Mardi 31 mai 2016
- Présidence de Mme Anne Emery-Dumas, présidente -Audition de M. Francesco Leone, conseiller économique de l'ambassade d'Italie
La réunion est ouverte à 18 h 15.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - Mes chers collègues, nous accueillons à présent M. Francesco Leone, conseiller économique de l'ambassade d'Italie en France.
La commission a souhaité vous entendre, monsieur, afin que vous éclairiez ses membres sur les modalités d'établissement des statistiques du chômage en Italie. Il serait notamment utile à notre commission de savoir si coexistent, en Italie comme en France, deux types d'indicateurs produits, d'une part, par l'Institut national de la statistique à partir d'une enquête, et, d'autre part, par l'organisme chargé de l'indemnisation des chômeurs à partir de données administratives.
Nous souhaiterions, en outre, que vous nous présentiez dans un second temps les principales politiques de l'emploi mises en oeuvre ces dernières années, en particulier le Jobs Act, mis en place par Matteo Renzi à partir de 2014, ainsi que leurs résultats, même s'il est un peu tôt pour en juger.
Je vous précise que cette audition est ouverte à la presse et qu'elle est captée et diffusée en direct sur le site internet du Sénat. Elle fera également l'objet d'un compte rendu publié dont une copie vous sera adressée par nos services.
Je vous donne maintenant la parole pour un exposé liminaire d'une quinzaine de minutes, à la suite duquel le rapporteur, M. Philippe Dallier, ainsi que les autres membres de la commission vous poseront leurs questions.
M. Francesco Leone, conseiller économique de l'ambassade d'Italie. - Je suis très honoré de votre invitation, madame la présidente, qui témoigne de l'attention portée par les autorités françaises à la politique italienne et aux politiques européennes en général, et qui me donne l'occasion de vous éclairer sur les premiers effets de la réforme du marché du travail italien, le Jobs Act, mise en place par Matteo Renzi en mars 2014 dès son arrivée au Gouvernement. Sa mise en oeuvre, assez laborieuse, a duré toute l'année 2015 et ses premiers effets évidents apparaissent au début de 2016.
J'aborderai trois sujets, en commençant par les enjeux du marché du travail italien, pour expliquer d'où nous venons. Je présenterai ensuite les dispositions principales du Jobs Act, qui a pour objectif de renforcer la sécurité juridique tant des salariés que des employeurs et des investisseurs ; il s'agit notamment - mais pas uniquement - de faire converger vers un seul contrat à durée indéterminée les différents contrats existants, avec des phases de protection croissante pour les salariés. Enfin, j'examinerai les premiers effets conjoncturels, mais aussi structurels du Jobs Act, en concluant sur la fiabilité des relevés mensuels italiens.
En Italie, la source officielle des données sur l'emploi est l'Istat, l'Istituto nazionale di statistica, l'équivalent de l'Insee en France. Par ailleurs, comme dans votre pays, des statistiques mensuelles sont publiées par l'INPS, l'agence de sécurité sociale italienne, chargée de la protection sociale et des retraites, qui sont basées sur les appréciations fournies par les caisses de sécurité sociale à partir des allocations. Ces dernières données sont importantes mais font foi uniquement pour les classifications d'Eurostat.
J'aurais souhaité qu'un représentant de l'Istat soit présent, mais cela n'a malheureusement pas été possible pour des raisons de calendrier.
Au cours des dernières décennies, le marché du travail italien se caractérisait par une forte dualité entre les contrats de travail standards (CDI à temps plein) et les autres formes d'emplois (CDD, emplois à temps partiel), lesquelles s'étaient multipliées, notamment après la réforme Biagi de 2003.
Parmi les autres caractéristiques structurelles, on note un grand nombre de travailleurs indépendants. Ce phénomène était dû à l'importance du tissu italien des PME et de l'auto-entrepreneuriat.
Il y avait par ailleurs, depuis les années deux mille, une situation de décrochage entre salaires réels et productivité, liée à une forte centralisation de la négociation salariale au niveau des conventions collectives nationales. Dans notre pays aussi, la décentralisation des relations entre partenaires sociaux est un sujet important, et c'est l'un des objectifs que nous poursuivions avec le Jobs Act. Sur ce sujet, je vous invite à consulter la dernière in-depth review de la Commission européenne ainsi que les recommandations adressées par celle-ci à l'Italie : les négociations notamment salariales au niveau des entreprises y sont préconisées.
On observait également de fortes disparités régionales, avec des taux de chômage et de population active très différents entre le nord et le sud, mais aussi selon les régions, en fonction de la spécialisation sectorielle de l'industrie italienne.
Le taux de chômage était élevé, surtout chez les jeunes. Je soulignerai, dans la suite de mon exposé, les évolutions très positives observées à cet égard depuis la fin de l'année 2015. Nous partions d'une situation de l'emploi bien plus dégradée que celle qui prévalait dans d'autres pays, en particulier la France. Cette situation de l'emploi, notamment après 2009, était aggravée par la tendance à la désindustrialisation dans certains secteurs productifs. Or, en Italie, la majorité de la population active travaille dans le secteur industriel, et non dans celui des services.
Enfin, dernière caractéristique structurelle du marché du travail en Italie, je dois dire en toute transparence que les politiques passives - ciblées fortement sur la protection de l'emploi, plutôt que sur la protection de l'employé -, étaient privilégiées, au détriment des politiques actives, avec lesquelles elles avaient un lien assez faible. Autrement dit, la situation était marquée par un déséquilibre entre job protection et protection of the worker.
(M. Leone commente des slides projetées.)
Le premier graphique montre le décrochage entre productivité et salaires réels en Italie et dans les principaux Etats partenaires de la zone euro. Les données sont issues de la dernière in-depth review de la Commission européenne de mars 2016. Nous tentons de faire face à cette situation grâce à des incitations positives en faveur de la négociation des salaires au sein des entreprises.
Le deuxième graphique, qui date de 2013, donc avant le Jobs Act, illustre le déséquilibre entre politiques actives et passives et le grand retard de l'Italie par rapport à ses partenaires européens en termes de politiques actives de l'emploi, rapportées au PIB. Avant l'instauration du Jobs Act, nous avions toujours privilégié la protection juridique des salariés, dans un échange, assez pervers, entre protection de l'emploi et faible niveau de soutien financier du salarié notamment en cas de difficulté de l'entreprise. Cette conception a été complètement bouleversée par le Jobs Act.
Jusqu'en 2014, l'Italie figurait donc parmi les mauvais élèves de l'Europe en termes de chômage conjoncturel et structurel. Dans les années deux mille, la situation de l'emploi était assez favorable, du fait de l'adoption, à partir de 1998, des premières réformes du marché du travail et de l'adhésion de l'Italie à la monnaie unique.
Le marché du travail s'est ensuite dégradé de façon abrupte et accélérée après 2008, et plus fortement encore à partir de 2011. À cette période, le taux de chômage a atteint 13 %. La France, qui avait également souffert de la crise financière, et les autres pays européens connaissaient alors une situation beaucoup plus favorable.
Matteo Renzi, nommé président du Conseil le 22 février 2014, a donc décidé de lancer le Jobs Act, intitulé ainsi en référence à la réforme engagée depuis 2012 par l'administration Obama. Il s'agissait d'en transposer certains éléments, tout en sauvegardant les spécificités du marché du travail italien.
Les principaux objectifs du Jobs Act sont la réduction de la dualité du marché du travail, le soutien actif à l'embauche en CDI, et la « réallocation » de l'emploi entre CDD et CDI.
La philosophie générale était la suivante : plutôt que de dissuader les employeurs d'avoir recours au CDD, il fallait, via des incitations fiscales importantes, mais aussi pour des raisons de sécurité juridique, rendre le CDI plus attractif pour les employeurs. Un débat est actuellement en cours au sein du parlement et du gouvernement italiens, sur le fait de savoir s'il faut pérenniser, ou non, ces incitations fiscales -des exonérations de cotisations sociales- qui sont renouvelées chaque année.
Il a également été mis fin à la « flexibilité à la marge », en réduisant les coûts de licenciement sur les contrats « standards ». Au lieu d'indemnités fixées à la discrétion du juge, un barème a été défini en fonction du nombre de mois de cotisations et de l'ancienneté du salarié. L'objectif est de parvenir à une rupture négociée entre l'employeur et le salarié.
L'idée est de passer du « job property » à la « flexsecurity », en protégeant davantage les revenus et en offrant de meilleurs services aux chômeurs. Les rigidités qui existaient au moment de la sortie du marché du travail ont été supprimées. Le salarié est désormais soutenu lorsqu'il connaît des difficultés, et la portabilité de ses droits sociaux et professionnels est assurée. Le débat qui a lieu en France sur ce sujet est une source d'inspiration, aussi, pour nos propres réformes et nous avons des sujets communs en Europe.
Le coin fiscal a été réduit pour les salariés en CDI, toujours dans le cadre de cette approche incitative et positive. Cette mesure donne des résultats, comme vous le constaterez dans les chiffres.
Le nombre d'emplois en CDI augmente et les typologies de contrats sont réduites : la plus grande partie des contrats dits « atypiques » a été supprimée. Les CDD « standards », les contrats d'apprentissage et les contrats de projet demeurent, mais des dizaines d'autres contrats ont été graduellement supprimées.
Le nombre de procédures judiciaires a diminué, notamment grâce à des mesures de simplification procédurale.
Les services à l'emploi et les politiques actives ont été renforcés grâce à la création d'une agence unique, l'Agence nationale pour l'emploi, l'Anpal, - l'équivalent de Pôle emploi -, qui est devenue l'acteur central de la réforme.
Le Jobs Act a été interprété, notamment par la presse européenne et internationale, comme une réforme visant à introduire une nouvelle typologie des CDI. Or l'approche était beaucoup plus vaste. Il s'agissait, en réformant les systèmes, de mettre en place des arbitrages dans les différents domaines de la politique de l'emploi, de promouvoir un contrat de travail unique et des formes de tutelle conférant davantage de sécurité juridique aux salariés et aux employeurs, ainsi que des politiques plus protectrices pour les chômeurs.
L'aspect le plus connu de la réforme concerne le licenciement individuel.
Les coûts de licenciement sont désormais fixes, et augmentent en fonction de l'ancienneté et des années de service. L'employeur bénéficie donc, à cet égard, d'une prévisibilité totale.
Le juge peut toujours décider qu'un licenciement individuel est injustifié, mais la réintégration dans le poste n'est possible que dans les cas d'abus très importants. En dehors de ces cas, il est possible de verser une indemnité de licenciement négociée, ou bien une indemnité dont le montant est fixé par le juge avec un plafonnement non pas indicatif, mais obligatoire. Il s'agit d'assurer une certaine prévisibilité aux investisseurs étrangers et aux entrepreneurs italiens en cas de procédure contentieuse.
La procédure de conciliation a été améliorée grâce à l'introduction d'une forme de rupture conventionnelle qui n'existait pas auparavant. Même avant la conclusion de la procédure judiciaire, l'employeur peut proposer une indemnisation d'un montant égal à un mois de salaire brut pour chaque année de service. L'acceptation par le salarié de l'indemnité confirme la rupture du contrat de travail et met fin à la contestation judiciaire du licenciement.
En cas de licenciement injustifié, le barème est fixé par la loi : deux mois de salaire pour chaque année de service, avec un maximum de 24 mois et un minimum de 4 mois. La réintégration ne s'applique qu'au licenciement annulé pour cause de discrimination, au licenciement non motivé et au licenciement disciplinaire injustifié.
On lit parfois dans la presse que toute possibilité de réintégration a été supprimée. C'est faux : nous avons limité cette solution aux cas les plus graves, déterminés par le juge, d'abus de confiance commis par l'employeur.
Après 18 mois, en cas de rupture négociée, ou après 24 mois, en cas de licenciement injustifié, l'indemnité de licenciement est fixée sur la base de l'ancienneté du salarié dans l'entreprise.
Le système d'indemnisation du chômage partiel, la cassa integrazione guadagni, a été modifié. Une aide temporaire est versée pour une durée maximale de deux ans. Nous avons mis fin à l'indemnisation du chômage partiel « par dérogation », la cassa integrazione in deroga, créée pour les grandes entreprises en difficulté. Il s'agissait d'en finir avec le dualisme entre entreprises, les PME ne pouvant recourir à ce mécanisme en cas de difficulté systémique.
Les allocations chômage ont été étendues, et sont désormais proportionnelles aux cotisations -c'est la suppression d'une autre forme de dualisme, cette fois liée à l'âge. Auparavant, la durée maximale était de 18 mois pour les salariés de plus de 55 ans et de 12 mois pour les moins de 55 ans ; elle est désormais de 24 mois pour tous.
Cette durée est proportionnelle aux cotisations versées au cours des quatre dernières années. Quant au montant des allocations versées par l'employeur, il a été augmenté. Le système des allocations chômage est à présent complètement contributif.
Les politiques actives en matière de soutien à l'emploi sont un aspect très important de la réforme.
Une agence nationale a été créée pour établir les « règles du jeu » communes à toutes les régions du pays et définir les standards des services pour l'emploi.
Les conditions d'une complémentarité entre les services publics et privés dédiés à la recherche d'emploi ont été mises en place.
Les mécanismes d'incitation sont considérables : les services d'agence, publics ou privés, ne seront payants que si le chômeur trouve un nouvel emploi.
L'Agence nationale est chargée de la prestation des services financiers de soutien à l'emploi personnalisés sur la base de la durée individuelle du chômage et du profil du chômeur, le profiling. Cette mesure est inspirée des réformes Hartz, mises en place en Allemagne dans les années deux mille : ces incitations positives visent les refus d'offres d'emploi à répétition.
L'interaction entre les politiques actives et passives est favorisée : en cas de licenciement, les entreprises paient une « contribution », qui ne pourra être utilisée que pour mettre en oeuvre des politiques actives. Il y a aussi un système de conditionnalité pour bénéficier des aides passives, c'est-à-dire les mesures de soutien aux plus bas revenus.
Des ressources financières importantes ont été consacrées à cette réforme.
La loi de finances pour 2015 a prévu pour les salariés « permanents » dont le salaire est modeste un bonus structurel de 80 euros par mois.
Pour les employeurs et les travailleurs indépendants, a été mise en place une déduction du coût du travail permanent de la base imposable de la taxe d'affaires régionale (PARI). Surtout, une exonération totale des contributions sociales durant 36 mois a été prévue pour les nouvelles embauches en CDI : c'est une autre manifestation de l'approche incitative positive que j'ai exposée.
Cette exonération totale est également valable en cas de transformation des contrats temporaires en CDI. Elle a été reconduite dans la loi de finances pour 2016, mais à un taux de 40 % et pour une durée de 24 mois.
Ce système d'incitation fiscale est très important, non seulement pour encourager les employeurs à embaucher en CDI, mais aussi pour créer une relation de confiance entre les partenaires sociaux. Car les syndicats n'étaient pas vraiment convaincus au début du débat sur la réforme, mais elle a eu des effets positifs sur le plan social.
La loi de finances pour 2016 prévoit également la détaxation du salaire liée à la productivité, qui vise à inciter les partenaires sociaux à recourir à la « négociation de deuxième niveau », c'est-à-dire la négociation au niveau de l'entreprise.
Dans le cadre de la lutte cette fois contre la pauvreté, elle consacre de nouvelles ressources à l'outil d'inclusion active, dédié aux familles nombreuses ayant de faibles revenus, qui concerne 300 000 bénéficiaires.
Les premiers effets du Jobs Act sont aujourd'hui visibles.
Selon les dernières données publiées en avril par l'Istat, des effets positifs sont apparus fin 2015. Mieux vaut selon moi, pour bien apprécier la situation, attendre au moins neuf mois. Nous verrons alors si cet effet conjoncturel positif s'inscrit dans la durée ; pour l'instant, c'est le cas.
Nous sommes optimistes. L'Italie connaît pour la première fois depuis sept ans une baisse du nombre de chômeurs, mais nous partions de loin. En 2015, les embauches ont augmenté de 13 %. La réforme a également eu des effets qualitatifs importants, avec une transition significative des CDD vers les CDI.
En 2015, les embauches en CDI ont augmenté de 52 %. Les transformations de CDD et de contrats d'apprentissage en CDI ont augmenté de 63 %. Dans l'ensemble, le nombre de CDI a crû de 54 % par rapport à 2014. Ces chiffres sont confirmés pour l'année 2016, et ce en dépit d'une réduction des incitations fiscales.
Les variations nettes sont aussi très importantes, dans un sens positif pour les emplois permanents, en augmentation de 764 129 en 2015, et négatif pour les emplois temporaires, particulièrement entre janvier et décembre 2015, c'est-à-dire après l'entrée en vigueur du Jobs Act. Ces effets positifs impactent directement la courbe du chômage.
Après une explosion du chômage entre 2010 et 2014, on observe un phénomène de retour des chômeurs dans la population active : ceux qui avaient décidé, durant la crise, de sortir définitivement du marché du travail recommencent à chercher un emploi de façon active. Cette tendance est confirmée par les statistiques, qui montrent une augmentation très importante de la population active, avec une forte diminution des inactifs. La légère augmentation, de 0,1 %, du nombre de chômeurs est due, je le répète, au retour sur le marché du travail de personnes qui s'étaient cantonnées jusqu'alors dans l'économie domestique.
On observe une stabilisation vers le haut de la population active entre avril 2015 et avril 2016, qui atteint désormais le taux d'emploi de 56,9 % - pour comparaison, après la crise, nous n'avions jamais dépassé le taux de 53 %. Quant au nombre d'inactifs, il diminue très fortement dans toutes les catégories d'âge, y compris chez les seniors.
Notre ministre des finances s'est félicité aujourd'hui sur son compte Twitter de l'augmentation de 215 000 emplois, sur base annuelle, de la croissance des emplois en CDI, ainsi que de la diminution du nombre des chômeurs et d'inactifs. J'y insiste, les effets de la réforme du marché du travail doivent être jugés sur une base annuelle, et non uniquement conjoncturelle.
Je conclurai par quelques éléments de méthodologie.
À partir de janvier 2014, la collecte des données par l'Istat est continue.
Les principales méthodes de collecte sont réglementées au niveau européen, conformément aux standards internationaux définis par le Bureau international du travail, le BIT.
Le sondage se déroule en deux phases : au niveau des communes et des familles. L'échantillon trimestriel est réparti sur trois mois et prend en considération le nombre de semaines par mois, 4 ou 5 semaines. La population de référence se compose de tous les ménages résidant en Italie.
Les estimations d'emploi mensuelles sont réalisées environ 30 jours après le mois de référence, publiées sous forme provisoire, c'est-à-dire non corrigées des variations saisonnières, et basées sur une partie de la population de référence : en mars 2016, il s'agissait de 25 000 ménages, soit 56 000 individus. Une fois les estimations trimestrielles disponibles - 70 jours après chaque trimestre -, les estimations mensuelles des derniers trois mois sont recalculées sur la totalité de l'échantillon et deviennent ainsi définitives. Il est assez fréquent que de nouvelles statistiques un peu contradictoires par rapport aux précédentes fassent débat en Italie. Mais nous avons un intervalle de confiance très étroit, 0,1 % ou 0,2 % d'écart au maximum. Je ne suis pas statisticien mais, pour toutes les questions statistiques et méthodologiques, je vous invite à consulter le site internet de l'Istat, istat.it.
En tant que chef de la section économique de l'ambassade d'Italie en France, installé depuis trois ans et demi en France, je suis avec grand intérêt l'évolution de votre débat interne sur le marché du travail, qui présente beaucoup d'analogies avec le nôtre. Trois Premiers ministres italiens se sont rendus dans votre pays depuis que je suis en poste : la situation de l'emploi en France et en Italie, ainsi que les réformes qui la concernent, ont toujours figuré à l'ordre du jour des rencontres de nos gouvernements.
J'espère ne pas avoir abusé de votre patience et vous remercie d'avoir toléré mon français parfois approximatif.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - Tout au contraire, nous vous remercions de cet exposé très clair.
Je laisse tout d'abord la parole à M. le rapporteur.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Une différence demeure tout de même entre l'Italie et la France : les réformes ont été menées chez vous tandis que nous en discutons encore !
Parmi les mesures que vous avez présentées - avantages accordés sous forme de réduction de charges sur les CDI, encadrement du coût des licenciements, etc -, certaines étaient-elles plus réclamées par le patronat italien ? Quelles sont celles qui ont eu le plus d'impact sur le marché du travail ?
Envisagez-vous de maintenir dans le temps la détaxation sur les CDI, dont vous avez montré les effets positifs en 2015 et 2016, ou s'agit-il d'une mesure temporaire, ayant vocation à « amorcer la pompe » ? Le patronat italien souhaite-t-il sa prolongation ?
L'idée d'une surtaxation des CDD, que certains, en France, appellent de leurs voeux, a-t-elle été envisagée ? Cette mesure ne semble pas figurer dans le Jobs Act, qui en reste à une incitation à l'embauche en CDI.
Sur la question précise des chiffres, vous travaillez systématiquement selon le format du BIT. Comme l'Insee en France, vous menez une campagne de collecte sur trois mois. Chaque mois, vous tirez d'une partie de cette collecte trimestrielle un indicateur mensuel, sans jamais utiliser les chiffres administratifs des demandeurs d'emploi. Est-ce bien le cas ? (M. Francesco Leone acquiesce.)
J'ai une question complémentaire, que, j'espère, vous ne prendrez pas mal... Des effets du Jobs Act sont clairement observés sur ce qui pouvait relever de l'économie parallèle en Italie. Le volume d'emplois permanents créés correspond-il uniquement à de nouveaux emplois ou constate-t-on un effet de transfert entre économie parallèle et économie « déclarée » ?
M. Francesco Leone. - Un constat général, tout d'abord. J'ai eu la chance de participer à une conférence très intéressante sur les réformes des marchés du travail en Europe, organisée, voilà deux mois, autour des travaux du Conseil d'orientation pour l'emploi. Le travail d'analyse exceptionnel qui a pu être mené dans ce cadre démontre, selon moi, une chose : au-delà des spécificités de chaque pays, la nécessité de réformer le marché de l'emploi est commune à tous les partenaires européens, particulièrement aux membres de la zone euro.
En revanche, le « timing » peut différer selon les pays. En Italie, les effets définitifs du Jobs Act se feront sentir d'ici à deux ans, mais on parle de réforme du marché du travail depuis les années quatre-vingt-dix.
Celle-ci a été opérée selon quatre étapes : l'importante réforme dite « Treu » de 1998, ayant conduit à la création des formes atypiques de CDD que nous essayons aujourd'hui de supprimer ; la réforme dite « Biagi » de 2003, introduisant les premiers éléments d'une négociation décentralisée au niveau de l'entreprise ; la réforme de 2012 du gouvernement Monti, très débattue en Italie, car elle était liée à une réforme ambitieuse du système de retraites ; le Jobs Act de Matteo Renzi, initié en 2014, qui aboutit aujourd'hui.
Le conseil des ministres italien se tient actuellement au palazzo Chigi et, parmi les sujets débattus aujourd'hui, se trouve précisément la question de la pérennisation des incitations fiscales. À cet instant, je ne suis pas en mesure de vous communiquer les orientations retenues.
Nous cherchons à pérenniser les incitations positives, la réforme ayant pour principe fondamental de favoriser les approches incitatives, au détriment des approches pénalisantes. On préférera donc rendre le CDI plus attractif, plutôt que d'appliquer aux CDD des mesures dissuasives. Mais cette politique n'est pas neutre sur un plan budgétaire et suppose une évolution favorable des finances publiques.
C'est une question largement débattue en Italie, mais également très regardée par la Commission européenne. Celle-ci livre une analyse approfondie de la question des marchés du travail, dont dix pages sont consacrées à une première évaluation de la réforme du marché du travail italien.
Pour elle, le plus intéressant dans le cas italien, c'est la révision des règles s'appliquant aux licenciements injustifiés. Cette révision permet d'introduire un élément de certitude pour les employeurs et pour les employés - mais nous n'avons pas, en Italie, votre tradition des conseils de prud'hommes - et une forme de rupture conventionnelle - elle existe déjà dans votre système.
En France, la réforme du marché du travail et du dialogue social est également une tâche permanente, à laquelle chaque gouvernement s'attelle. J'ai donc grand plaisir à suivre le débat actuel, tout comme, conseiller économique à notre ambassade de Berlin, j'avais suivi avec intérêt les débats de 2004, en Allemagne, sur les réformes Hartz menées sous le gouvernement de Gerhard Schröder.
Les discussions parlementaires n'avaient pas été évidentes, à une époque où l'Allemagne, avec 4 millions de chômeurs, était l'homme malade de l'Europe, et de fortes dissensions avaient vu le jour au sein du SPD. D'après moi, le véritable déclencheur des réformes avait été l'acceptation par le syndicat IG Metall, dans le cadre d'une négociation décentralisée, d'une augmentation des heures de travail sans hausse de salaire.
Mon message principal, conforme au devoir de neutralité qui m'incombe, est donc celui-ci : la réforme du marché du travail reste une tâche permanente pour tous les grands pays européens.
Dès 2012, en accord avec le gouvernement français, nous avons proposé l'organisation, au niveau des chefs d'État ou de gouvernement européens, de sommets annuels sur l'emploi. L'Europe est quelque peu limitée en ce domaine par la méthode ouverte de coordination et, de fait, les questions liées aux marchés du travail restent de la stricte compétence des gouvernements nationaux.
Nous aurions à gagner à échanger les bonnes pratiques, même si des transpositions automatiques ne seraient probablement pas envisageables -je ne sais pas si toutes les composantes de la réforme italienne pourraient être exportées. Il serait difficile, notamment compte tenu de facteurs linguistiques, de parvenir à mettre en oeuvre une politique unifiée de l'emploi, mais on peut certainement faire plus dans chaque pays, en analysant les effets des réformes conduites chez ses voisins.
Ainsi, et c'est indiqué en dernière page de l'analyse de la Commission européenne, nous avons constaté une fuite de la main-d'oeuvre qualifiée vers des pays, notamment l'Allemagne, qui avaient introduit des réformes ambitieuses du marché du travail.
S'agissant de l'économie informelle, les 14 décrets d'application de la loi comprennent aussi des instruments destinés à décourager le travail au noir.
Nous avons décidé de mieux cibler notre système de jobs vouchers, ces bons visant à faciliter la transition entre économie informelle et économie formelle, notamment dans le secteur touristique et l'économie domestique. Les sanctions en cas d'abus ont été renforcées. Nous avons enfin rationalisé, à l'échelle locale, notre dispositif d'inspection générale du travail, qui a fait face, dans les années deux mille, à une forte réduction de ses effectifs. Nous sommes bien conscients que nous devons faire plus, notamment dans les régions du sud de l'Italie.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Un débat sur le temps de travail a-t-il eu lieu ? Peut-être a-t-il été considéré qu'il ne s'agissait pas d'un facteur potentiel d'amélioration de la compétitivité des entreprises et, en conséquence, de la situation du marché de l'emploi...
M. Francesco Leone. - Dans notre système, la durée maximale du travail est fixée, non pas par la loi, mais par les accords collectifs nationaux, avec des possibilités, limitées, de dérogation au niveau des accords d'entreprise.
Il y a nécessité - c'est ce qui ressort des recommandations par pays de la Commission européenne - d'un meilleur ancrage entre productivité et salaire réel. Le FMI nous a également incités à travailler dans ce sens, au mois d'avril dernier, lors des dernières consultations article IV. Pour l'instant, le sujet ne fait pas la une des débats politiques car des réformes ont été menées dans ce sens.
La question des jobs vouchers est également discutée aujourd'hui, en conseil des ministres. Je ne dispose pas encore du communiqué officiel du Gouvernement, mais le cabinet du ministre des finances me fait savoir qu'en 2010 jusqu'à 115 millions de vouchers ont été accordés aux employeurs. Pour éviter les abus, nous avons décidé d'établir une traçabilité totale de tout nouveau bon, avec obligation d'envoyer un SMS ou un message électronique de confirmation, comprenant des informations détaillées sur l'employé, une heure avant le début de la prestation. Les pénalités sont également très élevées, de 400 à 2 400 euros.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - Vous avez insisté, au cours de votre présentation, sur l'importance du chômage des jeunes en Italie. Des politiques spécifiques ont-elles été menées en direction de cette population ?
En France, le phénomène du travail détaché s'amplifie fortement et commence à susciter quelques interrogations. De quelle manière affecte-t-il le marché de l'emploi italien ?
M. Francesco Leone. - La réduction du dualisme est au coeur du Jobs Act. La réforme comprend donc quelques instruments spécifiques à destination des jeunes, comme la Garantie jeunes, que nous venons d'introduire - après la France - et qui est en passe de devenir le principal instrument à destination des jeunes sans emploi et sans diplôme. Pôle emploi et son homologue italien mènent des projets intéressants notamment sur une base transfrontalière, au Piémont. Mais le cadre général de la réforme ne vise pas la jeunesse dans sa globalité. Celle-ci bénéficiera indirectement de la suppression de tous les contrats atypiques.
Le taux de chômage des jeunes reste à un niveau préoccupant, atteignant 36,9 % en avril 2016. Toutefois, il dépassait les 50 % au plus dur de la crise. Nous sommes donc dans la bonne direction, même si nous devons continuer à travailler.
Le phénomène de travail détaché ne prend pas, en Italie, la même ampleur qu'en France. Nous sommes classés en sixième position dans les statistiques européennes pour le nombre de travailleurs détachés, derrière un pays comme la Belgique. À Bruxelles, nous partageons avec vous la même position quant à la révision de la directive, mais ce n'est pas un sujet d'importance en Italie.
M. Michel Raison. - La création d'une agence nationale, équivalent de notre Pôle emploi en France, dont le fonctionnement, il faut le reconnaître, n'est pas forcément optimal, est une composante importante de la réforme. À cet égard, vous évoquez la mise en place d'une complémentarité et d'une concurrence entre les services public et privé. Comment peut-on être à la fois complémentaire et concurrent ? Cette concurrence ne pourrait-elle conduire à la suppression pure et simple du service public de recherche d'emploi ? Le service devient payant quand le demandeur d'emploi trouve du travail. Qu'en est-il de l'employeur ? Celui-ci a-t-il une part à payer si l'agence répond positivement à sa demande ?
M. Francesco Leone. - Par le passé, l'agence assurant les prestations de service en matière de recherche d'emploi avait un quasi-monopole. Les compétences ont alors été partagées entre l'État et les régions, celles-ci assumant la responsabilité de la formation professionnelle, y compris pour les chômeurs. Un travail de recentrage des politiques de la formation professionnelle au niveau de l'État a finalement été engagé, dans la perspective de la réforme constitutionnelle, qui sera soumise à référendum le 8 octobre. La présente réforme s'inscrit dans cet effort de rationalisation.
Pour autant, la capillarité souhaitée par les demandeurs d'emploi rend nécessaire une concurrence vertueuse, et réglementée, entre service public et service privé de l'emploi.
Par ailleurs, les salariés n'auront jamais, stricto sensu, à payer. Selon un dispositif similaire à celui qui a été instauré, en Allemagne, à la suite des réformes Hartz, ils seront incités à se présenter régulièrement au service régional de recherche d'emploi pour mettre à jour leur situation professionnelle, à accepter, dans des délais raisonnables, une offre d'emploi et, surtout, à choisir, à un moment donné, entre formation et emploi. Les Allemands ont dénommé cette logique « fördern und fordern », soit « inciter et exiger ».
M. Jean-Jacques Filleul. - La réforme initiée par Matteo Renzi est positive par plusieurs aspects, nous le voyons bien. Je crois pourtant me souvenir qu'elle n'a pas été facile à mettre en oeuvre. Quels étaient les principaux arguments développés par ses opposants ? En tant qu'observateur des débats actuels en France, estimez-vous que le gouvernement français adopte, dans la réforme qu'il défend aujourd'hui, une « approche à l'italienne » ?
M. Francesco Leone. - Le gouvernement Renzi, pour la première fois depuis les années quatre-vingt-dix, n'a pas choisi la concertation permanente, ce qui a suscité de vifs débats en Italie. Les organisations syndicales ont été entendues au début de la réforme, mais la phase finale n'a pas donné lieu à concertation. La question de la réintégration dans le poste de travail en cas de licenciement injustifié a été le sujet principal des discussions, la mesure ayant été in fine introduite pour des cas très sévères d'abus, alors qu'elle ne figurait pas initialement dans le projet.
Il y a donc eu des confrontations, mais, j'y insiste, nous avons essayé au travers d'incitations normatives et fiscales de créer un climat de confiance.
Les services de l'emploi italiens et français, je le rappelle, n'ont absolument pas la même ampleur. Toujours selon le document de la Commission européenne que j'ai cité à maintes reprises, l'équivalent de Pôle emploi en Italie comptait 8 700 fonctionnaires en 2014, contre 49 400 en France et 77 000 au Royaume-Uni. Ces importantes disparités justifient également la recherche d'une complémentarité entre services public et privé de recherche d'emploi.
S'agissant, enfin, d'une éventuelle « approche à l'italienne » de la réforme actuellement conduite en France, chaque pays voit son approche dictée par l'agenda national et la composition de la majorité parlementaire.
Un aspect intéressant de la réforme du marché du travail italien réside en ce que ce projet, ambitieux, a pu être mené à bien, y compris avec un parlement très fragmenté à la suite des élections de 2013.
Au début, les syndicats étaient crispés et portaient des appréciations très différenciées sur les propositions avancées. Mais nous avons réussi à nous retrouver autour d'une réforme qui, maintenant, fait presque l'unanimité. Dans un pays comme le mien, habitué à une certaine vivacité du débat politique et social, c'est une source de fierté pour tous !
Mme Pascale Gruny. - Avez-vous une politique ciblée pour les seniors ? Pouvez-vous nous rappeler l'âge du départ à la retraite en Italie ?
M. Francesco Leone. - La question des seniors suscite actuellement un important débat. La dernière réforme des retraites, la réforme « Fornero », a porté l'âge moyen de départ à la retraite à 65 ans. Des réflexions sont menées au sein du gouvernement italien, sans atteindre, pour l'instant, le stade de l'élaboration d'un projet de loi, sur une possible introduction d'incitations en faveur de départs en retraite qui seraient compensés par l'embauche d'un jeune, selon la même logique que celle de votre contrat de génération.
Ce sujet prête donc à débat, notamment parce que la réforme « Fornero » a contraint certains seniors - en nombre certes limité, mais pour autant non négligeable - à quitter leur poste de travail, alors qu'ils n'étaient pas encore en mesure de partir à la retraite.
M. Georges Labazée. - Si j'ai bien compris, les politiques de l'emploi en Italie sont restées du ressort de l'échelon national. En France, un débat s'est engagé sur la question, certaines nouvelles régions revendiquant la responsabilité de ces politiques de l'emploi. Le choix, pour l'instant, est d'en rester au cadre national. Cette discussion a-t-elle eu lieu en Italie, le pays disposant de régions encore plus puissantes que les nôtres ?
M. Francesco Leone. - Oui, le sujet est très débattu. Les réformes de 1998 ont introduit une décentralisation, à l'échelle régionale, des politiques relatives à la formation professionnelle et de la gestion du Fonds social européen. Mais les conditions structurelles d'emploi sont très différentes entre les régions italiennes, et nous souhaitons proposer des services harmonisés entre régions, afin d'éviter toute concurrence qui conduirait à une baisse de qualité de l'offre de service en matière de recherche d'emploi. Pour ces raisons, nous nous orientons in fine vers un recentrage des compétences en matière d'emploi au niveau de l'État.
M. Olivier Cadic. - Une des premières mesures prises par Matteo Renzi a été le déplafonnement du nombre de CDD consécutifs autorisés. Qu'en est-il exactement ? Cette évolution a-t-elle eu un effet sur le marché du travail ?
Par ailleurs, l'Italie et la France sont, je crois, les deux derniers pays de l'OCDE dans lesquels un juge peut éventuellement contester la réalité d'un licenciement économique. Ce point, considéré comme pouvant affecter la compétitivité d'un pays, a-t-il été discuté en Italie ?
M. Francesco Leone. - Nous nous sommes fixé un maximum de trois reconductions de CDD et nous avons également introduit le mécanisme incitatif précédemment cité, tendant à favoriser les transitions du CDD vers le CDI. Cette mesure semble tout de même avoir des effets importants, puisque nous avons enregistré, en 2015, 253 000 transformations de CDD en CDI, soit une augmentation de 63 % sur base annuelle.
Pour les licenciements injustifiés, nous avons beaucoup limité le pouvoir discrétionnaire du juge, en instaurant un plafonnement obligatoire correspondant à 24 mois de salaire, soit 12 ans d'ancienneté. En revanche, suite aux discussions très vives qui ont eu lieu entre 2014 et 2015, nous n'avons pas supprimé toute possibilité de réintégration dans le poste, notamment dans les cas de licenciements fondés sur des discriminations. Cette décision-là est laissée à l'appréciation du juge, mais, à nouveau, les situations concernées peuvent être qualifiées d'extrêmes.
M. Olivier Cadic. - Des précautions identiques sont prises, dans tous les pays, s'agissant de cas de discrimination ; j'évoquais plutôt la question des licenciements économiques.
M. Francesco Leone. - Dans ce cas, des solutions sont trouvées au travers de ruptures négociées, mais il faut bien sûr démontrer la réalité du licenciement économique. Les conditions que vous imposez actuellement en France ne sont pas les mêmes qu'en Italie. Par exemple, nous nous restreignons à la situation de la multinationale en Italie pour évaluer le caractère économique du licenciement et, jusqu'en 2014, cette situation était assez facile à déterminer pour un certain nombre de branches de notre économie.
Mme Éliane Giraud. - Vous avez évoqué la question de la durée du travail. Pouvez-nous nous donner une idée de l'écart entre la durée la plus faible et la durée la plus élevée ?
M. Francesco Leone. - Les différences sont importantes entre chaque branche, mais la durée du travail avoisine 50 heures pour la plupart des secteurs manufacturiers. Compte tenu de cette diversité, je préférerais vous transmettre une information plus détaillée à l'issue de cette rencontre.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - Je vous remercie beaucoup de toutes ces explications, qui nous sont fort utiles.
La réunion est levée à 19 h 45.