Mardi 19 novembre 2013
- Présidence de Mme Marie-Christine Blandin, présidente -Loi de finances pour 2014 - Mission « Enseignement scolaire » - Examen des rapports pour avis
La commission examine les rapports pour avis de Mmes Françoise Cartron, Brigitte Gonthier-Maurin et Françoise Férat sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire » du projet de loi de finances pour 2014.
Mme Françoise Cartron, rapporteure pour avis sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire ». - Les dépenses de la France pour ses établissements primaires et secondaires la placent dans la moyenne des pays de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE). Mais, contrairement à ce qui prévaut dans de nombreux pays, leur répartition est profondément déséquilibrée. Ainsi, les dépenses pour le lycée sont de 38 % plus élevées que la moyenne de l'OCDE, alors que celles du primaire lui sont de 17 % inférieures.
C'est pourquoi je soutiens pleinement la priorité accordée par le Gouvernement à l'école maternelle et à l'école élémentaire. La programmation pluriannuelle des moyens annexée à la loi de refondation de l'école de la République tient compte des rééquilibrages nécessaires. Elle consacre définitivement le premier degré comme le segment essentiel du système éducatif, où doivent être endiguées précocement les difficultés d'apprentissage et les inégalités de réussite d'origine sociale. Le projet de loi de finances pour 2014 est la conséquence logique de ces engagements.
Les cinq programmes relevant de l'éducation nationale sont dotés de près de 63,4 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une progression globale de 1,2 % par rapport au budget 2013. Le montant des crédits inscrits au titre des dépenses de personnel représente 59,4 milliards d'euros, soit 93,6 % du total.
À structure constante et pour chacun des programmes, l'évolution des crédits par rapport à 2013 s'établit comme suit :
- le premier degré public progresse de 2 %, pour s'établir à 19,3 milliards d'euros. 42 millions d'euros supplémentaires sont budgétés en faveur de la formation des enseignants pour faciliter la mise en place des écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ) ;
- le second degré public croît faiblement (+ 0,3 %) et s'élève à 30,5 milliards d'euros (crédits de paiement - CP).
Cette évolution moindre constitue la contrepartie logique du rééquilibrage de l'investissement éducatif vers le premier degré. Un effort considérable est cependant dégagé en faveur de la formation des personnels enseignants, qui bénéficie de 180 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2013.
Ce programme supporte en outre une mesure exceptionnelle d'économie, à hauteur de 20,5 millions d'euros, sur les subventions versées aux collèges au titre de la prise en charge par l'État de leurs dépenses pédagogiques. Dans la mesure où le conseil supérieur des programmes a la charge d'adapter les programmes existants et où une réforme du collège doit se mettre en place en 2015, il n'est pas illogique de limiter l'acquisition de nouveaux manuels scolaires au collège ;
- le programme « Vie de l'élève », qui regroupe notamment la santé scolaire, l'accompagnement des élèves handicapés et l'action sociale, connaît une hausse de 3,7 %. Il représente désormais 4,35 milliards d'euros. La prise en charge du handicap absorbe la plus grande partie de cette progression, en bénéficiant de 130 millions d'euros supplémentaires par rapport au budget 2013, soit une hausse de 22,5 %.
Le programme 230 finance également le dispositif des emplois d'avenir professeur, qui monte en charge progressivement. Une ligne de 28,2 millions d'euros est inscrite au projet de loi de finances (PLF) afin de financer le recrutement de 6 000 emplois supplémentaires et le prolongement des 10 000 contrats signés en 2013 ;
- les crédits dévolus à l'enseignement privé ne progressent quasiment pas à 7,11 milliards d'euros (CP). Les dépenses au titre du forfait d'externat ont été stabilisées en freinant l'évolution du taux par élève et en tenant compte uniquement de l'accroissement prévisionnel des effectifs. Elles représentent 619,6 millions d'euros dans le PLF 2014, soit une hausse de 0,7 % exactement identique à l'augmentation prévisible des effectifs scolarisés ;
- le programme « Soutien de la politique de l'éducation nationale » rassemble l'administration centrale et déconcentrée, les services supports et différents opérateurs comme l'Office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP) ou le Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CÉREQ). Il connaît une augmentation nette de 2,9 % pour 2,21 milliards d'euros de crédits de paiement.
Les dépenses de fonctionnement, d'investissement et d'intervention pour la logistique, les systèmes d'information et l'immobilier représenteraient environ 483 millions d'euros en autorisations d'engagement et 378 millions d'euros en crédits de paiement au titre du budget pour 2014.
Des retards et des surcoûts très importants ont été plusieurs fois enregistrés au cours des dernières années :
- 120 millions d'euros au titre du projet SIRHEN (système d'information des ressources humaines de l'éducation nationale), dont l'achèvement a pris trois ans de retard sur le calendrier initial ;
- 6,5 millions d'euros sur le projet CYCLADES de refonte du système d'information des examens et des concours, avec un an de retard ;
- 5,6 millions d'euros sur la réhabilitation du site Descartes du ministère pour trois ans de retard prévus ;
- 10,5 millions d'euros pour la construction du rectorat de Toulouse avec trois ans de retard prévus.
Trois nouveaux projets importants, informatiques ou immobiliers, viennent d'être initiés :
- la refonte du système de gestion financière et comptable des établissements du second degré pour un budget de 8,9 millions d'euros prévus sur sept ans ;
- le regroupement du rectorat de Nancy-Metz et du service départemental de Meurthe-et-Moselle pour un coût prévisionnel de 21 millions d'euros sur six ans ;
- le regroupement des services du rectorat de la Martinique pour 9,7 millions d'euros sur une durée prévisionnelle de trois ans.
Je souhaite que les trajectoires des divers projets immobiliers et informatiques engagés par le ministère soient désormais strictement tenues, afin que soient pleinement préservées les ressources mises au service de la refondation du système éducatif ;
- dans le cadre du déploiement du deuxième volet du programme d'investissements d'avenir, un nouveau programme, intitulé « Internats de la réussite » est créé à compter du 1er janvier 2014 au sein de la mission. Ce programme comporte une unique action servant à financer 6 000 places d'internat pour un coût cible moyen de 25 000 euros, soit un budget global de 150 millions d'euros.
L'offre actuelle de places dans le second degré public s'élève à environ 205 000 places. La relance de la politique de développement de l'internat vise à étendre les effets bénéfiques de ce mode de scolarisation, notamment aux élèves qui ne bénéficient pas d'un environnement favorable à leur réussite scolaire. L'objectif de ce programme est d'augmenter le nombre total de places d'internat, d'améliorer la pertinence de leur localisation géographique et de les destiner en priorité aux élèves issus des milieux défavorisés. Les collégiens et les lycéens professionnels seront ciblés plus particulièrement. L'Agence nationale de rénovation urbaine (Anru) sera chargée de la mise en oeuvre des opérations.
Je me félicite de cette réorientation de la politique d'internat que j'avais déjà préconisée lorsque j'étais vice-présidente du conseil régional d'Aquitaine. Il faut donner aux élèves les moyens d'échapper au déterminisme social et territorial qui confine leurs choix et conditionne encore trop souvent leur trajectoire scolaire.
Enfin, il convient de souligner l'effort financier accompli pour soutenir la réforme des rythmes scolaires. Lors de l'examen du budget à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a étendu pour un an le bénéfice des aides d'amorçage. Ainsi, l'intégralité des communes pourront y prétendre au titre de l'année scolaire 2014-2015. Elles percevront 50 euros par élève dans la majorité des cas et 90 euros par élève pour les communes éligibles à la majoration forfaitaire. Le surcoût de la mesure représente 104 millions d'euros sur l'exercice 2014.
Au-delà de l'extension en année pleine, le schéma d'emplois 2014 prévoit la création de 8 804 emplois. Ces mesures nouvelles alimentent en particulier la mise en place des écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ).
Dès 2014, les lauréats des concours seront affectés l'année suivant leur admission, après une année de formation initiale pendant laquelle ils partageront leur service entre formation dans une ÉSPÉ et stage en responsabilité dans une école ou un établissement scolaire, en assurant un demi-service d'enseignement devant élèves. Les créations d'emplois de fonctionnaires stagiaires qui en découlent conduisent à la suppression de décharges mises en place, à titre transitoire, lors des rentrées 2012 et 2013 pour compenser les allègements de services accordés aux enseignants nouvellement recrutés.
En conséquence :
- le premier degré public enregistre la création de 1 347 équivalents temps plein annuel travaillé (ETPT) d'enseignants stagiaires à compter de la rentrée scolaire 2014 et la création de 267 ETPT d'enseignants titulaires qui seront consacrés à l'objectif « plus de maîtres que de classes » dans les secteurs les plus défavorisés ;
- le second degré public bénéficie de la création de 1 618 ETPT d'enseignants stagiaires à compter de la rentrée scolaire 2014 et la suppression de décharges de services, équivalant à une diminution de 611 ETPT ;
- le programme « Vie de l'élève » enregistre la création de 56 ETPT de conseiller principal d'éducation (CPE) stagiaires, ainsi que la création de 350 emplois d'auxiliaire de vie scolaire pour l'aide individuelle (AVS-i) et de 150 emplois de personnels médico-sociaux au 1er septembre 2014.
Le Gouvernement a validé à l'occasion des débats à l'Assemblée le principe de la déprécarisation des auxiliaires de vie scolaire.
C'est non seulement une mesure de justice sociale, mais aussi un moyen essentiel de professionnaliser et de stabiliser l'accompagnement des élèves handicapés dans la durée. L'année prochaine, 2 800 contrats à durée déterminée d'auxiliaire de vie scolaire (AVS) seront transformés en contrats à durée indéterminée, ce qui représente 524 ETPT supplémentaires.
Un amendement adopté à l'Assemblée nationale prévoit que les AVS bénéficient d'une formation spécifique pour l'accomplissement de leurs fonctions, mise en oeuvre en collaboration avec les associations d'aide aux familles d'enfants en situation de handicap. La « CDIsation » est ainsi complétée par un dispositif de formation dans la perspective de structurer le métier d'accompagnement des élèves handicapés.
En conclusion, je me réjouis de l'application stricte des mesures de programmation décidées lors du débat sur la refondation de l'école. L'accent mis sur le premier degré par des créations de postes ciblées et justifiées par une réorientation des pratiques pédagogiques du primaire paraît particulièrement opportun.
Les moyens supplémentaires sont associés à une refonte des programmes sous l'autorité du nouveau Conseil supérieur des programmes, à des dispositifs innovants comme « Plus de maîtres que de classes » pour lutter contre la difficulté scolaire et à la restauration de la formation des professeurs des écoles.
Je rendrai donc un avis très favorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».
Mme Dominique Gillot. - Cette présentation ainsi que celle du ministre montrent l'engagement progressif vers une restauration des moyens nécessaires, dans l'enseignement du premier degré notamment. Le Gouvernement a annoncé des mesures fortes et lisibles sur la déprécarisation du statut des AVS pour les enfants en situation de handicap. Trouve-t-on un dispositif similaire pour les contrats aidés offrant une assistance administrative aux directeurs d'école ?
M. Michel Le Scouarnec. - Les directeurs d'écoles peuvent-ils bénéficier d'une décharge de service ? Les réseaux d'aides spécialisées aux élèves en difficulté (rased) sont également en difficulté, fait-on des progrès dans ce domaine ? Y a-t-il de nouvelles créations de postes ? Concernant les AVS, ont-t-ils des perspectives d'évolution vers des temps pleins ?
M. Jacques-Bernard Magner. - Beaucoup de précisions utiles sont apportées dans ce rapport. Ce budget présente beaucoup de qualités, surtout pour le premier degré avec ses 2 % de hausse. François Hollande a tenu ses engagements. L'intégration des handicapés bénéficie de moyens en augmentation de 22 %. La création du métier d'AVS est un grand progrès même s'ils n'ont pas reçu le statut de fonctionnaire. Ils disposent désormais d'un contrat à durée indéterminée (CDI). Nous avions conscience de la précarité de ces personnels dans le milieu scolaire et nous nous félicitons de les voir sécurisés dans leurs fonctions. Ils suivent le temps de travail des enfants dans le temps scolaire, voire le périscolaire. Dans ces conditions, il leur est difficile de dépasser 25 heures de travail par semaine.
Le dispositif « plus de maîtres que d'élèves » est important. Pour ceux d'entre nous qui se sont engagés syndicalement, c'est une revendication que nous portons depuis les années 70. C'est également essentiel dans le cadre de la lutte contre l'échec scolaire.
Je regrette juste que nous ne parlions pas assez de ce budget à la fois en termes de postes et dans la transformation de l'esprit de la formation des enseignants qui vont apporter des valeurs, qui n'étaient plus enseignées. Nous faisions de l'instruction, nous allons faire de l'éducation.
Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - J'ai interpellé le ministre sur les ÉSPÉ dans le cadre des questions d'actualité. Et ce dernier a répondu que lorsque les maîtres seraient en formation dans les ÉSPÉ, si nécessaire, leurs classes pourraient être tenues par les inspecteurs.
Mme Maryvonne Blondin. - Je rejoins la rapporteure sur ce budget. Ma question porte sur les 150 postes médicaux sociaux. Quelle en sera la répartition ? Nous n'avons pas assez de médecins scolaires ; il n'en existe aucun dans certaines académies. Cela doit être pris en compte dans le cadre du décrochage scolaire. La même question se pose pour les psychologues scolaires du premier degré.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - Je prends acte du rétablissement des moyens pour l'école et je m'en félicite. Toutefois, ce budget n'échappe pas totalement aux efforts demandés à d'autres missions. Je soutiens Mme Blondin sur la question des médecins et psychologues scolaires. Enfin, je m'interroge sur le recrutement des professeurs de lycée professionnel (PLP).
Mme Colette Mélot. - Au nom du groupe UMP, je note des avancées sur certains points mais je déplore certains choix regrettables dans la loi sur la refondation de l'école comme l'accroissement du nombre de postes, le recours aux emplois d'avenir, aux emplois aidés, aux stagiaires... Nous attendons les conclusions des travaux en cours mis en place dans plusieurs instances du Sénat.
Mme Françoise Laborde. - Nous savons bien que tout ne peut pas être fait en une année. Le RDSE apprécie les moyens supplémentaires et votera ce budget. Mais concernant l'orientation, vous n'avez pas évoqué l'importance de la relation entre l'école et l'entreprise. L'orientation doit être choisie et non subie !
Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Quelle visibilité a-t-on sur l'évolution des soutiens donnés à des associations comme les petits débrouillards, les cahiers pédagogiques, l'école Freinet ... qui ont un rôle important dans le cadre des activités périscolaires ou dans la formation dispensée au sein des ÉSPÉ ?
Mme Françoise Cartron, rapporteure pour avis. - Tout d'abord, les aides accordées aux directeurs d'école ont été rétablies sous forme de contrats aidés. Ce sont souvent des postes qui permettent de trouver un premier emploi. Concernant l'exercice du métier de directeur d'école, le ministre a lancé une grande concertation sur la redéfinition du métier d'enseignant. Ces différents groupes de travail (directeur d'école, rased...) devraient restituer leurs travaux en mars prochain. Le ministre a bien pris en compte cette problématique.
Sur les AVS, nous avons fait un bond qualitatif et quantitatif. Il se crée indéniablement des relations particulières entre ces personnels et les élèves qu'ils accompagnent ; les ruptures d'accompagnement étaient terriblement mal vécues. Les AVS exerceront désormais leur mission en CDI et ils bénéficient maintenant d'une formation. Selon le handicap, on détermine un volume d'heures d'accompagnement de l'enfant, qui ne permet pas toujours d'accéder à un temps plein.
Les postes mis au concours de médecine scolaire ne sont pas toujours pourvus faute de candidats, ce qui pose la question de l'attractivité de ce métier.
Sur la question de l'orientation, 128 postes supplémentaires de conseillers d'orientation-psychologues ont été mis au concours. Ce n'est pas une filière en voie d'extinction. Il faut maintenant engager une réflexion pour que l'orientation ne soit plus subie.
Enfin, 74,5 millions d'euros sont budgétés dans le cadre de conventions pluriannuelles pour les associations, qui sont très présentes sur le terrain. Elles se tournent aussi vers les collectivités territoriales pour financer leur action dans le cadre de la réforme des rythmes.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis des crédits consacrés à l'enseignement professionnel au sein de la mission « Enseignement scolaire ». - Plusieurs facteurs concourent aujourd'hui à l'affaiblissement de l'enseignement professionnel sous statut scolaire. Je le déplore vivement, d'autant que l'enseignement professionnel accueille une large proportion d'enfants issus de milieux populaires ou défavorisés. Il devrait donc faire l'objet de toute notre attention.
Le premier facteur d'affaiblissement est proprement budgétaire. Alors que les crédits de la mission « Enseignement scolaire » progressent de 1,2 %, les crédits de l'enseignement professionnel public baissent de 0,24 %. En revanche, l'enseignement professionnel privé voit ses crédits augmenter de 0,56 %. Cette différence de traitement ne me semble pas justifiée. Surtout, ce budget ne permet pas de rattraper les coupes claires opérées au cours de la précédente législature. Il n'est pas non plus à la hauteur d'une politique ambitieuse de revalorisation de la voie professionnelle.
En outre, les lycées professionnels pâtissent d'un affaiblissement des recettes tirées de la taxe d'apprentissage due par les entreprises. Comme le taux d'imposition est proportionnel à la masse salariale, la montée du chômage fait baisser mécaniquement le produit. La crise économique conduit ainsi à une raréfaction des recettes des lycées professionnels, ce qui met en péril l'équilibre de leurs budgets.
La construction de la taxe et l'affectation des fonds par les organismes collecteurs désavantagent très nettement les élèves de l'enseignement professionnel public. Le produit de la taxe est en effet réparti en deux grandes parts :
- l'une appelée « quota » revient obligatoirement à l'apprentissage ;
- l'autre appelée « barème » est constitué des versements libératoires des entreprises vers les formations technologiques et professionnelles de leur choix.
La révision de la répartition de la taxe d'apprentissage a donné lieu à la publication du décret du 23 décembre 2011. Il est désormais prévu une augmentation progressive du taux du quota de 52 % à 59 % du produit de la taxe d'apprentissage de 2011 à 2015 afin de répondre à l'objectif de développement de l'apprentissage. Ce quota est actuellement porté à 55 % pour la taxe d'apprentissage versée en 2013.
Je considère que l'extension du quota porte préjudice au financement de l'enseignement professionnel, alors même qu'aucune compensation adéquate n'est perçue. Les filières industrielles qui sont pourtant plus porteuses que les filières tertiaires seront les principales touchées.
Par ailleurs, au niveau de l'ensemble du second degré, le public reçoit à peine plus que le privé alors que ce dernier scolarise cinq fois moins d'élèves.
Une réforme de la collecte et de la répartition de la taxe est donc nécessaire pour garantir un équilibre stable entre l'apprentissage et la voie scolaire d'une part, entre les établissements publics et privés d'autre part. Il serait sans doute moins onéreux et plus équitable de transférer la collecte au Trésor public qui ferait ensuite une répartition en fonction d'un taux moyen par élève ou apprenti.
Le deuxième facteur d'affaiblissement de la voie professionnelle sous statut scolaire réside dans la survalorisation de l'apprentissage.
Le Gouvernement poursuit la politique de développement de l'apprentissage engagée au cours de la précédente législature. Pourtant le contexte économique restreint drastiquement les possibilités de conclusion de contrats d'apprentissage et il paraîtrait nettement plus approprié de renforcer la voie scolaire.
À long terme, un développement démesuré de l'apprentissage n'apparaît pas plus viable. Une telle politique favorisant une entrée accélérée sur le marché du travail n'apportera aucun profit, ni individuel, ni collectif. Pour la carrière professionnelle du jeune, une insertion rapide, avec les plus bas diplômes possibles, serait synonyme de moindre salaire, de moindre faculté d'adaptation, de moindre capacité à la reconversion et au final de moindre progression de carrière. Parallèlement, pour la compétitivité globale de l'économie, renoncer à l'élévation du niveau de qualification serait prendre le contrepied de tous les objectifs affichés par le Gouvernement. Cela rendrait certainement inopérante toute politique de reconquête industrielle.
Les organisations patronales plaident pour la constitution de parcours mixtes entre l'alternance et la voie scolaire. Elles préconisent concrètement de mettre en place des parcours dits « 1+2 » jusqu'au bac professionnel : un an sous statut scolaire puis un contrat d'apprentissage sur deux ans.
J'avoue ma réticence. Ces appels au mixage des parcours et des voies veulent toujours déboucher sur l'alternance, le passage par la voie scolaire s'apparentant à un sas, en attendant que les entreprises soient prêtes à accueillir des apprentis. C'est d'une certaine façon mettre la voie scolaire au service de l'alternance. C'est une façon de donner la main aux entreprises dans la construction des parcours de formation.
Il ne faut pas négliger le risque d'une déstabilisation des lycées professionnels. Il suffirait pour cela que les employeurs recrutent en apprentissage uniquement les « meilleurs » élèves dès la fin de la seconde. Dans ce cas, les « meilleurs » élèves iraient tous vers l'apprentissage, en renonçant ainsi sans le savoir à toute poursuite d'études. Parallèlement, les élèves plus faibles resteraient dans l'éducation nationale, qui accumulerait les difficultés sans voir croître parallèlement ses moyens pour les résoudre. Il serait facile, ensuite, de vanter les mérites de l'alternance, qui aurait de fait sélectionné de meilleurs profils. La survalorisation de l'alternance crée ainsi elle-même les conditions de sa justification.
La perspective d'un salaire immédiat pour le jeune est un avantage comparatif extrêmement fort de l'apprentissage, surtout en période de crise. Je souhaite que soit menée une réflexion approfondie afin de limiter le désavantage financier qui frappe les élèves sous statut scolaire. Il pourrait être envisagé de verser à tous les lycéens professionnels une indemnité au titre de leur période de formation en milieu professionnel (PFMP). Il ne pourrait s'agir d'une rémunération au sens strict puisqu'il n'existerait aucun contrat de travail. Mais, une gratification ou une compensation des frais de stages constituerait une aide précieuse pour les lycéens professionnels, qui rapprocherait leur situation financière de celle des apprentis.
Je considère que le niveau de l'indemnisation partielle des stagiaires sous statut scolaire devrait être fixé nationalement dans un souci d'équité. Reste à définir le payeur. Si elles étaient mises à contribution, les entreprises restreindraient certainement leurs offres de stage. Les régions ne disposent pas des ressources financières pour assumer cette charge supplémentaire. Il reviendrait donc sans doute à l'État de financer l'indemnisation des stagiaires. Une fraction de la taxe d'apprentissage pourrait y être affectée.
Troisième sujet de préoccupation : la mise en place des cartes régionales des formations professionnelles. Les dispositions de la loi de refondation de l'école ne permettent pas de répondre à toutes les questions de fond. Il faut au moins résoudre les trois noeuds de difficulté suivants :
- sur le plan de la méthode, quelle répartition des rôles entre les présidents de conseils régionaux et les recteurs prévaudra-t-elle ?
- sur le plan des principes éducatifs, comment éviter l'aggravation des inégalités sociales et territoriales entre les élèves ?
- sur le plan de la stratégie économique, comment tenir compte des besoins nationaux de développement des qualifications et des métiers ?
Les inspections générales elles-mêmes considèrent que l'analyse des partenariats entre les conseils régionaux et les recteurs révèlent des situations disparates.
Certaines académies travaillent de façon étroite avec la région. C'est le cas par exemple en Champagne-Ardennes d'après le témoignage du recteur de l'académie de Reims. Cette situation de coopération harmonieuse dans une petite académie ne peut cependant pas être généralisée à l'ensemble du territoire.
En l'absence de cadrage national et de procédures formalisées de collaboration, l'élaboration de la carte des formations dépend beaucoup des individus et des relations personnelles qu'elles ont établies. Toutes ces coopérations ne sont donc pas institutionnalisées à proprement parler et peuvent disparaître si l'un des partenaires quitte ses fonctions, soit en raison d'une mutation, soit en raison d'une élection. Les partenariats région-rectorat demeurent donc fragiles.
En outre, dans certaines régions, les relations entre les élus et le recteur sont nettement plus tendues. Le dialogue ne débouche sur aucun consensus. Dans ce cas, chacun reste dans son pré carré et aucune politique cohérente n'est construite. La plupart des académies oscille entre les deux pôles de la collaboration au blocage.
La tentation de l'adéquationnisme et l'affaiblissement du cadre national ne sont pas le seul fait des régions. L'autonomie sans cesse croissante des politiques rectorales est, du côté de l'État, un obstacle à la construction d'une politique cohérente au plan national et porteuse d'orientations partagées. La situation est compliquée dans certaines régions (Île-de-France, Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d'Azur) où coexistent plusieurs recteurs qui poursuivent parfois des objectifs différents.
De plus, les recteurs ne sont pas les seuls acteurs de la formation. Il faut tenir compte de tous les champs qui relèvent du ministère de l'agriculture, du ministère de la santé, du ministère de la jeunesse et des sports. Il existe, au sein des structures de l'État, un défi à relever en termes de pilotage des politiques éducatives à l'échelon déconcentré.
Il est essentiel qu'aucun des partenaires ne se retrouve en position d'arbitrer seul. Il faut contraindre chacun à croiser les données et les perspectives pour mener une réflexion collective. La législation issue de la refondation de l'école doit être à cet égard complète. Il manque la définition d'un cadre global définissant plus clairement les modalités de construction d'une politique à la fois nationale et territorialisée, partagée entre les services de l'État et les conseils régionaux. Ce sont les régions elles-mêmes, souvent à la peine pour définir les besoins prévisibles de l'économie à moyen et à long terme, qui ont le plus besoin d'un État régulateur définissant les priorités nationales et structurant les filières d'avenir.
Avant de conclure, je dirai un mot de la rénovation de la voie professionnelle. Je regrette que le Gouvernement poursuive sans inflexion la réforme lancée il y a maintenant cinq ans. Pourtant, les difficultés pédagogiques sont massives. Les résultats au baccalauréat sont stabilisés à des niveaux très inférieurs à ceux qu'on connaissait avant la réforme. Les sorties sans qualification sont très élevées. L'échec en BTS est toujours aussi massif. La réforme reste dans son principe même ambiguë : veut-on privilégier l'insertion professionnelle ou la poursuite d'études ? En hésitant sans cesse entre ces deux pôles, on finit par échouer sur les deux tableaux. La voie professionnelle peut paraître écartelée entre les deux pôles du certificat d'aptitude professionnelle (CAP) et du brevet de technicien supérieur (BTS) avec une perte de substance inquiétante du bac professionnel.
J'appelle donc à la prise en compte des critiques de fond que je vous ai résumées et je reste dans l'attente d'un engagement de l'éducation nationale en faveur d'une véritable revalorisation de la voie professionnelle. C'est pourquoi j'émettrai un avis de sagesse sur l'adoption des crédits consacrés à l'enseignement professionnel au sein de la mission « Enseignement scolaire ».
Mme Françoise Laborde. - La sagesse de Mme Gonthier-Maurin se transformera en avis favorable chez les sénateurs du groupe RDSE, même si je suis tout à fait en phase avec ses critiques du bac professionnel en trois ans. Nous avons désormais suffisamment de recul que ce n'était pas une bonne idée, plutôt une fausse bonne idée. Il nous revient maintenant de travailler le ministre pour obtenir des inflexions de la réforme.
Mme Françoise Cartron. - Mme Gonthier-Maurin constate l'affaiblissement de la voie professionnelle. J'aimerais plutôt qu'on dise combien l'enseignement professionnel est porteur de belles réussites et de promotion sociale. C'est une authentique voie d'excellence. Cela étant dit, il est vrai que la réforme mérite des inflexions. Reconnaissons que le ministre ne pouvait ouvrir tous les chantiers à la fois. Priorité a été donnée au primaire. Le métier d'enseignant et d'éducation prioritaire seront abordés dès l'année prochaine. Le chantier du lycée professionnel suivra.
La question de la collecte et de la répartition de la taxe d'apprentissage est très complexe. Je partage le souci de préserver le financement de la voie scolaire dans les futurs arbitrages, car elle accueille des élèves très défavorisés. Le groupe socialiste s'inscrit dans une logique de rénovation et de progrès ; il votera les crédits de l'enseignement professionnel.
Mme Françoise Férat. - Il est essentiel que nous ayons pleinement conscience de la complémentarité des différentes voies de formation. Elles ne doivent pas être en concurrence, elles ne doivent pas être hiérarchisées ou opposées les unes aux autres car elles correspondent chacune à certains besoins des élèves. La noblesse ne se trouve pas uniquement dans l'éducation nationale, il y a de la noblesse aussi dans l'apprentissage ou dans l'enseignement agricole.
M. Jacques-Bernard Magner. - Les moyens donnés aux lycées par les régions depuis les lois de décentralisation sont sans commune mesure avec ce que leur offrait l'État par le passé. Personne ne peut contester l'implication légitime des conseils régionaux dans la sphère éducative même si les questions strictement pédagogiques appartiennent en propre à l'éducation nationale. C'est la coopération entre l'État et les régions qui doit prévaloir partout. C'est ce qui permettra aussi de développer des parcours mixtes allant du CAP au doctorat. Par exemple, avec le ministre de l'éducation nationale, j'ai visité un lycée des métiers de l'aéronautique dans mon département où se croisaient des jeunes de bac - 3 à bac + 8. L'avenir passe par ce dialogue, cette émulation entre des publics très divers. Je crois très fortement que la voie professionnelle est une filière d'avenir et ne peut se replier sur elle-même.
M. Michel Le Scouarnec. - En Bretagne les lycées professionnels bénéficient de beaucoup d'interventions du conseil régional. Nous en sommes très satisfaits. Pour rebondir sur les propos de mon collègue, je pense qu'il faut encourager les passerelles entre le lycée professionnel et l'enseignement supérieur. Il faut pouvoir aller d'une formation à une autre sans rigidité. Le budget de l'État doit permettre dès aujourd'hui de soutenir l'enseignement professionnel sans attendre la fin des politiques d'austérité imposées par Bruxelles.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis. - Vous aurez compris que je plaide pour l'ouverture d'un chantier très ample. Il n'y a pas d'un côté des modernes et de l'autre des archaïques. Nous devons être capables d'entendre les critiques et d'y répondre. Le lycée professionnel accueille d'abord des jeunes issus des milieux défavorisés. Si nous voulons vraiment travailler à sa valorisation, nous devons remettre sur le métier la question de l'orientation et des inégalités sociales qu'elle reproduit. Le premier pas c'est bien de cesser de stigmatiser la voie professionnelle.
Lors de nos auditions, beaucoup d'experts et d'acteurs de terrain ont levé l'ambiguïté fondamentale de la réforme. D'un côté il faut travailler à soutenir le CAP et garantir sa capacité d'insertion professionnelle, par exemple dans le secteur sanitaire et social. De l'autre, il faut favoriser la réussite en BTS et favoriser la poursuite d'études. Pour l'instant on ne peut pas parler de succès. Il reste trop de difficultés à régler.
Je souhaite bien évidemment que toutes les filières et voies de formation soient préservées. Je plaide pour la complémentarité plutôt que la mise en concurrence, mais je considère aussi qu'il faut revoir spécifiquement notre politique à l'égard de l'enseignement professionnel public sous statut scolaire. Les lycées professionnels ont moins de moyens et il appartient à l'État d'exercer pleinement ses responsabilités envers eux.
Pour garantir le droit à l'erreur il est essentiel de travailler sur les passerelles.
Enfin, un dernier mot pour rappeler la situation préoccupante de la formation et du recrutement des professeurs de lycées professionnels (PLP). Dans certaines académies, les masters dédiés aux concours de PLP ne reçoivent quasiment pas de candidats. Dans le cadre de notre mission sur les ÉPSÉ c'est un point sur lequel nous devons être particulièrement attentifs.
Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis sur les crédits du programme « Enseignement technique agricole ». - Vous savez que j'ai toujours porté un regard impartial sur les budgets de l'enseignement agricole que j'ai eu l'honneur de rapporter depuis quatorze ans. Lorsqu'il a fallu défendre les moyens confiés à cet enseignement d'excellence, je n'ai pas hésité à contester les arbitrages du ministre, quel qu'il soit. Cette année encore, j'ai examiné le budget sans esprit partisan et dans le seul souci de soutenir le développement harmonieux et équilibré des trois familles de l'enseignement agricole. Avant d'entrer dans le détail, j'aimerais préciser immédiatement qu'il s'agit d'un budget solide qui respecte les engagements pris par les différents partenaires. Cependant, j'ai relevé plusieurs signes de fragilité auxquels nous devrons être très attentifs dans les années à venir, si nous voulons que le réseau de l'enseignement agricole continue à se développer.
Les crédits consacrés à l'enseignement technique agricole connaissent une hausse de 20 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2014 par rapport au budget précédent, soit une hausse de 1,7 %.
Il faut souligner que l'enseignement agricole est mieux traité que l'éducation nationale. Ce rééquilibrage est particulièrement bienvenu, dans la mesure où les années précédentes, l'enseignement agricole a payé un lourd écot à la révision générale des politiques publiques. Je souhaite que soit préservée sur le long terme l'équité de traitement entre l'enseignement agricole et l'éducation nationale.
Je tiens à souligner les efforts faits en matière d'aide sociale aux élèves :
- une hausse de 14,7 % des dotations du fonds social lycéen permettant le recrutement de 30 AVS-i à la rentrée 2014 pour faciliter l'accueil des élèves handicapés scolarisés dans l'enseignement agricole. Cependant, cette hausse est entièrement absorbée par l'accélération des prescriptions des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) ;
- une hausse de 2,85 % du financement des bourses sur critères sociaux afin de tenir compte de l'augmentation du nombre de boursiers sous l'effet de la crise économique et de l'accroissement du taux de poursuite d'études vers le BTS.
Lors de l'examen du budget 2013, je m'étais inquiétée de la carence de l'État, résolu à ne pas appliquer les protocoles Barnier de 2009 qui réglaient le calcul des dotations aux établissements privés. De fait, l'État ne semblait pas en mesure de remplir ses obligations légales, réglementaires et conventionnelles, en raison des contraintes pesant sur les finances publiques. Le risque d'un contentieux avec les établissements privés ne pouvait être écarté après la saisie de la commission de conciliation.
Étant donné le contexte budgétaire très tendu, j'avais plaidé pour l'ouverture de négociations afin de définir une nouvelle trajectoire financière, non seulement soutenable pour l'État mais aussi viable pour les établissements privés. La conclusion de nouveaux accords, remplaçant les protocoles de 2009 qui eux-mêmes se substituaient aux accords Gaymard-Forissier de 2004, paraissait inévitable pour trouver une solution pérenne et lisible.
L'année 2013 a été précisément marquée par la signature de deux protocoles d'accord avec les fédérations du temps plein et du rythme approprié. Dans le PLF 2014, les dotations aux établissements d'enseignement privé ont été calibrées afin de les prendre en compte.
Le protocole d'accord signé le 11 mars 2013 encadre le montant de la subvention de fonctionnement allouée aux établissements du temps plein en instaurant une enveloppe de crédits de 127 millions d'euros par an sur la durée du protocole (2013-2016). De ce point de vue, le PLF 2014 avec l'accord du Conseil national de l'enseignement agricole privé (CNEAP) acte une baisse de crédits de 0,3 %.
Dans un contexte de probable baisse des effectifs à la suite de l'achèvement de la rénovation de la voie professionnelle dans la filière des services, sont ainsi sanctuarisées l'enveloppe budgétaire et les créations de postes à des niveaux convenables.
De même, le protocole d'accord signé le 19 juillet 2013 avec l'Union nationale des maisons familiales rurales encadre le montant de l'aide financière versée aux établissements du rythme approprié. Il instaure une enveloppe de crédits de 205 millions d'euros par an sur la période 2013-2016.
Il convient de rappeler que le montant de la subvention pour les établissements du rythme approprié dépend de deux paramètres : les effectifs d'élèves et le coût du formateur. Le protocole prévoit de mettre fin à la différence entre les plafonds d'élèves financés et non financés. Dès 2015, les effectifs financés convergeront vers les effectifs maxima inscrits aux contrats des maisons familiales rurales (MFR), soit 49 762 élèves. Parallèlement, il est prévu une augmentation d'un point par an du coût du formateur. Un dispositif d'écrêtement de la subvention permet enfin d'éviter tout dépassement de l'enveloppe.
La signature de protocoles d'accord permet de clore les risques contentieux avec les aléas juridiques et financiers qu'ils entraînent. Elle donne à tous les acteurs une lisibilité et une prévisibilité très appréciables des enveloppes budgétaires jusqu'en 2016. C'est ce qui a contrebalancé les concessions non négligeables des fédérations du privé.
Dans le PLF 2014, le plafond d'emplois du programme 143 est fixé à 14 819 ETPT dont 12 064 ETPT d'enseignants. Le plafond d'emplois progresse de 222 ETPT par rapport au budget 2013.
Cette évolution positive résulte :
- de l'extension en année pleine des 200 créations d'emplois de la rentrée 2013, ce qui représente 153 ETPT selon une répartition 70/30 entre l'enseignement public et l'enseignement privé du temps plein ;
- de 150 créations de postes prévues à la rentrée 2014, ce qui représente 50 ETPT selon la même répartition.
Une partie de la hausse est cependant en trompe-l'oeil puisqu'elle intègre une « correction technique ». En effet, l'extension en année pleine des 50 créations de postes de la rentrée 2012 n'avait pas été prise en compte dans la loi de finances pour 2013. Cette erreur comptable représente 19 ETPT dans l'enseignement public.
Les créations nouvelles de postes doivent être décomptées des 1 000 postes supplémentaires prévus sur cinq ans par la loi de refondation de l'école. Le ministère de l'agriculture préfère phaser les créations de postes sans s'astreindre à la création automatique de 200 postes par an pour atteindre en cinq ans l'objectif programmé.
J'émettrais quelques remarques sur la prise en charge du handicap. Le ministère intègre les créations de postes d'AVS-i parmi les 1 000 postes à créer sur cinq ans. Pourtant, les AVS-i sont rémunérés sur des crédits de titre 6 et non des crédits de personnel et ne sont donc pas intégrés au plafond d'emplois, ce qui introduit une certaine ambiguïté comptable. L'éducation nationale, suivant les recommandations de la Cour des comptes, a au contraire intégré les AVS au plafond d'emplois.
Même si les créations nouvelles de postes d'AVS-i sont bienvenues, elles ne suffisent pas de loin à couvrir les besoins, puisqu'entre 2013 et 2014 moins d'un poste par département est créé. La grande disparité des prescriptions des MDPH, ne laisse pas de surprendre. Il faut aussi regretter les différences de traitement des AVS-i, non seulement entre les régions mais aussi entre l'enseignement agricole et l'éducation nationale, les termes des contrats n'étant pas unifiés et standardisés. À cet égard, la définition de normes communes nationales serait souhaitable pour freiner les inégalités entre territoires.
Enfin, je déplore que le recrutement d'AVS sur des contrats aidés réponde plus à une logique de traitement social du chômage des salariés peu qualifiés que d'accompagnement éducatif stable des élèves handicapés.
Au titre des fragilités de l'enseignement agricole, je citerai la baisse des effectifs scolarisés, la chute des résultats au baccalauréat et l'effondrement cette année des résultats au concours des écoles vétérinaires et agronomiques. Il est fort probable que la mise en place de la rénovation de la voie professionnelle ait entraîné des difficultés de façon purement transitoire. Il me semble néanmoins que nous devons faire preuve d'une grande vigilance pour préserver les capacités d'insertion professionnelle et de poursuites d'études des élèves de l'enseignement agricole. Je dispose des données chiffrées et je pourrais vous apporter des précisions si vous le souhaitez.
Pour conclure, j'aimerais évoquer le mouvement de régionalisation des formations professionnelles. La loi de refondation de l'école a confié aux régions l'élaboration de la carte des formations, en concertation avec les autorités académiques. Cette élaboration nécessitera un dialogue approfondi entre les recteurs et les directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF) pour arbitrer les ouvertures et les fermetures de filières. Il faut garantir la complémentarité des réseaux sans concurrence et dans le respect des spécificités de chacun.
Je suis personnellement favorable à l'implication des régions dans l'enseignement agricole. Cependant, je remarque aussi les disparités importantes qui existent entre les territoires. Dès lors, quel cadre national et quel mode de gouvernance devrions-nous retenir pour assurer un traitement équitable de toutes les régions ?
Cette question est particulièrement importante dans l'enseignement agricole dont le réseau est beaucoup plus mince et disséminé que celui de l'éducation nationale. À défaut d'une régulation nationale, certaines formations ou certaines familles de l'enseignement agricole risquent de pâtir de la régionalisation, dès lors que les DRAAF et les structures privées n'ont pas le même pouvoir de négociation que les recteurs.
Hors de la refonte des cartes régionales de formation, je recommande plus généralement que les DRAAF concluent des partenariats formalisés par des conventions avec les conseils régionaux d'une part et les recteurs d'autre part.
La formalisation des partenariats est essentielle pour s'inscrire dans la durée et ne pas dépendre de la bonne volonté ponctuelle de tel ou tel acteur, bientôt remplacé par un successeur moins attentif. La généralisation de ces conventionnements permettrait de mettre fin aux différences flagrantes d'une région à l'autre et d'une académie à l'autre en matière de prise en compte de l'enseignement agricole.
Mes chers collègues, s'agissant des crédits du programme « Enseignement technique agricole », je souhaiterais innover en vous proposant un avis favorable assortis de guillemets ; ceci pour signifier que, si nous constatons que les trois familles de cette filière d'enseignement sont relativement bien traitées, nous restons préoccupés par des inquiétudes persistantes sur les sujets tels que :
- l'éventuel décompte des AVS-i dans les 1 000 recrutements envisagés, ainsi que les incertitudes liées à l'étalement de ces recrutements sur plusieurs années ;
- le risque de voir les effectifs accueillis déterminés en fonction des moyens disponibles et non l'inverse ;
- l'insuffisante visibilité des filières agricoles, qui devraient être plus systématiquement proposées aux élèves en difficulté, orientés - souvent contre leur gré - vers l'enseignement professionnel en fin de 3e ;
- enfin, la régionalisation des cartes de formation, dont la mise en oeuvre, qui implique la coordination de deux ministères, doit absolument viser l'équité entre les régions.
M. André Gattolin. - Je regrette un réel manque de cohérence dans les politiques conduites d'un département à l'autre à l'égard des élèves handicapés, notamment par les MDPH, dont certaines traitent les dossiers immédiatement, alors que d'autres laissent les parents dans l'expectative. Ce manque de cohérence s'illustre aussi dans la façon dont sont considérés certains établissements expérimentaux d'enseignement de type associatif, parfaitement en mesure d'accueillir ce type d'enfant, mais mis en situation de précarité par le fait que les MDPH les négligent en règle générale et ne se tournent vers eux qu'en tout dernier recours et dans des situations d'urgence.
Mme Corinne Bouchoux. - Considérant les trois rapports qui nous ont été présentés, j'ai l'intention de donner un avis simplement favorable pour l'ensemble des crédits de l'enseignement scolaire, tout en trouvant intéressant le concept d'avis favorable « entre guillemets » préconisé par Mme Françoise Férat.
Je voudrais dire que l'éducation nationale aurait tout à gagner à s'inspirer de certaines méthodes et de l'état d'esprit innovants de l'enseignement agricole qui a, par ailleurs, une responsabilité particulière dans la nécessaire prise de conscience du fait écologique et dans la diffusion des bonnes pratiques agricoles.
Mme Maryvonne Blondin. - Je voudrais, moi aussi, saluer les efforts consentis en faveur de l'enseignement agricole et souligner la qualité pédagogique de cette filière, qui permettra l'apparition de nouvelles pratiques de production, contribuant à améliorer l'image des éleveurs et des cultivateurs.
Mme Françoise Laborde. - Le groupe RDSE approuvera l'ensemble des crédits de l'enseignement scolaire. Je remercie et je félicite notre collègue Françoise Férat pour son implication et pour sa constance dans la défense de l'enseignement agricole depuis toutes ces années. Il faudrait faire en sorte que les pratiques innovantes et expérimentales de l'enseignement agricole puissent agir dans le sens d'une meilleure équité entre les territoires. Je pense aussi que l'enseignement professionnel en général tirerait profit à s'inspirer des méthodes de l'enseignement agricole.
Mme Françoise Cartron. - Je salue à mon tour le travail de notre rapporteur pour avis. Comme plusieurs de mes collègues je voudrais me féliciter du dynamisme de notre enseignement agricole, en soulignant la place qu'il laisse à la culture générale, contribuant ainsi à l'ouverture des jeunes esprits et à l'enrichissement culturel des territoires ruraux.
La régionalisation des cartes de formation étant du double ressort des DRAAF et des recteurs, nous devons prendre garde à ce que d'éventuels problèmes de gouvernance ne nuisent pas à l'harmonisation entre les régions, qui reste un chantier à ouvrir.
Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Mes chers collègues, je vous propose d'adopter un avis sur l'ensemble des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».
La commission donne un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».
Mercredi 20 novembre 2013
- Présidence de Mme Marie-Christine Blandin, présidente -Loi de finances pour 2014 - Mission « Culture » - Examen des rapports pour avis
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission examine les rapports pour avis de MM. Philippe Nachbar, Vincent Éblé, Mmes Maryvonne Blondin, Corinne Bouchoux et M. Jean-Pierre Leleux sur les crédits de la mission « Culture » du projet de loi de finances pour 2014.
M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis des crédits du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » au sein de la mission « Culture ». - Le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » est le seul de la mission « Culture » dont les crédits sont consolidés en 2014. Les autorisations d'engagement progressent de 0,7 % par rapport à 2013 pour atteindre 1 081 millions d'euros, ce qui témoigne des priorités affichées.
L'accent est mis sur l'enseignement supérieur, dont les crédits augmentent de 7,2 % en autorisations d'engagement pour atteindre 249 millions d'euros, et de 9,6 % en autorisations d'engagement, avec 239 millions. En application de la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, des réformes structurelles ont été entreprises, telles que la transformation des pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES) en communautés d'universités et d'établissements, mais aussi des réformes de gouvernance avec l'instauration d'une tutelle conjointe aux ministères de la culture et de l'enseignement supérieur et de la recherche.
La hausse des crédits doit aider les établissements à s'adapter au changement. Les dépenses de fonctionnement, fixées à près de 139 millions d'euros, sont en hausse de 5,7 %. Les écoles nationales supérieures d'architecture bénéficient de la plus forte augmentation. 5 millions d'euros sont prévus pour la titularisation de leurs enseignants, aux statuts très variés. La hausse de 4,2 millions des dépenses d'investissement doit rendre réalisables les travaux nécessaires à la modernisation des établissements ou le financement de projets tels que l'ARTEM de Nancy, alliance entre les Beaux-Arts, l'École des mines et l'ICN Business school. Je souhaite que d'autres projets de cette nature se développent partout en France.
Les crédits d'intervention permettront, en 2014, d'accorder plus de bourses sur critères sociaux et de renforcer la structuration du réseau des écoles d'art sous forme d'établissements publics de coopération culturelle.
La deuxième tendance de ce budget est une légère baisse des crédits des trois actions relatives au fonds de soutien du ministère, à l'action culturelle internationale, ainsi qu'au soutien à la démocratisation et à l'éducation artistique et culturelle. Les crédits de cette action diminuent, mais l'enveloppe consacrée à l'éducation artistique augmente. Celle-ci est désormais inscrite dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République. Une circulaire commune aux ministres de la culture et de l'éducation nationale, signée en mai 2013, a en outre institué le « parcours d'éducation artistique et culturelle ». Les crédits déconcentrés consacrés à la mise en oeuvre de ce parcours s'élèvent en 2014 à 7,5 millions d'euros. Au total, plus de 38 millions d'euros sont consacrés à l'éducation artistique et culturelle, soit une augmentation de 5 millions d'euros.
Ces évolutions positives suscitent toutefois deux types de craintes de la part des nombreux acteurs et en particulier chez les représentants des élus locaux : d'une part, celle du désengagement du ministère de l'éducation nationale, qui pourrait être tenté de s'appuyer sur l'action du ministère de la culture ; d'autre part, celle de la tentation de faire basculer les actions de l'éducation artistique et culturelle du temps scolaire vers le temps périscolaire.
Au sein du programme 224, on observe enfin une diminution de 31 % des crédits de l'action « Soutien aux établissements d'enseignement spécialisé » - c'est-à-dire les conservatoires pour l'enseignement de la musique, de la danse et de l'art dramatique -, après une baisse de 25 % l'an passé. Leur budget a ainsi été divisé par deux en deux ans, puisqu'il est passé de 30 millions à 15 millions d'euros. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales avait organisé la répartition des compétences entre les collectivités territoriales et l'État en matière d'enseignement artistique. Dans l'attente de la mise en oeuvre de cette décentralisation, j'avais souhaité que les crédits de l'État soient sanctuarisés. Or, le désengagement de l'État implique une hausse des dépenses des collectivités territoriales, aujourd'hui aidées à hauteur de 6 % au moyen des crédits déconcentrés. Un dialogue efficace doit s'établir d'urgence entre l'État et les collectivités territoriales.
Compte tenu de ces observations, je m'en rapporterai à la sagesse de la commission pour l'adoption des crédits de ce programme.
Mme Catherine Morin-Desailly. - Ce budget suscite une vive inquiétude. Cela fait maintenant deux ans que j'attire l'attention sur la baisse des crédits dédiés à l'éducation artistique et culturelle, que Frédéric Mitterrand avait préservés. La décentralisation de cette politique est loin d'être achevée. Le bien-fondé de la réforme n'est pas contesté, mais on ne peut lâcher le système dans la nature sans l'avoir organisé, d'autant qu'en période de crise, les départements se recentrent sur le coeur de leurs compétences, et se désengagent de la culture, laissant aux communes le soin de financer les établissements. Les professionnels craignent l'instauration d'un système à deux vitesses. Une pétition, qui a déjà recueilli 14 000 signatures, a même été lancée à Châlons-sur-Saône.
L'État doit dialoguer avec les collectivités territoriales. Mais à ce jour, je n'ai pu obtenir de rendez-vous avec Mme Filippetti pour lui parler de ce dossier. Mme Escoffier m'a assuré qu'elle tiendrait compte de nos inquiétudes dans le cadre de l'acte III de la décentralisation, mais le saucissonnage de la réforme en trois textes ne facilitera pas les choses. On ne peut organiser l'éducation artistique et culturelle si l'on n'organise pas l'enseignement spécialisé. Les enfants qui se découvrent des talents doivent avoir accès à ces enseignements.
Le risque de transfert de l'enseignement artistique et culturel vers le temps périscolaire est réel. Les petites collectivités, notamment rurales, ont déjà du mal à mettre en oeuvre la réforme des rythmes scolaires... Elles ne manquent pourtant pas d'ambition pour les enfants : il faut leur donner les moyens de les réaliser.
Mme Françoise Cartron. - Merci pour ce rapport très complet. Attention toutefois à la confusion des termes : l'éducation artistique n'est pas remise en cause au sein des « parcours d'éducation artistique », qui organisent la complémentarité entre temps scolaire et temps périscolaire. Dans le premier degré, les enseignants doivent proposer des activités artistiques dans leur temps d'enseignement. Dans le second degré, s'il faut rester vigilant sur le nombre de professeurs, l'on peut se féliciter du nombre d'options artistiques proposées au baccalauréat. Les parcours d'éducation artistique consistent à offrir davantage aux enfants en complément des activités proposées dans le temps scolaire. Les crédits baissent légèrement mais cette politique n'est pas remise en cause.
Mme Catherine Morin-Desailly. - La baisse n'est pas légère !
Mme Françoise Cartron. - Il ne faut en tout cas pas dire que l'éducation artistique à l'école est menacée. Nous devons veiller à enrichir l'offre d'enseignements artistiques en dehors du temps scolaire : les territoires ont là un rôle majeur à jouer dans le soutien aux établissements spécialisés. Il faut en outre se battre pour que les Drac attribuent des crédits aux établissements qui incluent l'éducation artistique dans leurs projets.
M. Michel Le Scouarnec. - Les conservatoires perdent successivement 25 % et 31% de leurs financements en deux ans. Cette baisse va avoir des conséquences financières graves pour les communes, qui doivent déjà faire face à la baisse de la dotation de l'État. Cela ne me convient pas du tout.
Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - L'éducation artistique fait partie des programmes officiels mis en oeuvre dans le temps scolaire. La ministre a écrit aux membres du Conseil supérieur des programmes pour insister sur son caractère obligatoire : elle est donc consolidée pour l'avenir.
Mme Catherine Morin-Desailly. - Nous sommes passés tout près de la suppression des bourses aux élèves des conservatoires. En outre, les crédits de l'action culturelle internationale diminuent, sans que l'on sache dans quelle mesure le ministère des affaires étrangères prendra le relais. Nos réseaux culturels à l'étranger, dont Culture France, risquent d'être particulièrement touchés.
M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis. - Je n'ai compétence que sur l'action n° 6, qui entend renforcer la place de la culture dans l'Union européenne - action essentiellement symbolique -, favoriser les échanges interculturels, accompagner les professionnels de la culture et les artistes étrangers, ainsi que valoriser l'expertise et le savoir-faire français. Les crédits qui lui sont affectés sont modestes : de l'ordre de 6 millions d'euros.
Je transmettrai les inquiétudes que vous avez exprimées sur le risque de transfert de charges sur les collectivités. L'éducation artistique et culturelle ne fait que commencer, puisque la convention relative aux parcours n'a été signée que cette année, mais l'on comprend l'inquiétude des associations d'élus locaux. Dans la présentation de la mission, le ministère de la culture indique que le parcours d'éducation artistique et culturelle s'inscrit dans une perspective globale et partagée visant à construire les apprentissages pendant et en-dehors du temps scolaire. J'attirerai l'attention en séance sur le risque que le temps périscolaire ne l'emporte sur le temps scolaire.
Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Nous en venons à présent au rapport de Mme Maryvonne Blondin sur l'action n° 1 du programme « Création ».
Mme Maryvonne Blondin, rapporteure pour avis des crédits consacrés à l'action « Spectacle vivant » au sein du programme « Création » de la mission « Culture ». - Les crédits du programme « Création » destinés au spectacle vivant permettent au ministère de la culture de maintenir les priorités du secteur dans un contexte budgétaire contraint. C'est important car ce secteur contribue au dynamisme économique de notre pays.
L'action n° 1 du programme, dédiée au spectacle vivant, bénéficie de 683 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui représente une baisse de 4,2 %, et de 664 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit une diminution de 2,2 %. Les priorités en matière de diversité et de renouvellement de l'offre culturelle à toutes les étapes de la création, priorités affichées, sont préservées.
Les dépenses d'intervention sont en hausse de 4,5 millions d'euros, mais 5,7 millions des crédits centraux sont destinés à la Philharmonie de Paris. L'accumulation des retards et surcoûts devient très inquiétante et difficilement justifiable aux yeux des autres acteurs du secteur qui y voient un phénomène de concentration des dépenses au profit d'un projet parisien devenu incontrôlable. Si les collectivités territoriales géraient leurs budgets et leurs chantiers de cette façon, elles seraient jugées gravement irresponsables !
Les crédits déconcentrés d'intervention sont stabilisés à près de 284 millions d'euros, et permettent de maintenir un effort soutenu de l'État en direction des territoires.
« L'écosystème » du spectacle vivant a bénéficié d'un arbitrage particulièrement favorable avec le dégel des crédits intervenu dès le mois de juillet 2013. Le projet annuel de performances instaure un nouvel indicateur, qui mesure la durée moyenne des spectacles sur une saison et dans un même lieu. Un tel objectif d'allongement du nombre de représentations devrait avoir un impact positif sur l'emploi et sera source d'économies.
Le secteur du spectacle vivant est particulièrement sensible aux aléas budgétaires - surgels et annulations de crédits -, car les programmations sont définies jusqu'à quatre ans à l'avance. Mais les régimes de TVA sont source d'encore plus de complexité. Les règles applicables aux recettes des salles de spectacle varient en fonction du type de spectacles, du nombre de représentations, mais aussi des modalités de consommation : les billets pour spectacle de variétés sont taxés à 19,6 %, bientôt 20 % si les consommations sont obligatoires ou pendant le spectacle, mais à 5,5 %, si la consommation est facultative ou hors séance ! Or ces modalités dépendent des concessionnaires, qui varient selon les lieux et dans le temps. Les acteurs du secteur réclament un cadre fiscal plus stable.
Le taux de TVA applicable aux artistes auteurs passera prochainement à 10 %. Ceux-ci sont au coeur de la création mais ne bénéficient pas des taux réduits prévus pour la billetterie des salles de cinéma ou de spectacle, ou encore pour les importations d'oeuvres d'art. Le manque à gagner induit par un taux réduit pour les droits d'auteur serait important - l'État l'a évalué à 60 millions d'euros - mais la défense de la place des artistes auteurs devrait être une priorité. Il est incohérent de traiter différemment les artistes et leurs productions.
L'article 31 du projet de loi de finances abaisse le plafond de la taxe affectée au Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV), de 27 à 24 millions d'euros, alors que l'on estime son rendement à 24,3 millions en 2013. Cette décision s'inscrit dans la logique d'effort budgétaire global mais soulève des difficultés, car le CNV joue un rôle moteur pour les entreprises du secteur : l'abaissement du plafond diminuera les aides sélectives qui soutiennent les structures les plus fragiles et remettra en cause une partie du droit de tirage, contrepartie du paiement de la taxe. La ministre s'est d'ailleurs engagée à défendre un relèvement du plafond à 24,3 millions d'euros.
Une piste mériterait d'être exploitée : l'évaluation, en heures travaillées, du temps de travail des intermittents, afin que les entreprises du spectacle vivant bénéficient du crédit d'impôt en faveur de la compétitivité et de l'emploi.
Depuis trois ans, les efforts de structuration du secteur ont permis de faire d'importants progrès. La circulaire du 31 août 2010 relative aux réseaux et labels a généralisé la conclusion de conventions d'objectifs pluriannuelles, puisque 72% des structures étaient conventionnées en 2012. Leurs modalités de signature devraient être davantage simplifiées.
Le cas des musiques actuelles illustre parfaitement les effets de la structuration du secteur. Le plan Smac dédié aux scènes de musiques actuelles a permis de dégager des crédits croissants, qui représentaient 9,6 millions d'euros en 2014. Le label Smac concerne aujourd'hui 82 équipements - mais en principe un par département. Pour les autres, l'État a mis en place des schémas d'orientation des lieux de musiques actuelles (Solima), qui associent les acteurs des musiques actuelles, l'État, et les collectivités territoriales. Celles-ci jouent un rôle essentiel pour l'ensemble du secteur du spectacle vivant, même si leurs dépenses culturelles ont parfois baissé.
Enfin, l'État a renforcé la dimension sociale du secteur. Un fonds de formation professionnelle continue pour les artistes auteurs, dont la gestion est confiée à l'assurance formation des activités du spectacle (Afdas), a été mis en place en 2013 et devrait financer 6 000 à 7 000 formations par an. La ministre de la culture a en outre adressé aux préfets de région, le 22 février 2013, une circulaire destinée à préciser les modalités de recrutement des dirigeants dans les structures labellisées et les réseaux du spectacle vivant, énonçant clairement l'objectif de parité.
L'examen du projet de loi d'orientation de la création artistique annoncé par la ministre pour 2014 sera l'occasion de revenir sur tous ces sujets, qui suscitent de nombreuses attentes de la part des acteurs du secteur.
Je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de cette action du programme « Création ».
Mme Françoise Laborde. - La multiplication des taux de TVA rend le système trop complexe. La hausse de la TVA sur les artistes est particulièrement contestable : le spectacle vivant, c'est d'abord de l'humain. Le rapport sur les intermittents sera particulièrement important à suivre ; des pistes d'économies existent. Je voterai ces crédits.
Mme Catherine Morin-Desailly. - Depuis 2012, les crédits dédiés à la création ne cessent de diminuer : les inquiétudes des professionnels sont bien légitimes. Les gels, dégels et redéploiements de crédits rendent impossible toute prévisibilité de leur activité, qui s'inscrit sur deux ou trois années. Sans compter que les recettes d'exploitation diminuent, de près de 20 % dans certains établissements. Le secteur traverse une crise grave. Il est victime d'une double peine, puisque les dotations aux collectivités sont amputées de 1,5 million d'euros, les empêchant ainsi de compenser les crédits manquants.
Le projet de loi d'orientation de la création tarde à venir, ainsi que celui sur la décentralisation. Les inquiétudes de nos concitoyens grandissent. Je ne voterai pas ces crédits.
M. André Gattolin. - Que la culture ne soit pas considérée comme une priorité dans cette période de crise, cela se conçoit. En effet, le secteur de la musique, qui avait particulièrement souffert de l'émergence du numérique pendant quinze ans, semble à présent relever la tête, grâce au développement de l'offre légale en ligne et à la vigueur de l'activité de spectacle et de concert. La scène n'a jamais généré autant de revenus qu'aujourd'hui. Le relèvement du taux de TVA sur les produits culturels et la baisse de celui sur la scène n'est donc pas illogique, compte tenu de l'évolution de cet écosystème.
M. Pierre Laurent. - Les choses ne me semblent aussi imprévisibles que vous le suggérez : la baisse régulière des crédits que nous observons depuis l'année dernière se poursuivra de manière certaine si rien n'est fait pour l'enrayer. Nous ne partageons pas l'idée de la ministre qui entend faire contribuer son budget aux sacrifices de tous. La culture, comme l'éducation, devrait être une priorité.
Un mot sur la Philharmonie de Paris : l'absence d'équipement de cette nature était un problème dénoncé par tous. Le projet présente en outre un volet pédagogique tout à fait intéressant. Cela n'excuse pas le dérapage financier, mais nous ne pouvons pas cacher la misère du budget de la culture derrière la Philharmonie. Nous ne pouvons pas adopter ces crédits.
M. Jean-Pierre Leleux. - Ce rapport est inquiétant. Des moyens supplémentaires étaient demandés pour la culture il y a à peine deux ou trois ans. C'est un monde particulier, en attente. Après avoir bénéficié pendant quelques décennies de moyens importants, il est particulièrement touché aujourd'hui.
Les moyens du CNV diminuent. Souvenez-vous que sa réforme était demandée il n'y a pas deux ou trois ans.
Notre commission a beaucoup travaillé sur la question du marché noir des billets de spectacle. Nous avons eu gain de cause, mais il faudrait évaluer l'efficacité du système mis en place. Je doute que nos objectifs soient atteints, en dépit de quelques procès retentissants qui ont marqué les esprits.
Le rapport Lescure relatif à l'acte II de l'exception culturelle a relayé l'idée de créer un droit voisin du droit d'auteur au bénéfice des auteurs du spectacle vivant. À l'heure de la numérisation des spectacles, cette demande est légitime. Une telle initiative serait source d'espoir et compenserait les craintes suscitées par la baisse des crédits budgétaires.
Devant la baisse des crédits, il nous sera difficile de les voter.
Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Les pratiques culturelles des Français évoluent : les musiques actuelles arrivent nettement en tête. Le secteur s'est en effet structuré, mais il ne bénéficie pas de crédits correspondant à son importance ! Il convient de s'interroger sur les priorités retenues.
Mme Maryvonne Blondin, rapporteure pour avis. - Vos propos témoignent des inquiétudes qui agitent le secteur. L'examen de l'acte III de la décentralisation et de la loi d'orientation sur la création artistique fournira l'occasion d'y répondre en détail.
Les régimes de TVA sont de plus en plus complexes, en effet.
Le mécénat est très présent dans les différentes structures culturelles et mérite que l'on s'y arrête. Tout n'est pas budgétaire. L'accompagnement social est également une priorité du ministère. À cet égard, la création d'un fonds de formation professionnelle est une avancée majeure. L'amélioration de la couverture sociale des artistes auteurs avec la fusion de l'Association pour la gestion de la sécurité sociale des auteurs (AGESSA) et de la maison des artistes procède de la même logique.
Le projet de la Philharmonie de Paris comporte un aspect pédagogique important, c'est vrai. Il reste à souhaiter que les élèves s'y rendront massivement, et pas seulement ceux scolarisés dans le secteur.
La loi d'orientation sur la création sera l'occasion de revenir sur les pratiques culturelles des Français. La mise en place d'instruments d'observation du secteur en 2014 fournira les informations qui nous manquent sur notre connaissance des pratiques artistiques.
Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Nous retenons les alertes que vous avez émises et l'avis favorable que vous avez rendu. Nous passons à l'examen du rapport pour avis de M. Vincent Eblé sur les crédits du programme « Patrimoines ».
M. Vincent Eblé, rapporteur pour avis des crédits consacrés au programme « Patrimoines » de la mission « Culture ». - Le programme « Patrimoines » participe incontestablement au redressement des finances publiques. Son budget est en baisse de 3,9 % en crédits de paiement et de 1,9 % en autorisations d'engagement, mais cette diminution n'est pas uniforme. Elle traduit au contraire des choix politiques cohérents, non seulement au sein du programme mais aussi au regard de l'ensemble de la mission « Culture ».
Deux actions voient leurs crédits augmenter fortement en raison du lancement de nouveaux projets : les patrimoines archivistiques et archéologiques d'une part, auxquels l'État accordera en 2014 1,9 million d'euros supplémentaires, soit une hausse de 7,5 % des crédits de paiement. Cette enveloppe couvrira les nouveaux besoins du centre national des archives de Pierrefitte-sur-Seine, et soutiendra les projets de travaux des archives départementales dont les crédits augmentent de 8% en crédits de paiement et de 12 % en autorisations d'engagement.
Les crédits du patrimoine archéologique progressent de 1,5 million d'euros en crédits de paiement et de 9,6 millions en autorisations d'engagement afin de lancer le projet « Lascaux 4 » ainsi que le centre de conservation et d'études à Metz. Un dysfonctionnement informatique lié au système Chorus bloque toutefois, depuis le début de l'année 2013, la liquidation de la redevance d'archéologie préventive au titre de la filière urbanisme. L'Institut de recherches archéologiques préventives (Inrap) se retrouve donc une nouvelle fois dans une situation financière extrêmement délicate, alors que la réforme de 2011 permettait enfin de financer correctement l'archéologie préventive. Cette situation n'est pas acceptable : j'interpellerai le ministère en charge de l'urbanisme sur ce point.
Les crédits du patrimoine monumental sont stabilisés en 2014, comme ceux destinés au patrimoine linguistique et à l'architecture. J'ai d'abord été alerté par les différents acteurs du patrimoine et par les élus locaux auditionnés, particulièrement inquiets de la situation du petit patrimoine non protégé -là aussi, les petits peuvent être désavantagés au bénéfice des gros- mais aussi de l'absence de « culture de l'entretien », acte pourtant tout aussi fondamental que la restauration pour la bonne préservation des monuments historiques. Les crédits destinés à ces monuments, qui s'élèvent à 312 millions d'euros en crédits de paiement en 2014, dont 72 % sont des crédits déconcentrés et financent de nombreux chantiers sur l'ensemble du territoire. Le taux de consommation des crédits a baissé ces dernières années. Cette baisse a varié d'une région à l'autre mais également en fonction des années. En 2013, le taux de consommation devrait être de 100 % d'après les estimations du ministère de la culture. Espérons que nous puissions dresser ce constat l'année prochaine.
Le ministère a véritablement pris conscience des conséquences de la réforme de la maîtrise d'ouvrage, incombant désormais aux propriétaires des monuments historiques, que j'avais qualifiée il y a deux ans dans mon premier rapport d'objet d'inquiétude non identifié. Un travail très important a été réalisé depuis lors pour mesurer les attentes très fortes des collectivités territoriales et plus particulièrement des petites communes, qui ne connaissent même pas l'existence de l'assistance à maîtrise d'ouvrage. Les travaux liés à la modernisation de l'action publique ont mis en évidence la nécessité d'anticiper le plus en amont possible le contrôle scientifique et technique. Les collectivités, comme les propriétaires privés, devraient être destinataires de guides pratiques complets et être informés des possibilités d'avances de subventions pouvant aller jusqu'à 30 %.
Les musées voient leurs crédits diminuer au titre de l'action « Patrimoine des musées de France » (-10 %) comme à celui de l'action « Acquisition et enrichissement des collections publiques » (-2,3 %). Cette baisse marque avant tout la fin de travaux importants tels que la construction du MuCEM ou les centrales d'air du Centre Pompidou et l'abandon du projet de la Maison de l'Histoire de France. Les crédits à destination des musées territoriaux sont préservés à hauteur de 15 millions d'euros. La baisse des crédits d'acquisition a amorcé une nouvelle dynamique des prêts et dépôts dans les musées nationaux en régions et les musées territoriaux. Le récolement décennal qui doit s'achever en juin 2014 devrait faciliter une nouvelle politique de circulation des collections publiques, tout en offrant un outil d'analyse de l'origine des oeuvres. De nombreuses questions devraient être traitées dans le projet de loi sur les patrimoines annoncé par la ministre de la culture. Les réformes législatives auront pour objectif d'accompagner ou de rendre possibles les réformes structurelles qui sont aujourd'hui indissociables d'une utilisation vertueuse des crédits destinés à l'ensemble des patrimoines. Dans cette attente, je propose un avis favorable à l'adoption des crédits.
M. Jean-Pierre Leleux. - On évoque souvent l'importance du patrimoine, facteur de cohésion sociale, en période de crise. C'est vrai : malgré la crise, c'est un véritable engouement, lors des journées du patrimoine ou des journées portes-ouvertes des musées, pour ce qui peut nous fédérer. Le patrimoine est un héritage que l'on reçoit et que l'on a le devoir de transmettre. Je regrette que l'on sacrifie ce budget fédérateur dans une période de dislocation sociale. Vous regrettez avec raison que l'on donne beaucoup au gros patrimoine, au détriment du petit, et que l'on néglige la culture de l'entretien. Des crédits sont ainsi concentrés sur des grands projets assez souvent parisiens - ne revenons pas sur la Philharmonie... Vous n'avez pas évoqué le projet de loi sur les patrimoines actuellement en rédaction entre le ministère de la culture et le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, dans lequel le gouvernement veut simplifier les dispositifs de politique patrimoniale, notamment dans les secteurs sauvegardés. En qualité de président de la commission nationale des secteurs sauvegardés, j'ai peur que cette loi de simplification ne complique les choses ! Il faudrait sans doute examiner très en amont ces questions, peut-être avec les députés spécialisés dans le patrimoine.
Je me réjouis enfin de voir s'imposer petit à petit la notion de patrimoine immatériel. Lorsque la bourrasque de la rapidité balaie notre société, il faut encore plus préserver les savoir-faire dans le domaine de la musique, du conte, ou de l'artisanat.
M. Jean Boyer. - L'archéologie préventive est sans doute nécessaire ; mais elle bloque parfois les chantiers trop longtemps et contrarie les porteurs de projets, qui ont du mal à faire revenir une entreprise écartée pendant une trop longue période.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - Je suis inquiète de la baisse des crédits - qui ne datent pas d'aujourd'hui - et que je vis en tant que membre du conseil d'administration du Centre Georges-Pompidou. Cela placera les musées devant des choix difficiles, ceux de restructurations plus lourdes que jamais. C'est préoccupant à l'heure où nous observons une hausse de la fréquentation - même si nous devons toujours demander si les jeunes qui échappent au parcours scolaire fréquentent les musées... Le mécénat augmente proportionnellement à la baisse du financement public, ce qui ne sécurise pas financièrement les musées.
M. Michel Le Scouarnec. - Je suis inquiet pour les territoires ruraux où de nombreux projets de rénovation de chapelles ou d'églises n'attendent qu'un financement -comme la ville dont j'ai été le maire- alors que les crédits sont concentrés sur des grands projets, au détriment de l'égalité des territoires. Il faut partager la culture. J'ai peur que la baisse soit encore plus forte dans les régions les plus éloignées du centre.
M. Vincent Eblé, rapporteur pour avis. - Le patrimoine est un héritage, mais il ne doit pas être borné par la chronologie : c'est aussi la création. Ce budget consent des efforts pour l'architecture, pour les réseaux, les Conseils d'architecture, d'urbanisme, et de l'environnement (CAUE) et au-delà du programme 175 au bénéfice des écoles d'architecture. Ce budget n'est en aucun cas sacrifié. Les crédits consacrés à l'entretien des monuments historiques, aujourd'hui de 48 millions d'euros, étaient en 2007 de 30 millions d'euros, en 2008 de 32 millions d'euros et en 2009 de 31 millions d'euros. Je partage le souci d'ouvrir le patrimoine à des publics divers, comme le font le Louvre et le centre Georges-Pompidou par l'éducation artistique et culturelle, à laquelle Jean-Luc Martinez, le nouveau président de l'établissement public du Louvre nous a annoncé que mille mètres carrés seraient bientôt consacrés. Si les musées doivent revoir à la baisse leurs acquisitions, le travail en direction du public ne doit pas s'interrompre.
Il faut répondre au problème d'une archéologie préventive parfois trop longue, si nous ne voulons pas qu'elle devienne un empêcheur d'aménager en rond : les défenseurs de la culture ne sont en effet pas sûrs de sortir vainqueurs d'un affrontement du pot de terre contre le pot de fer. L'Inrap, lorsqu'il est concerné, doit avoir les moyens d'agir rapidement. Pour rassurer notre collègue Le Scouarnec, dans les yeux duquel j'ai vu briller le golfe du Morbihan, les dépenses pour le grand patrimoine centralisé s'interrompent - comme pour le Mucem ou Pierrefitte - ou sont abandonnées - comme pour la Maison de l'Histoire de France. L'action en faveur d'un patrimoine plus diffus est moins visible, mais plus utile pour un maillage territorial et la dynamique économique à travers le tourisme ou les travaux.
Mme Corinne Bouchoux, rapporteure pour avis des crédits consacrés à l'action « Arts plastiques » au sein du programme « Création » de la mission « Culture ». - J'analyserai l'action n° 2 du programme 131 « Création », mais aussi les crédits destinés au soutien de la photographie, répartis entre plusieurs programmes de la mission « Culture ». Les crédits de paiement de l'action n° 2 intitulée « soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques » sont en légère hausse de 1,4 % pour arriver à 63,3 millions d'euros, mais les autorisations d'engagement baissent fortement (-15,2 %) pour parvenir à 61,5 millions d'euros ; cela s'explique par la fin de l'installation de la collection Lambert en Avignon - que certains d'entre nous ont eu la chance de visiter en juillet dernier lors du déplacement de la commission - et par la suppression de la compensation versée par le ministère à l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) - contrepartie au moratoire obtenu par le Royaume-Uni pour l'extension du droit de suite devenue sans objet. Si les crédits sont préservés, ils ne représentent qu'une très faible part (9,3 %) du programme « Création ». Les opérateurs du secteur contribuent à l'effort budgétaire puisque leurs subventions diminuent : de 1 % pour le Centre national des arts plastiques (CNAP) et de 2,5 % pour la Cité de la céramique.
Les crédits centraux d'intervention s'élèvent à près de 15 millions d'euros. Pour la première fois, 800 000 euros sont destinés à un fonds de soutien des galeries d'art. Cette enveloppe sera utilisée sous forme d'avance remboursable gérée par l'Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles (Ifcic) et devra être complétée par des crédits privés représentant au moins 20 % de l'apport total. Le comité chargé de choisir les galeries bénéficiaires favorisera, je l'espère, une sélection géographiquement et économiquement équitable. Une étude de juin 2013 montre en effet les fortes disparités qui existent, en termes de chiffre d'affaires, entre les galeries parisiennes et celles implantées en régions, mais aussi en fonction de la participation à des foires ou des salons nationaux ou étrangers. Espérons que ce fonds de soutien permettra à de petites galeries d'accéder à ces rencontres, essentielles pour leur développement économique et le rayonnement des territoires. Une hausse des aides aux associations professionnelles et structures ressources de 160 000 euros est proposée en 2014 pour atteindre un total de 640 000 euros. Il faudra favoriser un certain équilibre entre le soutien aux associations des artistes et celui aux structures des diffuseurs, sous peine d'influencer les débats relatifs au secteur, tels que ceux relatifs au respect de la propriété intellectuelle, alors qu'artistes et diffuseurs peuvent avoir des avis très opposés sur ces sujets. Le Palais de Tokyo bénéficiera de 6,5 millions d'euros en 2014. Comme mon prédécesseur l'an passé, je constate avec regret que l'établissement ne respecte toujours pas les objectifs de collaboration avec les fonds régionaux d'art contemporain (Frac) et les centres d'art, visant à valoriser les dynamiques artistiques des territoires. Les crédits déconcentrés s'élèvent à 29,3 millions d'euros pour conforter l'action des Frac et financer notamment les travaux de sept nouveaux Frac dits de nouvelle génération.
Les crédits consacrés à la photographie sont heureusement préservés, hormis les aides provenant du Centre national des arts plastiques (Cnap), dont la baisse correspond à la fois à la contrainte budgétaire de l'établissement mais aussi à un recentrage des missions, demandé par le ministère, dont je vérifierai qu'il ne vise pas particulièrement la photographie. La carte de presse semble de moins en moins facilement attribuée aux photojournalistes, comme le prouvent les chiffres relativement alarmants de la commission de la carte. Une réflexion de fond doit être engagée pour faire évoluer la procédure d'attribution de cette carte, qui ne tient pas compte de l'évolution des formes de rémunération des photojournalistes. La structuration du secteur des arts plastiques a particulièrement progressé depuis deux ans : création du fonds de formation professionnelle continue pour les artistes auteurs, travaux en cours pour négocier une convention collective du secteur des arts plastiques avec une forte implication du ministère de la culture, progrès attendus de la fusion entre l'Agessa et la Maison des artistes pour offrir aux artistes auteurs une couverture sociale unique, plus efficace avec des règles plus transparentes et plus compréhensibles par tous.
Deux sujets suscitent le mécontentement des artistes auteurs. J'ai découvert avec stupéfaction que les structures publiques ou subventionnées par l'État ne respectaient pas les droits patrimoniaux des artistes, dont le droit de présentation publique. Comment demander aux acteurs privés de respecter ce que la plupart des Frac ou des centres d'art ne respectent pas ? Il me semble que ce sujet doit constituer une priorité et je suis heureuse de la réponse de la ministre en commission la semaine dernière. La hausse du taux de TVA intermédiaire à 10 % suscite ensuite l'incompréhension du secteur alors que plusieurs dispositions du projet de loi de finances ou du code général des impôts prévoient un taux réduit à 5,5 % dans le domaine culturel. Or il faut reconnaître la place centrale de l'artiste, qui ne doit pas être le seul à faire face à des hausses alors qu'il est au coeur de la création. C'est pourquoi je vous proposerai un amendement visant à revenir à un taux réduit pour les droits d'auteur. Je vous propose donc de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de l'action n° 2 du programme « Création », au sein de la mission « Culture ».
L'amendement que je propose tend à créer un article additionnel après l'article 7 bis. L'Assemblée nationale a décidé que les importations d'oeuvres d'art ainsi que la billetterie du cinéma seraient assujetties au taux réduit de TVA, au même titre que les ventes de livres ou la billetterie du spectacle vivant, mais pas les droits d'auteur. Sans mon amendement, le taux réduit concernerait donc les biens et services culturels mais pas pour les artistes, qui supporteraient en outre une baisse de rémunération, alors que celle-ci est déjà nettement inférieure à la moyenne nationale : les statistiques figurent dans mon rapport écrit.
Mme Françoise Laborde. - Cela aura-t-il pour effet d'unifier les taux de TVA ou de les complexifier, ce à quoi je suis opposée ?
M. Jean-Pierre Leleux. - On ne peut être que d'accord avec cet amendement. Le cinéma était assujetti au taux normal par le projet de loi et a été ramené à 5,5 % par l'Assemblée nationale. Nous nous sommes suffisamment battus pour le cinéma pour qu'on accompagne cette extension logique.
Mme Catherine Morin-Desailly. - Nous soutiendrons cet amendement.
Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Recadrons les choses : cet amendement sera débattu dans le cadre de la première partie du projet de loi de finances consacrée aux recettes,
Mme Corinne Bouchoux, rapporteure pour avis - Il est compréhensible que notre commission, attachée à la culture, propose une telle disposition, même si d'autres peuvent s'y opposer.
Mme Maryvonne Blondin. - J'ai déposé un amendement similaire au nom de mon groupe politique ; il devrait recevoir un avis favorable de la commission des finances.
Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Nous nous en réjouissons.
L'amendement est adopté à l'unanimité moins trois abstentions.
M. Jean-Pierre Leleux, rapporteur pour avis des crédits consacrés au « Cinéma » au sein de la mission « Culture. - Si le budget global de la culture m'inquiète, je suis soulagé par celui du cinéma. Le financement du cinéma par l'État passe aujourd'hui par le Centre national de la cinématographie et de l'image animée (CNC). Les dotations budgétaires dans la mission culture sont en effet de 5 millions d'euros, et correspondent à des crédits entièrement déconcentrés : 2,8 millions d'euros pour des actions d'éducation à l'image conduites par les DRAC, par exemple dans le cadre des opérations « collèges au cinéma » et 2,6 millions pour soutenir des festivals ou des actions locales favorisant la découverte d'oeuvres cinématographiques.
En face de ces sommes, le CNC devrait, quant à lui, disposer de 700 millions d'euros de recettes réinjectées dans le cinéma français, soit le même montant qu'en 2013. La taxe sur les entrées en salle de cinéma est stable. La fréquentation est en très légère baisse depuis deux ans, après plusieurs années exceptionnelles liées au développement de la 3D et au succès de quelques films très porteurs. La prévision est de 195 millions d'entrées : c'est moins que les 200 millions constatées certaines années mais cela reste encore assez élevé. Le produit de la taxe serait de 134,2 millions d'euros.
La taxe sur les éditeurs de services de télévision, due par les chaines (TST-éditeurs), aurait quant à elle un produit de 267 millions d'euros, soit une baisse de 24 millions d'euros. En effet, une dégradation du marché publicitaire est encore anticipée en 2014, avec en conséquence un recul de l'assiette imposable des grandes chaines historiques. Le rapport Lescure, devant le constat d'un rendement de la TST éditeurs menacé par le morcellement du paysage audiovisuel, proposait dans un premier temps, afin de prendre en compte les effets du numérique, un assujettissement sans ambigüité à la TST-éditeurs des recettes de publicité issues de la télévision de rattrapage, pour un rendement de 2,5 millions d'euros, compensant en partie le recul du rendement de la taxe. C'est notamment ce qui est proposé par l'article 16 du projet de loi de finances rectificative pour 2013, ce dont nous pouvons nous féliciter.
L'assiette actuelle de la taxe sur les distributeurs de services de télévision, dite TST-D, a été mise en place en 2011, mais est largement contournée par certains opérateurs. Elle a donc été réformée par la loi de finances pour 2012 ; son entrée en vigueur est cependant conditionnée à une autorisation par la Commission européenne, qui devrait rapidement venir après la validation par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) de la taxe télécoms, similaire dans son principe. C'est évidemment une excellente nouvelle puisqu'elle représente aujourd'hui la principale source de financement du CNC, et donc du cinéma français. Le produit attendu serait ainsi de 270,7 millions d'euros en 2014, contre 214,2 millions en 2013. Le CNC nous a prévenu que sans l'adoption d'une mesure transitoire prévoyant que les acomptes versés par les redevables en 2014 seraient calculés sur la base d'une assiette actualisée, les effets de la réforme seraient reportés à 2015, avec un surcoût en outre pour les redevables, qui devraient alors payer double en 2015. Le dispositif transitoire inscrit à l'article 16 du projet de loi de finances rectificative semble donner satisfaction. Je n'ai aucun doute sur la pleine légitimité de la TST-D, dans la mesure où le succès des services de télécommunication s'appuie largement sur les contenus audiovisuels et cinématographiques. Une étude de l'Institut de l'audiovisuel et des télécommunications en Europe (Idate) de 2012 montrait ainsi que la vidéo professionnelle représenterait 83,6 % du trafic total sur les réseaux fixes de télécommunications, ce qui s'expliquerait par la consommation de télévision par ADSL, ou plus largement sur IP (câble, fibre).
Le montant du produit de la taxe sur les ventes et locations de vidéogrammes, enfin, est estimé à 28 millions d'euros en 2013, soit 5 % de moins qu'en 2013, du fait du recul du marché de la vidéo physique, non intégralement compensé par la croissance de la vidéo à la demande. Là encore, le rapport Lescure pointait les insuffisances de l'assiette de la taxe qui n'appréhende notamment pas les acteurs établis à l'étranger, non soumis à la taxe, alors que vendant des vidéos dédiées au public français. Le dernier point de l'article 16 du PLFR vise précisément à étendre ladite taxe aux entreprises qui ne sont pas établies sur le territoire français, mais qui proposent, depuis l'étranger, des ventes ou locations de vidéogrammes physiques ou sous forme dématérialisée à des consommateurs français. Cette mesure permet selon le projet de loi de rétablir l'égalité fiscale et « de mettre fin à l'asymétrie qui place certains opérateurs nationaux dans une situation moins favorable que leurs concurrents étrangers ». Je suis, comme nous tous, sur cette ligne. Il nous restera cependant à demander à la ministre des éclaircissements sur les modalités pratiques du recouvrement d'une telle taxe ainsi que sur son éventuel rendement.
Les taxes que je viens d'évoquer sont évidemment affectées au CNC. Le principe du financement du cinéma français est à la fois extrêmement simple et extrêmement vertueux. Il s'agit de financer l'amont de la filière, c'est-à-dire la création, la production et son rayonnement, par son aval, c'est-à-dire les diffuseurs : exploitants de salles, chaines de télévision, vendeurs de DVD et aujourd'hui gestionnaires de réseaux de télécommunication. Le principe n'est donc pas d'organiser une collecte fiscale pour l'État mais bien de redistribuer et faire circuler les sommes issues d'un secteur économique. C'est la raison pour laquelle nous avions contesté l'année dernière un prélèvement exceptionnel de 150 millions d'euros sur le fonds de roulement du CNC. Et l'exceptionnel devient aujourd'hui durable, puisque ce sont 90 millions d'euros qui seraient à nouveau prélevés sur le fonds de roulement du Centre, en application de l'article 33 du projet de loi de finances. Certes les dépenses du Centre se maintiendront à hauteur de 700 millions d'euros, mais je considère qu'un tel prélèvement s'oppose à la logique propre du financement du CNC par l'amont de la filière. Espérons à tout le moins que l'exceptionnel ne sera pas prolongé pour une troisième année en 2015, même si un prélèvement présenté comme exceptionnel est toujours préférable à un plafonnement des recettes, comme il en avait été question.
S'agissant des dépenses, vous savez qu'un débat très important se déroulait jusqu'à récemment au niveau européen sur la réforme de la communication de la commission européenne sur les aides d'État en faveur des oeuvres cinématographiques, dite Communication cinéma. Or le nouveau texte, qui se substitue à celui en vigueur depuis 2001, marque incontestablement une victoire pour les positions françaises, avec une validation des aides sélectives et du soutien automatique.
La politique fiscale en faveur du cinéma - fait plutôt exceptionnel - amène son lot de bonnes nouvelles. J'ai personnellement déposé des amendements pour soumettre l'ensemble des produits culturels, dont les billets de cinéma, au même taux réduit de TVA. L'article 7 du présent projet de loi va dans ce sens avec un alignement de la TVA sur les droits d'entrée dans les salles de spectacle cinématographiques sur le taux réduit applicable au livre ou au spectacle vivant. L'unité des biens culturels est intrinsèque à la vision française, puisqu'elle nous permet d'intégrer la télévision ou le cinéma dans la défense globale de l'exception culturelle, autre victoire datant de juin dernier. La cession des droits d'auteur se verra quant à elle appliquer un taux intermédiaire de TVA de 10 %. Selon certains courriers envoyés aux parlementaires, l'effet d'une telle mesure serait de désavantager les festivals et ciné-clubs qui se verraient appliquer ce taux pour la location des droits de diffusion des films, contrairement aux salles commerciales qui bénéficieraient encore d'un taux réduit au titre de l'acquisition des droits d'exploitation. La direction de la législation fiscale, que j'ai interrogée sur ce point, conteste cette analyse et estime que le traitement sera totalement égalitaire. La ministre pourra peut-être éclaircir ce point en séance, sous réserve que la deuxième partie de la loi de finances soit examinée par le Sénat.
J'explique année après année qu'en matière au cinéma, la concurrence européenne est assez importante et que la dépense fiscale que constituent les crédits d'impôt est économiquement pertinente. Le dispositif du crédit d'impôt national a été réformé dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2012, à la fin de l'année dernière, et entrera en vigueur le 1er janvier prochain. Une première analyse de l'efficacité de la mesure devrait ainsi pouvoir être effectuée dès l'année prochaine. Le crédit d'impôt international avait également été modernisé en loi de finances rectificatives pour 2012, avec un coût fiscal estimé à 12 millions d'euros pour 2014. Un amendement parlementaire a été adopté à l'Assemblée nationale relevant le plafond de ce crédit d'impôt de 10 millions d'euros à 20 millions d'euros par oeuvre, afin d'attirer de très grandes productions, notamment américaines, qui ont plutôt tendance à choisir aujourd'hui l'Angleterre, la Belgique ou d'autres pays européens. Cette stratégie aura à mon sens des effets positifs, non seulement sur les industries techniques du cinéma, mais aussi, au final, sur les comptes de l'État. Toutes les études montrent que le manque à gagner fiscal serait largement compensé par les effets du surcroît d'activité en termes de recettes fiscales et de cotisations sociales. Mais Bercy a parfois du mal à le comprendre...
M. André Gattolin. - Vous parlez d'un système simple et vertueux ; ne deviendrait-il pas simpliste ? Le cinéma français a tendance à vivre de manière fermée autour des producteurs ; les sociétés de production d'effets spéciaux et numériques sont oubliées, et l'on assiste à une montée en puissance du Québec dans ce domaine. Cette année, quatre studios français vont s'y installer - dont Technicolor, l'ancien Thomson, l'équivalent d'Ubisoft dans le domaine des jeux vidéo avec un studio de 200 personnes. Montréal se situe désormais au 3e rang mondial. La réflexion actuelle ne prend pas en compte cette dimension, peut-être parce qu'elle est technologique, alors qu'elle fait l'objet d'une concurrence importante. Pauline Marois, la première ministre du Québec, a annoncé que son pays serait le prochain centre du cinéma à l'heure des nouvelles technologiques.
Mme Françoise Laborde. - Je suis contente de voir un rapporteur heureux, et que la France ait obtenu gain de cause à Bruxelles sur le maintien des aides au cinéma, ce qui permettra à d'autres pays de la suivre.
Mme Catherine Morin-Desailly. - Ce secteur échappe heureusement aux restrictions, mais restons vigilants : la baisse des recettes publicitaires affecte les chaînes de télévision. La défense d'un cinéma diversifié en Europe est un combat loin d'être gagné.
Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - L'Union européenne a finalement accepté d'autoriser les collectivités territoriales à réserver leurs aides à leur ressort géographique : j'imaginais mal M. Estrosi financer Germinal dans le bassin minier, ou M. Percheron finançant Pagnol en Provence...
M. Jean-Pierre Leleux, rapporteur pour avis. - Oui, les nouvelles sont bonnes dans ce secteur, malgré une baisse de la fréquentation des salles. Certaines mesures fiscales sont extrêmement efficaces, parfois au bénéfice d'étrangers : nous nous souvenons d'avoir reçu les représentants d'Ubisoft sur le point de partir au Canada, en raison des avantages fiscaux considérables que ce pays leur accordait. Je préside la commission du film Côte d'Azur, qui fait un travail très efficace, avec des effets économiques induits à travers les équipes de tournage.
Nous accueillons ainsi par exemple le tournage de la série de TF1 « Section de recherche » dans le pays grassois : cela signifie des chambres d'hôtel, des artisans qui construisent les décors... Il vaut mieux les accueillir chez nous plutôt qu'ils le soient dans d'autres pays ! Restons vigilants pour conserver le système de financement extrêmement vertueux du cinéma.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Culture ».
Mme Catherine Morin-Desailly. - Je souhaite signaler que la commission scientifique nationale des collections instituée par la loi de restitution des têtes maories, que nous avions votée en juin 2009, adoptée par l'Assemblée nationale en mai 2010, se réunira demain pour la première fois ; il aura donc fallu trois ans pour que notre volonté se concrétise !
Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - C'est une belle nouvelle, compte tenu des nombreuses réticences qui s'étaient manifestées.
Loi de finances pour 2014 - Mission « Médias, livre et industries culturelles » - Examen du rapport pour avis
Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission examine le rapport pour avis de M. Pierre Laurent sur les crédits du programme « presse » de la mission « Médias, livre et industries culturelles » du projet de loi de finances pour 2014.
M. Pierre Laurent, rapporteur pour avis. - Dans un contexte de crise qui s'accélère -fuite du lectorat, anémie des recettes publicitaires, système de distribution à bout de souffle, transition numérique coûteuse et sans horizon de rentabilité, rédactions fragilisées- nul ne sait quel sera l'avenir de la presse écrite.
À titre d'illustration, la diffusion des quelques 4 500 titres de la presse française, qui s'était stabilisée autour de sept milliards d'exemplaires depuis près de vingt ans, même si cette relative bonne santé masquait des inégalités de situation d'un secteur à l'autre, accuse une forte érosion, depuis 2008, pour s'établir à moins de cinq milliards d'exemplaires diffusés. Aucun secteur n'est épargné par cette dégradation. La presse quotidienne nationale, la plus touchée, a ainsi enregistré une diminution de 40 % des volumes diffusés depuis 1985. Les premiers mois de l'année 2013 apparaissent catastrophiques, avec des ventes en très forte régression.
Entre les mois de janvier et septembre, le secteur connaît des crises à répétition : difficultés économiques récurrentes de Presstalis, faillites de titres, fermetures de kiosques.
Pourtant, la presse constitue un enjeu tant économique que démocratique. C'est à cette aune qu'il faut apprécier les aides importantes, mais indispensables, dont elle bénéficiait en examinant leur évolution comme leur ciblage. Outre des dispositifs fiscaux avantageux mais non ciblés, notamment un taux « super réduit » de TVA à 2,1 % (en comparaison, je rappellerai que ce taux est nul en Grande-Bretagne), les aides directes figurent, pour 135,1 millions d'euros en 2014, au programme 180. Ces aides sont de nature diverse et poursuivent des objectifs variés :
- le soutien à la diffusion concentre les trois quarts des crédits consacrés aux aides directes avec l'aide au portage (36 millions d'euros), l'exonération de charges patronales pour les vendeurs-colporteurs et les porteurs de presse (21,2 millions d'euros) et la contribution à la restructuration de Presstalis (18,9 millions d'euros) ;
- l'incitation à la modernisation : 12,6 millions d'euros pour les mesures d'accompagnement des salariés concernés par la restructuration des imprimeries, qui se terminent progressivement, 4 millions d'euros, très insuffisants, au bénéfice de l'équipement des commerces de presse et 30,9 millions d'euros pour le fonds stratégique pour le développement de la presse destiné à financer des projets innovants ;
- enfin la préservation du pluralisme, domaine qui a justifié initialement la création d'aides à la presse mais qui ne représente plus que 3 % des crédits, soit 11,5 millions d'euros, pour cinq quotidiens aidés en raison de la faiblesse de leurs ressources publicitaires. Le pluralisme est aujourd'hui le parent pauvre des politiques d'aide à la presse.
L'État s'est également investi dans le sauvetage de Presstalis, ce qui fut décisif pour préserver le système de distribution coopératif instauré par la loi n° 47-585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques, dite « loi Bichet ».
À cet égard, je souhaite saluer le travail de régulation conjoint du Conseil supérieur des messageries de presse (CSMP) et de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP), qui, dès le printemps 2012, ont pris plusieurs décisions majeures afin d'éviter la faillite totale du système solidaire mis en place par la loi Bichet. Je citerai notamment l'instauration d'une péréquation entre Presstalis et les Messageries lyonnaises de presse (MLP) pour la contribution aux surcoûts spécifiques liés à la distribution de la presse quotidienne, mais également l'amélioration des conditions de travail et de rémunération du niveau 3. Les décisions à venir sur la mutualisation des moyens informatiques et de transport entre les deux messageries devraient, elles aussi, constituer des avancées fondamentales. Au-delà, la perspective d'une fusion des messageries est envisagée par de nombreux acteurs.
Toutefois, le dispositif français d'aides à la presse demeure aussi insuffisant qu'inadapté à la mutation profonde demandée au secteur. À ce titre, j'estime que le plan triennal issu des États généraux de la presse écrite de l'automne 2008 constitue un échec, malgré les moyens alloués.
On rappellera, à titre d'illustration, que le doublement des aides au portage à 70 millions d'euros a essentiellement profité à la presse quotidienne régionale, déjà massivement portée, et qui, dans ce cadre, a presque exclusivement bénéficié des aides au stock. D'aucuns ont d'ailleurs dénoncé un effet d'aubaine, formule que conteste la presse quotidienne régionale. En outre, le système actuel d'aide au portage ne favorise pas le portage multi-titres mutualisé.
Dans ce contexte, la remise à plat des aides à la presse, promesse de campagne du Président de la République, a suscité les espoirs de toute une profession. La réforme, annoncée par la ministre de la culture et de la communication le 10 juillet dernier, dont le présent projet de budget constitue la traduction, n'a toutefois pas répondu aux attentes : la déception est forte chez les professionnels que j'ai auditionnés.
La réforme, qui s'appuie sur les conclusions du groupe de travail confié à Roch-Olivier Maistre, président de l'ARDP, comprend quatre volets :
- le maintien du taux « super réduit » de TVA à l'ensemble des catégories de presse en contrepartie de la participation de tous au financement du système de distribution de la presse, le débat sur la possibilité de cibler cette aide ayant préalablement été tranché par la ministre même si l'on peut considérer que ce choix pose un problème de principe ;
- le ciblage des aides directes en faveur de la modernisation au sein d'un fonds stratégique au périmètre élargi ;
- le lancement d'une réflexion sur la complémentarité entre les différents modes de diffusion de la presse (postage, portage, vente au numéro), rien n'ayant été toutefois engagé à ce jour ;
- enfin, l'amélioration de la situation sociale des vendeurs-colporteurs et des photojournalistes.
J'estime pour ma part que les décisions prises ne sont pas à la hauteur des enjeux, et ce pour trois raisons essentielles :
- le fonds stratégique pour le développement de la presse, fer de lance de la réforme en matière d'innovation, voit ses crédits diminuer de plus de 8 %. Or, l'innovation est essentielle à la transition de la presse vers de nouveaux modèles économiques. En outre, le « fonds Google », à propos duquel les jugements oscillent entre « compromis acceptable » et « occasion manquée », ne règle en rien le problème structurel de modernisation ;
- aucun effort n'est fait en faveur du pluralisme, dans un contexte où certains titres sont au bord de la faillite ;
- enfin, sans étude d'impact ni concertation, le Gouvernement a annoncé la fin brutale du moratoire postal, destiné à freiner l'augmentation des tarifs postaux de la presse inscrite dans les accords Schwartz. Ce coup d'arrêt coûtera 60 millions d'euros aux éditeurs et suscite de très vives tensions entre la presse et La Poste, au point de rendre indispensable la nomination d'un médiateur, demandé par les parties depuis l'été mais non encore désigné, le flou demeurant également sur le périmètre de sa mission.
Parallèlement, l'aide au transport ferroviaire de la presse, qui sert majoritairement au Monde, (4,5 millions d'euros en 2013) est supprimée.
Certes, les différentes aides à la diffusion nécessitaient une clarification dans le cadre d'une ligne politique claire. Mais ces mesures auront des conséquences imprévisibles dès 2014. Plusieurs éditeurs auditionnés ont ainsi fait état de dépenses prévisibles insoutenables pour leur trésorerie.
Je souhaite donc qu'à l'issue de la médiation annoncée, l'État prenne ses responsabilités et assure une sortie du moratoire dans des conditions acceptables, tant pour les éditeurs que pour la Poste, dont les perspectives économiques ne sont guère brillantes non plus. Sans cela le budget annoncé pourrait être celui de la mort de plusieurs titres.
Pourtant, je ne crois pas à la fin de la presse écrite, dès lors que les moyens de sa modernisation lui sont donnés et qu'un modèle économique viable est favorisé pour ses applications numériques. J'appelle donc de mes voeux, avant qu'il ne soit trop tard, la mise en oeuvre, d'une politique ambitieuse de soutien à la presse, dans le respect des principes de solidarité entre les éditeurs et d'indépendance posés par la loi Bichet.
Cette réforme devra s'appuyer sur trois principes :
- la mutualisation des moyens de diffusion, quels qu'ils soient, par une coopération renforcée des messageries ;
- l'aide pérenne à la transition vers de nouveaux modèles économiques en assurant une rentabilité économique à la presse numérique, notamment par une application du taux « super réduit » de TVA, dans le souci constant de préserver la rémunération des créateurs de contenus ;
- enfin, le lien nécessaire entre solidarité des familles de presse et soutien au pluralisme, en ciblant les aides sur les aides à la presse d'information politique et générale. De fait, l'objectif de maintien d'une presse pluraliste d'information, particulièrement menacée par la crise, doit demeurer central, en vue de garantir l'accès de tous les citoyens au débat d'opinions. Il en va de notre démocratie.
À défaut d'une telle réforme, ambitieuse sans coût inconsidéré, les Français se contenteront à l'avenir d'informations moins qualitatives, brutes et sans analyse. Le papier deviendra un produit de loisirs réservé, compte tenu de son coût, à une classe culturellement aisée. Je souhaite, mes chers collègues, un avenir différent à la presse écrite de notre pays.
Pour ce qui concerne, dans un second temps de mon propos, l'Agence France-Presse (AFP), le présent projet de budget lui alloue 123 millions d'euros, soit une dotation équivalente à celle de l'an passé, mesure de périmètre mise à part.
À ce stade, les incertitudes qui pèsent sur le financement de l'agence depuis la procédure en cours pour aides d'État devant la Commission européenne, faisant suite à la plainte déposée en mars 2010 par une agence de presse allemande, ne sont pas levées, même si Emmanuel Hoog, président-directeur général de l'AFP, s'est montré rassurant lors de son audition par notre commission.
Pour se conformer à la législation communautaire, il revient à l'État de distinguer, dans cette dotation, ce qui relève de la compensation des missions d'intérêt général de l'AFP, la France ayant obtenu leur reconnaissance par les autorités européennes, et ce qui concerne le paiement des abonnements souscrits par les administrations. Cette distinction n'est pourtant pas faite dans le présent budget. Elle constituera un enjeu du prochain contrat d'objectifs et de moyens de l'Agence.
La clarification des modalités de financement de l'Agence doit également s'accompagner, à mon sens, d'une réflexion sur la pérennisation de ses moyens d'investissement. De fait, la situation économique actuelle de l'AFP, découlant de la crise de la presse française qui représente la moitié de son chiffre d'affaires, est particulièrement préoccupante à l'heure où la modernisation des outils et le maintien d'effectifs de qualité sont essentiels eu égard à la concurrence. Un désengagement de l'État serait, sur ce point, dramatique pour l'avenir de l'AFP.
Enfin, je serai particulièrement attentif aux conclusions de la négociation, qui s'est ouverte le 7 novembre entre les syndicats et la direction, concernant la création d'un contrat d'entreprise.
L'AFP représente un actif stratégique pour la France qu'il convient de préserver grâce à un soutien public adapté.
Mon exposé ne laissant guère de doute sur la conclusion de mon propos, vous l'aurez compris, mes chers collègues, je ne puis vous proposer de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 180 « Presse » au sein de la mission « Médias, livre et industries culturelles ».
M. André Gattolin. - Au regard des débats que nous avons eus les années précédentes et des conclusions du rapport de notre collègue député Michel Françaix sur les aides à la presse (rationalisation des aides à la distribution, ciblage en faveur de la presse d'information politique et générale, conditionnement des aides au respect de la déontologie, alignement des taux de TVA pour la presse en ligne, etc.), le groupe écologiste est déçu par la réforme présentée par la ministre de la culture et de la communication au mois de juillet dernier. Les critiques relatives à la redondance des aides et leur absence de ciblage n'ont pas été entendues. Pourtant, la situation économique de la presse d'information politique et générale est source de grandes inquiétudes. Dans ce cadre, le maintien du taux « super réduit » de TVA pour l'ensemble de la presse, qui bénéficie en volume majoritairement aux magazines, constitue une aberration.
À peine un tiers des journalistes encartés travaillent aujourd'hui pour la presse d'information et générale alors que ces rédactions fournissent l'essentiel du travail d'investigation. En vue de maintenir la qualité du travail journalistique dans le domaine de la presse en ligne, il convient d'inciter les « pure player » et les rédactions numériques des titres à engager de véritables journalistes.
À l'avenir, la fermeture de nouveaux titres serait dramatique. Dans ce cadre, la fin annoncée du moratoire postal alors que la substitution de la distribution par le portage n'est pas au point, notamment dans les zones rurales, est dangereuse.
Pour toutes ces raisons, le groupe écologiste est extrêmement réticent à donner un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 180.
M. David Assouline. - Les problèmes soulevés par notre collègue Pierre Laurent sont essentiellement d'ordre structurel. C'est pourquoi, si la réforme annoncée au mois de juillet n'est pas exactement à la hauteur des attentes, le présent budget préserve malgré tout l'essentiel. Dans la situation actuelle, la remise à plat du système d'aide à la presse pourrait, en outre, se révéler défavorable du secteur. En effet, les aides de l'État à la presse posent le problème de l'indépendance des rédactions, dans la mesure où, abondant les trésoreries, elles permettent également de payer les salaires des journalistes. Pour ma part, j'ai toujours plaidé pour que les investissements de l'État dans la presse soient essentiellement de nature fiscale, c'est-à-dire indirects.
La crise actuelle prend sa source dans le choc technologique auquel est confrontée la presse. Afin de trouver un modèle économique rentable à la presse numérique, il convient de porter à nouveau, dans le cadre du débat sur le projet de loi de finances, l'application d'un taux identique de TVA pour la presse numérique et la presse papier. Les deux supports, dont la mixité constitue l'avenir de la presse, ne doivent en effet pas s'opposer économiquement.
S'agissant de la distribution, l'État a parfaitement joué son rôle en matière financière comme dans le domaine de la médiation. Il lui reste à trouver un moyen de mieux cibler les aides en faveur de la presse d'information politique et générale. Par exemple, un taux de la TVA plus élevé, bien que réduit, applicable aux magazines permettrait de disposer de quelques marges de manoeuvre en faveur des aides au pluralisme. En tout état de cause, la presse française est particulièrement favorisée en termes d'aides publiques par comparaison à la situation qui prévaut dans d'autres pays.
Pour ce qui concerne l'AFP, si je considère important de maintenir une agence de presse française au niveau mondial, ce ne peut être sous la forme d'une agence d'État. Il faut au contraire encourager l'AFP à développer ses ressources propres.
En conclusion, il convient de poursuivre la réforme des aides à la presse, notamment pour ce qui concerne le ciblage de la TVA même s'il n'est pas si simple de distinguer ce qui relève ou non de la presse d'information politique et générale. Pour autant, dans un contexte de contrainte budgétaire, je souhaite que notre commission donne un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 180 « Presse ».
Mme Catherine Morin-Desailly. - Comme l'ont dit mes collègues, la crise de la presse est tant structurelle, en raison des mutations technologiques et économiques du secteur, que conjoncturelle.
En revanche, je ne considère pas, comme le fait notre collègue David Assouline, que le projet de budget pour 2014 préserve l'essentiel. De fait, la fin du moratoire fiscal, sans étude d'impact préalable, est particulièrement malvenue. Dans l'attente d'une solution de substitution pérenne pour la distribution de la presse, il convient au contraire de maintenir les dispositifs existants. Il est également indispensable de poursuivre les discussions, au sein des instances européennes, afin que soit autorisée l'application d'un taux de TVA unique pour la presse, quel qu'en soit le support.
Le groupe UDI-UC ne donnera donc pas un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 180.
M. Michel Le Scouarnec. - L'État ne doit pas laisser mourir la presse écrite, qui représente un instrument essentiel de notre démocratie. Il faut donc réfléchir ensemble à des solutions pérennes de financement.
M. Pierre Laurent, rapporteur pour avis. - Les détracteurs d'un ciblage des aides indirectes par une différenciation des taux de TVA applicables à la presse ont également des arguments solides. En effet, le taux unique constitue la contrepartie de la solidarité entre familles de presse. En outre, tous les secteurs sont désormais en crise. Malgré tout, je persiste à penser, comme Michel Françaix et Roch-Olivier Maistre, qu'un ciblage est nécessaire.
S'agissant de l'application d'un taux de TVA identique à la presse papier et à la presse numérique, je vous rappelle que la ministre de la culture et de la communication a pris l'engagement devant notre commission que cette réforme serait votée en 2014, quel que soit l'état d'avancement des négociations avec la Commission européenne. En réalité, de nombreux titres appliquent déjà, sans autorisation, le taux « super réduit » sur le chiffre d'affaires réalisé en ligne. Cette question devra être abordée, dès cette année, lors du débat budgétaire.
Pour ce qui concerne le moratoire postal, tous mes interlocuteurs, sans exception, m'ont indiqué que, sans atténuation, la mesure aurait des conséquences catastrophiques pouvant aller jusqu'à la fin de certains titres déjà en grande difficulté, à l'instar de Libération ou de L'Humanité. Là encore, le débat budgétaire devra a minima permettre de trouver une solution pour atténuer les conséquences de la fin du moratoire postal sur la presse d'information politique et générale. Il est également extrêmement urgent que le médiateur promis soit nommé, afin de proposer une issue au conflit entre les éditeurs et La Poste mais également d'envisager une solution pérenne pour la distribution de la presse par une amélioration de la cohérence entre portage, postage et vente au numéro. Ces difficultés structurelles n'ont, en effet, pas été réglées par les États généraux de la presse écrite de l'automne 2008, qui ont massivement renforcé les aides sans réformer le système. L'accord avec Google, comme la réforme de juillet 2013, ont également constitué des occasions manquées de réformer en profondeur les aides à la presse. Il convient désormais d'agir rapidement.
Enfin, pour ce qui concerne l'AFP, nul ne souhaite en faire une agence d'État, mais il est nécessaire de clarifier les relations financières qu'elle entretient avec lui comme de lui donner les capacités d'investir et de se moderniser.
Le vote de l'avis sur les crédits est réservé.
Jeudi 21 novembre 2013
- Présidence de Mme Marie-Christine Blandin, présidente -Loi de finances pour 2014 - Mission « Médias, livre et industries culturelles » et Mission « Avances à l'audiovisuel public » - Examen des rapports pour avis
La commission examine les rapports pour avis de MM. David Assouline sur les crédits consacrés à l'audiovisuel, Jacques Legendre sur les crédits du programme « Livre et industries culturelles » et Mme Claudine Lepage sur les crédits consacrés à l'action audiovisuelle extérieure du projet de loi de finances pour 2014.
M. David Assouline, rapporteur pour avis sur les crédits consacrés à l'audiovisuel. - Le montant total des recettes de la contribution à l'audiovisuel public s'élèvera en 2014 à 3,55 milliards d'euros, et constituera ainsi plus de 92 % du financement de l'audiovisuel public.
La redevance est donc aujourd'hui devenue, notamment grâce à la nette augmentation décidée l'année dernière, le pilier très fort de l'audiovisuel public. Et c'est grâce à ce financement dynamique que le secteur échappe à la chute drastique des crédits.
Néanmoins, il participe comme les autres à l'effort de redressement des finances publiques, avec une dépense globale de 3 846 millions d'euros en 2014, contre 3 881 millions d'euros en 2013. Les acteurs les plus fragilisés par les réformes engagées à la fin des années 2000, à savoir France Télévisions et France Médias Monde (F2M), sont davantage protégés dans le présent budget.
Je ne ferai pas de développement particulier sur la société France Médias Monde, qui fait l'objet d'une analyse spécifique de ma collègue Claudine Lepage. Je souhaite cependant rendre hommage aux deux salariés de Radio France Internationale (RFI), Mme Ghislaine Dupont et M. Claude Verlon, assassinés à Kidal au Mali, le 2 novembre dernier, dans l'exercice de leur profession.
S'agissant de France Télévisions, un effort évident a été fait par le Parlement en sa faveur. En plus des 2 euros d'indexation et des 2 euros proposés par le Gouvernement, la hausse de 2 euros supplémentaires de la redevance en 2013 que nous avions proposée, qui représente 50 millions d'euros de crédits supplémentaires, a ainsi entièrement été dédiée au groupe France Télévisions.
Ce choix a été particulièrement judicieux puisque nous savons maintenant que des moins-values de recettes publicitaires, à hauteur d'au moins quinze millions d'euros, seront constatées à la fin de l'année.
Par ailleurs, afin de réduire les incertitudes, une disposition a été introduite dans la loi relative à l'indépendance de l'audiovisuel public, qui vient d'être promulguée : la publicité en journée sera maintenue sur les antennes de France Télévisions après 2015 afin de lui accorder de la visibilité sur son modèle de financement.
J'ai par ailleurs expliqué à plusieurs reprises que ce maintien de la publicité n'empêchait en rien de conserver des exigences culturelles pour le service public.
Enfin, dernière éclaircie, la validation de la taxe télécoms par la Cour de justice de l'Union européenne nous conduit à stabiliser pour l'instant le mode de financement de l'audiovisuel public, avec l'actuelle contribution à l'audiovisuel public.
Cela ne devra pas nous empêcher, à court ou moyen terme, de réfléchir sérieusement au risque d'évasion que représente le visionnage de programmes sur ordinateurs et tablettes, et donc à la modification de l'assiette de la redevance.
S'agissant de 2014, le Gouvernement prend là encore ses responsabilités.
Les ressources publiques vont s'établir à 2 495 millions d'euros, à un niveau très légèrement inférieur à celui prévu par la loi de finances pour 2013.
Parallèlement, une progression de 2,1 % des ressources publicitaires est prévue entre 2013 et 2015. Il s'agit d'une hausse raisonnable, beaucoup plus crédible que celle prévue dans le précédent contrat d'objectifs et de moyens (COM). Je salue à cet égard l'effort de sincérité réalisé dans le cadre de l'avenant au COM. Néanmoins, comme pour toute évaluation de recette commerciale, un risque existe et le COM prévoit au demeurant un réexamen annuel de la situation sur le sujet.
Par ailleurs, le COM ne prévoyait pas que le Parlement se saisirait de la question des droits audiovisuels, qui ont fait l'objet d'une réforme à l'initiative de notre commission de la culture. Elle pourrait permettre au groupe France Télévisions de disposer, à moyen ou long terme, sur les programmes à succès qu'il finance, de recettes d'exploitation complémentaires et donc de desserrer très légèrement la contrainte.
En même temps, les hypothèses de charges opérationnelles traduisent les objectifs stratégiques de l'avenant au COM : les investissements dans les programmes seront maintenus à hauteur de 20 % du chiffre d'affaires, mais des économies seront recherchées par ailleurs.
Le plan de départ volontaire vise ainsi à faire en sorte que le groupe compte 9 750 emplois temps plein (ETP) en 2015, soit une diminution de l'ordre de 650 ETP par rapport à 2012.
Le coût de ce plan de départ a déjà été inscrit dans le budget 2013, à hauteur de 83,9 millions d'euros, ce qui explique en partie le déficit de 2013.
Face à cet effort important, dans un contexte économique et social difficile, le point majeur est que les modalités d'application du plan de départ volontaire aÌ la retraite mis en place en 2009, avec un pilotage pour le moins défaillant, ne se reproduise pas, avec au final une stabilité total de l'effectif, associée à un coût très important pour l'entreprise. Cette fois-ci le plan de départ devra faire l'objet d'un suivi particulièrement fin. Il devra peut-être également s'accompagner d'une simplification de l'organigramme, qui apparaît encore compliqué à de nombreux interlocuteurs rencontrés.
Dernier point, j'ai demandé à France Télévisions un tableau assez complet sur la question des dépréciations des programmes, des pertes de droits et de stockage de programme. Il manque quelques éléments sur 2013. Il apparaît néanmoins que des pratiques un peu étonnantes ont certes pu être constatées en 2010, avec des montants de dépréciations élevés et des stocks importants. Certains programmes inédits ont donc probablement été abandonnés sans être diffusés, probablement au profit de certaines rediffusions. En revanche, des efforts ont a priori été faits depuis, avec une baisse continue à la fois du montant des dépréciations, des pertes des droits et des stocks de programme. Sans que l'on puisse totalement juger la gestion menée, il me semble néanmoins qu'aujourd'hui une politique d'alternance entre la diffusion d'inédits et des rediffusions est conduite à France Télévisions.
S'agissant d'Arte, ses ambitions culturelles sont complètement maintenues en dépit d'une très légère baisse de ses crédits, à hauteur d'un million d'euros.
Cette réduction extrêmement faible par rapport à son budget permettra à Arte de maintenir exactement les investissements dans les programmes au niveau de 2013, à savoir près de 130 millions d'euros. En effet, elle sera en partie neutralisée par des économies réalisées sur les charges de diffusion et une augmentation des ressources propres.
L'objectif est de consolider la relance éditoriale lancée depuis 2012, dont l'objet est de permettre à la chaîne de reconquérir son audience sans perdre ni sa singularité de chaîne culturelle européenne, ni son exigence en matière de création. Je crois que nous pouvons féliciter les équipes de la chaîne pour la réussite de cette politique. Au-delà de ses innovations dans le domaine du numérique, la chaîne est parvenue à élever son audience de 1,5 % en 2011 à 1,9 % pour l'année en cours, ce qui constitue une très belle performance dans la situation actuelle, les autres chaînes historiques connaissant quant à elles des baisses d'audience.
Pour Radio France, la part de contribution à l'audiovisuel public affectée est fixée à hauteur de 602,5 millions d'euros, en baisse de 1,5 % par rapport à 2013.
En fonctionnement, la dotation est quasi stable, mais le budget de Radio France devra néanmoins absorber la prise en charge des coûts de diffusion de ses radios en Outre-mer, à hauteur de 2,4 millions d'euros, qui était auparavant assurée par France Télévisions.
En investissement par ailleurs, le chantier de réhabilitation de la Maison de Radio France se poursuivra en 2014, qui verra s'achever l'auditorium, et la Maison ronde ré-ouvrir au public. Le niveau de subvention d'investissement, prévu à 24,6 millions d'euros, va cependant marquer une diminution exceptionnelle de 2 millions d'euros par rapport au niveau du COM, qui reste compatible avec le calendrier du chantier.
Il est enfin assez difficile d'établir un bilan à l'issue de l'actuelle mandature du président. En effet, notre rôle n'est ni celui de se substituer au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), qui est désormais l'organe de nomination des présidents de l'audiovisuel public, ni celui d'être le commentateur de la qualité présumée des programmes diffusés. Cependant, sur la base des rapports d'exécution du COM 2010-2014, que nous avons examinés ces dernières années, reconnaissons que les objectifs ont plutôt été tenus. En termes d'audience par exemple, l'objectif de résistance à l'érosion de l'audience cumulée de la radio a bien été rempli : France Inter, France Bleu, France Info, France Culture, FIP et France Musique sont des radios qui résistent bien, voire très bien, à la concurrence des autres radios.
En revanche, le Mouv', la radio dont la mission est de s'adresser à un public jeune, n'a jamais trouvé son rythme de croisière. Son objectif d'audience a été ramené de 1,5 % à 0,8 % d'audience, mais nous en sommes encore loin (0,4 %). Par ailleurs, son public vieillit et les 35-49 ans représentent ainsi 42 % de son audience. La rénovation de cette radio sera, à n'en point douter, l'un des défis du prochain mandat et l'un des objectifs importants du prochain contrat d'objectifs et de moyens.
Les radios locales associatives, dont les ressources commerciales issues de la publicité sont inférieures à 20 % de leur chiffre d'affaires total et qui accomplissent une mission de communication sociale de proximité, peuvent bénéficier d'une subvention versée dans le cadre du fonds de soutien à l'expression radiophonique.
La dotation inscrite dans le projet de loi de finances (PLF) 2014 afin d'abonder ce fonds s'élève à 28,8 millions d'euros contre 29,2 millions d'euros en 2013.
Je suis très attaché à l'activité de ces radios qui jouent un rôle culturel et social important au niveau local et je considère donc que cette baisse, même si elle est minime, ne peut être que ponctuelle.
La question de leur financement pourrait donc faire l'objet d'une réflexion plus approfondie, notamment dans le cadre des Assises de la radio. Elle porterait par exemple sur le nombre de radios associatives aidées ou encore sur leur capacité à disposer de ressources propres. Je ne suis pas certain que de nouvelles solutions pourraient être envisagées, mais cela nous permettrait au moins d'éclairer davantage notre analyse.
Parlons enfin du sujet le plus sensible de ce budget, à savoir la dotation en faveur de l'Institut national de l'audiovisuel (INA). Elle s'élève à 69,5 millions d'euros en PLF 2014, contre 90,5 millions d'euros en loi de finances initiales (LFI) 2013, soit une baisse importante de 23,2 % des crédits.
Cependant, il apparaît que cette diminution de 21 millions d'euros correspond principalement à un prélèvement exceptionnel de 19,8 millions d'euros sur son fonds de roulement.
Ce prélèvement n'est pas un acte « gratuit » de la tutelle. En effet, depuis 2008, les présidents de l'INA ont élaboré des projets pour définir des solutions à la problématique immobilière de l'entreprise.
Ce projet est, aux yeux de tous, pleinement justifié : les emprises immobilières de Bry-sur-Marne sont fortement éclatées, ce qui nuit à la fluidité de certains projets. Surtout, le « Pétasite » de l'INA dans lequel est organisé le stockage numérique des archives est un bâtiment qui n'est pas aux normes, et qui semble exigu pour accueillir près du quart du personnel de l'INA (250 personnes sur les 1 000 salariés).
Bien que la légitimité du projet ne soit pas contestée sur le fond, force est de constater que les « errements » de l'actuelle direction dans le cadre de son projet immobilier ont fortement nuit à sa réalisation.
Dans le COM initial, l'État prévoyait le versement d'une dotation exceptionnelle de 55 millions d'euros pour la réalisation de l'opération, dont le coût était estimé à environ 75 millions d'euros en juillet 2010.
Néanmoins, à deux reprises, en janvier 2011, puis en janvier 2012, M. Mathieu Gallet, président de l'INA changeait de projet en proposant d'abord une relocalisation de l'ensemble des activités dans le nord de Paris, puis la construction d'un bâtiment neuf unique à Bry-sur-Marne, pour un montant de 120 millions d'euros, au minimum. Ce projet, que l'on pourrait qualifier de « pharaonique », s'appuyait sur la dotation prévue de l'État de 55 millions d'euros, un puisement dans le fonds de roulement et une cession d'actifs immobiliers.
Il était en fait déraisonnable, notamment dans la période de contrainte budgétaire que nous connaissons.
Ce qui est important aujourd'hui, ce n'est donc pas le prélèvement sur le fonds de roulement. Ce qui est important, c'est que :
- tout le monde soit convaincu de la pertinence d'une remise aux normes des bâtiments de l'INA et notamment du site de stockage ;
- qu'il soit conçu rapidement ;
- et que l'État s'engage, et la ministre l'a fait, à la fois sur le principe du projet et sur celui de la participation importante de l'État, qui permette à l'Institut de continuer à exercer pleinement ses missions.
Je rappelle par ailleurs que d'autres sources d'inquiétude peuvent être pointées. Outre ses fonctions traditionnelles, dans le domaine des archives et du dépôt légal, l'INA exerce des activités concurrentielles, d'exploitation commerciale des archives d'une part, et de formation professionnelle, d'autre part, qui expliquent son statut d'établissement public et commercial.
Or, force est de constater que des menaces fortes pèsent sur les ressources propres de l'établissement, qui baissent assez continûment, passant ainsi de 40,9 millions d'euros en 2012, à 40,5 millions d'euros en prévisionnel 2013, et 39,9 millions d'euros en estimatif 2014.
S'agissant de la commercialisation des images, de plus en plus d'archives sur lesquelles l'INA dispose de droits, « tombent » aujourd'hui dans le domaine public, retirant certaines sources de revenus à l'Institut, sans qu'il ne soit capable de récupérer de nouveaux droits par ailleurs. La Cour des comptes l'avait noté dès 2003 et une réflexion approfondie mériterait certainement d'être portée sur ce sujet majeur pour son avenir.
Par ailleurs, s'agissant de la formation professionnelle dans le domaine de l'audiovisuel, l'INA est également l'institution publique de référence. Depuis quelques années, plusieurs parlementaires se sont cependant inquiétés que d'autres sociétés publiques, comme France Télévisions, développent leurs propres structures et concurrencent l'INA sur ce terrain, afin d'augmenter leurs ressources.
Les pouvoirs publics ont, à cet égard, un rôle évident de coordination à jouer, au risque que de la valeur échappe à l'ensemble des organismes de l'audiovisuel public.
Enfin, les personnes que j'ai auditionnées ont insisté sur le fait que 20 % du personnel partira à la retraite dans les prochaines années. Cette réalité impose à l'opérateur de mettre en place une réelle gestion des emplois et des compétences, qui n'a pas vu le jour jusqu'à présent.
Je vous propose en conclusion de donner un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à l'audiovisuel.
Mme Corinne Bouchoux. - Concernant France Télévisions, tout d'abord, s'agissant d'une entreprise publique, les différences de pratiques avec l'audiovisuel privé doivent pouvoir être perçues. J'ai donc des interrogations sur la souffrance au travail liée à la réorganisation pour le moins compliquée dont France Télévisions a été l'objet cette année. Je souhaiterais également disposer d'informations complémentaires relatives aux licenciements de salariés les plus précaires. Quel est au demeurant le coût de ces licenciements, sachant que nombre d'entre eux sont contestés ? En termes de ressources humaines, il serait également intéressant d'avoir une lisibilité sur les dix salaires les plus élevés de l'entreprise. Je partage enfin l'inquiétude du rapporteur sur la situation de l'Institut national de l'audiovisuel, y compris sur le volet du bien-être au travail.
Mme Maryvonne Blondin. - Je souhaite quant à moi, d'une part, évoquer le sujet des intermittents et des précaires à France Télévisions, qui semblent encore être assez nombreux. D'autre part, quel est calendrier de l'entreprise unique et dispose-t-on déjà d'évaluations de ses effets en termes de mutualisation ? Les coûts de l'entreprise unique ont été très élevés, les économies attendues sont pour l'instant assez faibles. J'aurais aimé que le rapporteur puisse faire un développement sur ce sujet.
M. David Assouline, rapporteur pour avis sur les crédits relatifs à l'audiovisuel. - Notre collègue Corinne Bouchoux a raison de poser le problème de la souffrance au travail à France Télévisions, qui a connu de nombreux bouleversements ces dernières années. Notons que la direction a fait des efforts sur ce sujet avec notamment la création d'une cellule psycho-sociale. Le management est évidemment difficile : combien d'entreprises de cette taille ont évolué à ce point ces dernières années ? Par ailleurs, comme Nicolas de Tavernost ne manque jamais de le souligner devant notre commission, les changements fréquents de direction ne sont pas un atout pour l'audiovisuel public.
S'agissant de l'emploi précaire, nous souhaitons bien évidemment qu'il soit résorbé, ce qui signifie quelques départs, mais surtout des intégrations légitimes. Le coût des procédures engagées devant les tribunaux doit effectivement être assez élevé, mais je ne dispose pas d'éléments précis sur ce sujet.
Les relations de travail ne semblent pas constituer un sujet de difficultés à l'Institut national de l'audiovisuel. Les syndicats que j'ai auditionnés sont exigeants et soulignent plusieurs difficultés, mais reconnaissent que l'Institut est un établissement uni.
M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis sur les crédits du programme « Livre et industries culturelles ». - Le marché du livre demeure stable, enregistrant en 2012 un chiffre d'affaires de 4,1 milliards d'euros correspondant à 441 millions d'ouvrages vendus.
De fait, si la proportion de « grands » lecteurs, c'est-à-dire qui lisent plus de vingt ouvrages par an, au sein de la population diminue progressivement au gré des évolutions démographiques et sociologiques de notre pays, les Français sont chaque année plus nombreux à lire et à se procurer des ouvrages, en bibliothèque comme à l'achat.
L'attachement de nos concitoyens à l'objet « livre » ne se dément pas : les ventes de livres numériques, malgré une offre chaque année plus abondante, demeurent marginales, à seulement 3 % du chiffre d'affaires des éditeurs, ce malgré l'application au 1er janvier 2012 d'un taux de TVA réduit identique à celui applicable au livre papier.
Pourtant, la situation économique des librairies indépendantes ne cesse de se détériorer sous l'effet de la concurrence des grandes plateformes de vente en ligne et de l'augmentation continue de leurs charges. Privées des capacités d'investissement nécessaires à leur modernisation, elles constituent aujourd'hui le « maillon faible » du marché du livre, dont il convient tout particulièrement de se préoccuper.
Elles représentent, à cet égard, un axe prioritaire des politiques publiques en faveur du livre et de la lecture. Plus largement, celles-ci visent à favoriser le développement de la création littéraire, ainsi que la diffusion du livre et des pratiques de lecture à travers divers instruments : la valorisation des collections nationales, la protection des auteurs par une réglementation favorable en matière de propriété intellectuelle, ainsi qu'une régulation économique spécifique, comme des actions de soutien ponctuelles ou pérennes, au secteur.
Traduction budgétaire de ces politiques publiques, le programme 334 « Livre et industries culturelles » de la mission « Médias, livre et industries culturelles » est doté, dans le projet de loi de finances pour 2014, de 262,2 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui correspond à une diminution de 2 % par rapport à 2013. Au regard de l'effort de maîtrise des dépenses demandé à la majorité des ministères, la contraction budgétaire raisonnable imposée au programme préserve, malgré tout, les politiques publiques en faveur du livre et des industries culturelles.
Toutefois, cet élément de relative satisfaction -ou, à tout le moins, de moindre crainte- cache une grande disparité de situation entre les deux actions du programme en termes tant de périmètre que de moyens.
Ainsi, l'action n° 1 « Livre et lecture », qui regroupe la quasi-totalité des crédits du programme (96,7 %), n'est affectée que d'une diminution de 1,45 %, laissant ainsi aux opérateurs, en échange d'ajustements sur leur fonctionnement, la marge nécessaire à la réalisation des objectifs fixés en 2014 par le ministère de la culture et de la communication, notamment la mise en oeuvre des préconisations du « plan librairies » annoncé le 25 mars 2013 en faveur des librairies indépendantes et la poursuite de l'adaptation aux enjeux du numérique du cadre normatif applicable au livre.
Ces crédits sont répartis en quatre sous-actions d'importance inégale :
- la subvention pour charge de service public de la Bibliothèque nationale de France (BnF) pour 203,5 millions d'euros ;
- le financement des travaux du Quadrilatère Richelieu pour 10,2 millions d'euros ;
- les crédits destinés au développement de la lecture et des collections pour 19,4 millions d'euros, dont 7,1 millions d'euros correspondent à la subvention pour charge de service public versée à la Bibliothèque publique d'information (BPI) ;
- enfin, les aides à l'édition, à la librairie et aux professions du livre pour 18,7 millions d'euros.
Si je salue la quasi stabilité de ce budget, je souhaite attirer votre attention sur les difficultés d'application de la loi du 1er mars 2012 relative à l'exploitation numérique des livres indisponibles du XXe siècle à laquelle je suis particulièrement attaché, dont l'objectif est de rendre accessibles au public, sous forme numérique, environ 200 000 livres anciens mais toujours sous droits.
La nécessité de contacter individuellement les auteurs ou leurs ayants droit et de négocier des contrats pour l'utilisation numérique des oeuvres rendant l'entreprise fort coûteuse au regard des opportunités commerciales que les éditeurs peuvent espérer en tirer, les pouvoirs publics se sont engagés à y apporter une contribution financière par le biais du Commissariat général à l'investissement (CGI). Les délais contraints d'éligibilité aux projets bénéficiant d'un financement du CGI nous avaient d'ailleurs incité à adopter rapidement ce texte.
Certes, une première liste de 60 000 titres a été rendue publique par la BnF le 21 mars dernier, tandis que, six mois plus tard, les droits d'exploitation numérique sont entrés en gestion collective, mais l'opération de numérisation n'a pas commencé. À l'origine de ce retard fâcheux, le financement est déficitaire de 700 000 euros, que ni les éditeurs ni le CGI ne souhaitent à ce jour combler.
L'enjeu est de taille, mes chers collègues : lorsque le livre numérique entrera véritablement dans les habitudes des Français, ce qui arrivera tôt ou tard, est-il envisageable qu'ils ne disposent alors que d'une offre de livres anciens numérisées sur fonds publics et de livres du XXIe siècle pour lesquels la commercialisation sous forme numérique figurait déjà au contrat d'édition ? Je ne le crois pas.
J'appelle donc de mes voeux un dépassement de ce blocage et, notamment, une prise de conscience des éditeurs en faveur de l'utilité sociale et culturelle de l'application de la loi du 1er mars 2012 précitée.
Par ailleurs, si les ambitions affichées en matière de soutien au livre et à la lecture sont généreuses, il convient de rappeler que la subvention pour charge de service public de la BnF capte près de 82 % des crédits destinés au livre et à la lecture, ce qui ne laisse que peu de ressources pour d'autres interventions.
Dans ce contexte, il convient de saluer les efforts de rationalisation réalisés par l'opérateur pour diminuer ses coûts de fonctionnement et la priorité donnée, en conséquence, à l'investissement. Le succès de la bibliothèque en ligne Gallica et les avancées réalisées en matière de numérisation d'ouvrages, mais également d'oeuvres musicales, en constituent la traduction.
Afin de permettre à la BnF de poursuivre ses ambitions, il conviendra de faire aboutir sans retard le coûteux chantier du Quadrilatère Richelieu, dont les délais d'achèvement et le budget de travaux ne cessent de déborder du cadre fixé initialement, en raison notamment de la découverte de plomb et d'amiante dans le bâtiment. Lors d'une visite effectuée par notre commission, il y a quelques années, sous la conduite de Jacques Valade, nous avions été frappé de l'état de vétusté du lieu, qui contient pourtant des « trésors » tout aussi précieux que ceux de l'Institut national de l'audiovisuel (INA) qu'il convient de protéger.
La situation budgétaire est, en revanche, bien plus critique s'agissant de l'action n° 2 « Industries culturelles », qui, non seulement n'est destinataire, en 2014, que de 10,5 millions d'euros, soit 3,3 % des moyens du programme, mais accuse, de plus, une baisse de 16,2 % par rapport à 2013.
Les aides en faveur de la musique enregistrée et du cinéma (4,4 millions d'euros au total) sont reconduites au sein du programme ; la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (Hadopi) subit l'intégralité de cette restriction budgétaire.
Je suis, mes chers collègues, particulièrement soucieux de l'avenir de la Hadopi et du maintien, dans des conditions budgétaires convenables, de ses différentes missions. Il apparaît, en effet, que les actions menées ont permis de réduire sensiblement le piratage de pair à pair et de développer l'offre légale de produits culturels, même si des efforts demeurent encore à faire dans ce domaine.
Je serai donc particulièrement attentif, dans les mois à venir, au sort qui sera fait à l'opérateur. Seules deux voies s'offrent désormais aux pouvoirs publics : la revalorisation de son budget en 2015 pour faire face à l'épuisement de son fonds de roulement ou le transfert des missions qu'il remplit à un autre opérateur. Sur ce point, nous sommes jusqu'à ce jour demeurés sceptiques quant à la possibilité, pour le CSA, de se charger de ces missions.
En conclusion d'un budget stable mais sans guère d'ambition nouvelle, mes chers collègues, je m'en remets à la sagesse de notre commission s'agissant de l'avis à apporter aux crédits du programme 334 « Livre et industries culturelles » au sein de la mission « Médias, livre et industries culturelles ».
Mme Maryvonne Blondin. - Je souhaite vous interroger sur la situation des librairies indépendantes. À l'occasion d'un déplacement effectué à Brest en mars 2013, Mme Aurélie Filippetti, ministre de la culture, de l'éducation et de la communication, avait énoncé un certain nombre de préconisations devant constituer un « plan librairies ». Pouvez-vous nous informer sur la mise en oeuvre de ce plan ?
Par ailleurs, j'aimerais avoir des informations sur le devenir des contrats « lecture-territoires » conclus par une dizaine de départements, notamment celui du Finistère.
Mme Corinne Bouchoux. - Notre rapporteur pour avis nous a livré un exposé d'une grande clarté, qui offre une vision synthétique de la situation du livre et des efforts budgétaires consentis en faveur du secteur. Comment s'explique la pénétration relativement faible du livre numérique qui, en dépit d'un engouement apparent, ne représente encore que 3 % de l'ensemble du marché ?
M. Pierre Laurent. - Je m'associe à notre rapporteur pour avis lorsqu'il insiste sur le caractère crucial des enjeux de la numérisation. Tout retard en ce domaine aura un effet cumulatif, dans la mesure où certains acteurs, très résolus, ambitionnent de prendre le contrôle de la distribution.
Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - L'utilisation du livre numérique pose encore des difficultés techniques comme des incertitudes légales quant à la possibilité de prêter un ouvrage, ou encore l'obligation de télécharger à nouveau, certes gratuitement, un livre dont on aura interrompu la lecture trop longtemps.
M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis sur les crédits du programme « Livre et industries culturelles ». - Il est possible que la relative stagnation du livre numérique évoquée par notre collègue Corinne Bouchoux s'explique par un attachement des Français au support papier pour lequel on ne saurait les blâmer.
Le sort des libraires indépendants constitue bien évidemment un élément essentiel de mon rapport. J'ai reçu en audition M. Mathieu de Montchalin, président du Syndicat de la librairie française (SLF), ainsi que la directrice de la librairie Tirloy, bien connue à Lille, qui incite les libraires de la ville à coordonner leurs actions. Les libraires éprouvent en effet une certaine difficulté à s'organiser, comme l'a montré l'échec de la plateforme « 1001libraires.com », et l'État devrait s'attacher à créer un lien entre les diverses initiatives locales.
Pour ce qui concerne le « plan librairies » dont a fait état Mme Maryvonne Blondin, permettez-moi de vous renvoyer à mon rapport qui indique : « Annoncé à l'occasion du salon du livre au mois de mars puis dévoilé le 3 juin 2013 lors des rencontres nationales de la librairie par la ministre de la culture et de la communication, le « plan librairies », qui s'inspire largement des conclusions de la mission confiée à Serge Kancel sur le soutien aux entreprises de librairie rendues publiques en janvier 2013, prévoit le versement de 9 millions d'aides supplémentaires aux librairies indépendantes. Dans ce cadre, 5 millions d'euros seront consacrés, par l'IFCIC, à des prêts de trésorerie à court terme, et 4 millions d'euros s'ajouteront aux aides à la transmission gérées par l'ADELC. Par ailleurs, le CNL augmentera son soutien aux commerces de 2 millions d'euros. Le SNE accompagnera ce plan en versant des contributions volontaires d'éditeurs en 2014 au profit des librairies via l'ADELC. »
S'agissant de la transition numérique de l'industrie du livre, j'ai toujours insisté sur la nécessité de mettre en application la loi sur la numérisation des oeuvres indisponibles - que nous avions voté à l'unanimité en 2012 - afin de favoriser l'accès de tous à quelques pépites écrites au XXe siècle et non encore tombées dans le domaine public. Il est de la responsabilité de la ministre d'inciter fortement les éditeurs et le CGI à respecter leurs engagements sur cette question.
Un accord a également été conclu concernant la numérisation des ressources de la BnF, qui devrait permettre d'éviter la mainmise sur le patrimoine littéraire français, de multinationales telles que Google. Nous devons donc soutenir le projet Gallica mais aussi encourager à la poursuite d'Europeana, son équivalant européen, alors que la volonté de certaines grandes bibliothèques nationales semble fléchir quelque peu.
Mme Claudine Lepage, rapporteure pour avis sur les crédits du programme « Audiovisuel extérieur ». - Permettez-moi, en premier lieu, d'évoquer les deux envoyés spéciaux de Radio France Internationale (RFI), Ghislaine Dupont et Claude Verlon, assassinés à Kidal au Mali, samedi 2 novembre. Ils sont morts dans l'exercice de leur profession de journaliste, au nom de la liberté d'expression, et je souhaitais aujourd'hui leur rendre hommage.
J'en viens à la présentation de la situation de France Médias Monde (FMM) et de TV5 Monde.
L'année dernière, j'avais fait une lecture assez sombre du bilan de M. Alain de Pouzilhac à la tête de la société de l'audiovisuel extérieur de la France (AEF), et plus globalement de l'histoire de cette entité.
Radio France internationale, radio polyglotte, qui a su construire une identité et conquérir une large audience, notamment en Afrique, semblait être la mal aimée de la famille AEF : les conflits de personnel ont été nombreux et, surtout, la radio a été considérée comme un média dépassé au profit de la télévision, dont les lumières brillaient plus fort aux yeux des dirigeants. N'oublions pas Monte Carlo Doualiya (MCD), qui est la radio arabophone, présente au Maghreb et au Proche-Orient.
France 24, créée au forceps en 2006, a connu une évolution plus heureuse mais a été atteinte d'une crise de croissance au moment de la fusion, qui a clairement accaparé toutes les forces de l'équipe dirigeante, sans qu'aucun projet clair n'émerge. Comme un symbole, l'État et le groupe ne sont jamais parvenus à établir un contrat d'objectifs et de moyens, faute de moyens, parfois, faute d'objectifs, surtout.
TV5 Monde, la chaîne francophone internationale à vocation généraliste, semblait quant à elle vivre sa vie à l'écart du groupe, puisque les partenaires sont toujours restés sceptiques sur ce rattachement capitalistique à une entité qui leur apparaissait concurrentielle.
En dépit de ce constat et des oppositions, la fusion était engagée le 13 février 2012.
Le rapport Cluzel, à l'été 2012, montrait cependant la voie d'une sortie de crise : il s'agissait pour faire simple de conserver l'entreprise fusionnée tout en maintenant la séparation des rédactions de France 24 et RFI.
S'agissant de TV5 Monde, le constat de l'inadaptation de la gouvernance était patent et un retour de France Télévisions dans le capital était clairement préconisé.
Le 7 octobre 2012, Mme Marie-Christine Saragosse, alors à la tête de TV5 Monde, prenait la présidence de la société de l'audiovisuel extérieur. Son arrivée a clairement sonné un nouveau départ.
Dans mon rapport de l'année dernière, je considérais que l'année 2013 était une année de transition qui devait remettre l'AEF sur les bons rails. J'estimais que ce chantier passait par la réalisation de douze travaux, devant être menés de front. Je vous propose cette année de faire un état des lieux du chantier, pour constater les réalisations effectuées et les travaux qu'il reste à terminer.
Premier point, tenir le cap défini par Jean-Paul Cluzel. Là, rien à dire, les rédactions ont été maintenues et exercent leurs activités de manière satisfaisante. Mais surtout, la fusion paraît aujourd'hui acquise, et n'est plus contestée sur le fond par les salariés. Reconnaissons à Marie-Christine Saragosse le talent d'avoir réussi à définir un projet commun pour l'ensemble des équipes et la prouesse est déjà exceptionnelle.
Elle avance donc sur la voie du deuxième travail, à savoir restaurer la confiance. Le fossé entre la direction et le personnel s'était très largement creusé à partir de 2008. En un an, on est très loin de la défiance, et on a même le sentiment que les salariés font assez largement front commun avec leur présidente, même quand ils soulignent les difficultés de l'entreprise.
La modernisation de la gouvernance était le troisième objectif. Deux réalisations majeures sont allées dans ce sens. Première étape, la nomination du président par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), grâce à la loi sur l'indépendance de l'audiovisuel public que nous avons récemment votée, devrait permettre de procéder à des nominations plus apaisées à l'avenir. Ensuite la fusion a été définitivement entérinée en cette fin d'année : alors qu'il y a avait encore trois comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) et trois comités d'entreprises, il n'y en aura plus qu'un en 2014. Cette semaine ont par ailleurs lieu les premières élections professionnelles uniques. Preuve de l'adhésion à la fusion, les listes syndicales sont systématiquement panachées, avec des personnels de RFI et de France 24. L'appartenance syndicale l'a ainsi emporté sur le média d'origine.
Le quatrième des douze travaux était de réunir les membres de la famille. Je proposais l'année dernière que des salariés, de France 24 comme de RFI, puissent être présents au sein du conseil d'administration. Il apparaît que cela devrait être le cas, sans qu'aucune disposition juridique n'ait besoin de le prévoir.
Il fallait ensuite, à mon sens, organiser un nouveau baptême. Le 27 juin 2013, la société de l'audiovisuel extérieur de la France (AEF) a effectivement été renommée France Médias Monde, les noms et marques RFI, France 24 et Monte Carlo Doualiya (MCD) étant bien évidemment conservés.
Sixième axe : signer un accord d'entreprise. Avec la fusion, les personnels continuent de relever de dispositifs conventionnels disparates. Or, l'idée de créer une structure unique s'accompagne logiquement de celle de disposer d'un statut social commun, ce qui suppose de passer un nouvel accord d'entreprise. De l'avis de tous, les négociations seront longues et difficiles, du fait des écarts très importants de la situation des salariés de RFI et France 24, dont les structures démographiques et les méthodes de travail sont très disparates.
L'ambition est aujourd'hui de signer un accord avant la fin du contrat d'objectifs et de moyens, à savoir à l'échéance de 2015. Le sujet sera principalement celui du coût financier de cet accord.
Septième travail : construire un projet éditorial et un cahier des charges. Françoise Miquel, contrôleur général économique et financier, avait bien noté l'année dernière qu'une fusion et un déménagement ne font pas un projet d'entreprise.
Sur ce terrain, il apparaît que la présidente est parvenue à réunir les salariés autour d'objectifs assez clairs, avec un nouvel élan culturel, l'accent mis sur le monde arabe ou encore le décloisonnement entre les langues. Le slogan de France 24, liberté, égalité, actualité et celui de RFI, Les Voix du monde, donnent le ton.
De même, l'une des ambitions assez clairement portée est de faire connaître RFI et France 24 aux Français. Sur ce plan, Mme Aurélie Filippetti a annoncé que l'État ferait usage de son droit de préemption de fréquences pour fournir une plage d'exposition de France 24 sur la télévision numérique terrestre (TNT). Il s'agira d'un canal local en Ile-de-France, avec le créneau de 22 heures à 15 heures, en partage avec une autre chaîne, dont le choix fera l'objet d'un appel à candidature par le CSA.
À cette fin, le cahier des charges de France Médias Monde sera aussi modifié afin de prévoir la diffusion de France 24 sur notre territoire. Je considère qu'il est un peu dommage que seule la version française de France 24 soit mise en valeur. Il serait intéressant que le canal arabophone soit promu sur la TNT, même seulement une ou deux heures par jour, pour les populations arabophones habitant en Ile-de-France. La chaîne existe en effet sur le satellite, à côté d'autres chaînes d'information internationale, comme CNN ou Al Jazeera, mais sa notoriété n'est pour l'instant pas aussi forte. Le coût d'une telle option serait extrêmement marginal, les services de l'État évoquant des coûts de diffusion de 300 000 euros pour l'exposition actuellement prévue sur le GR1.
De même la diffusion de RFI et MCD en programmes mixtes a fait l'objet d'une expérimentation encourageante à Marseille, pendant la période Marseille-Provence 2013. Cette expérimentation est assurément à poursuivre.
Huitième objectif : reconstruire les rédactions. Il apparaît que ce travail a été réalisé et que RFI et France 24 parviennent à remplir leurs grilles. Certaines d'entre elles semblent largement reposer sur des pigistes, ce qui posera probablement des questions d'intégration à moyen terme. Par ailleurs, le COM prévoit qu'une étude de faisabilité soit conduite sur la mise en place d'une rédaction hispanophone à France 24. Mais les éventuelles discussions ne seraient engagées qu'à partir de 2015. L'important aujourd'hui est surtout de consolider l'existant, même si je considère que l'objectif est très pertinent.
Neuvième objectif : la définition d'une trajectoire financière pertinente et un nouveau COM. Le nouveau COM est arrivé cette semaine sur le bureau du Sénat et nous seront donc rapidement amenés à donner un avis dessus. C'est le premier depuis la création de France 24 et nous pouvons donc être extrêmement satisfaits. Il définit une trajectoire financière précise.
Pour 2014, il est proposé d'allouer à la société France Médias Monde, une dotation totale de ressources publiques de 240,3 millions d'euros, en hausse de 1,6 million d'euros par rapport à la loi de finances initiale (LFI) 2013.
Cette dotation est répartie de la manière suivante dans le présent projet de loi de finances : 75,4 millions d'euros au titre de la mission « Médias, livre et industries culturelles » et 164,9 millions d'euros issus du produit de la contribution à l'audiovisuel public.
France Médias Monde est ainsi le seul organisme de l'audiovisuel public qui dispose d'une hausse de sa dotation publique. Je ne peux que m'en réjouir. 1,8 million d'euros supplémentaires seront prévus dans le PLF 2015, selon le COM. Les nouveaux développements nécessiteraient à l'avenir probablement une réflexion sur la modernisation de la contribution à l'audiovisuel public.
Ensuite, je notais que France Médias Monde devait prendre le train du numérique. Notons d'emblée que le groupe n'a pas suivi l'idée du rapport Cluzel de mettre en place une rédaction multimédia spécifique afin de structurer cette offre. Chaque média reste aujourd'hui responsable de son développement en ligne.
Je n'ai pas de jugement à porter sur ce choix qui ne pourra être évalué qu'à l'usage. Les salariés et la direction ont pleinement conscience de cet enjeu numérique. Il s'agira certainement d'un défi complexe du fait du travail de formation qu'il nécessite. Je note cependant que les sites de France 24 et MCD ont été refondés et le site Internet de RFI devrait l'être au début de l'année 2014.
Il fallait ensuite, selon moi, que France Médias Monde apprécie son nouveau domicile et que les problèmes liés au déménagement de RFI soient réglés. Force est de la constater : certaines difficultés demeurent, mais je n'ai pas entendu, cette année, de remise en cause profonde de ce choix.
Enfin, le dernier des douze travaux était de créer des liens avec ses partenaires. Là, je crois que nous sommes sur la bonne direction : le COM donne en effet des exemples précis en la matière, que ce soit avec France Télévisions, Radio France, l'Agence France-Presse (AFP), TV5 Monde ou encore avec l'Institut national de l'audiovisuel (INA). Le temps permettra là encore de juger de la réussite des projets, mais les interlocuteurs que j'ai auditionnés m'ont semblé très optimistes. Un dialogue constructif est même engagé avec TV5 Monde sur des collaborations en matière de distribution.
Voilà un panorama des défis de France Médias Monde, je crois que nous pouvons dorénavant oser l'optimisme sur la sortie de crise.
Permettez-moi avant de conclure d'évoquer la situation de TV5 Monde. La cession de 36,4 % du capital de la société TV5 Monde par la société AEF à France Télévisions, portant sa participation au capital à 49 %, est effective depuis le 23 mai 2013. En conséquence de cette évolution capitalistique, le président de France Télévisions s'est substitué à celui de l'AEF dans le rôle de président du conseil d'administration de TV5 Monde.
Pour 2014, il est proposé d'allouer à TV5 Monde une dotation de ressources publiques de 76,2 millions d'euros, en progression de 1,2 million d'euros par rapport à 2013. Elle devrait lui permettre d'exercer ses missions de manière satisfaisante et nous pourrions utilement auditionner, en commission, le directeur général de TV5 Monde, Yves Bigot, qui en parle avec passion.
À l'issue de l'examen de ces crédits, je vous propose de donner un avis favorable à leur adoption.
M. Louis Duvernois. - Je souscris aux grandes lignes qui viennent d'être présentées par la rapporteure. La confiance a été restaurée. Néanmoins, je voudrais revenir sur trois points.
L'accord d'entreprise est difficile à obtenir. La multiplicité des acteurs et leur adhésion à cette fusion pose problème. C'est le poids d'un héritage. L'exercice est compliqué et prendra du temps. Or, c'est un enjeu majeur pour FMM (France Médias Monde) qui a réussi à changer son image et son mode de gouvernance. Il dépasse largement un problème de nature syndicale. C'est un problème global de gouvernance. Je n'ai pas personnellement de solutions mais je pense que notre commission doit être très attentive à cette situation.
Sur la question du positionnement de France 24 et TV5 Monde sur la TNT, nous avions auditionné Mmes Marie-Christine Saragosse et Aurélie Filippetti. FMM était favorable à ce positionnement mais celui de TV5 monde était lié au coût de l'opération, à savoir entre 7 et 8 millions d'euros. Vous avez évoqué l'arrivée de France 24 en Ile-de-France, cette opération ne peut-elle être élargie à tout le territoire national ?
Enfin, je me pose la question de la distribution de France 24 et de TV5 Monde. Une tentative a été faite pour que ces deux opérateurs puissent travailler ensemble, notamment en Asie. Or, selon mes informations, il n'y a pas eu de suites mais l'idée est toujours d'actualité. Quel est l'état exact de la situation en la matière ?
Mme Maryvonne Blondin. - L'année dernière, vous pointiez la souffrance au travail du personnel. Depuis l'arrivée de la nouvelle directrice, quelle est l'ambiance actuelle ?
M. David Assouline. - Le management de Mme Marie-Christine Saragosse est assez exceptionnel, notamment dans sa façon d'associer les personnels au projet d'entreprise. Ce regroupement dynamique est à souligner. Je respecte beaucoup ces journalistes et techniciens qui réalisent des prouesses techniques dans des zones particulièrement sensibles et dangereuses. Je tiens à faire remarquer les qualités professionnelles, le courage et l'expérience du personnel de RFI, que l'on n'a pas assez salués par le passé.
M. Jacques Legendre. - Je m'associe à ce qui a été dit à propos des journalistes de RFI. Une information rapide et de qualité dans ces zones est essentielle. J'aimerais également que la diffusion de France 24 s'étende à tout le territoire, d'avoir accès aux images qui nous représentent à l'extérieur. C'est vrai aussi pour RFI que l'on capte actuellement en région parisienne. Mme Aurélie Filippetti m'avait semblé timide dans ses propos devant la commission.
Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Je vous précise qu'un message de solidarité avait été envoyé au nom de la commission à FMM lors de l'assassinat des deux journalistes de RFI au Mali ainsi qu'à Libération il y a quelques jours lorsqu'un photographe a grièvement été blessé par balles dans les locaux du journal. Par ailleurs, je vous informe qu'un déplacement est prévu à FMM le jeudi 12 décembre au matin et que la commission examinera le COM de FMM le mercredi 18 décembre.
Mme Claudine Lepage. - À propos de la distribution, historiquement TV5 Monde était distribué gratuitement par satellite ou parfois, est rémunéré pour être distribué. Par contre, France 24, qui est arrivé plus tard sur le marché, a pris l'habitude de payer pour être distribuée. Il faut par conséquent créer les conditions d'une négociation, pour éviter une concurrence poussant les prix vers le haut.
Concernant l'harmonisation sociale, j'ai conscience qu'il sera difficile de trouver un accord d'entreprise. À ce stade, il faut faire confiance à Mme Marie-Christine Saragosse pour construire des projets communs, les négociations salariales et sur les conditions de travail suivront naturellement.
Sur la question de la souffrance au travail, il existait des problèmes évidents : des plans sociaux successifs, un déménagement, un travail à flux tendus... et donc la difficulté de retrouver la confiance et de se projeter dans l'avenir. Une partie d'entre eux ont aujourd'hui trouvé une réponse.
Je partage les remarques de M. Jacques Legendre sur la diffusion de France 24 sur tout le territoire, mais ce n'est pas prévu pour le moment. Concernant RFI, l'expérimentation a été également menée à Marseille et la ministre s'est engagée à des négociations pour la prolonger.
Sur la sécurité des journalistes, des stages de formation organisés par l'armée seront proposés aux journalistes qui se préparent à partir à l'étranger dans des zones difficiles. Un rapatriement des journalistes en zones sensibles a aussi été organisé.
Enfin, le positionnement de TV5 Monde sur la TNT n'est pas un sujet évoqué pour l'instant ; l'audition de M. Bigot pourrait nous apporter des éclairages sur cet aspect.
Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Mes chers collègues, je vous propose d'adopter un avis sur l'ensemble des crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles ».
La commission donne un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles » du projet de loi de finances pour 2014.