COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DU DEVELOPPEMENT DURABLE

Mardi 2 juillet 2013

- Présidence de M. Raymond Vall, président -

Audition de M. Philippe Duron, président de la commission « Mobilité 21 » chargée d'évaluer le schéma national des infrastructures de transport (SNIT)

La commission a entendu M. Philippe Duron, président de la commission « Mobilité 21 » chargée d'évaluer le schéma national des infrastructures de transport (SNIT).

M. Raymond Vall, président. - Philippe Duron préside, depuis octobre dernier, la commission « Mobilité 21 » chargée par le ministre des transports Frédéric Cuvillier de revoir le schéma national des infrastructures de transport (SNIT), ou plus exactement de préciser les conditions de sa mise en oeuvre, en hiérarchisant les projets qui y figurent, tout en tenant compte de la situation très contrainte des finances publiques de notre pays.

C'était un vrai défi. Vous vous y êtes attelé, avec l'ensemble des membres de la commission « Mobilité 21 », dont faisait partie notre collègue Louis Nègre, avec beaucoup de lucidité et de courage. Je tiens d'ailleurs à lui rendre hommage, parce qu'il a défendu la qualité de votre travail lorsque je l'ai interrogé à ce sujet l'autre jour.

M. Louis Nègre. - La commission a effectivement beaucoup travaillé. J'ai souhaité qu'elle soit une opération vérité pour nous tous.

M. Raymond Vall, président. - C'est ce que j'allais dire : un travail honnête, sincère, et sans concession.

M. Louis Nègre. - Même si nous ne partageons pas tous les mêmes convictions, la commission a travaillé dans une très grande ouverture d'esprit et je m'en félicite.

M. Raymond Vall, président. - Nous imaginons bien la difficulté des choix auxquels vous avez procédé.

Bien entendu, les uns et les autres sommes, chacun pour ce qui le concerne, intéressés au sort réservé par votre rapport à des projets précis. Mais aujourd'hui nous souhaitons surtout savoir quels ont été les critères que vous avez retenus pour effectuer votre « palmarès » : retombées économiques, soulagement de zones très denses, désenclavement des territoires, etc. Et au-delà, nous souhaiterions connaitre votre vision de l'organisation et du maillage des infrastructures dans notre pays, à l'horizon 2030-2040.

M. Philippe Duron, président de la commission « Mobilité 21 ». - Je voudrais commencer par rappeler quel était le cadre de cette mission. Le précédent Gouvernement a décidé d'élaborer un document d'inventaire et d'analyse des infrastructures à dimension nationale. Par rapport à la liste établie par le comité interministériel de 2003, ce document a le mérite de développer l'enjeu environnemental. Il souffre toutefois d'une lacune, puisqu'il ne contient ni travail d'analyse financière prospective ni planification ou programmation. Aussi, tous les territoires qui avaient la chance d'avoir un projet d'infrastructure inscrit à cet inventaire pouvaient s'imaginer qu'il allait pouvoir être réalisé. Or, ceci est impossible à l'horizon de vingt-cinq ans qui est celui du SNIT. Il faudrait pour cela réaliser un effort financier que notre pays ne semble pas être en mesure d'assumer aujourd'hui. L'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) reçoit 2,2 à 2,3 milliards d'euros par an de la part de l'Etat. Il faudrait y ajouter une dotation supplémentaire de 3,5 milliards d'euros par an pour réaliser le SNIT.

Cet effort financier paraît impossible quand la croissance est atone, le budget marqué par un déficit, et alors que les collectivités territoriales ont perdu le dynamisme de leurs recettes avec la suppression de la taxe professionnelle.

La mission a été chargée de formuler deux types de recommandations, destinées d'une part, à transformer la politique de transport en une politique de mobilité durable, d'autre part, à gérer ces problèmes de hiérarchisation de façon cohérente avec les réalités budgétaires du pays.

Les commissaires qui ont accepté de participer à ce travail l'ont fait sans illusion sur la possibilité de satisfaire tous les projets. Issus des différents partis politiques, ils avaient la conviction qu'il fallait éclaircir la situation avant de faire des choix politiques. Ces choix reviendront au Gouvernement et au Parlement, non à la commission « Mobilité 21 ». Nous avons formulé des propositions qui se veulent raisonnées et raisonnables. Elles n'ont pas la prétention d'être indiscutables. C'est la raison pour laquelle nous avons recommandé au Gouvernement que ce travail puisse être revisité tous les cinq ans. Nous avons pu commettre quelques erreurs, et le contexte peut changer, qu'il s'agisse du contexte économique national, européen, des habitudes de nos concitoyens, ou encore du contexte scientifique et technologique qui peut permettre des progrès en matière d'infrastructures.

Nous devions initialement rendre notre rapport en avril, mais nous avons travaillé plus longtemps que prévu, sur une période totale de huit mois. Les derniers arbitrages n'ont été réalisés qu'au cours des dernières semaines. Aussi la première version du rapport qui a circulé sur Internet est-elle erronée par rapport au document final.

Nous avons travaillé avec de grands experts, comme le professeur Yves Crozet, qui était directeur du Laboratoire d'économie des transports (LET), aujourd'hui professeur à l'IEP de Lyon, ou Jean-Michel Charpin, ancien directeur général de l'Insee, ancien commissaire au plan et désormais inspecteur général des finances. Je voudrais citer aussi Marie-Line Meaux, grande spécialiste des questions ferroviaires, ainsi que Patrice Parisé, ancien directeur des routes. Nous nous sommes appuyés sur trois rapporteurs généraux, Dominique Ritz, sous-directeur à la direction générale des infrastructures, Deniz Boy de la DATAR et Clara Kalaydjian, de la direction générale du Trésor.

Je remercie le ministère des transports et le Conseil général de l'environnement et du développement durable de nous avoir fourni un appui sans réserve. Nous avons eu des échanges avec le Conseil d'analyse stratégique ainsi qu'avec le Commissariat général à l'investissement.

Je vous avais déjà exposé lors de ma première audition les quatre catégories de critères que nous avions considérées : la valorisation socioéconomique monétarisée, qui survalorise toutefois la vitesse et le retour sur investissement ; la réponse aux objectifs de la politique de transport du Gouvernement, à savoir l'intégration aux réseaux européens, le soutien au développement économique, la lutte contre la fracture territoriale, le renforcement des déplacements de proximité ; la dimension environnementale ; les critères sociétaux tels que l'impact sur la santé de nos concitoyens.

La commission dans son ensemble a procédé à une cinquantaine d'auditions, avec tous les maîtres d'ouvrages, RFF, VNF, les grands ports maritimes, les syndicats patronaux et ouvriers, les associations d'usagers, des scientifiques, des institutions internationales telles que l'OCDE et la banque européenne d'investissement. Nous nous sommes rendus en Allemagne ainsi qu'à Bruxelles, pour y rencontrer la direction générale mobilité et transport (DG MOVE). J'ai pour ma part effectué 120 auditions, afin de rencontrer les acteurs des territoires qui souhaitaient s'exprimer, élus, présidents de chambres de commerce et d'industrie, etc.

Ces deux dernières semaines, il a beaucoup été question du classement et non des recommandations faites pour améliorer la politique des transports et de la mobilité, pour laquelle nous avons effectué quatre constats.

Premièrement, la conservation et l'amélioration de l'existant doit être la priorité en matière d'investissement. L'audit Rivier de 2005 nous a fait prendre conscience que le réseau ferroviaire est en train de se déliter, ce qui explique certains ralentissements à 60 km/h, 30 km/h, voire 10 km/h dans les Ardennes... alors que les trains neufs qui roulent sur ces lignes peuvent aller jusqu'à 150 km/h.

Les routes nationales et autoroutes non concédées doivent faire l'objet d'une attention particulière, parce qu'elles ne sont pas assez entretenues. A Berlin, nous avons rencontré des représentants du Bundestag, des syndicats, le secrétaire d'Etat aux transports, l'agence de financement. Depuis les problèmes qui les ont amenés à créer la LKW Maut, taxe destinée à l'entretien des routes, ils ont décidé de privilégier la maintenance. Sur un budget de dix milliards d'euros consacré aux infrastructures, ils en utilisent l'essentiel à la maintenance, soit huit milliards, le reliquat seulement étant consacré aux investissements. La Suisse avait opté pour cette approche avant l'Allemagne, la Norvège vient de s'y engager. M. Matthias Ruete, directeur général de la DG MOVE, nous a indiqué que la Commission européenne se préoccupait de ces sujets et ferait probablement des recommandations en ce sens à l'avenir.

Le deuxième constat porte sur le modèle de développement du ferroviaire, dont la situation financière est très délicate, malgré un montant de subventions publiques très élevé : 12,5 milliards d'euros sur un coût de fonctionnement de plus de 21 milliards. Pourtant, le système ferroviaire ne parvient pas à stabiliser son coût. Au moment des Assises du ferroviaire, le déficit atteignait 1,5 milliard d'euros par an. Il a été de 3 milliards l'an dernier, la moitié de cette somme provenant des coûts engendrés par les nouveaux projets. Se pose donc la question de la soutenabilité financière des nouveaux projets pour RFF, et des conséquences résultant de l'article 4 de son règlement.

Il existe en outre des problèmes chroniques tels que les noeuds ferroviaires qui nous ont beaucoup occupés. Un certain nombre d'entre eux détériorent la performance du transport ferroviaire y compris à grande vitesse. Pourquoi investir des sommes considérables pour gagner quelques minutes si on les perd ensuite à l'approche des gares ?

La question du matériel roulant est également importante. Nous avons deux types de matériel d'excellence, les TGV et les TER. À côté, les trains Corail, pourtant très performants dans les années 1960 et 1970, sont entrés dans un horizon de déshérence. Ils sont aujourd'hui anciens. Leur confort est très perfectible. Il y a un réel besoin de combler ce chaînon. Ce serait en outre pertinent en termes de performance économique.

Le troisième constat réside en la nécessité d'améliorer la liaison des ports, l'interface avec l'hinterland. Nos ports ont des performances modestes par rapport aux grands ports d'Europe du Nord ou d'Italie. Leur statut a été amélioré par la réforme de 2008, mais lorsqu'on regarde le pré- et le post-acheminement au Havre par exemple, 5 % seulement de ce trafic est assumé par le rail.

Le quatrième constat porte sur le besoin de clarifier le financement et la gouvernance de la politique des transports. Je ne parle pas de la différence de coût de mise en oeuvre d'une infrastructure, entre une LGV à vingt-cinq ou trente millions d'euros en rase campagne et un kilomètre d'autoroute à huit ou dix millions d'euros. Peut-être faudrait-il réfléchir au moyen de réduire ces écarts.

Se pose aussi la question de l'investissement de la collectivité et du contribuable sur certaines lignes. Yves Crozet a attiré notre attention à ce sujet. La ligne Tours-Bordeaux nécessiterait environ cinq euros de subvention par passager pendant environ cinquante ans. On pourrait considérer que ce montant n'est pas choquant, que c'est le prix de l'aménagement du territoire. Un autre projet, en revanche, que je ne citerai pas ici, coûterait entre treize et quinze milliards, aurait une vingtaine de millions de passagers, et nécessiterait une subvention de vingt à vingt-cinq euros par passager pendant cinquante ans. Ces sujets doivent être pris en compte pour déterminer qui paie et de quelle manière.

Il faut enfin un vrai débat sur les transports au Parlement, comme en Allemagne. Il pourrait y avoir une loi-cadre, avec un horizon de quinze ans, et une loi de programmation, avec un horizon de cinq ans. Ce débat donnerait plus de poids à la politique des transports. Si la Suisse a une politique de transports aussi robuste, c'est parce qu'elle en a constitutionnalisé le financement.

La commission a formulé une vingtaine de recommandations destinées, premièrement, à garantir la qualité d'usage des infrastructures de transport ; ensuite, à rehausser la qualité de service du système de transport. Jusqu'à présent, c'est une logique de l'offre qui a prédominé : l'Etat et les territoires proposaient une infrastructure nouvelle, souvent de haut niveau (TGV, tram...) sans prendre en compte la diversité des besoins constatés, par exemple en milieu rural, dans les zones de montagne... qui ne possèdent pas les mêmes conditions de transport et de mobilité.

Un sondage auprès des Français a donné un résultat assez surprenant : la priorité en matière de transport doit être donnée, pour 82 % d'entre eux, à la maintenance et à l'entretien de l'existant, pour 17 % seulement, à la création de nouvelles infrastructures.

Nous suggérons d'octroyer des moyens supplémentaires à l'AFITF et pas seulement pour le réseau ferroviaire mais aussi pour le réseau routier. Il faudrait aussi relever le niveau des programmes de modernisation des itinéraires routiers (PDMI), et ce de façon régulière pour éviter que ces derniers constituent une variable d'ajustement budgétaire. Il faut des routes d'aménagement du territoire, qui ne sont pas à proprement parler des routes à dimension nationale mais représentent un intérêt vital : les RN21, 12, 134, etc.

Troisièmement, il faudrait améliorer la performance d'ensemble du système ferroviaire en investissant dans l'infrastructure et dans les matériels aux endroits où l'on ne crée pas de lignes à grande vitesse. Il faudrait mettre en circulation une nouvelle génération de trains roulant à 200 km/h, plus confortables. Quatre lignes prioritaires ont été identifiées pour la mise en oeuvre d'un tel projet : Paris-Clermont, Paris-Limoges, Bordeaux-Marseille-Nice, Paris-Cherbourg. Il s'agit en effet de voies fréquentées dont la performance s'est fortement dégradée.

La question de la saturation des réseaux nous a beaucoup occupés. Nous nous sommes entourés d'experts pour l'analyser. Nous avons ainsi classé dans la deuxième temporalité quatre lignes à grande vitesse attendues : Bordeaux-Hendaye, Paris-Orléans-Clermont-Lyon, Montpellier-Perpignan, l'interconnexion Sud. Nous pensons en effet qu'il n'y a pas de risque de saturation de ces voies ou de celles qu'elles doivent soulager avant 2030. Les réaliser aujourd'hui aurait un effet d'éviction sur d'autres projets tout aussi attendus et prioritaires.

Je prends l'exemple du Paris-Orléans-Clermont-Lyon : ce n'est pas au regard de ses performances socio-économiques qu'il a un sens, mais parce qu'il permettrait de désaturer Lyon. Il n'est donc justifié que s'il arrive effectivement à Lyon. Or, si on réalise le projet trop tôt, RFF n'aura pas le trafic suffisant pour payer son investissement. Lorsqu'on consulte différentes sources d'information sur la saturation, on obtient des réponses différentes : 2025, 2030, 2040, 2050... Il est impossible de dire qui a raison.

C'est la raison pour laquelle il nous semble nécessaire de mettre en place des observatoires contradictoires de la saturation, afin d'éviter des polémiques sans fin. Ensuite, toutes les prospectives sont sujettes à caution : il peut y avoir des erreurs, le contexte peut évoluer. C'est la raison pour laquelle nous avons prévu deux milliards dans la première temporalité, qui pourraient être débloqués en cas de saturation précoce de l'un de ces quatre axes.

La ligne Montpellier-Perpignan permet le passage de 300 trains mais n'en a aujourd'hui que 160 en circulation malgré l'augmentation du trafic du TER, en raison d'un ralentissement sensible du fret. Il y a là une très grande réserve de capacité qui nous permet d'attendre un peu. La région a en outre un grand projet avec le contournement de Béziers par le Nîmes-Montpellier.

C'est la même chose pour l'interconnexion Sud, pour laquelle beaucoup d'élus franciliens sont inquiets. Aucune des prévisions de trafic n'est au rendez-vous. La hausse des péages décidée il y a quelques années pour aider RFF à rééquilibrer ses comptes a conduit la SNCF à modifier sa stratégie, en ayant recours à des trains plus longs mais moins nombreux. Compte tenu des moyens actuels, nous devons réaliser nos investissements au moment le plus opportun.

Enfin, nous souhaitons soutenir les mobilités propres telles que le vélo et la marche, lancer une réflexion sur le lissage de la demande de transport aux heures de pointe, ces dernières coûtant très cher, revenir à des contrats régionaux spécifiques pour la mobilité durable. Il peut être en effet plus pertinent de proposer des contrats de mobilité négociés, par lesquels les élus déterminent avec le préfet de région ce qui est le plus urgent et le plus adapté à leur territoire. Nous devons aussi vérifier la pertinence d'un transfert sur le mode routier du trafic réalisé sur certaines lignes ferroviaires peu utilisées, option qui pourrait être plus écologique. L'autocar peut avoir sa pertinence dans la grande banlieue, comme on le voit à Madrid. Nous souhaitons également la tenue d'assises sur le financement des transports pour prendre en compte la question des ressources, qui ne se limitent pas à celle des ressources publiques.

Pour la hiérarchisation des projets, nous avons choisi deux temporalités : l'horizon 2030 et l'horizon 2050. Pour des raisons de simplicité et de robustesse, ces dates sont alignées sur celles de l'Union européenne, ce qui a un sens pour les projets transfrontaliers ou bénéficiant de financements européens. Nous avons établi une programmation financière jusqu'à 2030, l'exercice étant plus hasardeux et contestable au-delà.

Nous avons distingué deux propositions de financement. La première n'est pas méprisable, il ne s'agit pas d'un « renoncement » comme je l'ai lu. Nous disposons aujourd'hui d'une agence de financement, mise en place par Gilles de Robien. Elle bénéficiait auparavant des dividendes des SEMCA, ce qui n'est malheureusement plus le cas, mais possède toujours des recettes affectées. Ces dernières assurent un financement régulier des infrastructures, qui n'est pas négligeable en raison de son effet levier. En prenant en compte ce dernier, nous ne sommes pas loin de dix milliards d'euros d'investissement par an, qui ne sont pas seulement consacrés à des projets nouveaux. C'était pourtant ce qui était prévu au départ, au moment du CIADT de 2003, mais de fil en aiguille, et compte tenu des difficultés budgétaires, il a été demandé à l'AFITF de financer les PDMI, le reliquat du volet routier des contrats de plan 2000-2006, qui n'est pas terminé, la régénération des tunnels, l'aspect transport du plan Espoir banlieues, etc. La plus grande partie des crédits de l'AFITF sert en fait à l'entretien et à la maintenance du réseau, ce que nous ne critiquons pas.

D'ici à 2030, sans compter les projets du Lyon-Turin et du canal Seine-Nord, il restera peu d'argent à l'AFITF, huit à dix milliards d'euros, parce que l'agence finance les quatre lignes à grande vitesse engagées, et continuera à le faire pendant quarante-cinq ans pour deux d'entre elles, effectuées en partenariat public-privé. Cela représente 300 millions d'euros par an, sur les 800 millions qui servent aux projets nouveaux. Si le Lyon Turin est réalisé, il n'y aura pas de marge avant 2024 sur les crédits de l'AFITF. Si on y ajoute le canal Seine Nord, il n'y en aura pas d'ici 2028 ou 2030. Si tel était donc le cas, nous n'aurions aucune marge de manoeuvre et il n'y aurait pas eu besoin de créer cette mission. Nous n'avons cependant pas tenu compte de ces projets car aucun d'entre eux n'a fait l'objet d'un engagement. Si cela était décidé, il faudrait trouver d'autres financements.

Nous avons choisi neuf projets pour le premier scénario, ce qui n'est pas de nature à satisfaire tous les Français. Nous avons dès lors choisi de faire une seconde proposition qui soit raisonnable. Jusqu'à présent, la subvention d'équilibre de l'AFITF est versée sur le budget de l'Etat. Elle doit sortir en sifflet d'ici à 2016. En 2014, elle sera encore de 400 millions d'euros. Le deuxième scénario que nous avons envisagé est celui dans lequel le Gouvernement laisserait cette subvention à l'AFITF. Avec ces 400 millions, et l'effet de levier qu'ils provoquent, on pourrait alors engager entre 28 et 30 milliards d'ici à 2030. Cela ne signifie pas que tous les projets seraient terminés à cette échéance, mais ils auraient débuté.

On nous accuse également de vouloir arrêter les LGV. Ce n'est pas vrai. Auparavant, le rythme de construction était environ d'une LGV tous les six ans. Avec les quatre lignes décidées sous la présidence Sarkozy, la dette ferroviaire bondit de 32 à 58 ou 60 milliards d'euros entre 2010 et 2025. Or il ne faut pas que la construction des LGV sature la totalité des moyens encore disponibles. Par conséquent, les marges de manoeuvre nous imposent de nous concentrer désormais sur les LGV les plus pertinentes, pour desservir des grandes agglomérations sur des distances longues. Il faut donc arbitrer entre Paris-Orléans-Clermont, Montpellier-Perpignan, Bordeaux-Hendaye, Rhin-Rhône, etc. Certains veulent même que l'on ne construise aucune de ces lignes, en invoquant le manque de moyens.

J'ai défendu la LGV Bordeaux-Toulouse pour deux raisons. D'abord parce que cette démarche est cohérente avec le réseau transeuropéen de transport (RTE-T) et l'objectif de relier toutes les métropoles au réseau grande vitesse avant 2030. Il reste aujourd'hui deux métropoles à relier en France : Toulouse et Nice. Le cas de Nice est complexe, il a d'ailleurs été décidé de passer d'une desserte par LGV à une desserte par ligne nouvelle davantage en phase avec les besoins réels. Par conséquent, Toulouse est la priorité.

En outre, la desserte de la quatrième ville de France s'effectue aujourd'hui par avion et navette, et les niveaux de fréquentation légitiment la construction d'une LGV. Le report modal de l'aérien vers le ferroviaire sera puissant, à l'instar de ce qui a pu être observé à Marseille ou Strasbourg. C'est donc une avancée en termes de transition énergétique et écologique.

M. Raymond Vall, président. - Il y a aussi un troisième argument, celui du financement par la région Midi-Pyrénées d'une partie du tronçon Bordeaux-Tours, dans la perspective de son prolongement.

M. Philippe Duron. - En effet, mais nous n'avons volontairement pas pris en compte un tel argument. Sur ce fondement, il nous aurait fallu recommander en même temps le tronçon Bordeaux-Hendaye. Or l'État n'a pas la capacité d'honorer ces engagements simultanément.

M. Raymond Vall, président. - Donc l'État n'honore ses engagements que pour prendre de l'argent et pas pour le rendre ?

M. Michel Teston. - Il me semble nécessaire de reprendre certains chiffres qui ont été évoqués et me paraissent essentiels. L'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) dispose d'un peu plus de 2 milliards d'euros par an. Le SNIT présenté en octobre 2011 représentait 245 milliards d'euros d'investissement sur 25 ans, soit 10 milliards d'euros par an. Le rapport de la commission Duron a donc dépassé le stade de l'illusion et proposé une politique d'investissement cohérente, soutenable et adaptée aux besoins de mobilité.

J'ai retenu deux recommandations principales : renforcer de manière prioritaire l'entretien et l'amélioration des réseaux existants, et poursuivre l'amélioration de la qualité de service en traitant prioritairement les noeuds de saturation des réseaux et en mettant en place des offres de mobilité adaptées aux besoins des citoyens et des territoires.

Vous avez hiérarchisé vos propositions selon trois horizons de temps : 2014-2030, 2030-2050 et au-delà de 2050. Vous avez également proposé deux scénarios financiers, ce qui me semble être une très bonne approche : le premier s'en tient uniquement aux recettes de l'AFITF à 2 milliards d'euros par an, le second consiste en une augmentation à 2,5 milliards d'euros par an permettant un passage de neuf à vingt projets.

Je voudrais dire que ce rapport est caractérisé par la lucidité, le courage, et la pertinence. Vous ne proposez pas l'abandon des grands projets, mais un rephasage dans le temps, avec une possibilité de réexaminer cette priorisation tous les 5 ans.

Par ailleurs, vous avez indiqué à juste titre que les infrastructures ne concernent pas seulement les grands projets, et qu'il est nécessaire de moderniser tous les réseaux existants.

Pour anticiper la critique, je voudrais souligner que ce rapport n'est pas malthusien : le scénario 1 correspond aux ressources actuelles de l'AFITF légèrement améliorées, et le scénario 2 correspond à une augmentation de 25 % de ses capacités de financement.

Le Gouvernement va devoir trancher et j'espère que le scénario 2 sera retenu en dégageant quelques moyens de financement supplémentaires, par redéploiement de crédits ou en faisant appel aux crédits de l'Union européenne pour le RTE-T par exemple.

Je tiens enfin à féliciter cette commission, ainsi que tous les experts élus et non élus qui ont participé à ses travaux, car on s'est souvent demandé ce qu'on aurait fait à votre place.

M. Robert Navarro. - Je condamne ce rapport sur le fond. Il est inadapté à l'intérêt de notre pays dans la compétition mondiale. Nous avons besoin d'outils pour faire face à la guerre économique. Au lieu de cela, vous supprimez des projets de TGV et vous nous parlez de coûteux transports de proximité.

En ce qui concerne les moyens, vous prévoyez 2,5 milliards d'euros par an pendant 15 ans. Vous n'êtes pas très ambitieux. Entre le catalogue à la Prévert de l'ancien Gouvernement, doté de 245 milliards d'euros sur 25 ans, et les 30 milliards d'euros que vous nous programmez, il y avait de la marge pour trouver un juste équilibre. Je suis désolé mais 1/1000ème du budget pour les infrastructures, c'est dérisoire et totalement inadapté. Les grandes infrastructures, ce n'est pas de la mauvaise dette, mais de l'argent productif.

Enfin, je voudrais revenir sur la LGV Montpellier-Perpignan. Sur la ligne actuelle qui a une capacité de 300 liaisons par jour, vous avancez le chiffre de 160 passages mais en réalité il y en a 220. On veut mettre en place le TER à un euro en 2015 pour toute la région, et on va programmer l'achat de 25 motrices supplémentaires : le volume de voyageurs va doubler ou tripler, et la ligne sera saturée dans 5 ou 10 ans. De plus, on veut également lier l'Espagne à l'Europe du Nord : les collectivités apportent plus de 800 millions d'euros sur les 2,2 milliards en cours, avec la condition expresse que Montpellier ne soit pas un cul-de-sac. On a dépensé au total 60 millions d'euros pour des études sur cette ligne, qui ne vaudront plus rien si on attend 2030.

Que vous nous disiez que vous n'avez pas les moyens, soit. Mais que vous nous disiez que cette ligne n'est pas prioritaire au regard des possibilités de trafic témoigne d'une vision extrêmement réductrice de la situation.

J'espère que le Gouvernement reverra le fond de ce rapport. On met les moyens dans le transport de proximité quand on a de l'argent. Quand on n'en a pas, on le met dans des investissements rentables. On ne pourra pas financer tout le ferroviaire sur tout le territoire.

M. Philippe Esnol. - Je suis également perplexe face à ce rapport. Je m'interroge sur sa cohérence. Nous partageons tous le constat sur l'entretien des réseaux routier, ferroviaire et des autres secteurs. Ils sont dans un état catastrophique, notamment en Ile-de-France. Mais on n'est pas dans une situation où l'on attend des infrastructures de confort.

En Ile-de-France, on parle d'une région où tout est saturé. Il y a plus de 1,5 ou 2 millions d'habitants qui sont dans une situation catastrophique : les transports en commun, les transports ferroviaires, les autoroutes sont complètement saturés du matin au soir. On nous explique en même temps que le territoire des Yvelines est éminemment stratégique, dans le cadre du Grand Paris jusqu'au Havre, avec notamment l'opération d'intérêt national qui va de Conflans-Sainte-Honorine jusqu'à Mantes-la-Jolie. On nous dit aussi que le développement du trafic fluvial est une priorité, sans toutefois donner d'assurance sur le sujet. Et malgré cela, vous nous expliquez qu'il va falloir attendre et chercher d'autres financements.

Je me demande où est la cohérence. L'État demande en plus aux collectivités locales de produire 60 ou 70 000 logements de plus par an en Ile-de-France. Mais comment va-t-on circuler si tous les réseaux sont déjà saturés ? La francilienne n'est pas un projet nouveau, cela fait quarante ans que l'on attend son bouclage. Ce rapport propose de le reporter à 2030. C'est pourtant la colonne vertébrale de tout le développement et de l'aménagement maîtrisé du territoire ! Quant aux grandes infrastructures comme le canal Seine-Nord, on ne sait même pas comment elles seront financées.

Je suis franchement déçu et extrêmement inquiet.

M. Rémy Pointereau. - Le travail n'était pas évident et je voudrais féliciter l'équipe de Philippe Duron. Je suis pour autant également déçu.

Le rapport n'est pas ambitieux : il gère la crise, la pénurie. Si on veut faire de la relance et de la croissance, cela passe par de l'investissement. Il y a de la bonne dette et de la mauvaise dette. Je préfère de l'investissement concret à des emplois d'avenir. C'est un choix politique : veut-on relancer la croissance ou non ? Quatre milliards d'euros par an pour les infrastructures, qu'est-ce que cela représente par rapport au budget de la Nation ?

Par ailleurs, je ne voudrais pas que l'on dise que le Gouvernement précédent a menti en faisant certaines promesses. C'était dans une perspective de long terme. D'ailleurs, sur les 245  milliards prévus, l'État devait apporter la moitié et les collectivités l'autre moitié.

Je souhaiterais donc poser un certain nombre de questions précises.

Quel sera le devenir concret de ce rapport ? Est-ce que le Parlement va avoir son mot à dire ? Le rapport sera-t-il suivi dans le temps ?

Quels dispositifs peut-on envisager pour trouver des financements nouveaux : taxe kérosène au niveau européen, emprunts d'État ? Il faut être ingénieux en la matière.

Enfin, pour les projets dont le débat public et les études complémentaires ont été réalisés ou sont en cours de réalisation, que fait-on ? On arrête tout et on perd les millions d'euros déjà dépensés ? Je pense que le critère de l'acceptabilité locale aurait dû être mieux valorisé dans le rapport.

M. Gérard Cornu. - Je ne doute pas que le travail a été sérieux, mais je m'associe également aux réflexions qui viennent d'être faites.

Vous avez certes été rattrapés par la réalité budgétaire et financière du pays. Mais vous avez minimisé l'impact psychologique du rapport, qui va décourager les élus et la population.

Vous avez beaucoup parlé du ferroviaire, et moins des routes. En ce qui me concerne, l'aménagement des RN 154 et RN12 résulte de vingt années de travail, pour un coût global de 8 millions financés par concessions routières. On a simplement demandé un équilibre à 50 millions d'euros par l'État, soit le tiers de ce qu'il pourra recevoir en TVA, et cela a été refusé. Cela pose des problèmes pour l'emploi avec les dépôts de bilan des entreprises. C'est une catastrophe sociale et une catastrophe d'aménagement du territoire.

J'espère que ce rapport restera seulement un rapport. Le Gouvernement doit prendre ses responsabilités. On est tous en attente d'aménagement du territoire et de grandes infrastructures. A fortiori, quand cela ne coûte presque rien, il faut savoir accélérer les choses.

M. Hervé Maurey. - Je salue le travail effectué pour ce rapport. Mais sur le fond, je rejoins certains de mes collègues. Je comprends que certains projets n'aient pas paru très clairs en termes de financement. Je comprends aussi la nécessité d'un bilan coûts-avantages pour chaque projet. Mais j'ai le sentiment qu'il y a un sacrifice de l'investissement. Cela ne sera pas sans conséquences sur l'activité économique sur l'emploi et sur l'aménagement du territoire. On a le sentiment que les territoires les plus éloignés vont encore être sacrifiés, alors qu'ils voyaient enfin arriver une échéance pour le développement de leurs infrastructures.

Je voudrais vous interroger sur le caractère réaliste des prévisions qui sont faites au-delà de 2030, compte tenu des incertitudes financières et politiques.

En outre, est-il adapté de réviser les projets tous les 5 ans ? Cela va contribuer à dépenser de l'argent, avec des frais d'études inutiles.

Enfin concernant la LGV Paris-Normandie, aidez-nous à maintenir la pression sur le Gouvernement, car nous sommes la seule région à n'avoir aucune LGV.

M. Vincent Capo-Canellas. - Je regrette que l'effet d'entraînement des grands investissements soit insuffisamment pris en compte dans le rapport.

La stratégie globale mettant l'accent sur la régénération du réseau est acceptable, mais quelles en sont les garanties ? Cela pourrait n'être qu'un leurre pour justifier le report des investissements nouveaux.

Quelles seront les mesures d'accompagnement pour ne pas perdre l'existant, en ce qui concerne les études menées et les chantiers déjà commencés ?

Enfin, vous avez brièvement évoqué le sujet du report modal entre l'aérien et le TGV. Quel en est le bilan ? Compte tenu de la contrainte financière actuelle, ne devrait-on pas plutôt chercher à améliorer la desserte aérienne ?

Mme Évelyne Didier. - Je suis d'accord sur la répartition de l'argent rare entre investissement et régénération. Toutefois, le rapport de l'École Polytechnique Fédérale de Lausanne (EPFL), souvent cité, a été peu suivi d'effets.

Vous avez souvent évoqué le modèle allemand, sauf pour un sujet : vous n'avez pas rappelé le fait que le Gouvernement allemand a racheté la dette ferroviaire et n'est pas parti avec les fontes dans les sacoches. Si on avait fait pareil, on n'en serait pas là.

Autre sujet, orphelin selon moi : avez-vous développé la question des ouvrages d'art dans votre rapport ? On les a transférés aux collectivités qui n'ont ni l'ingénierie ni les finances nécessaires pour en assurer l'entretien. En règle générale, celui qui décide de la construction n'est pas celui qui entretient. Trouvez-vous cela normal ?

Enfin, comme tous mes collègues, une question sur ma région : quid de l'A31 ?

M. Francis Grignon. - C'est un excellent rapport de gestion, mais cela reste un rapport de commissaire aux comptes. Est-ce que vous avez intégré dans vos choix la logique d'investissement, avec les dépenses de fonctionnement, notamment les frais de personnel, qui en découlent ?

Pouvez-vous également nous livrer une analyse sur les stratégies de développement de l'aérien entre villes moyennes, quand on sait que le TGV n'est pas pour demain ?

J'ai enfin un problème local à évoquer, concernant le maillon manquant du TGV Rhin-Rhône. Des conventions avec la Suisse ont été signées, les études sont terminées, les financements européens ont été débloqués, comment justifiez-vous le report ?

M. Roland Ries. - Je comprends mieux, en écoutant mes collègues, que l'on n'ait pas établi de hiérarchie des priorités jusqu'à présent. Je ne pense pas qu'il faille que chacun plaide pour son bout de TGV ou son bout de route. On a tous des arguments pour défendre nos projets. La méthode de Philippe Duron est la bonne : essayer d'avoir des critères aussi objectifs que possible dans un contexte économique et financier difficile.

Il y a des effets de mode, pour les TGV comme pour les tramways. On a trop fait de tout-TGV, à présent il va falloir hiérarchiser. J'espère que l'on retiendra, au moins partiellement, les critères mis en avant dans le rapport. Reste l'épreuve difficile de la prise de décision.

M. Jean-Jacques Filleul. - Ce rapport est intéressant et agréable à lire. La méthode est excellente. Le rapport est porteur d'une vision évolutive. Malheureusement, il arrive dans une période de basses eaux pour l'investissement, après trente ans de délaissement des infrastructures.

On a besoin d'investissements importants. L'amertume est là. J'aimerais que le Gouvernement engage des investissements forts avec l'Europe. Nous étions à Bruxelles récemment. Nous avons entendu parler de 26 milliards d'euros de crédits européens pour le désenclavement. Pourront-ils venir en partie abonder les propositions du rapport Duron ?

En même temps, quand on compare les 12 millions de voyageurs TGV par an aux 83 millions dans les transports parisiens, je pense qu'il faut savoir choisir la vraie priorité en période de disette budgétaire.

M. André Vairetto. - Au nom du groupe Montagne, Michel Teston et moi-même avions fait des propositions pour faire prévaloir une approche de désenclavement. La DATAR avait mis en place, en 1983, un critère de l'accessibilité à des points comme les gares TGV ou les aéroports, critère notamment repris par la loi Pasqua d'aménagement et d'orientation en 1995. Ce critère avait été rapidement abandonné, au regard des coûts exorbitants qu'il implique. Il aurait fallu par exemple, en termes ferroviaires, trois siècles de crédits pour atteindre les objectifs de desserte. La loi Voynet de 1999 nous a ensuite fait passer d'une approche de l'offre à une approche de services.

Aujourd'hui, le rapport Duron privilégie la remise à niveau des infrastructures existantes. C'est une perspective positive qui s'offre aux zones de montagne, notamment à travers le fléchage des crédits de l'AFITF vers les programmes de modernisation des itinéraires routiers (PDMI). Je reste néanmoins prudent car il ne s'agit pas d'engager une réflexion uniquement routière. L'idée de mettre en place des « contrats régionaux spécifiques de mobilité durable » intégrant les PDMI constitue donc une bonne approche, car elle permettra d'éviter la domination du tout-routier.

Concernant le mode de financement, vous n'évoquez pas l'évolution de la fiscalité environnementale. Pourtant nos voisins suisses ont dégagé, par ce biais, des moyens conséquents pour financer de grandes infrastructures.

M. Jean-Luc Fichet. - C'est un excellent rapport qui nous ramène dans la réalité. La rareté de l'argent public nous oblige à faire des choix.

En tant que breton, je dois pourtant dire que le ciel me tombe sur la tête. Nous étions dans l'espérance de voir Brest et Quimper à trois heures de Paris. Un contrat de plan État-Région nous y engage financièrement. Le territoire souffre énormément sur le plan économique, du fait de sa situation péninsulaire. Le report de la LGV à 2030 me paraît insupportable. Est-ce que l'on ne pourrait pas revoir certaines priorités ?

M. Philippe Duron. - Je souhaiterais répondre par quelques remarques rapides, car nous sommes contraints par le temps. 

Pour ce qui est de la valeur du rapport, il ne s'agit que de recommandations. Comme tous les rapports, le Gouvernement en tire les conséquences qu'il veut.

En ce qui concerne l'analyse économique, nous avons écouté toutes les structures qui travaillent à l'économie de la route et du rail. Elles préfèrent unanimement la régénération aux investissements nouveaux. La régénération bénéficie à un tissu d'entreprises réparties sur tout le territoire tandis que les grands projets favorisent davantage les grands groupes comme Vinci, Bouygues, Eiffage.

Sur le plan du financement, on n'est pas dans des basses eaux. C'était la situation des années 1990 : en l'absence de recettes affectées, les infrastructures dépendaient de l'annualité budgétaire et faisaient office de variable d'ajustement. Aujourd'hui, on est assuré d'avoir des ressources régulières, même si elles ne sont pas mirifiques. D'autre part, il faut garder à l'esprit qu'il s'agit de co-financements. Or les collectivités n'ont elles-mêmes plus les mêmes marges de manoeuvre que par le passé.

La question des PDMI concerne tous les départements Nous proposons de relever le plancher de 320 à 450 millions d'euros minimum. Je pense que nous serons entendus par le Gouvernement. Une deuxième vague de PDMI est nécessaire.

Il y a effectivement des territoires qui ne sont pas servis comme ils l'attendaient. Mais dans le choix des territoires qui voient leur LGV reportée à 2030, nous avons pris en compte les projets en cours. La Bretagne sera rapprochée de Paris par le tronçon Le Mans-Rennes. Les Pays de la Loire profiteront quant à eux de la partie Le Mans-Nantes. L'Aquitaine bénéficiera de la ligne Tours-Bordeaux et l'Alsace de la deuxième phase du TGV-Est.

En ce qui concerne les études et les procédures en cours, on préconise de les poursuivre pour les projets prévus entre 2030 et 2050. En revanche, on conseille de les arrêter pour les projets au-delà de 2050.

Enfin, je réponds à Hervé Maurey. La Normandie n'aura jamais de LGV. Le Président Sarkozy avait promis une ligne Paris-Le Havre. Mais cela n'a pas de sens car il faut un bassin d'emploi suffisant pour alimenter une LGV. Le modèle économique n'est pas là et on dilapiderait l'argent public. Il est par contre largement souhaitable d'améliorer, renforcer et régénérer la ligne actuelle.

M. Raymond Vall, président. - Je vous remercie. Le débat a tenu toutes ses promesses.

Egalité des territoires - Audition de Mme Cécile Duflot, ministre de l'égalité des territoires et du logement

M. Raymond Vall, président. - Nous sommes très heureux d'accueillir Mme Cécile Duflot, ministre de l'égalité des territoires et du logement. Le 10 juillet 2012, madame la ministre, il y a un an vous aviez dessiné devant nous les contours d'une politique ambitieuse en matière d'égalité des territoires. Vous avez confié la présidence de deux commissions de réflexion à Thierry Wahl - sur la création d'un commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) - et Eloi Laurent, dont les auditions ont donné lieu ici même à des débats animés. Mais depuis, les informations sur vos intentions se sont raréfiées. Où en êtes-vous du projet de loi relatif à l'égalité des territoires ? Celui-ci est-il toujours une priorité ?

Mme Cécile Duflot, ministre de l'égalité des territoires et du logement. - Merci de me recevoir à nouveau. Il y a presque un an, j'avais évoqué les grandes lignes de l'action de mon ministère pour l'égalité des territoires. Celle-ci poursuit trois objectifs : la réparation des territoires fragilisés, leur remise en capacité par le soutien au dynamisme économique et aux services publics, et la solidarité, grâce à la péréquation. Il est trop tôt pour dresser un bilan définitif, mais l'on peut identifier les étapes franchies et celles à venir.

Trois initiatives d'importance ont été lancées. D'abord, le renforcement substantiel de la péréquation. La dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale ont chacune été augmentées de 9 %, contre 4,5 % en 2012. La dotation nationale de péréquation a progressé de 10 millions d'euros ; les dotations de péréquation des départements ont augmenté de 20 millions d'euros, et celle des régions de 10 millions d'euros. Dans les territoires de montagne, la longueur de voirie prise en compte pour le calcul des dotations a été doublée. J'ai conscience du caractère modeste de ces évolutions, et il faudra sans doute faire davantage, voire discuter à nouveau du mode de calcul de la dotation globale de fonctionnement. Même en cette période de forte contrainte budgétaire, je serai attentive à ces questions, et je sais que vous le serez également : je garde en mémoire l'émoi suscité ici par l'amendement déposé à l'Assemblée nationale.

Deuxième chantier ouvert : le très haut débit. L'engagement du président de la République visant à permettre la couverture en très haut débit de l'ensemble du territoire d'ici dix ans a été tenu . Les moyens d'y parvenir ont été débloqués : 20 milliards d'euros sur dix ans, dont 4,7 milliards d'euros d'ici 2017. Le plan Très haut débit soumet les engagements d'investissement des opérateurs privés à davantage de contraintes temporelles, et définit un barème de subventions qui renforce la péréquation en faveur des territoires ruraux : le taux de subvention est par exemple de 62 % dans la Creuse, contre 33 % à Paris. Les spécificités de l'Outre-mer ont été prises en compte, et les bonnes pratiques seront encouragées par une bonification pour les projets pluri-départementaux. Le très haut débit ne se résume toutefois pas aux infrastructures. J'ai d'ailleurs confié à Claudy Lebreton une mission destinée à réfléchir simultanément sur les services et les usages numériques.

Dernier volet en cours de mise en oeuvre : favoriser la mixité sociale et lutter contre l'artificialisation des sols pour un développement équilibré de tous les territoires. La loi du 18 janvier 2013 a modifié celle relative à la solidarité et au renouvellement urbain, en portant de 20 à 25 % le taux minimum de logements sociaux des communes de plus de 3 500 habitants. Le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) que nous examinerons ensemble courant octobre contient d'autres outils destinés à favoriser la construction de logements tout en préservant les terres agricoles et naturelles. Je ne reviendrai pas sur tout ce que nous avons réalisé en matière d'accès au logement et de rénovation énergétique des bâtiments, avec notamment la décision d'abaisser à 5 % la TVA dans le secteur du logement social dès le 1er janvier 2014.

D'autres actions sont sur le point d'être finalisées. Le rapport d'Eloi Laurent fera date, car l'analyse qu'il dresse de la situation et les pistes qu'il recommande d'emprunter posent les bases d'une véritable politique d'égalité des territoires. Celui de Thierry Wahl a quant à lui déjà fait l'objet d'une décision du Premier ministre, sur la naissance du CGET.

La version initiale du projet de loi de décentralisation comprenait un titre consacré à l'égalité des territoires. J'avais souhaité faire vite, en y incluant les dispositions relatives au numérique et à l'accès aux services publics. Le découpage en trois projets de loi finalement retenu les a déplacées dans son troisième volet. Il n'est pas à exclure que ces dispositions, ainsi que celles portant création du CGET soient insérées dans un projet de loi sur l'égalité des territoires, ce qui irait dans le sens de la résolution portée par le groupe RDSE et votée par votre assemblée. Nous leur adjoindrons le fruit de nos réflexions sur les services et usages du très haut débit.

La mise en oeuvre d'un schéma d'accessibilité aux services publics, établi par le conseil général et le préfet, sera rendue obligatoire. Longtemps appréhendé dans une logique de silos, à l'application parfois brutale, le maillage territorial des services publics doit être repensé. Le numérique est un moyen d'institutionnaliser des espaces mutualisés de services au public. J'ai défendu aujourd'hui même devant le président de la SNCF la préservation des gares peu fréquentées sous réserve que l'agent du guichet assure, au moyen des nouvelles technologies, de nouveaux services aux usagers en lien avec la caisse d'allocation familiale ou le Trésor public. Confier la gestion de ces espaces mutualisés aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre leur conférera des obligations de nature à renforcer leurs liens avec les autres acteurs locaux. L'accès par Internet ne suffit toutefois pas à lui seul : il faut être inventif tout en renouant avec un maillage territorial de proximité.

Le projet de loi rendra possible la mise à disposition des espaces de services au public, de personnels des collectivités territoriales, fonctionnaires et agents non titulaires employés pour une durée déterminée ou indéterminée. Bref, nous levons les obstacles au travail commun des collectivités et opérateurs locaux. Enfin, un fonds national de développement de ces espaces sera créé, et la possibilité sera ouverte de contractualiser une part de la dotation d'équipement aux territoires ruraux pour financer leur création.

La création du CGET met fin à dix ans de chahut des différentes directions interministérielles chargées des territoires et de la ville. En 2013, soit plus de trente ans après la première loi de décentralisation, l'organisation administrative s'adapte aux nouvelles relations entre l'Etat et les collectivités territoriales. Au terme d'une réflexion conduite en lien avec d'autres ministères ainsi qu'avec le Premier ministre, aujourd'hui compétent sur la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire (Datar), la commission présidée par Thiery Wahl a proposé différents scenarios d'évolution.

Force est de constater que la Datar, le secrétariat général du comité interministériel des villes et l'Agence nationale pour la cohésion sociale (Acsé) ont des compétences similaires et travaillent de concert lorsque la situation impose sur un territoire donné une réponse exorbitante du droit commun. Le message ainsi envoyé évite l'opposition entre métropoles et zones rurales. Dans ces dernières en effet, le choix de consacrer le premier volet du projet de loi de décentralisation aux métropoles a parfois été ressenti comme un délaissement. L'urbanisation et la métropolisation sont des états de fait, mais on ne peut pour autant imaginer leur développement sans espaces ruraux. Irréductibles à de simples espaces récréatifs, ils sont d'abord des lieux de vie et de production, auxquels les nouveaux usages numériques ne manqueront pas de conférer de nouvelles fonctions.

Le CGET sera doté d'un commissaire général qui chapeautera les missions relatives à l'aménagement du territoire et au développement économique. Il sera secondé par un commissaire général délégué à la cohésion et à la solidarité urbaine, car les villes sont des interlocuteurs de premier plan. Les fonctions support seront bien sûr mutualisées. Enfin, un préfigurateur sera bientôt nommé pour travailler à l'organisation de cette nouvelle structure.

Un mot sur les chantiers d'avenir. La question des territoires ruraux doit faire l'objet d'une prise en considération politique. Focalisés sur l'organisation institutionnelle, mes propres collègues ne semblent pas tous également convaincus de l'urgence de remettre les territoires en capacité. Ce sujet aussi complexe que peu médiatique - la fermeture d'une station service fait rarement la une du journal de vingt heures - doit être porté par les parlementaires, sans quoi il ne sera qu'un facteur de déséquilibre de notre société.

Le projet de loi que je vous présenterai répond notamment à la demande du groupe RDSE de s'appuyer sur un véhicule juridique adapté. Outre les éléments que j'ai mentionnés, il contiendra le principe du community reinvestment act américain, défendu par un amendement des députés Christian Paul et Razzy Hammadi au projet de loi bancaire, c'est-à-dire l'outil permettant de rapporter l'investissement réalisé sur un territoire à l'épargne qu'il produit. Les défiscalisations des fonds d'investissement de proximité seront plus favorables à ceux qui prennent le risque d'investir dans les territoires ruraux fragiles.

D'autres sujets restent à discuter. Je suis favorable à l'ouverture du débat, sans toutefois précipiter le calendrier parlementaire. Nous savons que le sentiment de relégation lié à persistance d'inégalités entre les territoires a la conséquence triste et regrettable de faire progresser les voix de l'extrême droite dans les zones les plus éloignées des centres urbains. Lutter contre ce sentiment est par conséquent une urgence démocratique.

M. Raymond Vall, président. - Notre commission doit en effet vous aider dans cette tâche difficile. Il est vrai que la fermeture d'une station service mobilise rarement les foules. Nous partageons, madame la ministre, votre analyse, et sommes nous-mêmes très vigilants sur l'égalité entre les territoires : alors que le premier acte du projet de loi de décentralisation ignorait les zones situées au-delà des métropoles, le rapporteur de notre commission Jean-Jacques Filleul a pris l'initiative de proposer la création des pôles d'aménagement et de coopération en milieu rural, dont l'Assemblée nationale semble vouloir reprendre le principe.

M. Michel Teston. - Depuis longtemps, les services publics nationaux ont une certaine tendance, voire une tendance certaine, à délaisser les territoires ruraux et les zones urbaines sensibles. Le processus est toujours le même : chaque administration centrale élabore un projet de repli de ses services déconcentrés, dans l'ignorance totale de ce que font les autres administrations centrales, si bien qu'au bout de quelques années, les services publics ont quasiment ou complètement disparu.

Pour enrayer le phénomène, vous avez proposé la mise en oeuvre de schémas départementaux des services publics sous l'autorité du conseil général et du préfet. Pourquoi pas ? Les commissions qui remplissaient cette fonction dans le passé n'ont en effet pas toujours été efficaces. Mais cela sera-t-il suffisant ? Et comment l'Etat pourra-t-il contraindre ses services à se concerter pour que la présence des services publics sur les territoires procède d'une vision globale ?

M. Hervé Maurey. - Je vous rejoins sur un point : il n'est pas facile d'être ministre chargé de l'égalité des territoires, mission de moyen et long termes, à l'époque de l'immédiateté, de l'urgence et des coups médiatiques. Nous sommes tous prêts à vous aider, mais encore faut-il que vous nous proposiez les moyens concrets de le faire.

Vous êtes ministre depuis treize mois, ce qui est bref pour mette en oeuvre une politique d'aménagement du territoire, j'en conviens. Lors de votre précédente audition, vous aviez sévèrement critiqué l'action de l'ancienne majorité. En tant que membre d'un groupe dans lequel l'expression est libre, j'avais en partie partagé vos griefs. Mais depuis, les choses n'ont pas beaucoup évolué, et se sont même aggravées. Jamais le monde rural ne s'est senti aussi menacé et maltraité. Les causes en sont certes sociales et économiques, mais autant qu'administratives et politiques - je pense à la recomposition des intercommunalités. Il y a un sentiment de mal-être dans la ruralité, alors que, paradoxalement, nos concitoyens ont une envie croissante de retour au monde rural. Donner les moyens à la ruralité de vivre, c'est-à-dire de disposer d'écoles, de médecins, d'un accès au numérique, est indispensable.

Vous avez dit que l'objectif du numérique avait été tenu. Laissez-moi vous prêter mes lunettes : avant de parler du très haut débit, je vous rappelle que certains territoires sont encore dépourvus de haut débit et de couverture en téléphonie mobile. Voir les opérateurs faire de la publicité pour la téléphonie mobile 4G, qui ne concerne qu'une minorité de la population, est à cet égard d'une indécence scandaleuse. Que comptez-vous faire pour améliorer les choses ?

Vous n'avez pas dit un mot sur la démographie médicale, certes de la compétence de la ministre de la santé. Nous l'avons entendue dans l'hémicycle récemment : elle ne semblait pas prête à prendre les mesures courageuses qui s'imposent.

Le CGET sera sans doute l'alpha et l'oméga de l'égalité des territoires...

Mme Cécile Duflot, ministre. - Je n'ai pas dit cela.

M. Hervé Maurey. - Honnêtement, nous sommes très inquiets.

Enfin, où en sont vos projets consistant à transférer aux intercommunalités l'élaboration des plans locaux d'urbanisme (PLU) ? Les fourches risquent de se lever... Dans ce domaine, une meilleure coopération est bien sûr souhaitable, mais pas en dépossédant les communes d'un pouvoir essentiel.

M. Rémy Pointereau. - Merci d'être venue. Nous venons d'auditionner M. Philippe Duron : en termes d'égalité des territoires devant les transports, il reste encore des efforts à fournir... Nous sommes prêts à vous aider, mais il faudra en retour faciliter nos relations avec le ministère des transports.

Il y a un an, vous nous aviez semblé combative. On allait voir ce qu'on allait voir, nous étions-nous dit. En fait, l'année a été passée à détricoter ce qui existait, qui ne marchait pas si mal. Et qu'y a-t-il de nouveau ? Les guichets multiservices ? Ils existaient déjà : nous vous avons reçue à Chateaumeillant dans le Cher pour inaugurer un relais des services publics ! Les bureaux de poste dans les mairies fonctionnent.

J'aimerais vous entendre sur les pôles d'excellence rurale, vrai projet de partenariat entre public et privé qui ne semblaient pas si mal marcher : seront-ils maintenus ?

Un mot sur la péréquation. Horizontale, elle n'est jamais simple, car les collectivités riches sont rarement enclines à prêter aux pauvres. Mais il y a la péréquation verticale : les dotations par habitant vont de 30 euros à 126 euros selon les collectivités. Nous pourrions rapprocher ces moments.

Les métropoles risquent de détruire la ruralité, il faut le dire. Et je confirme que le retrait de la compétence d'élaborer les PLU aux communes risque de susciter une levée de boucliers. Que va-t-il rester aux élus ruraux : l'état civil ?

M. Gérard Cornu. - Nous avons entendu votre demande de soutien. Chiche ! Pour que la ruralité soit vivante, elle doit être respectée. Transférer l'élaboration des PLU aux intercommunalités, c'est un véritable coup dur pour elle. Les maires ruraux s'efforcent déjà de respecter les schémas de cohérence territoriale élaborés par les intercommunalités : leur retirer cette compétence, la première historiquement et la plus importante, et ne leur laisser que l'état civil, c'est programmer leur disparition. La ville prédominera alors sur la ruralité.

Les dispositions que vous proposez d'introduire sur la consommation des terres agricoles semblent de bon sens. Mais les commissions départementales déjà mises en place s'apparentent à de véritables tribunaux, qui mettent le plus grand zèle à décourager les maires de construire en milieu rural. Ils ne sont plus maîtres chez eux ! A l'avenir, on ne construira plus que dans les friches urbaines. L'idée de départ était sans doute bonne : c'était la nôtre...

M. Michel Teston. - C'est la loi du 17 mai 2011.

M. Gérard Cornu. - Oui, dans le cadre de la mise en oeuvre du Grenelle II. Mais son application est catastrophique.

M. Alain Fouché. - Vous avez évoqué la disparition des stations service. Il faut dire aussi que les pétroliers méprisent leur sort et qu'on les contraint à réaliser d'énormes travaux qui finissent par causer leur perte.

Votre première loi sur le logement comprenait des dispositions intéressantes, notamment la possibilité de récupérer des terrains appartenant à Réseau ferré de France ou des casernes désaffectées pour en faire des logements sociaux. Travailler avec les services compétents n'est pas simple. Pouvez-vous nous dire où vous en êtes ?

Les maisons des services publics ont été précédées par les maisons de l'emploi. Elles n'ont pas fonctionné. Pouvez-vous nous en dire plus sur ces nouvelles structures ?

Mme Hélène Masson-Maret. - Je réalise en ce moment avec un autre collègue un bilan des actions menées depuis 2002 dans les zones de montagne. Dans ce cadre, nous avons auditionné de nombreuses personnes du monde agricole, des transports, du secteur touristique. Tous témoignent de la souffrance des zones de montagne, délaissées et bien mal aimées. Des propositions intéressantes ont été faites, mais il manque les interlocuteurs pour les prendre en compte. La lumière est actuellement braquée sur la ruralité, car c'est le pendant des métropoles, mais tout le monde oublie la montagne. Pouvez-vous revenir un instant sur les nouveautés introduites dans le mécanisme de péréquation qui concerne ces zones, et nous dire ce que vous comptez faire pour elles ?

M. Henri Tandonnet. - Merci de venir nous revoir un an après votre première audition. Sur nos territoires meurtris, vos remèdes ne sont qu'homéopathiques. La politique que vous devez mener est transversale, et c'est ce qui fait, j'en conviens, toute sa difficulté.

La décomposition de l'acte III de la décentralisation en trois volets recèle un danger. Avant, la mutualisation entre monde urbain et monde rural se faisait facilement grâce aux syndicats d'assainissement ou d'électrification. Demain, les métropoles, agglomérations ou communautés urbaines auront la compétence de ces réseaux, au détriment des territoires ruraux, laissés seuls à gérer leur propre réseau. La perte de cette solidarité dans le cadre de syndicats, souvent départementaux, m'inquiète.

L'adéquation entre ressources en eau et besoins futurs est un autre motif d'inquiétude. L'eau est un facteur majeur du maintien d'une agriculture familiale et de cultures spécialisées. Le moratoire décidé sur les réserves d'eau, dont la création avait été proposée par le député Philippe Martin, fait peser un danger sur ces exploitations.

Enfin, je voudrais vous entendre sur le logement et le patrimoine foncier bâti, souvent de qualité dans nos départements ruraux. Sans les financements adéquats, nous ne parviendrons pas à requalifier nos anciens bourgs, parfois dotés d'une vie sociale intéressante. Ce serait dommage : voilà un moyen d'économiser des terres agricoles pour le logement futur des habitants de nos campagnes.

M. Vincent Capo-Canellas. - Nul besoin d'aller dans les campagnes pour déplorer la couverture du territoire en téléphonie mobile : lors du salon du Bourget, la France n'a pas su offrir au monde entier les moyens de communiquer, puisqu'il a fallu, lorsque l'on savait s'y prendre, repasser en 2G... Autant dire que nous avons mis en péril le premier salon de l'aéronautique et de l'espace au monde, tout en nous couvrant de ridicule.

Les enjeux de la métropole francilienne et du grand Paris relèvent aussi de l'égalité des territoires. Le Premier ministre a annoncé des décisions relatives aux transports, mais il faut redonner du souffle au projet global. Nous abordons l'acte III sous l'angle institutionnel, mais nous ne résoudrons ces questions durablement que si nous nous dotons d'une vision de l'Île-de-France de demain.

Première suggestion : pourquoi ne pas constituer des intercommunalités autour des aéroports ? La loi devrait en disposer ainsi, autour de Roissy comme du Bourget - je connais moins le cas d'Orly.

Puisque vous avez évoqué l'artificialisation des sols, que pensez-vous du grand projet autour du Triangle de Gonesse ? Il concerne tout de même plusieurs centaines d'hectares de terres agricoles.

Enfin, j'attends toujours un retour clair de l'État sur le caractère cessible ou non d'un terrain au Bourget sur lequel je pourrai construire du logement social.

Mme Évelyne Didier. - Comment combiner les schémas d'accessibilité aux services publics, qui seront élaborés sous la conduite du président du conseil général et du préfet, avec les SCOT ?

La hausse de la DSU et de la DSR se fera aux dépens d'autres enveloppes ; au final, les communes y perdront.

Le problème posé par les PLU intercommunaux ne tient pas tant au pouvoir des maires qu'au travail très fin qu'exige l'articulation entre un coeur densifié et son pourtour moins dense. L'intercommunalité aura tendance à vouloir conserver les équipements importants au centre en renvoyant les choses plus désagréables en périphérie. Tenons-en compte et laissons aux maires la possibilité de réfléchir à l'aménagement des espaces au niveau de leur commune. Madame la ministre, nous vous savons une chaude partisane du PLU intercommunal ; il n'empêche, les élus sont attachés à leurs territoires.

Mme Cécile Duflot, ministre. - Je suis de plus en plus convaincue de l'intérêt du PLU intercommunal !

Mme Évelyne Didier. - Hôpitaux et maternités de proximité désertent nos territoires au regret des populations ; avez-vous intégré ce point dans votre réflexion ?

Enfin, la commission départementale de consommation des espaces agricoles se comporte effectivement comme si elle devait délivrer des avis conformes sur les SCOT. Inutile d'en ajouter une couche !

M. Yves Chastan. - Je m'autoriserai tout de même à en remettre une louche... Pour être élu local ou en contact avec de nombreux élus locaux, nous suivons tous de très près le dossier de la péréquation. Pour ma part, je veux saluer les avancées récentes.

En tant que maire d'une commune centre, je connais les questions d'urbanisme, un sujet très transversal qui n'intéresse pas votre seul ministère. Notre PLU a été cassé pour raison de forme. Sans m'étendre sur le sujet, ce genre de situation est catastrophique car cela nous a empêché de lutter contre l'habitat diffus durant un an et demi - le temps pourtant record qu'il nous a fallu pour élaborer un deuxième plan. On ne peut plus raisonner sans tenir compte des communes périphériques, le PLU intercommunal est souhaitable. Nos collègues y viennent progressivement mais, pour faire réellement avancer le schmilblick, il faut insister sur le SCOT. Cet outil, important pour le dialogue sur l'urbanisme, ne dépossède pas les communes de leurs pouvoirs. En bref, partons de la volonté des communes plutôt que d'imposer des obligations.

La consommation des terres agricoles est un sujet important, tout le monde en est d'accord. Mais, quand on réinscrit dans le PLU des terrains agricoles en zone périurbaine en pensant à du maraîchage, les chambres d'agriculture ne savent pas comment utiliser ces espaces - les services de l'État ne sont pas les seuls en cause. Restons donc dans la réalité.

M. Jean-Jacques Filleul. - L'égalité des territoires est un sujet majeur pour le monde rural mais aussi pour le monde périurbain dans lequel je vis. Je crois aux pôles ruraux, que le Sénat a voulus, à côté des métropoles : les mondes urbain et périurbain doivent pouvoir vivre ensemble. C'est pourquoi nous devons en rester à l'intitulé que nous avions choisi et repousser celui qui nous vient de l'Assemblée nationale : pôle de territoires.

Le monde rural ne va pas bien, nous l'avions constaté lors des élections sénatoriales de 2011. Les difficultés demeurent. Pour autant, n'oublions pas que le Gouvernement travaille depuis un an et que l'héritage est lourd. Traitons les problèmes dans leur globalité et leur transversalité ; celui de la médecine et de l'accès aux soins, par exemple. Résistons, nous avons besoin de la péréquation horizontale. Il est anormal que les villages qui envoient leurs forces vives travailler dans la ville à quelques kilomètres soient seuls à financer l'éclairage et la vie associative. Nous avons également besoin de pôles ruraux dans une vision décentralisatrice de l'économie, on ne peut pas se contenter de métropoles qui concentreraient toute la richesse économique ; revenons au vieux slogan « créer de l'emploi sur place » et, cette fois-ci, mettons-y de la volonté. La mobilité est une question décisive, pour ne pas dire déterminante dans la ruralité. Des milliers de Français la réclament et ne l'ont pas. Donnons aux petites communes un peu de terrain à construire. Pour un maire d'une commune de mille habitants, s'entendre refuser par l'administration la moindre parcelle est terrible. Serrer la vis à ce point-là mène à l'échec.

En tant que président d'une communauté de communes en Touraine, je mesure l'intérêt du PLU communautaire tout en entendant les réticences. Pourquoi ne pas préférer l'expérimentation dans un premier temps, comme nous l'avons fait pour les services communs ? Cela rassurera. Plus les petites communes sont nombreuses au sein d'une communauté de communes, plus la difficulté est grande. Au moins, réservons aux maires la possibilité de donner un avis et, de surcroît, un avis qui devra être positif. Sans quoi, ce sera destructeur. Pour dire les choses clairement, laissons aux maires la signature de tout ce qui concerne le droit des sols. Donnons du temps au temps.

Mme Cécile Duflot, ministre. - Merci de votre soutien. Monsieur Maurey, vous avez souligné, avec raison, que le futur projet de loi sur l'égalité des territoires ne changerait pas radicalement la situation. Les questions de santé sont du ressort de Marisol Touraine, je suis cependant consciente du problème. Je peux vous annoncer un budget de 50 millions dans l'année à venir pour soutenir les projets de maisons de santé portés par les collectivités territoriales.

La mutualisation des services, qui s'est effectuée sur une base volontaire ou avec l'aide de la Datar dans 300 territoires, se heurte à des difficultés juridico-administratives très lourdes, et parfois sur des questions aussi triviales que la location du photocopieur. Notre objectif est de passer de 300 à 1 000 services communs en proposant un financement sur le fonds existant, qui sera abondé. Dans une culture administrative française très verticale, nous devons penser la transversalité au niveau des territoires. D'où les schémas d'accessibilité aux services publics sous l'égide du président du conseil général et du préfet. D'où l'idée, aussi, d'abandonner la logique d'aménagement du territoire centralisée et un peu autoritaire de la Datar avec le commissariat général à l'égalité des territoires.

Monsieur Cornu, je partage votre sentiment sur la ruralité, qui doit être vivante et respectée. Je rappelle toutefois que 36 % du territoire relève du régime du règlement national d'urbanisme - autrement dit, de la responsabilité totale des services de l'État - alors que tous les maires, même ceux d'une commune de douze habitants, ont la compétence urbanisme pleine et entière depuis 1982. A eux de la prendre. Dans la réalité, peu le font car ils ne disposent pas de l'ingénierie nécessaire. Le PLU intercommunal reposera sur les maires, j'en suis convaincue. Je connais une commune rurale qui s'est dotée d'un PLU qu'elle a acheté tout fait par un bureau d'études...

M. Gérard Cornu. - On ne peut pas travailler à partir d'un exemple !

Mme Cécile Duflot, ministre. - Résultat, les constructions annexes ne doivent pas dépasser 3,5 m au faîtage. Mais, les granges traditionnelles contreviennent toutes à cette obligation qui est plus contraignante que celle qu'auraient imposée les services de l'État.

Monsieur Filleul, il n'est pas question d'enlever aux maires la signature de ce qui touche à l'urbanisme. Le responsable du PLU intercommunal ne sera pas forcément le maire de la commune centre ou le président de l'intercommunalité.

M. Gérard Cornu. - Dans les faits, si.

Mme Cécile Duflot, ministre. - Non, parce que nous fixerons des règles. Surtout, ces inquiétudes sont infondées quand, je l'ai dit, presque 40 % du territoire sont du ressort du règlement national de l'urbanisme. Et l'on déplore souvent le manque d'État... Seulement 8 % des communes se sont dotées d'un PLU. J'espère vous avoir convaincus : les territoires pourront eux-mêmes se doter de leur stratégie foncière et urbanistique.

M. Rémy Pointereau. - Dans quel projet de loi, cela figurera-t-il ?

Mme Cécile Duflot, ministre. - Dans le texte logement et urbanisme à venir...

Concernant la téléphonie, la Datar, après avoir résorbé les zones blanches dans les centres-bourgs, s'attaque au diagnostic et au traitement des autres zones. Le cas du Bourget durant le salon est, Monsieur Capo-Canellas, extrêmement particulier au regard de la situation dans les zones de montagne.

Madame Masson-Maret, le kilométrage est doublé pour les zones de montagne pour la dotation. L'indice de répartition des crédits pour le numérique leur est également très favorable puisqu'il est très corrélé à la densité ou, à l'inverse, à la non densité. Si la fibre est très peu rentable, la solution de substitution sera le satellite.

J'ai souhaité maintenir les pôles d'excellence rurale, bien qu'ils doivent être réévalués, avec un budget de 20 millions pour 2013. Nous y reviendrons lors des débats sur le projet de loi pour l'égalité des territoires et, surtout, dans le cadre de la mise en place du commissariat général à l'égalité des territoires.

Monsieur Fouché, le décret sur les terrains des opérateurs sera publié dans les semaines qui viennent. M. Pepy, devançant la réforme, a annoncé une gestion commune des emprises par RFF et la SNCF ; une cartographie des terrains cessibles permettra d'agir.

La lutte contre l'artificialisation des terres a fait l'objet d'annonces lors du Grenelle I, nous sommes passés aux mesures dans le Grenelle II. Entre-temps, la situation s'était aggravée et les syndicats agricoles ont tiré la sonnette d'alarme. Nous prendrons des mesures efficaces pour la renaturation des zones NAI : si ces zones ne sont pas utilisées dans les neuf ans, elles perdront automatiquement la classification.

Une question essentielle abordée par M. Tandonnet : les centres-bourgs qui perdent leurs commerces, leurs habitants et se dégradent. Comme nous l'avons fait pour les grands ensembles, nous autoriserons leur requalification et entreprendrons leur réhabilitation.

Les réseaux de soins sont de la compétence de Mme Touraine.

Monsieur Capo-Canellas, le Grand Paris, pour prendre corps au-delà du débat de spécialistes, doit devenir un Grand Paris des usages. Cela suppose d'envisager la question des transports en regardant ce qui se passe ailleurs, en l'Europe et dans le reste du monde, sans se limiter aux moyens d'infrastructures - même si les nouveaux moyens annoncés par le Gouvernement sont appréciables dans la situation budgétaire tendue.

Le préfet, que j'ai rencontré récemment, n'a pas évoqué de difficultés particulières sur les terrains cessibles. Donnez-moi davantage d'informations sur le Bourget.

J'espère que les parlementaires se saisiront du projet de loi sur l'égalité des territoires, qu'ils en feront un véhicule pour voir déboucher leurs idées et leurs initiatives. Je suis très attachée au monde rural, mes déplacements le prouvent d'ailleurs. Ma détermination est intacte.

M. Raymond Vall, président. - Message reçu ! Nous serons à vos côtés et tenterons même de vous devancer.

Mercredi 3 juillet 2013

- Présidence de M. Raymond Vall, président -

Questions diverses - Déplacements de la commission

M. Raymond Vall, président. - Mes chers collègues, je dois tout d'abord vous donner quelques informations sur l'organisation des deux futurs déplacements à l'étranger de notre commission. Le premier d'entre eux aura lieu à Berlin et Hambourg, du 24 au 26 juillet, et aura pour thème la transition énergétique et écologique en Allemagne. Le second aura lieu au Canada, dans le courant de la semaine du 23 septembre, et aura pour sujet les gaz de schiste et les énergies renouvelables, et peut-être d'autres thèmes à définir encore. Ces dates en septembre ont été retenues par le bureau de notre commission parce que le Sénat ne siègera pas cette semaine-là, en raison de la tenue des journées parlementaires de la plupart des formations politiques. Pour chacun de ces déplacements, quatre places sont proposées, outre celle du président de la commission. Notre bureau a décidé qu'elles seront équitablement réparties entre majorité et opposition. Je fais appel aux candidats.

M. Pierre Camani. - Je suis intéressé à participer au déplacement au Canada.

M. Raymond Vall, président. - J'en prends note. Y'a-t-il d'autres candidats ? Je n'en vois pas. Je propose donc que vous en référiez à vos groupes politiques respectifs, afin que ceux-ci me donnent la semaine prochaine les noms des sénateurs susceptibles d'être intéressés.

Circulation des mégacamions et fret routier européen - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport et le texte de la commission sur la proposition de résolution n° 645 (2012-2013), présentée par Mme Fabienne Keller au nom de la commission des affaires européennes en application de l'article 73 quater du Règlement, sur la circulation des mégacamions et le fret routier européen (texte E 8284).

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Monsieur le Président, Mes chers collègues, le 5 juin dernier, la commission des affaires européennes a adopté une proposition de résolution sur la circulation des mégacamions et le fret routier européen. Les propositions de résolution européennes, ou PPRE, permettent, depuis 1992, à l'Assemblée nationale comme au Sénat de donner un avis sur les projets ou propositions d'actes européens qui leur sont transmis. Ce dispositif répond à la volonté de ne pas écarter les parlements nationaux des sujets traités à l'échelle européenne.

Cette PPRE nous a été adressée le 10 juin et il nous revenait de faire le choix de nous en saisir ou non. Sans intervention de notre part, la PPRE de la commission des affaires européennes devient, au bout d'un mois, la position du Sénat dans son ensemble.

La présence dans cette proposition de résolution d'une disposition sur l'autorisation de la circulation des camions de 25,25 mètres, aussi appelés « mégacamions » a cependant justifié notre saisine. En effet, cette disposition ne correspond nullement à une obligation imposée par l'Union européenne qui ne fait que tolérer la circulation de ces véhicules, à titre dérogatoire, pour des opérations de transport national.

Cette mention d'une éventuelle autorisation de la circulation des mégacamions a en fait été introduite lors de la réunion de la commission des affaires européennes, par un amendement de notre collègue Jean Bizet, qui, vous vous en souvenez peut-être, avait déjà formulé une telle proposition lors de la discussion du projet de loi portant diverses dispositions sur les transports, amendement que le Sénat avait alors rejeté.

La commission m'a donc chargé, en tant que rapporteur budgétaire pour avis du transport routier, d'étudier cette question. Je me suis efforcé de le faire de façon peut être plus sereine qu'au cours de l'examen d'un amendement à un projet de loi, mais dans des délais qui restent néanmoins contraints. J'ai tout de même eu le temps de procéder à quelques auditions.

Avant d'entrer dans le vif du sujet, je voudrais commencer par vous présenter brièvement les deux propositions d'actes européens qui sont à l'origine de la proposition de résolution européenne.

Il s'agit, en premier lieu, de la proposition de modification des règlements relatifs au tachygraphe, d'une part, et au temps de travail des conducteurs routiers, d'autre part. Cette dimension sociale de la proposition de résolution est très importante, et la rapporteure de la commission des affaires européennes, Fabienne Keller, a fait sur ce point un travail considérable. La proposition remonte à juillet 2011, et sa procédure de discussion est quasiment achevée, puisque le Conseil et le Parlement européen sont parvenus à un accord informel sur son contenu le 14 mai dernier.

L'objet de la révision est de remplacer les tachygraphes actuels, qui sont les appareils de contrôle de la réglementation relative au temps de travail, par des « tachygraphes intelligents ». Ces derniers pourront enregistrer de façon automatique la localisation précise du véhicule et communiquer certaines données aux autorités chargées du contrôle, comme la vitesse du véhicule, les distances parcourues, ou encore les temps de conduite.

Un ensemble de mesures seront déployées pour garantir la fiabilité des tachygraphes et empêcher les fraudes.

Dans la discussion entre le Parlement européen et le Conseil, l'un des principaux désaccords a concerné les délais de mise en oeuvre de ce dispositif. Le Parlement européen souhaitait que les véhicules neufs en soient dotés dans un délai de deux ans après la définition des spécifications techniques nécessaires à leur développement, quand le Conseil penchait pour un délai supérieur à trois ans. Un compromis a été trouvé sur la durée de trois ans.

Mais le Parlement européen souhaitait également une généralisation du recours au tachygraphe intelligent dans l'ensemble des véhicules, neufs et anciens, d'ici 2020. Sur ce point, le compromis a été trouvé sur un délai de 18 ans après la définition des spécifications techniques. Cela semble bien lointain, et correspond en pratique à la date naturelle de mise à la casse de la plupart des camions concernés, mais l'achèvement récent du processus de négociation entre le Parlement et le Conseil ne nous permet pas de demander une réelle évolution à ce sujet.

Le deuxième acte européen qui est à l'origine de la PPRE est la proposition de modification de la directive fixant, d'une part, les dimensions maximales autorisées pour la circulation des poids lourds à l'intérieur et entre les Etats membres, d'autre part, les poids maximaux autorisés pour la circulation entre Etats membres. Notre marge de manoeuvre est ici plus importante, puisqu'il s'agit d'une simple proposition d'acte européen, publiée le 15 avril dernier. Elle vise à adapter la réglementation européenne aux évolutions technologiques, avec un double objectif : améliorer la sécurité routière et réduire la consommation de carburant liée à la circulation des camions.

Pour mémoire, la longueur maximale autorisée des trains routiers est aujourd'hui de 18,75 mètres. Les Etats membres peuvent toutefois accorder des dérogations sur leur territoire pour des opérations de transport strictement nationales, dans des conditions bien précises.

La proposition de révision de la directive autorise un allongement de cette longueur maximale, pour permettre une modification du profilage des cabines, de façon à renforcer le champ de vision du conducteur, et à intégrer un dispositif d'absorption des chocs - sans parler de l'amélioration du confort des cabines. Cet allongement permettra également d'ajouter un dispositif aérodynamique rétractable à l'arrière des véhicules, afin de réduire la consommation de carburant. Dans la même perspective, le poids maximal autorisé pourra être supérieur d'une tonne à ce qui est prévu actuellement pour les véhicules à moteur électrique ou hybride, compte tenu du poids que représentent ces moteurs par rapport aux moteurs classiques.

Un allongement de la longueur du véhicule, limité - de quinze centimètres exactement -, est par ailleurs prévu pour faciliter le transport par véhicule routier des conteneurs de 45 pieds, qui remplacent de plus en plus souvent les conteneurs de 40 pieds, dans le cadre d'opérations de transport combiné. Ces modifications de dimensions à caractère technique ne posent pas de questions particulières.

Enfin, la proposition de modification de la directive renforce considérablement le dispositif de contrôle des dimensions et du poids des véhicules. Elle comble ainsi une lacune du droit actuel, qui rend ce contrôle peu effectif, et crée les conditions d'une concurrence déloyale entre ceux qui respectent la réglementation et les autres. Il serait aussi intéressant de faire une étude d'accidentologie pour évaluer les risques accrus qui sont liés à la méconnaissance de cette réglementation. La directive impose par exemple à chaque Etat la mise en place d'un dispositif de présélection des véhicules à contrôler au moyen de systèmes électroniques installés sur les infrastructures ou dans les véhicules.

Sur tous ces objectifs, la directive est donc défendable, puisqu'elle répond à une volonté de rendre nos routes plus sûres et nos transports routiers moins polluants...

Par contre, une disposition a plus particulièrement retenu mon attention : l'autorisation donnée aux mégacamions de franchir la frontière entre deux Etats membres, dès lors que ces deux Etats permettent leur circulation. Il s'agit dans les faits de dispenser l'ensemble articulé de 25,25 mètres, composé de deux ensembles traditionnels qui sont également transportables par des poids lourds classiques, de se démembrer pour le seul passage de la frontière. En pratique, cette possibilité intéresse essentiellement les pays scandinaves, qui recourent aux mégacamions pour le transport de bois sur des routes immenses, désertes et rectilignes, même si des expérimentations - d'ailleurs peu concluantes - sont aussi en cours en Allemagne et aux Pays-Bas. Avec cette disposition, nous sommes loin d'une généralisation du dispositif, ce qui est plutôt rassurant, mais nous devons veiller à ne pas paraître disposés à aller plus loin dans cette voie.

Et à cet égard, le paragraphe de la résolution ajouté à l'initiative de notre collègue Jean Bizet, qui « demande au Gouvernement, dans une perspective d'harmonisation européenne évitant les distorsions de concurrence, de ne pas s'opposer à une expérimentation de ces poids lourds par la profession sur des itinéraires dédiés et pour un laps de temps limité », est beaucoup moins rassurant. Cela me semble être la voie ouverte aux mégacamions sur les routes françaises !

Le précédent Gouvernement avait lancé une réflexion à ce sujet, à l'initiative du ministre des transports Dominique Bussereau. Mais le projet avait été abandonné, car il suscitait de vives: plus de 80 % des Français n'en veulent pas. Je crois pour ma part qu'ils ont raison.

Les défenseurs d'une telle mesure ont un argument simple : en autorisant ces mégacamions, on réduirait le nombre de camions sur les routes, et partant, les risques d'accident, la quantité de carburant consommée, etc. Mais un tel raisonnement ne repose que sur du très court terme. Car cette mesure engendrerait à coup sûr un report modal du fret ferroviaire et fluvial sur le fret routier - comme si cela était nécessaire ! -, et une augmentation de la demande de transport routier de marchandises, puisque son coût diminuerait. Ce serait un signal politique catastrophique ! L'impact positif sur les émissions de CO2 est donc loin d'être évident, ni démontré. Pour affirmer cela devant vous, je m'appuie sur l'étude réalisée à la demande de Dominique Bussereau par l'Observatoire Energie Environnement des Transports. J'ai également consulté d'autres études réalisées en Europe, ainsi que la synthèse publiée par l'OCDE.

Au-delà même de l'argument écologique, il est impératif de prendre en compte les impacts qu'aurait une telle mesure sur les infrastructures routières, qui ne sont, en l'état, pas adaptées à la circulation de tels véhicules. Des investissements considérables seraient donc nécessaires, pour préserver la sécurité des ouvrages d'art notamment, et il me semble qu'à l'heure actuelle, l'Etat, mais aussi et surtout les collectivités, ont d'autres priorités.

Enfin, les risques pour la sécurité routière doivent être évoqués, même s'ils mériteraient d'être évalués de façon plus approfondie. Il me paraît important de ne pas revenir à l'année 1922, date à laquelle a pris fin l'utilisation en France du « train Renard ». Le brevet déposé en 1903 par Charles Renard portait sur un type de camion basé sur un tracteur emportant un train routier de un à trois wagons dotés de cardans pour la distribution des roues. Je ne suis pas certain qu'il soit opportun de remettre sur les routes, au début du XXIème siècle, cette invention du début du XXème.

C'est l'ensemble de ces considérations qui me conduisent à vouloir supprimer cette disposition. Je vous propose de la remplacer par trois alinéas : le premier traduit notre opposition à toute perspective de généralisation de la circulation de ces mégacamions en Europe ; le deuxième exprime notre refus d'une expérimentation de leur circulation en France, d'autant plus que nous n'avons sur la table aucune proposition d'expérimentation qui s'engagerait à utiliser les mégacamions pour faire du transport combiné ; le troisième signifie notre attachement à une évolution plus marquée de la réglementation européenne vers des objectifs de développement durable.

Certes, Jean Bizet présente la mesure comme une expérimentation « sur des itinéraires dédiés et pour un laps de temps limité ». Ne soyons pas dupes : en France, une expérimentation est très souvent le prélude à une généralisation. Prenons l'exemple des 44 tonnes : leur circulation a d'abord été autorisée sous la forme de dérogations ciblées pour favoriser l'intermodalité, puis pour le transport de denrées agricoles. Elle a ensuite été envisagée pour les ensembles de six essieux, après la réalisation d'une étude du Conseil général de l'environnement et du développement durable qui concluait qu'elle aurait peu d'impact sur les infrastructures. Le décret de décembre 2012 a fini par l'autoriser pour les véhicules à cinq essieux respectant certaines caractéristiques techniques. Quand on met le doigt dans l'expérimentation, on sait déjà où l'on va aboutir.

Je voudrais aussi rappeler que peu d'Etats en Europe ont autorisé ces véhicules de façon pérenne. Seules la Suède et la Finlande l'ont fait, mais la configuration de leurs routes comme de leur espace est très différente de la nôtre. Quant aux Etats qui ont instauré des expérimentations, tous ne semblent pas confirmer l'intérêt d'une telle mesure. En Allemagne, par exemple, elle semble avoir peu de succès.

L'argument de compétitivité qui a été avancé par notre collègue Jean Bizet me conduit néanmoins à aborder un autre point développé par Fabienne Keller dans sa proposition de résolution européenne, que je vous propose cette-fois de conserver. Il s'agit des alinéas relatifs au dumping social.

Récemment en effet, des propositions ont été formulées à l'échelle européenne par un groupe d'experts, afin de desserrer la réglementation actuelle sur le cabotage routier. Elles ne semblent plus d'actualité, tant les réactions qu'elles ont suscitées ont été vives. Mais cette proposition de résolution est l'occasion de rappeler notre attachement à une concurrence non faussée du transport routier de marchandises, tant que des efforts significatifs n'auront pas été réalisés en matière d'harmonisation sociale et fiscale.

Dans son rapport, Fabienne Keller expose les difficultés résultant de cette insuffisante harmonisation, et pas seulement pour le transport routier : elle y détaille le régime européen des travailleurs détachés, et le contournement dont il fait l'objet de la part des entreprises, au moyen de filiales implantées à l'étranger. Par exemple, une entreprise française peut créer une filiale dans un pays d'Europe centrale, y recruter des chauffeurs locaux, et les mettre à disposition de la maison-mère pour des opérations de transport en France ou à partir de la France. Dans ce cas, le chauffeur est rémunéré au salaire minimum français - lorsque cette règle est respectée -, mais avec le régime de cotisations sociales du pays d'origine. Je vous renvoie sur ce point au rapport de Fabienne Keller, qui est très documenté. Il comporte par exemple des éléments de comparaison des coûts horaires de conduite entre les pays européens et de la rémunération annuelle des conducteurs, qui parlent d'eux-mêmes.

Ce contournement du droit est regrettable à deux égards au moins : premièrement, il contribue à « évincer » les conducteurs français du marché du travail ; deuxièmement, il constitue un manque à gagner pour l'Etat et la sécurité sociale, les impôts et cotisations sociales étant perçus par l'Etat dans lequel la filiale est implantée.

C'est un sujet sur lequel je vous propose d'inviter le Gouvernement à réfléchir de façon plus approfondie en introduisant un alinéa à cet effet. La question des travailleurs très mobiles en Europe est un enjeu majeur. Nous devons attirer l'attention du Gouvernement, car il faut absolument que ça bouge. Sinon, nous allons vers de graves difficultés pour le transport routier en France.

M. Michel Teston. - Notre rapporteur nous propose d'amender la proposition de résolution adoptée le 5 juin par nos collègues de la commission des affaires européennes. Les principales modifications consisteraient à exprimer notre opposition à toute perspective de généralisation de la circulation de mégacamions sur notre territoire, et à considérer également qu'il n'est pas opportun d'expérimenter cette circulation en France. J'adhère pleinement à cette argumentation.

Les mégacamions sont synonymes d'un affaiblissement du fret ferroviaire. Certains disent qu'un mégacamion est l'équivalent de trois camions. Cela ne tient pas : un institut de recherche allemand a étudié ces questions et a conclu que 35 % du fret ferroviaire retrouverait la route si les camions de 44 tonnes et plus pouvaient circuler librement dans l'espace européen. Cela signifierait donc beaucoup plus de camions sur les routes et un effondrement du fret ferroviaire, qui n'a pas besoin de cela.

Les mégacamions vont diminuer l'intérêt du transport combiné. Quel que soit le système retenu, il y aura des problèmes. En France, nous avons retenu le wagon Modalor, wagon avec de grandes roues, pour l'autoroute ferroviaire alpine et l'autoroute Perpignan-Luxembourg. C'est ce modèle qui devrait être retenu aussi pour la future autoroute ferroviaire de l'Ouest de la France. Il est probable que les mégacamions ne puissent pas rentrer dans ces wagons Modalor. Je ne suis pas certain que les wagons à petites roues, retenus par les autres États de l'Union européenne, soient plus adaptés pour recevoir ce type de véhicules. Je suis convaincu que le fret ferroviaire et le fret fluvial seront fortement affaiblis.

Les mégacamions représentent un coût pour l'État et les collectivités. Si on devait autoriser et généraliser les mégacamions, il faudrait aménager la plupart des ronds-points, très nombreux dans notre pays. Il faudrait également aménager ou reconstruire des ponts. Tant pour l'État que pour les collectivités, le coût n'est pas évalué mais doit être très important.

Enfin, les mégacamions présentent des risques accrus. Une étude réalisée par la Fédération européenne Transport et Environnement indique que pour chaque kilomètre parcouru, les poids lourds actuels sont responsables de deux fois plus de décès sur les routes que les voitures. Si on ajoute à cela les mégacamions, le risque sera encore plus grand.

J'adhère donc entièrement aux conclusions du rapporteur et à ses propositions d'amendements. Il faut marquer un coup d'arrêt à la généralisation des mégacamions.

M. Vincent Capo-Canellas. - Il nous faut rester très prudents sur la circulation des mégacamions. L'équilibre consistant à dire que quand deux États membres l'autorisent, il est possible de franchir la frontière entre ces deux Etats, me paraît acceptable, mais il ne faut pas aller au-delà. Je ne suis donc pas favorable à l'amendement adopté par la commission des affaires européennes demandant au Gouvernement de ne pas s'opposer à une telle expérimentation.

À titre local, je vis avec une nationale déclassée au milieu de ma ville. Il m'arrive d'accompagner des familles sur les lieux d'accidents, avec régulièrement des camions en cause. Je comprends pourtant les enjeux de compétitivité qui sont avancés. Le risque est que si d'autres pays vont sur la voie du mégacamion et que sa circulation est généralisée, nous ayons un problème. Mais nous pouvons privilégier l'option du report modal. J'aurais aimé avoir le retour de la profession sur cette question, puisqu'il y a des enjeux d'emploi.

Je ne suis donc pas favorable à l'exploitation des mégacamions aujourd'hui. Je trouve toutefois que la rédaction de l'amendement affaiblit le propos. L'équilibre existant dans le texte sorti de la commission des affaires européennes est un peu rompu. Je regrette la formulation choisie, certes plus efficace politiquement, mais plus faible juridiquement.

M. Charles Revet. - Je suis très favorable au développement du fret ferroviaire et du fret fluvial. Je l'avais dit lorsque j'ai été rapporteur de la loi sur les grands ports maritimes et je le répète. L'inadaptation du réseau de fret peut bloquer le développement des ports, comme avec la liaison entre la Seine et le Havre. Ce projet de liaison ne coûterait pourtant qu'une centaine de millions d'euros, somme très faible par rapport à l'intérêt de cet outil. Nous avons trop de camions sur les routes parce que le réseau ferroviaire n'est pas adapté. Il faudrait encourager le transport fluvial. En Allemagne, dès lors qu'on dépasse 50 kilomètres de transport, la moitié se fait en ferroviaire. Les enjeux économiques et l'impact sur l'emploi sont considérables. Aujourd'hui, les plus gros porte-containers ne sont acceptés qu'à Rotterdam et au Havre. On pourrait développer encore plus ce port si on améliorait les moyens d'acheminement.

Je ne suis pas un technicien, mais interrogeons-nous : à force de vouloir être les meilleurs du monde, ne sommes-nous pas en train de perdre des marchés extraordinaires ? Je ferais un parallèle : dans le domaine de l'élevage et de l'abattage de porcs, on est en train de supprimer nos abattoirs pour aller abattre les bêtes en Allemagne.

M. Michel Teston. - Parce qu'il n'y a pas de smic en Allemagne...

M. Charles Revet. - Nous avons un problème de compétitivité. Cela ne veut pas dire qu'il faut accepter les conditions de travail imposées ailleurs, mais c'est un sujet sur lequel il faut réfléchir.

Je pense que la proposition d'expérimentation de Jean Bizet est très nuancée. Il s'agit d'une expérimentation, dans un délai limité, sur des zones très définies. Si les mégacamions circulent dans le reste de l'Europe, nous finirons par nous les faire imposer. Cette expérimentation permet une ouverture encadrée.

Mme Évelyne Didier. - Je suis d'accord avec le rapporteur. J'ai apprécié également le travail de Fabienne Keller. Je fais partie depuis longtemps des personnes qui se sont élevées contre les 44 tonnes. Une route nationale déclassée traverse ma commune. Je connais le « ballet » des camions, avec un passage de 19 000 à 25 000 véhicules par jour dont une part élevée de camions. Je partage donc aussi les propos de Michel Teston.

Tant que nous ne nous battrons pas tous ensemble, non pour mettre des mégacamions en circulation, mais pour lutter contre le dumping social, nous ne gagnerons pas en compétitivité. Les mégacamions sont contraires au report modal que nous souhaitons pour le fret ferroviaire. J'attire votre attention sur les infrastructures, les ouvrages d'art, les routes, le bâti : ils souffrent du passage de ce type de véhicules. Les collectivités et l'État doivent ensuite payer. Au moment où nous sommes en train de nous plaindre de la dette des collectivités et de la dette de l'État, on veut rajouter ici des coûts. Nous ne pouvons, enfin, nous exonérer de la question de la sécurité.

M. Philippe Esnol. - Je partage les arguments développés par Evelyne Didier et Michel Teston. Nous ne pouvons vouloir tout et son contraire. Il a été très bien démontré que si on veut développer sérieusement le fret ferroviaire, très malmené depuis de longues années, et le fret fluvial, qui sont beaucoup moins polluants, il faut s'opposer à un développement supplémentaire des mégacamions et du fret routier. Soyons cohérents.

Mme Hélène Masson-Maret. - Je m'intéresse depuis des années au problème des camions, pour avoir longtemps fait la route de Nice à Lyon. Les camions sont souvent à l'origine d'accidents graves. Je suis favorable à l'expérimentation proposée. Je pense que cette expérimentation permettra une nouvelle réflexion sur l'usage des camions sur les autoroutes, et sur la façon dont ils sont ou non convoyés. L'expérimentation est en outre contenue dans des zones délimitées.

Je suis par ailleurs d'accord avec tout ce que vous avez dit sur le fret. Mais cette expérimentation pourrait ouvrir le champ d'une nouvelle réflexion.

M. Ronan Dantec. - Pour répondre à Vincent Capo-Canellas, nous avons modifié un alinéa pour des raisons techniques. La formulation était améliorable. Comme nous avons créé le cadre juridique, il a fallu réécrire le reste.

J'en profite pour dire mon regret qu'au moment du débat sur l'écotaxe poids lourds dans l'hémicycle n'ait pas été reprise la possibilité de moduler les péages autoroutiers en fonction de la classe d'émissions de polluants des véhicules.

Le rapport Duron identifie comme prioritaire la liaison que Charles Revet mentionne. La revendication a été entendue.

Quant à l'intervention d'Hélène Masson-Maret, je ne suis pas favorable à la politique du pire. N'autorisons pas les mégacamions.

M. Raymond Vall, président. - Passons au vote. Qui est en faveur de l'amendement de réécriture de la proposition de résolution, présenté rapporteur ? La proposition de résolution ainsi rédigée est donc adoptée.