la nature de la commission mixte paritaire. Est-elle vraiment l'endroit où l'on doit rechercher ce que veut l'Assemblée nationale ? Si tel était le cas, elle ne devrait logiquement être composée que de députés de la majorité... Bien au contraire, la commission mixte paritaire est en réalité un instrument fondamental du bicamérisme. Je rappelle que, à la suite d'une commission mixte conclusive, le Gouvernement retrouve la main et peut déposer des amendements. Par ailleurs, je ne suis pas sûr que les candidats de la majorité présidentielle aux élections sénatoriales tiendront le même discours que celui que j'entends aujourd'hui...
M. Philippe Bas, rapporteur pour le Sénat. - Je propose que nous passions au vote pour voir s'il est possible de faire aboutir cette commission mixte paritaire.
Mme Yaël Braun-Pivet, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Les représentants des groupes La République en marche et Modem ont pu longuement exposer leurs raisons ; vous ne pouvez donc pas considérer que celles-ci n'existent pas. L'Assemblée nationale a fermement voté pour supprimer purement et simplement la réserve parlementaire.
S'agissant du fonctionnement de la CMP, le Conseil constitutionnel a jugé que l'article 45 de la Constitution n'en fixait pas la procédure et a par conséquent refusé de « s'immiscer » dans son fonctionnement. J'approuve la position défendue notamment par M. Alain Richard : la CMP ne consiste pas uniquement en un compromis entre sept députés et sept sénateurs mais doit aboutir à un texte de compromis seulement si ce texte est susceptible d'être voté dans les mêmes termes par les deux assemblées. Les propos des représentants de la majorité de l'Assemblée nationale tenus à l'instant démontrent qu'une quelconque forme de compromis obtenue ici et qui aboutirait au maintien de la réserve parlementaire serait vouée à l'échec, sans doute possible. Le compromis qui a pu être trouvé tout à l'heure sur le projet de loi ordinaire ne peut être trouvé sur le présent texte. J'ajoute que la proposition de rédaction soumise par M. Philippe Bas reprend très précisément ce qu'est la réserve parlementaire aujourd'hui et dont nous ne voulons plus. J'indique, au surplus, que, comme je l'ai détaillé dans mon rapport de première lecture, les statistiques disponibles relatives à l'utilisation de la réserve parlementaire démontrent que les principales collectivités territoriales qui en bénéficient ne sont pas des petites communes rurales mais des collectivités ou groupements de collectivités urbaines de taille importante. En tant que rapporteure pour l'Assemblée nationale, je suis défavorable à la mise aux voix d'une solution de compromis qui, si elle était retenue, allongerait d'autant la navette.
M. Philippe Gosselin, député. - C'est un déni de démocratie !
M. Philippe Bas, rapporteur pour le Sénat. - Notre désaccord est d'abord politique.
Sur le plan juridique, je ne partage pas l'analyse faite par Mme Braun-Pivet de la décision du Conseil constitutionnel du 13 août 2015. Par cette décision, le Conseil a estimé qu'il ne lui appartenait pas de contrôler le fonctionnement d'une commission mixte paritaire, mais seulement dans le cas où il n'était pas possible d'aboutir à un texte commun. Or, un vote nous permettrait d'aboutir à un texte commun. Cela étant, mon propos n'est pas d'avoir ici un débat de procédure. Ce que je recherche, en dépit de cette opposition de points de vue qui est très claire, c'est d'aller au bout de notre discussion.
Notre collègue députée Laetitia Avia a eu raison de souligner que ma proposition de rédaction de l'article 9 reprenait, dans son I, le I du texte de l'Assemblée nationale dont je considère qu'il n'est pas conforme à la Constitution. Mon but était précisément de trouver un compromis en CMP, auquel le Gouvernement se fût rallié, puis d'attendre que le Conseil constitutionnel censurât ce I, en laissant subsister dans le texte les autres dispositions de soutien aux collectivités territoriales, aux associations et aux Français établis hors de France, qui seules m'importent en réalité. Mais je prends acte de la fermeté du refus opposé par Mme Braun-Pivet fondé sur sa propre interprétation de la décision du Conseil constitutionnel du 13 août 2015, que je constate, ainsi que sur le raisonnement développé par notre collègue Alain Richard.
À ce stade, je vous propose donc une ultime proposition de repli, consistant à supprimer purement et simplement les articles 9 et 9 bis du projet de loi organique pour aboutir à un compromis entre nous. Vous pouvez le refuser, ce choix vous appartient, mais cela me semblerait une solution préférable au trouble médiatique que ne manquerait pas de provoquer l'inéluctable censure par le Conseil constitutionnel de l'article 9 s'il était maintenu dans la rédaction de l'Assemblée nationale. Nul ne sortirait grandi d'une telle confusion.
Je répète que cet article 9 est un faux-semblant inconstitutionnel et que, comme l'a justement indiqué notre collègue Albéric de Montgolfier, la seule solution juridique permettant de mettre fin à la pratique de la réserve parlementaire consiste pour le Gouvernement à ne pas déposer d'amendement en ce sens au projet de loi de finances de l'année.
M. Alain Richard, sénateur. - L'ultime proposition de M. Philippe Bas est une solution de sagesse. En effet, le Conseil constitutionnel ne pourra que censurer l'article 9 dans la rédaction de l'Assemblée nationale ; le Secrétariat général du Gouvernement et le Conseil d'État ont d'ailleurs chacun fait valoir qu'une telle disposition ne pouvait figurer dans une loi organique. À l'inverse, la suppression de l'article, proposée à l'instant par le rapporteur pour le Sénat, permet à la fois de faire aboutir cette CMP et de laisser au Gouvernement, s'il le souhaite, la possibilité de proposer une modification de la loi organique relative aux lois de finances, sans risque de censure constitutionnelle.
Mme Laetitia Avia, députée. - Nous ne pouvons présumer de ce que sera la décision du Conseil constitutionnel. C'est à nous, parlementaires, d'agir, politiquement et juridiquement.
Mme Yaël Braun-Pivet, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Dès notre réunion de préparation de cette CMP, nous avions, avec le président Philippe Bas, convenu que nous pourrions parvenir à un accord sur la loi ordinaire mais que sur la loi organique nous avions un désaccord sur la réserve parlementaire qui ne pouvait conduire qu'à l'échec de la CMP. Par conséquent, nous n'avons pas examiné les autres articles de ce texte. Nous avons convenu que nous ouvrions le débat en commission, mais que ce débat serait ensuite clos et que la CMP ne serait pas conclusive. Je remarque que l'argument de la constitutionnalité est fréquemment évoqué pendant nos débats et je pense que nous ne pouvons préjuger des décisions du Conseil constitutionnel à venir. Ce que nous pouvons faire, en revanche, c'est considérer les pratiques ainsi que ses décisions passées, celles que j'ai précédemment évoquées ou, par exemple, celle relative au projet de loi ordinaire de modernisation de la justice du XXIe siècle, qui n'a pas relevé que l'absence de vote en CMP portait atteinte au droit des parlementaires, alors même que l'échec de la CMP entrainait une nouvelle lecture dans les deux chambres. À nouveau, le texte qui serait issu de cette CMP ne pourrait aboutir à l'Assemblée nationale.
M. Stéphane Mazars, président. - Je conclus ces riches débats et je souhaite saluer le travail effectué par nos deux chambres et nos rapporteurs. Nos désaccords, en réalité, sont profonds et portent sur l'existence même de la réserve parlementaire. Dans le prolongement de la jurisprudence constitutionnelle qui vient d'être rappelée par la rapporteure pour l'Assemblée nationale, et faute d'accord, je constate que la commission mixte paritaire n'est pas parvenue à s'entendre sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique. Je vous remercie.
La commission mixte paritaire a constaté qu'elle ne pourrait parvenir à élaborer un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique.
La réunion est close à 11 h 50.