COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES

Mercredi 10 décembre 2014

- Présidence de Jacques Gautier, vice-président -

La séance est ouverte à 14 h 30.

Andorre - Règlement de deux questions transfrontalières et coopération policière et douanière - Examen du rapport et des textes de la commission

La commission examine les rapports de M. Joël Guerriau et les textes proposés par la commission sur les projets de loi :

- n° 260 (2013-2014) autorisant l'approbation de l'accord sous forme d'échange de notes verbales entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d'Andorre relatif à la création d'un bureau à contrôles nationaux juxtaposés à Porta ;

- n° 261 (2013-2014) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d'Andorre relatif à la gestion commune de la ressource en eau dans le bassin hydrographique des sources de l'Ariège ;

- n° 262 (2013-2014) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d'Andorre portant délimitation de la frontière.

M. Joël Guerriau, rapporteur. - Je vous propose d'examiner ce matin, trois projets de loi autorisant respectivement l'approbation de trois accords entre la France et la Principauté d'Andorre qui ont pour trait commun d'être liés à la frontière.

Il s'agit d'accords :

- portant délimitation de la frontière ;

- relatif à la gestion commune de la ressource en eau dans le bassin hydrographique des sources de l'Ariège ;

- relatif à la création d'un bureau à contrôles nationaux juxtaposés à Porta ;

J'ai souhaité présenter ces trois projets de loi dans le cadre d'un unique rapport car ils sont intrinsèquement liés.

Celui portant délimitation de la frontière a été conclu le 6 mars 2012.

Il tend à préciser le tracé de la frontière franco-andorrane afin de mettre fin à des durables divergences entre les deux Etats, en l'absence de texte.

Cet accord conduit à une modification de la répartition d'une partie du bassin de l'Ariège, frontière naturelle entre les deux pays. Naturellement, les Parties ont examiné les modalités de la gestion commune du bassin hydrographique de l'Ariège et un second accord a été conclu le même jour.

Quant à l'accord portant création d'un bureau à contrôles nationaux juxtaposés à Porta, conclu les 13 janvier et 10 mars 2011 par échange de notes, il vise à créer des synergies dans le cadre des contrôles policiers et douaniers exercés à la frontière.

S'agissant de l'accord sur la frontière, il convient de relever qu'auparavant, le tracé de la frontière franco-andorrane n'était précisé par aucun texte. Il relevait d'usages locaux et d'un jugement de l'intendant de Perpignan et Foix qui avait attribué aux Andorrans vers 1735 la rive gauche du cours supérieur de l'Ariège, revendiquée par les habitants du Comté de Foix.

En conséquence, on observait des chevauchements et des « trous » dans ce tracé frontalier. Il s'agit de :

- la zone du Pic de Ruf dont deux hectares étaient attribués à la Principauté par les cartes françaises d'une part, et à la France par les cartes andorranes, d'autre part ;

- La rive gauche du ruisseau de la Palomera, soit une surface de cinq hectares, qui était portée sur la commune française de l'Hospitalet, sur les cartes françaises et en Andorre par les cartes andorranes ;

- l'Etang de Font Nègre de 1,6 hectare, situé entièrement en France sur les cartes françaises et partagé entre les deux pays par les cartes andorranes ;

- Le Clot de les Abelletes, soit une surface de 46 hectares, située au sud-ouest de l'Etang de Font Nègre, qui était située en France sur les cartes françaises ainsi qu'en Andorre sur les cartes andorranes ;

- Un hectare à l'est du Pic Nègre d'Envalira, vers le chef-lieu de la commune de Porta, qui était localisé en France sur les cartes françaises et en Andorre sur les cartes andorranes.

La question de l'exactitude de la délimitation de la frontière s'est posée notamment en 1976, avec la publication de cartes andorranes dont les nouveaux tracés divergeaient de ceux reportés sur les plans cadastraux français depuis 1840 puis sur les cartes de l'Institut géographique national (IGN).

Afin de résoudre ces litiges, la France a obtenu que soit posé le principe de la délimitation du tracé de la frontière, dans un traité du 12 septembre 2000, portant rectification de la frontière.

Dans le cadre de ce traité, un premier échange portant sur 1,5 hectare de terrains inhabités, a été effectué afin que les Andorrans puissent exécuter, à leur charge, des travaux d'élargissement de route, nécessitant la construction d'un viaduc au-dessus de l'Ariège. La France, à cette occasion, a récupéré un terrain où se situe une station de mesure.

Puis des négociations se sont engagées, sur la délimitation des frontières dans le cadre d'une commission franco-andorrane. Elle s'est réunie pour la première fois, le 5 juillet 2001. Les négociations ont duré dix ans.

La surface totale contestée de 52,86 hectares a été répartie en deux, à raison de 26,43 hectares pour chacune des Parties à l'Accord. Je vous renvoie à mon rapport pour les détails.

Lors des négociations entre la Partie française et la Partie Andorrane sur le tracé de la frontière, l'importance de la problématique de l'eau s'est imposée aux Parties et les a conduites à étendre le champ de ces négociations afin de conclure également un accord sur la gestion de l'eau.

Les deux accords sont intrinsèquement liés. La gestion commune des eaux de l'Ariège, affluent de la Garonne, est tributaire du tracé de la frontière.

Cette dernière suit à l'est le cours de l'Ariège jusqu'à sa source, en Andorre. Le bassin hydrographique des sources de l'Ariège est donc situé pour partie sur le territoire français, et pour partie sur le territoire andorran. Le nouveau tracé de la frontière modifie la répartition entre les deux Etats d'une partie du bassin versant.

En outre, il n'existe actuellement pas de protocole de gestion commune de l'eau entre les deux Etats. Or, la France subit, en ce domaine, les conséquences des actions de la Principauté, située en amont.

Afin de se conformer à ses obligations communautaires en matière de maintien du bon état écologique de ses cours d'eau, la France doit être en mesure de se garantir à tout moment du maintien d'un débit suffisant dans les cours d'eaux. C'est l'objet du présent accord puisque la source de l'Ariège est en Andorre.

Il porte principalement sur la gestion quantitative de l'eau. Afin de garantir l'intégrité des habitats et la capacité d'auto-épuration du cours d'eau, il définit un débit minimal, dit débit réservé, dans la rivière permise grâce à la gestion commune de l'eau. La France doit se préserver du risque d'une consommation excessive d'eau à sa source par la station touristique du Pas de la Case.

Enfin, le troisième accord porte sur les modalités de contrôle aux frontières. Il vise à créer un Bureau à Contrôles Nationaux Juxtaposés (BCNJ) à Porta. Il résulte de la nécessité de mettre en place de nouveaux moyens de contrôle, à la suite de l'aménagement de nouvelles infrastructures routières, ouvertes à la circulation en 2002.

La Principauté a souhaité modifier sa voie principale d'accès en France, afin d'optimiser la fluidité du trafic. Elle a construit un tunnel sous le col ainsi qu'un viaduc permettant l'accès direct à la Principauté depuis la route nationale 22.

Compte tenu des risques de contrebande dans cette nouvelle zone, les deux Etats ont convenu de mettre en place un BCNJ afin de rassembler leurs services de contrôles douaniers et policiers sur un site unique. Celui-ci est situé sur la commune de Porta, en territoire français, à 2,5 kilomètres de la frontière andorrane.

Une convention bilatérale a été conclue en ce sens le 11 décembre 2001 et ratifiée en avril 2004. Elle pose le principe de juxtaposition des contrôles, en définissant les règles générales d'organisation des contrôles douaniers et policiers conjoints.

Le présent accord intervient en application des stipulations de la convention cadre de 2001. La création d'un BCNJ à Porta présente un double intérêt.

Tout d'abord, il permet aux touristes, aux transporteurs et aux professionnels du commerce international de satisfaire en un seul et même point, à l'ensemble de leurs obligations légales et réglementaires nécessaires par le franchissement de la frontière.

Ensuite, le regroupement, au sein d'un même site, de représentants des administrations de contrôle des deux Parties, accentue la coopération, l'échange de renseignements, de cultures administratives, et d'expériences professionnelles, améliorant ainsi directement l'activité des services et le service rendu à l'usager.

Pour l'ensemble de ces raisons, je vous propose d'adopter les projets de loi n° 260 (2013-2014), n° 261 (2013-2014) et n° 262 (2013-2014) autorisant respectivement l'approbation des accords entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d'Andorre :

- relatif à la création d'un bureau à contrôles nationaux juxtaposés à Porta,

- relatif à la gestion commune de la ressource en eau dans le bassin hydrographique des sources de l'Ariège,

- et portant délimitation de la frontière.

Après l'exposé du Rapporteur, la commission a adopté le rapport ainsi que le projet de loi précité.

La Conférence des Présidents a proposé que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifié en séance publique, en application des dispositions de l'article 47 decies du règlement du Sénat.

Ratification de l'accord établissant une association entre l'Union européenne et ses Etats membres d'une part, et l'Amérique centrale d'autre part - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport de M. Alain Néri et le texte proposé par la commission sur le projet de loi n° 806 (2013-2014) autorisant la ratification de l'accord établissant une association entre l'Union européenne et ses Etats membres d'une part, et l'Amérique centrale d'autre part.

M. Alain Néri. - Lors de notre réunion du 29 octobre, nous avions souhaité le report de l'examen du projet de loi afin d'obtenir un complément d'information sur l'impact de la mise en oeuvre de cet accord sur les productions et les exportations agricoles de nos régions d'outre-mer.

Pour nos collègues, absents lors de cette première réunion, je rappelle que nous avons à délibérer sur un accord ayant pour partie : d'une part, l'Union européenne en tant qu'organisation internationale et ses Etats membres ; les pays d'Amérique centrale d'autre part. Il s'agit d'un accord mixte qui comprend des dispositions de la compétence exclusive de l'Union européenne et des dispositions qui sont de la compétence des Etats membres.

Les dispositions relatives au commerce entrent dans la première catégorie. D'ailleurs, la commission des affaires européennes en a été saisie au titre de l'article 88-4 de la Constitution. Nous devons donc être conscients que, quel que soit notre vote sur l'ensemble, ces dispositions resteront en vigueur ; d'ailleurs elles sont d'ores et déjà en application, l'Union européenne en tant qu'organisation comme les États d'Amérique centrale ayant ratifié l'accord.

Pour autant, devant nous prononcer sur l'accord dans son ensemble, il ne semblait pas possible d'éluder un examen de cette partie et tout particulièrement de son impact éventuel sur les productions ultra-marines. En effet, le Sénat a exercé une grande vigilance sur ces questions puisqu'en 2011, il a adopté une résolution européenne s'inquiétant de la trop faible prise en compte de ces questions dans les négociations des accords commerciaux que l'Europe conclut avec des Etats tiers et pour demander l'instauration de clauses dérogatoires et des compensations financières. Cette préoccupation a été naturellement relayée par nos collègues de la commission des affaires européennes, saisie en 2012 au titre de l'article 88-4.

De fait, l'accord prévoit une libéralisation des échanges mais en ménageant un statut dérogatoire pour les productions ultramarines, statut renforcé s'agissant de la banane.

En quoi consistent ces dispositions ?

Tout d'abord, il n'y a pas de démantèlement tarifaire intégral. Un droit de douane continue à être perçu sur les importations. Ce montant est inférieur à celui prévu dans les accords de l'OMC jusqu'à un certain seuil. Au-delà de ce seuil, c'est le tarif de la « nation la plus favorisée » (NPF) jusqu'ici en vigueur qui s'applique. Au-delà d'une certaine date, il n'y a plus de seuil et c'est le tarif prévu par l'accord qui est appliqué.

Ainsi pour les bananes, le droit NPF est actuellement de 132 €/t et doit décroître jusqu'à 114 € en 2020, les pays d'Amérique centrale dans la limite d'un certain contingent par pays peuvent bénéficier d'un droit inférieur de 117 €/t en 2014 décroissant jusqu'à 75 €/t en 2020. Le contingent est également relevé chaque année, il est par exemple de 1 230 000 tonnes pour le Costa Rica en 2014 et sera de 1 486 000 en 2019. Il ne devrait plus y avoir de contingentement à partir de 2020 ce qui veut dire que toutes les importations en provenance du Costa Rica seront soumises au tarif de 75 €/t.

Si on prend l'exemple du sucre, il y a ouverture d'un contingent à droit nul de 12 000t/an ouvert pour le Panama et de 150 000 tonnes pour les 5 autres pays collectivement considérés et ce contingent augmente de 3% par an. Pour le rhum, c'est 1000 hl à droit zéro pour le Panama, plus 50 hl par an, et 7 000hl pour les cinq autres pays avec une croissance annuelle de 300 hl...

Ensuite, il existe une clause de sauvegarde (article 104) qui permet de revenir au tarif OMC si les exportations déstabilisent le marché. Cette clause permet de suspendre le calendrier de réduction des droits de douane ou de relever les droits lorsque les volumes importés menacent les productions de l'autre partie. La durée de la sauvegarde est de deux ans qui peut être prolongée une fois, ensuite il faut une année pour pouvoir l'appliquer de nouveau. Et cette mesure ne peut être appliquée au-delà de la période transitoire de 10 ans (ou de 3 ans après le démantèlement des tarifs). En cas de crise grave, il peut y avoir mise en oeuvre de mesures provisoires pendant 20 jours (article 106).

Enfin, il existe une clause dite de stabilisation spécifique pour les bananes. Cette clause permet de repasser au tarif OMC de l'année sur trois mois, en n'allant pas au-delà de l'année civile, si le seuil de déclenchement (contingent) est dépassé. Il n'y a donc pas à administrer la preuve d'une menace de déstabilisation comme pour la clause générale de sauvegarde (application du règlement n°20/2013 du 15 janvier 2013 (chapitre II articles 15 et suivants).

Enfin, il existe une clause de sauvegarde propre au marché local des régions ultramarines (article 109) lorsque le produit importé dans la région considérée menace la situation économique. Il peut être pris une mesure de sauvegarde de même durée mais limitée à cette région.

En outre, il a été prévu une compensation financière de 40 millions d'euros au moment de l'entrée en vigueur de l'accord en 2013, dont 18,5 millions d'euros pour les producteurs de bananes de Martinique et de Guadeloupe. Cette production est en effet la plus sensible et la mieux protégée. J'ajoute que les producteurs reçoivent chaque année 129 millions d'euros d'aides européennes, montant intangible qui, à titre dérogatoire, est délié du niveau de la production. Comme celle-ci a baissé depuis les tempêtes tropicales de 2008, l'aide à la tonne produite a augmenté de façon sensible.

La question reste de savoir si l'entrée en vigueur de l'accord a eu un impact.

C'est une question complexe. D'abord parce que nous n'avons pas de données statistiques exploitables, la durée d'application étant trop courte. Ensuite, il faudrait pouvoir éliminer des éléments « perturbateurs » que peuvent être des aléas climatiques outre-mer ou dans des pays exportateurs qui peuvent aboutir à un retrait de la production et donc à une stabilité ou une augmentation des prix, ou des effets de marché dont on peut se demander s'ils seront durables. Dans la première catégorie, on peut ranger les inondations qui ont frappé cette année la Colombie, dans la seconde, les campagnes de lutte contre l'obésité aux États-Unis, qui assurent la promotion de la consommation de fruits et ont fait croître les importations, notamment d'Amérique centrale. Bref, à ce stade, autant qu'on puisse en juger à travers les contacts que nous avons eus soit avec le ministère de l'outre-mer, soit avec nos collègues sénateurs de ces départements, soit avec les syndicats de producteurs dont nous avons recueilli le témoignage grâce aux auditions organisées le 27 novembre dernier par la délégation du Sénat pour l'outre-mer, il n'y a pas d'effets de déstabilisation liés à l'entrée en vigueur de l'accord. Ceci ne veut pas dire qu'il n'y en aura pas, car ces productions souffrent de coûts de production très supérieurs à ceux des autres pays producteurs, à la fois en raison du coût du travail et du niveau de protection sociale des salariés, mais aussi des normes sanitaires et phytosanitaires qui interdisent certains traitements et certaines méthodes de traitement comme l'épandage aérien, ce qui renchérit singulièrement les coûts. Certes cela permet la production de produits de qualité, mais le prix reste, hors certaines productions de niche, le principal ressort de la décision d'achat des distributeurs.

La question revient dès lors à s'interroger sur l'efficience des mécanismes de sauvegarde ou de stabilisation susceptibles d'être déclenchés et mis en oeuvre en cas de crise.

Selon les informations que nous avons pu recueillir auprès des services concernés, seules les statistiques douanières européennes pourraient constituer des éléments d'appréciation, mais les conditions de mise en oeuvre des clauses de sauvegarde sont telles qu'il est difficile techniquement d'apporter les preuves de la déstabilisation et qu'il peut être long et coûteux d'entreprendre une action, sans être certain d'aboutir au résultat recherché. C'est ainsi que le Pérou, qui est concerné par un autre accord du même type que nous aurons à connaître prochainement, a dépassé en novembre 2013 le seuil de déclenchement de 79 000 tonnes fixé par l'accord, ce qui aurait dû conduire à la mise en oeuvre de la clause de sauvegarde, mais la Commission a estimé qu'il n'y avait pas de déstabilisation et dès lors qu'il n'était pas nécessaire de remonter le droit de douane. À ce jour, ni les administrations européennes, ni les administrations nationales ne sont en mesure de suivre de façon rapide et objective la survenue d'éventuelles crises. Il faudrait pour cela mettre en place un observatoire capable de réaliser une évaluation « in itenere », mais chacune se renvoie la charge de le financer.

Dans ce contexte, nous pourrions attirer une nouvelle fois l'attention du gouvernement sur cette situation et lui demander de mettre en oeuvre un tel observatoire et de s'engager à transmettre chaque année au Parlement un rapport sur l'impact de la mise en oeuvre de cet accord sur le niveau des productions agricoles ultramarines, sur leurs exportations, et le revenu des producteurs et le déclenchement éventuel des mesures de sauvegarde et de stabilisation. Nous pouvons le faire au moyen d'une observation dans le rapport ce que nous invite à faire le choix de la procédure simplifiée pour l'examen du projet de loi. Nous serions en mesure de recueillir la réponse du gouvernement en séance publique, si un président de groupe demandait le retour à la procédure normale. Il est légitime pour la représentation nationale d'être tenue informée et de disposer des moyens d'évaluer la pertinence et les conséquences de ses décisions, y compris lorsqu'il s'agit des conséquences des conventions internationales dont elle autorise la ratification.

Dans ces conditions, et sous réserve de votre appréciation, compte tenu des avantages indéniables que cet accord apporte :

1. une ouverture dynamique des marchés centraméricains à nos productions agricoles (céréales, produits laitiers, vins et spiritueux), industriels et de services (ouverture des marchés publics) ;

2. des avancées en matière de propriété intellectuelle et d'indications géographiques protégées qui confortent les positions européennes dans les négociations commerciales internationales ;

3. l'appui que ces pays peuvent apporter à l'Europe et à la France, notamment au sein des organes des Nations unies où chaque État compte pour une voix ;

Il y a plus d'avantages que d'inconvénients à autoriser la ratification de cet accord. Je propose donc que la commission adopte le projet de loi.

M. Jacques Gautier, président.- Nous voyons bien que le rapporteur a effectué un approfondissement de son travail et reçu quelques assurances, toutefois c'est la Commission européenne qui estime s'il y a eu ou non déstabilisation du marché et on connaît les limites des choix de la Commission. Le rapporteur voit-il un inconvénient à l'examen du texte selon la procédure simplifiée ?

M. Alain Néri, rapporteur.- Je pense qu'au vu des explications données, la procédure d'examen simplifiée devrait pouvoir être utilisée, toutefois si un président de groupe le demande, le retour à la procédure normale est de droit.

M. Daniel Reiner. - Je salue le travail du rapporteur. Avons-nous eu raison d'être vigilants sur ce texte ? Je le pense car il s'agit d'un sujet compliqué et dangereux pour les productions ultramarines. Cette étude approfondie était donc nécessaire. En portant une attention particulière à ces questions et en recueillant l'avis des parties prenantes, le Sénat a montré qu'il effectuait un travail sérieux.

M. Jeanny Lorgeoux. - Avez-vous recueilli l'avis du président de la délégation sénatoriale pour l'outre- mer ?

M. Alain Néri, rapporteur. - Nous avons entendu les représentants du ministère des outre-mer. Il ressort de cet entretien qu'il n'y a pas de grandes inquiétudes pour le moment mais cela est lié au contexte actuel. De même, la délégation sénatoriale pour l'outre-mer a organisé à l'initiative de son président, notre collègue Michel Magras, des auditions sur cette question avec l'ensemble des parties prenantes qui nous ont permis de compléter notre information et d'approfondir notre analyse. Nous avons pu, en cela, montrer la vigilance du Sénat sur ces questions. En demandant au gouvernement la mise en place d'un observatoire et la communication d'un rapport annuel, nous affirmons notre volonté de poursuivre ce travail de veille, car la situation des économies agricoles ultramarines restent fragiles en raison de la concurrence, mais aussi des aléas climatiques, des conditions de travail, et de la réglementation relative à l'usage des produits chimiques et phytosanitaires qui est beaucoup plus contraignante pour les producteurs ultramarins que pour leurs concurrents d'Amérique latine. Je pense notamment à l'interdiction de l'épandage aérien qui renchérit singulièrement les coûts de la banane antillaise. Bien sûr, cette protection de l'environnement et de la santé permet de s'assurer d'une production de qualité, mais on sait que la banane est un produit de consommation courante et que le prix de vente reste le principal déterminant de l'acte d'achat des intermédiaires et du consommateur final.

Mme Gisèle Jourda. - La délégation pour l'outre-mer a été très satisfaite d'avoir été consultée. Elle s'est réunie le 27 novembre pour toute une matinée d'auditions sur ce sujet. Il est apparu à l'aune de ces auditions qu'il n'était pas possible à ce jour de mesurer le réel impact de l'accord qui vient d'être mis en oeuvre, mais qu'il est indispensable de mettre en place un observatoire et que les inquiétudes restent fortes quant au risque de voir se développer la concurrence sur le marché national. En Espagne, la production de bananes des Canaries est absorbée en totalité par le marché national ; en France, c'est 27 à 30 %. Cela pose la question de notre volonté de faciliter la consommation des productions ultramarines en métropole.

Vraiment la démarche de la commission a été appréciée et la délégation pour l'outre-mer a décidé de désigner des référents parmi ses membres qui seront chargés au sein des commissions permanentes dont ils sont membres de sensibiliser et d'alerter, en tant que de besoin, sur les questions spécifiques à l'outre-mer.

M. Aymeri de Montesquiou. - Il existe plusieurs qualités et variétés de bananes, mais quel est le niveau de la production mondiale ? Y-a-t-il surproduction ? Le marché est-il en expansion ?

M. Alain Néri. - Le marché est en expansion, mais la production peut-être très variable d'une année sur l'autre. Pour en revenir à l'Espagne, la situation est très particulière, car les Canaries cultivent une variété traditionnelle à laquelle le consommateur espagnol est habitué et qui correspond à sa demande. La banane antillaise est d'une variété plus courante et donc plus vulnérable à la concurrence.

M. Jacques Gautier, président. - La production mondiale est de 110 millions de tonnes qui fait de la banane le fruit le plus consommé dans le monde. Les principaux pays producteurs sont l'Inde, la Chine et les Philippines.

M. Alain Néri, rapporteur. - Pour votre information, la production a été en 2013 de 72.000 tonnes en Guadeloupe et de 159.000 tonnes en Martinique.

M. Joël Guerriau. - Ce qui est ressorti également des auditions organisées par la délégation pour l'outre-mer, c'est l'impact des normes de production qui diffèrent d'un pays à l'autre et c'est d'ailleurs la principale difficulté chaque fois que l'on veut mettre en place des accords de libre-échange.

Puis la commission a adopté le rapport ainsi que le projet de loi précité.

La Conférence des présidents a décidé lors de l'inscription du projet de loi à l'ordre du jour qu'il fera l'objet d'une procédure d'examen simplifié en séance publique, en application des dispositions de l'article 47 decies du Règlement du Sénat.

Approbation de l'accord interne entre les représentants des Gouvernements des États membres de l'Union européenne, réunis au sein du Conseil, relatif au financement de l'aide de l'Union européenne au titre du cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020 conformément à l'accord de partenariat ACP-UE et à l'affectation des aides financières destinées aux pays et territoires d'outre-mer auxquels s'appliquent les dispositions de la quatrième partie du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport de M. Henri de Raincourt et de Mme Hélène Conway-Mouret et le texte proposé par la commission sur le projet de loi n° 118 (2014-2015) autorisant l'approbation de l'accord interne entre les représentants des Gouvernements des États membres de l'Union européenne, réunis au sein du Conseil, relatif au financement de l'aide de l'Union européenne au titre du cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020 conformément à l'accord de partenariat ACP-UE et à l'affectation des aides financières destinées aux pays et territoires d'outre-mer auxquels s'appliquent les dispositions de la quatrième partie du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteur. - Dès le traité de Rome en 1957, la Communauté économique européenne a créé un « Fonds de développement pour les pays et territoires d'outre-mer ». Il faut dire qu'à l'époque, ces PTOM, pas encore indépendants, recouvraient une grande partie de l'Afrique... La France a fortement milité à l'époque pour intégrer dans le processus européen ses colonies d'alors ; comme les autres pays fondateurs étaient moins concernés, le fonds a été institué hors du cadre de droit commun de la CEE.

Après le mouvement d'indépendance, la Communauté européenne a conclu avec les Etats d'Afrique, de Caraïbes et du Pacifique (ACP) des conventions de coopération régulièrement renouvelées : Yaoundé dès 1963, Lomé à partir de 1975 puis Cotonou depuis 2000. Au fil des années, ce partenariat s'est consolidé et élargi, notamment aux aspects commerciaux et politiques. Aujourd'hui, l'accord de Cotonou regroupe les 28 Etats membres de l'Union européenne et 78 Etats ACP.

Le Fonds européen de développement constitue à la fois le bras financier de l'accord entre l'Union européenne et les Etats ACP et le principal instrument dont l'Union dispose en matière d'aide au développement. Il est institué dans un accord international spécifique, renouvelé périodiquement, et c'est ce texte que nous sommes aujourd'hui amenés à examiner.

Il institue le 11ème FED qui couvre la période 2014-2020 et qui s'inscrit dans la continuité du précédent. Ses objectifs sont : « l'éradication de la pauvreté, le développement durable et l'intégration progressive des Etats ACP dans l'économie mondiale ». En outre, il doit accorder « un traitement particulier aux pays les moins avancés ».

Les ressources du FED s'élèveront à 30,5 milliards d'euros sur la période, ce qui représente un montant stable par rapport à la programmation précédente, en tenant compte du fait que le 11ème FED couvre sept exercices contre six pour le précédent fonds. Certains estiment que ce montant global n'est pas suffisant mais préserver ce niveau d'aide dans le contexte de crise économique en Europe constitue déjà un effort qui ne doit pas être négligé.

Comme le FED n'est pas inclus dans le budget européen, il obéit à des règles spécifiques fixées par l'accord lui-même, notamment en ce qui concerne le niveau de contribution financière des Etats membres de l'Union. Il faut rappeler que, dans le premier FED, la France et l'Allemagne finançaient à parité 69 % du fonds (34,4 % chacun), l'Allemagne ayant accepté d'accompagner la France qui était à l'époque la principale intéressée. Peu à peu, les clés de répartition des contributions se sont rapprochées de celles du budget de l'Union européenne.

Pour le 11ème FED, l'Allemagne sera le premier contributeur (20,6 %), la France le deuxième (17,8 %) puis viennent logiquement le Royaume-Uni et l'Italie. Ainsi, la contribution française devrait s'élever à 5,4 milliards d'euros au total soit environ 776 millions par an. Notre contribution au FED représente le quart des crédits de la mission « Aide publique au développement ».

Cette nouvelle programmation financière poursuit donc la tendance à la « normalisation » du FED. D'une part, sa durée été étendue à sept ans pour que son terme corresponde à celui de la programmation financière de l'Union européenne. D'autre part, on l'a vu à l'instant, les clés de répartition se rapprochent de celles du budget général ; pour la France, il reste 1,2 point d'écart. Ces deux éléments permettent d'envisager, comme l'a d'ailleurs annoncé la Commission européenne, une budgétisation du FED pour la prochaine période de programmation, à compter de 2021.

Ce débat, à peu près aussi vieux que le FED, est très important pour trois raisons :

- financièrement, la budgétisation abaisserait encore la contribution de la France ;

- ensuite, elle renforcerait la transparence, le contrôle et la visibilité du FED, notamment vis-à-vis du Parlement européen ;

- surtout, elle accroîtrait la cohérence et la coordination des différents instruments dont dispose l'Union européenne en matière de développement.

Ce dernier point est le plus décisif. Aujourd'hui, les instruments d'aide extérieure de l'Union européenne sont éparpillés : le FED représente un peu moins du tiers de cette aide ; le reste est financé directement par le budget communautaire. Les principaux instruments en sont :

- l'instrument européen de voisinage (15,4 milliards pour 2014-2020) qui est destiné aux pays voisins (Méditerranée, Caucase et Moyen-Orient) ;

- l'instrument européen de préadhésion (11,7 milliards) qui apporte un soutien financier aux pays candidats ;

- l'instrument européen pour la démocratie et les droits de l'Homme (1,3 milliard) qui est destiné à tous les pays tiers ;

- l'aide humanitaire (6,6 milliards) ;

- ou encore l'instrument contribuant à la stabilité et à la paix (2,3 milliards).

Si l'on peut comprendre que ces différents instruments suivent des objectifs spécifiques, il en va différemment de « l'instrument de financement de la coopération au développement ». Celui-ci ne se distingue fondamentalement du FED que par son champ géographique : il vise également à lutter contre la pauvreté et couvre les pays en développement à l'exception de ceux couverts par le FED ou par l'instrument de voisinage. Il est doté de 19,7 milliards d'euros, soit environ les deux tiers des ressources du FED.

Si la commission européenne assure bien la gestion quotidienne du FED comme des autres instruments, il n'en reste pas moins que ce fonds et l'instrument de financement de la coopération au développement sont régis par des règles de procédure différentes, ce qui ne peut qu'ajouter complexité et lourdeur tant en interne que pour les acteurs extérieurs.

On ne peut donc que se réjouir du rapprochement progressif du FED et du budget communautaire, même s'il faut encore attendre 2021 pour voir atteint, le cas échéant, cet objectif.

Les ressources du FED se répartiront en trois grandes catégories.

Tout d'abord, 29 milliards (soit 95 %) seront alloués aux Etats ACP, dont 21 milliards pour les programmes nationaux de chacun de ces Etats, 3,3 milliards pour leur coopération régionale et 3,6 milliards pour des sujets d'intérêt suprarégional. La part de l'aide allant aux pays les moins avancés passera de 76 % dans le 10ème FED à 80 % et la part allouée aux pays fragiles augmentera également sensiblement. En outre, les seize pays pauvres prioritaires définis par la France bénéficieront de 5,9 milliards d'euros, soit 20 % des ressources du FED, et cinq de ces PPP feront partie des dix pays les plus aidés (il s'agit du Burkina Faso, de la RDC, du Mali, du Niger et de Madagascar). Cette répartition géographique des crédits du FED correspond donc aux priorités de la France, ce dont il faut se féliciter. Dans le cadre de la volonté de concentrer l'aide pour en renforcer l'efficacité, trois secteurs principaux seront financés : l'agriculture et la sécurité alimentaire ; la gouvernance ; l'énergie.

Ensuite, 365 millions iront aux pays et territoires d'outre-mer. À ce titre, le FED contribuera au développement, pour la France, de la Nouvelle-Calédonie, de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Wallis-et-Futuna et de la Polynésie.

Enfin, 1 milliard sera versé à la Commission européenne au titre des dépenses administratives. Ces frais de gestion représentent 3,4 % du montant total du FED, ce qui demeure raisonnable pour ce type de fonds. Dans le budget général de l'Union, les dépenses administratives représentent 6,4 % de la programmation financière 2014-2020.

Traditionnellement, le FED distribue très majoritairement des subventions, ce qui restera le cas pour 2014-2020. Depuis 2003 cependant, une partie des ressources est attribuée à la Banque européenne d'investissement (BEI) pour promouvoir, grâce à des prêts ou à des garanties, le secteur privé et lutter contre la pauvreté. Dans le 11ème FED, cette « facilité d'investissement » gérée par la BEI s'élève à 1,1 milliard d'euros, enveloppe à laquelle la BEI devra ajouter 2,6 milliards d'euros de prêts sur ses ressources propres.

En outre, dans un document adopté en mai 2012 « Accroître l'impact de la politique de développement : un programme pour le changement », l'Union européenne a décidé de moderniser ses outils de financement, notamment en orientant une partie des crédits vers des mécanismes combinant subventions et prêts afin de créer un effet de levier. Pour cela, l'Union apporte des dons à des fonds fiduciaires, cela existe par exemple sur les infrastructures en Afrique, et ces fonds prêtent aux pays ou aux organisations régionales, ce qui permet de financer des projets beaucoup plus volumineux.

M. Henri de Raincourt, rapporteur. - Le ministère des affaires étrangères a commandé en 2013 une évaluation de la contribution de la France au FED, conduite par un cabinet de conseil extérieur qui a récemment rendu ses conclusions. Celles-ci sont globalement positives tant sur le FED que sur la place de la France, mais elles reprennent aussi des critiques régulièrement formulées à l'encontre du FED.

Côté positif, la masse critique du FED permet un impact important sur les projets de développement. En outre, ses ressources se sont progressivement concentrées sur moins de secteurs d'intervention et sa « ligne politique » apparaît plus claire pour les pays partenaires.

Le FED n'obéit pas au principe d'annualité, ce qui permet une meilleure efficacité de l'aide, mais rend également confuse l'exécution budgétaire car les différents FED se superposent. Aujourd'hui encore, la Commission continue d'exécuter des crédits correspondant au 9ème FED qui s'est terminé en 2007.

Par ailleurs, depuis 2012, l'Union européenne et ses Etats membres tentent de mieux coordonner leurs actions, en particulier via une « programmation conjointe ». Cette programmation a certes permis une discussion et une analyse formulée en commun sur les priorités et la situation des pays ACP, mais elle ne va pas jusqu'à organiser une réelle division du travail. Il est en particulier frappant de constater que, sur la période 2008-2012, la commission européenne n'avait délégué la gestion de crédits aux agences des Etats membres que pour un montant de 700 millions d'euros, alors que, sur la même période, elle versait plus de 3 milliards d'euros à des organisations internationales. Verser de telles sommes (environ 15 % du FED) aux organisations multilatérales apparaît comme une solution de facilité, même si cela peut être à nouveau justifié par l'effet de levier ; a contrario, il nous semble que déléguer les crédits à un Etat membre pourrait avoir un intérêt politique et stratégique indéniable pour l'Europe tout en renforçant l'efficacité de l'aide.

Il reste donc clairement un problème d'articulation entre les actions menées par l'Union européenne et celles menées par les Etats membres. Une meilleure coordination et un réel partage des tâches ressort plus, il est vrai, de la pratique que de l'accord lui-même... La question de la coopération se pose au niveau central mais aussi au niveau de chaque Etat ACP où le dialogue entre la délégation de l'Union et les Ambassades est assez hétérogène selon les personnalités et les engagements des uns et des autres.

Par ailleurs, même si la France n'est pas nécessairement un modèle en la matière, on peut s'inquiéter de l'organisation du pilotage de l'aide européenne. À la suite de la création par le traité de Lisbonne du service européen pour l'action extérieure, celui-ci partage avec la direction générale de la commission européenne chargée du développement et de la coopération la responsabilité de cette politique. Le SEAE est censé s'occuper de la stratégie et la DG-DEVCO de la gestion, mais la répartition des rôles n'est évidemment pas aussi tranchée et il existe une réelle difficulté à faire coexister les deux structures, placées sous des autorités différentes en raison du statut tout à fait particulier du SEAE. On peut également citer un autre organe de la commission, le service d'aide humanitaire et de protection civile de la Commission (ECHO) qui n'est pas rattaché à DEVCO.

Dans sa revue 2012 de la politique européenne de développement, le CAD de l'OCDE évoquait ainsi « un partage flou des responsabilités ». Il relevait aussi « des procédures encore lourdes qui ralentissent la mise en oeuvre des programmes tout en imposant des contraintes à des partenaires disposant de capacités limitées », ainsi que « des processus complexes et lourds concernant l'approbation et la passation des marchés ».

La principale critique régulièrement faite au FED réside donc dans sa lourdeur et sa gestion bureaucratique. Les acteurs du développement mettent souvent en avant les délais très longs de décaissement effectif des subventions du FED. Certaines mesures ont été prises au fil des années pour améliorer cette situation mais ce constat reste assez partagé, la Commission européenne restant souvent plus attachée au respect des procédures qu'au résultat sur le terrain. Ces lourdeurs sont surtout des handicaps pour les pays partenaires qui doivent mettre en place, quand ils le peuvent, des ressources humaines incroyables pour répondre aux demandes de la Commission et constituer les dossiers de demande de subvention.

Il serait particulièrement utile, sans sacrifier le contrôle et la lutte contre la fraude, de simplifier sensiblement ces procédures comptables qui détournent de facto des crédits d'intervention vers de la gestion administrative.

Quelques mots enfin sur une discussion qui a eu lieu entre les Etats membres durant les négociations en ce qui concerne les critères d'allocation et de conditionnalité de l'aide. Certains pays voulaient privilégier un petit nombre de critères macroéconomiques et mettre sensiblement l'accent sur les résultats du pays. La France a estimé que la question des besoins du pays devait rester centrale et ne pas être occultée par celle des performances. Il s'agit là aussi d'un débat ancien, qui a retrouvé une actualité avec les crises récentes au Mali, en Centrafrique ou au Burkina Faso. Si les questions de gouvernance, de droits de l'Homme ou de performance des pays sont essentielles, il faut aussi veiller à éviter de faire peser sur les populations une « double peine », qui serait profondément injuste.

En conclusion, nous vous proposons d'adopter le projet de loi autorisant la ratification de l'accord mettant en place le 11ème FED. Cette nouvelle programmation financière va dans le bon sens : elle se rapproche d'une budgétisation complète et ses priorités géographiques et sectorielles correspondent assez largement à celles de la France. Certes, la gestion du FED reste perfectible et pourrait être simplifiée pour améliorer l'efficacité de l'aide. En outre, la coopération entre la Commission européenne et les Etats membres pourrait être plus intense et la Commission pourrait tout de même privilégier la délégation de crédits aux agences des Etats membres plutôt qu'aux organisations multilatérales.

Quelques mots toutefois sur le calendrier. L'accord entre l'Union et les Etats ACP a été formellement signé en juin 2013, ce qui est relativement tardif par rapport à la date d'entrée en vigueur qui, je vous le rappelle, est le 1er janvier 2014. Ce retard est lié aux très difficiles négociations qui ont eu lieu sur le cadre financier général 2014-2020 car, pour la première fois, les deux exercices de négociations étaient liés, ce qui est par ailleurs positif.

Toutefois, le Gouvernement a mis une année entière avant de déposer le projet de loi de ratification. Déposé courant juillet dernier, ce projet a été adopté par l'Assemblée nationale le 20 novembre et inscrit à l'ordre du jour de notre assemblée la semaine prochaine, le 18 décembre. La France sera l'un des derniers Etats membres à ratifier cet accord, alors même que la politique de développement devrait être l'une de nos priorités. Heureusement, un dispositif transitoire faisant appel à des reliquats de crédits a été mis en place pour faire la jonction entre la fin du 10ème FED et l'entrée en vigueur effective du 11ème FED, mais ce dispositif arrive au bout de ses capacités financières.

Notre commission regrette, depuis de très nombreuses années, l'important décalage qui existe entre la signature d'un accord par le Gouvernement et sa ratification, le Parlement étant cantonné à la portion congrue et souvent obligé d'examiner le projet de loi dans un délai extrêmement restreint. Je sais que le Président de la commission réfléchit à cette question ; ce texte constitue un nouvel exemple montrant que notre système administratif de ratification des traités peut s'améliorer...

Enfin, nous devons statuer sur la demande du Gouvernement d'examiner ce texte en procédure simplifiée en séance publique. En raison de tous les éléments indiqués précédemment, notamment le fait que ce 11ème FED ne nous pose pas de difficulté particulière, nous vous proposons d'accéder à cette demande. Nous aurons de toute manière de nombreuses occasions de revenir, dans les années à venir, sur le fonds européen de développement qui mobilise une part importante de notre aide et des crédits de la mission « Aide au développement ».

M. Joël Guerriau. - Je retiens notamment de votre présentation la nécessité d'alléger la gestion bureaucratique du FED mais aussi la correspondance entre les priorités du fonds envers les pays pauvres, notamment en Afrique francophone, et les objectifs de la France. Par ailleurs, alors que Mayotte fait face à l'afflux d'une population miséreuse en provenance des Comores, quelles sont les aides du FED qui lui sont destinées ?

M. Robert del Picchia. - Pendant longtemps, les ressources du FED n'étaient pas dépensées ou alors avec énormément de retard. Où en sommes-nous aujourd'hui ?

M. Henri de Raincourt, rapporteur. - Effectivement, les crédits du FED sont dépensés lentement, notamment en raison des lourdeurs de gestion dont j'ai parlé à l'instant. Pour autant, les règles spécifiques du fonds, notamment l'absence d'annualité, permettent de dépenser cet argent, même de manière étalée sur de nombreuses années.

Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteur. - Pour le 10ème FED qui couvre 2008-2013, seules 60 % des ressources étaient décaissées à la mi-2014.

M. Henri de Raincourt, rapporteur. - En ce qui concerne Mayotte, la France a obtenu de la Commission européenne et des autres Etats membres que les crédits qui lui sont destinés soient dorénavant inscrits sur le FEDER et non plus sur le FED, ce qui est la traduction communautaire de la départementalisation de ce territoire français.

M. Robert Laufoaulu. - D'un côté, Mayotte est en effet sortie des pays et territoires d'outre-mer au sens communautaire, ce qui explique son éligibilité au FEDER. D'un autre côté, Saint-Martin a fait le mouvement inverse en entrant dans la catégorie des PTOM.

Lors des négociations sur le renouvellement du FED et du cadre financier de l'Union européenne, nous avons souhaité que les PTOM sortent du FED, tout simplement pour correspondre à la réalité : nous sommes des Européens. Il n'est pas légitime que nous soyons considérés comme des pays tiers. Nous souhaitions obtenir un statut proche de celui du Groenland. Finalement, cela nous a été refusé.

Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteur. - Il y a en effet une explication historique puisque le FED a été créé, sous l'appellation de fonds de développement pour les pays et territoires d'outre-mer, à un moment où la France possédait encore des colonies en Afrique.

M. Henri de Raincourt, rapporteur. - Il n'est pas certain que le passage à un instrument strictement communautaire permette de préserver les financements existants. Nous revenons à la question des clés de contribution entre les Etats membres, qui restent différentes entre le FED et le budget général. Soyons bien conscients qu'une majorité de pays européens n'a pas de PTOM.

La commission adopte, à l'unanimité, le projet de loi autorisant la ratification de l'accord instituant le 11ème FED.

Ratification de l'amendement au protocole de Kyoto du 11 décembre 1997 - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport de Mme Leila Aïchi et le texte proposé par la commission sur le projet de loi n° 138 (2014-2015) autorisant la ratification de l'amendement au protocole de Kyoto du 11 décembre 1997.

Mme Leila Aïchi, rapporteure. - Nous examinons aujourd'hui l'amendement au Protocole de Kyoto du 11 décembre 1997, qui a été adopté à Doha, le 8 décembre 2012, après de longues et difficiles négociations.

Je vais tout d'abord aborder rapidement le protocole de Kyoto, puisque l'amendement de Doha se présente comme la poursuite de celui-ci, pour la période 2013-2020.

Le protocole de Kyoto, je vous le rappelle, fait suite à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), adoptée à New York, en 1992, par 154 Etats et entrée en vigueur le 21 mars 1994. Il a été adopté lors de la troisième conférence des parties ou COP 3 au Japon, le 11 novembre 1997. Il renforce les engagements pris par les pays développés en vue de réduire le réchauffement planétaire d'origine humaine. Entré en vigueur le 16 février 2005, il ne porte que sur la période 2008-2012.

Toutefois, le protocole de Kyoto se présente comme le seul instrument international juridiquement contraignant permettant de limiter la hausse de la température mondiale en dessous de 2°C par rapport aux niveaux pré-industriels. Il vise à réduire ou limiter les émissions de six gaz à effet de serre provenant des secteurs de l'énergie, des procédés industriels, de l'utilisation des solvants et autres produits, de l'agriculture et des déchets.

Il contient un objectif global de réduction du total des émissions de gaz à effet de serre d'au moins 5 % par rapport à l'année 1990 et des engagements chiffrés pour les pays développés qui les ont acceptés.

En effet, compte tenu du principe des « responsabilités communes mais différenciées » de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, seuls les pays développés en raison de leur « responsabilité historique » et les pays en transition vers une économie de marché (ceux de l'ancien bloc de l'Est) ont des engagements chiffrés. Les grands pays en voie de développement, comme la Chine et l'Inde, n'y prennent pas part. À l'époque, l'Union européenne des 15 s'est ainsi engagée à réduire collectivement ses émissions de gaz à effet de serre de 8 % par rapport à l'année 1990.

Comme vous le savez certainement, tous les grands pays développés n'ont pas accepté cette contrainte. C'est le cas des Etats-Unis qui n'ont jamais ratifié ce protocole. Le Canada qui avait ratifié le protocole en 2002 a annoncé sa volonté de se désengager en décembre 2011, avec effet l'année suivante.

Venons-en maintenant à la présentation de l'amendement de Doha qui vous est soumis aujourd'hui.

Tout comme le protocole de Kyoto, l'amendement de Doha est le résultat de longues négociations. En effet, dès 2007, le plan d'action de Bali a décidé d'un cadre de négociation en prévision de la fin de la période d'engagements de Kyoto, mais la COP 15, réunie à Copenhague, en 2009, s'est soldée par un échec. Elle n'a pas permis d'aboutir à un nouvel accord international. Elle a seulement « pris note » d'un accord politique, obtenu à la suite de négociations informelles. Ledit accord, dont le contenu a été entériné à la COP 16 de Cancun en décembre 2010, avait toutefois le mérite de mentionner pour la première fois la limitation de la hausse de la température mondiale à 2°C et de poser la question de la participation des pays en voie de développement à la lutte contre le réchauffement climatique.

Ce n'est qu'en 2011, que la COP 17, réunie à Durban, est parvenue à un accord prévoyant notamment la conclusion, au plus tard en 2015, d'un accord mondial sur les changements climatiques, sous réserve de la souscription par les pays développés d'une deuxième période d'engagements dans le cadre du protocole de Kyoto, à compter du 1er janvier 2013.

Sur le modèle du protocole de Kyoto, l'amendement de Doha prévoit un objectif global de réduction du total des émissions des gaz à effet de serre d'au moins 18 % par rapport à l'année 1990, ainsi que les nouveaux engagements de limitation ou de réduction chiffrés d'émission de gaz à effet de serre souscrits par les Etats parties qui les ont acceptés, à savoir l'Union européenne et ses Etats membres, la Croatie, l'Islande, le Lichtenstein, Monaco, la Norvège, la Suisse, le Kazakhstan et la Biélorussie.

Outre les grands absents que sont les Etats-Unis et le Canada, le Japon et la Russie ont refusé de s'engager à nouveau. L'Australie n'a accepté qu'un objectif de réduction modeste de 5 % par rapport au niveau de 2000 et non plus de 1990. La Nouvelle-Zélande a choisi de se fixer un objectif dans le cadre de la Convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique, ce qui affaiblit encore le dispositif.

Au total, les pays engagés dans cette deuxième période ne sont responsables que de 15 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre; ce qui donne à l'amendement de Doha une portée finalement assez modeste. C'est peu mais c'est mieux que rien !

La liste des gaz visés est, quant à elle, passée de six à sept avec l'ajout du trifluorure d'azote (NF3). Ce gaz, au pouvoir de réchauffement 17 000 fois supérieur à celui du CO2, est principalement utilisé dans l'industrie de la micro-électronique, les panneaux solaires photovoltaïques et les écrans plats.

L'amendement de Doha contient également un mécanisme de révision du niveau d'ambition, sans lequel la seconde période du protocole de Kyoto n'aurait vraisemblablement pas pu être adoptée, à Doha. Il s'agit d'une procédure simplifiée qui permet une adoption et une mise en oeuvre rapide des nouveaux objectifs, sans nouvelle ratification. Une première table-ronde ministérielle a d'ailleurs eu lieu, à Bonn, le 5 juin 2014. Elle n'a toutefois pas permis de relever les engagements des pays développés, comme le demandent, de manière constante, les pays en développement. Ceux-ci auraient, en effet, souhaité que des niveaux d'engagements plus élevés soient entérinés à la COP 20 de Lima qui se déroule actuellement (entre le 1er et le 12 décembre 2014).

L'amendement de Doha règle également la délicate question des surplus de quotas d'émission par rapport aux émissions réelles ou « air chaud » accordés aux pays en transition, pendant la première période, afin de relancer leur économie. Il a été décidé que les quotas accordés en seconde période ne peuvent pas dépasser la moyenne des émissions nationales sur la période 2008-2010. Ceci signifie que les Etats ayant adopté des objectifs peu ambitieux sur la période 2013-2020 transfèrent sur un compte d'annulation ou, pour le dire plus simplement, « annulent » les quotas correspondant à la différence entre les engagements pris et les émissions moyennes du pays au cours des années 2008 à 2010.

Voici donc sommairement exposé l'essentiel du contenu de l'amendement de Doha. De fait, cet amendement, vous l'aurez compris, est un amendement de transition, à haute portée symbolique.

C'est un amendement de transition parce qu'il permet la poursuite du protocole de Kyoto sur la période 2013-2020. Il comble le vide juridique entre la fin du protocole de Kyoto en 2012 et l'entrée en vigueur, prévue en 2020, d'un nouvel accord mondial sur le climat. Celui-ci devrait être conclu, sous l'égide de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, lors de la COP 21 qui se réunira à Paris, en décembre 2015.

C'est une étape qui s'inscrit dans la politique climatique de l'Union européenne et de la France. L'engagement de l'Union européenne et de ses Etats membres d'une réduction des gaz à effet de serre de moins 20 % par rapport à 1990 correspond aux objectifs définis dans le Paquet Energie-Climat 2020. On notera que l'Union, tout comme la France, a dépassé l'objectif qui lui était fixé dans la première période du protocole de Kyoto et devrait faire de même pour la deuxième période. Pour l'UE, les projections à 2020 font apparaître une réduction totale de 21 % des émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990.

C'est un amendement à haute portée symbolique parce qu'il est parallèle au processus d'élaboration de l'accord mondial sur le climat. Il sera nécessairement à l'ordre du jour de la COP 21 qui se réunira à Paris en décembre 2015, la conférence des parties de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques servant également de cadre à la réunion des parties au protocole de Kyoto.

Ce processus d'élaboration a été lancé par le Sommet sur le climat organisé par le Secrétaire général des Nations unies, à New York, le 23 septembre 2014. Il est conforté par la première réunion de capitalisation du Fonds vert pour le climat qui vient de se dérouler à Berlin, le 20 novembre 2014 et qui était très attendue par les pays en voie de développement. 21 pays se sont engagés à verser 9,3  milliards de dollars sur la période 2015-2018. La France y contribue, comme vous le savez, à hauteur d'un milliard de dollars, à égalité avec l'Allemagne et derrière les Etats-Unis (3 milliards), le Japon (1,5 milliards) et le Royaume-Uni (1,1 milliards). Ceci devrait permettre, on l'espère, au Fonds vert d'entrer dans sa phase opérationnelle courant 2015 et d'engager sa programmation d'ici la COP 21, ce qui serait un signal fort en direction des pays en développement.

Pour financer le Fonds vert et plus généralement la lutte contre le réchauffement climatique, je voulais vous soumettre une réflexion dont on pourra rediscuter. Je considère qu'il pourrait être pertinent de s'intéresser davantage à la dynamique spéculative qui entoure les cours de la bourse et des matières premières, et notamment à leur grande volatilité. En effet, les cours de la bourse sont aujourd'hui, dans une très large mesure, déconnectés de l'économie réelle.

Sachant que plus de la moitié des ordres passés ne sont jamais exécutés, j'estime qu'une piste serait de taxer les ordres de bourse non-réalisés. De fait, une telle taxe - même minime - sur le montant de ces transactions « virtuelles » permettrait de rationaliser les comportements des acteurs économiques et financiers concernés et redonner de la réalité aux cours de la bourse, permettant ainsi de mieux les contrôler mais également de permettre un effet de levier pour le Fonds Vert.

Dans la perspective de la conclusion de cet accord universel, la France s'est engagée à appliquer la deuxième période d'engagements dès le 1er janvier 2013 et à ratifier l'amendement au protocole de Kyoto le plus rapidement possible. Elle a d'ores et déjà pris les mesures nécessaires à la mise en oeuvre de cette deuxième période d'engagement souscrit par l'Union européenne et ses Etats membres.

La présente ratification soulignera ainsi la volonté de la France de parvenir à un accord mondial sur le climat dans le prolongement de l'accord européen, conclu en octobre 2014, visant à réduire de 40 % les émissions de gaz à effet de serre, à l'horizon 2030 et de l'accord sino-américain, signé le 12 novembre dernier. La France veut y voir un encouragement pour le sommet Climat de Paris 2015 alors même que le dernier rapport du GIEC, publié à Copenhague au début de ce mois de novembre, recommande d'agir vite. Selon les mots mêmes de son président « nous avons peu de temps avant que la possibilité de rester sous les 2° C ne disparaisse ».

Par ailleurs, la proposition de décision du Conseil COM (2013) 768 final relative à la conclusion de l'amendement de Doha au protocole de Kyoto à la CCNUCC et à l'exécution conjointe des engagements, qui n'a pas encore été adoptée, prévoit que l'Union européenne et ses Etats membres doivent déposer les instruments de ratification au plus tard le 16 février 2015. Il est d'autant plus important que la France autorise cette ratification que l'équipe interministérielle COP 21 du ministère des affaires étrangères et du développement international m'a indiqué que la Pologne y était elle-même très réticente, au point de risquer de retarder le dépôt des instruments de ratification de l'Union européenne et de ses Etats membres. D'ailleurs, l'Union européenne et la France se mobilisent en ce moment même pour que la ratification ait malgré tout lieu avant la tenue de la COP 21. Il semble primordial en effet que l'Union européenne et ses Etats membres arrivent unis à ce rendez-vous tout comme il est souhaitable que l'amendement de Doha entre en vigueur le plus rapidement possible. A la date du 14 novembre 2014, 19 Etats seulement avaient ratifié l'amendement.

Je ne peux, en conséquence, que recommander l'adoption du projet de loi autorisant la ratification de l'amendement au protocole de Kyoto du 11 décembre 1997, dont l'examen en séance publique devrait être fixé, au jeudi 18 décembre 2014, par la Conférence des présidents qui se réunit ce jour même. La Conférence des Présidents devrait en principe proposer son examen en procédure simplifiée.

M. Joël Guerriau. - Je suis tout à fait favorable à l'adoption du projet de loi autorisant la ratification de l'amendement de Doha mais cela ne m'empêche pas de marquer mon insatisfaction devant le manque d'implication dans la lutte contre le réchauffement climatique. Que se passe-t-il concrètement ?

Mme Leila Aïchi, rapporteure. - Je vois un signal politique très fort dans l'accord sino-américain signé en novembre dernier. Les Etats-Unis s'engagent à réduire de 26 à 28 % leurs émissions de gaz à effet de serre, à compter de 2025, par rapport au niveau de 2005, alors que la Chine annonce une réduction de ses émissions à partir de 2030. J'étais à Pékin il y a quelques temps avec un seuil de pollution de 300 signalé comme dangereux pour la santé. L'effort de la Chine dans ce domaine apparaît alors tout à fait nécessaire. Tout ne va pas aussi vite que l'on souhaiterait mais il ne faut pas négliger les nombreux signaux que j'ai évoqués dans mon intervention.

Mme Hélène Conway-Mouret. - Je suis tout à fait d'accord avec Mme la rapporteure. L'accord sino-américain me semble très important. Il est tout à fait indispensable que la France adresse un signal fort en ratifiant le plus rapidement possible l'amendement au protocole de Kyoto.

M. Jacques Gautier, président. - J'arrive de Washington où je viens de faire un déplacement avec quelques collègues. Les sénateurs républicains du Sénat nous ont fait savoir, à plusieurs reprises, que s'ils remportaient le Sénat aux prochaines élections, ce serait la fin de l'accord sino-américain.

Puis la commission a adopté le rapport ainsi que le projet de loi précité.

La Conférence des Présidents a proposé que ce texte fasse l'objet d'un examen en séance publique selon la procédure normale.

Organismes extraparlementaires - Désignations

La commission a désigné comme candidats proposés à la nomination du Sénat :

- M. Xavier Pintat pour siéger au sein de la Commission consultative de suivi des conséquences des essais nucléaires, en tant que membre titulaire ;

- M. Henri de Raincourt pour siéger au sein du Conseil d'administration de l'Agence française de développement, en tant que membre titulaire ;

- M. Jeanny Lorgeoux pour siéger au sein du Conseil d'administration de l'Institut des hautes études de défense nationale, en tant que membre titulaire ;

- M. Joël Guerriau pour siéger au sein du Conseil national du développement et de la solidarité internationale, en tant que membre titulaire, et Mme Michelle Demessine, en tant que membre suppléante.

Elle a par ailleurs désigné comme candidats en tant que membres titulaires :

- M. Jacques Legendre pour siéger au sein du Conseil d'administration de Campus France ;

- Mme Marie-Françoise Perol-Dumont pour siéger au sein du Conseil d'administration de France expertise internationale ;

- M. Gaëtan Gorce pour siéger au sein du Conseil d'administration de l'Institut français.

La séance est levée à 16 heures.