COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES

Jeudi 1er décembre 2016

- Présidence de M. Jean-Marie Bockel, président -

Nouveaux territoires de projets - Table ronde sur les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux et les pôles métropolitains

M. Jean-Marie Bockel, président. - Merci de venir à cette heure matinale. Notre délégation a souhaité évoquer ce thème des nouvelles frontières de la coopération territoriale, traversant les territoires et les courants politiques, après les fusions de régions, les intercommunalités élargies, la création de communes nouvelles. En même temps, les territoires de projets se réorganisent, comme les pôles métropolitains, créés par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales et les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux (PETR), créés par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM). Plusieurs PETR sont issus d'anciens pays, dont l'esprit perdure à travers une démarche volontariste et de terrain dépassant les frontières : ils partagent un projet territorial autour de différents thèmes, parfois éloignés du coeur de métier des communes : tourisme, santé, environnement ou autres, l'éventail est large. Nos concitoyens perçoivent la richesse des territoires ainsi rassemblés.

Notre collègue Charles Guené, lui-même président d'un PETR, nous a proposé cette table ronde. Au Sénat, certains opposent parfois territoires ruraux et urbains - éternelle caricature - alors qu'ils sont le fruit de l'histoire du pays. Notre délégation représente tout le nuancier des territoires, de la ruralité profonde aux grandes villes, désormais rassemblées dans l'association France urbaine. Celle-ci a étudié la structuration de notre pays : il y a dix ans déjà, 90 % du territoire et de la population française étaient structurés par l'urbain. Pour autant, des caractéristiques rurales se retrouvent dans les communautés d'agglomération, communautés urbaines ou métropoles. Mêlons les approches.

Nous avons associé à notre démarche les associations partenaires, et j'accueille M. Franck Montaugé, membre du comité directeur de l'Association des maires de France, sénateur-maire d'Auch, secrétaire général du Dialogue métropolitain de Toulouse ; M. André Rossinot, secrétaire général de France urbaine et pionnier du Pôle métropolitain Sillon Lorrain, accompagné de M. Jean Deysson, chargé de mission à France urbaine, et de M. Alexandre Lombard, chargé de mission au Grand Nancy, l'Association nationale des pôles d'équilibre territoriaux et des pays (ANPP) est représentée par M. Jérôme Clément, directeur du PETR du Perche, et M. Michael Restier, directeur de l'ANPP.

J'ai le plaisir aussi d'accueillir M. Jean-Claude Boulard, président du Pôle métropolitain G9 Le Mans-Sarthe, accompagné de M. Théau Dumond, codirecteur ; Mme Isabelle Auricoste, présidente du PETR du Ruffécois ; M. Alain Roussel, président du PETR Épinal « Coeur des Vosges », et sa directrice, Mme Stéphanie Rauscent ; M. Philippe Matheron, responsable du pôle des systèmes territoriaux, interviendra pour le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), qui illustrera l'intérêt des PETR et des contrats de ruralité - le Perche est le premier à en avoir signé un ; M. Martin Lesage, chef de bureau des structures territoriales, et Mme Anne-Marie Mourier représentent la direction générale des collectivités locales.

M. Franck Montaugé, membre du comité directeur de l'AMF, sénateur-maire d'Auch, secrétaire général du dialogue métropolitain de Toulouse. - L'organisation territoriale est très complexe, et même pour les élus ! Pourquoi une organisation territoriale publique ? Il faut répondre à la demande de services publics à coûts maîtrisés, proches de leur valeur d'usage, et contribuer positivement à la croissance, à l'emploi et au développement économique. Cette organisation territoriale, ce sont d'abord des départements, des régions, les communes avec leurs groupements - établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les métropoles - avec un principe constitutif fort : la libre administration des collectivités territoriales. À côté des collectivités, les PETR, les pôles métropolitains et les syndicats doivent faciliter l'exercice des compétences dévolues par la loi aux collectivités et aux intercommunalités. Toutes les réalités du terrain doivent être saisies. Les pôles métropolitains y contribuent à grande échelle, les PETR sur leur périmètre. Président d'un PETR, j'ai organisé l'instruction mutualisée de l'urbanisme opérationnel, ce qu'une simple communauté de communes ne peut faire. Cependant, ne prêtons pas à ces entités - PETR, dialogue métropolitain... - des vertus qu'elles ne peuvent avoir. Elles n'ont pas de maîtrise d'ouvrage propre. Si elles l'avaient, il faudrait les transformer en PETR ou en EPCI. Elles ont peu de moyens financiers, et le minimum de ressources humaines.

Quelles sont les relations entre les métropoles et les grandes régions, voire les départements ? Sur des territoires ruraux, les relations entre métropoles, agglomérations, EPCI via les PETR nécessitent la médiation des régions. La relation entre les métropoles et les espaces ruraux, ou avec des villes moyennes sous influence métropolitaine ne peut s'envisager sans la médiation, la coopération et la coordination des régions, via le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité du territoire (SRADDET) ou le schéma régional de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation.

J'appartiens au Dialogue métropolitain de Toulouse, présidé par Jean-Luc Moudenc. Comment, sans entraver le développement des métropoles, les agglomérations et leurs territoires associés peuvent-ils contribuer au développement régional ? Je n'oppose pas la croissance des métropoles au reste des espaces régionaux. Comment des espaces en dehors de la métropole, notamment ruraux, peuvent-ils participer à la création de valeur ajoutée, notamment économique, via les SRDEII ou les SRADDET ?

Je m'interroge sur la constitution d'intercommunalités « XXL », avec un processus d'agrandissement des agglomérations. Garantit-il un meilleur service public à moindre coût ? On peut en douter... La gouvernance est-elle améliorée ? Voilà tout l'enjeu de reconnaissance d'une démocratie représentative et participative, cette dernière étant largement réclamée par nos concitoyens. Dans mon territoire, une charte de gouvernance et de coopération évite que les communes ou les élus se désintéressent de la vie de l'agglomération. C'est un enjeu de construction collective de l'intérêt communautaire.

Dans les grandes régions, comment les conseils régionaux doivent-ils s'articuler avec les EPCI et les communes ? N'est-ce pas au département de jouer le rôle de charnière ? Les conférences territoriales de l'action publique sont des « grand-messes » où il est extrêmement difficile de travailler et de s'exprimer sur le fond. Quel est l'avenir du département ?

Nous avons tout intérêt à dialoguer sur les pôles métropolitains pour donner sens à l'action publique, afin que chacun, élu ou citoyen, y trouve son compte.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Je suis sensible à vos remarques. Je préside une communauté de communes en pleine mutation : nous avons travaillé durant une année pour éviter le délitement. Je préside le pôle métropolitain Strasbourg-Mulhouse-Colmar, en alternance avec les maires de ces villes.

M. Michael Restier, directeur de l'association nationale des PETR et des pays, représentant l'Association Nationale des Pôles d'équilibre territoriaux et ruraux et des Pays (ANPP) - Je vous prie d'excuser MM. Vall et Jallot, respectivement président et vice-président de l'ANPP. Nous représentons 365 territoires, dont 150 sont constitués en PETR. Au 1er janvier 2017, nous compterons 220 PETR. Les territoires de projet couvrent plus de 80 % de la superficie nationale et plus de 50 % de la population, et sont un espace de coordination et mutualisation dans l'espace rural.

Les pays, issus de la loi Voynet de 1999, attribuaient une sorte de label aux territoires de projet, quelle que soit leur forme juridique - syndicat mixte fermé ou ouvert, groupement d'intérêt public ou association... La loi de réforme des collectivités territoriales de 2010 ayant abrogé l'article sur les pays, ces territoires de projets étaient portés par le droit commun. La loi MAPTAM de 2014 a réinséré un support juridique pour les territoires de projet voulant agir pour le développement local, en créant les PETR par l'article L. 5741-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

Les PETR sont une démarche ascendante et volontariste des EPCI portant conjointement des actions de développement local sur un territoire pertinent, avec une vision prospective d'aménagement du territoire, afin de rationaliser les différents outils de développement local comme les agendas 21 locaux, les plans climats ou les schémas de cohérence territoriale (SCOT). Ils mettent en cohérence les soutiens financiers de l'État, de la région, du département et des fonds européens - 90 % des projets des programmes Leader (Liaison entre actions de développement de l'économie rurale) sont portés par des pays ou PETR.

La coordination territoriale est assurée par la conférence de maires et le conseil de développement, qui regroupe les forces vives du territoire alimentant les actions apportées. Le PETR a une taille critique pour des échanges avec les métropoles et les régions. L'articulation avec la région est aléatoire d'une région à l'autre. En Occitanie, le dialogue se fait au sein de l'Assemblée des territoires, rassemblant tous les PETR, les métropoles et la région. Le lien avec la métropole est en cours. Des contrats de réciprocité ont été expérimentés sur quatre territoires, puis pérennisés au sein du pacte État-métropole et avec les conventions territoriales métropolitaines. Le premier territoire à l'expérimenter est Toulouse avec le pays Portes de Gascogne, suivi par Brest avec le pays centre-ouest Bretagne.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Je cède la parole à André Rossinot, pionnier en la matière. Je me suis régulièrement rendu à Nancy, métropole en avance alors que Mulhouse la jalousait un peu... France urbaine - dont j'étais président durant six ans - a su également se remettre en question.

M. André Rossinot, secrétaire général de France Urbaine. - Je salue le travail de la délégation, où l'on peut échanger librement sur l'avenir, sans tactique. Ces territoires sont une somme de données institutionnelles évolutives. L'histoire nous ramène en 2010, lors de la création des pôles métropolitains, structure fermée à l'époque. Prenons de la hauteur au regard de la situation des collectivités, de leur multiplicité et d'une certaine confusion. Dans un monde dramatiquement inquiétant, tant sur la scène internationale qu'européenne, avec des répercussions sur la vie civique, la République reste une valeur intangible. Si la France est une unité républicaine, je plaide aussi pour une « République dans les territoires » : les valeurs républicaines ne doivent être écartées d'aucun territoire. Nous partageons tous cette idée à France urbaine. Nous travaillons aussi sur les tensions de l'histoire, sur la notion d'alliance des territoires - au lieu de les opposer. C'est une exigence et une possibilité.

Depuis 2010, les textes de loi n'ont pas décentralisé, mais réorganisé les territoires, grâce à une caisse à outils à l'intérieur de laquelle on puise des process. Cette alliance n'est pas facile en raison des compétitions interpersonnelles ou territoriales. Transcendons-les par une attitude de projet partagé, plutôt que de se centrer sur le périmètre, qui perd de son sens alors que le numérique atteint tous les espaces de notre République. Mieux vaut rechercher l'intelligence collective. L'idée semble simple, quoique complexe à mettre en oeuvre : elle nécessite éthique, écoute, respect, réciprocité, et de rechercher de nouvelles façons de faire ensemble. Ne passons pas à côté de cette intelligence collective qui évolue très vite, et mobilisons cette capacité de dialogue très forte et novatrice.

La transversalité est une valeur, or les oppositions et les habitudes sont tenaces. L'AMF y a réfléchi : quelles étapes pour les cinq prochaines années, quels progrès, quelles garanties et quels financements pour les collectivités locales ? Nous souhaitons qu'une loi spécifique de financement des collectivités territoriales, à l'instar de la loi de financement de la sécurité sociale, soit adoptée chaque année. Nous devons garantir la pérennité des projets, or on connaît le sort que connaissent ceux adoptés en fin de semaine à l'Assemblée nationale...

En janvier ou février 2017, scellons un pacte profondément novateur, à partir de constats de terrain, pour plus de mobilité. Sortons de la politique des blocs, les oppositions historiques sont derrière nous. C'est une occasion exceptionnelle, pour que les territoires de la République soient au service du pays.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Merci de votre hauteur de vue, qui n'empêche pas que vous ayez les deux pieds dans la glaise ! Nous en venons aux témoignages sur les rapprochements de différents territoires.

Mme Isabelle Auricoste, présidente du PETR du pays du Ruffécois. - Le PETR du pays du Ruffécois est hyper-rural. Les territoires ruraux ont des caractéristiques et des atouts assez mal compris, parfois considérés comme un arrière-pays des métropoles, une réserve d'Indiens ou de main-d'oeuvre. Mais ils valent mieux que cela, et pourraient être complémentaires et partenaires des métropoles. Existant depuis 1979, le pays du Ruffécois, s'est transformé en PETR en 2015, ouvert pour plus d'intelligence et de travail collectif, afin de mutualiser l'ingénierie territoriale qui manque cruellement aux territoires ruraux. Il compte 37 000 habitants, 90 communes dont 70 ont moins de 500 habitants, la plus importante n'a que 3 500 habitants. La densité est très faible : 35 habitants par kilomètre carré, avec des distances importantes entre les services. Le potentiel fiscal est plus faible que la moyenne départementale et régionale. Nous passerons de 4 à 12 communautés de communes au 1er janvier 2017, qui compteront 22 000 habitants. Ces petites communes n'ont pas les moyens pour aller au-delà de la gestion quotidienne du territoire. Le PETR offre la meilleure possibilité d'associer des projets, des élus et les habitants.

Un territoire de projet doit avant tout être lisible ; nos périmètres sont souvent flous pour nos concitoyens. Nous voulons développer tous les outils sur un même périmètre, et gérons un programme Leader et un contrat local de santé. Nous avons créé un office de tourisme de pôle depuis deux ans, et aurons bientôt un contrat de ruralité. Ce travail en bonne intelligence nous permet d'être très réactifs et de construire une vision partagée à partir de tous les diagnostics. Croisons les diagnostics et mettons tous les dispositifs sur la même échelle et en synergie, dans la même direction.

Nos territoires ruraux ont besoin d'ingénierie qualifiée et permanente - pas seulement d'appels à projets - pour une vision de long terme, animant les territoires. Jusqu'à présent, nous avions des contrats avec la région Poitou-Charentes finançant une partie de notre ingénierie et de l'animation de notre territoire, soit une véritable stratégie à long terme. Actuellement, nous n'avons aucune visibilité sur le nouveau contrat avec la région Nouvelle Aquitaine, qui ne financera probablement pas l'animation. Nos communautés de communes cotisent à hauteur de 6,20 euros par habitant, et de 5,98 euros par habitant pour l'office de tourisme. Nous ne pouvons pas augmenter la cotisation. Nous réfléchissons sur la manière dont l'ingénierie peut être financée. Nous sommes favorables à une loi de financement des collectivités, mais les PETR sont des syndicats et non des collectivités. Leur financement est fragile et dépend de tiers. Mutualiser l'ingénierie réaliserait des économies. Les communautés de communes ne peuvent payer l'ingénierie territoriale, qui pourtant entretient les territoires ruraux. Il y a un très fort attachement local, mettant les élus et les territoires en concurrence les uns avec les autres, freinant une vision globale. Les ressources sont mal exploitées et peu connues, alors que nous avons des possibilités novatrices de relations sociales, de proximité, des compétences pointues en agriculture ou en industrie, mais dispersées. Il faudrait les réunir : nous avons besoin d'ingénierie et des financements correspondants.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Je laisse la parole à MM. Alain Roussel et Jean-Claude Boulard, puis aux représentants de l'État. Nos collègues sénateurs pourront ensuite réagir aux différents propos.

M. Alain Roussel, président du PETR du Pays D'Épinal. - Je présenterai rapidement le territoire du PETR d'Épinal, Coeur des Vosges, créé en 2001. Le préfet avait effectué un découpage à la hache, puisque le Pays d'Épinal, Coeur des Vosges, représente, de la Meurthe-et-Moselle jusqu'à la Haute-Saône et la Haute-Marne, 198 communes et 148 000 habitants, contre 160 000 au départ. À l'époque vice-président, tandis que le président était Jackie Pierre, je l'ai ensuite remplacé voilà exactement dix ans lorsqu'il est devenu sénateur.

Le territoire comptait au départ une communauté d'agglomération et douze communautés de communes. On a essayé de « pousser les murs » : j'ai proposé à mes collègues que le Pays soit une fédération de la communauté d'agglomération et des communautés de communes, afin que nous réalisions ensemble ce dont nous avions besoin.

Par conséquent, en accord avec les services de l'État dans notre département, nous avons assuré de la maîtrise d'ouvrage depuis dix ans. Nous avons obtenu la création de plusieurs pôles d'excellence rurale sur le bois - surtout le hêtre -, l'un sur le bois énergie, l'autre sur le bois de construction, et lié tout cela à notre politique vélo, en créant nombre de circuits VTT. Le député-maire d'Épinal, Michel Heinrich, que vous connaissez sans doute, est mon premier vice-président.

Je suis également le maire d'une commune de 220 habitants et le président de la plus petite communauté de communes des Vosges, qui le restera après la fusion, même si nous allons passer de moins de 4 000 habitants à 12 000.

Nous avons toujours travaillé ensemble au sein de ce PETR avec les présidents de communautés de communes, sans aucune arrière-pensée politique et avec l'objectif d'oeuvrer à l'avenir du territoire.

Nous avons monté nombre d'actions. Parmi les plus caractéristiques, je citerai les six maisons de santé créées au sein des territoires ruraux et dans lesquelles exercent des médecins, ce qui n'est pas le cas partout, ou encore une convention signée avec l'université de Nancy et l'organisation des universités de la médecine générale en milieu rural.

Pour en revenir aux actions du PETR sur le hêtre, elles existent au niveau aussi bien économique que touristique avec la maison du vélo sur le port d'Épinal, ainsi qu'à l'animation de la véloroute traversant l'ensemble du département. Nous avons aussi créé, en lien avec une communauté de communes, un bâtiment bois ainsi que des lieux d'accueil et chambres d'hôtes en hêtre. Enfin, nous avons mis en place une politique de contractualisation à travers la vente du hêtre. Nous essayons d'être très actifs dans ce domaine.

Nous avons obtenu progressivement un certain nombre de labels comme celui de « Pays d'art et d'histoire » sur lequel nous travaillons à la suite d'une candidature du PETR. C'est une vraie richesse de notre territoire.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Il faudra maintenant faire la maison !

M. Alain Roussel. - Le fort sentiment d'abandon que ressentaient nos territoires à l'époque où je suis devenu président a pu être atténué par la création des maisons de services au public. Pour ce faire, nous essayons toujours de profiter des opportunités de financement et des dispositifs en vigueur tels que celui de maisons de l'emploi, en lien avec Pôle emploi. Nous avons ainsi pu équiper chaque territoire de quelques postes informatiques supplémentaires et utiliser la visio pour éviter de longs trajets aux demandeurs d'emploi de ma communauté de communes qui est située à cinquante kilomètres d'Épinal. Voilà cinq ans, nous avons présenté ce dispositif au responsable de la DATAR, qui l'a trouvé très intéressant et a repris contact avec nous. Nous avons peut-être contribué au développement des réseaux de maisons de services au public.

Nous avons ensuite étendu ce dispositif, qui fonctionne très bien, aux autres PETR du département : outre les 13 maisons de services au public sur notre territoire, les territoires voisins en comptent une dizaine. Nous en sommes aujourd'hui à notre deuxième programme leader. Le contrat de ruralité devrait être signé dans les semaines qui viennent. Quant à la charte forestière, nous venons de la signer avec l'ensemble de nos partenaires, car la valorisation et la commercialisation du hêtre sont très importantes.

La fusion des communautés de communes devrait aboutir à l'émergence d'une communauté d'agglomération très importante. En quelque sorte, c'est nous qui en sommes à l'origine. De plus, des réflexions sont actuellement en cours sur des fusions de PETR dans notre département, auxquelles je participe en ma qualité de rapporteur de la CDCI. Je pense notamment au travail que nous effectuons avec l'Ouest vosgien, confronté à des problématiques sensiblement identiques aux nôtres, qu'il s'agisse des services au public, du bois, de l'art et de l'histoire. Vous connaissez tous Jeanne d'Arc, Mirecourt et ses violons, Vittel et son patrimoine...

M. Jean-Marie Bockel, président. - Merci de ces propos vivants et très intéressants.

Nous travaillons aussi aux relations susceptibles de s'établir entre des communautés urbaines, voire des pôles qui y sont associés, et un certain nombre de territoires ruraux limitrophes. Nous travaillons actuellement sur cette question avec le maire de Mulhouse, sans envisager à ce stade de substitution au département.

M. Jean-Claude Boulard. - Le pôle métropolitain Le Mans-Sarthe compte 352 000 habitants, sept intercommunalités, dont six rurales. Le conseil du pôle comprend majoritairement des représentants du monde rural, pour une population urbaine à 60 % et rurale à 40 %, avec un axe identique depuis le début : la complémentarité entre l'espace rural et l'espace urbain. Les métropoles doivent assumer ce choix pour changer leur image peu flatteuse dans le monde rural.

Les compétences mises en avant sont la mobilité, la santé, en s'appuyant sur le plan Climat, l'InterSCOT et l'ingénierie pour les communautés de communes membres du pôle métropolitain. Il s'agit de leur offrir un niveau de services qu'aucune d'entre elles ne pourrait financer, et ce pour 0,80 centime d'euros par habitant. Cela permet d'alléger de manière importante la participation financière demandée aux ruraux.

Ce sujet soulève trois questions.

La première a trait au partenariat avec les départements et les régions. Quand le syndicat est ouvert, ceux-ci sont présents dans le pôle. Or le PETR est soumis aux règles des syndicats fermés. C'est une absurdité ! Je souhaite que l'on pousse cette première porte. Si vous voulez la mutualisation, il est indispensable de travailler avec les départements, d'autant que la mobilité, clé de la complémentarité entre l'espace rural et l'espace urbain, suppose l'intervention des autorités organisatrices de transports. Or cela est impossible avec un syndicat fermé.

La deuxième est de savoir dans quelle mesure les pôles métropolitains sont des échelons de contractualisation. Dans la nouvelle loi, ces pôles ont un peu été oubliés. Nous devons donc réaffirmer leur rôle en la matière.

La troisième est d'étudier la possibilité d'accorder aux pôles une dérogation, en cas de population rurale importante, pour assumer les fonctions des PETR. Aujourd'hui, on dit que les PETR sont faits pour les ruraux, et les pôles pour les urbains. C'est logique, ce qui est petit est pauvre, ce qui est gros est riche. C'est absurde, ce sont les clichés !

M. Jean-Marie Bockel, président. - Nous sommes nombreux à nous poser ces questions, sur lesquelles va s'exprimer le représentant de l'État. Pour notre part, nous sommes législateurs, et la vocation de notre délégation, c'est d'être en amont des commissions permanentes qui travaillent sur les textes de loi, qu'ils soient d'origine gouvernementale ou parlementaire.

Avant de donner la parole à M. Rossinot, je salue l'arrivée parmi nous de François Bonhomme, qui remplace au sein de la délégation le très regretté Louis Pinton, décédé dernièrement. Outre le communiqué que j'ai fait en notre nom après le décès de ce collègue très attachant et dont nous aimions beaucoup les interventions, nous évoquerons sa mémoire lors de notre prochaine réunion ordinaire. Une table ronde n'est pas le lieu pour lui rendre hommage avec toute la solennité et l'émotion nécessaires, mais je ne pouvais accueillir un nouveau membre sans évoquer la mémoire de Louis Pinton.

M. André Rossinot. - La loi de 2010 a créé les pôles métropolitains, qui sont de deux types : les pôles métropolitains interurbains et les pôles métropolitains périurbains, qui sont soumis aux mêmes règles. Ce sont des syndicats mixtes à l'instar de ceux de la IIIe République. On n'a rien inventé de mieux ! En outre, depuis la loi MAPTAM, les pôles métropolitains sont ouverts et permettent l'adhésion des départements et des régions.

Je voudrais saluer le travail exceptionnel du député-maire d'Épinal, puisque son intercommunalité est passée de 45 000 habitants à près de 120 000. D'ailleurs, Saint-Dié-des-Vosges, qui enregistrait 25 000 habitants, est passée à une intercommunalité de 80 000 habitants. C'est dire que, dans des territoires assez figés, une évolution extrêmement positive se préparait, certes pas du jour au lendemain, fruit d'un travail de grande qualité effectué antérieurement. Nous n'arrêterons pas ce mouvement, car c'est la réponse aux nouveaux problèmes que notre société rencontre au quotidien s'agissant de la mobilité, de la culture, de l'accélération de la mise en place du numérique.

Nous avons donc créé en 2010 le premier pôle métropolitain en France entre Épinal et son agglomération, la communauté urbaine du Grand Nancy, la communauté d'agglomération de Metz et la communauté d'agglomération de Thionville, ce qui représentait une conurbation de 1,2 million d'habitants. Pour faire travailler Metz et Nancy dans une même structure, il a fallu transgresser des décennies d'histoire et de tensions...

Notre gouvernance est partagée, car le mandat de six ans est découpé en quatre tranches de dix-huit mois, avec une alternance régulière qui n'a jamais posé de problèmes. Jusqu'à présent, toutes nos décisions ont été prises à l'unanimité, dans une atmosphère beaucoup plus détendue. La réalisation du pôle métropolitain du Sillon Lorrain a grandement favorisé l'unité de l'université de Lorraine, à savoir les trois universités de Nancy, celle de Metz et un certain nombre d'antennes dont Épinal. La manière dont le monde urbain travaille entraîne des comportements spécifiques dans des secteurs très importants.

Je prendrai quelques exemples du travail du pôle métropolitain du Sillon Lorrain, dont le budget annuel s'élève à 750 000 euros, chaque agglomération apportant dans sa sphère d'influence des contributions humaines et en matière d'ingénierie.

L'ingénierie a été délaissée avec la forte accélération des mutations. Par exemple, les permis de conduire étaient dévolus au maire depuis les lois Defferre, mais les communes ne s'étaient jamais souciées de l'ingénierie correspondante. Tout était validé par l'État. La situation a changé quand ce dernier a refusé de remplir ce rôle, sous la contrainte des restrictions de personnels. On a alors commencé à mutualiser.

Pour la métropole du Grand Nancy, nous sommes partis du syndicat mixte du SCOT, le plus grand de France, pour le transformer en un pôle métropolitain. Par ce biais, on assure la solidarité avec la région et le département. Ce bloc devient le référent en matière d'offre de services diversifiés.

Ces bases changent complètement les mentalités. J'ai reçu récemment la visite d'un émissaire du maire de Troyes - le président de l'AMF donne l'exemple -, qui postule aussi pour créer un pôle métropolitain à distance, avec des communes situées dans le sud de la Champagne-Ardenne. C'est aujourd'hui un point de passage souple, élégant et amical, puisqu'il dépasse les clivages partisans.

Cette accumulation des regards sur le monde rural s'illustre à travers les pôles métropolitains et des conventions de réciprocité. Le premier exemple est issu des métropoles, car pour chacune d'entre elles, l'État a décidé d'un contrat métropolitain. Le contrat entre l'État et la métropole du Grand Nancy qui sera signé demain par le Premier ministre comprend déjà un premier volet de réciprocité avec le sud de la Meurthe-et-Moselle. Seront consultées l'association des maires ruraux de France, les intercommunalités pour trouver une première gamme, notamment en matière d'ingénierie. Puisque nous avons contractualisé puissamment avec la Caisse des dépôts et consignations, nous déployons des moyens pour l'ingénierie, partagés avec le sud du département. Nous sommes d'ailleurs à égalité dans le comité de pilotage afférent.

Pour conclure, la France connaît un vrai problème de management du transfrontalier. C'est une situation atypique. Avec France urbaine, j'ai obtenu du Premier ministre la présence d'un conseiller diplomatique auprès de chaque préfet de région. Nous sommes, dans le Grand Est, particulièrement concernés, car nous représentons 45 % de la frontière territoriale de notre pays, de Givet jusqu'à Bâle. Nous travaillons avec la Belgique, le Luxembourg, la Sarre, la Rhénanie-Palatinat, le Bade-Wurtemberg, le Rhin Supérieur, et même la Suisse.

Pour tenir compte de la situation entre les territoires de la République et les zones frontalières au regard des politiques européennes, nous devons absolument développer du savoir, de l'influence et de la communication. À partir du moment où tous les maires disposent des mêmes documents, expertises et informations sur la situation financière, on s'éloigne de l'idée que l'on est riche si l'on est gros et pauvre si l'on est petit. La vie, ce n'est pas tout à fait ça ! Comme disait Sully, la vie est faite du mélange habile des menus et des dodus.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Sur la coopération transfrontalière, des travaux parlementaires, notamment transverses, ont déjà été conduits à ce sujet, mais la structure des territoires ayant évolué, notre délégation pourrait mener une nouvelle réflexion.

Nous allons entendre Henri Tandonnet et Jérôme Clément, puis Philippe Matheron et Martin Lesage pour les structures étatiques, notamment le pôle des systèmes territoriaux et le bureau de la DGCL chargé de ces questions.

M. Henri Tandonnet. - Je représente Raymond Vall pour les Pays et les pôles territoriaux. Les « menus » se sont sauvés avec l'arrêt, prévu en 2010, de la création de nouveau Pays. Néanmoins, en 2014, avec la loi MAPTAM, ils se sont révoltés et ont proposé le pôle d'équilibre territorial et rural.

Les Pays ont énormément aidé à la construction de l'intercommunalité. Moi qui étais président du Pays de l'Agenais, je vous confirme que nous sommes partis avec cinq structures. À l'heure actuelle, il n'en reste plus que deux : une agglomération et un Pays rural.

Dans quels domaines les pôles territoriaux vont-ils intervenir ? Passeront-ils la compétence de cohésion, d'harmonisation et de contractualisation, et devenir maîtres d'ouvrage ? Le Pays voisin d'Épinal a franchi ce pas. Je ne suis pas sûr que se lancer dans la maîtrise d'ouvrage soit la bonne formule. En revanche, je suis un fervent partisan du pôle territorial ou métropolitain pour harmoniser les politiques et mener une réflexion sur l'équilibre à trouver entre la métropole et les territoires ruraux.

Je ne suis pas optimiste, car nos territoires ruraux souffrent énormément. Je suis président du Pays de l'Agenais qui regroupe 44 communes et 120 000 habitants, et premier vice-président de l'agglomération d'Agen qui compte 100 000 habitants. Nous vivons entre les métropoles de Bordeaux et de Toulouse et avons du mal à maintenir un bon niveau de compétitivité sur nos territoires. Par exemple, l'agglomération d'Agen participera à la LGV entre Tours et Bordeaux, même si elle ne sera desservie que par la LGV Bordeaux-Toulouse. Elle participera également à la voirie nationale, au maintien d'une université sur l'agglomération à concurrence de 800 000 euros et d'une ligne de fret entre Auch et Agen.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Cela me rappelle le TGV Rhin-Rhône !

M. Henri Tandonnet. - La péréquation entre les territoires ruraux et les métropoles devient problématique. Je ne veux pas du tout opposer ces territoires, mais les métropoles auront intérêt à avoir des territoires ruraux vivants pour abonder leurs richesses. Le port de Bordeaux pourrait par exemple attirer des marchandises grâce à la reprise des anciennes voies ferrées abandonnées. Nous avons tout intérêt à maintenir ce dialogue et à mener des politiques contractuelles préalablement harmonisées sur ces grands territoires.

M. Jérôme Clément, directeur du PETR du Perche. - Les thématiques de notre gouvernance recouvrent l'action des autres territoires.

Le Perche est une région très rurale, une entité historique qui se situe entre quatre départements et trois régions. Le Pays du Perche d'Eure-et-Loir se trouve en région Centre-Val de Loire, entre Chartres et Le Mans.

Je soulignerai deux points importants. Le premier est l'importance de l'ingénierie de projet. Nos collectivités adhérentes sont des communautés de communes, pour lesquelles l'intelligence collective est essentielle. Nous venons donc en appui de celles-ci, mais pas tout à fait avec le même logiciel. En effet, au niveau des pôles territoriaux, nous sommes capables d'avoir cette vision transversale, de fédérer, de remettre en perspective les atouts et les stratégies avant de les traduire en programmes d'action. Le second point est l'accompagnement des porteurs de projets privés, approche business qui peut faire défaut au niveau des communautés de communes rurales. Nous revendiquons un savoir-faire en matière de mobilisation pour répondre aux appels à projets. Nous avons d'ailleurs signé la semaine dernière le premier accord-cadre concernant le contrat de ruralité. Nous avions énormément contribué, par le biais de notre fédération, à faire prévaloir nos problématiques en milieu rural. À une époque où l'on parle beaucoup de territoires abandonnés, de montée des extrêmes et de fragilité de la coopération européenne qui est quelquefois perçue comme un peu lointaine, le fait que la région et l'État deviennent, par le biais de leurs élus, le relais des préoccupations de nos concitoyens des zones rurales, c'est un point important. L'idéal est de pouvoir rapprocher nos projets avec les financements.

Un projet de loi ciblé sur les collectivités nous semble évidemment positif, de même que la logique des contrats s'accommode bien de la logique de projets. Il s'agit de faire prévaloir nos projets dans un dialogue avec la région. C'est pourquoi le retour de l'État est intéressant.

Pour le contrat de ruralité, nous avons le sentiment d'avoir été entendus. Le territoire du Perche représente 18 millions d'euros d'investissements publics en 2017, dont une partie est effectivement affectée au contrat de ruralité.

M. René Vandierendonck. - Comment sont ventilés les 18 millions d'euros ?

M. Jérôme Clément. - Cette somme est ventilée sur 43 projets.

M. René Vandierendonck. - Qui paie ?

M. Jérôme Clément. - Ce sont les collectivités, avec un montage entre la région, les fonds européens et la participation de l'État.

M. René Vandierendonck. - Pourrions-nous avoir le détail de la ventilation ?

M. Jérôme Clément. - Bien sûr, par le biais de la fédération et des services de l'État, vous pourrez obtenir la maquette, qui est en train d'être finalisée. Cela nous a permis, pour un territoire porteur d'un projet de SCOT, d'envisager les investissements publics en vue de l'aménagement de nos espaces publics au regard des autres problématiques en matière d'économie, de tourisme ou d'environnement.

M. Martin Lesage, chef du bureau des structures territoriales à la DGCL. - Le CGCT ne comporte qu'un faible nombre de dispositions applicables aux PETR et aux pôles métropolitains. C'est que, loin d'être imposés au niveau national, ces outils doivent résulter d'un projet local, ce qui les rapproche des communes nouvelles. Cette démarche des élus, féconde, est ensuite soutenue par l'État. La création des pôles métropolitains remonte à 2010 et celle des PETR, à 2014. Ils offrent un cadre juridique souple pour traiter, sur des territoires de projet, d'un vaste éventail de sujets, allant des transports aux pôles d'excellence. Comme leur mise en place ne résulte pas d'une contrainte, mais doit être voulue, leur fonctionnement est aisé. Qui peut en être membre ? Faut-il, en particulier, faire entrer les départements et les régions dans les PETR ? Ces collectivités territoriales peuvent déjà faire partie des pôles métropolitains, car leurs ressources sont comparables à celles des métropoles. Dans les PETR, le rapport de force ne serait pas le même.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Merci pour cette approche ouverte et pragmatique.

M. Philippe Matheron, responsable du pôle des systèmes territoriaux au CGET. - Les coopérations métropolitaines lancées par la Datar, dont le CGET est l'héritier, sont devenues les pôles métropolitains, que le CGET soutient comme il soutient les PETR, même si l'appellation de « pôles d'équilibre territoriaux » aurait suffi, puisqu'il existe des espaces périurbains qui ne se retrouvent ni dans les pôles métropolitains, ni dans les PETR. Or nous devons couvrir tout le territoire. L'État accompagne les projets locaux grâce aux pôles que nous évoquons aujourd'hui, et il veille à la réciprocité entre villes et campagnes en imposant, dans les pactes qu'il conclut avec les métropoles, des contrats de réciprocité, et en encourageant les contrats de ruralité ailleurs. Si ceux-ci sont signés par le préfet et le président du PETR, ou ceux des EPCI concernés, l'État invite fermement les départements et les régions à y participer : ces derniers se réjouissent du retour de l'État dans le cofinancement, mais nous y mettons pour condition qu'il ne s'agisse pas d'un contrat bilatéral ! Environ 400 contrats de ruralité sont en préparation, dont une centaine sont prêts à être signés. La première signature a eu lieu la semaine dernière, et le Premier ministre procédera à la seconde demain à Nancy. D'autres seront signés au cours du mois de décembre. Comme nous les relisons, nous constatons l'engouement qu'ils suscitent, et la qualité du travail de préparation. Ces contrats exposent la réalité des projets envisagés pour les quatre prochaines années, puis pour les six années suivantes. Ainsi, les partenaires peuvent choisir lesquelles ils financent.

M. Charles Guené. - Le PETR que je préside s'étend sur un arrondissement, comporte 171 communes rassemblant moins de 50 000 habitants. Quand le préfet nous a proposé de former une communauté de communes « XXL », fusionnant les six communautés existantes, j'ai craint que sa gouvernance n'implique jusqu'à 130 personnes, et que les intégrations acquises ne soient défaites. Finalement, seules trois intercommunalités ont subsisté, mais elles ont conservé leur niveau d'intégration. Comme les parlementaires avaient inventé le PETR sur un coin de table au Sénat, un soir de 2014...

M. André Rossinot. - Qu'ils en soient remerciés !

M. Charles Guené. - En créant le PETR, nous avons fusionné un syndicat économique, un syndicat touristique, un pays, sans avoir à refaire un syndicat mixte pour porter le SCOT. Bref, nous n'avons fusionné que les compétences stratégiques.

Je déplorais le manque de reconnaissance de l'État, mais il s'adresse désormais aux PETR avec les contrats de ruralité. Les syndicats devraient être ouverts et la contractualisation avec les départements et régions devrait être l'essence du PETR. Hélas, ces collectivités territoriales sont ravies de se retirer des syndicats, et se montrent peu disposées à la contractualisation. Dans des territoires ruraux comme le mien : Chaumont, Saint-Dizier, Langres...

M. André Rossinot. - Diderot !

M. Charles Guené. - Nous n'avons pas la masse critique. La solution serait que les départements entrent dans la logique de contractualisation. Sinon, ils mourront. Autre problème : la solidarité territoriale n'a aucune substance, et les départements ne lui donnent aucun contenu. Les DGS des intercommunalités ont du mal à entrer dans une logique de mutualisation. C'est pourtant indispensable.

M. Jean-Marie Bockel, président. - En effet.

M. Georges Labazée. - Ce débat est très intéressant, pour moi qui ai porté les politiques territoriales en Aquitaine pendant quinze ans. Quand le périmètre d'un PETR s'étend sur plusieurs régions et plusieurs départements, cela pose problème dans les rapports avec l'État. Ainsi, du Pays du Val d'Adour, qui était à cheval sur le Gers et les Hautes-Pyrénées, tout en portant à merveille le SCOT. L'État a voulu agréger trois territoires dans une nouvelle intercommunalité de plus de 30 000 habitants, ce qui a cassé le PETR. Étrange ! Comment faire évoluer la législation pour régler ces problèmes ? Sur les 31 communes de l'ancien EPCI, 24 avaient souhaité rester dans le PETR, fût-il interdépartemental. Chaque préfet juge à l'aune des limites de son département - sans parler des mutations...

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont. - Au risque de paraître iconoclaste, je voudrais profiter de ce que nous sommes entre élus responsables pour rappeler quelques évidences. La Datar a été évoquée : ce qui a sonné le glas d'une vision globale de l'aménagement du territoire, c'est sa transformation en délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT). Le passage de l'idée d'aménagement du territoire à celle de compétitivité entre territoires a constitué un tournant funeste. Vous avez déploré les carences des territoires en matière d'ingénierie. Nous sommes schizophrènes, nous qui réclamons de la simplification, la maîtrise des dépenses publiques et la clarification des responsabilités tout en créant des structures touche-à-tout, où tous les acteurs interviennent. Or j'estime que la maîtrise de la dépense publique s'imposera à nous pendant longtemps, tout comme l'exigence de nos concitoyens d'une clarification des responsabilités.

Certes, la suppression des prestations d'ingénierie concurrentielle en 2008, la réforme du droit des sols en 2014, la disparition définitive de l'assistance technique fournie par l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT) ont amputé fortement l'ingénierie des territoires. Les collectivités territoriales se sont substituées. Les plus grandes, et notamment les départements, ont créé des agences techniques : c'est pourquoi ils sont les grands acteurs de la solidarité territoriale.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Ou ils devraient l'être...

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont. - Ils ont anticipé la loi NOTRe en aidant les communes et leurs communautés à monter leurs projets. Je ne connais pas une commune ou une communauté de commune dont les projets ne soient pas cofinancés par le département, et souvent majoritairement. Est-ce le rôle des anciens pays que de faire doublon à des politiques conduites par des départements ou des régions ? Ces collectivités territoriales doivent investir, pas financer des postes d'animation. Depuis dix ans, beaucoup de postes d'animation ont été créé, sans effet sensible sur l'investissement. Dans un contexte d'argent rare, chacun doit mieux cibler ses interventions. La carte administrative de la France a été confortée. Voulons-nous que les PETR chevauchent des départements ou des régions ?

M. Charles Guené. - Oui, mais la compétence sur l'eau et l'assainissement est passée aux intercommunalités. Du coup, le département n'a plus son mot à dire, ce qui pose parfois problème.

M. Jean-Marie Bockel, président. - D'où la formation de syndicats couvrant tout un département.

M. Rémy Pointereau. - Au lieu de simplifications, nous sommes dans une nébuleuse. Les élus locaux n'en peuvent plus, à force d'être déstabilisés: obligation de fusion des communautés de communes, des syndicats, suppression des pays, ajout des PETR... Nous sommes dans une course folle à l'agrandissement, dont on ne voit pas le but. Faire des économies ? Les dotations ne sont pas extensibles. C'est le département qui devrait assumer les fonctions du PETR. Et d'ailleurs, à part les élus locaux, nul n'y comprend rien. Allons-nous supprimer les communes ? Où est la cohérence ?

M. Jean-Marie Bockel, président. - Nous sommes au milieu du gué, et le paysage se remodèle.

Mme Éliane Giraud. - Je ne suis pas d'accord. J'aime l'approche de M. Rossinot, par grands projets. L'objectif est certes de faire en sorte que nous vivions bien dans notre pays, mais aussi que s'y créent des richesses. M. Potier, qui dirige Air Liquide, nous expliquait récemment qu'il faut développer des écosystèmes complets pour susciter innovation et dynamisme économique. Ces écosystèmes existent, notamment à Grenoble, et doivent essaimer et se diffuser sur le territoire. Pour cela, nous devons prévoir un maillage souple du territoire. Il faut de l'unité, car la République existe, ainsi que des territoires forts. Nous devons favoriser les démarches ascendantes et non la vision qui s'impose de haut en bas. Nous n'avons pas parlé des parcs naturels régionaux, auxquels je suis très attachée. Quant à l'ingénierie, elle n'implique pas nécessairement des embauches : un même urbaniste peut travailler pour plusieurs communes. J'ajoute que ce travail est indispensable pour que les investissements soient judicieux. Enfin, le pire pour un élu local est de voir le travail de plusieurs années annulé par un amendement voté en dernière minute au Parlement. Soyons attentifs à la pérennité des dispositifs.

M. René Vandierendonck. - Les cartes sont très parlantes. Et M. Rossinot, dont j'apprécie depuis longtemps l'intelligence, a raison de régler le problème de la mutualisation - car, dans toutes ces structures, il y a du monde - dans l'interurbain et le périurbain en recourant aux pôles métropolitains. J'assisterai à tout colloque consacré à la question pourvu que le débat porte sur des cas concrets. La complexité, si critiquée, reflète aussi la vie. J'ai expliqué hier à M. Baylet comment fonctionnait le transport scolaire : il y a loin de la théorie à la pratique ! Nous devons clarifier l'ingénierie territoriale. Nous nous sommes battus pour que les départements ne soient pas enfermés dans le social et restent des collectivités territoriales de plein exercice. Ils doivent donc participer à l'ingénierie territoriale, dans le respect de la libre administration des collectivités territoriales. En tout cas, soyons attentifs aux spécificités de chaque territoire.

M. Bernard Delcros. - Ce n'est pas aux territoires de s'adapter à un cadre rigide, mais aux outils de s'adapter aux spécificités de chaque territoire et aux politiques qui y sont menées. Il faut donc de la souplesse et de la capacité d'adaptation. Le PETR doit pouvoir être, selon les cas, ouvert ou fermé. Les intercommunalités rurales ont besoin de monter en compétence, ce qui n'implique pas nécessairement un gonflement des effectifs : la clé est la mutualisation - et l'attractivité. Avec les contrats de ruralités, l'État se lie pour la première fois avec les territoires à leur échelle. C'est une belle avancée, qui peut financier de l'ingénierie territoriale - dans une limite de 10 %.

M. Jean-Claude Boulard. - Le PETR n'est pas une obligation. Pour l'heure, les départements profitent de la situation pour reprendre les financements qu'ils consacraient à l'ingénierie. Il y a urgence, donc.

M. Michael Restier. - Un projet de territoire est une démarche volontariste. Il n'y a de pôle territorial que si les intercommunalités y participent : il ne peut donc y avoir de doublons. Au 1er janvier 2016, sur 428 SCOT, plus de 220 sont portés par des pays de milieu rural. Il y a donc complémentarité entre les intercommunalités et les pôles territoriaux. La moyenne nationale du nombre d'ETP consacrés à l'ingénierie est de sept. C'est peu ! La mutualisation est donc indispensable.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Je vous remercie. Notre délégation rédigera un rapport d'information à partir des actes de cette table ronde.

Évolution des missions assurées par les services déconcentrés de l'État au profit des collectivités territoriales - Examen du rapport d'information

M. Jean-Marie Bockel, président. - Ce rapport, confié à Marie-Françoise Perol-Dumont et Eric Doligé, comble une lacune sensible dans le domaine de la réforme des administrations déconcentrées de l'État, qui est pourtant suivie de près par l'ensemble des inspections générales. Il donne le point de vue des collectivités territoriales, qui n'a pas fait l'objet d'une analyse systématique depuis la publication, en juin 2011, du rapport d'information de Dominique de Legge, rapporteur de la Mission commune d'information sur la révision générale des politiques publiques (RGPP). Ce rapport avait mis en évidence le fait que les collectivités territoriales sont directement confrontées aux conséquences de la réorganisation permanente des administrations de l'État. Il avait aussi souligné les effets sur les territoires de la réorganisation des services publics induite par la RGPP. Depuis lors, les réformes se sont succédé. Le rapport de la délégation porte remède à cette lacune en présentant une analyse très documentée des réactions de terrain. Il complètera les travaux de la Mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des dernières lois de réforme territoriale, mise en place par la commission des Lois et dont René Vandierendonck est l'un des deux rapporteurs. La commission des Lois étudie en effet certains éléments de la réforme des services territoriaux de l'État, en particulier dans la foulée de la réforme de la carte régionale, mais sous un angle à la fois plus étroit et plus technique que le point de vue adopté par les deux rapporteurs de la délégation en fonction de la vocation propre de la délégation, qui est de relayer auprès du Sénat et de l'ensemble des pouvoirs publics les préoccupations des territoires. Les approches sont donc parfaitement complémentaires.

M. Éric Doligé, rapporteur. - La délégation nous a confié l'élaboration d'un rapport d'information sur « l'évolution des missions assurées par les services déconcentrés de l'État au profit des collectivités territoriales ». La tâche a été ardue, car la matière est vaste et mouvante, elle est fréquemment au coeur de l'actualité et fait l'objet d'une intense activité législative. Elle était inédite, les précédents travaux d'évaluation portant sur les services déconcentrés ayant été réalisés, d'abord et avant tout, à l'aune des objectifs de l'État, faisant ainsi peu cas du point de vue des collectivités territoriales.

Nous avons réalisé vingt auditions, dont deux sous la forme de tables rondes. C'est ainsi que nous avons rencontré plus de 70 personnes : élus locaux, organisations syndicales, administrations centrales et déconcentrées, membres des inspections générales de l'État ayant travaillé sur notre sujet. Nous nous sommes aussi appuyés sur les témoignages des acteurs de terrain, que nous avons recueillis au cours de deux déplacements, l'un à Orléans, le 7 novembre, et l'autre à Limoges, le 14 novembre.

Enfin, nous avons consulté les élus locaux par Internet. Le succès a été franc, signe que le sujet est sensible : en un mois, 4 500 contributions nous sont parvenues, dont 57 % provenant de maires. Ces contributions nous ont donné une connaissance fine de l'incidence des réformes des services déconcentrés sur les collectivités territoriales, des difficultés que ces dernières observent ou anticipent, et de leurs attentes à l'égard de l'État et de ses services.

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, rapporteure. - Le contexte de notre rapport est celui d'une certaine désorganisation des services déconcentrés. L'ensemble des témoignages se recoupent sur ce point. Ces dernières années en effet, l'administration territoriale de l'État n'a cessé d'être l'objet de réformes, qui ont profondément redéfini - pour ne pas dire déstabilisé - son organisation, ses priorités d'action, ainsi que ses moyens matériels et humains.

Ces réformes sont continues dans le temps. La réorganisation des services déconcentrés a été amorcée en 2008 avec la Réforme de l'administration territoriale de l'État (Réate), lancée dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGGP) qui, en répondant uniquement à une logique comptable, a décapité les moyens humains des territoires. Elle s'est poursuivie en 2012 avec la Modernisation de l'action publique (MAP), qui comprend notamment une Revue des missions de l'administration territoriale de l'État. Quelles que soient les équipes politiques, on observe une certaine continuité.

Ces réformes sont par ailleurs généralisées dans l'espace, aucune circonscription territoriale - de la région à l'arrondissement, en passant par le département - n'y échappant. En témoignent l'annonce de la réforme des services régionaux en 2014, celle du Plan préfectures nouvelle génération en 2015, et celle de la révision de la carte des arrondissements en 2016.

Ces réformes sont plutôt mal articulées les unes aux autres, les collectivités territoriales ayant été touchées non seulement par les réorganisations des services déconcentrés, mais aussi par les rationalisations des autres services publics : gendarmeries, écoles, hôpitaux, tribunaux, trésoreries, sites de défense. Cette accumulation de réformes au cours des dix dernières années, conduites pour la plupart isolément par les ministères concernés, selon une logique de silos, a durement éprouvé certains territoires.

Les réponses apportées par les élus à notre consultation témoignent du sentiment d'incertitude, souvent mâtiné d'exaspération, que ces évolutions de grande ampleur ont fait naître dans nos territoires.

Un tiers des répondants indiquent ainsi avoir été touchés par au moins une réforme, les réorganisations des gendarmeries, des services régionaux, des hôpitaux et des sous-préfectures arrivant en tête.

Sur le fond, la Réate et la réforme des services régionaux sont jugées non pertinentes par deux tiers des participants, et inefficaces par 70% d'entre eux environ. Deux tiers des élus consultés relèvent également ce qu'ils considèrent comme un manque de pertinence du Plan préfectures nouvelle génération.

Il ressort de nos travaux un bilan globalement mitigé de ces années de réformes, dont les acteurs de terrain nous ont constamment rappelé les deux invariants : un objectif prépondérant de modération budgétaire, et une méthode associant insuffisamment les élus locaux et les personnels déconcentrés.

En fin de compte, ces réorganisations ont contribué à renforcer l'autorité du préfet de région, quoique des progrès soient sans doute encore à obtenir de ce côté, à resserrer les directions départementales et régionales et à renforcer leur capacité d'opérer des synthèses entre domaines d'intervention auparavant clivés, et commencer à clarifier les priorités d'action de l'État. Pour autant, on a observé dans le même temps un dépérissement relatif des échelons départementaux et infra-départementaux, une fragilisation globale des effectifs, et une préférence donnée par l'État à sa fonction de contrôle sur ses missions de conseil.

M. Éric Doligé, rapporteur. - La situation instable et confuse qui s'est installée et a perduré au fil de l'empilement des réformes n'a pas été sans incidence sur les collectivités territoriales, qui nous ont fait part de leurs interrogations et de leurs attentes.

C'est d'abord l'absence d'interlocuteur unique qui leur pose problème.

Les élus locaux, confrontés aux complexités de l'organisation administrative, déplorent en particulier que les intermittences de l'autorité hiérarchique des préfets sur les services de l'État et sur ses opérateurs empêchent de corriger efficacement cet état de fait.

Concurrencés par les directions ministérielles et soumis à une forte rotation des postes, les préfets n'exercent pas toujours dans des conditions satisfaisantes leur mission de représentant unique de l'État dans les territoires.

Outre l'absence d'unicité de la parole de l'État qui en découle, l'abandon par ce dernier de missions de conseil, pourtant utiles aux collectivités territoriales les plus petites, constitue un autre point de crispation.

Si le contrôle de légalité fait l'objet de retours positifs de la part des élus interrogés, qui le jugent protecteur dans 76,2 % des cas, et peu contraignant pour 56,2 % d'entre eux, la baisse des effectifs et des taux de contrôle témoigne d'une fragilisation de cette mission, dont les élus attendent une orientation davantage marquée vers le conseil.

Les prestations d'ingénierie territoriale des services déconcentrés ne sont plus que résiduelles, moins de 10 % des élus consultés recourant encore à l'État dans ce domaine, qui arrive loin derrière les départements, les prestataires privés et les intercommunalités. Ces prestations restent cependant essentielles pour les collectivités qui y ont encore recours.

À cet égard, la suppression des prestations d'ingénierie concurrentielles à partir de 2008, puis la réforme de l'application du droit des sols, et enfin la suppression définitive de l'assistance technique fournie par l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT), intervenue en 2014 au terme de plusieurs années d'affaiblissement, illustrent la tendance au retrait de l'État. Ce mouvement a pour corollaire pour les collectivités locales une perte d'expertise et un transfert de charges. Ainsi, les répondants à notre questionnaire ont-ils été 49,9 % à juger négative la réforme de l'ADS et 72,4 % à juger négative celle de l'ATESAT.

Ce désengagement de l'État se double d'une immixtion permanente dans les matières décentralisées.

L'État n'ayant pas les moyens d'offrir des prestations de conseil et d'expertise aux collectivités territoriales, il se recentre sur ce qui risque d'apparaître désormais comme son coeur de métier : le contrôle !

Il résulte de cette évolution deux travers bien connus des élus locaux : l'État développe des procédures tatillonnes, restreignant d'autant l'exercice concret du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales; ce faisant, mais aussi par d'autres canaux, il fait perdurer des doublons, dont l'extinction serait pourtant bienvenue en période de restrictions budgétaires.

Au total, l'État, déstabilisé dans son organisation et désengagé de ses missions, semble dériver vers un horizon de plus en plus éloigné des besoins des collectivités territoriales.

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, rapporteure. - Pour autant, on ne peut pas dire que l'État soit totalement hermétique aux critiques et aux attentes des collectivités territoriales. Plusieurs orientations, plus ou moins fructueuses, ont été adoptées pour replacer l'administration territoriale de l'État au service des territoires. En premier lieu, des aménagements ont été récemment consentis pour maintenir une organisation de proximité.

Afin d'éviter un éloignement de l'État, suite à la réforme des services régionaux, un objectif d'équilibre territorial a été fixé : le tiers des directions régionales a été implanté hors des nouveaux chefs-lieux, et les deux tiers des réductions d'effectifs ont été concentrés sur le niveau régional, au bénéfice des services départementaux.

Dans les territoires les moins bien dotés, des formules de maintien des services, telles que les maisons de l'État ou les maisons de services au public, ont été développées.

Enfin, dans le cadre des opérations de rationalisation des services publics, les pouvoirs du préfet ont été affirmés, avec l'attribution d'un droit d'alerte auprès de l'administration centrale et d'un droit de regard vis-à-vis des opérateurs de l'État, afin d'éviter la concentration de fermetures non coordonnées sur un territoire.

En second lieu, des annonces ont également été faites pour renforcer des missions identifiées comme prioritaires. C'est l'ambition du Plan préfectures nouvelle génération, qui vise à centraliser la gestion des titres dans des centres de ressources et d'expertises des titres (CERT). Les moyens humains ainsi dégagés dans le réseau préfectoral doivent être en partie réaffectés à quatre missions : la gestion locale des crises, la lutte contre la fraude, la coordination des politiques publiques, ainsi que l'expertise et le contrôle de légalité.

Dans ce dernier domaine, des moyens importants doivent être mobilisés, avec le renforcement ou la création de pôles d'appui juridique aux services préfectoraux, très attendus.

Au-delà de ce plan, une directive nationale d'orientation interministérielle a rappelé en 2016 le rôle joué par les services déconcentrés en matière d'ingénierie territoriale, une démarche de nouveau conseil aux territoires devant être développée localement sur cette base.

Enfin, l'État a pris quelques mesures destinées à simplifier les relations entre les collectivités territoriales et les services déconcentrés.

C'est notamment le cas du chantier au long court de la dématérialisation, et de mesures plus ponctuelles de simplification des normes.

Il conviendra d'être très attentifs à la mise en oeuvre concrète de ce foisonnement d'initiatives, qui n'en sont, pour certaines, qu'au stade de l'annonce de principes. Faute d'un investissement réel et durable en ressources humaines, il est à craindre qu'elles ne demeurent lettre morte. C'est pourquoi certaines de nos recommandations manifestent l'importance de tenir ces différents engagements.

M. Éric Doligé, rapporteur. - Nous faisons cinq recommandations. Sur l'arrière-plan très évolutif, plutôt confus et surtout mitigé, que nous vous avons décrit, nous nous sommes principalement fondés sur les attentes que les élus locaux ont exprimées à l'égard des services déconcentrés.

La consultation sur Internet indique - et les auditions l'ont confirmé - que les élus souhaitent essentiellement, d'une part, un État facilitateur et, d'autre part, un État conseil. La consultation nous donne une indication intéressante en ce qui concerne les modalités de mise en oeuvre de la fonction de conseil : pour 62,2% des répondants, le sous-préfet joue d'ores et déjà le rôle d'interlocuteur privilégié des communes ou de leurs groupements. Il faut en tenir compte. Plus généralement, les élus attendent des services déconcentrés qu'ils soient plus proches, plus disponibles et mieux identifiés.

La conclusion est qu'il faut donner une impulsion vigoureuse à la dimension relationnelle et facilitatrice du fonctionnement des services déconcentrées de l'État. C'est une nécessité d'autant plus cruciale que les politiques publiques mises en oeuvre localement sont de plus en plus généralement construites en partenariat ; soit que l'État s'appuie sur les collectivités pour mettre en oeuvre ses politiques, telles que la politique de la ville, celle de l'emploi ou celle de la ruralité - on peut aussi mentionner des actions plus ciblées tels le plan pauvreté ou le plan parentalité -, soit que les collectivités aient besoin de l'État à un moment ou un autre de la construction de leurs propres projets.

Les besoins des collectivités sont différents selon que l'on se place dans l'une ou l'autre optique.

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, rapporteure. - Dans la mise en oeuvre locale des politiques de l'État, c'est la question des doublons qui prime. De façon révélatrice, les services de l'État ne parviennent pas à identifier de doublons quand on leur pose la question, alors que les élus locaux et leurs services le font sans difficulté, et citent en particulier la culture, le sport ou la partie du social transférée aux départements... Le fait est qu'une conception largement obsolète du rôle de l'État semble encore très vivante au sein des services déconcentrés. Alors que la décentralisation s'est installée depuis longtemps dans notre paysage institutionnel, alors les moyens financiers de l'État ont régressé, que ses services sont parfois exsangues, que les compétences de pointe dont il dispose dans les territoires se raréfient, combien de fois avons-nous entendu que l'État avait vocation à intervenir dans l'ensemble des domaines ! Il faut combattre cet interventionnisme, c'est pourquoi nous proposons de faire la chasse aux doublons.

En ce qui concerne, ensuite, le rôle des services de l'État dans la mise en oeuvre des projets des collectivités, qui constitue la difficulté majeure à traiter dans la perspective de notre rapport, la question centrale reste celle de la complexité. Celle-ci revêt des aspects divers : foisonnement et éloignement des services déconcentrés ; insuffisance des repères disponibles pour s'orienter dans le maquis des normes, des procédures et des interlocuteurs ; faiblesse latente - en dépit des circulaires - de l'autorité préfectorale, qui devrait résumer l'État déconcentré pour les élus locaux - ce qui nous conduit à préconiser une réaffirmation du rôle du préfet sur ses administrations.

Bien entendu, cette complexité atteint des niveaux très inégaux selon qu'elle touche une commune démunie ou une métropole, ce qui appelle des solutions modulées en fonction des territoires. C'est la direction dans laquelle l'État s'engage ; là encore les résultats sont nettement insuffisants pour le moment : il faut donc accentuer l'effort, renforcer les méthodes, et ne pas attendre d'éventuels prochains plans de réforme pour s'y atteler. Il y a urgence à lancer la chasse à la complexité.

M. Éric Doligé, rapporteur. - Chasse aux doublons, chasse à la complexité, construction d'un État déconcentré facilitateur, proche et partenaire des collectivités, voilà donc l'objectif ! Nos propositions le déclinent sur cinq axes.

Le premier regroupe les propositions pour assurer l'unicité de l'administration déconcentrée. La Constitution proclame que la République est indivisible, l'administration l'est aussi en principe : dans les territoires, son unité est assurée par le préfet. D'après les préfets que nous avons entendus, c'est la réalité ; d'après les élus locaux, nous en sommes assez loin... Nous avons donc cherché quelques pistes pour faire en sorte que la réalité corresponde mieux aux principes.

Pour commencer, il est certainement utile de réaffirmer la nécessité de consolider la chaîne, départementale et régionale, du commandement en veillant au respect de l'autorité du préfet sur l'ensemble des directions. Pour ce qui est du niveau régional, nous pensons en particulier à la DREAL, dont la puissance et la capacité d'autonomie nous ont souvent été mentionnées. Il faut aussi penser aux services non placés sous la dépendance hiérarchique du préfet de région, comme les rectorats ou la DRFIP, ainsi qu'aux entités régionales des agences de l'État : ADEME, AFII, ACSE, AFITF, ANAH, agences de l'eau, ARS, ANRU... Ces services doivent s'inscrire plus complètement dans la logique de coordination par le préfet de l'ensemble des moyens de l'État dans la région.

Comment renforcer l'autorité du préfet ? Nous proposons d'instaurer une durée minimum d'affectation de trois ans avec, comme corollaire, l'octroi d'une lettre de mission signée du Premier ministre fixant les priorités et les conditions d'exercice de son affectation.

Toujours dans la même intention, il serait intéressant d'établir dans le chef-lieu de région, au moins pour les régions fusionnées, un état-major régional, composé des directeurs régionaux, des recteurs, des directeurs généraux de l'agence régionale de santé, pour assister le préfet de région dans sa mission de pilotage et de mise en cohérence de l'action de l'État. C'est actuellement le rôle des comités de l'administration régionale (CAR), qui se réunissent trop rarement. L'interaction doit être constante au sein de l'état-major régional et seule la proximité physique peut assurer cette constance.

Enfin, nous appelons à conforter l'échelon départemental comme périmètre effectif de mise en oeuvre des politiques publiques en renforçant l'autorité effective des préfets sur les directions départementales interministérielles (DDI) et en consolidant la mission de coordination qu'ils exercent à l'égard des agences de l'État.

Le deuxième axe de nos propositions est la proximité de l'administration déconcentrée avec les collectivités territoriales, ce qui pose des problèmes nouveaux dans le contexte de concentration des intercommunalités et des régions. C'est la raison pour laquelle nous avons accordé une attention particulière à la situation des départements, lesquels constituent un centre de ressources et une garantie de proximité irremplaçables.

Dans cette optique, nous souhaitons tout d'abord que soit acquis le principe d'une attention spéciale accordée aux besoins des départements les moins bien munis - non seulement ceux dont la population est en-deçà des 500 000 habitants, mais aussi ceux dont les besoins sont spécifiques, indépendamment de leur démographie, et ceux à forte fréquentation touristique comme, par exemple, les départements de montagne.

Il est bon de fixer des organisations cibles pour l'ensemble des préfectures et de socler les effectifs de ces dernières ; il est mieux de le faire en fonction des réalités du terrain. Il me semble important de le rappeler, même si les projets en cours n'ignorent pas cette dimension.

Dans le même esprit, il faut prévenir l'éloignement du terrain résultant de la nouvelle carte régionale en pérennisant l'organisation multi-sites des services déconcentrés mise en oeuvre à l'occasion de la réforme récente des services des grandes régions, tout en veillant à prévenir le surcroît de complexité administrative résultant potentiellement de la dispersion des services.

Plus généralement, il est important de promouvoir une réflexion territorialisée sur les projets de rationalisation d'implantation des services de l'État afin d'éviter les fermetures simultanées de plusieurs services dans une même collectivité. Il faut poursuivre l'effort déjà réalisé en ce sens. Nous savons l'étendue du problème en zone rurale, et nous savons aussi quel a été l'impact des fermetures de services déconcentrés sur l'activité des villes petites et moyennes.

Enfin, nous proposons de veiller à ce que la dématérialisation des actes et des procédures ne comporte pas un coût net pour les petites collectivités et tienne compte de l'inégale couverture du territoire par le haut débit. Une évaluation sera nécessaire.

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, rapporteure. - Notre troisième axe vise à simplifier radicalement la complexité de la machine administrative à l'égard des collectivités territoriales.

Pour ce faire, nous n'avons pas essayé de baliser des chemins dans la machine administrative, ni de nous attaquer aux procédures. Il nous semble plus opérant de faire reposer sur l'administration elle-même le poids de la complexité qu'elle crée : les collectivités doivent disposer, dans les circuits administratifs, d'un point d'entrée unique et efficace pour la prise en charge de l'ensemble d'un dossier.

Nous proposons ainsi de développer, sous le pilotage du préfet de département ou de son représentant désigné, projet par projet, un mode d'organisation du travail transversal et intégré pour lancer et mettre en oeuvre les projets des collectivités territoriales.

En vue de faciliter la mise en oeuvre des initiatives des collectivités n'entrant pas dans le champ de ce mode d'organisation du travail, nous proposons de désigner un référent généraliste - ce pourrait être le sous-préfet - chargé de piloter le montage du dossier ou, en front office, de jouer le rôle de courroie de transmission en orientant la ou les collectivités intéressées vers les ressources en ingénierie appropriées au départ du projet.

Nous souhaitons aussi que se développe la méthode des procédures uniques d'autorisation, sur le modèle du permis environnemental unique.

Il faut enfin progresser dans la voie - déjà assez largement explorée - de l'encadrement des réponses administratives aux demandes des collectivités dans des délais préfixés. Concrètement, il conviendrait que toutes les préfectures soient couvertes par des engagements qualitatifs.

Pour lutter contre les doublons, il faut s'efforcer de recentrer l'action de l'administration déconcentrée sur les politiques publiques strictement étatiques.

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À cette fin, nous demandons une vraie concertation nationale préalable, et non une simple information, avec les associations d'élus locaux avant tout lancement de politique ministérielle se chevauchant avec des compétences décentralisées. À cet égard, les exemples du plan pauvreté et du plan parentalité, évoqués précédemment, sont tout à fait pertinents.

Au-delà de cette orientation de bon sens, il faut recentrer l'État sur ses missions régaliennes et engager l'extinction des doublons en permettant la reprise, par les collectivités territoriales, des services déconcentrés en charge de politiques essentiellement décentralisées. Je songe, par exemple, à la partie du social transférée aux départements, à la culture, au sport...

Il ne s'agit pas de dénier à l'État la possibilité de lancer des actions dans ces domaines. En revanche, quand la matière a été transférée, le pilotage d'une opération doit appartenir à la collectivité qui possède la compétence.

La décentralisation a eu lieu, faut-il le rappeler ? Il serait bon de la parfaire en opérant certains transferts de personnel. Je pense singulièrement aux gestionnaires des lycées et collèges. Lors du transfert des agents administratifs, techniques, ouvriers, de service et de santé, nous sommes restés au milieu du gué. Nous ne pouvons plus continuer ainsi.

J'ajoute qu'il faut compenser véritablement le coût des politiques d'État dont la mise en oeuvre est confiée aux collectivités. La dérive du revenu de solidarité active, dès sa première année de mise en oeuvre, en est l'illustration.

Nous avons rattaché à notre dernier axe des propositions diverses visant à renforcer la cohérence et l'efficacité de l'action de l'administration déconcentrée en direction des collectivités territoriales.

Tout d'abord, il faut bien entendu associer les élus locaux à l'élaboration des réformes de l'administration déconcentrée. Là aussi, la simple information ne suffit pas.

Certaines évolutions de la technique de création du droit seraient également utiles, en s'inspirant du pouvoir dérogatoire prévu en matière d'accessibilité des handicapés. Il faudrait, par exemple, accorder au préfet de département le pouvoir d'adapter certains éléments non cruciaux du droit en vigueur afin de faciliter la réalisation de projets d'utilité générale. Il s'agit là d'un chantier juridique éminemment complexe, mais auquel il faut s'attaquer.

Inscrite dans les textes, l'orientation du contrôle de légalité vers l'offre d'avis et de conseils sur les procédures et sur le droit applicable, en amont de la prise de décision des collectivités, est beaucoup moins ancrée dans la réalité, à en croire les témoignages des élus. Dans cet esprit, il serait bon de créer des indicateurs propres à rendre compte de la montée en puissance de l'activité de conseil dispensée notamment dans le cadre du contrôle de légalité.

Aux mêmes fins, nous souhaitons renforcer l'efficacité des ressources humaines affectées au contrôle de légalité, et surtout au conseil en amont, grâce au soclage des effectifs et à une repyramidation. Cette dernière ne sera pas facile à réaliser, mais elle nous semble incontournable.

Dernière orientation, mais non la moindre ni la plus simple à mettre en oeuvre : pérenniser la capacité d'expertise, la matière grise des administrations. Le Gouvernement en est conscient. Certains outils - comme la cartographie des compétences, la mutualisation des compétences rares ou l'interdépartementalité de certains services - existent déjà. Nous souhaitons encourager ce mouvement.

Telles sont, Monsieur le président, mes chers collègues, les principales orientations à même, selon nous, de favoriser une meilleure articulation des collectivités territoriales et de l'État déconcentré.

Peut-être formons-nous des voeux pieux, peut-être versons-nous dans la redite, mais n'oublions jamais que la répétition est la base d'une bonne pédagogie.

M. Jean-Marie Bockel, président. - L'expérience incontestable de nos deux collègues a non seulement permis de beaucoup enrichir ce rapport, mais a aussi contribué à le rendre plus concret.

Certaines mauvaises langues pourraient relever une approche départementaliste - nos rapporteurs sont tous deux d'anciens présidents de conseils généraux -, mais je tiens à m'inscrire en faux contre une telle remarque. Les départements sont aujourd'hui parties prenantes des mutations en cours.

M. Philippe Mouiller. - Je tiens tout d'abord à remercier nos rapporteurs et dire combien je suis impressionné par la liste de leurs préconisations. Elles sont toutes pertinentes, même si certaines d'entre elles semblent difficiles à mettre en oeuvre. Toutefois, comme l'a très bien exprimé Mme Pérol-Dumont, la pédagogie suppose la répétition.

Notre expérience du terrain fait que nous nous rejoignons tous sur ces problématiques.

Je voudrais amplifier encore vos propos sur l'émergence de ces grandes régions. En Nouvelle-Aquitaine - région énorme, de la taille de l'Autriche -, les habitants de la périphérie - j'en fais partie, dans le nord des Deux-Sèvres - sont si éloignés de la préfecture de région et des services régionaux qu'ils se sentent complètement abandonnés. Nous avons perdu à la fois la proximité de la région et celle des services régionaux de l'État. La fusion des agences régionales de santé en une seule, située à Bordeaux, se fait cruellement sentir pour tous les établissements, qui souffrent de cette perte de proximité.

Le caractère gigantesque de cette réforme ne fait qu'amplifier vos remarques. Il s'agit d'une situation dangereuse pour le bon fonctionnement des services de l'État dans les grandes régions concernées.

Je voudrais enfin dire un mot à propos des jeunes fonctionnaires. Les termes « conseil » et « accompagnement » semblent avoir disparu de leur vocabulaire. Je ne leur en veux pas, c'est leur formation - basée sur la culture du contrôle et des missions régaliennes de l'État - qui est en cause. L'état d'esprit, le rôle de l'homme, sont pourtant des questions fondamentales pour la réussite de ces réformes.

M. Rémy Pointereau. - Je voudrais également féliciter nos deux rapporteurs pour leur excellent travail, notamment sur la question de la simplification.

Il semble qu'aujourd'hui tout le monde ait envie de jouer un rôle en matière d'ingénierie. Depuis la disparition des dispositifs d'assistance technique fournie par l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT), les syndicats d'énergie veulent faire de l'ingénierie publique, tout comme les syndicats ou les pôles d'équilibre territorial et rural - ou PETR - en matière d'urbanisme avec la dévolution des SCOT.

De même, chaque département a aujourd'hui une association ou un syndicat d'ingénierie impliquant toutes les communes.

Vous avez évoqué les problèmes de doublons. Ne pensez-vous pas qu'il serait nécessaire de simplifier, de rationaliser les questions d'ingénierie publique afin d'éviter tout surcoût aux collectivités ? Que pensez-vous de la création d'une agence départementale dédiée ?

Mme Françoise Gatel. - À mon tour, je voudrais féliciter nos collègues pour ce rapport et leurs préconisations.

Mme Pérol-Dumont a raison : la pédagogie est l'art de la répétition. On dit aussi que là où il y a une volonté, il y a un chemin ; je ne doute pas que notre détermination nous aide à trouver le bout du chemin.

L'État et les collectivités territoriales participent ensemble à la mise en oeuvre de l'action publique et à son efficience. Nous devons nous inscrire dans une relation de partenariat intelligent et non dans une relation de « sous-traitance », voire de défiance.

Sur le terrain, l'État affirme de plus en plus sa volonté d'exercer sa mission de contrôle. En Ille-et-Vilaine, lors de la présentation du transfert du droit de l'urbanisme par le préfet, les services de la direction départementale des territoires et de la mer, la DDTM, nous ont indiqué qu'ils allaient ainsi pouvoir se recentrer sur le contrôle. Voilà qui est très vendeur !

M. René Vandierendonck. - Cela fait peur !

Mme Françoise Gatel. - Vous avez évoqué la nécessité d'un État facilitateur, inventeur de solutions. Il s'agit là d'un aspect essentiel. Nous avons tous entendu au moins une fois le préfet nous dire que notre idée était excellente, fabuleuse, mais qu'il allait être très difficile, sinon impossible, de la mettre en application.

Vous avez également évoqué la création d'un guichet unique, idée retenue et défendue par les auteurs de la proposition de loi portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, de la construction et de l'aménagement. Pouvoir rassembler les services de l'État dans un même guichet pour obtenir une seule réponse me semble extrêmement important.

Reste enfin la question de l'autorité du préfet. Comment le représentant de l'État peut-il maîtriser ses services face à la direction régionale de l'environnement et du logement, (DREAL), service indirect que je considère comme un pollueur de la facilitation ! De même, que peut-il faire quand la direction générale des finances publiques (DGFIP) du département décide seule de supprimer une trésorerie, malgré le bouclier de la ruralité qu'il a lui-même mis en place ?

Je veux enfin évoquer la contractualisation, déjà préconisée par le Sénat lors de l'examen du volet logement du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté. Il est temps de prendre conscience du fait que les élus sont des gens responsables. La contractualisation constitue la meilleure façon de faire avancer notre pays, dans l'intérêt de l'action publique et dans celui de nos concitoyens, tout en tenant compte de la diversité des territoires.

M. Dominique de Legge. - À mon tour, je remercie et félicite nos deux rapporteurs.

Vous avez eu la gentillesse, Monsieur le président, d'évoquer mon rapport de 2011. J'espérais découvrir aujourd'hui des choses très nouvelles. Si j'ai la satisfaction de voir que je ne m'étais pas trop trompé en 2011, je constate avec inquiétude qu'il est bien difficile de faire bouger les choses.

Nous souhaitons tous que l'État s'attache moins au contrôle et davantage au conseil et à l'anticipation. Toutefois, au risque de ne pas être politiquement correct, je veux rappeler que nous récoltons en partie les conséquences de la loi de décentralisation de 1982. Quand le contrôle de l'État s'exerce a priori, une logique de facilitation s'engage plus spontanément ; dans le cadre d'un contrôle a posteriori, la logique - que l'État pousse sans doute un peu trop loin - est nécessairement différente.

Nous réclamons davantage d'autonomie, mais nous demandons aussi du contrôle et de la sécurité. Nous devons, nous aussi, regarder nos contradictions en face.

Comment ne pas constater que le préfet, nommé par le ministre de l'Intérieur et représentant de l'État, perd de plus en plus le contrôle des services déconcentrés de l'État ? Je rejoins les propos de Françoise Gatel sur le rôle de la DREAL et de la DGFIP. Il en va de même avec l'Éducation nationale ou la Santé... L'État ne cesse d'externaliser ses propres services, dont il confie la gestion à des agences qui échappent, par définition, au contrôle du préfet. Comment peut-il asseoir son autorité et assurer la parole unique de l'État face à ces autorités démultipliées qui sont autant d'électrons libres ?

Que peut-on attendre d'un préfet en matière de gestion au quotidien quand il n'a pas la main sur ses personnels ? S'il considère, par exemple, qu'un agent relevant du ministère de l'Agriculture devrait être transféré dans un autre service, il ne peut en décider seul. Nous devons nous pencher sur ce problème. Quels moyens accorder au représentant de l'État pour lui permettre d'organiser ses services et de contrôler la gestion des personnels ?

Un mot, enfin, des sous-préfets, symboles de proximité. Lorsque je les interroge, ils me répondent qu'ils vont s'adresser aux services, mais je ne vois rien venir... Mieux vaut donc s'adresser directement au secrétaire général de la préfecture et aux services concernés. Quelle est donc l'utilité des arrondissements dans le cadre de grandes régions ?

M. Jean-Pierre Vial. - Je m'associe aux remerciements et aux félicitations. Ce travail de qualité arrive au bon moment.

Il est décevant de constater combien ces réformes successives ont été peu traduites dans les faits. Dans le cadre du projet de loi de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, je demandais hier aux services de l'État le maintien d'un service des risques en montagne. On m'a répondu que ces missions relevaient d'un appel d'offres et que l'État n'avait rien à y voir... Les fonctionnaires régionaux qui m'accompagnaient ont pu constater que, même à Paris, on ignore le rôle des services des risques en montagne...

Il me semble donc important de pouvoir disposer d'une cartographie, de chiffres, de documents à l'appui desquels évaluer la portée concrète des réformes successives.

J'ai été très sensible au rôle de facilitateur que vous souhaitez confier au préfet. Il s'agit d'un chantier énorme. M. de Legge a raison de s'interroger sur le rôle des sous-préfectures : l'apparition des nouvelles grandes régions a complètement changé la donne et remis sur le devant de la scène les départements, pourtant promis à une mort certaine.

Tout a déjà été dit du désarroi des préfets, représentants de l'État, dont les services sont entre les mains des régions - le rôle de la DREAL a déjà été souligné, je n'y reviens pas. Que dire, dès lors, de la situation des sous-préfets, en bout de chaîne ?

Nous devons ouvrir ce chantier. Alors que les grandes régions se mettent en place et qu'elles sont confrontées à leurs premières difficultés - la région Auvergne-Rhône-Alpes vient, par exemple, de lancer une expérimentation en matière de transports, y compris les transports scolaires, en raison des difficultés de gestion qu'elle rencontre - cette idée d'un nouveau rôle du préfet me semble extrêmement puissante et moderne.

M. René Vandierendonck. - Je tiens à vous adresser mes remerciements, Monsieur le président. C'est en partie à vous que nous devons ce décloisonnement des commissions du Sénat.

Je me trouvais dans l'Hérault, la semaine dernière, avec les autres rapporteurs de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale - MM. Darnaud, Collombat et Mercier. Nous y avons rencontré le préfet et les directeurs départementaux. Notre dialogue avec ces derniers fut particulièrement intense. Il est rare d'entendre des directeurs nous demander de faire passer un message aussi fort : demain, nous ont-ils dit, ce sont peut-être les fonctionnaires de nos directions qui descendront dans la rue !

Certes, la situation est contrastée, mais vous avez fort bien identifié l'existence d'un problème au sein des directions départementales. J'étais récemment dans le Cantal - passage obligé pour tout sénateur... Avec la RGPP et les réformes qui ont suivi, toutes directions départementales confondues, les effectifs y sont passés de 164 à 100 personnes. Il existe des sous-préfets à la ville ; pourquoi ne pas créer des sous-préfets à la ruralité ? Nous devons renforcer les départements ruraux.

Très souvent, on a affaire à des appels à projets. L'additionnalité des réglementations européennes impose des ventes flash, comme dans les supermarchés, auxquelles ne peuvent répondre que ceux qui sont outillés. Il faut un travail d'assemblier, qui aide à la recherche des financements et à l'adaptation au moule des appels à projets. Pour ce faire, l'État facilitateur déconcentré est important. Depuis le décret de M. Chaban-Delmas en 1970, ni droite ni gauche ne sont parvenues à faire entrer certaines administrations, telles que l'Éducation nationale, dans le jeu de la déconcentration.

M. François Grosdidier. - Je partage l'analyse des rapporteurs, dont je soutiens les propositions, notamment celle qui consiste à donner aux hauts fonctionnaires de l'État un rôle de facilitateur, d'assemblier, et non d'empêcheur. Nous connaissons tous les réunions où nous arrivons avec trois problèmes à régler, et dont ressortons sans les avoir résolus, et en en ayant récupéré cinq nouveaux. Quant aux représentants des administrations, ils repartent avec la satisfaction du devoir accompli pour avoir fait valoir leur point de vue bloquant.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Cette semaine, j'ai pris rendez-vous avec le préfet de mon territoire pour évoquer l'implantation d'un projet de 200 emplois. J'ai dressé la liste des administrations de l'État avec lesquelles il est nécessaire de discuter, et dit au préfet que je souhaitais qu'il désigne un coordonnateur - j'en ferai de même - pour que tout soit réglé le jour de la réunion avec l'entreprise concernée. Si chacun oeuvre administration par administration, selon une logique de silo, le projet risque d'échouer. Le préfet m'a répondu positivement, nous verrons.

M. François Grosdidier. - On pourrait faire un livre de ce type d'anecdotes, tant la situation s'empire ; moins l'État a de moyens, plus il est jaloux de ses prérogatives. Nous devons nous poser de la question de la trop grande intervention de l'État dans des champs de compétences décentralisées. En matière d'urbanisme, a-t-on besoin de tant d'effectifs dans les directions départementales des territoires (DDT) ou dans les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), qui préparent les schémas de cohérence territoriale à la place des élus ? La moindre opération de logement social d'une agglomération entraîne toute une confrontation avec la DDT. Jean-Louis Borloo avait envisagé d'augmenter la dotation de solidarité urbaine, estimant que c'était l'affaire des communes. On n'a jamais eu aussi peu de moyens et autant de réunions rassemblant autant de fonctionnaires - dont le nombre et la qualité sont inversement proportionnels aux fonds qu'ils injectent. Allons beaucoup plus loin : pour réaliser des économies sans réduire le service public, supprimons des doublons, entre les services de l'État, qui divergent entre eux, et entre l'État et les collectivités territoriales.

Les hauts fonctionnaires doivent être des facilitateurs, au regard des compétences de l'État et non des collectivités territoriales. Ils doivent conseiller les élus locaux dans les domaines juridiques et régaliens mais pas dans le domaine technique, dans lequel les départements et le secteur privé ont des outils. Ne soyons pas schizophrènes : les élus locaux ne peuvent pas demander à l'État de leur tenir la main tout en réclamant la reconnaissance de leur autonomie.

M. Antoine Lefèvre. - Je souhaite insister sur la nécessité de bien communiquer avec le grand public. La préfecture de l'Aisne, qui s'est réorganisée, a décidé de fermer ses services au public l'après-midi. Son manque de communication a un effet dévastateur puisque les usagers s'y rendent lorsqu'elle est fermée, et après parfois une heure de route ils éprouvent un sentiment d'abandon. Dans la réforme à venir des sous-préfectures, il faudra bien communiquer pour que les élus et les usagers ne soient pas perdus, et acceptent la réorganisation territoriale.

M. Marc Daunis. - Merci pour cet excellent rapport, qui reprend des propositions que nous avions formulées avec François Calvet dans notre proposition de loi, notamment sur le référent unique et le rescrit. Néanmoins, je diverge fortement des rapporteurs sur le rôle de l'État en région. Dès lors qu'il existe un bloc de stratégie - Europe, État, région - et un bloc de proximité - département, intercommunalité, commune -, le positionnement de l'État en région créera toujours des hésitations.

Pour éviter la schizophrénie qui consiste à déplorer le poids de l'administration tout en demandant son renforcement à tous les étages, il faut choisir de supprimer l'État en région, mis à part le secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR). Je suis pour la disparition, à l'échelon régional, de toutes les directions déconcentrées. Ceci évitera la contradiction entre opérationnel et stratégique, ainsi que les relations compliquées entre préfets de région et de département. L'échelon étatique, dans les collectivités territoriales, est toujours instable et peu lisible.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Cette question met en cause le modèle français. Les pays européens qui fonctionnent très bien ont peu ou prou basculé dans un modèle fédéral.

M. Marc Daunis. - Ma conception n'est pas fédéraliste. Je plaide pour le rôle de la République dans la contractualisation stratégique entre l'État et les régions.

M. Jean-Marc Gabouty. - On constate une perte d'énergie et un manque d'efficacité au sein des services régionaux de l'État. Si des économies doivent être réalisées, ce serait probablement là. Le rapport révèle l'expérience d'élus locaux de ses auteurs. Les réformes successives de l'État, dont la loi NOTRe, ont engendré des désorganisations des territoires. En outre, il est difficile d'aborder une nouvelle organisation avant d'avoir achevé la précédente.

Une simplification est indispensable. Néanmoins, le Gouvernement n'est pas le seul responsable de la complexification : quand un projet de loi du Gouvernement qui compte initialement 47 articles sort de l'Assemblée nationale riche de 240 articles, avant de quitter le Sénat encore alourdi, le législateur doit assumer une part de responsabilité.

Il est nécessaire d'introduire de la cohérence dans les missions, sans trop de formalisme, quels que soient les acteurs qui les mènent. Les rapporteurs ont essayé d'y parvenir avec les propositions nos 5 à 10. La cohérence entraîne généralement des économies. L'échelon pertinent me semble être le département.

M. Jean-Marie Bockel, président. - La délégation rendra prochainement hommage à M. Louis Pinton. Nous ne l'oublions pas.

M. François Bonhomme. - J'ai la chance de lui succéder au sein de la délégation.

Je souhaite témoigner de la perplexité ressentie sur les territoires vis-à-vis de la présence de l'État et de son efficacité. Ces trois dernières années, mon intercommunalité du Quercy caussadais a dû embaucher le personnel de l'Assistance technique de l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (Atesat), dont le préfet nous avait annoncé la fin de la mission pour juillet 2015. Elle a aussi dû créer son propre service d'instruction du droit des sols.

Je comprends d'autant plus la supplique pour un rôle de facilitateur, et non de contrôleur tatillon, de l'État que, comme beaucoup d'entre vous, je connais le cas de maires de petites communes qui ont dû faire appel à des cabinets privés pour rédiger leur agenda d'accessibilité programmée.

J'en viens aux schémas départementaux dus à la loi NOTRe. Inquiets des projets de fusion de communautés de communes, nous sommes allés rencontrer notre préfet. Il nous a dit de ne pas nous inquiéter, qu'on nous accompagnerait. Finalement, sans que nous n'ayons rien vu venir, les préfets ont publié des arrêtés de périmètre. Aujourd'hui, on constate des discordes, des difficultés - beaucoup d'entre elles sont encore à venir.

L'État n'est soit pas à sa place, soit pas efficient.

M. Georges Labazée. - J'observe que le positionnement de la DREAL se complique. Elle est devenue le bras séculier de l'État en région, mais aussi un lieu de recours pour tous les conflits d'intérêts de proximité, ce qui crée des crispations.

Je suggère que le rapport aborde la notion, de plus en plus courante, de politique d'appel à projets. L'État, ayant moins d'argent, procède ainsi. À la faveur du lobbying, certains dossiers sont privilégiés sans être meilleurs que d'autres.

M. Christian Manable. - J'apprécie particulièrement la proposition n° 25 du rapport : « Achever la décentralisation de certaines compétences en opérant les transferts de personnel correspondant », qui concerne notamment les gestionnaires des collèges et lycées. Lorsque j'étais président du conseil départemental de la Somme, je l'appelais déjà de tous mes voeux. La double hiérarchie de l'Éducation nationale et du département ou de la région est bâtarde, d'autant plus que les personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) ont été transférés.

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, rapporteure. - Merci d'avoir enrichi ce rapport. Je retiens les formules de Françoise Gatel : « un État inventeur de solutions », et de René Vandierendonck : « un besoin de travail d'assemblier sur les projets ».

Notre préconisation de réorganisation de l'État à l'échelon départemental, à Éric Doligé et moi-même, n'est pas celle de départementalistes convaincus par un tropisme antérieur, mais naît du constat d'un besoin. Je note que chacun d'entre vous l'a repris. Nous sommes aussi dans la ligne de la loi NOTRe, qui dispose que la restructuration de l'État doit avoir lieu à l'échelon départemental.

Le fait que les reprises de postes se fassent à l'échelon régional plutôt que départemental est un signe positif. Dans notre rapport, nous devrons insister davantage sur la nécessité de conforter un État doté en ingénierie départementale.

M. Éric Doligé, rapporteur. - Chers collègues, vos interventions sont plus intéressantes que le rapport. Merci.

En nous rendant dans les régions Centre-Val de Loire et Nouvelle-Aquitaine, nous avons constaté des situations très différentes, puisque le périmètre de l'une n'a pas changé contrairement à celui de l'autre. Les problèmes sont plus importants en Nouvelle-Aquitaine. Le sentiment global recueilli est qu'il faut redonner du pouvoir aux préfets et cesser l'agenciarisation permanente, qui multiplie les interlocuteurs et brouille la visibilité.

La réflexion de Marc Daunis est intéressante. L'État cherche actuellement à supprimer davantage de personnel à l'échelon régional qu'à l'échelon départemental. Peut-être, à terme, la région ne sera-t-elle qu'un coordonnateur ? Il n'est nul besoin de retrouver tous les services de l'État tant à l'échelon régional que départemental. On a l'impression d'un manque de coordination.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Merci à tous. Je solliciterai le président du Sénat pour l'organisation d'un débat en séance publique sur notre travail.