COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

• Mercredi 28 janvier 2015
  • Adaptation de la société au vieillissement - Échange de vues sur une éventuelle saisine pour avis et nomination d'un rapporteur pour avis
  • Accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire - Examen, en deuxième lecture, du rapport et du texte de la commission
  • Diverses dispositions relatives à la collectivité de Saint-Barthélemy - Examen des amendements au texte de la commission
  • Assurer la représentation équilibrée des territoires - Examen du rapport et du texte de la commission

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Mercredi 28 janvier 2015

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30

Adaptation de la société au vieillissement - Échange de vues sur une éventuelle saisine pour avis et nomination d'un rapporteur pour avis

La commission procède à un échange de vues sur une éventuelle saisine pour avis et, le cas échéant, à une nomination d'un rapporteur pour avis sur le projet de loi n° 804 (2013-2014), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'adaptation de la société au vieillissement.

M. Philippe Bas, président. - Une partie des dispositions du projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement concerne l'exercice de la tutelle sur les personnes âgées. Il comporte aussi d'autres dispositions de droit civil ainsi que des mesures à caractère pénal qui, les unes comme les autres, relèvent de la compétence de la commission des lois. Je vous propose donc que nous nous saisissions pour avis et que nous désignions un rapporteur pour avis. J'ai reçu la candidature de Mme Catherine Di Folco.

Mme Catherine Di Folco est désignée rapporteur pour avis au nom de la commission des lois sur le projet de loi n° 804 (2013 2014), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'adaptation de la société au vieillissement.

Accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire - Examen, en deuxième lecture, du rapport et du texte de la commission

Puis la commission examine, en deuxième lecture, le rapport de Mme Catherine Troendlé et le texte qu'elle propose sur la proposition de loi n° 203 (2014-2015), modifiée par l'Assemblée nationale, autorisant l'accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire.

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons en deuxième lecture la proposition de loi, que l'Assemblée nationale a amendée, autorisant l'accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire. J'ai le sentiment que nous pourrions adopter ce texte sans le modifier...

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Ce texte, résultant d'une initiative sénatoriale de nos collègues Alain Richard et Jean-Pierre Sueur, a été examiné par l'Assemblée nationale et revient en deuxième lecture au Sénat. Il répond à l'attente de nombreux établissements publics de coopération intercommunale en réintroduisant la possibilité, tout en tenant compte de la censure par le Conseil constitutionnel des dispositions de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, pour les communes membres d'une communauté de communes ou d'agglomération de répartir entre elles, par un accord conclu à la majorité qualifiée, les sièges de conseillers communautaires, en tenant compte de leurs populations respectives.

En première lecture, le Sénat s'est attaché à renforcer l'encadrement de l'accord local proposé. Saisie à son tour, l'Assemblée nationale, suivant son rapporteur, le député Olivier Dussopt, a poursuivi la démarche sénatoriale, sur la base des conclusions du Conseil d'État qui avait été saisi par le Premier ministre sur la constitutionnalité du recours à un accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire. Les principes contenus dans l'avis rendu le 20 novembre 2014 - et transmis à votre rapporteur par le Gouvernement - ont conduit le rapporteur de l'Assemblée « à réécrire l'article 1^er afin d'intégrer l'essentiel des réserves admises par le Conseil d'État ».

Par ailleurs, la proposition de loi a été complétée par les députés, à l'initiative de leur commission des lois, pour « sécuriser juridiquement la possibilité de recourir à un accord local en cas d'annulation » juridictionnelle de la répartition antérieure des sièges de l'organe délibérant.

Concernant l'article 1^er, qui porte sur les modalités de composition de l'organe délibérant des communautés de communes et d'agglomération par accord des conseils municipaux, en première lecture, notre commission l'a modifié sur trois points pour :

- exclure de l'attribution autorisée d'un siège supplémentaire par rapport à l'effectif qui résulterait de l'application de la proportionnelle démographique les communes qui ont bénéficié de la garantie du siège de droit pour toute commune ;

- attribuer à ces communes un siège supplémentaire au cas où leur représentation serait inférieure de plus d'un cinquième par rapport à la proportionnelle démographique ;

- et enfin apprécier la sous-représentation d'une commune par sa part dans la population totale de l'intercommunalité.

En séance, nous avons également adopté un amendement de notre collègue Alain Joyandet pour définir l'écart autorisé par le « tunnel » de 20 % permis par la jurisprudence constitutionnelle.

Ce travail a été poursuivi et complété par l'Assemblée nationale.

Au terme de ses travaux, les mécanismes de l'accord local autoriseraient un écart à la limite des 20 % dans deux cas précisément déterminés. D'une part, lorsque la répartition des sièges par application des principes légaux, notamment l'attribution d'un siège au moins à chaque commune et l'interdiction pour l'une d'entre elles de détenir plus de la moitié des sièges, conduirait à un écart de représentation d'un commune supérieur à 20 % de la moyenne. Cette dérogation ne serait possible que si l'accord au pire maintenait ou, au mieux, réduisait cet écart. D'autre part, lorsque par application de la représentation proportionnelle à la population, une commune obtiendrait un siège de conseiller communautaire, elle pourrait en obtenir un second en vertu de l'accord et ceci pour « favoriser une représentation plurielle et paritaire de chacune des communes au sein de l'organe délibérant ». Ainsi que le précise le rapporteur de l'Assemblée nationale, ce tempérament lui a été suggéré par notre collègue Alain Richard.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a renforcé la condition de majorité qualifiée exigée pour l'adoption de l'accord local -les deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population totale ou l'inverse-, en y intégrant le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse, lorsque celle-ci est supérieure au quart de la population totale. Elle a étendu les principes retenus pour encadrer l'accord local à la faculté, aujourd'hui offerte aux communes, hors la métropole d'Aix-Marseille-Provence, de créer et répartir un volant de sièges au plus égal à 10 % du nombre total de sièges résultant de l'application des règles légales. Pour les communautés de communes et d'agglomération, ce dispositif est ouvert aux communes qui n'auraient pas conclu d'accord local. Cette décision est prise à la majorité qualifiée précitée.

Aux termes de l'article 1^er, la répartition des sièges supplémentaires serait soumise aux mêmes règles que celles retenues pour encadrer l'accord local en ce qui concerne les écarts de représentation à la moyenne et la majorité requise.

L'article 1^er bis, qui résulte d'un amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale, fixe les modalités de désignation des conseillers communautaires entre deux renouvellements des conseils municipaux en cas d'annulation de la composition d'un organe délibérant d'un EPCI à fiscalité propre. Ce dispositif vise à compléter l'article L. 5211-6-2 du CGCT qui régit les modalités de composition d'un organe communautaire entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux en cas de création d'un EPCI à fiscalité propre, de fusion d'établissements, d'extension du périmètre intercommunal, pour y intégrer expressément l'hypothèse de l'annulation par le juge administratif de la répartition des sièges au sein du conseil communautaire.

En séance, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement destiné à assouplir la constitution des listes de conseillers municipaux pour pourvoir les sièges supplémentaires attribués à une commune par rapport au nombre qu'elle détenait lors du dernier renouvellement général des conseils municipaux.

Désormais, les communes auraient la possibilité de constituer des listes incomplètes.

En conséquence, lorsque le nombre de candidats figurant sur une liste incomplète serait inférieur au nombre de sièges qui lui reviennent, le ou les sièges non pourvus seraient attribués à la liste qui aurait obtenu la plus forte moyenne suivante.

Également introduit par un amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale, l'article 1^er ter procède aux coordinations qui résultent de la réécriture du I de l'article L. 5211- 6-1 du code général des collectivités territoriales qui régit les indemnités maximales pouvant être versées aux conseillers communautaires dans les communautés d'agglomération dont la population est égale ou supérieure à 100 000 habitants.

L'article 2 vise à permettre aux intercommunalités touchées par la censure de l'accord local résultant de la décision du Conseil constitutionnel, d'y recourir dans sa version rénovée par le présent texte pendant une période de six mois à compter de sa promulgation.

Le Sénat en avait adopté le principe sous réserve de clarification rédactionnelle.

Le dispositif a été complété par la commission des lois de l'Assemblée nationale puis modifié, en séance, par l'adoption d'un amendement du Gouvernement :

- en cas de renouvellement intégral ou partiel du conseil municipal d'une commune membre d'une communauté de communes ou d'agglomération dont l'organe délibérant a fait l'objet d'un accord local avant le 20 juin 2014, il serait procédé à une nouvelle détermination du nombre et de la répartition des sièges communautaires dans un délai de deux mois à compter de l'événement rendant nécessaire le renouvellement du conseil municipal. On fixe ainsi la nouvelle répartition et le nombre de conseillers communautaires à élire avant le début des opérations électorales, lesquelles doivent être organisées dans les trois mois après l'annulation définitive en application du code électoral ;

- les dispositions résultant de l'article 1^er bis permettant la constitution de listes incomplètes pour pourvoir les sièges supplémentaires attribués à une commune seraient applicables.

Par ailleurs, la référence aux chiffres des populations légales en vigueur a été supprimée puisqu'elle figure déjà à l'article L. 5211-6-1 du CGCT.

L'intitulé de la proposition de loi initiale a été modifié en conséquence des modifications apportées par l'Assemblée nationale.

Aux termes des travaux des deux assemblées, il m'apparaît que le législateur s'est efforcé de préserver dans les meilleures conditions de sécurité juridique la faculté d'un accord local pour faciliter le consensus intercommunal.

C'est pourquoi je vous propose d'adopter la présente proposition de loi sans modification, pour apporter une réponse très rapide aux attentes des EPCI.

M. Philippe Bas, président. - Ce texte demande une bonne connaissance des limites constitutionnelles que pose le Conseil en la matière. Le Conseil d'État a montré que cette règle du « tunnel des 20 % » n'est pas intangible. Il s'agit donc de « tangenter » ces limites. À droit constitutionnel constant, il ne sera pas possible d'aller au-delà. Je rappelle que j'ai cosigné, avec le Président du Sénat, M. Gérard Larcher, une proposition de loi constitutionnelle, qui sera rapportée ce matin et examinée en séance publique le 3 février prochain, pour élargir notre marge de manoeuvre. Nous verrons ensuite, si cette révision constitutionnelle aboutissait, s'il est possible de faire mieux encore qu'avec le présent texte.

M. Alain Richard. - Madame le rapporteur a très bien expliqué les modifications que l'Assemblée nationale a apportées au texte, dont j'avais pu m'entretenir avec le rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, Olivier Dussopt, et auxquelles je suis favorable. Celles-ci concernent principalement deux points.

D'une part, le texte précise à présent que la majorité qualifiée requise pour obtenir un accord doit impérativement emporter l'adhésion de la ville principale si celle-ci compte plus de 25 % de la population. Je suis favorable à cette modification car l'accord ne doit pas se faire contre la ville centre. La conception que j'ai de l'intercommunalité, et je crois que nous la partageons largement, c'est le consensus. Or, l'opposition entre la « ville centre » et les autres communes, le fameux « épisode Salbris », est venu de ce manque de consensus.

Je précise qu'il y a beaucoup de cas d'intercommunalités dans lesquels la ville centre ne représente pas 25 % de la totalité de la population, surtout lorsque le centre est composé de plusieurs communes, dont aucune ne représente 25 % à elle seule. Cette précaution était souhaitable pour que chacun comprenne qu'il ne s'agissait pas d'une lutte entre la ville principale et les autres.

J'avais pensé qu'une limite acceptable, au regard de la jurisprudence constitutionnelle, c'était « + 1 siège » partout, à l'exception des communes qui bénéficient du seul siège de droit, ou de rattrapage, c'est-à-dire qui n'atteignent pas le quotient. En poursuivant ma réflexion, je me suis dit que c'était probablement un peu trop. Il y a une différence entre le 2^ème siège pour les communes qui n'en ont qu'un et le siège supplémentaire pour les communes qui en ont deux ou plus. Le rapporteur de l'Assemblée nationale a donc établi un compromis, et je pense que c'est raisonnable : le « + 1 siège », au-delà de la limite des 20 %, est justifiable pour le deuxième siège. On peut en effet considérer qu'historiquement, dans les syndicats de communes, chaque commune avait deux représentants. Mais quand il s'agit de passer de deux à trois, ou de trois à quatre, le tunnel des plus ou moins 20 % doit être respecté.

Dans tous les cas de figure où le nombre de représentants de certaines communes au sein de leur intercommunalité sera modifié par l'accord local, il faudra que les conseils municipaux désignent en leur sein les conseillers communautaires de la commune, qui n'auront bien entendu pas pu être désignés par le fléchage lors des municipales de 2014. Malgré le fléchage, il faut réélire dans ces communes les conseillers communautaires au sein des conseils municipaux. Au départ, j'étais peu enthousiaste pour que nous retouchions à ce dispositif de la loi votée en 2013, mais les députés ont bien fait. En effet, la réélection des conseillers communautaires au sein des conseils municipaux va être très défavorable aux minorités. Prenons le cas d'une commune dont le nombre de conseillers passe de six à huit : l'opposition qui disposait de deux sièges en aura très souvent moins. Il y avait en plus une faiblesse : tout le monde devait présenter une liste complète, ce que ne pouvait bien entendu pas faire la minorité municipale.

L'ambiance contentieuse reste très négative. Il y a beaucoup d'endroits où les préfets ont effectué le travail exploratoire pour regarder comment on pourrait réduire le nombre de communautés ou augmenter un peu leur population. Mais beaucoup d'avocats circulent en disant : « faites une question prioritaire de constitutionnalité ». Il faut que nous disions quel est le motif d'intérêt général qui justifie que l'on déroge aux 20 %. La règle est la proportionnelle à la population, et il n'est justifiable d'y déroger que pour un motif d'intérêt général que nous devons expliciter. Les EPCI représentent non seulement des habitants mais aussi des communes, il est donc normal que chacune d'entre elles dispose d'une représentation qui lui permette de réellement peser dans le débat intercommunal. J'étais peut-être initialement trop centré sur la situation actuelle qui résulte des municipales de 2014 : c'est la raison pour laquelle nous avions prévu dans la loi un délai de six mois. On ne doit pas oublier qu'il peut y avoir des modifications postérieures dans la représentation au sein des intercommunalités, par exemple après un contentieux électoral qui produit de nouvelles élections municipales, et donc de nouvelles situations. C'était donc une correction utile que de prévoir la possibilité d'un nouvel accord, parce que l'accord précédent aura été rendu caduc par les nouveaux équilibres politiques résultant d'une élection partielle.

M. Pierre-Yves Collombat. - Une fois de plus, le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État font la loi. On n'aura bientôt plus besoin du Parlement... Je suis en total désaccord avec ce qui vient d'être dit. Le plus choquant, dans ces modifications par rapport au texte initial, c'est le fait que la majorité qualifiée doit obligatoirement comprendre la commune la plus peuplée. On vante l'égalité entre les communes, mais par ce mécanisme, certaines communes ont plus de valeur que d'autres. C'est contraire à l'égalité démocratique. Ce sera ressenti comme une insulte aux petites collectivités territoriales.

M. Philippe Bas, président. - Si je comprends bien votre raisonnement, on ferait un privilège à la commune la plus peuplée de l'intercommunalité. Mais en vérité ce privilège, si cela en est un, est un correctif car cette commune sera pénalisée dans sa représentation pour permettre celle des communes plus petites. Je comprends que l'Assemblée nationale et l'auteur de cette disposition aient voulu inscrire dans la loi qu'on peut surreprésenter dans une certaine limite les petites communes. Dès lors il est loyal que la commune principale ait une forme de reconnaissance.

M. Pierre-Yves Collombat. - Le texte initial n'était pas révolutionnaire, l'accord était encadré de façon stricte. Nous l'avons voté. Puis, il a été ajouté un droit de véto, est-ce que c'est normal ?

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - On retrouve ces dispositions dans le code général des collectivités territoriales. En matière de création d'établissement public de coopération intercommunale, il y a déjà application de cette majorité qualifiée, ce qui permet de tenir compte de la commune principale. Nous sommes nombreux à penser que le texte va favoriser l'organisation harmonieuse des établissements publics de coopération intercommunale en évitant, dans ces conditions, de sous-représenter la commune centre.

M. François Grosdidier. - Il n'y a pas d'intercommunalité qui fonctionne bien dans le conflit ; il faut au contraire des compromis entre la commune centre et les communes périphériques. J'espère que le mode de scrutin fera que les délégués communautaires seront toujours l'émanation des communes.

Sur le tunnel, je fonde beaucoup d'espoirs sur la future loi mais je regrette qu'on s'autocensure depuis que le Conseil constitutionnel a érigé la règle des plus ou moins 20 % pour la délimitation des circonscriptions législatives ; et encore il ne l'a pas fait pour les collectivités d'outre-mer. La loi, c'est l'expression de la volonté générale, de la souveraineté nationale et populaire. Il faut être ferme sur le principe de représentation dans l'égalité du suffrage. Nous débattons de l'administration des collectivités territoriales. Il serait parfaitement admissible, sans heurter les principes démocratiques, que l'on dispose d'un tunnel plus large. Le premier ministre avait dans le cadre du redécoupage des cantons déclaré qu'il serait possible d'aller au-delà des 20 %, sans faire mention de chiffres et finalement, il n'a pas franchi cette limite.

M. Jean-René Lecerf. - Une question annexe se pose dans certaines intercommunalités de mon département. Il y a eu un certain nombre d'annulations d'élections municipales mais aussi de déclarations d'inéligibilité de maires pour certaines erreurs dans les comptes de campagne.

Ces maires, pour une grande partie d'entre eux, ont décidé de faire démissionner leur conseil municipal en espérant que la nouvelle élection purge l'inéligibilité qui les frappe. Dans un certain nombre d'intercommunalités, il faut donc un nouvel accord de répartition des sièges. Or le corps préfectoral estime qu'il ne faut pas toucher aux exécutifs tels qu'ils ont été mis en place. Quelle en est la justification juridique ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne suis pas sûr que les membres du Conseil constitutionnel aient mesuré toutes les conséquences sur le terrain de leur décision. Il était nécessaire de réagir et il est louable que le Sénat l'ait fait. La rédaction issue de l'Assemblée nationale comporte des garanties juridiques mais aussi quelques contraintes par rapport à la rédaction que nous avions adoptée en première lecture. Mais il est sage de voter conforme car il existe un grand trouble dans un certain nombre d'intercommunalités qui demandent une solution. Avec cette proposition de loi, en l'état, nous sauvegardons l'essentiel à savoir l'accord entre les élus.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - S'agissant de votre question M. Lecerf, je n'ai pas de justification juridique, c'est un vrai sujet.

M. Philippe Bas, président. - Nous passons à l'examen des amendements.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - L'amendement n° 2 tend à rétablir l'article 1^er tel que nous l'avions voté au Sénat. Je considère que les modifications apportées par l'Assemblée nationale sont garantes d'une sécurité juridique ; dès lors je propose un avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Pour les mêmes motifs, j'émets à un avis défavorable à l'amendement n° 3.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 3.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - J'émets un avis défavorable à l'amendement n° 1 qui supprime la condition de majorité tenant à la ville-centre pour créer et répartir des sièges supplémentaires.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1.

M. Christophe Béchu. - J'ai du mal à comprendre la référence à la date du 20 juin 2014 faite à l'article 2. Cela signifie qu'il n'existe pas cette possibilité pour les communes dont les organes délibérants intercommunaux ont été établis avant cette date, ce qui est le cas d'une écrasante majorité.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Pour celles qui font l'objet d'une annulation, il y a possibilité de négocier un nouvel accord dans les six mois de la promulgation, mais aussi pour toutes celles qui, entre deux renouvellements de conseils municipaux, seraient sujettes à une modification de leur composition. Cela résulte d'une disposition ajoutée par l'Assemblée nationale.

M. Philippe Bas, président. - Par conséquent, je dois considérer que le texte tel qu'il nous est revenu de l'Assemblée nationale est adopté par la commission et devient son propre texte ?

M. Philippe Kaltenbach. - Je vais voter ce texte qui est un compromis qui sécurise les communes, cela dit j'ai deux interrogations. La première porte sur le droit de véto pour les communes centre représentant plus d'un quart de la population. Je ne suis pas convaincu par l'argumentation de notre président M. Philippe Bas selon lequel ce dispositif est loyal car ces communes donnent des sièges. Or des communes représentant 24 % de la population donneraient elles aussi des sièges. Il faut fixer un seuil car nous sommes pris par le temps mais ce n'est pas satisfaisant.

Par ailleurs je suis intéressé par la question posée par notre collègue Jean-René Lecerf et à laquelle nous n'avons pas eu de réponse.

M. Alain Richard. - Comme dans un conseil municipal, le président et les vice-présidents sont élus pour la durée du mandat, il faut, par conséquent, trouver des motifs d'exception pour y mettre fin. La solution figurant dans la circulaire du ministre de l'intérieur consiste à dire que les membres du bureau dont le mandat n'a pas été modifié par le remaniement de l'organe délibérant poursuivent leur mandat. Ne sont renouvelés que ceux qui n'ont pas conservé leur mandat de conseiller communautaire. C'est le principe appliqué dans tous les organes délibérants d'établissement public de coopération intercommunale.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Je m'engage à poser cette question au Gouvernement lors de l'examen du texte en séance.

M. Jean-René Lecerf. - Notre collègue Alain Richard a raison et généralement cela ne pose pas problème car les majorités communautaires sont les mêmes, mais dans le cas contraire il y a un risque de blocage.

M. Hugues Portelli. - Je rappelle qu'une circulaire n'a pas de valeur normative. Par ailleurs les collectivités territoriales ne sont pas régies par le principe de séparation des pouvoirs. Donc lorsqu'on change l'intégralité de l'assemblée délibérante, les exécutifs étant leur émanation, on doit automatiquement changer ceux-ci.

La commission adopte la proposition de loi sans modification.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Diverses dispositions relatives à la collectivité de Saint-Barthélemy - Examen des amendements au texte de la commission

Puis la commission procède à l'examen des amendements sur le texte n° 234 (2014-2015) sur la proposition de loi organique n° 473 (2013-2014) portant diverses dispositions relatives à la collectivité de Saint-Barthélemy.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je vous rappelle que nous n'avions pas adopté l'article 5 de la proposition de loi organique. Par son amendement M. Magras, auteur de la proposition de loi organique, souhaite préparer la mise en place d'un régime de sécurité sociale plus adapté à la situation économique de l'île. Notre collègue s'appuie sur le fait que les autres collectivités d'outre-mer bénéficient d'un tel régime. Je nuancerai toutefois en précisant que la plupart de ces collectivités sont compétentes en la matière, alors que pour Saint-Barthélemy, ce domaine relève de la compétence de l'État.

Aussi, je m'en remets à la sagesse de la commission.

M. Michel Delebarre. - Je reste sur la proposition faite initialement, il faut rejeter l'amendement. L'État ferait bien de fixer clairement ce qu'il souhaite, il y a des décisions à prendre en la matière, et les choses traînent. Par ailleurs, on peut avoir le sentiment qu'on veut faire une gestion de cette caisse uniquement pour soi-même, uniquement pour le problème de Saint-Barthélemy.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Dans ce contexte, nous restons sur notre position et proposons un avis défavorable.

M. Philippe Kaltenbach. - Au nom du groupe socialiste, nous demandons une suspension de séance de cinq minutes.

La réunion est suspendue à 10 h 30

La séance est reprise à 10 h 40

Assurer la représentation équilibrée des territoires - Examen du rapport et du texte de la commission

Enfin la commission examine le rapport de M. Hugues Portelli et le texte qu'elle propose pour la proposition de loi constitutionnelle n° 208 (2014-2015) tendant à assurer la représentation équilibrée des territoires.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Nous examinons une proposition de loi constitutionnelle déposée par MM. les présidents Larcher et Bas, qui a pour objet d'introduire dans la Constitution le concept de représentation équitable des territoires, pour l'élection des assemblées locales. Cette révision apporterait une dimension nouvelle à la conception de représentation telle qu'elle existe en France depuis 1789, et cela permettrait de surmonter l'obstacle jurisprudentiel que représente la jurisprudence du Conseil constitutionnel, notamment son application restrictive du principe d'égalité devant le suffrage. Cependant, cette novation se limiterait à l'élection des assemblées des collectivités territoriales et de leurs groupements.

En quoi ce texte modifie les principes fondateurs du droit électoral français ? La conception française de la représentation remonte à 1789 et part de l'idée que la souveraineté appartient à la Nation, qui est l'ensemble indivisible des citoyens. Dans cette conception, le vote était considéré non comme un droit, mais comme une fonction. Ce qui explique qu'il n'y avait pas de référence au droit de vote dans la Déclaration des droits de l'homme : toutes les questions concernant le droit de vote étaient réglées par la Constitution de 1791, dont la Déclaration faisait intégralement partie. Et cette Constitution organisait l'inégalité dans le suffrage : elle distinguait le citoyen actif et le citoyen passif, le citoyen de l'électeur, tout cela dans le cadre d'un suffrage censitaire. Il reste aujourd'hui quelque chose de cette conception d'électorat-fonction : le droit électoral distingue la population et la Nation. Le représentant est le représentant de la Nation, mais il est élu sur des bases démographiques, le calcul des circonscriptions se fait sur la base de l'ensemble de la population. En revanche, n'exercent la fonction d'électeurs que les seuls citoyens, ce qui explique que les circonscriptions qui ont une population égale peuvent avoir un nombre d'électeurs différents.

La conception globale et indivise de la Nation se retrouve au niveau territorial. En 1789, les constituants souhaitaient créer une nation une et indivisible, qui devait également exister au niveau territorial : il fallait donc supprimer toutes les différences entre les territoires. Ainsi lorsqu'on parle de représentation, on ne parle que de Nation et pas de territoire, et les calculs se font sur une base purement démographique et arithmétique. Cette tradition de la révolution française est devenue la tradition républicaine. Le Conseil constitutionnel s'est strictement calé sur cette vision et a affirmé, depuis 1999, que le député et le sénateur représentent la Nation toute entière, et non la population de leur circonscription.

Cela explique pourquoi les auteurs de la proposition de loi, prudemment, n'ont évoqué que les collectivités territoriales. Ici, nous nous heurtons au problème de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui applique le principe d'égalité devant le suffrage, ce principe étant entendu de façon purement démographique, et valant pour toutes les élections. Le Conseil constitutionnel n'admet que des correctifs à ce principe, à travers l'existence d'un motif d'intérêt général. Ce motif d'intérêt général peut être une raison géographique, autorisant l'élection d'un sénateur à Saint-Barthélemy ou à Saint-Martin par exemple. L'autre motif d'intérêt général était constitué par la règle des deux députés par circonscription, qui est tombé après que le nombre de député a été fixé à 577, car elle devenait inconciliable avec la limite maximale d'écart fixée à 20 %.

Cette proposition de loi constitutionnelle concerne uniquement les élections locales. La jurisprudence du juge administratif en la matière, notamment les nombreux arrêts rendus ces derniers mois concernant le périmètre des nouvelles circonscriptions départementales, est intéressante. Au sein de sa jurisprudence, le Conseil d'État utilise le terme de « territoires » pour qualifier ces circonscriptions électorales.

En outre, il fait preuve d'une plus grande flexibilité que le juge constitutionnel s'agissant du découpage des circonscriptions locales. En effet, le Conseil d'État qualifie la jurisprudence constitutionnelle selon laquelle la population d'un canton ne devrait pas s'écarter de plus 20 % de la population moyenne du département de simple « ligne directrice », notamment dans ses arrêts en date du 5 novembre 2014 relatifs à la Corse. De surcroît, dans son arrêt communauté de communes du Plateau Vert du 30 décembre 2014, il affirme que ce seuil «ne résulte ni de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, qui impose d'établir le territoire de chaque canton sur des bases essentiellement démographiques, ni d'aucun texte ». Ce seuil des 20 % ne constitue donc pas un obstacle infranchissable pour le Conseil d'État.

La présente proposition de loi constitutionnelle comporte deux types de dispositions.

Il s'agit tout d'abord de modifier l'article 1^er de la Constitution en ajoutant, après les mots « son organisation est décentralisée », que la République « garantit la représentation équitable des territoires dans leur diversité ». La notion de « territoire » serait donc insérée dans la Constitution. Leur diversité géographique, humaine ou économique serait également reconnue et traduite dans leur représentation électorale.

L'article 72 de la Constitution serait ensuite modifié. À la fin de son troisième alinéa relatif au principe de libre administration des collectivités territoriales, il est proposé que les territoires d'élection des membres de ces collectivités et de leurs groupements soient « représentés équitablement » tout en respectant le principe d'égalité devant le suffrage. Je proposerai uniquement un amendement rédactionnel.

En tant que rapporteur, j'invite à l'adoption de cette proposition de loi constitutionnelle. Je rappelle également que le pouvoir constituant est déjà intervenu à rebours du Conseil constitutionnel notamment dans le cas de la parité. Il a en effet fallu qu'une révision constitutionnelle soit adoptée en 1999 puis en 2008 pour que le Conseil revoit sa jurisprudence et s'adapte à la volonté du constituant.

M. Philippe Bas, président. - Je remercie le rapporteur pour son intervention à laquelle je souscris pleinement. Je rappelle que le Président du Sénat, lors de son discours du 21 octobre 2014, s'est fait l'écho de la préoccupation d'élus concernant ce seuil fixé par le Conseil constitutionnel et restreignant les possibilités de représentation des territoires en tant que tels.

Cette proposition de loi constitutionnelle ne remet pas en cause les grands principes de la représentation nationale. Elle ne s'appliquerait d'ailleurs ni aux élections législatives ni aux élections sénatoriales. Elle vise à être efficace et c'est d'ailleurs pourquoi il est proposé d'indiquer un seuil au sein même de la Constitution. Pour mémoire, en l'état actuel, le Conseil constitutionnel ne permet pas que la population d'un canton s'écarte de plus de 20 % de la population moyenne du département, sauf motif d'intérêt général caractérisé.

La présente proposition vise à accroître ce seuil en passant de 20 % à un tiers. Il serait également possible de dépasser ce nouveau seuil d'un tiers en présence d'un motif d'intérêt général. L'ensemble de ces dispositions permettrait de lever les difficultés de représentation des territoires.

Un amendement rédactionnel a été proposé concernant le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales mentionné à l'article 72 de la Constitution. Nous en débattrons mais je tiens à préciser qu'il ne modifie aucune règle de fond concernant ce pouvoir des collectivités.

M. François Zocchetto. - Je salue cette proposition de loi constitutionnelle qui représente une étape supplémentaire dans la réflexion que nous menons au Sénat sur les notions de territoire et de représentation de celui-ci. Comme l'a montré le rapporteur en resituant cette initiative dans son contexte, cette proposition est loin d'être anodine. Elle introduit dans notre Constitution les notions de diversité et d'équité, cette dernière restant à définir par rapport au concept d'égalité. En conjuguant, dès la première phrase, équité et égalité, cette proposition ouvre des perspectives de travail pour les exégètes.

Je remercie le Président Bas de nous avoir apporté son éclairage sur les intentions des auteurs de la proposition. Je m'interroge toutefois sur trois points.

En premier lieu, il est proposé d'élargir le « tunnel » des 20 %. Ne serait-il pas possible de prévoir d'abandonner ce « tunnel » en cas d'intérêt général suffisant ?

Par ailleurs, est-il indispensable de fixer un seuil ? Cela a pu effectivement paraître audacieux à certains. Pour ma part, j'estime cela opportun eu égard aux différents appels du juge au constituant en la matière.

Enfin, je me pose la question des intercommunalités et de la représentation des villes-centres. On a voté que celles-ci ne pouvaient obtenir plus de la moitié des sièges au sein de l'assemblée délibérante d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Cela ne conduirait-il pas dans certains cas à ce que leur représentation se trouve en deçà du seuil de 30 % ?

M. Jean-René Lecerf. - Cette proposition de loi constitutionnelle est particulièrement intéressante : peut-on encore tolérer que 80 % du territoire ne soit représenté que par 1 ou 2 % des élus ? J'aimerais toutefois revenir sur quelques aspects.

Tout d'abord, je remarque que si la jurisprudence du Conseil constitutionnel n'est pas juridiquement contestable, elle l'est en revanche intellectuellement. On a évoqué la souveraineté nationale. Avec de nombreux auteurs, je considère que la Nation est la réunion des générations passées, présentes et futures. Dès lors, la représentation à la virgule près de ceux qui habitent un territoire seulement à un moment donné, peut prêter à discussion. Il y a donc matière à s'interroger sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Quant à la jurisprudence du Conseil d'État, j'en ai été à plusieurs reprises très surpris. Dans mon département, le découpage de certains cantons confine au détournement de pouvoir et pourtant le Conseil d'État n'y a pas vu malice. Cela me rappelle la déclaration de Michel Debré lorsqu'il disait : « Il n'y a pas de magistrature administrative, il n'y a que des fonctionnaires qui exercent le métier de juge. ».

Dernière remarque sur la rédaction du dernier alinéa de l'article 2. Je ne suis pour ma part pas convaincu par ce seuil du tiers, qui fait un peu « cuisine électorale ». Ne serait-il pas possible d'inverser la rédaction en écrivant : « La population représentée par les élus de chaque territoire peut, sans impératif d'intérêt général, s'écarter de moins d'un tiers de la population moyenne représentée par les élus du conseil » ? Pour ma part, j'aurais cependant préféré une rédaction plus large du deuxième alinéa, par exemple : « Les territoires d'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et de leurs groupements sont définis de façon à concilier le respect de l'égalité devant le suffrage avec la représentation des territoires. ». Cela permettrait les adaptations locales.

Pour le reste, je note tout de même que ce débat demeure largement virtuel dans la mesure où il est fort peu probable qu'un référendum soit convoqué dans les semaines à venir. C'est pourquoi je me suis autorisé ces quelques observations virtuelles supplémentaires.

M. Philippe Kaltenbach. - Je remercie le rapporteur pour sa présentation qui a permis de remettre en perspective ce texte, sans éluder les questions de contingence que nous avons vécues récemment au Sénat. J'ai cru comprendre que cette proposition de loi constitutionnelle vient opportunément renforcer la représentation des territoires ruraux, ce qui, à l'approche des élections départementales, n'est pas sans soulever des interrogations. Comme M. Lecerf, je doute de la convocation prochaine d'un référendum sur ce texte, qui a donc une forte dimension d'affichage politique.

Je reste attaché au principe d'égalité devant le suffrage. Certes, le Conseil constitutionnel a choisi d'autoriser les ajustements dans une fourchette de plus ou moins 20 %. Il aurait aussi bien pu retenir un « tunnel » de plus ou moins 15 %, 25 % ou 30 %. Lors de l'examen de la loi sur les élections départementales, le groupe socialiste avait proposé un « tunnel » à 30 % mais le Gouvernement nous avait opposé le risque d'inconstitutionnalité d'une telle mesure. Le groupe socialiste est donc favorable au texte sur ce point.

En revanche, le texte modifie les articles 1^er et 72 de la Constitution. Est-il bien opportun de toucher à l'article 1^er si emblématique ? La modification de l'article 72 ne suffit-elle pas à répondre au problème auquel nous sommes confrontés ?

À ce stade, le groupe socialiste n'a pas encore arrêté sa position de vote qu'il ne fera donc connaître que lors de l'examen de la proposition en séance publique. La proposition est intéressante mais prospèrera-t-elle ?

Enfin, je fais tout de même observer que plus le « tunnel » est large, plus celui qui tient les ciseaux a de facilité pour procéder au découpage qui l'arrange.

M. Philippe Bas, président. - Est-ce un aveu ?

M. Philippe Kaltenbach. - Je vous rappelle qu'à la suite du dernier découpage, il n'y a eu aucune annulation, contrairement à ce qui s'était produit par le passé. Élargir le « tunnel » implique donc la vertu de celui qui tient les ciseaux.

M. François Bonhomme. - Je souscris, quant à moi, pleinement aux intentions des auteurs de cette proposition. D'abord par la portée symbolique de l'inscription dans la Constitution de la notion de territoire, qui plus est à l'initiative du Sénat. Ensuite du fait du contexte actuel : je regrette que lors du découpage cantonal, le seul critère démographique ait été retenu, faisant fi de la notion de bassin de vie, ce qui aura pour conséquence une rupture du lien entre les élus et les territoires. Le fait que le juge n'ait prononcé aucune annulation ne signifie pas pour autant que le Gouvernement a bien travaillé. D'autant que les scrutins binominaux posent d'ores et déjà des problèmes de cohabitation au sein du duo de candidats et entraînent une confusion pour les électeurs, aussi important le principe de parité soit-il.

Avec cette proposition de loi constitutionnelle, l'égalité n'est pas mise à mal, le principe un homme-une voix demeure. Mais l'équité vient rééquilibrer le dispositif. Je souscris donc à cette proposition en espérant qu'à l'avenir la notion de bassin de vie, bien connue par les travaux de l'INSEE, soit introduite pour le découpage des circonscriptions électorales.

J'ai des exemples de communautés de communes qui formaient un bassin de vie, qui ont été divisées en trois ou quatre lors du redécoupage cantonal. Nous sommes très loin de la volonté de simplification affichée. Dans les prochains mois, nous serons sans doute amenés à corriger ce découpage.

M. Jacques Mézard. - Je soutiens pleinement cette proposition de loi constitutionnelle qui est en parfaite harmonie avec ce que j'ai défendu à de multiples reprises lors de nombreux débats. Même si cette proposition de loi constitutionnelle aura sûrement du mal à faire son chemin, elle est un message de réconfort pour nos territoires.

Quant à dire que c'est une manoeuvre politicienne avant les élections départementales, je crois que personne n'a à donner de leçon à quiconque sur cette question. D'ailleurs, je ne connais aucun Gouvernement qui n'ait jamais eu de visées électoralistes.

La meilleure preuve, monsieur Kaltenbach, c'est que vous nous expliquez que votre groupe a soutenu le « tunnel » de 30 %, mais que cette fois, à 33 %, cela vous pose un problème.

Je m'étonne que les gouvernements qui se succèdent n'aient pas à coeur de trouver un consensus sur l'essentiel, c'est-à-dire les modes de représentation de nos concitoyens. Ce qui a pour effet, au fil des ans, de faire grimper l'abstention lors des élections.

Nos circonscriptions n'ont plus aucun sens. Il en est de même pour les élections régionales. Nous nous sommes déjà exprimés sur cette question. Vous le verrez, il y aura peu de votants car dans certains départements, aller voter n'aura plus aucun intérêt car le résultat sera connu d'avance. Des territoires entiers auront le sentiment de ne plus exister.

Conserver le même système pour les régionales, en procédant à des fusions en grandes régions me parait antidémocratique. Et cela éloignera encore davantage les électeurs.

Avec le « tunnel » de 20 %, nous sommes coupés des réalités, des intercommunalités, des bassins de vie.

De toute façon, nous ne voulons pas poser les vrais problèmes. Que les conseillers municipaux de Paris soient toujours conseillers généraux et cumulent les indemnités, cela ne trouble personne, et surtout pas les médias parisiens.

Dans des territoires très urbanisés, avec une densité importante de population, la situation est bien différente de celle des territoires ruraux, pour lesquels le « tunnel » de 20 % n'est pas du tout adapté. Les textes récents ne font qu'aggraver cette marginalisation. Si vous ne voulez pas, monsieur Kaltenbach, que ces territoires se sentent marginalisés et non représentés, pour ne pas dire plus, en référence à la notion utilisée récemment par le Premier ministre à destination des zones périurbaines, il faut adopter ce texte.

Je vous remercie donc, monsieur le président ainsi que le président Larcher, pour cette initiative. Quel que soit le moment où vous l'avez prise, c'est le bon moment.

M. Christophe Béchu. - Je soutiens également cette proposition et je joins mes remerciements à ceux exprimés par le président Mézard. Je souhaite réagir à l'intervention de M. Kaltenbach. Je n'ai qu'un seul point d'accord avec lui : la complexité qu'il y a à vouloir modifier l'article 1^er de la Constitution.

En revanche, il me semble invraisemblable que le groupe socialiste ait une position réservée sur cette question alors qu'il a défendu en séance publique le « tunnel » de 30 % pour les élections départementales. Vous devriez plutôt vous réjouir qu'un texte permette aujourd'hui de réaliser ce que vous souhaitiez à l'époque.

Je ne peux laisser dire que derrière ce texte il y aurait la volonté de modifier les équilibres électoraux pour pouvoir en bénéficier, alors que le Gouvernement, depuis qu'il est au pouvoir, a changé tous les modes de scrutin et toutes les dates d'élections qui ont eu lieu. Cela a été le cas pour les élections sénatoriales, départementales, régionales, en s'y reprenant parfois à plusieurs reprises pour choisir les dates.

Quant à la question des binômes, les territoires sont très exactement dans la situation que nous avions décrite, avec des attelages dont l'absence de responsabilité mutuelle de fait pose déjà des difficultés dans les méthodes de campagne et en posera demain pour les comptes de campagne, compte tenu de la solidarité qui lie les binômes en droit. Nous allons avoir un contentieux électoral de grande ampleur...

Nous nous étions également interrogés sur le principe d'équité. Pourquoi l'écart de représentation entre les départements peut dépasser largement les 20 % ? Un conseiller départemental, en fonction du département dans lequel il se trouve ne représente pas le même nombre d'habitants. On nous avait répondu qu'il faut tenir compte des particularismes locaux.

Que fait ce texte ? Il propose une vision qui n'est pas égalitariste mais qui, précisément, correspond à ce qu'est notre pays et notre histoire. Il tient compte de nos disparités territoriales avec un « tunnel » qui ne traite pas la France de manière uniformisée. Ce n'est pas un recul de la démocratie, c'est une reconnaissance de la manière dont ce pays s'est construit.

Même si je peux concevoir que cette volonté de tenir compte de la réalité des territoires puisse poser problème, si la position réservée du groupe socialiste devait être une position négative en séance publique, utiliser l'argument d'une manoeuvre politicienne de la majorité sénatoriale ne déplacerait pas un électeur de plus lors des prochains scrutins.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne serais pas intervenu sans le plaidoyer de M. Béchu.

Il faut mesurer les effets des élections départementales dans le temps. Le fait qu'il y ait plus d'égalité entre les habitants des cantons me semble être une avancée. Dans l'Hérault par exemple, il y avait un écart de un à quarante entre la population des différents cantons...

Vous savez bien que nous sommes tous profondément attachés à la ruralité. Nous sommes attachés à l'égalité et à la représentation des territoires

Nous avons estimé utile que notre groupe puisse statuer sur ce sujet lors de sa prochaine réunion. Nous devons avoir ce débat démocratique au sein du groupe, car nous trouvons que cette proposition de loi, ainsi que le rapport de notre collègue Hugues Portelli, méritent réflexion.

M. Philippe Bas, président. - Je voudrais rappeler que cette proposition de loi constitutionnelle n'a que deux signataires, le Président du Sénat et moi-même. Elle n'émane pas d'un groupe - elle ne sera d'ailleurs pas inscrite dans un espace réservé - mais traduit une position que, je pense, nous partageons pour la plupart. Sa logique n'est pas politique mais sénatoriale. Par ce texte, notre institution, qui représente les collectivités territoriales, s'oppose à une jurisprudence du Conseil constitutionnel qui ne prend pas suffisamment en compte la réalité des territoires.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - La proposition de loi constitutionnelle n'innove pas en utilisant le concept d'équité. Depuis 2008, l'article 4 de notre Constitution y fait référence pour ce qui concerne la participation des groupements politiques à la vie démocratique de notre Nation. Il s'agit seulement d'appliquer ce concept à la prise en compte des territoires.

Fallait-il modifier l'article 1^er en plus de l'article 72 ? J'en suis convaincu : la jurisprudence du Conseil constitutionnel s'appuie sur une interprétation particulière de ce premier article, plus que sur celle de l'article 72. Si nous voulons revenir sur cette jurisprudence, nous devons modifier les termes de l'article 1^er qui la fondent.

M. Philippe Bas, président. - Il faut aussi tenir compte de notre architecture constitutionnelle : les premiers articles de notre Constitution posent les principes, les suivants, les règles qui en découlent. Il ne serait pas tout à fait cohérent de modifier la règle à l'article 72 sans le faire, pour le principe, à l'article 1^er.

Monsieur Lecerf, ne pas fixer, comme nous le proposons, un seuil d'un tiers serait prendre le risque que le Conseil constitutionnel maintienne sa jurisprudence sur les 20 %, estimant que cette proportion tiendrait suffisamment compte des exigences que nous consacrerions. J'ajoute que ce plafond pourra parfois être dépassé pour tenir compte de certaines situations territoriales.

Monsieur Zocchetto, vous vous êtes inquiété que les villes-centres des intercommunalités soient défavorisées dans la répartition des sièges si l'on appliquait le seuil d'un tiers. Rien n'oblige le législateur à retenir dans la loi un niveau aussi élevé d'écart entre la représentation démographique de certains territoires et la moyenne de celui dans lequel ils se trouvent. La proposition de loi constitutionnelle vise seulement à lui donner une plus grande marge de manoeuvre pour fixer, au niveau où il le souhaitera, le seuil susceptible de favoriser la représentation équilibrée des territoires.

M. André Reichardt. - L'inquiétude exprimée par notre collègue sur le seuil d'un tiers fixé dans la Constitution portait sur ses conséquences juridiques.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Comme monsieur le président l'a rappelé, le seul moyen de lier la décision du Conseil constitutionnel est, puisque celui-ci retient une proportion, d'en fixer une autre dans la Constitution.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 2

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Cet amendement est rédactionnel en inscrivant les modifications apportées après une référence aux « conseils élus » des collectivités territoriales et en déplaçant les dispositions relatives au pouvoir réglementaire sans les modifier.

M. André Reichardt. - Il présente l'intérêt de mettre plus clairement en avant le pouvoir réglementaire de nos collectivités.

L'amendement n° 1 est adopté.

La commission adopte la proposition de loi constitutionnelle ainsi modifiée.

Le sort de l'amendement examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La réunion est levée à 11 h 50