- Lundi 21 octobre 2013
- Mardi 22 octobre 2013
- Mercredi 23 octobre 2013
- Loi de finances pour 2014 - Audition de M. Francis Delon, secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (programme 129 « coordination de l'action gouvernementale » de la mission Direction de l'action du gouvernement)
- Loi de finances pour 2014 - Audition du Général Bertrand Ract-Madoux, chef d'état-major de l'armée de Terre (mission Défense)
- Jeudi 24 octobre 2013
Lundi 21 octobre 2013
- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président -Loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale - Examen des amendements du Gouvernement
M. Jean-Louis Carrère, président et rapporteur. - Nous sommes appelés à nous prononcer sur des amendements et sous-amendements du Gouvernement, et des amendements rectifiés de nos collègues. Je vous propose de réserver l'examen des amendements à l'article 2, qui concernent le rapport annexé.
M. Jean-Louis Carrère, président. - L'amendement n° 58 présenté par le Gouvernement vise à supprimer du texte de la loi le principe de compensation par des crédits budgétaires. Nous avions voté ceci à l'unanimité, je propose donc un avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 58.
M. Jean-Louis Carrère, président. - L'amendement n° 57 présenté par le Gouvernement vise à revenir sur l'amendement présenté conjointement par M. Dulait et moi-même, et adopté à l'unanimité, concernant la clause de sauvegarde relative au financement des OPEX.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°58.
M. Jean-Louis Carrère, président. - L'amendement n° 62 présenté par le Gouvernement tend à remplacer dans la clause de revoyure la nécessité de solder le report de charges qui pèse sur le budget de la défense par l'expression « dans l'optique de le réduire ». Or ce report de charges doit bien être soldé, et non réduit, afin de ne pas risquer de fragiliser la programmation dans son ensemble !
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 62.
M. Jean-Louis Carrère, président. - Le sous-amendement n° 63 présenté par le Gouvernement vise à supprimer le mot « motivée » dans l'amendement de la commission prévoyant que, sauf opposition du Premier ministre, la délégation parlementaire au renseignement peut avoir connaissance d'opérations achevées des services de renseignement.
La commission émet un avis favorable au sous-amendement n° 63.
M. Jean-Louis Carrère, président. - Le sous-amendement n° 60 concerne l'audition par la délégation parlementaire au renseignement des agents des services autres que les directeurs. L'amendement prévoit que la délégation peut entendre les agents, sous réserve de l'accord et en présence du directeur du service concerné. La rédaction proposée par ce sous-amendement laisse entendre que la délégation parlementaire au renseignement ne pourrait pas décider elle-même d'entendre tel ou tel agent des services mais simplement que le directeur du service pourrait choisir de venir devant la délégation accompagné par tel ou tel collaborateur de son choix, ce qui est très différent.
M. André Trillard. - La commission des lois allait trop loin dans la rédaction, il est impensable d'auditionner un collaborateur sans l'accord de son responsable !
La commission émet un avis défavorable au sous-amendement n° 60.
M. Jean-Louis Carrère, président. - L'amendement n° 15 rectifié ter réécrit l'amendement de la commission des lois en tenant compte de l'avis de notre commission sur la géolocalisation, en particulier les autorisations de géolocalisation qui auraient une durée de validité de 10 jours au lieu de 3.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n°15 rectifié ter, le groupe UMP s'abstenant.
Article additionnel après l'article 28
M. Jean-Louis Carrère, président. - Le sous-amendement n° 64 présenté par le Gouvernement supprime la possibilité pour le FELE de souscrire des emprunts.
M. Gérard Larcher. - L'UMP votera contre ce sous-amendement.
M. Jeanny Lorgeoux. - Ce sous-amendement est une méfiance que le ministre adresse à lui-même !
La commission émet un avis défavorable au sous-amendement n° 64.
Article additionnel après l'article 29
M. Jean-Louis Carrère, président. - L'amendement n°19 rectifié prolonge jusqu'à la fin de la LPM (31 décembre 2019) le régime dérogatoire sur lequel se fonde la Mission de réalisation des actifs immobiliers (MRAI) pour aliéner les immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministre de la défense. Il introduit donc souplesse et efficacité pour permettre la cession de certains immeubles.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 19 rectifié.
Article additionnel après l'article 33
M. Jean-Louis Carrère, président. - Le sous-amendement n° 61 présenté par le Gouvernement vise à garantir l'incontestabilité scientifique des membres du CIVEN en prévoyant que la nomination du médecin désigné par les associations des victimes fasse l'objet d'un avis conforme par le Haut Conseil de la santé publique.
M. Jean-Pierre Chevènement. - Je ne suis pas favorable à ce sous-amendement, car il risque de conduite à la même situation que celle qui a cours aujourd'hui.
Mme Michelle Demessine. - Les médecins du CIVEN, sous sa forme actuelle, dépendent du Haut conseil de la santé publique. L'amendement de Mme Bouchoux visait justement à ce qu'il y ait un autre regard, afin de permettre un débat contradictoire.
M. Jean-Louis Carrère, président - Il existe un risque que le CIVEN soit affecté si un médecin désigné par les victimes sans avis conforme n'est pas à la hauteur des compétences requises pour y siéger ! Nous voulons que le CIVEN s'ouvre, mais dans le respect des garanties scientifiques. Cet avis conforme me paraît donc une bonne chose.
M. Gilbert Roger. - On ne va pas rajouter un énième comité Théodule !
M. Marcel-Pierre Cléach. - Le projet de loi Morin prévoyait que les membres du CIVEN seraient nommés sur proposition du ministre de la défense. Nous nous sommes battus pour que ce soit le Haut conseil de la santé publique à la place. Le faible nombre d'indemnisations a conduit les associations de victimes à remettre en cause l'impartialité du CIVEN, ainsi que sa composition scientifique. Pour redonner confiance, Mme Bouchoux propose qu'un médecin soit nommé sur proposition des associations. Il faut néanmoins que ce médecin ait les qualités nécessaires !
M. Jean-Louis Carrère, président - Nous ne remettons pas en cause la possibilité pour les associations de victimes, de désigner un médecin, au contraire ! Mais cette désignation doit se faire dans la garantie des compétences inhérentes à cette charge.
M. André Trillard. - Le Haut conseil de la santé publique est une garantie de professionnalisme !
M. Jean-Louis Carrère, président - Les médecins qui siègent au CIVEN dans sa configuration actuelle l'ont été sur proposition du Haut Conseil. Il n'est pas envisageable ni souhaitable d'avoir deux modes de désignation au sein d'une même structure.
La commission émet un avis favorable au sous-amendement n° 61, Mme Demessine s'abstenant.
M. Jean-Louis Carrère, président - L'amendement n° 54 présenté par le Gouvernement est un amendement d'ajustement sur les précisions chiffrées, évitant d'afficher des montants sur les équipements.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 54.
M. Jean-Louis Carrère, président - L'amendement n° 59 présenté par le Gouvernement rappelle dans le rapport annexé l'existence du dispositif de suivi médical, notamment de soutien psychologique, pour les militaires ayant été engagés dans des opérations extérieures.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 59.
M. Jean-Louis Carrère, président - L'amendement n° 53 présenté par le Gouvernement reporte au projet de loi pour 2015 la reconduction du dispositif de retour intégral du produit de cession d'emprises immobilières au ministère de la défense, pour les seuls immeubles défense.
M. André Trillard. - La loi de programmation militaire est pluriannuelle !
M. Jean-Louis Carrère, président - Pour le Gouvernement, le budget 2014 est bouclé. Je propose que nous l'interrogions en séance, et en fonction de la réponse, nous adapterons notre vote.
La commission s'en remet à la sagesse du Sénat concernant l'amendement n°53.
M. Jean-Louis Carrère, président - L'amendement n° 55 est un amendement de coordination avec l'amendement du Gouvernement n° 58, sur lequel nous avons émis un avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°55.
M. Jean-Louis Carrère, président - L'amendement n° 56 est un amendement de coordination avec l'amendement du Gouvernement n° 57, sur lequel nous avons émis un avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°56.
M. Jean-Louis Carrère, président - L'amendement n°52 supprime un ajout de la commission. Or, la régulation de la masse salariale du ministère de la défense ne doit s'opérer que sur le fondement de dépenses sur lesquelles il dispose de leviers d'action à l'exclusion des dépenses « hors socle »
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 52.
L'ensemble des avis émis par la commission sur les amendements du Gouvernement figure dans le tableau suivant :
Mardi 22 octobre 2013
- Présidence de M. Daniel Reiner, vice-président -Loi de finances pour 2014 - Audition du Général Denis Favier, directeur général de la Gendarmerie nationale (programme 152 « Gendarmerie » de la mission Sécurité)
La commission auditionne le général Denis Favier, directeur général de la Gendarmerie nationale, sur le projet de loi de finances pour 2014 (programme 152 « Gendarmerie » de la mission Sécurité).
M. Daniel Reiner, président - Mon général, c'est avec un grand plaisir que nous vous accueillons devant notre commission, pour vous entendre sur les crédits du projet de loi de finances. Je rappelle qu'après Saint-Cyr vous avez effectué toute votre carrière au sein de la Gendarmerie nationale. Vous avez assumé différentes fonctions tant en Gendarmerie départementale que mobile ainsi qu'en administration centrale. Vous avez également été à la tête du GIGN. Par la suite vous avez occupé le poste de commandant de la région de Gendarmerie d'Ile-de-France avant de rejoindre en qualité de conseiller Gendarmerie le cabinet du ministre de l'intérieur.
Enfin, vous avez été nommé directeur général de la Gendarmerie nationale, en avril 2013.
Nous sommes donc très heureux de vous entendre sur le budget de la Gendarmerie nationale dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014. Où en sommes-nous de l'augmentation des effectifs de la Gendarmerie ? Qu'en est-il des fortes contraintes qui pèsent sur les crédits de fonctionnement ? Quelles sont les perspectives s'agissant de l'immobilier, et de l'état de certaines casernes domaniales, qui pèsent sur le moral des gendarmes et de leur famille ? Enfin, où en sommes-nous concernant le renouvellement des équipements lourds de la Gendarmerie comme les hélicoptères ou les véhicules blindés à roue de la Gendarmerie mobile et qu'en est-il des gendarmes déployés en OPEX ? Mon général, vous avez la parole.
Général Denis Favier, directeur général de la Gendarmerie nationale - Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les sénateurs, je veux avant tout vous dire l'importance que revêt pour moi cette audition. J'ai été nommé directeur général de la gendarmerie nationale il y a 6 mois et ce premier rendez-vous devant les sénateurs est une étape importante. C'est l'occasion de dresser le bilan et de dessiner les perspectives de la Gendarmerie nationale.
Depuis plusieurs années, la Gendarmerie connaît une profonde mutation, pourtant elle a préservé des acquis essentiels : ses valeurs de cohésion et d'esprit de corps, ses valeurs d'engagement et de dévouement et de sens de la mission, et, enfin, sa proximité avec la population, que je souhaite toutefois encore renforcer.
Mais si elle a su préserver ce qui fait son essence, la Gendarmerie présente des fragilités qu'il faut mesurer avec lucidité. Elle sort de dix ans de réformes denses et ininterrompues, comme peu d'institutions publiques en ont connu. À l'objectif, légitime, d'amélioration de la performance s'est greffé l'impératif de réduction des dépenses. Cet exercice a ses limites et la Gendarmerie a atteint un seuil.
Ainsi en matière de personnel, elle a été malmenée par la RGPP, avec une baisse de 6 700 effectifs entre 2008 et 2012. Cette diminution des effectifs a eu des conséquences importantes notamment sur les brigades territoriales et sur la gendarmerie mobile, avec la dissolution des escadrons, dont nous mesurons les effets aujourd'hui. La tendance a été inversée, avec 192 ETPT supplémentaires en 2013, et désormais 162 postes supplémentaires prévus en 2014, qui se répartissent aux deux-tiers par des sous-officiers de gendarmerie et pour un tiers par des gendarmes adjoints volontaires. Pour ce qui concerne les moyens, sa capacité à renouveler ses équipements a été réduite de moitié depuis 2007, passant de 570 millions d'euros en crédits de paiement en 2007 à 249 millions d'euros en crédits de paiement en 2012 ce qui explique mes difficultés en matière de politique d'investissement.
Un écart se crée, aujourd'hui, entre des attentes toujours plus fortes en matière de sécurité et un budget sous tension. Nos difficultés sont amplifiées par les divers « gels » et « surgels » en cours d'année. La gestion 2013 est, en cela, emblématique. Entre la mise en réserve et le « surgel » de début d'année, les crédits du programme 152 ont été réduits de 34 millions d'euros sur le titre 2 (dépenses de personnel) et de plus de 90 millions d'euros sur le hors titre 2. La loi de finances de 2013 garantissait des moyens calculés au plus juste, mais elle permettait de faire face. Sans la réserve, le fonctionnement et les investissements sont sous tension.
Nous connaissons des « années blanches », aucune commande de véhicules passée, pour le moment, en 2013, aucune commande non plus d'ordinateurs, pour la deuxième année consécutive. Nous sommes en difficulté pour assurer les paiements sur des lignes incontournables, par exemple les dépenses d'énergie (chauffage ou électricité par exemple).
Toutes les forces sont mobilisées pour obtenir le dégel des crédits, y compris au niveau du ministre. Et même si elle ne réglera pas tout, la levée de la mise en réserve est indispensable et urgente. Dans le cas contraire, les investissements seront abandonnés et nous ne pourrions, non plus, honorer nos dépenses incontournables de fin d'année. Les factures impayées induiraient un report de charge de 21 millions d'euros sur 2014, que le budget prévu n'est pas en capacité d'absorber.
Par ailleurs, afin de respecter mon enveloppe de crédits hors titre 2 en 2013, la dotation en carburant dans les régions a globalement été contrainte, en prenant des dispositions en début d'année pour respecter cette enveloppe. Au final, la dépense sera en moyenne inférieure de 6% à l'enveloppe initiale. Cela entraîne des conséquences sur l'activité opérationnelle, puisque le véhicule est l'instrument de base du gendarme. A la différence des armées, et en dehors de quelques équipements spécifiques, comme les hélicoptères ou les véhicules blindés à roue, nous n'avons pas d'équipements lourds, mais des équipements, comme les véhicules, qui servent quotidiennement aux unités.
S'agissant des impératifs budgétaires pour 2014, l'action de la Gendarmerie s'insère dans un cadre exigeant où les objectifs ambitieux en matière de sécurité doivent être conciliés avec les impératifs de sérieux en matière budgétaire.
Dans ce cadre, la Gendarmerie serait dotée d'un budget 2014 responsable et cohérent. C'est un budget responsable car il s'inscrit dans l'objectif de maîtrise des dépenses. C'est un budget cohérent avec mes missions. Même si nous faisons partie des « programmes prioritaires », les efforts à produire se traduisent de manière concrète et me conduisent, en tant que responsable de programme, à fixer des priorités.
En matière de ressources humaines, ce budget permet de concrétiser la priorité gouvernementale de création de 162 postes. Le budget du titre 2 est de 6,820 milliards d'euros, dont 3,706 milliards d'euros hors compte d'affectation spéciale (CAS) pensions et 3,114 milliards d'euros pour le CAS pensions. Des mesures catégorielles sont également prévues pour valoriser la condition du personnel, notamment la poursuite de la mise en oeuvre de la catégorie B.
De son côté, la dotation prévue sur le hors titre 2 s'élève à 1,138 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 1,213 milliard d'euros en crédits de paiement, en hausse de 1% en euros courants. Au sein de ce hors titre 2, le budget de fonctionnement restera globalement identique à 2013 (949 millions d'euros contre 950 millions d'euros en 2013). Cela signifie que l'inflation et les hausses inévitables, comme celle des loyers, seront prises sous plafond, par redéploiement des crédits. La tension persistera donc. Certaines dépenses comme les déplacements, le carburant ou l'entretien des véhicules devront être ajustées pour garantir le règlement de nos engagements contractuels.
Les investissements prioritaires seront préservés - avec 190 millions d'euros en autorisations d'engagement et 265 millions d'euros en crédits de paiement - sans, pour autant, être en mesure de rattraper le retard pris ces dernières années. Ainsi en matière de mobilité, le vieillissement du parc pèse sur la disponibilité des véhicules. Les 40 millions d'euros en autorisations d'engagement permettraient de commander environ 2 000 véhicules d'intervention, pour un parc total de 27 500. Dans le domaine des systèmes d'information et de communication, les investissements ont déjà été plusieurs fois retardés, nous contraignant à prolonger des matériels obsolètes. Ainsi, le renouvellement des ordinateurs est devenu indispensable. Environ 8 millions d'euros en autorisations d'engagement y seront consacrés, pour 10 000 ordinateurs. Quant à l'immobilier, condition du maillage territorial et lié à la disponibilité des gendarmes, il sort d'une année blanche. 9 millions d'euros en autorisations d'engagement sont prévus pour des opérations de maintenance urgentes dans les casernes domaniales, pour faire face à des situations de rupture très préoccupantes. De même, 6 millions d'euros en autorisations d'engagement doivent permettre de relancer la construction de quelques casernes locatives, au travers des subventions aux collectivités territoriales. Pour autant, cela reste en deçà de nos besoins réels et nous avons de réelles préoccupations concernant l'état de certaines casernes domaniales.
Vous le constatez, ce budget est construit au plus juste. Géré rigoureusement, il devrait permettre de faire face à nos besoins.
C'est le cadre de gestion qui créera des contraintes fortes. Ainsi, la mise en réserve viendra, dès le début d'année, réduire nos ressources. Sur la base d'un taux de 7%, elle atteindrait 85 millions d'euros en crédits de paiement sur le hors titre 2, bien loin du budget voté par le Parlement.
Si j'insiste sur ce point, c'est pour rappeler que la gestion que nous vivons reste éloignée de la loi de finances que vous votez. Je ne remets pas en cause le principe de mise en réserve, ni même de « surgel ». Ce mode de fonctionnement est assez sain et prudent. Ce qui est gênant, c'est que le taux de mise en réserve soit passé, en quelques années, de 5 à 7%, voire 8 ou 9 % avec les « surgels ». Ce qui est gênant également, c'est que le dégel de ces crédits en cours d'année est devenu aléatoire. Et quand, après de nombreux efforts, ils sont accordés, ils le sont en toute fin de gestion, trop tard pour être utilisés convenablement, car il faut souvent les engager en urgence. Au bout du compte, les responsables de programme perdent l'essentiel de leur initiative. Ils n'ont pas de visibilité, anticipent donc peu et finalement dépensent en fin d'année ce qui leur est rendu, mais dans l'urgence. Je ne suis pas sûr que tout cela soit gage de bonne administration.
J'en viens maintenant aux objectifs opérationnels, aux visions et priorités pour 2014.
Avec ces ressources, nous mettrons résolument en application une politique de sécurité solide. Le ministre de l'intérieur a présenté, le 30 septembre dernier, les trois grands projets qui vont structurer notre action.
D'abord, une meilleure organisation des missions de sécurité. Ensuite, la valorisation du potentiel humain au sein des forces de l'ordre. Enfin, la définition et la préparation d'une « sécurité 3.0 » à l'ère du numérique et des nouvelles technologies.
Dans ce contexte j'ai, pour 2014, une ambition : promouvoir une Gendarmerie dynamique et humaine, en réaffirmant le sens de l'engagement de son personnel et en la recentrant sur le service public de sécurité.
Pour cela, je veux tout d'abord poursuivre notre modernisation. Cette modernisation s'inscrit dans une feuille de route, appliquée avec détermination depuis juin 2013, partagée par le personnel et avec le plein appui du ministre. Il s'agit d'une démarche qui s'inscrit totalement dans la modernisation de l'action publique.
L'objectif essentiel est de dégager, pour tous les gendarmes quel que soit leur niveau de responsabilité, du temps, de l'initiative et de la liberté d'action et d'insuffler, à tous les échelons de l'institution, un état d'esprit valorisant l'initiative et l'innovation. Il y aussi, derrière, l'objectif de la meilleure utilisation possible des ressources, au travers de l'emploi optimal des moyens disponibles et du temps des gendarmes.
Au-delà d'un travail sur nos « process » et nos méthodes, nous conduirons des actions porteuses de sens. Ainsi, l'adaptation de notre outil opérationnel, déjà bien engagée, sera poursuivie avec résolution en 2014. L'achèvement de la réforme régionale viendra rationaliser nos structures de commandement en regroupant, dans les 15 régions non-zonales, les états-majors de la région et du département chef-lieu, sous l'autorité d'un seul chef qui cumulera la responsabilité des deux niveaux. L'adaptation - au cas par cas - de la cartographie de nos unités territoriales pour répondre aux évolutions de la démographie, des flux et de la délinquance. L'ajustement des zones de compétence entre la Gendarmerie et la police se poursuivra, là encore au cas par cas et en fonction des réalités locales.
L'amélioration de nos synergies avec la police se traduira par des initiatives communes : le rapprochement de la criminalistique dans certains départements, l'emploi des moyens rares - cynophiles, aériens... En 2014, nous accompagnerons aussi la création de la nouvelle structure de renseignement territorial, notamment par une réorganisation, en profondeur, de notre propre chaîne de renseignement et de conduite des opérations.
Parmi les diverses manifestations de l'insécurité, la lutte contre les cambriolages, dans le prolongement du plan annoncé par le ministre le 25 septembre, sera une des priorités.
Nous garderons enfin pour objectif d'entretenir un contact étroit et renforcé avec les élus et la population, d'expliquer notre action, et de rendre des comptes sur la qualité du service rendu. Là réside un puissant levier de confiance, notamment pour battre en brèche le sentiment d'insécurité.
Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les sénateurs, je vous remercie de votre attention et je suis prêt, maintenant, à répondre à vos questions.
M. Michel Boutant, co-rapporteur pour avis. - La situation est tendue, nous le vérifions sur le terrain au quotidien. 2013 a été une année blanche, sans renouvellement de matériel. Sur le terrain, les vieux véhicules sont cannibalisés pour pouvoir trouver les pièces nécessaires !
Dans de nombreuses casernes domaniales, comme à Satory par exemple, comme nous avons pu le constater lors d'une visite avec notre collègue Gérard Larcher, mais aussi à Melun, les logements affectés aux gendarmes sont dans un état lamentable. Il n'y a pas eu d'investissement en 2013 pour remédier à ce problème, mais 9 millions sont inscrits au budget 2014, et 6 millions pour la construction de nouvelles casernes locatives.
Concernant le montant des loyers, leur baisse peut constituer une difficulté pour les collectivités, qui ont souscrit des emprunts et calculé le montant des loyers pour qu'il couvre leurs annuités. Et tous les types de collectivités sont concernés.
S'agissant de la réserve opérationnelle de la Gendarmerie, le budget a baissé de 5 millions d'euros. Or, leur rôle sur le terrain est extrêmement important, c'est même l'exemple le plus abouti en matière de réserves ! Quelle sera son activité à l'avenir ?
Je voudrais également revenir sur la surveillance des centrales nucléaires par la gendarmerie nationale. Si des membres pacifistes d'organisations non gouvernementales signalent la faiblesse de la surveillance et parviennent à s'y introduire, alors quid des personnes malintentionnées ?
Enfin, pourriez-vous faire un état des lieux du rapprochement entre police et Gendarmerie ?
M. Gérard Larcher, co-rapporteur pour avis. - On constate une accélération des gels et surgels, le budget que nous votons n'est que théorique ! En cours d'année, il faudra geler les dépenses. Le parc de véhicules ne pourra être renouvelé entièrement qu'en plus de 13 années, à la vitesse de l'année 2014, or c'est une nécessité car c'est un vecteur de la présence territoriale !
Quid des moyens aériens et du renouvellement du parc d'hélicoptères avec le remplacement des hélicoptères mono-turbines par de nouveaux modèles ? À quelle échéance ?
Quid des véhicules blindés, de leur rôle et de leur place ?
S'agissant des casernes domaniales, le ministre de l'intérieur M. Manuel Valls a reconnu qu'il faudrait 100 millions d'euros par an dédiés à ce sujet. Prévoyez-vous une programmation pluriannuelle ?
Les moyens dédiés aux OPEX sont au même niveau que l'an dernier, pourriez-vous rappeler le rôle des gendarmes qui sont en OPEX aujourd'hui ?
Concernant le carburant, il n'y a plus, aujourd'hui, de quête auprès des collectivités territoriales, néanmoins la tentation est parfois là. On constate un mode de traitement différent entre les secteurs police et Gendarmerie !
Lors de la discussion de la loi Duflot sur le logement social, je suis intervenu pour que les moyens immobiliers de la Gendarmerie ne soient pas vendus de façon symbolique, car une partie des recettes doit être affectée à l'amélioration de l'immobilier domanial.
Enfin, soyons assurés que nous, les représentants de la nation, sommes attentifs aux hommes et femmes qui servent dans la Gendarmerie !
Général Denis Favier - J'ai une vision optimiste de la place de la Gendarmerie dans l'appareil de sécurité national, notamment lorsque je vais sur le terrain à la rencontre des hommes et femmes qui servent au sein de l'institution, parfois dans des situations très difficiles, comme en Guyane. Je suis néanmoins inquiet sur l'exécution budgétaire. La question centrale est celle du paiement de factures d'énergie sans levée de mise en réserve. Afin de régler ces dépenses, je suis aujourd'hui contraint de reporter le paiement de loyers dus aux collectivités.
Les crédits dédiés à l'immobilier domanial en 2014 seront de 9 millions d'euros, cela permettra uniquement de faire face aux travaux urgents, alors qu'un budget de 100 millions d'euros par an serait nécessaire pour l'entretien de l'immobilier domanial. C'est un sujet sensible, les logements domaniaux ne répondent souvent pas aux normes élémentaires de confort moderne. Vous connaissez les principaux points noirs, comme Satory, Melun, Aubervilliers ou d'autres encore. Or, le logement, qui répond à une nécessité de service et qui est une condition du maillage territorial, a un effet direct sur le moral des personnels et de leur famille.
La réserve opérationnelle est un élément essentiel. Toutefois, nous sommes contingentés. 40 millions étaient consacrés à la réserve en 2013, 35 millions sont provisionnés en 2014. Aujourd'hui, environ 26 000 réservistes travaillent en moyenne 21 jours par an au profit de la Gendarmerie, l'an prochain ils feront donc moins de jours. Les réservistes sont un lien fort entre les forces de l'ordre et la Nation, il convient de ne pas remettre en cause ce lien.
S'agissant de la surveillance des centrales nucléaires, nous avons conclu un partenariat avec EDF afin de créer des pelotons spéciaux (PSPG) dédiés à la centrale sur financement d'EDF ; c'est un partenariat très novateur. Dans ce domaine, notre priorité va à la protection des éléments sensibles de la centrale. Les problèmes récents soulèvent en fait la qualification pénale en cas d'intrusion ou de survol d'une centrale. Actuellement, l'intrusion dans une centrale est réprimée sur la base de la violation de domicile, avec une peine assez légère. Un travail est engagé actuellement en interministériel afin d'étudier un renforcement des sanctions pénales pour ce type d'infraction.
M. Michel Boutant. - Ce pourrait être dissuasif pour les mouvements associatifs, mais quid des personnes malintentionnées ?
M. Daniel Reiner, président. - La LPM renforce les incriminations pénales en cas d'intrusion dans des ports. Le cas des centrales nucléaires n'est pas prévu.
Général Favier - Ces installations sont civiles, donc n'entrent pas dans le cadre de la LPM. Néanmoins, le travail se fait sous l'égide du SGDSN.
Le rapprochement entre police et Gendarmerie a déjà plusieurs années. Nous avons trouvé nos marques. Le mouvement est irréversible, notre position est reconnue et nous sommes pleinement associés à la politique de sécurité. On peut encore aller plus loin dans la mutualisation des moyens, au cas par cas et avec une étude d'impact précise et complète ; cela concerne par exemple les moyens cynophiles, scientifiques, aériens ... Nous suivons une logique de rapprochement efficace, dans le respect de l'identité de chacun.
Sur les gels et surgels, vous pointez là un véritable problème. Il est difficile de mesurer la distorsion entre le budget voté et la réalité des crédits disponibles.
S'agissant des moyens aériens, nous possédons 56 hélicoptères. La logique actuelle est celle de la diminution de la flotte conjointement avec celle de la sécurité civile. Le problème se posera néanmoins outre-mer, en Guyane par exemple, où les hélicoptères sont essentiels. Il conviendra aussi de se recentrer sur notre coeur de métier. Nous possédons également 86 véhicules blindés à roue de la gendarmerie mobile (VBRG), qui sont par exemple une capacité essentielle outre-mer afin de protéger les gendarmes et dégager les axes. En métropole, ces blindés sont rarement engagés, mais constituent un outil appréciable à la disposition du gouvernement en cas de crise grave. Nos véhicules blindés ont une cinquantaine d'années mais fonctionnent ; ils pourraient tenir encore grâce au prélèvement de pièces détachées sur des engins dits « cannibalisés ».
Le montant budgété des OPEX en 2013 est de 11 millions sur le titre 2 et de 4 millions sur le hors titre 2., Des gendarmes ont été envoyés en Afghanistan jusqu'à cette année, ils ont travaillé sur la mise en place de la police afghane : il s'agissait de développer sa capacité à occuper l'espace et à lutter contre les trafics. Aujourd'hui, des gendarmes sont également présents en Irak, en Côte d'Ivoire, au Mali ... Disposer d'une force de police à statut militaire constitue un véritable atout pour notre pays, également dans le cadre d'opérations de formation de forces de sécurité sur des théâtres extérieurs, comme nous avons pu le constater en Afghanistan et comme cela pourrait être le cas à l'avenir au MaliLa gendarmerie a aussi vocation à pouvoir intervenir hors de nos frontières.
Concernant le carburant, sa gestion est déconcentrée ; la consommation en 2013 sera en moyenne inférieure de 6%.
A cet égard, l'accord conclu récemment avec le ministère de la justice sur la reprise progressive par l'administration pénitentiaire de la charge de transfèrement assurée par les unités de police et de gendarmerie devrait nous permettre de réduire les déplacements, parfois sur de longs itinéraires. Le développement de l'usage de la visio-conférence relève de la même logique d'économies de carburant.
Enfin, concernant la loi Duflot, la gendarmerie bénéficiera d'une partie du produit des cessions et nous nous en félicitons.
M. Alain Gournac. - Pourriez-vous nous indiquer quel est le moral des troupes ? Également, pourriez-vous faire un point sur le contact avec les élus, qui semblait s'être éloigné ? Enfin, comment se passe l'harmonisation des systèmes de communications radios de la police et de la Gendarmerie ?
Soyez assuré, mon Général, que l'amour que les français portent à leur Gendarmerie ne changera pas ! Les gendarmes sont soutenus par la population.
M. Jean Besson. - Le logement est un problème ! Il doit devenir une priorité et le lien doit être fait avec les collectivités.
Vous avez évoqué la réserve opérationnelle, mais quid de la réserve citoyenne ? Elle contribue au patriotisme et au lien armée/nation et fournit un excellent travail qu'il ne faut pas oublier, d'autant plus que c'est du bénévolat.
M. Jacques Berthou. - L'enjeu, aujourd'hui, est celui de la cybersécurité et la lutte contre la cybercriminalité, qui nécessite de plus en plus de moyens. Mais comment lutter si vous ne pouvez pas acheter d'ordinateurs ?
S'agissant des gendarmes en Guyane, sont-ils considérés comme étant en OPEX ? Ils font un travail admirable, en particulier en termes de saisie de matériels.
Général Favier - Le moral est morose. Les gendarmes pensent qu'ils n'ont pas les moyens d'accomplir leurs missions. Ils ne demandent rien pour eux, ils aspirent juste à pouvoir faire leur travail dans de bonnes conditions.
Nous sommes dans une phase d'affermissement de la relation avec les élus. Nous travaillons avec l'association des maires de France pour renforcer encore la proximité.
S'agissant des systèmes de communication, il y a harmonisation de la gamme des matériels entre policiers et gendarmes. Un service commun a été créé, le service des technologies et des systèmes d'information de la sécurité intérieure, qui mutualise l'ensemble des demandes, des achats, et sera chargé, demain, d'élaborer le moyen de communication commun des forces de sécurité.
L'immobilier est notre préoccupation, d'autant plus que les conséquences sont fortes sur les conditions de vie des familles également.
La réserve citoyenne est de grande qualité, c'est une réserve de relais et confortant le lien avec la Nation. Je souhaite qu'elle s'améliore encore par un ciblage plus précis des personnes et de leurs capacités à consolider le rayonnement de l'institution.
Concernant la cybercriminalité, nous avons pris en compte la juste mesure de l'enjeu et nous nous adaptons ! Notre outil est performant et structuré avec un référentiel cyberdéfense. Notre système permet de lutter contre des fléaux tels que la pédopornographie, les arnaques aux moyens de paiements, ... Pour soutenir notre action dans ce domaine, nous devrons renouveler prochainement notre parc informatique, ce qui induit d'en avoir les moyens, sinon nous serons en difficulté d'ici 2 à 3 ans.
Enfin, en Guyane, l'engagement est très dur, très fort, notamment sur la lutte contre l'orpaillage clandestin. Mais ce n'est pas un théâtre « OPEX »
M. Joël Guerriau. - Permettez-moi de saluer la nomination récente de la première femme au poste de général de la gendarmerie. A cet égard, qu'en est-il de la féminisation de la gendarmerie ?
S'agissant des OPEX, vous n'avez pas mentionné la Libye.
M. Robert del Picchia. - En Autriche, la fin du statut militaire de la gendarmerie a eu des répercussions assez négatives sur les rapports de la gendarmerie avec la population. Je voudrais vous poser deux questions. La première porte sur l'augmentation des cambriolages et les mesures prises par la gendarmerie pour lutter contre ce phénomène. La deuxième concerne l'usage des drones civils par la gendarmerie.
M. Jean-Claude Requier. - L'une des principales caractéristiques et la force de la gendarmerie nationale tenait à sa proximité avec la population et les élus locaux, notamment dans les zones rurales ou périurbaines. Ainsi, les rencontres des gendarmes avec le maire d'une commune étaient fréquentes, de même que la présence de la gendarmerie lors des inaugurations officielles. Or, ces dernières années, cette relation de proximité s'est quelque peu distendue. Je souhaiterais connaître, Mon Général, votre sentiment à ce sujet.
Mme Nathalie Goulet. - Mes collègues vont ont déjà interrogé sur plusieurs de mes préoccupations, qui portent notamment sur l'immobilier ou les OPEX. Je souhaiterais donc savoir comment nous pourrions vous aider dans la tâche difficile qui est la vôtre et savoir, parmi les principales priorités, celle qui vous semble la plus urgente.
M. Christian Namy. - Dans mon département, 70 % des logements des gendarmes sont des casernes locatives, construites par les collectivités locales.
La réorganisation des brigades territoriales, avec la mise en place des « communautés de brigades », a éloigné les gendarmes de la population. Ainsi, dans le cas d'un appel d'urgence, il faut parfois attendre un certain temps avant l'arrivée des gendarmes.
Or, face à la multiplication de la criminalité, notamment des cambriolages, en particulier dans les zones rurales ou périurbaines, cette situation peut contribuer à l'aggravation du sentiment d'insécurité au sein de la population.
Vous avez annoncé la création de 162 postes de gendarmes supplémentaires dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014. Mais, pourriez vous nous dire si ces gendarmes supplémentaires seront tous déployés sur le terrain, au sein des brigades départementales ?
Général Favier - Depuis mon arrivée à la tête de la direction générale de la gendarmerie nationale, j'ai fait du rapprochement de la gendarmerie avec les élus une priorité. Il est vrai que ces dernières années, en raison des réformes successives, les commandants de groupements ont été concentrés sur leurs tâches de gestion administrative et que les liens avec les élus se sont parfois un peu distendus. Je souhaite corriger cette tendance car il est très important, à mes yeux, de maintenir une relation de proximité de la gendarmerie avec les élus et la population.
Il est vrai aussi que l'organisation territoriale de la gendarmerie, construite depuis la Révolution française et tout au long du début du XIXème siècle, avec une brigade par canton, doit être adaptée aux évolutions de la délinquance et de la démographie et qu'une réflexion est nécessaire sur notre organisation. Maintenir trois brigades territoriales, dotées de faibles effectifs de l'ordre de six gendarmes, est parfois moins efficace que de regrouper ces brigades au sein d'une seule unité comptant une vingtaine de gendarmes.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Un tel regroupement n'a-t-il pas pour effet d'éloigner encore plus les gendarmes de la population ?
Général Favier. - Non, car il est plus efficient d'organiser un service public de sécurité publique pertinent avec une brigade de vingt gendarmes plutôt qu'avec trois brigades de six. Cela permet ainsi de renforcer la présence des gendarmes sur le terrain, qui viennent au devant de la population et de ses besoins.
L'augmentation des cambriolages est une vraie préoccupation pour le ministre de l'Intérieur et pour la gendarmerie. Il a d'ailleurs présenté ses priorités dans un plan spécifique le 25 septembre dernier. La gendarmerie va orienter l'action de son personnel pour accentuer encore la lutte contre ce phénomène. Nous avons également des discussions avec certaines professions, comme les bijoutiers, ou les agriculteurs, pour renforcer la sécurité.
Les transferts de zone de compétences entre la police et la gendarmerie vont se poursuivre, à l'image de Romorantin où je crois que, malgré les inquiétudes initiales des élus, ce transfert s'est passé dans de bonnes conditions.
M. Jeanny Lorgeoux. - Je vous le confirme.
Général Favier. - S'agissant des drones, la gendarmerie mène une réflexion sur une utilisation de ces appareils pour contrôler certaines voies, comme les voies fluviales en Guyane ou le réseau ferroviaire. La question demeure toutefois de l'adaptation de la réglementation aérienne et ces moyens restent actuellement hors de portée budgétaire.
Comment m'aider et quelle serait la première des priorités ? Incontestablement, ma première préoccupation tient à la levée du gel et du surgel afin d'éviter un report de charges sur le budget pour 2014 et permettre à la gendarmerie de commander les véhicules, les ordinateurs et les moyens opérationnels, ce que je ne peux pas faire cette année à ce stade.
La féminisation de la gendarmerie se poursuit. Aujourd'hui, le taux de féminisation est de 17,5 %. Vous avez salué la nomination de la première femme au poste de général de brigade. Il n'existe plus aujourd'hui de barrières au sein de la gendarmerie à l'emploi de personnel féminin, à l'exception du maintien de l'ordre en gendarmerie mobile pour les sous-officiers.
Concernant la Libye, la gendarmerie est effectivement très présente puisque elle a assuré, dans des conditions très difficiles, la reprise des emprises diplomatiques françaises à Benghazi et à Tripoli et que deux gendarmes ont été grièvement blessés lors de l'attentat contre l'ambassade de France à Tripoli.
M. Daniel Reiner. - Comment se passent les relations de la gendarmerie avec les préfets ? La réforme de l'organisation ne va-t-elle pas conduire à remettre en cause le principe de l'obéissance hiérarchique et se traduire par un renforcement du rôle des préfets dans la gestion des unités ?
Général Favier. - Les relations entre les préfets et les commandants de groupement se passent très bien. Je pense que les préfets vous confirmeraient cette impression.
Mercredi 23 octobre 2013
- Présidence de M. Daniel Reiner, vice-président -Loi de finances pour 2014 - Audition de M. Francis Delon, secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (programme 129 « coordination de l'action gouvernementale » de la mission Direction de l'action du gouvernement)
M. Daniel Reiner, président. - Deux jours après l'approbation par le Sénat de la loi de programmation militaire, à laquelle vous avez beaucoup oeuvré, je peux vous exprimer la satisfaction du Sénat d'avoir mené à bien un débat de qualité et où tous les acteurs étaient de bonne foi. Nous avons adopté des amendements ayant une forte valeur symbolique, visant essentiellement la sécurisation financière, mais aussi renforçant les pouvoirs de contrôle des parlementaires. Avec Xavier Pintat et Jacques Gautier, nous avons été au fond de la question ; nous avons même remis autour de la table des gens qui ne se parlaient plus, mais certains refus incompréhensibles nous ont agacés.
Nous vous entendons aujourd'hui sur les crédits pour 2014 du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), sur lesquels nous donnons un avis par la voix de deux rapporteurs : Jacques Berthou et Jean-Marie Bockel. Le positionnement du budget de votre service - rattaché au premier ministre - au sein du programme 129 « Coordination de l'action gouvernementale » de la mission « Direction de l'action du gouvernement » explique que nous l'étudiions pour la première fois. Cette mission faisait l'objet d'un rapport au fond de la commission des finances et le programme 129 d'un rapport pour avis de la commission des lois. Or de nombreuses compétences du SGDSN concernent directement la défense : la lutte contre la prolifération, l'exportation de matériel de guerre, la planification en fait de défense et sécurité, l'entrainement et la préparation à la gestion de crises graves, la protection du secret de la défense nationale, la sécurité des communications gouvernementales, des systèmes d'informations et la cyberdéfense.
M. Francis Delon, secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale. - Le SGDSN avait préparé le Livre blanc par un document d'orientation stratégique dès la fin de l'année 2011 ; il a participé à l'élaboration du Livre blanc et au projet de loi de programmation militaire. Cette activité intense s'est ajoutée aux missions générales et quotidiennes du SGDSN au service du Président de la République et du premier ministre sur l'ensemble des sujets relevant de la sécurité nationale et de la défense. La croissance exponentielle du nombre d'intrusions informatiques contre les infrastructures nationales a conduit le Gouvernement en 2009 à créer une agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi) qui m'est rattachée et est chargée de répondre aux attaques contre les administrations de l'État, mais aussi désormais contre les opérateurs d'importance vitale (OIV) et les entreprises indispensables à notre stratégie de sécurité nationale.
Le SGDSN est structuré autour de deux directions consacrées d'une part à la protection et à la sécurité de l'État (PSE) et d'autre part aux affaires internationales, stratégiques et technologiques (AIST). Elle comporte une agence, l'Anssi et assure la tutelle de deux établissements publics de formation : l'institut des hautes études de défense nationale (IHEDN) et l'institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ).
Le SGDSN est d'abord un outil au service du gouvernement pour le traitement des sujets sensibles en matière de défense et de sécurité nationale. Il assure ainsi le secrétariat du Conseil de défense et de sécurité dans toutes ses formations. Cette instance présidée par le Président de la République est compétente sur la programmation militaire, la politique de dissuasion, la programmation de sécurité intérieure, la sécurité économique et énergétique, la lutte contre le terrorisme ou la planification de réponse aux crises. Au cours des douze derniers mois, elle a notamment préparé les travaux permettant de valider le Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale et le projet de loi de programmation militaire. Ce conseil dans sa formation restreinte a examiné les orientations à prendre pour la conduite des crises diverses, comme celles du Mali, de la Syrie ou de la République centrafricaine. Il comporte deux formations spécialisées qui traitent de sujets spécifiques avec une composition adaptée : le Conseil des armements nucléaires et le Conseil national du renseignement.
Le SGDSN dispose d'une capacité d'analyse et de synthèse, de veille, d'alerte et d'appui à la décision relatives aux questions de sécurité internationale afin de répondre à des demandes du cabinet du Premier ministre ou de la présidence de la République. Sa direction AIST suit les conflits et les crises internationales susceptibles d'affecter les intérêts français, en particulier ceux dans lesquels nos forces sont engagées et anime des groupes interministériels d'analyse sur des sujets tels que les crises affectant le monde arabe, l'Iran ainsi que les zones sahélo-saharienne et afghano-pakistanaise. En fonction de l'actualité, elle peut être sollicitée pour produire des synthèses sur l'évolution de la situation de certains théâtres d'opération, comme depuis janvier 2013 avec la diffusion régulière d'une synthèse de la situation au Sahel. Elle assure la coordination interministérielle sur des questions d'ordre stratégique, telles que le terrorisme, la défense anti-missiles balistiques, le développement du recours aux entreprises de services de sécurité et de défense, la protection des navires dans les zones à risques. Elle est chargée sur ces dossiers de proposer au Président de la République et au gouvernement des orientations et arbitrages.
Le SGDSN assure aussi une veille scientifique et technique permanente dans les domaines nucléaire, radiologique, biologique, chimique et relatif aux explosifs (NRBCE), ainsi que dans le domaine des missiles et le domaine spatial. Il coordonne ou concourt activement aux actions interministérielles portant sur la lutte contre la prolifération, la protection du potentiel scientifique et technique de la Nation, la sécurité du programme européen de navigation par satellite Galileo et le contrôle des images spatiales. Il coordonne des études en matière de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs et produit des documents de synthèse sur les dossiers d'actualité, tels que l'Iran, la Syrie et la Corée du nord. Il assure le secrétariat du comité interministériel pour l'application de la convention sur l'interdiction des armes chimiques (Ciac) et coordonne les travaux portant sur la biologie de synthèse. Il coordonne la réponse nationale à l'initiative internationale Proliferation Security Initiative (PSI), consistant à échanger entre pays membres des informations sur des transits par voie maritime de cargaisons proliférantes et à faciliter leur interception. Celles-ci se multiplient : huit affaires d'interception de biens proliférants ont été menées dans ce cadre depuis l'été 2012.
La France dispose d'une importante base industrielle et technologique de défense qui contribue à la préservation de notre souveraineté, participe à la croissance économique et représente des dizaines de milliers d'emplois. L'exportation de matériels de guerre est soumise à une procédure d'autorisation préalable par décision du Premier ministre - ou du SGDSN par délégation - après avis de la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG), dont le SGDSN assure le secrétariat tout en construisant une doctrine dans ce domaine. Le dispositif de contrôle des exportations de matériels de guerre découlant de la loi du 22 juin 2011 évolue : l'année prochaine, un système simplifié de licence unique d'exportation et de transferts intracommunautaires remplacera le mécanisme actuel. Par ailleurs et conformément aux conclusions du Livre blanc de 2013, le SGDSN contribue à une réflexion plus générale sur le renforcement du contrôle des exportations de biens et technologies à double usage et participe à la totalité des commissions interministérielles des biens à double usage (CIBDU). La France a obtenu, dans le cadre de l'arrangement de Wassenaar, que les outils de surveillance et de contrôle de l'internet soient soumis à autorisation avant leur exportation, comme les matériels d'interception des communications téléphoniques mobiles depuis 2011.
Le SGDSN contribue ensuite à la politique de sécurité nationale. Il procède à la rénovation des plans de protection de la famille Pirate - dont le plan Vigipirate de lutte contre le terrorisme - dans la continuité du travail engagé en 2012, pour aboutir fin 2013 à un nouveau plan Vigipirate qui gardera les principes qui font la force du plan actuel mais qui sera rendu plus efficace par une meilleure visibilité. Une grande partie du plan, aujourd'hui classifié, devrait ainsi être rendue public. Le pilotage des postures de protection sera également amélioré par une caractérisation plus fine des menaces terroristes et des vulnérabilités. Dans les deux ans à venir, les autres plans d'intervention de la famille Pirate - Pirate-air, Pirate-mer, Piranet - seront révisés, à l'exception du plan NRBC qui date de 2011.
Le premier ministre a confié en août dernier au SGDSN une mission relative à la mise en oeuvre d'une stratégie nationale de prévention de la radicalisation, visant à identifier et réduire les vulnérabilités des individus et des groupes face aux idées radicales de toute nature pouvant déboucher sur l'action violente. Lancés début septembre, les travaux associent l'ensemble des ministères concernés et permettent une analyse des dispositifs existants en les comparant avec les initiatives étrangères.
L'organisation gouvernementale de gestion de crise a été consolidée ; la professionnalisation de ses acteurs a été engagée depuis 2012 par des exercices majeurs rénovés et des entrainements spécifiques permettant de former les personnels armant la cellule interministérielle de crise (CIC). Les premiers effets positifs de ce programme global de professionnalisation ont pu être mesurés lors des derniers exercices majeurs, ainsi qu'au travers du bon fonctionnement de la CIC lors des dernières crises, à l'exemple de l'épisode neigeux de l'hiver 2012-2013. Le SGDSN a poursuivi son action de développement d'une culture d'anticipation des crises au sein des ministères.
La gestion de crise s'accompagne d'un renforcement de la résilience qui doit être perçue à la fois comme un objectif (renforcer la cohésion et la solidité de la Nation face aux risques et menaces) et comme une méthode (mobiliser tous les acteurs). Pour atteindre ce double objectif, le SGDSN a initié en 2012 les travaux visant à instaurer une politique nationale de résilience qui s'appuie sur le dispositif de sécurité des activités d'importance vitale, ainsi que sur des actions complémentaires permettant d'améliorer la continuité des activités indispensables à la nation. Il a ainsi publié un guide d'aide à l'élaboration des plans de continuité d'activité à destination des administrations, des collectivités et des entreprises.
Le contrat général interministériel créé par le Livre blanc déterminera, dans une perspective de programmation budgétaire, les capacités critiques des ministères civils et leur niveau d'engagement dans la réponse aux crises majeures. Cette démarche sera prolongée à l'horizon 2016 sous l'autorité du ministre de l'intérieur par une planification territoriale.
Le SGDSN a préparé la mise en place du comité de la filière industrielle de sécurité (Cofis), qu'installera ce soir le Premier ministre. Rassemblant onze ministres, vingt et un présidents-directeurs généraux de sociétés, cinq présidents de groupements industriels et dix-neuf personnalités qualifiées, dont des représentants de la recherche académique, la présidente de la commission informatique et liberté (Cnil) et plusieurs parlementaires, le Cofis définira les besoins et les orientations de la filière : à la différence de l'industrie de défense, qui n'a qu'un seul client, l'État, l'industrie de la sécurité n'a jamais fait l'objet d'une planification. Nos forces font dès lors leurs achats bien souvent sur étagère, et parfois au profit de fournisseurs étrangers.
Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale marque une nouvelle étape dans la prise en compte par les pouvoirs publics des questions liées à la cybersécurité. La France doit faire face à l'espionnage et au sabotage - encore peu présent, mais auquel il faut se préparer. Les dispositions de la loi de programmation militaire font écho à cette préoccupation.
L'Anssi, quant à elle, a la responsabilité de conduire ou de coordonner l'ensemble des actions destinées à prévenir les attaques contre les systèmes d'information et à réagir en cas d'atteinte à leur disponibilité ou à leur intégrité. Son action s'exerce principalement au profit de l'État, mais également des opérateurs d'importance vitale du secteur public et privé. Elle est chargée, dans son champ de compétences, d'élaborer la stratégie de l'État et de développer et d'entretenir la coopération internationale. Cette stratégie nationale partiellement couverte par le secret de la défense nationale se fixe pour objectifs la protection de l'information de souveraineté de l'État, la sécurisation des systèmes d'information des entreprises les plus sensibles et le positionnement de la France comme nation majeure en matière de cyberdéfense. Elle protège ainsi les systèmes d'information de l'État et des OIV et assure la sécurité des communications du Président de la République et du gouvernement ; elle coordonne l'action gouvernementale en cas d'attaque ou de compromission des systèmes et prend la main en cas d'attaque majeure. Elle donne des instructions aux opérateurs conformément à la loi de programmation militaire et mobilise des groupes d'intervention rapide.
En 2012, l'Anssi a traité 27 cyberattaques majeures visant des administrations ou des grandes entreprises nationales ; ses effectifs étaient insuffisants pour traiter toutes les attaques dont elle a eu connaissance. Elle héberge le centre d'alerte et de réaction aux attaques informatiques (CERT), qui est alerté sur des incidents, analyse les codes malveillants, rédige des synthèses des incidents traités et propose le cas échéant des mesures générales de prévention. Le CERT a reçu en 2012 plus de 700 signalements mais n'a pu - ou pas voulu, car certains s'avèrent anodins - en traiter que 70.
La loi de programmation militaire représente une avancée sur la sécurisation des entreprises appartenant aux secteurs d'activité d'importance vitale. Le renforcement de la sécurité des systèmes d'information passe aussi par la labellisation de produits et de services et par le maintien d'un tissu industriel de confiance. Nous encourageons ainsi des PME, dont certaines sont des perles technologiques en matière de cyberdéfense et auxquelles nous déléguons des activités. L'agence apporte aussi son expertise technique dans le cadre des investissements d'avenir et est consultée par la direction générale du trésor lorsque des demandes d'autorisation d'investissements étrangers concernent des entreprises du secteur de la sécurité des systèmes d'information.
L'Anssi mène une politique de communication de plus en plus active en direction des administrations de l'État, des entreprises et même du grand public. À travers son centre de formation à la sécurité des systèmes d'information (CFSSI), elle forme des acteurs publics à ces questions.
L'accomplissement de l'ensemble de ces missions suppose de disposer de personnels très compétents - c'est le cas - et d'un budget préservé. Ce dernier est globalement de 195 millions d'euros de crédits de paiement, y compris le titre II, dont une soixantaine de millions sont transférés au ministère de la défense pour des projets interministériels. Le budget de l'Anssi bénéficie de la montée en puissance de la politique de lutte contre les cybermenaces, tandis que celui du reste du SGDSN tend plutôt à la baisse. Ce dernier dispose d'un service d'administration générale capable de répondre aux multiples sollicitations liées à la multiplicité des statuts et des personnels militaires ou civils, fonctionnaires ou contractuels, et qui a géré 220 embauches en 2013.
La croissance rapide de l'Anssi implique une augmentation du titre II. Le Livre blanc fixe un effectif cible de 500 agents en 2015 ; le projet de loi de finances prévoit 65 équivalents temps plein supplémentaires en 2014 pour arriver à 422 à la fin de l'année. L'objectif du Livre blanc implique 110 embauches par an, soit le tiers de son effectif. Or la ressource devient rare et chère ; nous avons passé un gentleman agreement avec le ministère de la défense, mais la concurrence avec le secteur privé est ardue. Pourtant la bonne image de l'Anssi lui permet de recruter. Elle embauche en général des jeunes sortis d'école qui iront ensuite irriguer le secteur privé en constituant des relais efficaces de la politique de cybersécurité.
Le SGDSN hors ANSSI, dont les missions ne cessent de s'approfondir et de se renforcer depuis deux Livres blancs, respecte la discipline budgétaire générale et contracte ses effectifs : il comptera 207 agents à la fin de 2014. Il applique les mêmes règles aux établissements placés sous sa tutelle. Il alloue par transfert budgétaire une part importante de son budget d'investissement à des opérations conduites par la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) ou la DGA. Il est maître d'ouvrage des réseaux de communication gouvernementaux sécurisés. Le renouvellement quasi simultané de l'intranet sécurisé interministériel pour la synergie gouvernementale (ISIS) et du réseau interministériel de base uniformément durci (RIMBAUD) devrait donner lieu à des engagements importants en 2016. Au sein du centre de transmissions gouvernemental (CTG), des investissements particuliers couvrent le développement des moyens de communication du Président de la République, notamment le système embarqué dans l'avion à usage gouvernemental. Les plafonds de crédits révisés s'élèvent à 64,1 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 70,5 millions d'euros de crédits de paiement. Ils seront ajustés l'année prochaine dans le cadre des travaux sur le budget triennal 2015-2017.
M. Jeanny Lorgeoux. - Malgré les dénégations alambiquées de James Klepper, la pieuvre de la National Security Agency (NSA) a fait la preuve de son efficacité, qui rend diaphane le secret de nos ambassades et de nos administrations. Est-il possible de lutter contre cet espionnage par un pays allié et ami, ou sommes-nous condamnés, tel Sisyphe, à lutter indéfiniment et vainement contre lui ? La loi de programmation militaire comporte un important volet relatif à la cyberdéfense ; ces mesures sont-elles suffisantes ? J'aimerais mesurer le décalage entre nos petits efforts et l'ampleur de la tâche. Je n'ai pu assister au dernier conseil d'administration de l'IHEDN, mais j'ai cru comprendre que son budget avait été raboté de 300 000 euros...
M. Jacques Gautier. - On a pu observer le rôle discret mais essentiel du SGDSN lors de la préparation du Livre blanc. Votre budget peut paraître limité par rapport à celui que nous examinons habituellement ; il n'est pas concerné par la loi de programmation militaire, mais par la loi de finances triennale. Compte tenu du caractère mouvant des questions que vous traitez, seriez-vous favorables à une actualisation tous les deux ans, plutôt que tous les trois ans ? Quels sont vos liens en matière de renseignement avec le coordonnateur du renseignement auprès du Président de la République, et avec le délégué interministériel à l'intelligence économique ? Pour faire face aux réductions de crédits alloués à l'IHEDN et à l'INHESJ, comptez-vous recourir à la mutualisation ou supprimer une session de formation une fois de temps en temps ? L'augmentation du contrôle parlementaire sur les services de renseignement introduit par la loi de programmation militaire semble-t-elle excessive au professionnel que vous êtes ?
M. Francis Delon.- Les menaces qui pèsent sur nos systèmes d'information ne sont pas nouvelles ; le Monde ne nous apprend rien. Pour les prévenir, il nous faut des moyens de détection des attaques et de protection des communications sensibles, mais aussi une discipline dans leur usage, qu'il nous faut rappeler en permanence. Sur ce point, il y a eu des progrès. C'est un combat qui existe dans tous les pays. Les dispositions de la loi de programmation militaire vont dans ce sens. Compte tenu de l'origine de l'espionnage allégué, rapporté par le journal Le Monde, les plus hautes autorités de l'État ont exprimé leur incompréhension et leurs protestations auprès des autorités américaines.
Monsieur Lorgeoux, nous n'avons pas sacrifié en votre absence le budget de l'IHEDN lors du dernier conseil d'administration ! J'ai demandé à l'IHEDN et à l'INHESJ de faire des économies, mais sans réduire leurs missions. Nous nous efforçons de mutualiser les activités matérielles des deux instituts mais nous n'allons pas les fusionner car ils ont leur personnalité propre.
Nos liens avec le coordonnateur national du renseignement sont étroits et nous travaillons sur des sujets thématiques et géographiques. Nos relations avec la déléguée interministérielle à l'intelligence économique sont excellentes. Je l'ai notamment associée aux travaux sur le comité de filière que j'ai mentionné tout à l'heure.
M. Robert del Picchia. - Je ne vous interrogerai pas sur les cyberattaques.
Il y a un an et demi, notre rapport, qui avait déplu au quai d'Orsay, traitait de la fonction anticipation stratégique et soulignait quelques disfonctionnements. La coordination s'est-elle améliorée ? La transmission de l'information fonctionne-t-elle mieux ?
Lors de l'examen de la loi de programmation militaire, la commission des lois souhaitait beaucoup plus d'informations et de transparence en matière de renseignement alors que notre commission estimait que la transparence avait ses limites pour ne pas mettre en danger les personnels. Quelle est votre position ?
M. André Trillard. - Vous avez évoqué la sécurisation des entreprises. Mais où commence l'intérêt national ? Vous limitez-vous aux fournisseurs bien connus des services de l'État ou vous intéressez-vous aussi aux PME ? Si tel est le cas, qui se charge de ces PME ?
Dans certaines administrations, comme les grandes écoles, les grandes universités, le monde de la recherche, la notion de sécurisation en est encore à ses balbutiements : le seul critère retenu semble celui de la gratuité. Quid de la sécurité ?
Dans quels délais accordez-vous des visas pour les exportations de matériel militaire ? Ces délais ont indéniablement un impact économique.
M. Francis Delon. - Le Livre blanc évoque l'anticipation stratégique et prévoit un dispositif plus efficace pour coordonner les actions de la délégation aux affaires stratégiques (DAS) et de la direction générale de l'armement du ministère de la défense, de la direction de la prospective du Quai d'Orsay, et de nous-même. Nous allons prochainement réunir tous ces services pour que chacun explique ce qu'il veut faire en matière d'anticipation. Ceci nous permettra de coordonner nos actions et d'éviter les doublons. Nous jugerons de ce travail dans quelques mois, et nous tiendrons compte de vos recommandations.
En ce qui concerne les exportations de matériel de guerre, elles ne peuvent se faire sans autorisation. La commission compétente se réunit une fois par mois et elle examine des centaines d'affaires. Mais tous les jours, avec les ministères de la défense, des affaires étrangères, de l'économie et, parfois, de la recherche, nous examinons des dossiers et décidons sans attendre le rendez-vous mensuel. Nous nous efforçons d'avoir des délais rapides.
M. Daniel Reiner, président. - Les directives communautaires ont permis de simplifier les procédures.
Je vous remercie pour toutes ces informations.
Loi de finances pour 2014 - Audition du Général Bertrand Ract-Madoux, chef d'état-major de l'armée de Terre (mission Défense)
La commission auditionne le général Bertrand Ract-Madoux, chef d'état-major de l'armée de terre, sur le projet de loi de finances pour 2014 (mission Défense).
M. Daniel Reiner, président. - L'année 2014 sera la première année d'application de la nouvelle loi de programmation militaire, que nous avons adoptée lundi dernier. Nous sommes plutôt satisfaits d'avoir amendé ce texte pour sécuriser ce qui devait l'être. Nous sommes néanmoins préoccupés par la fin de l'exécution de 2013 : nous craignons un report de charge de 2 à 3 milliards d'euros. Les régulations budgétaires sont irritantes pour les parlementaires qui votent des budgets dont l'exécution laisse parfois à désirer. Nous allons nous employer à obtenir que les gels soient levés le plus tôt possible.
Nous connaissons aussi le caractère volontariste et tendu de certaines trajectoires financières, notamment les dépenses de fonctionnement et d'entraînement, c'est-à-dire le cadre de vie quotidien de nos militaires. Y aura-t-il suffisamment d'entraînement en 2014 pour entretenir le moral et les compétences ?
Le programme Scorpion a failli disparaître, le Livre blanc l'a sauvé in extremis. Son lancement est annoncé pour 2014. Sera-ce le cas ? Nous mesurons les efforts demandés aux hommes et aux femmes de la défense et nous savons que le « dépyramidage » envisagé pour l'armée de terre relève du casse-tête. Le ministre en a conscience. Votre cible de déflation d'effectifs est-elle réaliste ? Vous attendiez des arbitrages. Ont-ils été rendus ?
Général Bertrand Ract-Madoux, chef d'état-major de l'armée de terre. - Nous nous réjouissons de votre vote de lundi dernier. Vous avez démontré que vous vouliez garantir une exécution fidèle de cette programmation, en adoptant des amendements tendant à sécuriser les ressources, prévoir des clauses de revoyure ou de retour à meilleure fortune.
Le bon démarrage, en 2014, de la nouvelle programmation militaire est conditionné par le déblocage de la totalité de la ressource prévue pour 2013.
Le projet de loi de finances 2014 respecte la nouvelle programmation. Il relance la modernisation des forces terrestres. L'activité opérationnelle sera prioritaire : l'entraînement est maintenu à son niveau de 2013 et les crédits consacrés à l'entretien programmé des matériels progressent. Toutefois, les contraintes seront fortes sur les dépenses de fonctionnement et de cohérence opérationnelle. Actuellement, 20% de la ressource 2013 du budget opérationnel de programme (BOP) Terre sont encore immobilisés : réserve de précaution, surgel et remboursement Opex, soit près de 260 millions. Il est indispensable de lever cette hypothèque sous peine de fragiliser l'entretien programmé du matériel. La levée de l'immobilisation des crédits d'équipements du programme 146 constitue un enjeu capital pour l'armée de terre.
Les opérations conduites par les forces terrestres ont confirmé le besoin de disposer de troupes au sol bien entraînées, équipées de matériels adaptés à la diversité des missions. En 2013, la contribution terrestre aux opérations extérieures aura été bien plus intense que prévu : jusqu'à 9 500 hommes projetés en mars 2013. Liban, Afghanistan, Mali mais également Tchad, Kosovo, Côte d'Ivoire et République de Centrafrique : les forces terrestres ont partout confirmé leur réactivité et leur capacité à assumer un contrat opérationnel proche de celui fixé par le Livre blanc de 2013. Le succès du désengagement de l'opération Pamir, la réussite de l'intervention Serval constituent bien sûr une grande fierté pour l'armée de terre. Le mérite en revient d'abord au courage et au dévouement de nos hommes, à qui je rends ici hommage. Depuis le début de l'année, le sacrifice de onze d'entre eux et les très nombreux blessés attestent de leur sens poussé du devoir et de leur abnégation. Engagés à terre, dans la durée, dans des conditions extrêmes, face à des adversaires implacables, nos hommes démontrent la détermination de notre pays à assumer ses responsabilités et ils renforcent notre légitimité à intervenir sur la scène internationale, notre capacité à parler d'une voix forte et autonome.
Cependant, l'intervention à l'extérieur ne constitue pas la seule fonction stratégique à laquelle l'armée de terre contribue. En complément de ses unités de sécurité civile, de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris et de l'expertise nationale dans le domaine des armes nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques (NRBC), elle a mobilisé l'équivalent d'une brigade interarmes sur le territoire national. Cette présence opérationnelle permanente couvre des missions aussi diverses que Vigipirate, Héphaïstos, Harpie et Titan en Guyane ou encore la participation au plan « grand froid ». En outre, l'armée de terre entretient des capacités de renseignement. Au total, près de 7 000 « terriens » apportent leurs compétences à la fonction connaissance-anticipation. Enfin, la permanence du dispositif déployé outre-mer et à l'étranger, fort d'environ 6 600 hommes, dont la majorité de personnel non permanent, renforce les moyens de prévention des crises.
L'efficacité de cet outil est conditionnée par le niveau des équipements. Le projet de loi de finances pour 2014 relance la dynamique de modernisation que la loi de programmation militaire 2009-2014 avait initiée. Le système Felin (fantassin à équipements et liaisons intégrés), livré depuis 2010, a accru l'efficacité du combattant débarqué. Le 21ème régiment d'infanterie de marine de Fréjus est le douzième à en être doté. Le plan d'équipement sera achevé en 2014. Mis en service opérationnel en avril 2012, le véhicule blindé de combat d'infanterie (VBCI) a confirmé au Mali son extraordinaire plus-value tactique, déjà établie en Afghanistan et au Liban. Le 16ème bataillon de chasseurs de Bitche est le sixième régiment d'infanterie sur huit à être équipé. En 2014, 77 nouveaux VBCI seront livrés. Enfin, les performances de l'hélicoptère d'attaque Tigre ont été démontrées en Afghanistan, en Libye, en Somalie et au Mali. Les 40 hélicoptères appui-protection livrés à ce jour sont complétés depuis juin 2013 par les premiers hélicoptères appui-destruction (HAD). En 2014, quatre HAD supplémentaires - disposant de missiles - porteront à 48 le nombre de Tigre livrés, sur une cible ramenée à 60 appareils. Ces équipements renforcent notre capacité opérationnelle. Toutefois, la remise à niveau des moyens terrestres a été compromise en raison des contraintes financières. La baisse de 14% des investissements a interrompu le cycle de renouvellement. Le ralentissement des cadences de livraison place dorénavant l'armée de terre sur le « fil du rasoir » en matière de modernisation des matériels. Seule une application stricte de la nouvelle loi de programmation militaire évitera des réductions temporaires, voire définitives, de capacité.
Le lancement du programme Scorpion en 2014 doit être salué. Décalé de deux ans et avec un investissement réduit de moitié sur la période, ce programme est aujourd'hui indispensable pour renouveler les véhicules de combat médians. La livraison en 2018 des 24 premiers véhicules blindés multirôles (VBMR) et celle en 2020 des quatre premiers engins blindés de reconnaissance et de combat (EBRC) obéit à un calendrier ambitieux - mais crucial pour moderniser les forces terrestres à l'horizon 2025, lorsque 50% du parc aura été livré. Tout report aggraverait les coûts liés au vieillissement des AMX 10 RC et des VAB, âgés de 40 ans et qui ont déjà subi de nombreuses rénovations. Enfin ce programme présente des atouts économiques indéniables : l'unicité des familles d'équipement assure des économies d'échelle, la standardisation des plateformes réduira les coûts de maintenance et de formation, la reconfiguration, grâce au concept de kits additionnels communs, permettra de différencier les véhicules en fonction du type d'engagement.
L'armée de terre emploie des drones tactiques depuis plus de 45 ans en opérations extérieures et en appui de missions de protection au-dessus du territoire national. Fort de cette expérience, nous participons, aux côtés de nos amis britanniques, à l'évaluation du système Watchkeeper. Sa fiabilité en vol vient d'être certifiée en Grande-Bretagne. La dimension européenne constitue un atout supplémentaire, pour mutualiser les opérations mais aussi la formation et l'entraînement. Deux équipes d'opérateurs, armés par des sous-officiers du 61ème régiment d'artillerie de Chaumont, ont participé aux premiers essais à Istres et sont à nouveau en Grande-Bretagne. Ces expérimentations éclaireront le choix du ministre de la défense.
Concernant les hélicoptères de manoeuvre, la commande passée le 29 mai 2013 pour la seconde tranche de 34 NH 90 est bienvenue. Les quatre premiers appareils seront mis en service à l'été. Cependant, la loi de programmation fixe à 68 le nombre de NH 90, limitant la capacité aéromobile des forces terrestres. Et l'étalement des livraisons nous contraint à conserver des Puma en limite d'obsolescence au-delà de 2025 - ils auront alors près d'un demi-siècle - ainsi que des Cougar et des Caracal au-delà de 2030.
Le programme de missile moyenne portée (MMP) est également d'une importance majeure. Il dotera nos unités de combat d'infanterie et de cavalerie des moyens indispensables pour appliquer des tirs ciblés contre tous types d'objectifs. Remplaçant trois armements par deux, il contribue à l'économie générale des moyens. Il faudra limiter l'ampleur de la réduction de capacités, inévitable à partir de 2016 du fait de l'obsolescence définitive du Milan et de son poste de tir. Le MMP arrivera en 2018.
Le cas du porteur polyvalent terrestre (PPT) illustre aussi les risques de rupture capacitaire. Les premières versions de ce camion logistique ont été livrées cette année, six ont été embarqués le 15 octobre pour le Mali ; 115 autres seront réceptionnés en 2014, et seulement 450 avant 2020, sur une cible de 1 600. Une rupture capacitaire pourrait donc intervenir à tout moment, en cas d'arrêt de la flotte actuelle, à bout de souffle. Ainsi, le VTL (véhicule de transport logistique) vient de faire l'objet de limitations d'emploi qui réduiront sa charge d'emport et sa vitesse, donc son rendement opérationnel.
L'efficacité des forces terrestres passe aussi par leur entraînement. En 2014, le niveau de 2013 est maintenu : il est sensiblement inférieur aux objectifs fixés en fin de loi de programmation militaire. La hausse de 7% des crédits d'entretien programmé des matériels terrestres et aéronautiques devrait satisfaire les besoins en entretien courant. Il y aura l'an prochain 83 journées de préparation opérationnelle par homme, avec un objectif affiché de 90. Les pilotes de l'aviation légère de l'armée de terre ne devraient effectuer que 156 heures de vol, sur les 180 prévues antérieurement en loi de programmation, ce qui reste inférieur aux 200 voire 220 heures dans l'armée de l'air et la marine. Je souscris pleinement à l'avis que vous aviez exprimé lors de l'examen du projet de loi de finances 2013 selon lequel les pilotes de l'armée de terre devaient également pouvoir effectuer 200 heures de vol d'entraînement.
L'expérience acquise en opérations compense en partie ce niveau d'entraînement contraint. Mais il s'agit d'un trompe-l'oeil : l'entraînement demeure crucial pour préparer nos hommes à la diversité et à la complexité des missions, tantôt au coeur de Paris, tantôt à partir de la mer et dans la nuit noire comme en Libye, tantôt dans l'Adrar des Ifoghas pour neutraliser les groupes djihadistes. L'expérience opérationnelle est un atout mais il serait dangereux d'en surestimer les vertus.
Les 720 millions programmés pour l'entretien des matériels ne seront pas suffisants pour financer la régénération des matériels rapatriés d'opérations extérieures. Pour les 1 400 engins terrestres rentrés d'Afghanistan et du Liban, dont près de 560 VAB, auxquels il faut ajouter aujourd'hui la remise à niveau des équipements rentrant de Serval, il faudrait 24 millions par an sur cinq ans. En l'absence de financement, cette remise à niveau ne pourra se faire que progressivement et dans l'intervalle, ces véhicules feront défaut pour l'utilisation en métropole. À plus long terme, l'armée de terre pourra contenir ses besoins en EPM terrestre et aéronautique jusqu'en 2020. Elle est donc soutenable dans la durée.
Pour maîtriser ses coûts, l'armée de terre a optimisé l'emploi de ses ressources, en appliquant le principe de différenciation. Les forces terrestres sont différenciées en trois composantes, par nature d'équipements : la composante blindée, bien adaptée au combat de haute intensité et à l'entrée en premier, équipée au strict nécessaire en VBCI et chars Leclerc ; la composante légère blindée, pour la gestion de crise ou de stabilisation, équipée d'engins de combats médians, comme l'AMX 10RC et le VAB ; enfin, les brigades légères, spécialisées dans l'engagement d'urgence et en zones difficiles.
Le regroupement de capacités homogènes dans des ensembles cohérents contribue à mettre sur pied des forces ciselées au plus juste selon les besoins, comme au Mali. De même la préparation opérationnelle est différenciée, selon la nature de l'engagement. Cette politique donne satisfaction : chacun de nos engagements opérationnels, notamment les plus exigeants, a été pleinement honoré. Nous avons fait évoluer ce concept en 2011 en développant la préparation opérationnelle décentralisée en garnison. Enfin, le principe de différenciation s'applique à la politique d'emploi et de gestion des parcs, différenciés par nature d'utilisation : alerte Guépard, entraînement en camps ou service permanent en garnison. Les objectifs de disponibilité technique opérationnelle sont également différenciés selon qu'ils s'appliquent aux théâtres d'opérations ou à la métropole.
Le niveau de ressources affectées au renouvellement des équipements et aux activités opérationnelles en 2014 me semble donc cohérent avec les priorités affichées dans le projet de loi de programmation militaire.
Toutefois, comme les années précédentes, des tensions apparaîtront sur les dépenses de fonctionnement et de cohérence opérationnelle. Ainsi, dans le domaine de l'entretien programmé du personnel, les mesures d'économie que l'armée de terre a été contrainte de prendre, lors de la précédente LPM, ont représenté 14% de la ressource initialement programmée, soit 118 M€2008, avec pour conséquence des réductions d'acquisitions en matière d'effets de protection balistique ou d'équipements du combattant. S'agissant des équipements d'accompagnement et de cohérence (EAC), ce sont 245 M€2008, soit 18% de l'enveloppe initiale qui ont été économisés avec pour effet, notamment, une diminution des commandes de munitions. Ces dépenses deviennent donc d'année en année de plus en plus rigides tandis que les marges d'économies restantes deviennent de plus en plus faibles. A titre d'exemple, afin de ne pas engager la sécurité de nos hommes, je devrais probablement choisir de financer à hauteur d'environ 10 M€ le renouvellement de nos moyens d'évacuation sanitaire et de retarder celui des chariots élévateurs, pourtant indispensables sur les théâtres d'opérations extérieures. Nous observons aussi une tension sur les dépenses liées à la mobilité du personnel, telles que les frais de déménagement. Structurellement sous-dotés, ces crédits subissent depuis 2011 une érosion significative. Il a fallu réduire la mobilité outre-mer et à l'étranger - en portant la durée des séjours à trois ans - et reporter les mutations en métropole. A cela s'ajoute le défaut préoccupant de financement des dépenses de mobilité directement liées aux restructurations à venir. Afin que nos soldats ne fassent pas les frais de cette réorganisation, je serais très probablement amené à reporter l'effort sur d'autres postes budgétaires, pourtant déjà dotés au minimum.
L'infrastructure, enfin, suscite des préoccupations. Entre 2009 et 2013, l'équivalent de deux annuités de programmation budgétaire n'a pas été réalisé. En dépit des efforts de rationalisation, le report des projets d'infrastructures se poursuit - pour 55 millions en 2014.
Ainsi, la fin du plan Vivien d'hébergement des militaires du rang, initialement prévue en 2013, a dû être repoussée à 2018. Par manque de moyens d'entretien, de nombreux casernements se dégradent, et sont parfois dans un état critique ; les conditions de vie et de travail en deviennent de plus en plus éprouvantes.
La clause de revoyure de la loi de programmation militaire sera une occasion à ne pas manquer, en particulier pour remettre à flot les crédits de fonctionnement et de cohérence. Les montants en jeu sont modestes - la réfection d'un bâtiment de troupe coûte trois millions - mais les conditions d'exercice du métier seraient sensiblement améliorées.
Le niveau de déflation des effectifs imposé en 2014, reste atteignable, mais associé aux objectifs de dépyramidage, il devient un défi d'ampleur. En 2013 les déflations se sont poursuivies au rythme imposé par la précédente programmation. Au titre du BOP-T, environ 2 260 postes militaires ont été supprimés ; sur l'ensemble de l'armée de terre, quelque 2 980 postes. En 2014, le BOP-T prévoit la suppression de 2 600 postes. Les dissolutions et les mesures de restructuration sont identifiées. Les annonces ont été faites et les dernières décisions seront rendues publiques à la fin du mois.
Notre modèle de ressources humaines a su s'adapter aux contraintes. Il n'est donc pas nécessaire, pour le moment, d'envisager de le revoir en profondeur. Devant l'ampleur des manoeuvres qui nous attendent, je crois préférable de ne pas précipiter les réformes, qui doivent rester supportables pour notre organisation et pour nos hommes. La crise de Louvois a montré les effets d'une ambition réformatrice trop rapide.
L'armée de terre reste attachée à son impératif de jeunesse, à la diversité de son recrutement, à l'équilibre entre statut contractuel et statut de carrière et à la promotion interne au mérite. Les deux-tiers des sous-officiers proviennent de la troupe et 70% des officiers du recrutement interne. L'armée de terre offre ainsi à ses hommes des perspectives de carrière attractives. Elle valorise l'expérience professionnelle et fait de l'escalier social une réalité. La gestion des flux s'en trouve dynamisée. En l'espace de dix ans, le recrutement direct d'officiers a ainsi diminué de 38%. Et si en 2006, 39 nouveaux généraux étaient nommés, le chiffre n'est plus que de 21 par an aujourd'hui.
La masse salariale est maîtrisée, signe que l'armée de terre contrôle ses effectifs. Hors Louvois, elle devrait afficher, en 2013, un solde budgétaire en léger excédent. Les années 2011 et 2012 ont été à l'équilibre, hors mesures exogènes. L'armée de terre, je puis l'affirmer, est un bon gestionnaire. Le titre II du BOP-Terre a d'ailleurs globalement suivi la pente de la déflation des effectifs, diminuant de 10 % entre 2010 et 2012. S'agissant du repyramidage, le volume d'officiers au sein du ministère a, entre 2008 et 2013, été réduit de quelque 5%, tandis que celui du personnel civil de catégorie A augmentait d'environ 25%. Enfin, notre taux d'encadrement, d'environ 12 %, mais 8 % seulement pour les forces terrestres, reste très inférieur à celui que l'on observe chez nos partenaires européens. Il est resté stable en dépit de la réduction du format depuis 2008. C'est pourquoi l'armée de terre éprouve quelque difficulté à se reconnaître dans l'objectif de ramener le taux d'encadrement « officier » du ministère à 16 %. Cela supposerait une déflation considérable sur cette catégorie, qui a pu me sembler déraisonnable et déstructurante. Nous attendons la confirmation d'un nouvel arbitrage plus accessible en la matière.
Les objectifs de suppression de postes hors forces opérationnelles, essentiellement dans leur environnement et leur soutien, constituent un autre défi. Eu égard aux réductions déjà opérées depuis 2008, cette évolution pourrait être préjudiciable à nos capacités opérationnelles et au moral de nos soldats. Ainsi, la réorganisation de l'administration générale et du soutien commun, qui pourrait représenter 40 % de l'effort, aura de lourdes conséquences sur la vie courante de nos unités. Il est donc capital d'identifier avec précision où faire porter l'effort, afin de préserver nos forces opérationnelles, au risque de mettre en cause notre modèle à 66 000 hommes projetables, le minimum nécessaire pour assurer le nouveau contrat opérationnel de l'armée de terre.
En ce qui concerne la modernisation du ministère, clarification et simplification s'imposent. Les dysfonctionnements du projet Louvois ont montré les limites d'une approche trop fonctionnelle des organisations et d'un partage trop diffus des responsabilités. Dispersant les leviers de commandes entre de trop nombreuses mains, selon une logique mal comprise de « recentrage sur le coeur de métier » et de spécialisation des fonctions dites « en tuyau d'orgue », ce type d'organisation présente le risque de diluer finalement les responsabilités.
Donner la primauté à l'opérationnel est un principe bien compréhensible dans un ministère comme le nôtre. Cela exige une politique de ressources humaines en conséquence. Les chefs d'état-major d'armée doivent rester les garants de la cohérence capacitaire et opérationnelle des forces dont ils portent la responsabilité devant le chef d'état-major des armées, le ministre de la défense et les commissions parlementaires. Etant moralement responsables de ce qui touche à leurs soldats, il est légitime qu'ils disposent des leviers indispensables à la bonne préparation opérationnelle et au moral de leurs hommes.
C'est avec franchise et transparence que je vous ai livré mon analyse. Le projet de loi de programmation militaire et le projet de loi de finances pour 2014 recherchent le meilleur équilibre entre l'effort de redressement des comptes publics et l'ambition stratégique rénovée de la France. Notre pays devra, pour l'atteindre, faire preuve de volontarisme dans la durée.
Les hommes et les femmes de l'armée de terre font preuve, sur les théâtres d'opérations, d'un sens de l'engagement et d'un dévouement qui forcent mon admiration. Ils ont mis en oeuvre avec constance, depuis plusieurs années, de nombreuses restructurations et sauront, une fois encore, participer à l'effort national de redressement. Il est donc juste de veiller à leur moral en leur assurant des conditions normales de vie et de travail.
La bonne exécution de la loi de programmation militaire repose sur l'équilibre de sa première année, qui exige et une fin de gestion 2103 équilibrée, et un niveau de ressources suffisant pour 2014.
M. Daniel Reiner, vice-président. - Nous vous avions demandé la franchise, vous en avez fait preuve, en nous dressant un panorama en demi-teinte.
M. Gilbert Roger, rapporteur pour avis. - Pour monter à 90 jours de préparation opérationnelle, il manquerait 15 millions. Pensez-vous atteindre l'objectif ? Je n'oublie pas que l'on a modifié le temps de ce verbe, désormais conjugué au futur dans la loi de programmation... Pour le maintien en condition opérationnelle, il y a du mieux, mais cela reste insuffisant. Comment voyez-vous les évolutions ? La dissolution de régiments est très mal vécue sur le terrain. Comment faire pour que l'évolution devienne positive ?
M. André Dulait, rapporteur pour avis. - Le prépositionnement et les Opex perdront 1 100 personnes d'ici à 2019. Quelle sera la part de l'armée de terre ? Pourrez-vous préserver la rotation existante ou devrez-vous maintenir les hommes sur le terrain plus longtemps ? Les journaux se sont fait l'écho de restrictions entraînant une floraison de vente de surplus. La fameuse opération des casques est-elle anecdotique ou faut-il s'en inquiéter ?
Général Bertrand Ract-Madoux, chef d'état-major de l'armée de terre. - Nous ne pouvons dégager ces 15 millions, sinon, nous l'aurions fait. L'objectif de 83 jours de préparation opérationnelle n'a été atteint qu'en prélevant sur d'autres lignes budgétaires - entretien programmé, équipements de cohérence... Nous avons un vrai problème de sous-dotation sur les activités de fonctionnement, qui n'est pas sans impact sur l'opérationnel. Les 7 % d'augmentation sur l'entretien programmé de matériel représentent 50 millions, à mettre en regard des 160 encore bloqués dans le budget 2013... Pour entretenir nos équipements rentrants, d'Afghanistan notamment, il nous faut 24 millions par an. A force d'additionner les économies, nous n'avons plus de souplesse.
Nous devons étaler les dissolutions de régiments, difficiles à gérer pour nous, difficiles à vivre pour les soldats. Dans chaque cas, nous nous déplaçons, accompagnés du « père de l'arme » en question, du commandant de brigade et du directeur des ressources humaines. Dès la première annonce, nous nous efforçons de rassurer les hommes sur leur avenir, en mettant en oeuvre une politique de mutations préférentielles. A Commercy, dans la Meuse, dissous en 2013, personne n'a été laissé sur le côté, personnel civil compris. Certains ont été replacés à Verdun et à Etain, d'autres dans des garnisons répondant à leur spécialité ou à leur choix. La difficulté est que nos hommes s'attachent à leur garnison. A Carpiagne, des familles seront touchées, et parmi celles du 1er REC, qui sera déplacé en 2014, 400 sont propriétaires dans la région d'Orange. Nous manquons de crédits pour gérer la mobilité du personnel liée à ces restructurations.
M. Gilbert Roger, rapporteur pour avis. - Nous avons constaté que ces crédits, dans la programmation précédente, ont été peu utilisés.
Général Bertrand Ract-Madoux, chef d'état-major de l'armée de terre. - Quand il est question d'infrastructures, il y a nécessairement des délais. Nous faisons des efforts importants pour accompagner les dissolutions, que nous souhaitons limiter au strict nécessaire. J'espère que ces dissolutions se limiteront à quatre dans l'armée de terre pour cette nouvelle programmation.
La réduction de 1 100 postes sur le prépositionnement est en cours d'étude. L'armée de terre serait concernée, pour une part. Nous travaillons à préserver l'équilibre entre forces de souveraineté, en métropole et outre-mer, et forces de présence, en Afrique par exemple. Nous avons déjà fait d'énormes efforts de restructuration. Notre présence est alimentée par un personnel tournant, depuis la métropole. C'est une organisation plus économique, dont les autres forces pourraient s'inspirer. Cela nous permet de faire tourner de l'ordre de 60 unités élémentaires, compagnies, escadrons, batteries, dans des situations opérationnelles réalistes et débouchant souvent sur un engagement en opération.
La question des surplus militaires, c'est un peu un marronnier de journaliste ! Pas moins de deux articles lui ont été consacrés dans Le Monde, ce qui ne laisse pas de m'étonner. La situation ne justifie pas une telle attention. Les casques de la région de Strasbourg, qui ont fait beaucoup parler d'eux, sont tout simplement périmés. Les nouveaux casques sont distribués en priorité aux unités de combat. Il faut certes progresser dans la rationalisation mais pour les tenues, treillis, moyens de protection, la réalité est que l'absence de marge budgétaire peut mener vite à une situation complexe voire calamiteuse.
M. André Trillard. - Pourquoi ne pas répondre au Monde ?
Général Bertrand Ract-Madoux, chef d'état-major de l'armée de terre. - J'y ai songé, mais l'exercice est toujours délicat, et peut-être vain...
M. Jean-Claude Peyronnet. - Vous affirmez avoir bien géré votre personnel, assurant que la baisse des effectifs et celle du volume des dépenses coïncident. Or, les chiffres que l'on nous a communiqués font apparaître l'inverse. La période est-elle la même ?
Un mot sur la brigade de sapeurs-pompiers de Paris. Lorsque je l'ai visitée il y a cinq ou six ans, j'ai eu le sentiment que le général commandant n'était guère satisfait de la qualité de son équipement... Cela tient-il à l'état des flux financiers entre la ville de Paris et l'Etat ?
M. Gilbert Roger, rapporteur pour avis. - Les conseils généraux et les collectivités de la petite couronne sont également mis à contribution...
M. Daniel Reiner, vice-président. - La relation entre la direction du renseignement militaire du ministère et celle de l'armée est à redéfinir. Comment s'engage le dialogue sur la répartition des compétences ?
Mon autre question porte sur le drone tactique de l'armée de terre. La DGA paraît estimer qu'il n'est pas mature. Le confirmez-vous ?
Général Bertrand Ract-Madoux, chef d'état-major de l'armée de terre. - La question du repyramidage a suscité des déclarations sans fin sur le nombre des officiers supérieurs. On nous a accusés de fabriquer une armée mexicaine. Mais les chiffres ont vite montré que la déflation du nombre d'officiers, dont celle des officiers généraux est une réalité. Quelques phénomènes, cependant, ont flouté la vision. Certains ont souligné que la masse salariale décroissait moins vite que celle des effectifs. Je leur rappelle que la loi de programmation prévoyait que 50 % des économies seraient réutilisés pour valoriser la condition du personnel et notamment réaligner les rémunérations qui le nécessitaient. Sans compter que nous payons maintenant le chômage des militaires que nous renvoyons à la vie civile : la déflation des effectifs alourdit ce poste de dépense. Nous avons appliqué les mesures de revalorisation des rémunérations les plus basses : car 50 % de nos soldats touchent le minimum de la fonction publique ; nous avons augmenté leur solde, à moyens constants.
Tous ces facteurs expliquent que les économies sur la masse salariale soient inférieures aux espoirs. C'est pourquoi je vous ai dit qu'il fallait excepter du tableau les éléments perturbateurs, comme Louvois, et les mesures exogènes, dont nous ne sommes pas responsables. Si, pour les officiers supérieurs, la prévision n'a pas été totalement respectée, c'est en raison du retour dans le commandement intégré de l'Otan : il a fallu conserver 400 officiers supérieurs pour occuper de nouveaux postes en état-major internationaux. On nous a demandé par ailleurs d'aligner le grade de nos pilotes d'hélicoptère sur celui des autres armées. Chez nous, ces 400 pilotes étaient sous-officiers, ils ont été nommés officiers, comme dans la marine et l'armée de l'air. Je veux dire ici que les accusations portées contre nous ont été très mal vécues. Aucun de nos militaires ne comprend par exemple qu'on puisse lui reprocher de ne travailler que 1 000 heures par an, contre 1 600 heures pour les civils, alors qu'il est de notoriété publique que les militaires ne comptent pas leur temps. Sur toutes ces questions, on a entendu certaines contre-vérités.
La brigade de sapeurs-pompiers de Paris est hors budget de la défense. Il existe certes entre nous des relations institutionnelles, et amicales, mais le budget, l'équipement et le fonctionnement dépendent de la Ville de Paris et des départements proches de la capitale.
Au sein du ministère, les modes de gouvernance évoluent. L'apparition d'une autorité fonctionnelle, la DRH du ministère, pour la gestion des ressources humaines de l'armée de terre ne m'inquiète pas, puisqu'un tel mode de gestion existait déjà en partie, et que le chef d'état-major et le directeur des ressources humaines de l'armée de terre conservent des responsabilités inchangées. Dès lors que nous disposons des leviers pour assumer nos responsabilités, il n'y a pas d'inquiétude. Mais il pourrait en apparaître si les choses venaient trop à changer, et si les décisions étaient prises ailleurs, notre rôle devenant de pure exécution.
La DGA vous a dit que le drone Watchkeeper n'est pas à maturité ? C'est vrai, mais seulement pour une part de ses fonctions. Il décolle, vole et se pose sans problème. Existait en revanche un problème de liaison qui a gêné les batteries de tests effectuées à Istres. Depuis quelques mois, l'industriel a fait de gros travaux, et l'Etat britannique a récemment certifié le drone en l'autorisant à voler au-dessus de son territoire. L'autorisation suivra en Europe. Et nous continuons les évaluations ensemble, compte tenu des excellentes relations entre nos deux unités de drones.
M. Daniel Reiner, vice-président. - Il me reste à vous remercier.
Jeudi 24 octobre 2013
- Présidence de M. Daniel Reiner, vice-président -Loi de finances pour 2014 - Audition de M. Philippe Errera, directeur de la délégation aux affaires stratégiques au ministère de la défense (programme 144 « Environnement et prospective » de la mission Défense)
M. Daniel Reiner, président. - Nous accueillons M. Philippe Errera, nommé récemment directeur de la délégation aux affaires stratégiques (DAS) du ministère de la défense, où il succède à M. Michel Miraillet qui avait participé à la préparation du Livre blanc et dirigé l'ouvrage Horizons stratégiques. Nous avions déjà rencontré M. Errera, à Bruxelles, dans ses fonctions antérieures, à l'assemblée parlementaire de l'OTAN. Il va nous parler des crédits du programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense », qui peuvent sembler modestes par rapport au total des crédits du ministère mais qui concernent une fonction essentielle. Ils comprennent les crédits des trois services de renseignement, ceux finançant les études amont qui dépendent de la direction générale de l'armement (DGA), ainsi que ceux du réseau diplomatique de défense et ceux de l'analyse stratégique.
Le Sénat vient d'adopter la nouvelle loi de programmation militaire, et le projet de loi de finances pour 2014 est conforme aux orientations qu'elle dessine. Les crédits du renseignement et des études amont sont en hausse. Nous sommes aussi intéressés par l'analyse de M. Errera sur la conjoncture stratégique et son évolution depuis la parution, récente, du Livre blanc - en particulier en Syrie, en République centrafricaine ou en Iran, après les élections présidentielles - ainsi que sur la préparation du prochain Conseil européen.
M. Philippe Errera, directeur de la délégation aux affaires stratégiques (DAS) au ministère de la défense. - Nous sommes au seuil d'une année charnière pour la DAS comme pour la programmation. La DAS connaît une métamorphose. Le ministre a en effet décidé de créer une direction générale d'administration centrale unique qui lui sera directement rattachée et qui pilotera l'action internationale et les affaires stratégiques du ministère. Elle intégrera des fonctions et des personnels de la DAS, de l'état-major des armées (EMA) et de la DGA, selon un partage qui reste à préciser. Les objectifs visés sont un pilotage plus efficace, une réduction des redondances et une amélioration de la gouvernance de la prospective et de la stratégie internationale.
Le Livre blanc, paru cette année, a réaffirmé l'importance particulière de la fonction stratégique « connaissance et anticipation » : elle fournit une capacité d'appréciation autonome des situations, condition de décisions libres et souveraines. Aussi la loi de programmation a-t-elle renforcé les fonctions de renseignement et de prospective, en maintenant le niveau des crédits des études amont et en augmentant ceux de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et de la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD). La direction du renseignement militaire (DRM) ne relève pas du programme 144 mais concourt à cette fonction.
La programmation maintient à un niveau élevé les crédits consacrés aux deux priorités majeures du programme 144, recherche de défense et renseignement. Le gouvernement a jugé indispensable de poursuivre développement de nos capacités technologiques, qui est au fondement de notre autonomie militaire et de notre souveraineté. Les études amont, pilotées par la DGA, sont un levier essentiel de cette politique. Le drone Neuron par exemple a effectué son premier vol en décembre 2012 et poursuit ses essais en France avant d'être testé en Suède et en Italie. Premier drone de combat furtif, il est aussi le premier construit dans le cadre d'une coopération européenne et le premier complètement conçu et développé sur un plateau coopératif virtuel. Les simulations numériques, les essais en vol et en laboratoire font appel aux nouvelles technologies développées dans les études amont. Lesquelles soutiennent l'industrie de défense, les bureaux d'études, de recherche et les PME. Les efforts de l'État en ce domaine ont des répercussions sur les technologies à usage civil. Ces crédits participent à la politique industrielle et à la politique de recherche. Le budget correspondant sera de 730 millions d'euros annuels sur la période 2014-2019 : l'effort consenti en 2013 est pérennisé.
Le renforcement de la fonction stratégique de renseignement portera sur les ressources humaines et sur des investissements complémentaires. Le développement de nos capacités de recueil, de traitement et de diffusion du renseignement étant prioritaire, l'accent est mis sur les composantes spatiales et aériennes : renseignement d'origine électromagnétique (Roem) et renseignement d'origine images spatiales (Roim) avec les programmes Ceres et Musis, développement de la capacité drone Male et acquisition d'une capacité de recueil piloté légère en complément des capacités existantes. Les capacités de maîtrise et de traitement de l'information seront également développées. Les effectifs croîtront, dans la continuité de la programmation précédente - 689 ETPT supplémentaire entre 2009 et 2014. Les effectifs de la DPSD seront maintenus afin de préserver les moyens de contre-ingérence. Nous sommes néanmoins concernés par l'exigence de maîtrise financière. Celle-ci se concentre sur les lignes de fonctionnement et sur les ressources accordées aux opérateurs de l'État.
Les effectifs et le budget correspondants au programme 144 augmentent en 2014, ce qui est exceptionnel au sein du ministère. Les crédits se montent à 1 979,5 millions d'euros, en hausse de 3,9%. Le schéma d'emplois augmente de 1,8%, passant de 8 820 à 8 848 ETPT. La dotation en masse salariale passe de 633 à 644 millions d'euros. La politique de ressources humaines restera axée sur l'ouverture d'emplois d'encadrement et de haute technicité et sur la préservation d'une proportion de civils, fixée à un tiers. Hors titre II, les crédits du programme 144 s'élèvent à 1 335 millions d'euros : une baisse de 1,08% en autorisations d'engagement et une hausse de 4,94% en crédits de paiement.
La nomenclature, inchangée, se compose des actions 3, 7 et 8 : recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France, prospective de défense, diplomatie de défense. L'action des services de renseignement sera renforcée et consolidée, les moyens mutualisés, l'interopérabilité accrue, et les effectifs augmenteront de 65 agents. Le budget augmentera, hors masse salariale, de 39 millions d'euros.
L'action 7 est la plus importante en volume. Elle comprend l'analyse prospective, qui est l'un des domaines majeurs de la fonction stratégique de connaissance et d'anticipation. Ces études sont commandées à des instituts de recherche politico-militaire, géopolitique, économique et sociale afin de répondre aux besoins, divers, de tous les services. Les études opérationnelles et technico-opérationnelles (Eoto) éclairent les réflexions sur l'équipement et l'emploi des forces. Les études amont représentent le plus gros effort du programme en matière de prospective de défense.
La sous-action 7.1 rassemble les études prospectives et stratégiques, qui est au coeur de la mission de la DAS, les aides à la publication, le soutien aux personnalités d'avenir et au post-doctorat. Elle représente en 2014 6 millions d'euros en autorisations d'engagement, en baisse de 25%, et 6,9 millions d'euros en crédits de paiement, en hausse de 35%. Ces évolutions contrastées traduisent des ajustements de gestion. La sous-action 7.2 rassemble les Eoto qu'il est prévu d'engager en 2014 conformément aux orientations du plan prospectif à 30 ans. Ces études, pilotées par l'état-major des armées, visent à identifier les besoins militaires et préparer en conséquence les opérations d'armement. Les sous-actions 7.3 et 7.4 forment l'agrégat « recherche et technologie ».
Le budget prévu en 2014 pour les études amont, auxquelles s'ajoutent les subventions de recherche et technologie, est de 868 millions d'euros en crédits de paiement, en baisse par rapport à 2013, du fait de la baisse des crédits de fonctionnement des opérateurs. Cet agrégat représente environ 2% du budget de la défense français ; les Anglais et les Allemands y consacrent respectivement 1,5% et 1%, les autres pays européens encore moins. Les crédits des études amont ne sont plus répartis par systèmes de force mais par domaines sectoriels. Ces études représenteront l'an prochain 60,6% des autorisations d'engagement et 56% des crédits de paiement du programme, 809 et 746 millions d'euros.
La sous-action action 7.4 concerne les subventions à des opérateurs qui participent aux études et recherches, comme les écoles de la DGA - Ecole polytechnique, Ecole nationale supérieure de techniques avancées, Ecole nationale supérieure de techniques avancées Bretagne, Institut supérieur de l'aéronautique et de l'espace - mais aussi l'Onera ou l'institut Saint-Louis. Ces subventions s'élèvent en 2014 à 253 millions d'euros, en baisse d'environ 12 millions d'euros, ce qui compensera la hausse du budget des études amont.
L'action 8 regroupe les crédits consacrés au soutien aux exportations d'armement et à la diplomatie de défense. Les crédits de paiement, 35 millions d'euros, sont en baisse de 19,6% : c'est que le salon du Bourget se tient un an sur deux seulement... La sous action 8.1 concerne le soutien aux industriels exportateurs, notamment à travers l'organisation de manifestations renforçant leur visibilité. Les crédits sont de 6,5 millions d'euros environ.
La sous action 8.2 regroupe les crédits nécessaires au fonctionnement des postes permanents à l'étranger des 88 missions de défense, l'aide versée par la France au gouvernement de la République de Djibouti en compensation de l'implantation des forces françaises, soit 21millions d'euros, et la contribution financière au partenariat mondial contre la prolifération des armes de destruction massive et des matières connexes (PMG8). Son budget diminue de près de 22%, et s'établit à 28,6 millions d'euros. Les dépenses d'activité des missions de défense représentent, hors titre II, 6,3 millions d'euros : le nombre des missions de défense reste à peu près constant mais, le nombre d'attachés de défense résidents diminuant, les dépenses de déplacement des non-résidents augmentent logiquement.
M. Daniel Reiner, président. - Ils se partagent entre plusieurs sites.
M. Philippe Errera. - Enfin, la part des crédits relevant du ministère de la défense au PMG8 a été ramenée de 6 à environ 1 million d'euros.
La fin de gestion 2013 conditionnera l'entrée dans de bonnes conditions dans la nouvelle programmation. C'est un sujet de préoccupation. L'effectif moyen réalisé prévisionnel cible (EMRP) de 8 682 ETPT pour 2014 correspondra à peu près à la trajectoire d'atterrissage fin 2013. Les deux services de renseignement ont bénéficié en 2013 d'une progression en personnel civil d'encadrement, plus importante à la DGSE qu'à la DPSD.
Hors titre II, le programme 144 devrait engager cette année environ 1 400 millions d'euros et en payer 1 200, hors consommation de la réserve, qui représente à ce jour 88 millions en autorisations d'engagement et 83 en crédits de paiement. Comme les années précédentes, l'enjeu de cette fin de gestion 2013 est donc la levée de la réserve organique. Associée à une autorisation de consommer les reports, elle nous donnerait une capacité de paiement de 1 401,5 millions d'euros. La non-levée de la réserve aurait un impact immédiat sur l'application de la loi de programmation, puisqu'une partie de la ressource 2014 serait hypothéquée.
M. Daniel Reiner, président. - S'agit-il du gel et du surgel ?
M. Philippe Errera. - Du gel, du surgel et de la réserve de précaution. Le programme 144 va disposer, pour la dernière fois cette année, des ressources du compte d'affectation spéciale "Fréquences" pour un montant de 42 millions d'euros, affectés aux études amont.
Le programme 144 est capital pour assurer une connaissance juste, rigoureuse, aussi complète que possible de notre environnement international, et pour bien articuler expression des besoins militaires et construction des programmes d'armement. La loi de programmation le dote des moyens de cette ambition, la loi de finances pour 2014 en constitue la première traduction. Reste à garantir les conditions d'exécutions de la fin 2013...
M. Daniel Reiner, président. - Espérons que les rentrées fiscales autoriseront la levée de la réserve. Le président Roussely avait évoqué devant nous cette question, passablement agaçante pour les parlementaires, car un budget doit être exécuté comme il a été voté.
M. Jeanny Lorgeoux, rapporteur pour avis. - Merci pour cet exposé très complet. La loi de programmation prévoit 300 postes supplémentaires pour les services de renseignement. En l'absence de demande de la DPSD, seront-ils tous affectés à la DGSE ? Quant à la diplomatie de défense, comment voyez-vous l'évolution de notre présence et de notre coopération militaire en Afrique ?
M. Philippe Errera. - Je ne peux répondre à votre première question, car j'ignore les demandes de la DRM qui ne relève pas du programme 144.
M. Jeanny Lorgeoux, rapporteur pour avis. - Seront-elles importantes ?
M. Philippe Errera. - Il semble que l'essentiel des postes supplémentaires doive être affecté à la DGSE.
M. Jacques Gautier. - Cela reviendra à une augmentation de 15% de ses effectifs en tout.
M. Philippe Errera. - Ce qui n'est pas suffisant, mais tout de même conséquent. La redéfinition de notre dispositif de forces pré-positionnées poursuit trois objectifs : concentrer nos moyens sur les deux zones d'intérêt prioritaire que sont le Golfe et la bande sahélienne, adapter les modalités de notre présence aux besoins de sécurité de l'Afrique et au mode d'action souple et réactif décrit par le président de la République dans son discours à Dakar en octobre, et ramener le surcoût des opérations extérieures sous un seuil acceptable le plus rapidement possible. Nous poursuivrons notre soutien à l'architecture africaine de paix et de sécurité grâce à des dispositifs régionaux de coopération. Un sommet sur la paix et la sécurité en Afrique se tiendra à l'Élysée les 6 et 7 décembre prochains. L'évolution de notre présence en République centrafricaine constituerait une opération nouvelle. Nous souhaitons regrouper nos moyens en un ensemble cohérent, réduire la dispersion de nos forces engagées en opérations extérieures, surtout dans les théâtres d'opérations qui ne relèvent plus d'une logique militaire.
M. André Trillard, rapporteur pour avis. - Il n'est pas glorieux pour l'État que la réserve soit ainsi suspendue. Les relations avec les fournisseurs, qui intègrent forcément le coût financier qu'ils subissent, en deviennent malsaines. Cela oblige à des compromis, voire des compromissions. Il est plus confortable de payer ce que l'on doit dans les temps, et avec de l'argent non virtuel ! La dernière commission du Livre blanc avait révélé des faiblesses dans la démarche stratégique. Les membres de la commission ne disposent pas de l'équation financière. Envisagez-vous de confier à une structure permanente le soin de procéder à l'analyse géostratégique afin que les membres de la commission se concentrent sur les questions politiques ? Quelles sont les modifications du périmètre de la DAS qui accompagnent votre arrivée ? Concernant la diplomatie de défense, ne devrait-on pas privilégier les déplacements depuis la métropole lorsque cela est nécessaire, plutôt que d'affecter les attachés à des territoires immenses ?
M. Philippe Errera. - Je partage vos inquiétudes et vos frustrations sur la réserve, mais la négociation budgétaire n'est pas terminée, et le cabinet suit la question de près. Il s'agit tout de même de l'équilibre du projet de loi de finances et des conditions d'entrée dans la loi de programmation...
Nous réfléchissons à la mobilité des attachés de défense et d'armement, sans nous limiter aux questions de coût : dans certaines régions, comme les pays baltes, qui forment un ensemble, il est logique d'en avoir un ; dans d'autres zones, un dispositif parisien réactif vaut mieux qu'un attaché non-résident. Je n'ai pas participé à l'élaboration du Livre blanc, mais les travaux d'analyse stratégique doivent en effet être mieux et plus régulièrement partagés. La création de la direction générale a renforcé l'articulation entre prospective stratégique et politique de défense. C'est la nouvelle direction générale qui est désormais responsable de l'actualisation du Livre blanc.
M. Jacques Gautier. - En préparant le Livre blanc, nous avons refait pendant trois mois ce que la DAS avait déjà fait : c'est une perte de temps. Pourquoi ne pas prévoir un suivi, en petit comité, et une actualisation régulière de vos travaux ? Vous avez parlé des drones Neuron et du démonstrateur que nous développons, avec l'entreprise Dassault comme chef de file et plusieurs autres industriels soutenus par leurs États. Le rapprochement avec BAE annoncé par la DGA n'est-il pas une manière d'écarter ceux qui ont déjà travaillé sur ce projet ? Les Allemands, de leur côté, procèdent depuis quelques mois à un rapprochement avec les Néerlandais et les Polonais : les blindés néerlandais intègrent désormais l'armée allemande. La mutualisation et la coopération qui accompagnent ce rapprochement, notamment en matière de marine, sont-elles les bases d'un système de nations-cadres, que les Allemands semblent avoir défendu à l'OTAN récemment ? L'Allemagne se groupe plus volontiers avec ses voisins de l'Est. S'agit-il d'une évolution de l'Europe de la défense, pour laquelle nous avions d'autres propositions ?
M. Philippe Errera. - En effet, le ministre allemand M. Thomas de Maizière a défendu ce concept de nations-cadres à la réunion des ministres de la défense en juin dernier. Nous ne sommes certes pas opposés à cette idée : nous avons du reste précisément joué ce rôle dans l'opération Serval, au Mali, et avons développé des moyens de commandement multinational. Il faut éviter une approche trop systématique et trop théorique, guère ancrée dans les réalités. Certains pays peuvent être nations-cadres dans un domaine opérationnel, d'autres dans le développement d'un programme, d'autres dans l'intégration de forces armées : les périmètres sont forcément mouvants.
M. Jean-Pierre Chevènement. - La seule nation-cadre légitime, ce sont les États-Unis, dans l'Otan. Vouloir en définir d'autres soulève de nombreux problèmes.
Le débat budgétaire est l'occasion de mieux situer la politique de défense menée. Nous savons que la NSA nous écoute. Avons-nous la capacité de faire de même ? De nous protéger efficacement de ces écoutes ? Les États-Unis l'ont-ils ?
Qu'attendez-vous de la conférence de Genève ? L'Iran semble avoir accepté le protocole additionnel de l'AIEA, qui prévoit des inspections intrusives : ce serait un progrès majeur. Depuis la guerre du Golfe, l'Irak n'est plus un cran d'arrêt, mais une voie de passage et même un démultiplicateur de l'influence iranienne... Où va cette région ?
En matière de renseignement d'origine électromagnétique, nous aurons bientôt le Ceres. Mais de quels moyens disposons-nous aujourd'hui ?
M. Philippe Errera. - En matière d'imagerie ?
M. Jean-Pierre Chevènement. - Non, d'écoutes.
M. Philippe Errera. - En matière de capacités de recueil électromagnétique et d'écoute, le projet satellitaire Ceres est en cours.
En matière de capacités de protection, le renforcement de l'Agence nationale pour la sécurité des systèmes d'information (Anssi) doit nous aider à rattraper notre retard. Des efforts conséquents ont déjà été engagés, depuis le précédent Livre blanc, pour la protection des systèmes gouvernementaux, mais il faut aussi faire prendre conscience aux entreprises de l'ampleur de la menace. Nous sommes certes en avance sur nos partenaires européens, mais la menace s'intensifie. L'opinion publique est focalisée sur l'espionnage et les intrusions : il y a aussi le risque d'attaque et de destruction. L'attaque qu'a essuyée Saudi Aramco a détruit des dizaines de milliers de bases de données, et le coût économique a été très lourd.
Sur la Syrie, notre objectif est de parvenir à une solution politique. Les phénomènes qui nous préoccupaient déjà il y a un an s'accélèrent. La fragmentation de l'opposition, sa radicalisation, rend le succès du Genève II plus aléatoire. Bachar el Assad se sent conforté par ces évolutions. Des manifestations purement civiles contre la dictature se sont transformées en une lutte armée puis, sur une partie croissante du territoire, en une lutte terroriste que le dictateur s'empresse de dénoncer. Tout cela est préoccupant. Nous sommes mobilisés pour aider les opposants que nous souhaitons voir jouer un rôle dans la Syrie de demain. Ils ont besoin de moyens, mais aussi d'unité et de légitimité.
Sur l'Iran, nous avons eu, la semaine dernière, des discussions à Genève. Les indications selon lesquelles l'Iran pourrait adhérer au protocole additionnel de l'AIEA, qui donne des droits d'investigation plus importants à l'Agence, ont été démenties par la délégation iranienne avant même la fin des discussions. Nous avions déjà eu ce type d'accord en octobre 2003, mais les engagements pris alors par les négociateurs iraniens n'avaient pas été suivis d'effet, puisque le Majlis avait posé d'innombrables conditions à une autorisation de ratification.
Il serait bon néanmoins que l'AIEA dispose de plus de moyens en Iran. Ce serait déjà une avancée. Le groupe des six - l'E3 plus 3 - souhaite aussi que les discussions portent sur le rétablissement de la confiance. Si l'Iran levait un peu le voile sur ses activités menées en violation des décisions du Conseil de sécurité et sur le passé, ce serait un bon signal.
M. Daniel Reiner, président. - A la veille du Conseil européen de décembre, où la défense est à l'ordre du jour, quelle est l'attitude de nos grands partenaires à l'égard des trois corbeilles en discussion - capacités, opérationnel, base industrielle et technologique de défense ? Que proposera la France ? Qu'attendons-nous de nos grands alliés ? Nous souhaitons pour notre part en finir avec l'Europe de la défense et créer... la défense européenne. Nous sommes, je dois vous l'avouer, des fédéralistes. Avancer à petits pas, c'est bien, mais à force, on piétine. Résultat, l'opinion publique estime que l'on recule en Europe, et l'on commence à pressentir les conséquences dramatiques qu'un retour aux nationalismes pourrait produire. L'histoire ne nous appelle que trop à nous faire les gardiens de la ligne donnée à la construction européenne par les grands précurseurs.
M. Philippe Errera. - Ce Conseil européen est une échéance capitale. Toutes les énergies du ministère sont mobilisées. Les 18 et 19 novembre, se tiendra une réunion entre ministres des affaires étrangères et de la défense de l'Union européenne, à la suite de laquelle nous pourrons apporter une réponse plus fine à votre question. Le rapport Ashton donne des indications sur ce qu'est, pour les instances européennes, l'objectif raisonnable. Nous avons une vision un peu plus ambitieuse, en faveur de laquelle nous entendons militer. Nous souhaitons également faire avancer des projets qui n'ont pas forcément pour cadre l'Union européenne, mais sont menés par des Européens et sont utilisables pour l'Union.
Sur le volet opérations, nous souhaitons, au-delà des seuls aspects institutionnels et de la réorganisation des structures, consolider les investissements engagés sur des terrains prioritaires pour nos intérêts stratégiques. Je pense en particulier au Sahel, dont nous souhaiterions que les chefs d'Etat et de gouvernement le consacrent comme zone prioritaire. Les missions existantes, l'EUTM Mali, l'EUCAP Sahel, fonctionnent bien. C'est essentiel dès lors que des problématiques frontalières sont en jeu. Nous souhaitons également que la mission au Mali soit prolongée par une mission civile d'assistance au maintien de l'ordre dans tout le pays. On ne progressera pas tant que les Maliens ne seront pas en mesure d'assurer leur souveraineté sur l'intégralité de leur territoire.
Il est temps que la stratégie de sûreté maritime de l'Union européenne, en préparation depuis 2010, aboutisse. Les chefs d'Etat et de gouvernement devront prendre position. Nos partenaires, dont beaucoup ont des intérêts maritimes, doivent mesurer l'ampleur des défis, à commencer par la liberté de circulation. Il y a là un intérêt de sécurité que la définition d'une stratégie aidera à garder à l'esprit.
Dans les Balkans, l'Union européenne peut et doit assumer un rôle croissant en matière de sécurité. La KFOR assure pour l'essentiel des missions qui ne sont pas, stricto sensu, militaires. Ces missions, s'il ne tenait qu'à nous, pourraient être reprises par l'Union européenne. Mais beaucoup de nos partenaires, en Europe et dans l'Otan, n'y sont pas prêts. Nous ne parviendrons donc pas au consensus, mais affirmer que l'Union européenne doit prendre davantage de responsabilités dans les Balkans n'en ouvrira pas moins une perspective de long terme.
Pour ce qui concerne les capacités, nous entendons nous concentrer sur les projets qui apportent une vraie valeur ajoutée. Le centre de commandement du transport aérien d'Eindhoven, l'EATC (European Air Transport Command), vaut d'être élargi. Plus le champ des pays sera large, plus nous ferons d'économies. Parallèlement, un élargissement fonctionnel nous aiderait à muscler le ravitaillement en vol, grâce à la mutualisation.
M. Daniel Reiner, président. - Il semble que cela soit bien parti.
M. Philippe Errera. - Nous avons beaucoup oeuvré, au ministère, pour lever les barrières, afin d'arriver à des solutions pragmatiques.
Nous travaillons à faire avancer le volet ravitaillement et avons pris, au-delà, une décision patrimoniale. Nous avons formulé des propositions. En particulier, la mise à disposition de nos capacités de soutien logistique et de maintenance pour les pays qui choisiraient le même avion. En matière de transport et de ravitaillement, la mutualisation peut donner une réelle impulsion.
Troisième grand volet, les drones. Il s'agit pour nous de conforter l'Agence européenne de défense en matière de certification et de navigabilité, d'avancer sur la question du drone Male, mais aussi sur celle des drones de surveillance de troisième génération. Il serait bon que les chefs d'Etat et de gouvernement décide de travailler de concert sur cette question. Pour commencer, l'AED pourrait engager un travail de spécification de base.
M. Daniel Reiner, président. - Il y faut aussi un peu de moyens...
M. Philippe Errera. - Nous entendons recourir aux fonds de la Commission européenne. Sur la troisième corbeille, des divergences demeurent entre Etats membres, mais nous souhaitons que les chefs d'Etat et de gouvernement soulignent la contribution de la base industrielle et technologique de défense européenne à la sécurité, à l'autonomie stratégique, à l'emploi. Ce, afin de progresser sur la définition du périmètre, comme sur l'opérateur européen. Nous manquons, aujourd'hui, d'une perception commune.
M. Daniel Reiner, président. - Il me reste à vous remercier.