COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES

Mercredi 22 janvier 2014

- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président -

Ratification de l'accord cadre entre la France et l'Espagne sur la coopération sanitaire transfrontalière - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport de M. Raymond Couderc et le texte proposé par la commission sur le projet de loi n° 698 (2012-2013) autorisant la ratification de l'accord cadre entre la République française et le Royaume d'Espagne sur la coopération sanitaire transfrontalière.

M. Raymond Couderc, rapporteur. - La coopération transfrontalière avec l'Espagne s'est développée depuis son adhésion à l'Union européenne en 1986.

Dans le domaine de la santé, toutefois, ces actions apparaissent moins nombreuses et plus ponctuelles que dans d'autres domaines, comme l'énergie ou les transports, ainsi qu'en témoigne l'ouverture récente de la ligne de TGV entre Barcelone et Paris.

L'accord cadre, signé le 27 juin 2008, sur la coopération sanitaire transfrontalière, complète les dispositifs mis en place localement et donne un cadre permettant d'assurer une couverture adéquate de l'offre de soins. Des conventions bilatérales comparables ont été conclues avec la Belgique et l'Allemagne, il y a déjà quelques années.

Le projet de loi autorisant sa ratification qui nous est soumis aujourd'hui a été adopté par l'Assemblée nationale le 27 juin 2013.

Ces conventions sont d'autant plus importantes pour la population des zones enclavées. Ainsi dans les Pyrénées, la géographie des lieux, le réseau routier et les conditions météorologiques rendent-ils parfois les installations sanitaires d'un des deux pays plus accessibles aux habitants de l'autre pays. Elles permettent aussi, par l'organisation de la complémentarité des soins, d'éviter une duplication des moyens disponibles.

S'il est difficile de disposer d'une vue d'ensemble des initiatives plus ou moins formalisées, prises au plan local, on notera l'existence :

- d'un accord bilatéral permettant la prise en charge de patients andorrans au sein d'établissements de santé français et une convention de coopération conclue entre l'hôpital d'Andorre et le centre hospitalier du Val d'Ariège ;

- d'une convention signée en 2002 entre le centre hospitalier de Perpignan et l'hôpital Fondation de Puigcerdá pour la mise en oeuvre des services d'urgence suivie d'une convention de tiers-payant.

Parallèlement était lancé en janvier 2003, à l'initiative des collectivités territoriales, le projet de création d'un hôpital transfrontalier pour la Cerdagne, à Puigcerdá. Cet établissement, dont la construction est achevée, devrait ouvrir ses portes au cours du premier semestre 2014. Je m'attarde sur ce projet car il constitue une illustration concrète.

Il apportera une réponse globale en matière d'offre sanitaire, à la fois pour la population habitant à l'année et pour les résidents saisonniers, ce qui est important dans une zone touristique.

Le nouvel hôpital disposera de 71 lits et d'un plateau technique équipé notamment de 2 blocs opératoires, 2 salles d'accouchement, 10 postes de dialyse, radiologie, laboratoires, lits de soins intensifs, et d'équipements de télémédecine. Il pourra prendre en charge les urgences, ainsi que les séjours aigus, les soins primaires, des soins de long séjour et des soins à domicile.

Cette structure constituera le noyau dur de l'offre de soins pour les populations des deux Cerdagne et du Capcir. Elle sera complétée par un pôle gériatrique, regroupant deux établissements côté français.

Sur le plan juridique, la constitution d'un groupement européen de coopération territoriale (GECT)  - nouvel instrument juridique visant à faciliter les démarches de coopération entre États membres mis en place par   l'Union européenne, dans le cadre de la programmation 2007-2013 de la politique de cohésion  - a été retenue, ce qui est une première en matière médicale.

Il ne faut pas pour autant se dissimuler les difficultés auxquelles se heurtent de tels projets. Elles sont la conséquence de la complexité des procédures administratives et financières, de la complication des mécanismes de prises en charge de soins, des règles d'organisation du transport sanitaire des patients et de l'absence de garantie de continuité des soins.

Ainsi certaines modalités concrètes de fonctionnement de l'hôpital de Puigcerdá restent-elles à parfaire s'agissant du contenu et des modalités des prestations assurées par les partenaires, du cadre juridique des mises à disposition de personnel, des règles en matière de responsabilité civile, des langues de travail, de l'uniformisation des pratiques médicales, des questions d'état-civil et en matière funéraire. Les réunions techniques, nombreuses, devraient permettre de lever les derniers obstacles.

L'accord cadre, complété par un accord d'application, signé le 9 septembre 2008, soumis conjointement à votre appréciation, devrait apporter des solutions partielles à ces difficultés. Il renvoie à des conventions locales de coopération, ce qui lui confère une grande souplesse.

Je ne m'attarderai pas ici sur les dispositions précises de l'accord que vous trouverez dans mon rapport écrit.

Je soulignerai simplement que les conventions locales permettent aux assurés sociaux d'être pris en charge sans avoir à requérir d'autorisation préalable de leur caisse d'affiliation et de se faire rembourser les frais médicaux engagés. L'accord rappelle, en outre, que le droit applicable en matière de responsabilité médicale est celui de l'État sur le territoire duquel les soins ont été prodigués et impose, de surcroit, la souscription d'une assurance aux professionnels, établissements et services français pour leur activité dans ce cadre.

En conclusion, la coopération transfrontalière dans le domaine sanitaire, en dépit de la complexité des règles nationales (ou régionales) qui organisent ces activités et vont du droit de l'état-civil au droit de la santé en passant par celui de la sécurité sociale, est appelée à se développer.

Il est donc nécessaire d'en définir le cadre juridique et de donner aux acteurs locaux les moyens de sécuriser leurs projets.

Comme beaucoup de rapporteurs avant moi, je regrette les délais excessifs dans lesquels le gouvernement soumet les projets de loi autorisant la ratification à l'examen de la représentation nationale. Plus de cinq ans et demi se seront écoulés depuis la signature de l'accord cadre. Les formalités de ratification par l'Espagne ont été achevées dès le mois de mars 2009.

Sans régler tous les problèmes, le présent accord cadre et son accord d'application y pourvoient. Il méritera sans doute des compléments pour lesquels j'espère que l'expérience de Puigcerdá pourra servir de référence et qui pourront être élaborés avec une plus grande célérité. En conséquence, je recommande son adoption selon la forme simplifiée.

Si l'on peut regretter la longueur de la gestation et les freinages récurrents des administrations nationales qui peinent à accepter les dérogations nécessaires que le bon sens commun commande pourtant de réaliser, il convient de saluer l'aboutissement de ces projets utiles aux populations locales, qui témoignent de la vitalité d'une Europe proche de ses habitants.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Je vous remercie pour ce rapport très complet. J'approuve vos observations sur la longueur des délais pour soumettre ce projet à la ratification du Parlement, comparé à la célérité des autorités espagnoles. J'observe qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale en juin 2013. J'en ferai la remarque au ministre chargé des relations avec le Parlement.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Existe-t-il des accords de ce type avec d'autres pays et notamment avec l'Italie ?

M. Raymond Couderc, rapporteur. - Des accords ont été conclus en 2005 avec la Belgique et avec l'Allemagne. Je ne crois pas qu'il en existe avec l'Italie, sauf éventuellement des accords locaux ponctuels.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté le projet de loi à l'unanimité et a proposé qu'il fasse l'objet d'un examen selon la procédure simplifiée en séance publique.

Echange de vues sur les conclusions du rapport d'information « S'engager pour le développement du Maghreb : un défi et une obligation »

Mme Josette Durrieu, co-présidente du groupe de travail.- Je procéderai à une introduction rapide. Initialement, le sujet du groupe de travail était « la Méditerranée », il a évolué vers un rapport qui porte le titre suivant : « S'engager pour le développement du Maghreb : un défi et une obligation ». Cette évolution a une logique.

Tout d'abord, il est nécessaire de repositionner la Méditerranée comme nous l'avons abordée initialement, soit la deuxième mer au monde en termes de trafic de marchandises. Parallèlement, nous avions en tête l'idée d'une Afrique comme « continent du XXIe siècle », et d'une verticalité Europe-Méditerranée-Maghreb-Afrique. Ainsi, nous avons insisté sur la Méditerranée et le Maghreb considérant qu'il s'agissait là d'une zone pivot de la région Europe-Afrique. Nous avons également noté que l'Union pour la Méditerranée était un projet intéressant mais qui reposait sur un ensemble trop vaste. De fait, dans « les » Méditerranées, nous avons identifié la Méditerranée occidentale comme une zone pertinente, parce qu'il y existe un dialogue rapproché entre 5 pays du Nord et 5 pays du Sud, qui sont la Mauritanie, le Maroc, l'Algérie, la Tunisie et la Libye. Nous souhaitons voir cet espace de dialogue 5+5 comme un espace d'intégration.

M. Christian Cambon, co-président du groupe de travail. - Il est important de noter que le Maroc évolue de manière autonome au sein du Maghreb. J'apporte deux points liminaires à mon propos : le réchauffement des relations entre la France et l'Algérie n'a pas eu d'impact négatif sur notre relation avec le Maroc ; et par ailleurs, le Maroc est un pays qui poursuit sa modernisation, qu'elle soit institutionnelle, économique, ou sociale.

L'Union européenne apporte un concours important à cette modernisation avec le plan d'action Maroc-UE, qui vise à développer le statut avancé du Maroc (qui est le seul pays du Maghreb à bénéficier d'un tel statut), ce qui concerne entre autres, l'harmonisation des normes, mais aussi les institutions, la justice, les droits de l'homme. Tout cela devrait mener vers la conclusion d'un accord de libre-échange complet et approfondi (qui pose un certain nombre de problèmes, notamment sur la question des produits agricoles).

Ce plan comporte également un volet consacré à la politique étrangère et à la politique de sécurité, ce qui prend une importance particulière lorsque l'on connaît le rôle que joue le Maroc dans la sécurisation du Sahel.

D'autre part, il convient de noter l'implication du Maroc en Afrique par sa diplomatie d'influence : il envisage d'envoyer un contingent en RCA, il a facilité l'intervention française au Mali et avait déployé un hôpital militaire de campagne à Bamako.

La question du Sahara Occidental reviendra sur le devant de la scène comme à chaque printemps. Le Conseil de sécurité des Nations unies devra procéder au renouvellement du mandat de la MINURSO. J'en profite pour rappeler la position du Président de la République sur ce sujet, qui est la même que celle du Président précédent, à savoir de considérer comme une base de négociation utile la proposition d'autonomie élargie de cette région, faite par le Maroc. La position française vise à encourager les progrès sur le plan des Droits de l'Homme. Sur ce point, on note que le Maroc a mis en place une institution de régulation, la CNDH, qui publie des rapports et accepte le regard international. Mais il s'oppose à toute extension du mandat de la MINURSO. On note également que le Conseil économique, social et environnemental a publié un rapport intéressant, lequel a été initié par celui qui est maintenant l'ambassadeur du Maroc en France. Le rapport du CESE contient d'ambitieuses propositions pour le développement du territoire en associant davantage sa population.

Sur le plan de la politique intérieure, le PRI s'est substitué à l'Istiqlal au sein du gouvernement de coalition qui reste dirigé par M. Benkirane du parti islamiste modéré de la Justice et du Développement (PJD).

Sur le plan économique, on note une véritable progression du Maroc. Une initiative, que nous avons pu voir sur place, est celle de la colocalisation d'activités avec des entreprises françaises. Le site de Tanger Med est à ce titre très intéressant. Le concept se distingue des délocalisations en ce qu'il concerne des activités de production ou de maintenance qui ne peuvent plus être réalisées totalement en France en raison du coût de la main d'oeuvre. Le concept est donc d'une répartition de la valeur ajoutée d'une même chaîne d'activités en France et au Maroc. Par exemple et dans la même idée, ¾ des avions Air France sont entretenus à Casablanca.

Mme Michelle Demessine. - Je m'arrêterai à une présentation de la situation politique en Tunisie. Nous avions remarqué qu'elle était le pays qui avait le plus d'atouts pour réussir sa transition démocratique ; la situation actuelle le confirme.

Il y a peu, un nouveau premier ministre a été désigné, ce qui augure d'un nouveau processus pour le pays. Il faut dire que les assassinats de Chokri Belaïd et Mohammed Brahmi ont marqué un tournant important. Les Occidentaux avaient également fait preuve d'inquiétude. Pour avoir effectué deux voyages, l'un au titre de cette mission et l'autre à but politique, j'ai pu remarquer que les choses changent très vite. Deux facteurs ont hâté et accompagné ce processus de transition : d'une part, le rassemblement des forces de l'opposition, de Nida Tounès à l'extrême-gauche, et d'autre part, le rôle joué par l'UGTT, l'UTICA, la Ligue des Droits de l'Homme et les avocats, pour rétablir le dialogue entre l'opposition et le gouvernement.

On a aussi en tête que tout au long de ce processus, des manifestations ont réuni 200 000 voire 300 000 personnes.

Ennahda a donc accepté de quitter le pouvoir et permis la nomination d'un premier ministre neutre.

Dans le même temps, le processus constitutionnel a repris au début du mois de janvier. Il a permis l'adoption de nombreux articles, dont certains garantissent la liberté de conscience, d'autres marquent l'absence de désignation de l'islam comme source du droit ; plus de 250 amendements ont été déposés.

Il existe toutefois des facteurs d'inquiétude, notamment la situation économique, qui a d'ailleurs poussé l'UTICA à bouger. Par ailleurs, le risque du terrorisme persiste. Toutefois, on a en tête le fait que la Tunisie a su maintenir une administration efficace tout au long de sa transition jusqu'à maintenant. 

Mme Josette Durrieu, co-présidente du groupe de travail.- S'agissant de l'Algérie, on doit noter qu'il s'agit d'un pays riche mais qui investit peu. Il dispose de 191 milliards d'euros placés, mais manquera de pétrole en 2023. Il achète la paix sociale en subventionnant des produits de base.

L'Algérie est un acteur régional sollicité et écouté. Le Premier ministre algérien s'est rendu en Libye ; les responsables des partis politiques tunisiens, au cours des turbulences qu'ils ont rencontrées récemment, se sont tous rendus à Alger. Néanmoins, le problème du Sahara occidental complique ses relations avec le Maroc.

On sait que les prochaines élections auront lieu le 17 avril 2014. Le président en exercice, M. Abdelaziz Bouteflika, devra déclarer avant fin février s'il est candidat ou non. Par ailleurs, l'opposition s'organise, notamment ce qu'on appelle le groupe des 20.

En ce qui concerne la relation France-Algérie, la reprise du dialogue depuis la visite d'Etat de juin 2012 suivie de la visite du premier ministre français en décembre 2013 est effective. Elle augure d'une reprise des relations économiques (Jean-Marc Ayrault était accompagné de 80 chefs d'entreprises), dans un contexte d'effritement des relations entre nos deux pays. En effet, la France a perdu sa place de premier fournisseur et n'est que le 4e client seulement de l'Algérie.

Au début de cette mission, nous avons voulu nous intéresser à la question de l'islam. Mais il est nécessaire de constater que les printemps arabes ne se sont pas lancés par rapport à la religion, mais sur des problèmes politiques, économiques, de Droits de l'Homme. L'islam politique est un échec patent partout où il est arrivé au pouvoir, car il n'avait pas de programme politique, économique et social. L'échec des Frères musulmans en Égypte a probablement entrainé, dans une certaine mesure, le retrait d'Ennahda en Tunisie.

M. Christian Cambon, co-président du groupe de travail. - Ce qui se dégage de nos travaux, c'est la perspective de voir le Maghreb lorsqu'il sera réunifié comme un territoire privilégié pour les relations avec l'Europe. Il faut également noter que cet espace est directement concerné par la politique de voisinage de l'UE. Il est nécessaire de valoriser ces territoires pour en faire une porte vers l'Afrique. Mais il y a des conditions préalables, au nombre desquelles figure le resserrement des relations entre les trois pays.

Mme Josette Durrieu, co-présidente du groupe de travail.- Je remarque que les printemps arabes ont institué de nouveaux principes de fonctionnement dans ces pays, et font intervenir de nouveaux acteurs. Je souligne l'implication des femmes dans ces transitions, en particulier en Algérie.

Ces transitions sont un défi pour la France et pour l'Europe. Dans ce contexte, je note que ce rapport a été pris en compte par M. Bernardino Léon, représentant spécial de l'Union européenne pour la Méditerranée du sud qui s'exprimera devant notre commission le 19 février. 

Mme Nathalie Goulet. - Comme le disait l'historien et homme politique arabe Ibn Khaldûn, « les Arabes se sont toujours entendus pour ne pas s'entendre ». Je voudrais attirer l'attention de la commission sur la situation des binationaux dans ces pays. Selon l'article 73 de la Constitution tunisienne, adopté récemment, les binationaux pourront se présenter aux élections. Par ailleurs, concernant ce processus constitutionnel, je note que les réseaux sociaux nous renseignent minute par minute, via les tweets de la députée Karima Souid, et permettent un éclairage sur cette question. Il sera très difficile avec ces nouveaux outils de communication aux adversaires des droits de l'Homme d'agir dans le secret.

M. Jean-Pierre Chevènement. - Je souhaite revenir sur l'Algérie. Il faut garder à l'esprit que ce pays a une grande importance. Nous n'avons pas la même histoire avec lui qu'avec les autres. Nous avons voulu l'assimiler à la France. Nous avons voulu exproprier les Algériens de leur pays. Il y a une histoire de la violence en Algérie au moment de la conquête et au moment de l'indépendance, notamment. Notre relation est tendue, mais forte. Il y a une connaissance mutuelle, une interpénétration des psychologies.

L'Algérie, par ailleurs, est un grand pays, compartimenté géographiquement. Les Algériens réclament l'égalité, rien de plus. Ils ne peuvent accepter ce qui s'apparente à une relation de domination. Mais notre relation, lorsqu'elle est fondée sur des bases saines, peut être excellente. Par exemple, nous avons été très bien reçus, à un très haut niveau, lors de la mission de notre groupe de travail sur le Sahel.

Pour la France, ce qu'il se passe en Algérie est important. Ils ont effectué leur printemps arabe à partir de 1988. S'en est suivie une décennie noire avec 100 à 200 000 morts. Cela a été l'occasion de constater la volonté des partis islamistes de s'emparer du pouvoir.

Notre collègue, M. Jean-Pierre Raffarin est l'envoyé spécial du ministère des affaires étrangères pour l'Algérie et il effectue un très bon travail. Il existe un problème de diversification de l'économie algérienne. Mais le pays a des atouts importants, notamment un système universitaire performant, 600 accords d'association interuniversitaire en constituent la meilleure illustration.

M. Bouteflika a sorti l'Algérie d'une période noire. Ce qu'il se passe à Alger est décisif pour la France. Nous devons percevoir notre politique dans une perspective de réunion des pays du Maghreb. Enfin, il est au mérite du Président de la République d'avoir initié le tournant de 2012. 

Mme Josette Durrieu, co-présidente du groupe de travail.- En ce qui concerne le climat tendu que vous évoquez, nous l'avons senti. Il y a une certaine tension vis-à-vis de la France, par exemple de la part de certains cadres du FLN que nous avons rencontrés. En ce qui concerne l'armée, il faut noter que dans la Constitution, il est indiqué que l'armée ne peut s'engager à l'extérieur.

Par ailleurs, les Algériens mettent en avant le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, d'où une certaine intransigeance sur le Sahara occidental.

Enfin, on note que la francophonie est très présente dans ce pays ; il serait intéressant, en parallèle, de favoriser l'enseignement de l'arabe en France. 

M. Alain Gournac. - J'ai plus travaillé sur l'Algérie que sur les deux autres pays, et également sur la question du Sahara occidental. Il convient de rappeler que le Sahara occidental ne doit pas devenir un terrain d'approche pour les jihadistes.

En ce qui concerne l'Algérie, j'ai senti une nouvelle demande vis-à-vis de la France. Un partenariat gagnant-gagnant. Le premier ministre algérien a adressé des appels à une évolution des contacts ; c'est également quelque chose qui nous a été communiqué par les chefs d'Etat-major de l'armée algérienne. L'Algérie est un grand pays. Mais on ne pourra rien faire avec lui sans une nouvelle façon de travailler. L'ambassadeur de France sur place est d'ailleurs tout à fait d'accord avec cela. Nous avons besoin des Algériens pour le contrôle de leurs frontières avec le Mali.

M. Christian Cambon, co-président du groupe de travail. - Je souhaite revenir sur les relations algéro-marocaines : les deux pays entretiennent des rapports constants. Ils partagent ensemble le souci de la sécurité. Les évènements d'In Amenas ont fait prendre conscience à l'Algérie qu'elle était vulnérable. Ils sont désireux d'obtenir un soutien mutuel, lorsque leurs intérêts supérieurs sont en jeu. En somme, le jour où il y aura la volonté politique de régler le conflit du Sahara, il le sera. En tout état de cause, la France doit rester l'ami de l'Algérie et du Maroc, de manière égale.

M. Alain Néri. - Je souhaite revenir sur l'enjeu majeur qu'est l'Afrique. On a longtemps considéré que ce continent était subalterne. Mais il y a beaucoup à y faire. Par ailleurs, j'appelle à relancer la coopération avec la zone méditerranéenne dans les organisations où les parlementaires sont représentés. Au niveau international, il existe un besoin de rééquilibrage de l'Europe du Nord et de l'Europe du Sud. Avec le bassin méditerranéen, on peut trouver des solutions dans ce cadre. Je pense que cela peut s'exprimer dans le cadre de l'UE, mais aussi de l'OSCE : il y existe un forum méditerranéen. Signe d'une certaine négligence de la question, il était dirigé par un Américain.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Je vous indique que nous recevrons l'ambassadeur d'Egypte le 11 février puis M. Bernardino Léon, représentant spécial de l'Union européenne pour les pays du Sud de la Méditerranée, le 19 février.

Nomination d'un rapporteur

La commission nomme rapporteur :

. M. Jean-Louis Carrère sur le projet de loi n° 205 (2013-2014) autorisant la ratification du traité d'extradition entre la République française et la République du Pérou.

Organismes extraparlementaires

La commission a désigné comme candidats proposés à la nomination du Sénat pour siéger au sein du Conseil national du développement et de la solidarité internationale :

. M. Jean-Claude Peyronnet et M. Christian Cambon en tant que membres titulaires ;

. M. Jacques Berthou et M. André Trillard en tant que membres suppléants.