COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mardi 13 novembre 2012

- Présidence de M. Philippe Marini, président, puis de M. Albéric de Montgolfier, vice-Président -

Loi de finances pour 2013 - Mission « Egalité des territoires, logement et ville » - Examen du rapport spécial

La commission procède tout d'abord à l'examen du rapport de M. François Rebsamen, rapporteur spécial, sur la mission « Egalité des territoires, logement et ville ».

M. François Rebsamen, rapporteur spécial. - Avant de présenter le détail des programmes de la mission, je formulerai, sur l'ensemble, trois observations générales.

La première porte sur la forme pour signaler que l'ancienne mission budgétaire « Ville et logement » est devenue la mission « Egalité des territoires, logement et ville » et que son périmètre a été élargi aux crédits de l'urbanisme du programme 113 « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité » qui figuraient jusqu'à présent dans la mission « Ecologie ».

D'autres aménagements internes ont eu lieu, en particulier la création d'un programme de soutien et le transfert de l'action « Grand Paris » vers le programme « aides à la pierre ».

Si ces modifications sont réalisées dans l'objectif d'une meilleure cohérence des politiques, elles créent beaucoup de difficultés pour suivre, d'un exercice à l'autre, les consommations de crédits et la performance des programmes.

Le projet de budget s'inscrit dans une trajectoire pluriannuelle stricte en 2013 mais qui se stabilise pour les exercices 2014 et 2015. Au total, on passerait d'un budget de 8,2 milliards en 2012 à 7,72 milliards en 2015, soit un peu plus que ce qui était initialement prévu pour 2009.

Sur les cinq programmes de la mission, ceux qui enregistrent une notable diminution de crédits sont le programme relatif aux aides personnelles (- 10,9 % soit 597 millions d'euros de moins) et, dans une moindre mesure, le programme « politique de la ville » (- 6,5 % soit 35 millions de moins).

Compte tenu de la stabilité des besoins, notamment ceux des dépenses de guichet, la réduction des moyens strictement budgétaires implique de recourir à des financements externes. Depuis 2009, les programmes confiés à l'ANRU ainsi que l'amélioration du parc ancien (confié à l'Anah) sont financés principalement par la contribution d'Action logement.

Depuis la loi de finances pour 2011, le précédent Gouvernement avait également soumis les organismes HLM et les SEM à un prélèvement de 175 millions assis sur leur potentiel financier.

Le présent projet de budget pour 2013 prend acte de la suppression du prélèvement HLM à compter de 2013. Il propose une réforme des circuits de financement touchant à la fois les aides personnelles au logement, l'Anah et Action Logement.

Ainsi, 590 millions d'euros provenant de la vente des quotas carbone, devraient être affectés à l'Anah à compter de 2013.

Dans le même temps, la contribution du 1 % aux politiques de l'Etat est fixée à 1,2 milliard d'euros pour les années 2013, 2014 et 2015. Ce montant doit ensuite être réduit. Pour 2013, 800 millions d'euros au minimum seraient alloués au financement de l'ANRU, et 400 millions d'euros maximum devront servir à financer le FNAL, dans le cadre d'un « engagement exceptionnel » prévu à l'article 30 du projet de loi de finances.

En ce qui concerne Action logement, il faut noter aussi la lettre d'engagement mutuel, signée par l'Etat et le 1 %, qui prévoit qu'Action Logement pourra emprunter à hauteur d'un milliard d'euros par an sur les trois prochaines années, en ayant accès aux ressources des fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts, et qu'il consacrera au moins 1,5 milliard d'euros par an à la construction de logements sociaux.

En « contrepartie », l'Etat entend revenir à un mode contractuel de gestion des emplois des fonds d'Action Logement, cet engagement devant être traduit dans la future grande loi sur le Logement annoncée par le Gouvernement pour 2013.

Enfin, et c'est ma troisième observation générale, il est clair que le budget proprement dit du logement ne résume pas la politique menée en ce domaine. D'abord, en raison de l'importance du volet fiscal de cette politique. Pour 2013, l'ensemble des dépenses fiscales rattachées à la mission, totalisant les dépenses sur impôts d'Etat et sur impôts locaux pris en charge par l'Etat, s'élèvent à 13,559 milliards d'euros, soit 192 % des crédits de la mission, hors titre 2.

Il convient, sur ce point, de souligner le poids des mesures passées. Les dépenses fiscales liées à certains dispositifs d'aide supprimés continuent, en effet, de peser durablement. C'est ainsi que le crédit d'impôt sur le revenu au titre des intérêts d'emprunts, qui s'est éteint en 2011, représentera, en 2013, une dépense de 1,465 milliard d'euros. Il en est de même pour les dispositifs d'aide à l'investissement immobilier locatif dont le coût fiscal s'étale sur plusieurs années, après leur disparition. Au total, ces régimes d'aide représenteront, en 2013, 1,55 milliard d'euros.

Je remarque aussi que c'est la première fois depuis longtemps que l'on observe une légère diminution du poids des dépenses fiscales. Il était de 14,1 milliards en 2012, il sera de 13,5 milliards en 2013.

Cette baisse intervient malgré la création d'un nouveau dispositif d'incitation à l'investissement locatif, proposé par l'article 57 du présent projet de loi de finances, qui doit permettre la construction d'environ 40 000 logements par an pour une dépense fiscale de 35 millions d'euros en 2014 et 145 millions d'euros en 2015.

Plus généralement, il convient d'apprécier ce projet de budget - et son ambition - au regard de l'ensemble des mesures en faveur du logement proposées dans le présent projet de loi de finances, comme les mesures sur les plus-values immobilières pour favoriser la remise de biens sur le marché ou le renforcement de la taxe sur les logements vacants. Ajoutées aux dispositions prévues en dehors du présent projet, régulation des loyers, augmentation des objectifs de la loi SRU, cession de foncier- y compris gratuitement- par l'Etat, elles devraient permettre de répondre aux objectifs de la construction de 500 000 logements par an dont 150 000 logements sociaux et de la rénovation thermique d'un million de logements par an.

J'en viens maintenant à la présentation des cinq programmes de la mission qui au total rassemblent 8 milliards d'euros.

Le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » représente 15 % des crédits de la mission et enregistre une hausse de 3,2 % à structure constante. Il se caractérise par un effort très remarquable en faveur de la veille sociale et l'hébergement d'urgence. Les crédits demandés pour 2013 sont à la hauteur de la consommation constatée sur l'exercice 2011 et sont conformes aux exigences de la sincérité budgétaire.

En ce qui concerne le financement du parc d'hébergement pour les personnes sans domicile, un certain nombre de décisions importantes ont été prises par le nouveau Gouvernement, en réaction à la politique trop restrictive inspirée par la logique du « logement d'abord » prônée antérieurement. Elles incluent notamment la pérennisation de certaines places ouvertes en 2012 dans le cadre du dispositif hivernal et la création de 500 places nouvelles d'hébergement d'urgence dès 2013.

Le programme 109 « Aide à l'accès au logement » représente 60 % des crédits de la mission. Il est en diminution de près de 600 millions d'euros par rapport à 2012 en raison d'une économie réalisée sur la subvention d'équilibre que l'Etat verse au fonds national d'aides au logement (FNAL). Cette diminution n'empêchera pas l'actualisation des loyers plafonds et du forfait de charges sur l'évolution de l'indice de référence des loyers (IRL) au 1er janvier 2013 qui constitue un retour aux règles d'indexation normales alors que le précédent Gouvernement avait décidé, en 2012, de limiter à 1 % la revalorisation des barèmes des aides au logement.

Le projet de loi de finances prévoit donc un mode de financement rénové des aides personnelles pour les trois prochaines années.

De nouvelles recettes seront affectées au FNAL, à hauteur de 848 millions d'euros, dont 400 millions sous forme d'un prélèvement exceptionnel sur les versements des employeurs au titre de la participation à l'effort de construction (PEEC), dont la création est prévue par l'article 30 du présent projet de loi de finances, et 448 millions d'euros correspondant à une fraction du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, dont la création fait l'objet de l'article 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013. Il est particulièrement important, à mon sens, que le Gouvernement ait affirmé le caractère exceptionnel du prélèvement.

Le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » traduit la volonté du Gouvernement de développer et d'améliorer l'offre de logement, aussi bien dans la construction neuve que dans la lutte contre l'insalubrité et la précarité énergétique.

En ajoutant les crédits consacrés aux aides à la pierre pour le parc locatif social (505 millions) et ceux destinés à la lutte contre l'habitat indigne (7,9 millions), on constate une progression de près de 12 % des autorisations d'engagement par rapport à la LFI pour 2012. Les crédits d'aide à la pierre font l'objet d'un recentrage social et vers les zones les plus tendues du territoire. Le montant de la ligne « surcharge foncière » passe ainsi de 190,6 à 214,9 millions d'euros.

J'attire enfin votre attention sur le projet de mise en place d'observatoires du logement à l'échelle locale prévu à hauteur de 5 millions d'euros et sur l'explosion du coût du contentieux Dalo. La dotation prévue en 2013 pour faire face aux condamnations est de 29,3 millions d'euros, elle correspond à une augmentation de 10 millions d'euros, soit + 52 %, par rapport au montant prévu par la loi de finances pour 2012.

Le programme 147 « politique de la ville » représente 6 % des crédits de la mission. Ils enregistrent une baisse de 4 % qui préserve cependant 2,5 millions d'euros pour assurer le financement du nouveau dispositif des « emplois francs ». Le budget de ce programme est incontestablement un budget d'attente. Beaucoup de dossiers ont été lancés, comme la géographie prioritaire, la redistribution du rôle des agences, l'avenir des zones franches, les nouveaux contrats de la politique de la ville avec les collectivités, la suite du PNRU. C'est donc plutôt pour 2014 que les choix budgétaires et fiscaux seront effectués.

Enfin, le nouveau programme de soutien concentre les effectifs et les crédits de masse salariale du ministère de l'égalité des territoires et du logement. Toutefois, comme pour les années antérieures, en gestion, l'ensemble des moyens de ce programme sera transféré vers le programme 217 du ministère de l'écologie.

Au total, je vous propose d'adopter les crédits de la mission qui sont à la hauteur des ambitions des objectifs de la politique du logement menée par le Gouvernement.

M. Yannick Botrel. - Quelles sont les conséquences du projet de budget sur les moyens financiers des organismes d'HLM qui conditionnent en grande partie l'activité du bâtiment ?

M. François Trucy. - Je m'inquiète de la progression très rapide des condamnations au titre du droit au logement opposable !

M. Albéric de Montgolfier. - Comment s'explique la hausse du coût du dispositif Scellier en 2013 ? Les chiffres prennent-ils en compte le « rabot » sur les « niches » ? Peut-on avoir une idée des conséquences de l'échec de la garantie des risques locatifs (GRL) sur les fonds de solidarité pour le logement (FSL) et l'augmentation du recours à ces fonds ?

M. Vincent Delahaye. - Quel sera l'impact de la baisse de la contribution de l'Etat sur le fonctionnement du FNAL ? Comment peut-on économiser presque 600 millions d'euros ? Et peut-on avoir des éléments de comparaison entre le Scellier et le nouveau dispositif d'incitation proposé par le projet de loi de finances ? Enfin, comment pouvons nous limiter la hausser du coût des contentieux Dalo ?

M. Jean-Paul Emorine. - Il n'y a plus de subvention de l'Etat pour les prêts locatifs sociaux (PLS). C'est grave notamment pour les projets de création de structures d'accueil de personnes handicapées et de maisons de retraite, car nous perdons ainsi le bénéfice de la TVA à taux réduit.

Mme Marie-France Beaufils. - Sur les aides à la pierre, je note quand même une diminution des subventions par opération. Je suis également inquiète des conséquences de l'affaire du crédit immobilier de France sur l'accession sociale à la propriété. Ma dernière interrogation porte sur la réalité des produits qui seront tirés de la vente des quotas de CO2 et serviront à financer l'Anah.

M. François Rebsamen, rapporteur spécial. - Sur les marges de financement des organismes HLM, la suppression du prélèvement potentiel financier, qui était injuste, rendra 175 millions d'euros. Pour le Dalo, nous ne pouvons pas faire grand-chose car l'Etat est condamné en application de la loi de 2007 sur le droit au logement opposable et je crains que ces condamnations continuent d'augmenter. Mais le produit des condamnations est heureusement réinjecté dans le circuit pour la construction de logements et l'accompagnement des personnes en difficulté. Sur les dépenses fiscales liées à des dispositifs incitatifs qui sont désormais clos, l'augmentation tient à la prise en compte des nouvelles opérations précédant la clôture. Quant aux chiffres de l'estimation, ce sont ceux des documents budgétaires et le rabot ne touche pas les dispositifs anciens.

Je ne pense pas que l'on puisse établir de lien direct entre échec de la GRL et recours aux FSL. C'est plutôt la crise sociale et la paupérisation qui conduisent à augmenter ce recours aux fonds départementaux.

Pour la comparaison entre dispositifs « Scellier » et « Duflot » il faut noter, d'une part, que le second a un objectif quantitatif plus modeste et, d'autre part, qu'il est recentré géographiquement.

S'agissant des PLS, effectivement il n'y a plus d'aide de l'Etat, mais cette décision ne date pas du projet de budget pour 2013. Toutefois, je réponds à Marie-France Beaufils que les crédits d'aide à la pierre progressent bien de 450 millions à 500 millions d'euros.

Sur le CIF, je vous renvoie aux auditions organisées par notre rapporteur général...

M. François Marc, rapporteur général. - ... et qui se poursuivent cette semaine...

M. François Rebsamen, rapporteur spécial. - ... ainsi qu'aux travaux qui vont être menés par Jean Germain.

Enfin, sur le financement du FNAL et de l'Anah, les 590 millions de produit issus des quotas carbone sont assurés pour 2013 si j'en crois les informations précises que j'ai obtenues sur le cours du quota et les estimations retenues dans le cadre de l'élaboration du projet de budget. Comme l'Anah disposera d'un financement nouveau, la contribution d'Action logement sera réorientée vers le financement de l'ANRU ainsi que vers les aides au logement et le FNAL. Elle sera complétée par un prélèvement exceptionnel sur la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction. C'est ce qui permet à l'Etat de réduire la subvention d'équilibre qu'il verse au FNAL sans diminuer les prestations d'aides personnelles au logement.

M. Philippe Marini, Président. - Je vous remercie pour ces réponses et je vous propose maintenant de passer à l'examen des articles rattachés.

M. François Rebsamen, rapporteur spécial. - L'Assemblée nationale a adopté hier les crédits de la mission ainsi que deux amendements créant des articles additionnels.

Le premier (article 64 ter) a trait au fonds national d'accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL), qui a été créé par la loi de finances rectificative pour 2011 de juillet 2011. Ce fonds finance des actions d'accompagnement des ménages reconnus prioritaires et à loger en urgence dans le cadre du DALO. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale propose d'élargir le bénéfice des mesures financées par le fonds à l'ensemble des ménages en difficultés. Compte tenu des ressources suffisantes du fonds (qui proviennent des astreintes payées par l'Etat au titre du Dalo), je suis favorable à cette mesure.

Le second article (article 64 quater) concerne la taxe d'habitation sur les logements vacants que les communes peuvent instituer en application de l'article 1407 bis du CGI et à laquelle j'ai fait allusion dans l'examen des crédits. Alors que le dispositif en vigueur autorise d'appliquer la taxe d'habitation après cinq années de vacance, le texte adopté par l'Assemblée nationale réduit cette durée à deux ans. Je suis favorable à cette mesure même si cela n'épuise pas le débat que nous aurons sans doute demain lors de l'examen en commission de l'article 11 du présent projet de loi de finances.

Donc, je vous demande de bien vouloir adopter sans modification ces deux articles.

M. Philippe Marini, président. - Cette modification de délai de cinq à deux ans est-elle de droit ou demande-t-elle une délibération de la commune ou de l'EPCI ?

M. François Rebsamen, rapporteur spécial. - Pour instituer la taxe d'habitation logements vacants, il faut une délibération, mais le raccourcissement du délai est automatique.

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Egalité des territoires, logement et ville » ainsi que des articles 64 ter et 64 quater du projet de loi de finances pour 2013.

Loi de finances pour 2013 - Mission « Enseignement scolaire » - Examen du rapport spécial

Présidence de M. Albéric de Montgolfier, vice- Président

Puis la commission procède à l'examen du rapport de MM. Thierry Foucaud et Claude Haut, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Enseignement scolaire ».

M. Claude Haut, rapporteur spécial. - Je voudrais, à titre liminaire, excuser Thierry Foucaud, qui ne peut pas être présent aujourd'hui parmi nous, pour des raisons familiales.

L'examen des crédits de la mission « Enseignement scolaire » intervient dans un climat radicalement différent de ce qu'il était l'année dernière à la même époque. En 2013, cette mission bénéficiera de la priorité donnée par le Gouvernement à la jeunesse en général et à l'éducation en priorité.

Comme d'habitude, avec mon collègue Thierry Foucaud, nous nous sommes partagés les très nombreux sujets couverts par la mission. En son absence, après mes propres observations, je vous ferai part de son appréciation sur ce budget.

Un mot tout d'abord des grandes masses budgétaires. Hors CAS pensions, les moyens passeront de 45,4 milliards d'euros en 2012 à 45,7 milliards en 2013 puis 46,1 milliards en 2014 et 46,6 milliards en 2015. En moyenne, entre 2013 et 2015, la progression des crédits s'établit donc à + 0,86 % par an. Contrairement à ce que certains ont pu dire, cette évolution ne représente pas une fuite en avant en faveur de toujours plus de moyens, sans s'interroger sur les finalités pédagogiques des dotations budgétaires. Le Gouvernement n'a pas fait le choix de la quantité contre la qualité.

L'examen des crédits montre simplement que 2013 est une année de transition entre la période que l'on pourrait appeler de « vaches maigres » mise en oeuvre par le précédent Gouvernement et la refondation voulue par le Président de la République.

Au total, les crédits des cinq programmes de la mission « Enseignement scolaire » qui relèvent du ministère de l'éducation nationale inscrits au projet de loi de finances pour 2013 s'élèvent à 62,7 milliards d'euros, contre 60,9 milliards d'euros en 2012, soit une progression de 2,92 %.

Avant d'entrer plus en détail dans leur présentation, je rappellerai d'un mot les mesures d'urgence prises cet été pour la rentrée 2012 dans la loi de finances rectificative de juillet dernier. En juin, les opérations de préparation de la rentrée étaient évidemment très avancées et il était difficile de modifier les choses en profondeur. C'est d'ailleurs pour cette raison que plusieurs des initiatives du précédent Gouvernement sont poursuivies avant de faire l'objet, au cours des mois à venir, d'une évaluation approfondie. Je pense par exemple aux internats d'excellence ou à l'opération « cours le matin, sport l'après-midi ». Il aurait été absurde de remettre en cause dans l'urgence des orientations déjà décidées. Sur le plan pédagogique, on ne peut arrêter brutalement la réforme du lycée sans rien proposer à la place. Si le livret de compétences doit évoluer, on ne peut pas le faire sans réflexion préalable. Tout cela, le Gouvernement l'a bien compris et je crois que nous pouvons tous nous en féliciter.

Mais le calendrier ne l'empêchait pas de prendre de premières mesures. Le collectif de l'été a donc revalorisé de 25 % le montant de l'allocation de rentrée scolaire, qui est versée aux parents de 5 millions d'enfants. La dépense correspondante a été évaluée à 370 millions d'euros, à comparer à une dépense totale d'un milliard et demi d'euros. Le collectif a également majoré les crédits de la mission d'un peu plus de 89 millions d'euros, ce qui a permis de dégager des moyens supplémentaires. Je pense en particulier au recrutement de 1 000 professeurs des écoles, 1 500 auxiliaires de vie scolaire pour les élèves handicapés et 2 000 assistants d'éducation. Toutes ces personnes ont reçu une affectation dès cette rentrée.

J'en viens maintenant au contexte dans lequel nous examinons les crédits de la mission « Enseignement scolaire ». Ils constituent la première traduction législative de la refondation voulue par le Gouvernement et dont le Président de la République a défini les grandes lignes le 9 octobre dernier à la Sorbonne. Celles-ci trouveront leur traduction législative au sein de la loi d'orientation annoncée par le Gouvernement.

J'évoquerai néanmoins une des questions auxquelles une réponse a d'ores et déjà été apportée, celle des rythmes scolaires. Le nombre élevé d'heures passées en classe, la concentration du calendrier scolaire sur le plus petit nombre de semaines et son corollaire, la longueur de la journée, font de l'enseignement français du premier degré un cas à part parmi les pays de l'OCDE. Parallèlement, les résultats des élèves, tels qu'ils ressortent des comparaisons internationales, ne sont guère favorables.

Hier, les élèves ont retrouvé le chemin de leurs classes au terme des premières vacances de la Toussaint de deux semaines entières. Mais l'essentiel de la nouvelle organisation du temps scolaire est à venir à la rentrée 2013. Comme vous le savez, les élèves passeront quatre jours et demi en classe, contre quatre jours actuellement. En contrepartie de l'accueil le mercredi matin, la journée sera raccourcie. Bien évidemment, cette nouvelle organisation du temps scolaire aura une incidence directe sur les dépenses de nos communes et départements : il faudra bien financer l'accueil des enfants le mercredi matin, leur encadrement pendant l'heure dégagée en fin de journée ainsi que les modifications de l'organisation des transports scolaires.

Pour en revenir au budget, les moyens supplémentaires permettront en priorité de financer le remplacement de tous les enseignants ainsi que les recrutements annoncés, qu'il s'agisse d'enseignants, de personnels administratifs ou d'accompagnement. Ces recrutements se dérouleront dans le cadre d'une refonte complète de la formation des enseignants.

Dans le détail, les chiffres mentionnés dans la presse, voire dénoncés par certains, méritent qu'on s'y attarde un instant. D'aucuns ont joué à se faire peur en assimilant volontairement recrutements et créations d'emplois. Premier élément, l'intégralité des personnels partant en retraite sera remplacée. C'est un renversement complet par rapport aux années précédentes, au cours desquelles le ministre de l'éducation nationale s'était efforcé d'être le bon élève de la classe en appliquant avec rigueur la règle du « 1 sur 2 ». Le simple remplacement des départs prévus à la rentrée 2013 représente déjà 22 100 recrutements.

En juin 2013, une seconde série de concours sera organisée afin de recruter les enseignants destinés à pourvoir les postes de la rentrée 2014. 21 350 postes seront ouverts aux étudiants.

En tout, ce sont donc plus de 43 000 nouveaux enseignants qui seront recrutés en 2013. Ces chiffres paraissent très élevés. Mais, au total, le schéma d'emplois n'évolue guère. C'est encore plus vrai du plafond d'emplois, qui n'augmente que de 1 963 équivalent temps plein travaillés, à comparer à un total de 970 031.

Un mot de l'enseignement technique agricole. Les crédits sont reconduits en autorisations d'engagement et progressent de 30 millions d'euros en crédits de paiement, pour atteindre 1,33 milliard d'euros, soit guère plus de 2 % des crédits de la mission. L'année dernière, beaucoup, parmi nous, s'étaient inquiétés de l'hémorragie des emplois. Après les cinquante nouveaux emplois de la rentrée 2012, 200 postes d'enseignants seront créés en 2013. C'est un début de rattrapage après les coupes des dernières années, dont celles de 2012, qui avaient représenté 280 emplois. Le budget 2013 de l'enseignement agricole permet également d'opérer un rééquilibrage entre l'enseignement public et l'enseignement privé. Comme nous avions eu l'occasion de le dénoncer, l'enseignement public avait payé le plus lourd tribut à la politique de réduction des effectifs d'enseignants, puisqu'il avait dû supporter 60 % des suppressions d'emplois, alors qu'il ne représente que 37 % des effectifs. A l'inverse, à la rentrée 2013, l'enseignement public bénéficiera en priorité des postes supplémentaires : 140 sur les 200 prévus.

Le projet de budget permet également de financer, en années pleines, les revalorisations des bourses intervenues à la rentrée 2012, ainsi que celles prévues pour la rentrée 2013. L'accroissement des crédits, qui passent de 619,5 à 634,5 millions d'euros, tient également compte de l'accroissement du nombre d'élèves boursiers.

Pour terminer, je mentionnerai que la mission n'échappe pas à l'effort de maîtrise des dépenses de fonctionnement courant demandé à l'ensemble des départements ministériels. Evidemment, les masses budgétaires en cause sont sans commune mesure avec les dépenses du titre 2, qui représentent à elles seules 59,55 milliards d'euros sur les 64 milliards de la mission. Mais, ici comme ailleurs, les emplois des opérateurs diminuent et ils sont appelés à rationnaliser leurs dépenses, tout comme les services du ministère.

En conclusion, ce budget témoigne d'un engagement et d'une ambition pour notre système éducatif. Je vous propose donc de donner un avis favorable à son adoption.

Après la présentation très détaillée des grandes orientations de la mission « Enseignement scolaire », je voudrais me faire le messager de notre collègue Thierry Foucaud en portant un éclairage particulier sur la politique de formation des enseignants et des personnels d'accompagnement.

2013 sera une année transitoire et deux concours de recrutement seront successivement organisés. A la rentrée 2013, les enseignants nouvellement affectés devant les classes auront été recrutés selon les modalités encore en vigueur, c'est-à-dire au niveau Master 2. Le précédent Gouvernement avait, en effet, choisi le « tout théorique », sanctionné par un diplôme élevé, au détriment de l'apprentissage du terrain complètement laissé de côté. Des jeunes professeurs se retrouvaient devant les classes, y compris les plus difficiles d'entre elles, avec pour seul soutien l'aide que pouvaient leur apporter leurs collègues.

Le nouveau système prendra ensuite le relais, pour les enseignants appelés à être affectés à la rentrée 2014. Le Gouvernement a annoncé la mise en place d'écoles supérieures du professorat et de l'éducation, sans revenir aux IUFM. Les étudiants seront recrutés en fin de Master 1 et effectueront leur année de Master 2 dans ces établissements d'un genre nouveau, au sein d'un cursus à la fois théorique et pratique. Le contenu précis de cette formation, ainsi que le contour exact des ESPE restent à définir.

Certains de ces étudiants seront recrutés en emplois d'avenir professeur. Le seul point commun avec les emplois d'avenir en général est le public auquel il s'adresse, c'est-à-dire de jeunes boursiers issus en priorité des zones défavorisées. En revanche, bien évidemment, les emplois d'avenir professeur ne sont pas ce qu'on appelle généralement des décrocheurs ou de jeunes diplômés qui n'arrivent pas à s'insérer sur le marché du travail.

Ces emplois constituent à la fois une mesure sociale et une forme de pré-recrutement dès la licence, qu'on peut rapprocher de ce qui existait autrefois pour les écoles normales ou, à un autre niveau, pour les écoles normales supérieures. L'étudiant est rémunéré, jusqu'à 900 euros par mois, contre l'engagement de se présenter aux concours de recrutement de l'éducation nationale. Les crédits inscrits au projet de budget de la mission s'élèvent à 13,8 millions d'euros, pour financer 6 000 emplois d'avenir. Le système devrait monter en puissance en 2014 puis 2015, à raison de 6 000 emplois supplémentaires chaque année.

La question sous-jacente est celle de la crise du recrutement que connaît l'éducation nationale. Selon le ministre, la baisse du nombre des candidats aux concours et la désaffection vis-à-vis des métiers de l'enseignement étaient liées à la diminution des perspectives de recrutement et au manque de considération dans lequel le Gouvernement tenait les enseignants. Nous verrons bien. En tout état de cause, un cap a été fixé. Lors de la conclusion des réflexions sur la refondation, le Président de la République a clairement rappelé ses engagements en faveur de la création de 60 000 emplois pour l'éducation sur la durée du quinquennat.

Autre recrutement financé sur les crédits de l'action « Vie scolaire et éducation à la responsabilité », celui de 2 500 assistants d'éducation, dont 500 pour, selon le projet annuel de performances, exercer une nouvelle mission dite de prévention et de sécurité au sein des « établissements les plus exposés aux incivilités et aux violences, en complément du travail des équipes de vie scolaire et des équipes mobiles de sécurité ».

Autre point d'interrogation pour l'avenir, la place de la formation continue des enseignants au sein des futures écoles supérieures du professorat et de l'éducation. Cela devrait constituer une de leurs missions. Toujours est-il que les crédits sont simplement reconduits au centime près (12,95 millions d'euros).

L'examen de la politique de formation me fournit une transition pour évoquer l'accompagnement des élèves handicapés. Le nombre des auxiliaires de vie scolaire a été sensiblement augmenté dès la rentrée (1 500 emplois) et le sera encore à la rentrée 2013. Pour autant, les élèves handicapés et leurs parents ont, semble-t-il, rencontré beaucoup de difficultés à la rentrée. Entre l'absence d'AVS le jour J, l'affectation provisoire d'un AVS et son changement au bout de quelques semaines, l'inadéquation de la personne avec l'emploi proposé, les remontées du terrain sont assez négatives. Je crois qu'il existe un véritable problème de formation des personnes dont la mission est d'accompagner les élèves handicapés. Des dispositifs existent mais si vous recrutez la personne à la rentrée, par définition elle n'a pas bénéficié des 60 heures de formation auxquelles elle a droit.

Le projet de budget comporte un effort en faveur de la formation des enseignants référents des élèves handicapés. C'est une bonne chose mais il faut rapidement se pencher sur la formation des AVS, d'autant que nous devons faire face à une triste réalité : les enfants handicapés sont nombreux dans les petites classes mais un décrochage se produit vers 15-16 ans et le taux de scolarisation est beaucoup plus faible à partir de cet âge. C'est aussi le moment où le rôle des AVS change. Il relève moins de l'aide technique et plus d'un soutien éducatif. Encore faut-il que les personnes qui occupent ces emplois soient formées. N'oublions pas, par ailleurs, qu'il s'agit d'emplois précaires le plus souvent. Tout comme les élèves handicapés, les AVS ont besoin de stabilité.

En matière d'aide, il faut aussi évoquer l'éducation prioritaire. Plusieurs rapports récents ont souligné l'empilement des dispositifs, qu'il s'agisse des établissements de réinsertion sociale, des internats d'excellence mentionnés tout à l'heure, du programme Clair puis Eclair (écoles, collèges et lycées pour l'ambition, l'innovation et la réussite), des réseaux ambition réussite (RAR). Il faut mettre tout cela au clair et revoir le zonage de l'éducation prioritaire. Le ministre estime pouvoir le faire pour la rentrée 2014. J'espère que cela sera aussi l'occasion de s'interroger sur les moyens des RASED, qui ont beaucoup souffert des réductions de moyens des dernières années. Ce à quoi le Gouvernement répond que l'objectif de « plus de maîtres que de classes » permettra de répondre aux besoins spécifiques des élèves en difficulté.

Affaire à suivre, d'autant que la Cour des comptes a transmis à notre commission des finances un référé pour le moins édifiant. Selon l'analyse de la Cour, non seulement le système éducatif ne corrige pas les inégalités de départ, mais il contribue même à les renforcer. Je sais bien qu'il n'est pas toujours facile de déterminer le bon niveau d'allocation des moyens ou de faire bouger les choses, mais cela doit nous amener à réfléchir, surtout quand on connait le niveau du décrochage scolaire : 150 000 jeunes quittent chaque année le système éducatif sans diplôme.

Enfin, je voudrais évoquer la situation du régime additionnel de retraite des personnels enseignants et de documentation des établissements d'enseignement privé sous contrat. Dans un référé qu'elle vient d'adresser à notre commission des finances, la Cour des comptes a constaté sa situation financière préoccupante. Tant la ministre des affaires sociales que le ministre de l'éducation nationale ont annoncé leur volonté de définir, d'ici à la fin de l'année, les mesures à mettre en oeuvre pour assurer la pérennité de ce régime, dont l'objectif est, rappelons le, de garantir le même niveau de retraite aux enseignants du privé qu'à leurs collègues du public. Je crois qu'il faut que nous restions attentifs à ce dossier.

Sous le bénéfice de ces observations, notre collègue Thierry Foucaud, comme je l'ai fait à l'instant, vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire » pour 2013.

M. Serge Dassault. - Je ne vois pas ce qui vous permet de parler d'échec de la politique éducative du précédent Gouvernement et d'approuver ce projet de budget car il s'agit de la même politique. Les dépenses de personnel représentent déjà l'essentiel des crédits de la mission. Faut-il vraiment aller plus loin en créant des postes supplémentaires ? La situation globale de notre système éducatif s'aggrave, comme le montre le taux de maitrise du français et des mathématiques en fin d'école primaire. Je ne vois pas en quoi vous changez quoi que ce soit à cette situation. Chaque année, 150 000 jeunes sortent du système scolaire sans diplôme ; ils deviennent des chômeurs, voire des délinquants. Je crois qu'il faut remettre en cause le collège unique, en distinguant collège à vocation diplômante, destiné à ceux qui poursuivront leurs études, et collège à vocation professionnelle. Car il est évident que le collège unique ne forme pas aux métiers actuels. Il faut également en finir avec le mythe du baccalauréat pour tous. A quoi sert le baccalauréat si les jeunes ne disposent pas d'une véritable formation à leur sortie du système scolaire ?

M. Roland du Luart. - Je trouve bienvenue la création d'emplois d'assistants de vie scolaire pour l'accompagnement des élèves handicapés. Quelles sont les mesures permettant de sortir de l'impasse que constitue le taux élevé d'absence de maîtrise du français et des mathématiques à l'issue de l'école primaire ? Pensez-vous qu'il faille davantage proposer le redoublement des élèves en difficulté ? S'agissant des emplois, quel est le nombre d'enseignants qui n'enseignent pas, par exemple parce qu'ils bénéficient d'une décharge syndicale ?

M. Yannick Botrel. - Je m'interroge sur la modification de l'organisation du temps scolaire. Ce n'est pas une nouveauté car, il y a quelques années, la semaine a été raccourcie. Les communes ont dû trouver des solutions à cette décision prise sans concertation, notamment pour résorber les surnombres. La question des transports scolaires va nécessairement se poser, comme l'a souligné notre rapporteur spécial. Je crois donc qu'il convient de mettre en oeuvre une véritable concertation avec les collectivités territoriales, voire d'envisager les modalités d'une compensation des surcoûts qu'elles devront sans doute supporter.

M. Éric Doligé. - Je m'inquiète également des incidences financières de la réforme des rythmes scolaires pour les collectivités territoriales. Dans quelques mois, nous aurons à en supporter les effets. Y a-t-il eu une véritable analyse financière de l'impact prévisionnel des mesures annoncées et probablement déjà prises en réalité, au moment où nos collectivités vont décider de leur budget pour l'année prochaine et se trouvent déjà dans une situation difficile ? L'Etat va-t-il se reposer entièrement sur les collectivités territoriales ? Je souhaiterais, par ailleurs, appeler votre attention sur la situation des enseignants titulaires sans affectation et qui sont, par conséquent, payés tout en restant chez eux. Existe-t-il des statistiques à ce sujet, au moment où le Gouvernement procède à de nouvelles embauches ?

M. Dominique de Legge. - Mon propos s'inscrit dans le prolongement des remarques des deux orateurs qui m'ont précédé. Je m'interroge sur les conclusions qui pourraient être tirées des réflexions en cours sur les rythmes scolaires, notamment en termes financiers. D'autant que la nouvelle organisation du temps scolaire entrera en vigueur dès la rentrée 2013 et que, dans le cadre de la programmation pluriannuelle des finances publiques, les dotations de l'Etat aux collectivités territoriales sont appelées à diminuer à compter de 2014. Tout ceci va créer un effet de ciseaux. Enfin, comment s'expliquent les différences entre l'évolution des dépenses de personnel dans l'enseignement public et dans l'enseignement privé ?

M. Vincent Delahaye. - Je m'associe aux remarques qui viennent d'être formulées sur les déséquilibres que vont engendrer les nouvelles charges imposées aux collectivités territoriales, qui ont déjà eu à supporter l'impact financier des contributions mises à leur charge pour assurer l'équilibre du CNFPT et de la CNRACL. Je formulerai une suggestion : faire figurer en début de rapport une synthèse sur l'évolution du nombre d'élèves ainsi que du nombre de classes par niveau. Tout cela reste assez confus. Disposer de telles données permettrait de mieux évaluer la nécessité de créer ou de supprimer des emplois d'enseignants. S'agissant des comparaisons internationales menées à bien par l'OCDE, j'avais noté l'année dernière que la France fournissait un effort financier important pour l'éducation mais que le nombre d'élèves par classe était élevé. J'en avais tiré la conclusion que les moyens n'étaient pas forcément mis au service direct de l'enseignement mais affectés à d'autres tâches. Cela confirme la nécessité de statistiques précises sur les affectations des personnels rémunérés par le ministère de l'éducation nationale. Je m'inquiète par ailleurs de la baisse du taux de scolarisation des 15-19 ans, mise en lumière par l'OCDE.

M. Joël Bourdin. - Je souhaiterais formuler deux observations. La fonction de production de l'éducation n'a pas varié depuis plusieurs décennies. On en reste toujours à plus de personnel, alors que la pédagogie devrait évoluer, à l'image des technologies. Tout se passe comme si on n'avait pas inventé l'ordinateur. Des pédagogies différentes existent. A l'université, les étudiants rendent souvent leurs devoirs imprimés. Cela commence à se faire en terminale et ce sera la règle dans dix ans. Pourquoi ne pas prélever une petite partie du facteur travail en faveur du capital, pourquoi ne pas utiliser davantage les possibilités de l'informatique dans l'éducation nationale ? Ma seconde observation découle des conclusions du rapport Gallois. L'inadaptabilité des formations professionnelles aux besoins de l'industrie n'est pas nouvelle. On a recruté des enseignants dans des filières très pointues qui se sont révélées obsolètes. Dans l'enseignement technique, il reste encore des professeurs de couture recrutés il y a trente ans. Il faut s'interroger sur les capacités des enseignants à s'adapter aux évolutions des techniques, notamment dans l'enseignement professionnel.

Mme Michèle André. - Je suis frappée de la façon dont certains d'entre nous abordent la question de l'évolution des rythmes scolaires. J'ai en mémoire les conditions dans lesquelles Xavier Darcos a procédé unilatéralement à une modification en profondeur de l'organisation de la semaine dans le premier degré. Je n'ai pas le souvenir que cette décision ait soulevé autant d'interrogations qu'aujourd'hui. En outre, il ne faut pas perdre de vue que l'accueil des enfants en dehors du temps scolaire n'incombe pas aux seules communes. Beaucoup de familles trouvent une nouvelle organisation. La vie scolaire est avant tout faite pour répondre aux besoins des élèves. S'agissant de l'accompagnement des élèves handicapés, les créations d'emplois sont une bonne chose mais je crois qu'on ne pourra pas faire l'économie d'une réflexion d'ensemble sur la formation des auxiliaires de vie scolaire. On ne peut tout faire reposer sur leur bonne volonté. N'oublions pas que la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a eu pour objectif d'améliorer les conditions de la scolarisation des élèves handicapés. Prenons garde à ce que, dans quelques années, les parents qui ont été encouragés à scolariser leurs enfants en milieu ordinaire nous reprochent l'inadéquation des personnels d'accompagnement aux tâches qui leur ont été confiées, faute d'une formation adéquate.

M. Jean Arthuis. - Les effectifs recensés par le ministère de l'éducation nationale ne comprennent pas les personnels qui sont directement employés par les établissements publics locaux d'enseignement que sont les collèges et les lycées. Dispose-t-on de données précises à ce sujet ? Deuxième observation, je m'interroge une nouvelle fois sur la difficulté à assurer la coordination entre le ministère de l'éducation nationale et celui de l'agriculture. Pourquoi les personnels qui s'occupent de l'enseignement technique agricole ne sont-ils pas détachés auprès du ministère de l'éducation nationale, plutôt que de dépendre de celui de l'agriculture, afin d'assurer le caractère véritablement interministériel de la mission ? Sur le plan pédagogique, où en est la scolarisation à deux ans ? Peut-on véritablement parler de projet éducatif à cet âge ? Quelle serait l'incidence financière d'une éventuelle généralisation de l'accueil des enfants de deux ans ?

M. Gérard Miquel. - Comme beaucoup d'entre nous, je suis sensible au coût engendré par l'évolution à venir des rythmes scolaires pour les départements. A-t-on une idée de ce qu'il représente globalement, au niveau national ?

M. Yann Gaillard. - Je suis très attaché à l'école. Malheureusement, je ne suis pas sûr que la situation évolue aussi favorablement que ce qui est indiqué dans la note de présentation. Aussi, je m'abstiendrai lors du vote des crédits de la mission.

M. François Fortassin. - Je m'inquiète de l'accroissement du nombre de jeunes déscolarisés de manière de plus en plus précoce. Dispose-t-on de données précises sur ce phénomène ?

M. Claude Haut rapporteur spécial. - Je constate que les questions sont nombreuses. S'agissant du décrochage scolaire, question posée par nos collègues Serge Dassault et François Fortassin, le ministre entend faire de l'enseignement primaire une priorité. Former les enfants dès le plus jeune âge est essentiel. La loi d'orientation qui sera prochainement soumise au Parlement permettra de préciser les choses. Ce sera également l'occasion de s'interroger sur la place du collège au sein de notre système éducatif.

La modification à venir des rythmes scolaires est un sujet qui préoccupe beaucoup d'entre nous. A ma connaissance, il n'existe pas de chiffrage précis de l'incidence financière du passage de quatre jours à quatre jours et demi pour les collectivités territoriales. Je n'ai pas, non plus, entendu le ministre parler de compensation. L'assemblée des départements de France doit se saisir de la question, surtout dans le contexte de réduction des dotations de l'Etat.

Pour répondre à la question de Roland du Luart, il ne me semble pas que les redoublements constituent en soi une réponse aux lacunes des élèves en fin de premier degré. C'est plutôt par une détection précoce des difficultés qu'il faut agir.

S'agissant des enseignants qui ne sont pas affectés devant une classe, les crédits aux associations s'élèvent à 48,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 66,1 millions d'euros en crédits de paiement. En revanche, je ne dispose pas d'information particulière sur le nombre de personnes concernées.

M. Jean-Claude Frécon. - La plupart des postes mis à disposition ont été supprimés il y a deux ans. Il est donc impossible de connaître le chiffre des personnes qui travaillent au sein d'associations ou autres organismes.

M. Claude Haut, rapporteur spécial. -- Notre collègue Dominique de Legge s'est inquiété de la différence de traitement éventuelle entre enseignement public et enseignement privé. Il est vrai que le nombre de personnes rémunérées dans le privé diminue légèrement. C'est l'effet, en année pleine, des mesures de suppression qui avaient été décidées par le précédent Gouvernement. Dès lors, les crédits ne progressent pas, malgré les créations d'emplois, qui bénéficient aussi à l'enseignement privé.

Notre collègue Joël Bourdin s'est interrogé sur l'utilisation des nouvelles technologies dans l'enseignement. A ce sujet, un crédit de dix millions d'euros, première étape d'un plan en faveur du numérique, est inscrit au budget.

Je partage la préoccupation exprimée par notre collègue Michèle André quant aux conditions de scolarisation des élèves handicapés. J'y consacre un point particulier dans mon rapport écrit et j'ai déjà eu l'occasion d'appeler l'attention du ministre au sujet de la formation des personnels d'accompagnement.

Le nombre d'assistants éducatifs au sein des établissements publics locaux d'enseignement est stable depuis quatre ans. Il s'élève à 84 000 personnes.

L'articulation entre le ministère de l'éducation nationale et celui de l'agriculture est une question récurrente. L'enseignement technique agricole présente des spécificités, qui tiennent notamment à la place de l'enseignement privé ainsi qu'à l'enseignement dit du rythme approprié.

Enfin, la scolarisation des enfants à deux ans pourra être abordée lors des débats sur la loi d'orientation.

M. Albéric de Montgolfier. - J'en viens maintenant au vote sur les crédits de la mission. Vos rapporteurs spéciaux proposent l'adoption des crédits.

M. Éric Bocquet. - Le groupe CRC votera les crédits de la mission, compte tenu de l'inflexion nette qu'elle marque, tout en souhaitant qu'elle puisse se généraliser aux autres missions du budget.

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

Loi de finances pour 2013 - Mission « Action extérieure de l'Etat » - Examen du rapport spécial

La commission procède ensuite à l'examen du rapport de MM. Richard Yung et Roland du Luart, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Action extérieure de l'Etat ».

M. Richard Yung, rapporteur spécial. - Comme pour la plupart des autres missions, l'exercice 2013 est marqué par la nécessité de maîtriser la dépense publique pour la mission « Action extérieure de l'Etat » même si, nous le verrons, les programmes connaissent une évolution contrastée.

Tout d'abord, un mot sur la maquette, qui n'évolue que sur un point : la suppression, logique et annoncée, du programme 332 « Présidence française du G 20 et du G 8 », qui n'a plus de raison d'être.

Pour en venir aux crédits, les montants demandés pour la mission dans le projet de loi de finances pour 2013 s'élèvent à 2,961 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 2,970 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). A structure constante, ces crédits affichent une augmentation de 2,1 % en AE et de 1,6 % en CP par rapport à la loi de finances initiale pour 2012, avec de fortes nuances selon les programmes, comme nous le verrons.

Le plafond d'emplois demandés en 2013 pour la mission s'élève à 12 531 équivalent temps plein travaillés (ETPT), en diminution de 49 ETPT hors transferts comparé à 2012.

Je dois préciser que le ministère des affaires étrangères (MAE) raisonne toujours, pour ce qui concerne les ressources humaines, sur l'ensemble de son périmètre, les agents pouvant bouger d'un programme à l'autre. Ils ajoutent donc aux agents de la mission « Action extérieure de l'Etat » ceux du programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement ». En prenant ainsi en compte la totalité du ministère, le nombre d'emplois demandés s'élève à 14 798 ETPT, soit une diminution de 163 ETPT hors transferts par rapport à l'année dernière. L'essentiel des efforts de l'année portera justement sur l'évolution du réseau culturel et de coopération.

Malgré ces baisses d'emplois, la masse salariale devrait augmenter de manière significative en 2013 (+ 5,1 %), en raison, d'une part, des facteurs de variation des rémunérations propres aux agents localisés à l'étranger et, d'autre part, de l'augmentation de la contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) pensions (+ 7 %).

Il est à noter que, selon le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, en cours d'examen par le Parlement, les sommes consacrées à la mission devraient légèrement diminuer en 2014 puis se stabiliser en 2015. En termes d'effectifs, il est prévu une diminution de 600 emplois entre 2013 et 2015.

Venons-en au programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence ».

Ce programme regroupe 747,6 millions d'euros d'AE et de CP, soit 25,2 % des crédits de paiement de la mission. A périmètre constant, ces crédits affichent une diminution de 0,8 % par rapport à 2012.

D'un côté, certains domaines considérés comme prioritaires ont été préservés sur le plan budgétaire. Outre l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), dont je parlerai plus tard, tel a été le cas des bourses de mobilité des étudiants étrangers en France dont la dotation est en augmentation de 1,2 % et des échanges d'expertise et échanges scientifiques.

D'un autre côté, des lignes budgétaires ont été réduites conformément à la nécessité de maîtriser les dépenses publiques. Cela se vérifie pour :

- l'animation du réseau, en baisse de 6,4 % ;

- les dotations de fonctionnement aux établissements à autonomie financière (EAF, - 4 %), ce qui correspond à une diminution de 7 % du budget de fonctionnement et de 2,5 % de la masse salariale ;

- les dotations pour opérations des EAF et les subventions aux alliances françaises, invitées à augmenter leur autofinancement (- 7 %) ;

- l'Institut français, auquel la même norme de - 7 % a été appliquée et qui est incité à développer les cofinancements d'opérations.

S'agissant de l'AEFE, je salue, dans un tel contexte, le supplément de dotation de 5,5 millions d'euros qui lui est accordé - ce qui portera sa subvention à 425 millions d'euros. Je tiens cependant à souligner que le coût de la part patronale de la pension civile devrait augmenter de 13 millions d'euros par rapport à 2012. L'agence devra donc de nouveau augmenter ses ressources propres pour faire face à ses charges. D'autre part, je relève que le système mis en place en 2012 pour que l'AEFE puisse financer son développement immobilier à l'étranger malgré l'interdiction qui lui est faite de s'endetter au-delà de douze mois sera reconduit en 2013 : l'AEFE pourra donc de nouveau bénéficier d'avances de France Trésor pour un montant de l'ordre de 12,5 millions d'euros.

Pour le reste, soulignons qu'en 2013 devrait sonner l'heure du bilan de l'expérimentation du rattachement du réseau culturel à l'Institut français, testé dans douze pays. Nous verrons quelles en seront les conclusions, mais je serais assez étonné qu'une généralisation de ce rattachement soit prônée...

Enfin, la mise en place assez laborieuse de Campus France, établissement public en charge de l'attractivité de l'enseignement supérieur français à l'étranger, touche à sa fin. Sa « mise en place effective » est intervenue le 1er mai 2012 avec la dissolution de deux de ses composantes, le GIP CampusFrance le 28 avril 2012 et l'association Egide le 1er mai suivant. Quant au transfert des bourses gérées par le centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS), dont la « résistance » explique largement le retard pris, il a eu lieu le 1er septembre, début de l'année universitaire.

Pour ce qui concerne le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires », il regroupe 357 millions d'euros d'AE et de CP, soit 12 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission. Ces crédits diminuent de 3 % à périmètre constant.

Cette évolution s'explique par deux raisons :

- d'une part, le fait qu'en 2013 ne se répéteront pas les élections nationales de 2012, notamment les premières élections législatives auxquels les Français établis hors de France étaient invités à participer. Il en résulte une économie de 8,5 millions d'euros ;

- d'autre part, la suppression de la prise en charge des frais de scolarité des lycéens français scolarisés dans des lycées français de l'étranger (PEC) par l'article 42 de la loi de finances rectificative de l'été dernier et effective depuis la rentrée.

Selon un tout premier bilan dressé par notre ancienne collègue Hélène Conway-Mouret, aujourd'hui ministre déléguée chargée des Français de l'étranger, seuls 9 % des élèves qui bénéficiaient auparavant de la PEC ont déposé un dossier pour l'obtention d'une bourse, soit un « effet d'aubaine » d'au moins 91 % pour une dépense qui dépassait 30 millions d'euros.

Mais je serai évidemment très attentif à la suite, c'est-à-dire à la réforme du système de bourses de scolarité sur critères sociaux au bénéfice des élèves français scolarisés à l'étranger. Selon les éléments transmis par le Gouvernement, la dotation des bourses devrait ainsi passer de 93,6 millions d'euros en 2012 à 125,5 millions d'euros en 2015, soit le montant total auparavant dévolu aux bourses et à la PEC.

Les négociations doivent s'engager prochainement afin de réviser les critères d'attribution des bourses et les quotités et il est évidemment naturel que le Parlement s'y intéresse de près.

Un mot sur la Caisse des Français de l'étranger (CFE) pour ce qui concerne la prise en charge de la « troisième catégorie » de cotisation maladie-maternité à la CFE, accessible aux Français dont les ressources n'excèdent pas 50 % du plafond de la sécurité sociale, catégorie bénéficiant d'une aide à l'inscription : pour une charge totale de 2,5 millions d'euros, l'Etat ne prenait à son compte que 500 000 euros, laissant la CFE assumer les 2 millions d'euros restants. Le même partage est prévu pour 2013. Cependant, d'après les éléments que j'ai obtenus sur l'évolution du fonds de roulement de la CFE, elle apparaît en mesure d'assumer sans dommage cette dépense.

Enfin, en 2013, vingt-cinq postes d'agents devraient être créés dans l'activité « visas » qui contribue, par l'accueil de visiteurs étrangers sur le sol de notre pays, à l'activité du secteur touristique national. Il s'agit d'une activité lucrative pour l'Etat. Ainsi, en 2011, les visas ont engendré 116,4 millions d'euros de recettes pour le budget de l'État. Une fois déduite la masse salariale, l'activité a généré une « marge bénéficiaire » de 77,9 millions d'euros.

A l'issue de cet examen, et avant que Roland du Luart n'évoque le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », je vous propose d'adopter les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat », modifiés par un amendement que je vous présenterai plus tard, en conclusion de mes travaux de contrôle sur les « ambassadeurs thématiques ».

Je vous remercie de votre attention.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - Le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » regroupe 1 856,6 millions d'AE et 1 865,7 millions d'euros de CP, soit 62,8 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission. Ces sommes servent à rémunérer l'état-major et les principaux services centraux du ministère. Y figurent aussi le personnel et les moyens de fonctionnement du réseau diplomatique.

A périmètre constant, les crédits du programme augmentent de 4,3 % en AE et de 4,7 % en CP par rapport à 2012. Cette nette augmentation des crédits du programme résulte de l'évolution de deux types de dépenses :

- d'une part, les dépenses de personnel (+ 32,6 millions d'euros), malgré une légère baisse des effectifs prévue en 2013 et pour les raisons qu'a exposées Richard Yung sur les facteurs de hausse spécifiques des rémunérations à l'étranger et sur les charges de pension ;

- d'autre part, les contributions financières de la France aux organisations internationales (+ 42,6 millions d'euros). A cet égard, je vous rappelle que ce programme porte les contributions obligatoires de la France aux principales organisations dont elle est membre. Par définition, ces dépenses sont peu modulables et sont, de surcroît, très sensibles aux variations de change, plus des trois quarts des contributions en valeur étant libellés en devises étrangères. La hausse budgétée pour 2013 tient d'ailleurs très largement au choix de retenir, pour 2013, un cours moyen de 1,32 dollar pour un euro (contre 1,40 dollar en 2012). Du point de vue du MAE, il s'agit donc de charges subies, dont il convient de rappeler l'importance budgétaire (plus de 70 % des crédits du programme hors dépenses de personnel). Je n'ai guère de commentaire à formuler sur ce plan, sauf pour me féliciter qu'après plusieurs exercices de sous-budgétisation manifeste au cours de la décennie précédente, d'ailleurs régulièrement dénoncées par notre ancien collègue Adrien Gouteyron, les crédits demandés apparaissent sincères depuis quelques années.

Pour le reste, un effort particulier a été fait sur une seule catégorie de charges : celles relatives à la sécurisation des postes à l'étranger, qui passent, en CP, de 10 millions à 16 millions d'euros. Selon le MAE, cela permettra de poursuivre et d'accélérer le plan de sécurisation dans un contexte sécuritaire dégradé, en particulier au Maghreb et au Sahel - même si, à mes yeux, il faudrait faire davantage encore...

Les autres lignes s'inscrivent logiquement dans le cadre de la maîtrise des dépenses publiques, mais cela ne suffit pas à compenser le dynamisme des charges de personnel et des contributions aux organisations internationales.

J'en arrive aux dépenses immobilières du ministère, auxquelles j'ai consacré mes travaux de contrôle de cette année. Les principaux problèmes qui se posent sont de deux ordres : l'achèvement du regroupement des services centraux autour de trois sites (le Quai d'Orsay stricto sensu, la rue de la Convention et La Courneuve), qui pâtit d'un problème de financement, et les modalités de règlement des dépenses de rénovation et d'entretien lourd des immeubles situés à l'étranger.

S'agissant du projet de regroupement des services du ministère conduits depuis 2006, la vente d'un bâtiment situé boulevard Saint Germain devait dégager un produit de cession de 69 millions d'euros pour le MAE, que devait lui verser le nouvel occupant de l'immeuble, en l'occurrence le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Ce dernier devait lui-même récupérer cette somme de la cession de l'ensemble immobilier Ségur-Fontenoy, dont il était l'utilisateur principal au sens domanial. Or, la décision prise par le Cabinet du Premier ministre en février 2011 d'implanter un centre de gouvernement sur le site de Ségur a privé le ministère de l'écologie de la ressource de cession espérée, et aucun dédommagement n'a été envisagé. Le ministère de l'écologie n'a donc pu régler les 69 millions d'euros escomptés au ministère des affaires étrangères, qui a fait office de « variable d'ajustement » ultime de ces opérations.

La situation n'ayant pas évolué à ce jour, le MAE n'a pu utiliser cette somme pour le financement de son projet de regroupement, ce qui demeure encore aujourd'hui très pénalisant. Il faudrait vraiment que ce dossier puisse se débloquer rapidement car il est choquant que l'ancien local des archives du ministère, c'est-à-dire 2 000 m2 en plein VIIème arrondissement de Paris, reste vacant faute de moyens pour achever l'aménagement. J'ai entendu dire que l'Assemblée nationale serait intéressée par une reprise au moins partielle de ces locaux. Il s'agira de savoir dans quelles conditions et à quel prix une telle affaire pourrait se conclure, le MAE ne devant pas toujours être « le dindon de la farce ».

S'agissant des dépenses d'entretien lourd des immeubles situés à l'étranger, le problème ne tient pas à l'absence de fonds, mais plutôt au circuit de financement. Celui-ci est atypique puisque, aujourd'hui encore, le ministère utilise à cet effet, de manière dérogatoire, le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », alimenté par les produits de ses propres cessions.

Cette situation vient de l'histoire budgétaire récente : en avril 2006, le contrat triennal de modernisation du ministère a comporté une clause par laquelle le MAE devait renoncer à terme aux crédits budgétaires finançant les dépenses liées à son parc à l'étranger en échange du maintien d'un retour intégral au « Quai d'Orsay » du produit des cessions de ses immeubles situés à l'étranger (effectif depuis 2003). L'objet était bien d'inciter le ministère à une gestion optimisée et dynamique de son parc, dont il pourrait ensuite profiter pleinement en termes de crédits. De plus, du point de vue du ministère chargé du budget, ces modalités permettaient la mise en place d'une procédure dans laquelle les dépenses immobilières du MAE étaient bien contrôlées.

La situation a perduré après la création, par la loi de finances pour 2009, du programme 309 « Entretien des bâtiments de l'Etat ». En effet, cette création est intervenue à un moment où le MAE ne disposait déjà presque plus, sur le programme 105, d'aucun crédit dévolu à l'entretien lourd de son parc à l'étranger du fait de l'accord de 2006. Ce ministère n'a donc pas été en mesure d'abonder le programme 309 à hauteur de 20 % des loyers budgétaires, comme il aurait dû le faire. Il est d'ailleurs à noter que cette dépense représenterait actuellement un prélèvement de près de 14 millions d'euros sur le programme 105, le montant réel des dépenses d'entretien lourd du ministère étant compris, quant à lui, entre 10 et 12 millions d'euros.

C'est cet état de fait qui a conduit le MAE à négocier avec France Domaine la possibilité (dérogatoire) d'utiliser une fraction modique des recettes de cession pour l'entretien lourd de ses immeubles sis hors de France, faculté qu'il a obtenue.

Ce mode de financement a plusieurs conséquences. D'une part, une assez grande lourdeur d'utilisation, que vous trouverez décrites en annexe de la note de présentation (même si le fonctionnement a été assoupli, en 2011, pour les dépenses d'un montant inférieur à 5 millions d'euros). D'autre part et surtout, une incertitude pour le MAE quant aux sommes dont il va réellement disposer pour des travaux qui gagneraient à être réguliers et planifiés afin d'être optimisés.

Tout va bien quand, après une année de cession exceptionnelle telle que 2011, le CAS est bien alimenté. Mais, en la matière, les années se suivent et ne se ressemblent pas. Un circuit qui marche bien quand il s'agit de financer des acquisitions par des cessions devient handicapant quand il s'agit de régler les « charges du propriétaire ».

Surtout, ce système ne saurait durer très longtemps. En effet, d'ici quelques années, les grandes opérations auront été réalisées. Le nombre d'immeubles importants que la France possède à l'étranger et qu'il serait opportun de vendre n'est pas infini. De plus, à la fin de 2014, l'exception des immeubles domaniaux sis à l'étranger doit prendre fin. A compter de 2015, si la loi ne change pas, au moins 30 % du produit des cessions devra contribuer au désendettement. Cela risque de rendre le financement des dépenses de rénovation relativement aléatoire.

C'est pourquoi il est heureux que, depuis 2012, le programme 105 comporte une ligne de rebudgétisation (très partielle) de ces dépenses. Le montant de ces crédits était alors de 2,5 millions d'euros. Cette ligne budgétaire a été reconduite dans le présent projet de loi de finances, pour un montant encore inférieur (2,3 millions d'euros). En revanche, il est inquiétant de constater qu'à ce jour, aucun rebasage n'a été effectué au titre de ces charges pour 2015 dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, en cours d'examen par le Parlement.

Or les économies en la matière ne sauraient être qu'illusoires, le caractère fonctionnel et la valeur de biens non entretenus correctement ne pouvant que décroître. Je tiens donc, en conclusion, à réaffirmer l'importance d'un financement adéquat et prévisible de ce type de travaux.

Un dernier mot avant de conclure pour évoquer brièvement l'opération immobilière en cours à Madrid, où je me suis rendu le mois dernier : il s'agit de céder l'actuelle chancellerie et d'en construire une autre dans le parc de la résidence - projet déjà envisagé du temps où Jean-François Deniau était ambassadeur en Espagne ! Ce dossier est l'un des deux pour lesquels une mission a été confiée, à titre expérimental, à la SOVAFIM en matière d'assistance relatif à deux dossiers de cessions à l'étranger.

Le principe de construction d'une nouvelle ambassade sur la pointe du terrain de la résidence a été validé en octobre 2011. Cependant, alors que l'opération suivait son cours, le dossier a été retardé après que le service de sécurité diplomatique et de défense du MAE eut tardivement mis en exergue, au printemps 2012, les risques inhérents à la localisation choisie.

Ce veto a conduit à reprendre les plans et à modifier très substantiellement le projet, la nouvelle chancellerie devant désormais absorber l'actuelle résidence du numéro deux de l'ambassade (elle aussi située dans le parc de la résidence). Selon les informations que m'a transmises la SOVAFIM, une fois le nouveau projet validé dans son principe par l'ensemble des parties prenantes, l'établissement des plans devrait prendre deux mois et l'obtention des autorisations d'urbanisme environ neuf mois (avec certaines marges d'incertitude).

J'insiste sur la nécessité de ne pas laisser s'enliser une telle opération et espère que le récent changement d'ambassadeur ne causera pas de nouveau retard. En effet, malgré la mauvaise conjoncture économique en Espagne, la cession de l'actuelle chancellerie devrait dégager un produit très supérieur aux coût de construction d'une nouvelle ambassade, laquelle devrait, être, par ailleurs, beaucoup plus fonctionnelle.

En conclusion, à l'issue de cet examen, je ne m'opposerai pas à l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

Présidence de M. Philippe Marini, Président

M. Louis Duvernois, rapporteur pour avis de la commission de la culture. - De manière générale, le MAE a toujours été pénalisé d'un point de vue financier. Il est à craindre qu'à la longue, cela aboutisse à installer un sentiment de fatalité et une démotivation parmi les personnels du ministère. Je veux insister sur l'ampleur des coupes au sein du programme 185, dont a déjà parlé Richard Yung : - 6,4 % sur le soutien au réseau culturel, ou encore - 5,6 % sur la coopération culturelle et la promotion du français. Ces deux postes de dépenses sont les plus touchés par l'effort financier demandé au programme 185.

Par ailleurs, je voudrais aborder trois points.

Pour ce qui concerne l'Institut français, le rattachement du réseau à l'établissement public ne constitue plus la pierre angulaire de la réforme d'il y a deux ans. Un renoncement du fait de la résistance des ambassadeurs constituerait un « détricotage » particulièrement néfaste de la loi du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'Etat.

A propos de l'AEFE, j'insiste sur la nécessité de la réforme du système de bourses scolaires après la suppression de la PEC. Le nouveau système devra, certes, améliorer l'équité mais il ne devra pas servir à faire des économies.

Enfin, la francophonie semble, hélas, rester une variable d'ajustement budgétaire. La programmation n'est pas encourageante et affiche une diminution de 11 % d'ici à 2014 des crédits qui lui sont dédiés au sein du programme 185.

M. Albéric de Montgolfier. - Pour en revenir à l'immobilier, je partage l'étonnement du rapporteur spécial relatif au financement de dépenses récurrentes par les cessions. Certes, en 2011, il y a eu des ventes exceptionnelles, comme à Hong-Kong. Mais cela ne se répétera pas pendant des années.

Je soutiens également l'analyse de Roland du Luart sur l'immeuble des archives du ministère, vacant depuis deux ans et demi, alors que le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie envisage de louer un immeuble très cher à La Défense ! Il faut sortir de cette situation de blocage !

M. Éric Bocquet. - Je m'interroge sur le rôle des consuls honoraires, notamment en matière de « diplomatie économique » - concept qui m'interpelle d'ailleurs.

Ainsi, à Jersey, notre consul honoraire n'est autre que le responsable de l'antenne locale d'une grande banque française. N'y a-t-il pas là de risque de conflit d'intérêts ? Bien que le sujet ne soit pas budgétaire, les rapporteurs spéciaux peuvent-ils apporter un éclairage sur cette question ?

M. Richard Yung, rapporteur spécial. - Au sujet des bourses, dont a parlé Louis Duvernois, je voudrais d'abord rappeler que, dans l'ancien système, la PEC et les bourses s'autoalimentaient, la PEC étant un facteur d'augmentation des frais d'écolage, augmentation qui suscitait la hausse du nombre de demandes de bourses ainsi que de leur montant. Dans le nouveau cadre, les frais d'écolage devraient être mieux maîtrisés.

S'agissant des consuls honoraires, c'est un « vrai sujet ». Nous avons besoin de telles personnes, les consuls honoraires permettant de pallier l'étiolement de notre réseau consulaire. Eric Bocquet évoque la « diplomatie économique ». Il est vrai que la capacité d'une personne à disposer d'un bureau, d'un secrétariat et d'un réseau - et de les mettre à la disposition de la France - est un facteur important dans la désignation des consuls honoraires. J'ai des exemples en tête de tels consuls au profil étonnant, notamment en Inde...

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - Je suis d'accord avec les propos de Richard Yung. Nous pourrions demander au MAE où en est le projet de révision du décret du 16 juin 1976 relatif aux consuls généraux, consuls et vice-consuls honoraires et aux agents consulaires.

A Albéric de Montgolfier, je répète qu'à mes yeux, le ministère des affaires étrangères s'est fait « rouler dans la farine » lors de la « cession » de son immeuble du boulevard Saint-Germain. Il en résulte cette vacance de 2 000 m2 rue de l'Université qu'il n'a de toute façon pas les moyens financiers d'aménager. Je suis assez réservé quant au projet que l'on prête à l'Assemblée nationale. En tout état de cause, le MAE devrait, le cas échéant, recevoir cette fois une juste indemnité.

De manière générale, ce ministère a vu ses moyens rognés depuis des années et est à présent « à l'os ». Si l'on souhaite aller plus loin, c'est l'universalité du réseau qu'il faudra remettre en cause.

M. Philippe Marini, président. - Le rapporteur spécial ne saurait quand même pas considérer qu'un « bon budget » est un budget qui augmente...

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - Non. Disons que ce budget est sincère et qu'il a été bien négocié par son ministre.

M. Philippe Marini, président. - La discussion générale est close. Je donne à présent la parole à Richard Yung pour qu'il nous présente son amendement.

M. Richard Yung, rapporteur spécial. - Merci, Monsieur le président.

Cet amendement de réduction de crédits du programme 105, modeste dans son ampleur, vise avant tout à envoyer un « message » au MAE à propos des ambassadeurs thématiques, thème sur lequel j'ai fait porter mes travaux de contrôle à la suite de quelques débats en séance publique. Le Sénat a même déjà adopté un amendement de Nathalie Goulet lors de l'examen du collectif budgétaire de l'été dernier, réduisant de 13 millions d'euros les crédits du programme, somme qu'était censée gager la suppression de ces ambassadeurs.

Que m'ont appris ces travaux de contrôle ?

Tout d'abord, que la situation de ces ambassadeurs est très diverse. Le tableau annexé à la note de présentation le montre bien. Cette diversité est statutaire : seize ambassadeurs sur vingt-huit sont des agents du Quai d'Orsay, le profil des autres titulaires variant entre la politique, d'autres administrations et des fonctions du secteur privé.

Cette diversité se constate aussi en détaillant les dossiers dont s'occupent les intéressés : une douzaine d'ambassadeurs ont des fonctions liées à une zone géographique, avec des problématiques parfois proches de celles des ambassadeurs classiques ; d'autres se voient confier un dossier thématique véritablement transversal ; certains profils enfin, correspondent à un poste de direction d'un service central du ministère - le titre d'ambassadeur venant alors comme un simple élément de valorisation. Tel est notamment le cas des ambassadeurs chargé de l'adoption internationale, ou encore chargé de la mobilité externe des cadres du MAE - qui n'est d'ailleurs curieusement pas le chef du service correspondant...

Ces travaux m'ont aussi appris - ce qui est un peu « frustrant » - que les ambassadeurs thématiques ne constituent pas un enjeu budgétaire : la somme totale engagée en 2011 par la mission « Action extérieure de l'Etat » pour l'ensemble des vingt-huit postes du tableau précédent n'atteignait pas 725 000 euros (répartis entre les 3 programmes de la mission, ainsi que sur le programme 209 de la mission « Aide publique au développement »).

Pour autant, il me semble que l'exécutif prend régulièrement quelque liberté sur le sujet. Ainsi, près de la moitié des ambassadeurs thématiques actuellement en poste n'ont pas été nommés en Conseil des ministres, comme le prescrit pourtant l'article 13 de la Constitution, mais par une simple note de service.

Au total, il me paraît donc sain que le Parlement manifeste sa vigilance sur la question et demande au Quai d'Orsay - qui paraît réticent - de « faire le ménage » au travers de l'adoption d'un amendement de réduction de crédits justement calibré.

Tel est le sens de l'amendement que je vous propose.

A l'issue de ce débat, la commission adopte l'amendement proposé par le rapporteur spécial puis décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » ainsi modifiés.

Loi de finances pour 2013 - Mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » - Examen du rapport spécial

La commission procède enfin à l'examen du rapport de M. Eric Bocquet, rapporteur spécial, sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » (et articles 70, 70 bis et 70 ter).

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » constitue l'un des piliers de la politique sociale portée par l'État. Elle en est un pilier en termes de publics soutenus, puisqu'elle s'adresse, entre autres, aux travailleurs pauvres, aux personnes handicapées, aux personnes sous tutelle, etc. Elle en est un pilier en termes budgétaires également, puisqu'elle rassemble environ 13,4 milliards d'euros de crédits. Elle en est, enfin, un pilier du point de vue du soutien administratif, puisqu'elle porte, au titre du programme n° 124, les crédits de l'administration support de la plupart des politiques sociales, notamment de la cohésion sociale, de la jeunesse et de la vie associative, de la ville, mais aussi du fonctionnement des ARS.

D'une façon générale, les crédits sont en augmentation par rapport à 2012, de l'ordre de 5,6 %. Cependant, cette évolution générale est contrastée entre les programmes. En réalité, la hausse résulte principalement du dynamisme de la dépense de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), qui représente à elle seule une majoration de 600 millions d'euros entre 2012 et 2013. D'autres actions, en revanche, voit leurs crédits diminuer : il s'agit en particulier du programme n° 304, car la progression des recettes fiscales affectées au Fonds national des solidarités actives (FNSA) permet une baisse corrélative de la subvention d'équilibre de l'État. Cette tendance à la hausse est prise en compte dans le cadre de la programmation triennale 2013-2015, dont le plafond de crédits s'établit à 13,74 milliards d'euros pour 2015. Sans rouvrir le débat à ce sujet, je tiens à souligner le peu de portée pratique et budgétaire d'un plafond appliqué à des dépenses de guichet contraintes, sur lesquelles le Gouvernement n'a pas de marge de manoeuvre sauf à changer les conditions d'éligibilité des publics aux différents dispositifs.

J'en viens maintenant à l'examen détaillé des programmes. S'agissant du programme n° 304 « Lutte contre la pauvreté », je voudrais faire trois principales remarques. Tout d'abord, je constate que le contexte est, à cet égard, très dégradé, ainsi que le souligne le récent rapport du Secours catholique sur la pauvreté en France.

Ma deuxième remarque est relative à la maquette, qui évolue pour accueillir trois actions supplémentaires, en particulier une nouvelle action destinée à l'expérimentation en économie sociale et solidaire pour un montant de 5 millions d'euros. C'est une évolution positive, qui correspond à une priorité politique légitime du Gouvernement ; cependant, je regrette que cette dotation capte en réalité des fonds destinés à d'autres expérimentations en matière sociale : en particulier un abondement du fonds interministériel de prévention de la délinquance.

Le programme n° 304 regroupe principalement la subvention d'équilibre de l'État au Fonds national des solidarités actives (FNSA), destinée à financer principalement la partie « activité » du RSA. Cette subvention s'établit à 373 millions d'euros, en diminution de 48,8 millions d'euros par rapport à 2012, du fait de l'augmentation corrélative des recettes fiscales du FNSA prévue par le PLFSS pour 2013. De façon générale, la prise en compte réaliste de la lente montée en charge du RSA « activité », de celle, très lente, du RSA jeunes, accompagnée de la budgétisation de la prime de Noël pour un montant de 465 millions d'euros, rend plus fiable et plus sincère le budget prévisionnel du FNSA pour 2013.

Ma troisième remarque concerne le taux important de non recours au RSA « activité », de l'ordre de 68 %. Le rapport du comité national d'évaluation du RSA, remis en décembre 2011, a permis d'apporter des premières réponses à cette question majeure pour l'avenir de la prestation. Il semble que les principales causes de non recours résident dans le manque d'information ou de connaissance du dispositif, mais aussi dans son appréhension, par la population, comme un revenu minimum et non comme un complément d'activité pour les travailleurs pauvres. C'est pourquoi, alors que l'on visait initialement 2,2 millions de bénéficiaires travailleurs pauvres, il n'y a aujourd'hui que 477 000 bénéficiaires au titre du « RSA activité » seul et 229 000 au titre du RSA « socle et activité ». Or, le non recours est certes une économie budgétaire comptable, mais il est une perte économique globale pour un territoire et signale peu ou prou l'inadaptation d'un dispositif. Par ailleurs, un sociologue a, dans un récent article de presse, mis en évidence que le phénomène de non recours est plus important que celui de la fraude s'agissant des prestations sociales.

Des projets sont à l'étude pour en permettre une meilleure orientation à destination des travailleurs pauvres, et une réforme devrait être annoncée en décembre, à l'issue de la grande conférence sociale sur la pauvreté. Parmi les pistes, mes interlocuteurs ont mentionné l'idée d'une annualisation du calcul des ressources, pour « lisser » les revenus du travail et éviter les entrées/sorties du dispositif liées à des revenus irréguliers. Il pourrait s'agir également d'une fusion complète avec la prime pour l'emploi. En tout état de cause, je souhaite que certains avantages du RSA activité soient maintenus, notamment son caractère familialisé.

S'agissant du programme n° 106 sur la protection des familles, les subventions en faveur des associations familiales sont globalement stabilisées, la dépense de protection juridique des majeurs est contenue, mais je regrette qu'aucun abondement de l'État au Fonds national de financement de la protection de l'enfance ne soit, cette année encore, prévu, alors même que l'abondement initial de 30 millions d'euros par la CNAF en 2010 a été étalé sur les trois années 2010, 2011 et 2012, et qu'aucun nouveau versement n'est prévu pour 2013. Le fonds n'est donc, en 2013, plus doté.

J'en viens au programme n° 157 « Handicap et dépendance ». Il s'agit, de loin, du programme le plus important de la mission. Deux actions expliquent ce poids budgétaire. La première est l'allocation aux adultes handicapés, qui représente la principale dépense de la mission, avec 8,15 milliards d'euros de crédits prévus en 2013, en augmentation de 8,5 % par rapport à 2012 sous le double effet de l'accroissement du nombre d'allocataires, qui devrait dépasser le cap du million de bénéficiaires cette année, et des suites de la dernière tranche de revalorisation de son montant, intervenue en septembre dernier. De façon générale, sur l'AAH, il convient de reconnaître l'effort du Gouvernement pour rendre plus fiable le budget prévisionnel, le nombre de bénéficiaires ayant été réévalué à la hausse de façon réaliste.

La seconde action majeure du programme est la contribution de l'État aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT). Qu'il s'agisse de la subvention de fonctionnement ou de l'aide au poste, la contribution de l'État est stable entre 2012 et 2013, mais je regrette qu'il ne soit pas prévu de créer, en 2013, de nouvelles places, malgré le plan pluriannuel de création de 10 000 places entre 2008 et 2012 et les 2 000 demandes encore non satisfaites, objectif pourtant réaliste !

Le programme n° 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » bénéficie d'une nouvelle dynamique, liée à la création d'un ministère dédié de plein exercice ainsi que celle d'un fonds d'expérimentations doté de plus de 6 millions d'euros. Comme pour l'économie sociale et solidaire, je regrette cependant que ce fonds semble capter une partie des financements destinés à des actions de promotion déjà mises en place, notamment le prix de la vocation scientifique et technique, ainsi que les contrats de mixité des emplois dans les entreprises.

Enfin, je tiens à faire deux principales remarques concernant le programme n° 124 « Conduite et soutien », qui est, avec 1,4 milliard d'euros de crédits, le second programme de la mission.

La première tient à son architecture, qui est entièrement refondue pour mieux faire apparaître la dépense par destination, et mieux mettre en évidence la mutualisation des services s'agissant des charges de fonctionnement. L'évolution est positive, même si elle limite notre capacité de suivi pluriannuel de l'évolution des crédits.

La deuxième remarque, plus critique, concerne le point sensible des réductions d'effectifs. Cette année encore, le plafond d'emplois des directions ministérielles, réduit à tous les échelons (central, régional, départemental), connaît une baisse de 126 équivalents temps plein. Pour les agences régionales de santé, le plafond d'emplois est réduit de 243 équivalents temps plein. Je regrette fortement cette évolution, d'autant plus qu'elle touche particulièrement les catégories B et C. Le ministère indique que ce processus de requalification des emplois renforce la fonction de pilotage et d'expertise de l'administration. Mais une administration opérationnelle, de terrain, dans les départements, a également besoin d'agents de catégorie B et C !

De plus, cette requalification des emplois explique qu'on assiste, malgré la réduction des effectifs, à une hausse de la masse salariale. Ainsi, les crédits destinés au fonctionnement des ARS sont en progression de 30 millions d'euros, principalement du fait de la masse salariale.

Sous le bénéfice de ces observations, et en considération, essentiellement, de mes réserves liées à l'objectif de réduction des effectifs, je m'abstiens de proposer une position à la commission, et m'en remets à cette dernière pour l'adoption ou non des crédits de la mission.

M. Albéric de Montgolfier. - Comme les années précédentes, les crédits liés au « RSA activité » sont surévalués par la loi de finances initiale et en partie non consommés en exécution. La situation est paradoxale, alors que le RSA « socle » représente une charge croissante pour les départements.

Par ailleurs, je regrette que le fonds national de financement de la protection de l'enfance ne soit pas doté, alors qu'il a vocation à compenser la charge, croissante, liée à la protection de l'enfance dans les départements. En particulier, le fonds pourrait permettre une compensation des missions nationales, comme la prise en charge des mineurs étrangers isolés.

M. Jean-Claude Frécon. - Comment expliquer, s'agissant des agences régionales de santé, que la réduction des effectifs de 243 équivalent temps plein s'accompagne d'une hausse des crédits ? Quel est le nombre total d'emplois dans les ARS ?

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - Pour répondre à Albéric de Montgolfier, nous sommes en effet frappés par la sous-consommation des crédits liée à ce phénomène de non recours. Le rapport du comité national d'évaluation a pu fournir des premières explications à ce problème déjà identifié. Ainsi, 11 % des non recourants n'ont jamais entendu parler du RSA : il s'agit, le plus souvent, d'hommes seuls en situation de grande précarité. 35 % des non recourants connaissent le RSA, en ont déjà bénéficié, mais n'en sont pas allocataires au moment de l'enquête. Ce sont les non recourants transitoires, qui sont nombreux parmi les travailleurs pauvres aux revenus d'activité irréguliers. Enfin, 54 % sont des personnes qui connaissent le RSA mais n'en ont jamais bénéficié ; il s'agit, notamment de personnes qui refusent la prestation ou pour lesquelles le gain financier est trop faible pour justifier de la demander ; on remarque ainsi qu'en dessous de 50 euros par mois, la plupart des bénéficiaires potentiels renoncer à recourir à la prestation.

Face à ce problème du non recours, le Gouvernement a mis en oeuvre depuis 2010 un plan de simplification. En effet, certaines démarches méritaient d'être simplifiées et l'ont été. Je crois qu'il faut essayer d'améliorer l'information et l'accompagnement de ce public particulier ; nous avons notamment pensé à renforcer, de ce point de vue, le rôle des centres communaux d'action sociale.

Pour répondre à la question de Jean-Claude Frécon, le plafond d'emplois total des ARS est fixé, pour 2013, à 9 038 équivalents temps plein.

M. Philippe Marini, président. - Les ARS sont le résultat de la fusion de plusieurs administrations, en particulier les anciennes agences régionales des hôpitaux, ainsi que les directions régionales des affaires sanitaires et sociales. Par ailleurs, on peut lire, dans la note du rapporteur, que sur les 243 suppressions de postes, 130 sont en réalité liées à une correction technique ; l'économie permise, d'un point de vue budgétaire, se limite donc à 113 postes. S'agissant de l'écart entre la réduction des effectifs et la hausse des crédits, la note précise qu'il s'agit notamment d'ajustements techniques, comme la contribution au CAS « Pensions » ou la réévaluation des dépenses immobilières locatives. Il s'agit là, sans doute, d'une remise à niveau normale résultant de la création récente de cette structure issue de plusieurs administrations différentes.

Nous en venons maintenant à l'examen des articles 70, 70 bis et 70 ter rattachés à la mission.

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - L'article 70 a pour objet d'assurer le financement de deux dispositifs par le FNSA. D'une part, il s'agit de prévoir la prise en charge par le Fonds de la prime de Noël accordée aux allocataires du RSA socle, mais aussi aux bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique et des allocations liées. Cela est cohérent avec la budgétisation, pour la première fois, de la prime de Noël au sein de la mission, pour un montant total de 465 millions d'euros en 2013. Ce mode de financement, déjà prévu pour les bénéficiaires du RSA par le collectif budgétaire de fin d'année 2011, est ainsi pérennisé et intégré au sein du code de l'action sociale et des familles. Il est cohérent avec l'augmentation des ressources du FNSA permise par le relèvement des recettes fiscales qui lui sont affectées. Cependant, je regrette que le Gouvernement n'ait pas « franchi le pas » et rendu obligatoire le versement de cette prime, qui est pourtant inscrite dans le paysage des aides sociales depuis près de quinze ans. En effet, le présent article précise que les aides peuvent être accordées ; en d'autres termes, dès 2014, le Gouvernement peut, sans modification juridique, ne pas verser la prime !

D'autre part, l'article prévoit de prolonger, pour la seule année 2013, le financement par le FNSA du « RSA jeunes », pour sa partie « activité » et sa partie « socle », par dérogation au droit commun du RSA selon lequel les départements financent la partie « socle ». En effet, le « RSA jeunes », instauré en 2010, se caractérise par une montée en charge particulièrement lente : le nombre de bénéficiaires a même décru entre 2011 et 2012 et est repassé sous la barre des 10 000 ! Les conditions d'éligibilité sont très strictes et impliquent des démarches administratives compliquées. En 2013, le coût estimé du « RSA jeunes » est de 27 millions d'euros, soit 13 millions pour la partie « socle » et 14 millions pour la partie « activité ». Mais devant les incertitudes qui pèsent sur son évolution, le Gouvernement a souhaité que le FNSA continue de prendre en charge cette dépense. Pour ma part, je souscris à cette prise en charge en 2013, tout en demandant au Gouvernement qu'elle soit l'occasion de réfléchir à une évolution du régime, vers un assouplissement de ses critères ou une intégration au RSA de droit commun.

Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose d'adopter l'article 70 sans modification.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption sans modification de l'article 70 du projet de loi de finances pour 2013.

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - L'article 70 bis, adopté par l'Assemblée nationale hier soir à l'initiative du Gouvernement, est une modification technique qui a pour objet d'étendre aux rentes d'accidents du travail et maladies professionnelles le mécanisme existant pour les avantages d'invalidité ou de vieillesse et permettant à la CAF d'être subrogée dans les droits des bénéficiaires pour obtenir le recouvrement des indus d'allocations aux adultes handicapés. Cette extension fluidifie, pour les CAF, le recouvrement des indus d'AAH. D'après les informations que j'ai pu recueillir, cette modification est demandée par les caisses depuis plusieurs années ; elle est rendue aujourd'hui possible d'un point de vue technique grâce à l'amélioration de l'adhérence entre les systèmes d'information des CAF et des organismes payeurs des rentes d'ATMP. Par ailleurs, le mécanisme de subrogation présente l'avantage de renforcer le principe de subsidiarité de l'AAH par rapport aux autres allocations de solidarité. En tout état de cause, la modification ne créé ni ne retranche de droits pour les bénéficiaires, pour lesquels le mécanisme de subrogation est transparent. Je vous propose donc l'adoption de cet article additionnel sans modification.

M. Philippe Marini, président. - Sans rentrer dans le fond du dispositif, de nature technique, je m'interroge sur sa place en loi de finances. Modifiant une disposition du code de la sécurité sociale, il pourrait figurer en loi de financement de la sécurité sociale.

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - On peut en effet se poser la question. Cependant, il est rattaché à cette mission au titre de l'allocation aux adultes handicapés.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption sans modification de l'article 70 bis du projet de loi de finances pour 2013.

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - J'en viens à l'article 70 ter, qui a pour objet de prévoir que les crédits destinés aux expérimentations, ainsi que les résultats de ces dernières une fois achevées, sont présentés dans les documents de politique transversale « Inclusion sociale » et « Politique d'égalité entre les femmes et les hommes ». En effet, la mission « Solidarité » est caractérisée par la présence de plusieurs programmes comportant des actions d'expérimentations. Il s'agit, en particulier, du programme n° 304 « Lutte contre la pauvreté », qui comprend, à partir du projet de loi de finances pour 2013, une action d'expérimentations en matière sociale de façon générale et une action d'expérimentations en économie sociale et solidaire, pour un montant total de près de 6 millions d'euros. Il s'agit également du programme n° 137 « Égalité entre les femmes et les hommes », qui porte désormais un fonds d'expérimentations doté de 6 millions d'euros également.

Or, l'utilisation des crédits d'expérimentation est mal documentée dans le projet annuel de performances. Je regrette que nous ne soyons pas mieux informés des résultats des expérimentations que ces crédits financent, notamment au regard des perspectives de généralisation de celles considérées comme réussies. En conséquence, l'ajout de la liste, de l'objet, des crédits et des résultats des expérimentations en cours et achevées au sein des documents de politique transversale permet d'améliorer le suivi de ces expérimentations et l'information du Parlement. Je vous propose donc l'adoption de cet article sans modification.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption sans modification de l'article 70 ter du projet de loi de finances pour 2013.

M. Philippe Marini. - Nous en venons au vote des crédits de la mission, pour lequel le rapporteur spécial s'abstient et s'en remet à la commission.

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Mercredi 14 novembre 2012

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

Union bancaire - Examen du rapport et du texte de la commission

Au cours d'une première réunion tenue le matin, la commission procède tout d'abord à l'examen, en application de l'article 73 quinquies, alinéa 3, du Règlement du Sénat, du rapport de M. François Marc, rapporteur, et à l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de résolution européenne n° 87 (2012-2013), présentée par M. Richard Yung, au nom de la commission des affaires européennes, sur l'Union bancaire (E 5512, E 7417, E 7684 et E 7685).

M. François Marc, rapporteur général. - La conjoncture financière très instable justifie l'examen de cette proposition de résolution européenne par notre commission. La mise en place de l'union bancaire à l'échelle de la zone euro fait partie, depuis le sommet de la zone euro et le Conseil européen des 28 et 29 juin 2012, des principales solutions esquissées pour résoudre la crise de la monnaie unique. Elle est l'une des grandes priorités politiques de l'Union européenne.

L'union bancaire vise à briser un cercle vicieux et décorréler le risque souverain et le risque bancaire. Il s'agit dans un premier temps de relever le niveau d'exercice de la supervision bancaire en la confiant à la Banque centrale européenne (BCE), possibilité déjà prévue par le traité. Un superviseur européen serait à la fois plus efficace et moins suspect d'éventuels conflits d'intérêts. L'union bancaire comprend deux autres piliers : un cadre unique de résolution des défaillances bancaires, et un système de garantie des dépôts.

L'union bancaire est un acte politique fort des Européens pour sortir à la fois de la crise des dettes souveraines et de la crise bancaire. Cette proposition de résolution européenne, adoptée à l'unanimité par la commission des affaires européennes, montre la détermination du Sénat à engager le débat au niveau national, pour en identifier les enjeux, les avantages et les conséquences de long terme.

Je n'ai rien retranché du texte de Richard Yung. En introduction, celui-ci rappelle notre dernière résolution européenne sur la réglementation prudentielle bancaire. Il est en effet utile, alors que les Etats-Unis viennent de reporter la mise en oeuvre de Bâle III, d'évoquer le contexte général et les nécessités du financement des entreprises et des collectivités territoriales. Je propose de préciser les raisons d'être et l'objectif de l'union bancaire : mettre un terme aux soupçons sur la solidité du secteur bancaire européen en harmonisant les pratiques de supervision. A cet égard, la conduite de tests de résistance par les superviseurs nationaux a jeté un doute sur la qualité et l'impartialité de certains d'entre eux vis-à-vis des banques qu'ils contrôlent. L'introduction précise enfin que le projet d'union bancaire comprend trois volets, et que le mécanisme de supervision unique (MSU) en discussion pourra ensuite être complété par un cadre commun de résolution des crises bancaire et par un système de garantie des dépôts.

Premier point de la proposition de résolution : se déclarer favorable au principe de l'union bancaire et prendre acte du calendrier. Il me semble utile de rappeler que la Commission s'inscrit dans la droite ligne des conclusions du Conseil européen des 28 et 29 juin 2012. Un nouvel alinéa exprime le souhait que le mécanisme de surveillance unique (MSU) soit opérationnel, même partiellement, dès la première moitié de l'année 2013.

Le champ des établissements bancaires concernés est un enjeu de la négociation à l'échelle européenne. La France, avec la Commission européenne, a toujours été favorable à une intégration de l'ensemble des banques. L'Allemagne souhaite que soient seules concernées les banques systémiques, pour protéger, dit-on, ses banques régionales et caisses d'épargne locales, pour certaines moins solides, et toutes politiquement sensibles. Je partage avec Richard Yung le principe de l'intégration de toutes les banques dans le mécanisme de supervision. Son texte précise que même dans le cas probable d'une mise en place graduelle du dispositif, l'objectif reste celui d'une couverture complète. Il s'agit ici d'assurer le jeu égal de la concurrence : les crises bancaires européennes les plus graves ont frappé des établissements non systémiques, comme Bankia ou Northern Rock.

Il s'agit également d'un intérêt stratégique pour la France : son réseau étant très concentré, la couverture des seules banques systémiques placerait l'ensemble de ses établissements sous la supervision de Francfort, tandis qu'en Allemagne, seule la Deutsche Bank le serait ! Le gouverneur de la Banque de France, Christian Noyer, l'a d'ailleurs rappelé lors de son audition par notre commission des finances le 16 octobre 2012 : « si la supervision européenne ne devait viser que les grandes banques, la France devrait s'y opposer ».

Je ne propose pas de modifications au texte de Richard Yung s'agissant des règles internes de la BCE en tant que superviseur.

La France soutient le principe d'une responsabilité de la supervision confiée à la BCE. Toutefois, comme le système européen des banques centrales, le système européen des superviseurs devra fonctionner sur une base décentralisée, la préparation et la mise en oeuvre des décisions étant confiées au superviseur national.

Les décisions du Conseil européen de juin dernier laissaient entendre que le MSU était une condition nécessaire mais non suffisante pour que le mécanisme européen de stabilité (MES) puisse recapitaliser directement les banques, sans avoir à recapitaliser les Etats membres. Cependant, plusieurs ambiguïtés demeurent : une fois le MSU en place, quelles seront les autres conditions posées à une recapitalisation des établissements ? A quelles banques cette possibilité sera-t-elle ouverte : aux banques déjà en difficulté, notamment espagnoles, ou à celles qui le deviendront ? Je demande que les termes du débat soient clarifiés, ce qui ne préjuge pas de la position que nous prendrons sur le fond.

Il faut préciser que le MSU est ouvert aux Etats non membres de la zone euro. Les modalités techniques d'une telle participation sont en cours de définition à Bruxelles. Elles doivent être attractives, afin que les Etats qui ont vocation à rentrer dans la zone euro se rapprochent progressivement de ses standards. De plus, les secteurs bancaires de ces pays sont dominés par des établissements de la zone euro : en Pologne par exemple, 70 % du secteur bancaire est d'origine étrangère. Il est donc légitime que les superviseurs nationaux soient associés à une supervision qui a des impacts immédiats sur leur propre système bancaire et économique. Ces précisions ne valent évidemment pas pour le Royaume-Uni, qui a déjà fait savoir qu'il ne souhaitait pas rentrer dans le MSU.

Je soutiens la proposition de Richard Yung d'articuler le MSU avec l'Autorité bancaire européenne, qui a fait la preuve de son utilité en termes d'harmonisation réglementaire. Celle-ci continuera à jouer un rôle important en tant qu'autorité de régulation pour les Vingt-sept.

Une extension à terme de la supervision européenne aux autres établissements financiers que sont les chambres de compensation et les assurances devra également être envisagée.

Je voudrais insister sur les modalités de contrôle démocratique du superviseur européen. Richard Yung propose que celui-ci soit l'une des missions explicites de la conférence interparlementaire de l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). C'est une idée intéressante car la soutenabilité des finances publiques des Etats de la zone euro est très dépendante de la santé des différents secteurs bancaires. Mais compte tenu de la rédaction de l'article 13 du TSCG, il n'est pas certain que cela soit juridiquement possible. C'est pourquoi je propose d'ajouter une deuxième possibilité : la création d'une commission ad hoc au sein de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (Cosac). En outre, il me semble utile de prévoir l'audition du futur président du comité de surveillance de la BCE par le Parlement national lorsque le superviseur européen identifie une situation de crise sur un établissement bancaire de cet Etat et prend les premières mesures pour y remédier - relèvement des niveaux de fonds propres, révision de la gouvernance. Par exemple, si le superviseur européen était installé, nous pourrions lui demander des comptes sur sa gestion de la situation du Crédit immobilier de France (CIF), comme nous l'avons fait avec l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP).

Enfin, la Commission européenne a déjà présenté une proposition de directive fixant un cadre de redressement et de résolution des défaillances bancaires. Ce projet oblige les Etats membres à disposer de procédures et d'autorités dédiées. Toutefois, la Commission européenne a précisé au Conseil européen d'octobre dernier qu'elle comptait proposer un projet de législation pour l'établissement d'un mécanisme de résolution unique pour les Etats participant au MSU. La proposition de la commission des affaires européennes soutient ces travaux. Il s'agit en effet de l'étape ultérieure de réalisation de l'union bancaire. Je propose de demander que cette éventuelle autorité commune de résolution tienne compte des économies nationales : les secteurs bancaires ont encore une forte assise nationale, si bien que les crises bancaires ont des conséquences économiques, sur l'emploi et le crédit, sensibles à l'échelle nationale. Voyez Dexia ou le CIF. Aussi est-il essentiel que l'autorité de résolution commune en tienne compte. Je vous propose également de suggérer que les autorités nationales de résolution - en France, essentiellement l'ACP - soient associées au cadre commun de résolution.

La France doit avoir une position en pointe. Nous avons en effet des atouts à faire valoir et nous devons rester vigilants sur le périmètre des établissements soumis au contrôle du MSU.

M. Philippe Marini, président. - Je remercie le rapporteur général de sa précieuse contribution à l'amélioration du texte.

Le président de la Fédération bancaire française s'inquiétait hier de la dissymétrie de part et d'autre de l'Atlantique dans la mise en oeuvre des règles prudentielles de Bâle III : la directive européenne CRD IV a en effet pris les devants, tandis que les Etats-Unis semblent avoir repoussé sine die l'entrée en vigueur de ces contraintes nouvelles sur son activité économique. Nous pourrions compléter ainsi le paragraphe 9 : « rappelle les termes de sa résolution concernant les propositions de réglementations prudentielles dites CRD IV, en souhaitant que leur mise en oeuvre en Europe s'opère en même temps qu'aux Etats-Unis, et en insistant sur la nécessité de veiller à ne pas compromettre le financement des entreprises... » Une telle proposition se heurtera à de forts obstacles juridiques au niveau communautaire. Usons tout de même de notre liberté de parole !

Les organes représentatifs des parlements susceptibles d'intervenir sont la conférence interparlementaire, mentionnée à l'article 13 du TSCG, et la Cosac, dans le traité de Lisbonne. Ne pourrait-on pas fusionner les deux étapes ? Les rencontres sont certes indispensables mais il n'est pas toujours facile de concilier le temps national et le temps européen. Le rapporteur général et moi-même sommes ainsi invités pour la seconde année consécutive à la rencontre qui se tient en novembre à Nicosie entre les commissions des finances des Etats de l'Union européenne mais, discussion budgétaire oblige, nous ne pouvons nous y rendre. M. Jean Arthuis a accepté de représenter la commission.

M. François Marc, rapporteur général. - Nous partageons tous l'inquiétude exprimée par les banquiers sur la mise en oeuvre différenciées des règles prudentielles en Europe et aux Etats-Unis. De mois en mois, on voit grossir les rangs de ceux qui cherchent à s'affranchir des contraintes nouvelles pourtant si utiles...

Dans le texte que je propose, la dualité du contrôle démocratique n'est qu'apparente : la Cosac serait sollicitée seulement si la conférence interparlementaire ne peut l'être.

M. Richard Yung. - J'accepte toutes les propositions du rapporteur général.

Le Sénat est la première instance parlementaire à se saisir de ce dossier encore en discussion à Bruxelles. Cette résolution montre que la France suit de près cette question. Le MSU est l'un des trois piliers, les deux autres n'ayant pas encore pris forme. Il est vrai que le sommet de juin ne les exigeait pas.

La discussion est complexe en raison de la base juridique de la proposition de la Commission européenne, c'est-à-dire l'article 127 du traité qui a créé la BCE. Il faut un vote à l'unanimité. Ce ne sera pas un chemin de roses. L'Allemagne s'oppose à l'extension du périmètre des banques et des institutions à surveiller. Or, la Landesbank HSH Nordbank, à Hambourg, a par exemple dû réduire son activité de financement de la construction navale de 4 à 5 milliards d'euros : l'Allemagne cherche à jeter un voile pudique sur la situation de ses banques régionales... Elle s'oppose également à la recapitalisation des banques, notamment espagnoles, par le MES, au motif que le mécanisme fonctionnerait pour l'avenir et non pour le passé. On a donc repoussé à plus tard - on le fait toujours en cas de désaccord, et c'est là le gros problème de l'Union européenne - un accord sur la date d'entrée en vigueur de la supervision.

Faut-il prendre en compte ou non les pays situés en dehors de la zone euro ? C'est un débat kafkaïen... La BCE est compétente au sein de la zone euro uniquement, mais son action a des conséquences au-delà en Europe. La base juridique pour associer dès maintenant les pays qui veulent entrer à terme dans la zone euro est encore à trouver. Mieux vaut pourtant qu'ils puissent participer, sinon nous serons soumis à une surveillance forte tandis que les pays d'Europe centrale, les pays nordiques et la Grande-Bretagne, qui est toujours hostile à tout, ne seraient sous aucune surveillance. Si l'on trouve un mécanisme, très bien, sinon, l'association se fera plus tard, selon d'autres modalités.

Un comité de surveillance au sein de la BCE rend compte au conseil des gouverneurs. Pilote de la politique monétaire, ce dernier est le garant du système. Il est donc peu enclin à se voir attribuer la gestion de la situation quotidienne des banques, à plus forte raison si celles-ci peuvent être entraînées dans des crises menaçant la survie de la zone euro. Nous devons trouver une solution simple de mener ces deux missions sans interférences. En France, le gouverneur de la Banque de France et l'Autorité de contrôle prudentiel sont deux entités distinctes. La Secrétaire générale de l'ACP travaille en toute autonomie ! Il s'agit de trouver un système souple, il n'est pas encore au point.

M. Philippe Marini, président. - Vous souscrivez donc à l'adjonction du rapporteur général ainsi qu'à ma proposition ?

M. Richard Yung. - Tout à fait.

M. Jean Arthuis. - Je félicite Richard Yung ainsi que le rapporteur général pour la qualité de leur travail. La question du contrôle démocratique me préoccupe. Nous gagnerons à préciser notre point de vue sur la surveillance du gouvernement de la zone euro. La logique actuelle est au renforcement des prérogatives de ce dernier. Être dans la zone euro crée des obligations sans précédent : ce sont les membres de la zone euro qui mettent la main à la poche lorsque la situation l'exige ; ce sont eux qui constituent le capital et assument les garanties du MES. Les finances nationales sont engagées.

Je propose donc que le comité de surveillance de la gouvernance de la zone euro inclue des parlementaires des Etats membres de la zone euro ainsi que des parlementaires européens élus dans les Etats membres de la zone euro. Cette proposition risque de déplaire à Strasbourg, pour qui seuls les Vingt-sept comptent... Mais à ce stade, la Cosac n'est qu'un alibi démocratique, elle n'exerce aucune influence. Je souhaite que nous soyons plus directifs.

Les pays n'appartenant pas à la zone euro ont tous vocation à la rejoindre. Cela dépend de leur volonté et de leur faculté à en remplir les critères.

M. Philippe Marini, président. - L'article 13 du TSCG dispose que le Parlement européen et les parlements nationaux des parties contractantes définissent ensemble l'organisation et la promotion d'une conférence réunissant les représentants de leurs commissions concernées afin de débattre des politiques budgétaires et d'autres questions. Ce mécanisme est original, car il suscite l'initiative des vingt-sept parlements nationaux des Etats membres de l'Union européenne. C'est à leurs présidents respectifs d'agir.

M. Jean Arthuis. - Oui, mais le MSU et le contrôle bancaire dépendent de la BCE, dont le mandat lie les membres de la zone euro, non les autres Etats...

Le président Van Rompuy a déclaré que les parlements nationaux étaient des institutions motrices de la construction européenne : c'est l'occasion de mettre un pied dans la porte.

M. Aymeri de Montesquiou. - Les accords de Bâle III sont-ils le fruit d'un G20 ?

M. Richard Yung. - Non, c'est un comité d'experts issu du Conseil de stabilité financière !

M. Albéric de Montgolfier. - Prenons acte de la position américaine sur Bâle III. L'Europe doit-elle l'appliquer unilatéralement ? Pourquoi vouloir être en avance et mettre en oeuvre cette idée promue à l'origine par les Etats-Unis ?

Mme Fabienne Keller. - Je soutiens fortement la proposition d'amendement présentée par Jean Arthuis, non sous l'angle juridique, mais plutôt politique : elle prend acte des solidarités de fait qui existent entre les budgets et les économies des Etats membres de la zone euro. Nous devons en outre approfondir les liens entre la construction européenne et les peuples. La création d'une assemblée composée de représentants des parlements nationaux - par exemple des commissions des finances et des commissions des affaires européennes - et du Parlement européen me semble intéressante. En outre, aucune institution existante ne résout le problème de la dualité entre les dix-sept membres de la zone euro et les vingt-sept membres de l'Union européenne. Revenons au bon vieux système des assemblées européennes : les dix pays en cours d'intégration de la zone euro pourraient avoir qualité d'observateurs, ce qui leur permettrait de suivre les débats.

Enfin, le Parlement européen de Strasbourg est disponible trois semaines par mois. Il serait très heureux d'accueillir cette nouvelle assemblée, et de coopérer efficacement avec l'Europe plus large que composent les quarante-sept Etats du Conseil de l'Europe qui travaille juste à côté ! Je fais le rêve d'une Europe non pas figée à vingt-sept, mais fonctionnant à plusieurs échelles, et en mesure d'élaborer, par exemple, une politique énergétique avec son voisin russe. Un tel lieu de débat et de rencontre serait source d'avancées stratégiques pour l'avenir du continent.

M. Philippe Marini, président. - L'intervention de Fabienne Keller renvoie au rappel historique que faisait récemment le président Giscard d'Estaing : Strasbourg a été choisi comme siège du Parlement européen grâce à l'insistance de Pierre Pflimlin. Quant au siège des autres institutions, Paris tenait alors la corde... Voilà qui nous rappelle la relativité des choses.

M. François Trucy. - Nous déployons une énergie colossale pour soutenir un euro affaibli : comment se fait-il que l'écart avec le dollar n'ait pas subi une variation favorable à nos exportations ?

M. Philippe Marini, président. - Nous n'avons pas de jugement à porter sur la valeur de la monnaie. Le président Gallois, lorsqu'il était à la tête d'EADS, se montrait extrêmement préoccupé par la parité entre l'euro et le dollar. Ce n'est plus, semble-t-il, sa première préoccupation. Tout est relatif...

M. Richard Yung. - Le TSCG n'a rien à voir avec le mécanisme de supervision bancaire. Le membre français du directoire de la BCE me l'a d'ailleurs confirmé. « En France, m'a-t-il dit, vous auditionnez la directrice de l'autorité de contrôle prudentiel : vous ferez pareil avec le mécanisme de supervision bancaire européen ». Cela me semble une réponse peu satisfaisante. J'approuve la proposition de Jean Arthuis, qui se heurtera à des résistances ; mettons au moins le pied dans la porte.

M. Philippe Marini, président. - Je suggère d'insérer un alinéa spécifique, pour souhaiter que les Etats membres de la zone euro prennent l'initiative de créer un comité parlementaire de supervision de l'union bancaire, constitué de représentants des commissions compétentes des parlements nationaux et du Parlement européen.

M. Jean Arthuis. - Ce comité devrait être en charge à la fois de la surveillance du fonctionnement de l'union bancaire et de la gouvernance de la zone euro. C'est l'objet de l'article 13 du TSCG.

M. Philippe Marini, président. - La gouvernance de la zone euro est une notion très large : elle recouvre la politique économique, la fiscalité...

M. Jean Arthuis. - Nous élaborons une résolution : prenons la liberté de faire vivre le débat sur les orientations européennes ! Notre rôle est politique, nous ne sommes pas tenus par une vision strictement juridique. C'est l'absence de gouvernement économique de la zone euro qui nous a précipités dans la crise : les agences de notation ont cru pendant dix ans que la zone euro était un espace fédéral, alors que c'était le kaléidoscope de toutes les faiblesses des Etats membres ! On peut se faire plaisir et rêver, mais il faut finalement atterrir dans le bac à sable.

Mme Fabienne Keller. - Il n'y a pas de mal à se faire plaisir. Les Allemands ont proposé la création d'un tel lieu de pilotage. Il est capital que le Sénat français s'engage pour la création de ce lieu de dialogue original qui atténuera la césure considérable qui existe entre le Parlement européen et les parlements nationaux - le retard d'application des directives en témoigne - et qui demain aura peut être d'autres compétences.

M. Philippe Marini, président. - Et qui de surcroît sera peut-être installé à Strasbourg...

Mme Fabienne Keller. - Pour que l'idée européenne vive, alors que tous les Etats membres se crispent sur les questions budgétaires, montrons que le Sénat français a une vision sur la dynamique d'intégration de la zone euro.

M. Jean Arthuis. - Vous m'avez donné mission de représenter la commission à la conférence des présidents des commissions des finances. Je me sentirai d'autant plus à l'aise en défendant ce point de vue original au sein d'un ordre du jour qui, dans ce type de réunions, est généralement très conventionnel et ne débouche sur rien.

M. Philippe Marini, président. - Ajoutons donc un alinéa formulé ainsi : « Souhaite que les Etats membres de la zone euro prennent l'initiative de créer un comité parlementaire de supervision de la gouvernance de la zone euro, constitué de représentants des commissions compétentes des parlements nationaux et du Parlement européen ».

M. Richard Yung. - Ne pourrions-nous pas viser également la supervision du système bancaire ? C'est ce dont nous traitons.

M. Philippe Marini, président. - « de supervision de la gouvernance de la zone euro, et en particulier de l'union bancaire ». Nous avons donc deux adjonctions au texte proposé par le rapporteur : d'abord sur le principe de réciprocité avec les États-Unis s'agissant de la mise en oeuvre des règles de Bâle III ; ensuite, sur le contrôle démocratique du superviseur européen.

Au terme de ce débat, la proposition de résolution européenne est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Loi de finances pour 2013 - Examen des articles de la première partie

Puis la commission procède à l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2013, sur le rapport de M. François Marc, rapporteur général.

M. François Marc, rapporteur général. - L'équation budgétaire pour 2013 est l'une des plus compliquée que nous ayons jamais eu à résoudre. La procédure pour déficit excessif prévue par le pacte de stabilité a été engagée le 27 avril 2009 et il convient de ramener le déficit des administrations publiques sous le seuil de 3 % avant la fin de l'année 2013. Six autres Etats sont soumis à la même obligation : le Danemark, l'Autriche, la République tchèque, les Pays-Bas, la Slovénie et la Slovaquie. Pour la France, cela implique de réduire en une seule année - la procédure date d'avril 2009, j'y insiste - notre déficit de 1,5 point de PIB, pour le faire passer de 4,5 % à 3 % du PIB. Un tel effort n'a jamais été consenti depuis 1960, date du début de la série statistique dont nous disposons.

Si la France décidait de s'affranchir de l'objectif assigné, la crédibilité de sa politique budgétaire serait remise en cause et elle le payerait très cher en termes de coût de financement de sa dette. L'objectif du Gouvernement est donc de tenir notre pays à l'écart d'une augmentation autoréalisatrice des taux d'intérêt de notre dette, comme en Espagne et en Italie, de façon à préserver des marges de manoeuvre budgétaires... et notre modèle social. Mais parallèlement à cette exigence de discipline budgétaire, le Gouvernement doit aussi mettre en oeuvre les réformes sur la base desquelles le président de la République et sa majorité ont été élus : amélioration de la progressivité de l'impôt sur le revenu, uniformisation des conditions de taxation entre capital et travail, rééquilibrage de la fiscalité des entreprises entre grands groupes et PME.

Le projet de loi de finances est particulièrement dense : 45 articles initiaux en première partie, contre 30 l'année dernière. L'Assemblée nationale n'a ajouté que 17 articles nouveaux, contre 29 l'année dernière : le projet de loi de finances 2013 est un bloc cohérent, qui laisse peu de place pour des ajouts ou des modifications substantielles. Deux articles relatifs à la fiscalité du patrimoine, et en particulier celui sur la fiscalité des plus-values de cession de valeurs mobilières, ont été réécrits, totalement ou partiellement, lors des débats. En outre, depuis l'adoption de la première partie à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a annoncé une importante réforme fiscale pour l'année prochaine.

Dans ces conditions, que doit faire le Sénat ? D'abord, soutenir sans état d'âme la démarche vertueuse du Gouvernement et son effort de redressement des comptes publics. Ensuite, rechercher la lisibilité de l'action publique : les mesures annoncées doivent être assimilées par les intéressés, il y a peut-être lieu de les préciser, sans revenir sur des dispositifs complexes déjà révélés à l'opinion publique. Enfin, le Sénat doit être présent là où il est attendu et creuser son sillon.

Ainsi nous avons apporté une contribution significative à la loi organique sur la programmation et la gouvernance des finances publiques, notamment pour affirmer les droits du Parlement. Sur ce thème, j'ai déposé une proposition de loi organique pour faire en sorte que les futurs dirigeants de la Banque publique d'investissement soient nommés dans les conditions prévues à l'article 13 de la Constitution, comme les dirigeants d'Oséo. Cette initiative a été reprise par les députés et nous aurons à en discuter. Nous nous sommes emparés de la question de l'accession sociale à la propriété à la suite de la défaillance du Crédit immobilier de France (CIF) et nous devons aller au bout de notre démarche.

Nous examinerons en deuxième partie les dispositions relatives au financement des collectivités territoriales. Compte tenu des réductions annoncées des dotations de l'Etat et du renforcement en cours - et souhaitable - de la péréquation, nous devons anticiper. Je ferai des propositions soit dans la seconde partie, soit en collectif budgétaire. Il serait pertinent de retenir la préconisation du rapport Guené-Escoffier consistant à indexer sur l'inflation les tarifs des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (Ifer). Surtout il convient d'engager une expérimentation sur la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation, comme nous l'avions fait, il y a deux ans, pour les valeurs locatives des locaux professionnels : à l'initiative du Sénat, cette expérimentation a été généralisée dans le collectif budgétaire du mois de juillet.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

M. Philippe Marini, président. - Souhaitez-vous procéder à un vote article par article ou à un vote global sur cette première partie après avoir examiné les amendements ?

M. Francis Delattre. - Je suis très déçu par les amendements du rapporteur général. Alors que le rapport de M. Gallois sur la compétitivité vient d'être rendu public, nous attendions des propositions. Il y a urgence, pour les PME notamment. Il serait irresponsable de ne pas en tenir compte. Ne reportons pas les mesures à 2013 ou 2014. C'est le rôle de notre commission de traiter des vrais problèmes. Les Français croient que vous avez changé de programme. Veillez à la cohérence entre les discussions budgétaires et la conférence de presse d'hier !

M. Philippe Marini, président. - Annoncez-vous le dépôt d'une motion de renvoi en commission ?

M. Francis Delattre. - C'est une éventualité. De même que les Allemands ont su s'unir pour mettre en oeuvre les grandes réformes, un consensus serait aujourd'hui possible pour mettre en oeuvre le rapport Gallois. Saisissons cette opportunité historique !

M. François Marc, rapporteur général. - Le débat sur le rapport Gallois aura lieu en temps utile.

M. Albéric de Montgolfier. - Nous sommes partisan d'un vote global et non sur chaque article pris séparément, puisque le texte a une cohérence globale.

Nous nous sommes prononcés contre la loi de programmation. Il y a maintenant un problème de compatibilité entre les mesures inscrites en loi de finances et celles annoncées tout récemment. Les 20 milliards d'euros d'impôts supplémentaires ne vont pas dans le bon sens. Le groupe UMP votera contre les articles de la première partie.

M. Philippe Marini, président. - Personne ne se manifestant contre un vote global, nous examinerons, comme à l'ordinaire, les amendements puis procéderons à un vote global.

Article 2

M. François Marc, rapporteur général. - Dans une perspective volontairement modeste, mes amendements ont pour objet d'apporter quelques compléments à ce projet de loi de finances, le plus exigeant depuis les années soixante, et d'accompagner le travail de redressement de nos finances publiques. En outre, un projet de loi de finances rectificative sera présenté pour mettre en oeuvre les 37 mesures inspirées par le rapport Gallois. Cela requiert une analyse juridique et prend nécessairement du temps.

L'amendement n° 1 atténue les effets du gel du barème de l'impôt sur le revenu pour les personnes de plus de 65 ans et les invalides aux revenus modestes. Son coût serait d'une dizaine de millions d'euros.

M. Philippe Marini, président. - Que représentent 10 millions quand l'Assemblée nationale - qui, soit dit en passant n'a réalisé aucune économie de dépenses mais seulement accru les impôts - a amélioré le solde budgétaire de 200 millions environ ?

M. Jean Arthuis. - Cet amendement annule en partie les effets de la contribution additionnelle de solidarité pour la dépendance, soit un supplément de CSG sur les pensions, que j'ai demandé chaque année depuis fort longtemps et que le Sénat a adopté hier. Je voterai contre l'amendement, il ne va pas dans le bon sens.

M. François Marc, rapporteur général. - Si le plafond de revenu, fixé à 14 220 euros, n'est pas revalorisé, les personnes qui le dépasseraient en raison de l'indexation de leur pension perdraient le bénéfice de l'abattement. Leur revenu imposable augmenterait de 16 % et leur revenu réel de 2 % seulement. Une correction est légitime.

L'amendement n°1 est adopté.

Article 4 quater (nouveau)

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 2 améliore les conditions d'application pour les propriétaires-bailleurs du crédit d'impôt en faveur des dépenses prescrites dans le cadre de plans de prévention des risques technologiques (PPRT), dont le taux a été porté de 30 % à 40 % à l'Assemblée nationale. Il précise le point de départ de l'engagement de location du contribuable. Il aligne les conditions d'application de ce crédit d'impôt sur celles du crédit d'impôt développement durable (CIDD) et précise qu'ils ne peuvent être cumulés pour une même dépense.

M. Philippe Marini, président. - En somme il s'agit d'encadrer une niche fiscale.

M. François Marc, rapporteur général. - Marie-France Beaufils et Marc Massion avaient défendu ce dispositif.

M. Philippe Marini, président. - Naguère, le rapporteur général luttait contre les niches fiscales...

M. Jean Arthuis. - Toute augmentation d'un crédit d'impôt va à l'encontre d'une démarche vertueuse car elle mine les recettes. Je voterai contre l'amendement car l'article 4 quater ne doit à mes yeux pas être amendé.

M. Pierre Jarlier. - Les travaux mentionnés ont été rendus obligatoires par les PPRT. Mais si les gens n'ont pas les moyens de les réaliser ? Je soutiens cet amendement.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article 6

L'amendement de coordination n° 3 est adopté.

Article 8

L'amendement rédactionnel n° 4 est adopté.

Article additionnel après l'article 9 bis

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 5 aligne les taux de la taxe sur les transactions financières (TTF) et ceux du droit d'enregistrement sur les cessions de droits sociaux, qui concerne les actes portant cessions d'actions de sociétés cotées non frappées par la TTF et les cessions d'actions de sociétés non cotées. Leur assiette est, en pratique, équivalente depuis la première loi de finances rectificative pour 2012. Le taux de la TTF ayant été porté à 0,2 % depuis, il convient de procéder à une harmonisation.

M. Jean-Claude Frécon. - Combien rapporterait cette mesure ?

M. François Marc, rapporteur général. - Environ 50 millions d'euros.

M. Richard Yung. - C'est un exemple de démarche vertueuse.

M. Philippe Marini, président. - Cette disposition, qui frappera les transactions sur le capital des PME, pénalisera les successions des entreprises, notamment familiales. Elle s'ajoute au nouveau régime sur les plus-values de cessions de titres.

M. François Marc, rapporteur général. - L'an passé vous aviez soutenu, tout comme MM. Carrez et Chartier à l'Assemblée nationale...

M. Jean-Pierre Caffet. - En vain !

M. François Marc, rapporteur général. - ...un amendement de même esprit de Mme Bricq, mais qui devait rapporter 900 millions d'euros car le taux était plus élevé. Vous dénoncez aujourd'hui un amendement similaire mais portant sur 50 millions. N'y a-t-il pas là une certaine contradiction ? Je rappelle que la mesure, adoptée, avait ensuite été supprimée par le Gouvernement, dans le collectif de mars.

M. Philippe Marini, président. - Le contexte est différent. Depuis, avec le collectif budgétaire de juillet et le présent texte, les charges fiscales pesant sur les entreprises et les cessions de titres ont augmenté.

L'amendement n° 5 n'est pas adopté.

Article 10

M. François Marc, rapporteur général. - L'article 10 crée, pour les terrains autres que les terrains à bâtir, et pour les seules cessions réalisées au cours de l'année 2013, un abattement exceptionnel de 20 % sur les plus-values nettes imposables, qui s'ajoute à l'abattement de droit commun. La perte de recettes d'impôt qui en résulte est estimée à 285 millions d'euros, dont 260 millions en 2013. Aussi l'amendement porte-t-il le taux de l'abattement à 15 % au lieu de 20 %, afin de modérer le coût du dispositif sans remettre en cause l'incitation à mettre des biens fonciers sur le marché.

M. Albéric de Montgolfier. - Certes l'amendement est vertueux d'un point de vue budgétaire. Mais quel sera son effet sur les recettes de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ? En diminuant l'abattement, ne risquons-nous pas de déprimer encore davantage le marché immobilier, de réduire le nombre de transactions et de diminuer le niveau des DMTO ?

M. Éric Doligé. - J'ai la même inquiétude pour les DMTO. Le Gouvernement souhaite faciliter la réalisation de logements sur les terrains à bâtir. Mais il faut aller plus loin, même si cela n'est pas vertueux, pour faciliter les transactions et rendre le marché plus vivant. Sinon nous aurons des surprises désagréables pour les budgets des collectivités.

M. Jean Arthuis. - Le président de la République expliquait qu'il entendait inscrire sa démarche dans la durée. Rien n'est urgent semble-t-il. Or cet abattement temporaire est un accélérateur de transactions, une mesure « one shot ». Elle s'ajoute à la hausse de la TVA annoncée au 1er janvier 2014 qui poussera les entreprises du bâtiment à inciter leurs clients à anticiper leurs dépenses. De tels activateurs ne fonctionnent qu'à très court terme.

M. Philippe Marini, président. - ... sauf à être renouvelés périodiquement !

M. Jean Arthuis. - Je voterai contre.

M. François Marc, rapporteur général. - Nous ne modifions pas le droit en vigueur, nous atténuons la mesure inscrite à l'article 10, qui reste très incitative et qui ne concerne pas les terrains à bâtir. Aucun choc négatif n'est donc à craindre sur la construction. Le Gouvernement manie à la fois la carotte, ici l'incitation à vendre, et le bâton, en annonçant son intention de soumettre au barème de l'impôt sur le revenu les terrains nus.

M. Philippe Marini, président. - Votre amendement réduit la portée de l'incitation.

L'amendement n° 6 est adopté.

Article 11

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 7 corrige un effet de la réforme de la taxe sur les logements vacants (THLV). Dans la mesure où cette taxe, que l'article 11 élargit à de nouvelles communes, ne peut se conjuguer avec la taxe d'habitation sur les logements vacants, certaines communes qui avaient déjà mis en oeuvre la THLV vont se trouver privées du produit fiscal qui en résultait, au profit de l'État. En compensation, l'amendement crée un prélèvement sur recettes au profit des communes. Son coût est de 3 millions d'euros.

L'amendement n° 7 est adopté.

Article 13 bis (nouveau)

M. François Marc, rapporteur général. - La suppression du critère de modulation de la « taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) déchets » prévue à l'article 13 bis pourrait se traduire par un surcoût financier pour les collectivités locales de l'ordre de 60 millions d'euros. En effet, les installations soumises au paiement de la TGAP répercuteraient très certainement sur les collectivités territoriales la hausse du tarif induite. Il apparaît peu opportun de modifier ce régime fiscal alors qu'une large concertation est prévue en 2013 dans la feuille de route de la conférence environnementale. L'amendement n° 8 supprime en conséquence l'article 13 bis.

M. Philippe Marini, président. - J'y souscris d'autant plus volontiers que la modulation de la TGAP avait été introduite, Gérard Miquel s'en souvient, dans la loi de finances il y a quelques années, à la suite des échanges entre notre commission et le groupe d'étude sur la gestion des déchets. Les centres de valorisation énergétique les plus en pointe en sont les grands bénéficiaires. Ne pénalisons pas les collectivités les plus vertueuses.

M. Jean-Vincent Placé. - Je voterai votre amendement car la suppression de la modulation désavantagerait les collectivités soucieuses de l'environnement.

M. Gérard Miquel. - J'approuve moi aussi la proposition du rapporteur général. Il est nécessaire de remettre à plat la TGAP. L'incinération est-elle préférable au centre d'enfouissement technique (CET) ? Nous aurons l'occasion de mener cette réflexion durant l'année qui vient.

M. Pierre Jarlier. - La modulation a eu un effet incitatif sur les investissements des communes et l'on ne saurait bouleverser leurs plans de financement. Je suis pour l'amendement.

M. Philippe Marini, président. - La suppression s'appuie sur l'argument que les plans d'investissement sont désormais achevés dans la plupart des départements. Mais les collectivités les plus exigeantes se retrouveraient piégées.

L'amendement n° 8 est adopté.

Article 13 quater (nouveau)

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 9 avance au 1er avril 2013, au lieu du 1er juillet 2013, la mise en vigueur de la TGAP « sanction » applicable à la filière aménagement, afin d'inciter le ministère de l'écologie à accélérer la procédure d'agrément d'un éco-organisme.

M. Philippe Marini, président. - Voilà qui est tout à fait judicieux.

L'amendement n° 9 est adopté.

Article 15

M. François Marc, rapporteur général. - Cet article est important. Il plafonne la déductibilité des charges financières et met donc partiellement fin au biais de notre système fiscal en faveur d'un financement des grandes entreprises par endettement. Mais dans le cadre de contrats signés avec des personnes publiques, comme les partenariats public privé (PPP), certaines entreprises privées sont amenée à s'endetter massivement. Le coût accru de l'endettement sera répercuté sur les co-contractants publics, les collectivités territoriales en supporteront une partie, contrairement à l'Etat qui retrouvera sa mise au travers de l'augmentation du produit de l'impôt sur les sociétés. L'amendement n° 10 exclut du champ d'application les charges financières sur les emprunts effectués en vue de réaliser ou de gérer des équipements publics, dans le cadre d'un contrat de délégation de service public, d'une concession ou d'un PPP. Evitons-nous les contentieux liés aux modifications des conditions d'équilibre des contrats.

M. Jean Arthuis. - Vous créez une inégalité au profit des entreprises qui s'endettent pour le compte des collectivités... L'amendement concerne-t-il aussi les baux emphytéotiques administratifs ?

M. François Marc, rapporteur général. - Non.

M. Jean Arthuis. - Beaucoup d'équipements publics, comme des gendarmeries, ont été construits de la sorte.

M. Philippe Marini, président. - Rien ne vous interdit de sous-amender...

M. Philippe Adnot. - L'article 15, à l'image d'autres dispositions de ce texte, va à l'encontre des préconisations du rapport Gallois. N'est-il pas étrange, à l'heure où nous cherchons à créer des entreprises de taille intermédiaires (ETI) et à encourager l'investissement, de plafonner la déductibilité des charges financières ? L'emprunt permet aux entreprises de se développer. Je voterai contre cet amendement car je souhaite la suppression de l'article 15.

M. Philippe Marini, président. - Je trouve cette position logique. Si l'on considère que l'article 15 est nocif, on ne saurait se contenter d'en exonérer uniquement les entreprises travaillant pour les collectivités locales. Mon groupe prépare un amendement.

M. Jean Arthuis. - Les entreprises qui préserveront l'emploi en 2013 bénéficieront d'un crédit d'impôt sur les charges sociales. Mais leur impôt ne sera liquidé qu'en 2014. D'ici là, elles devront sans doute s'endetter. Le plafonnement s'appliquera-t-il aussi dans ce cas ?

M. Éric Doligé. - M. Arthuis a raison, les baux emphytéotiques devraient entrer dans le dispositif car ils obéissent au même montage financier. En l'état l'article 15 aura des conséquences sur tous les contrats signés, y compris les concessions autoroutières - et c'est l'usager qui paiera. Il modifie aussi les plans de financement des opérations en cours de négociation. Si l'article 15 doit être maintenu, votons au moins cet amendement...

M. Philippe Dominati. - L'essentiel a été dit sur le plan technique ; je tiens pour ma part à souligner le caractère profondément amoral de cet amendement. En excluant les collectivités territoriales et publiques de l'article 15, il souligne la nocivité de celui-ci. On peut d'ailleurs s'attendre à ce que toutes les entreprises privées deviennent concessionnaires ou délégataires de collectivités publiques.

M. Philippe Marini, président. - Nous vous remercions pour ce beau syllogisme.

M. Francis Delattre. - Je suppose qu'on a une idée de l'impact de cet amendement. Il est légitime d'invoquer les critères constitutionnels : l'inégalité de traitement est un vrai problème. Qui sera concerné ? Les grandes entreprises, dit le rapporteur général : lesquelles ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - De toute évidence, il vaudrait mieux supprimer l'article 15. Je suis contre la rétroactivité. S'il doit subsister, je voterai cet amendement, qui rejoint d'ailleurs celui que j'ai rédigé sur cette question. Les routes ont été évoquées : pour le transport ferroviaire, ce ne sera pas mieux. L'article 15 sera une vraie catastrophe pour la ligne Tours-Bordeaux, qui est un PPP. Nous allons dans le mur !

M. Joël Bourdin. - Je partage cette analyse. L'article 15 est douteux et si nous lui ajoutons cet amendement, je serai curieux de connaître la réaction du Conseil constitutionnel. Cet amendement tue l'article 15.

M. Philippe Marini, président. - Vous allez un peu loin.

M. François Marc, rapporteur général. - Je remercie ceux de mes collègues qui ont bien perçu la philosophie de mon amendement : il s'agit avant tout de protéger les collectivités territoriales. Nous avons tous des exemples de contrats passés par les collectivités territoriales ; si leurs bases évoluent, des contentieux sont inévitables et je cherche à les éviter. Quant au champ couvert par l'article 15, il s'agit des entreprises ayant plus de 3 millions d'euros de charges financières et dont l'endettement atteint par conséquent environ 60 millions d'euros. La déductibilité totale est la principale raison de l'écart d'imposition de 14 points d'impôt sur les sociétés entre les PME et les grandes entreprises. L'Allemagne a un dispositif comparable à celui de l'article 15. La mesure pourrait être consensuelle, elle contribue à la convergence franco-allemande réclamée par le précédent gouvernement ainsi que par Gilles Carrez, à la fois dans un rapport et dans des amendements aux lois de finances de juillet 2011 et décembre 2011. Quant à mon amendement, son objectif est modeste mais il sera utile aux collectivités. La légitimité de l'article 15 est un autre débat, politique.

M. Philippe Dominati. - Pouvez-vous nous confirmer qu'en Allemagne existe une déduction pour les collectivités territoriales ?

M. François Marc, rapporteur général. - Il existe effectivement un système de dérogation pour les collectivités territoriales dans les PPP.

M. Philippe Marini, président. - Merci pour cette précision.

L'amendement n°10 est adopté.

Article 30

M. François Marc, rapporteur général. - Cet amendement fait suite aux difficultés du Crédit immobilier de France (CIF). Je suggère que nous profitions de cet article pour poser la question du préfinancement des travaux au profit des ménages modestes, afin d'anticiper d'éventuels effets négatifs de la situation du CIF. Nous demandons au Gouvernement un rapport sur la rénovation thermique des logements du parc privé ancien, les moyens financiers administratifs mis en oeuvre pour la solvabilité et le suivi des propriétaires, occupants et bailleurs.

L'amendement n°11 est adopté.

M. Philippe Marini, président. - Nous allons nous prononcer à présent globalement sur les articles de la première partie.

M. Jean Arthuis. - Je conteste le bien fondé de la plupart des articles de première partie et serais donc enclin à voter contre. En revanche, je ne veux pas voter contre la première partie car j'estime que le Sénat a une contribution essentielle à apporter en matière d'économies de dépenses, qui viennent en discussion en deuxième partie. Si je votais contre, je n'aurais pas l'occasion de faire des propositions d'allègement des dépenses publiques, pour respecter la trajectoire vertueuse à laquelle nous invite le rapporteur général. Le groupe UDI-UC a débattu du sujet mais n'a pas encore arrêté sa position. A titre personnel, je m'abstiendrai.

M. Philippe Adnot. - Nous avons tous travaillé et devons avoir la possibilité d'exprimer nos points de vue. Interrompre l'examen n'est pas une bonne formule. Moi aussi je m'abstiendrai.

M. Pierre Jarlier. - Nous sommes tous d'accord sur l'objectif de réduction du déficit, ce sont les moyens qui font débat. Nous devons pouvoir nous exprimer en deuxième partie, où des débats très importants vont avoir lieu, péréquation, logement, aménagement du territoire, éducation... Ne pas poursuivre le débat, ce serait donner un signal très défavorable au Sénat. Je m'abstiendrai.

M. Philippe Marini, président. - Qui exprime un avis globalement défavorable sur l'ensemble de ces articles ?

M. Jean Arthuis. - Si nous votions article par article, je voterai contre tous les articles mais pas sur l'ensemble de la première partie. Je m'abstiendrai.

M. Philippe Marini, président. - Nous avons été clairs en début de réunion. La commission n'a pas souhaité un vote article par article. Nous procédons ici à un vote global sur les articles de la première partie, qui ne préjuge nullement de votre vote article par article en séance.

M. Philippe Adnot. - En cas de vote défavorable, la discussion se poursuivrait-elle ?

M. Philippe Marini, président. - Oui, car le vote de la commission est un simple avis, c'est au Sénat de se prononcer. En séance publique, le rejet de la première partie, même à égalité de voix, mettrait fin à la discussion budgétaire.

M. Philippe Adnot. - Si ce vote est sans conséquence, je vote contre.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter l'ensemble de la première partie du projet de loi de finances pour 2013, par 21 voix pour, 20 voix contre et 5 abstentions, après prise en compte des délégations de vote.

Loi de finances pour 2013 - Mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » - Examen du rapport spécial

- Présidence de M. Albéric de Montgolfier, vice-président -

Au cours d'une seconde réunion tenue l'après-midi, la commission procède tout d'abord à l'examen du rapport de M. Philippe Marini, rapporteur spécial, sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » (et articles 62 bis à 62 quinquies)

M. Philippe Marini, rapporteur spécial. - La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » poursuit, assez naturellement, en 2013 sa pente décroissante, avec une contraction de 2,5 % de ses crédits, soit un budget de 3,07 milliards d'euros en crédits de paiement. Cette baisse régulière s'explique, pour l'essentiel, par la diminution de la population des ayants droit. Le nombre de bénéficiaires de la pension militaire d'invalidité (PMI) chuterait de 2012 à 2013 de 14 500 personnes, et celui des bénéficiaires de la retraite du combattant de 43 200.

De plus, pour la première fois depuis plusieurs années, il n'y aura pas de revalorisation majeure des droits à réparation. Cependant, le budget prend en compte l'extension en année pleine de la majoration de 4 points intervenue au 1er juillet 2012 de la retraite du combattant que nous avions unanimement soutenue.

Abordons les trois programmes de la mission.

Les crédits du programme 167 « Liens entre la nation et son armée » augmentent légèrement de 1,2 % à 119,4 millions d'euros.

Ceci reflète un effort particulier dont on ne peut que se réjouir sur l'action 2 « Politique de mémoire », dont les crédits augmentent de 43,3 % pour s'établir à 17,2 millions d'euros. Il s'agit souvent d'augmentations de dotations qui ne font que mettre en oeuvre des engagements précédemment pris.

Ainsi, parmi les moyens supplémentaires de 2012 à 2013 :

- 1 million serait consacré à l'érection, près des Invalides, d'un monument aux morts en OPEX, ce qui, trente ans après l'attentat du Drakkar à Beyrouth, prend un sens particulier. Ce budget semble assez large pour ériger un tel monument ;

- 2 millions d'euros devraient permettre d'assurer la contribution du ministère de la défense au GIP « Mission du centenaire de la Première Guerre mondiale ». Nous aurons besoin des précisions du ministre pour connaître les missions précises qui lui seront dévolues. En effet, lors de la préparation budgétaire, le ministre délégué avait semblé ouvrir la voie à un élargissement de ce GIP à d'autres conflits et, en particulier, aux commémorations de la Seconde Guerre mondiale. Ce sont des aspects qui devront être précisés ;

- 1 million d'euros enfin sera consacré au programme de rénovation 2011-2018 des sépultures de guerre dans le cadre de la préparation des commémorations du centenaire de la Première Guerre mondiale. Cette augmentation des moyens correspond à une montée en puissance décidée dès 2010.

Je souhaite, à ce titre, m'arrêter sur le contrôle budgétaire que j'ai mené sur la mise en oeuvre du programme pluriannuel 2011-2018 de rénovation des sépultures de guerre à la veille des commémorations de la Première Guerre mondiale. Ce programme porte principalement sur la rénovation d'une trentaine de nécropoles nationales pour un montant de près de 35 millions d'euros.

Au cours de ce contrôle, j'ai observé que la mise en place de ce programme s'est accompagnée de l'augmentation significative des moyens budgétaires. Cependant, certaines sous-consommations montrent que les évaluations initiales des coûts des rénovations sont, pour certaines, imparfaites mais également que des appels d'offres ont engendré des résultats favorables.

La déclinaison annuelle de ce programme entre la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA) du ministère et l'ONAC, particulièrement son Pôle des sépultures de guerre installé à Metz, se fait de façon intelligente pour prendre en compte l'évolution du calendrier commémoratif et les reports de crédits existants. Je souhaite, par ailleurs, souligner la grande qualité des personnels rencontrés et dédiés à cette mission. J'ai pu entendre des propos d'une grande technicité sur les coûts et la fabrication des stèles destinées à nos nécropoles militaires.

J'ai formulé à l'issue du contrôle plusieurs recommandations. Il serait souhaitable qu'à l'avenir une meilleure concertation avec les associations d'anciens combattants puisse se mettre en place afin de prendre en compte leur sensibilité à la modification de lieux auxquels ils sont très attachés. J'ai également suggéré, lors de mes différentes rencontres, que puisse être explorée, pour les rénovations et plus largement pour la mise en valeur des lieux de mémoire, la piste du mécénat qui comporte des dispositions fiscales attractives.

Pour revenir à la programmation budgétaire en 2013, j'ai souhaité insister dans ce rapport sur le besoin que des moyens puissent être mobilisés en faveur de la préservation du patrimoine de guerre. Ceci vaut particulièrement pour toutes les localisations du front de la Première Guerre mondiale, lorsque les troupes en stationnement ont aménagé des grottes. Il existe de nombreux sites, par exemple dans la vallée de l'Aisne, où sur tout le front on retrouve des sculptures représentatives de la vie au front, des monuments sous-terrains dont la préservation est difficile. Si on veut préserver ce patrimoine, il faudra y mettre quelques moyens en partenariat avec les collectivités territoriales.

Ce programme porte également le soutien de la Journée Défense et citoyenneté pour 102,2 millions d'euros en légère baisse de 3,8 millions pour prendre en compte la baisse du plafond d'emplois de 1 555 à 1 518 ETPT. Je rappelle qu'après la suspension du service national, les effectifs de la Direction du Service national avaient augmenté significativement.

Le principal programme, 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant », voit ses crédits baisser de 2,6 % à 2 839,3 millions d'euros pour les raisons démographiques évoquées précédemment. Cette baisse démographique se répercute sur l'action « Administration de la dette viagère » qui regroupe les PMI et la retraite du combattant. Les crédits de cette action reculent de 84,5 millions d'euros.

Il convient de demander au ministre délégué de préciser ses intentions pour une catégorie particulière d'anciens combattants, ceux qui ont cumulé quatre mois de service en Algérie à cheval sur la date du 2 juillet 1962. Actuellement, ils ne peuvent bénéficier de l'obtention automatique de la carte du combattant. Il faudrait oeuvrer en faveur de ce changement.

Ce programme porte également les crédits d'action sociale de l'ONAC. Ils progressent, comme lors des derniers exercices, de 500 000 euros à 20,6 millions. Ce sont ces crédits qui permettent entre autres d'accorder l'aide différentielle aux conjoints survivants qui bénéficie à plus de 4 600 personnes dont les revenus sont inférieurs à 900 euros par mois - seuil revalorisé au 1er avril dernier de 66 euros.

J'émets un regret, celui que depuis un an le dossier visant à développer une aide similaire pour les anciens combattants les plus démunis n'ait pas avancé. Le ministre devra s'engager à faire avancer ce dossier.

Le troisième programme, le programme 158, qui porte sur l'indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale, voit sa dotation légèrement baisser de 5,2 % en crédits de paiement pour prendre en compte l'évolution du nombre de dossiers attendus.

Je veux enfin signaler un problème de prévisibilité de la dépense fiscale. Celle-ci est estimée à 505 millions d'euros en 2013, soit plus de 16 % des crédits de la mission. Cette dépense, qui représente au fil des ans une part de plus en plus importante de l'effort public en faveur des anciens combattants, est surtout marquée par une sous-évaluation récurrente.

Ces observations me conduisent à vous proposer d'adopter les crédits de la mission sans modification.

Concernant les articles rattachés, ils sont au nombre de quatre. Ils ont tous été introduits à l'Assemblée nationale et concernent des demandes de rapports auxquelles le Gouvernement s'est montré favorable. Ces rapports, souhaitons-le pourront éclairer de leur contenu des décisions futures.

L'article 62 bis, introduit par un amendement de Daphna Poznanski-Benhamou, rapporteure de la commission de la défense, demande un rapport au Gouvernement sur la situation des conjoints survivants pensionnés au delà de 2 000 points pour envisager la possibilité de leur revalorisation. Cet objectif au profit des conjoints survivants est légitime, mais le fait que soit évoquée, dans la formulation de demande de rapport, la possibilité de recourir à une taxation des pensions des grands invalides, m'invite à vous proposer de nous en remettre à la sagesse du Sénat.

L'article 62 ter, introduit par un amendement du même auteur, demande un rapport au Gouvernement sur la possibilité d'étendre l'aide différentielle aux conjoints survivants aux résidants hors de France. Je vous propose, pour des raisons de cohérence, de donner un avis favorable à cet article.

L'article 62 quater, introduit par un amendement du même auteur, demande un rapport au Gouvernement sur l'application de la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés. Il s'agit en particulier d'évaluer l'action qui a été celle de la Fondation pour la Mémoire de la guerre d'Algérie et des combats du Maroc et de Tunisie. Cependant, la demande de rapport porte sur toute la loi. Je vous rappelle que les crédits consacrés aux rapatriés et harkis, et en particulier aux allocations qui leur sont versées, sont inscrits au titre de la mission « Égalité des territoires, logement et ville ». C'est pour cette raison que je vous propose de nous en remettre à la sagesse du Sénat.

Enfin, l'article 62 quinquies, introduit par des amendements identiques des groupes GDR et UDI, demande un rapport au Gouvernement sur l'opportunité et les modalités de modification du décret n° 2010-653 du 11 juin 2010 pris en application de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires. Il s'avère qu'au vu du nombre peu élevé d'indemnisations, 1 % des dossiers déposés, cette demande semble légitime. Cependant je ne sais pas dans quelle mesure cette demande prend en considération la récente modification du décret d'application par le nouveau décret n° 2012-604 du 30 avril 2012. Ce dernier prévoit l'élargissement de la liste des maladies radio-induites ainsi que celui des zones géographiques concernées et, selon les données communiquées, plusieurs dizaines de cas sont déjà en cours de réexamen sur cette base. C'est pour cette raison que je vous propose de nous en remettre à la sagesse du Sénat.

Mme Gisèle Printz, rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales. - Permettez-moi de préciser que la commission des affaires sociales n'a pas encore examiné cette mission, elle le fera le 21 novembre prochain. Voici brièvement ce qui n'est encore que mon avis personnel et qui constituera la trame de mon rapport.

Je suis satisfaite de ce budget 2013. Il est certes en baisse, ce qui s'explique par la diminution inexorable du nombre d'anciens combattants. Néanmoins, en cette période de redressement des comptes publics, la spécificité des anciens combattants est reconnue. Leurs droits sont préservés et les engagements du précédent budget, comme la revalorisation de la retraite du combattant à 48 points, sont tenus.

Surtout, l'accent est mis sur deux aspects essentiels : la transmission de la mémoire et la solidarité envers les anciens combattants les plus démunis et leurs ayants droits. Les quatre prochaines années seront riches en commémorations, avec le centenaire de la Grande Guerre et le soixante-dixième anniversaire de la Seconde Guerre mondiale. J'espère sincèrement que le sacrifice de la Nation entre 1914 et 1918 sera dignement honoré.

En ce qui concerne la solidarité, l'ONAC est conforté. Ses moyens en la matière seront renforcés de 500 000 euros par an sur les trois prochaines années. Cela lui permettra d'agir plus efficacement à l'égard de tous ses ressortissants, notamment nos soldats de retour d'OPEX, et d'augmenter progressivement le plafond de l'aide différentielle au conjoint survivant.

Je suis également très heureuse qu'un sujet qui me tient particulièrement à coeur soit sur le point d'être réglé. Les discriminations entre « malgré-nous » selon qu'ils aient été détenus par les soviétiques à l'ouest ou à l'est de la ligne Curzon devraient disparaitre prochainement. Le ministre l'a promis.

Il y a un point sur lequel, par delà les clivages politiques, on ne peut être que déçu : c'est celui de l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français. Seulement sept dossiers en deux ans ont été jugés recevables. Les contraintes fixées par la loi Morin sont trop strictes. J'espère que le Gouvernement agira sur le sujet.

Ce budget ouvre des perspectives pour la mandature 2012-2017. Lors de son audition, le ministre s'est engagé à ce que l'an prochain la question de l'attribution de la carte du combattant à ceux qui ont passé quatre mois en Algérie à cheval sur le 2 juillet 1962 soit réglée. Il s'agit d'une vieille promesse, j'espère que vous serez à mes côtés, Monsieur le rapporteur spécial, pour veiller à ce qu'elle soit enfin tenue.

M. Vincent Delahaye. - Je veux, en premier lieu, souligner l'excellent travail du rapporteur spécial. Sur la Journée Défense et citoyenneté, on constate des taux de satisfaction de 85 % qui semblent assez élevés par rapport aux retours que je peux en avoir pour discuter avec des jeunes qui l'ont suivie. Je suis étonné de ce taux. Pourriez-vous m'indiquer comment il est calculé car je suis assez surpris. Je ne conteste pas l'utilité de cette journée. J'étais pour le maintient du service militaire, garder une journée pour les jeunes est plutôt bien.

Concernant la dépense fiscale vous parler de sa sous évaluation mais pouvez-vous la chiffrer ?

M. Albéric de Montgolfier, président. - Monsieur le Président, les jeunes sont-ils satisfaits de leur journée ?

M. Philippe Marini, rapporteur spécial. - Les chiffres que j'évoque sont directement issus du traitement des résultats des questionnaires remis par les jeunes à l'issue de leur journée. Ceux-ci sont donc encore dans l'ambiance de la JDC au moment de le remplir ; peut-être leur sentiment serait-il susceptible d'évoluer, si on leur laissait quelques jours supplémentaires... Mais il n'y a pas lieu de douter de ces chiffres agrégés par la direction du service national, qui le fait avec méthode.

S'agissant de la dépense fiscale, les données définitives sont connues avec un certain décalage. Ainsi, pour 2011, cette dépense évaluée à 430 millions d'euros, s'élèverait, selon des données non définitives, à 497 millions d'euros, soit un surcoût de 67 millions. Pour 2010, on constatait déjà un dérapage.

M. Vincent Delahaye. - L'estimation de 505 millions d'euros serait donc plutôt bonne...

M. Philippe Marini, rapporteur spécial. - Elle serait bonne par rapport à la réalisation 2011, mais la tendance de la dépense fiscale de cette mission est celle d'une dynamique qui incite à douter de l'estimation de ce chiffre.

M. Albéric de Montgolfier, président. - La façon de poser les questions sur la satisfaction permet parfois d'avoir des taux élevés... Nous nous interrogions ave le Rapporteur général sur le coût du monument destiné aux OPEX.

M. Philippe Marini, rapporteur spécial. - Il est vrai qu'un coût d'un million pour un monument commémoratif est assez élevé ; j'interrogerai le ministre pour connaître plus précisément les besoins liés à son érection.

M. Éric Bocquet. - Connaît-on les causes d'insatisfaction des jeunes qui participent à la Journée Défense et citoyenneté ?

M. Philippe Marini, rapporteur spécial. - Il faudrait pour vous répondre que je fasse des investigations plus détaillées, ce que je n'ai pu faire mais je m'engage à suivre cette question.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission «Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » ainsi que de l'article 62 ter du projet de loi de finances pour 2013. Elle décide de s'en remettre à la sagesse du Sénat sur les articles 62 bis, 62 quater et 62 quinquies.

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

Loi de finances pour 2013 - Programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » de la mission « Sécurité », programme « Sécurité et éducation routières » de la mission « Sécurité » et compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » - Examen des rapports spéciaux

Puis la commission procède à l'examen du rapport de M. Jean-Vincent Placé, rapporteur spécial, sur les programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » de la mission « Sécurité », et du rapport de M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial, sur le programme « Sécurité et éducation routières » de la mission « Sécurité » et le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ».

M. Jean-Vincent Placé, rapporteur spécial. - Cette année, le rapport sécurité, est placé sous le signe du renouveau.

D'une part, ça n'aura échappé à personne : il y a eu un changement de Gouvernement et donc de politique, qui, naturellement, va beaucoup plus dans le sens de mes recommandations de l'an dernier. Plus d'effectifs, plus de prévention, plus de proximité : c'est très positif.

D'autre part, mon rapport pour l'année 2013 intègre de nouveaux éléments, notamment sur les zones de sécurité prioritaires (ZSP) ou encore sur la police de l'environnement.

Enfin, cette année, j'ai tenu à auditionner les représentants des syndicats de police (UNSA police, Alliance Police Nationale et Union SGP). Ces rencontres ont été très enrichissantes et ont permis de compléter les propos de Claude Baland, directeur général de la police nationale, et du Général Mignaux, directeur général de la gendarmerie nationale.

Pour tous, la sécurité représente une mission régalienne essentielle de l'Etat. Elle renvoie aussi au respect des libertés publiques de nos concitoyens. D'où l'importance que nous devons y attacher.

L'année dernière, certains d'entre vous s'en souviennent probablement, j'avais été contraint de vous dresser un tableau bien sombre de la situation de nos forces de police et de gendarmerie. C'est qu'après trois années d'application, à marche forcée, de la révision générale des politiques publiques (RGPP), les effets calamiteux de cette politique se faisaient malheureusement sentir toujours plus douloureusement.

Le changement à la tête de l'Exécutif, cette année, correspond à un nouveau départ. En l'espace de quelques mois, tout n'est certes pas devenu idyllique (le passif est lourd à solder...), mais le paysage s'est néanmoins considérablement éclairci.

En 2013, les budgets de la police et de la gendarmerie témoignent d'une véritable rupture avec la RGPP et sa mesure principale : la suppression des effectifs. Je me félicite que le projet de loi de finances pour 2013 autorise la création nette de 480  emplois en faveur de la sécurité intérieure. Ces créations se répartissent entre 288  emplois pour la police et 192 pour la gendarmerie. Je suis certain que cette recrudescence d'agent saura être mise à profit pour renforcer la prévention et la présence sur le terrain.

Dans ce contexte général, quels sont les contours des budgets de la police et de la gendarmerie ?

En 2013, le programme « Police nationale » comportera 9,566 milliards d'euros en autorisations de paiement, soit une hausse de 3,2 % par rapport à 2012, et 9,503 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 3,3 %.

A périmètre constant, les crédits de fonctionnement de la police reculent de 1,4 %. Il s'agit là d'une dérogation à la norme fixée par le Gouvernement en matière de dépenses de fonctionnement, ce qui traduit bien la priorité budgétaire donnée en 2013 à la sécurité. Cette priorité me paraît d'autant plus nécessaire qu'un seuil a probablement été atteint dans le domaine du fonctionnement de la police après plusieurs années de baisse continue de ces crédits. Au-delà des débats politiques que nous pouvons avoir, il s'agit là d'une réalité sur laquelle nous pouvons tous nous accorder. Dépasser ce plancher ferait peser un fort risque sur le potentiel opérationnel de cette force.

L'effort d'investissement sera en contrepartie très contraint : les autorisations d'engagement diminuent de 46,8 % et les crédits de paiement de 10,3 %.

S'agissant des dépenses de personnel et des mesures catégorielles, je m'interroge sur les effets de la prime de résultats exceptionnels, pour laquelle une enveloppe de 25 millions d'euros est ouverte. Les représentants des syndicats de police, que j'ai auditionnés au cours des dernières semaines, sont unanimes : les conditions d'attribution de cette prime sont davantage une source de démobilisation des effectifs que de motivation.

Le programme « Gendarmerie nationale » s'appuiera pour sa part, en 2013, sur 7,851 milliards d'euros en autorisations d'engagement, soit une baisse de 4,3 %, et 8,049 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une légère progression de 1,2 %.

Comme au cours des années précédentes, le choix a été fait de « sanctuariser » les dépenses de fonctionnement courant de la gendarmerie au détriment des investissements.

Je veux en particulier attirer votre attention sur un point important : l'absence d'autorisation d'engagement pour 2013 sur le titre 6 consacré aux dépenses d'intervention. Concrètement, cela signifie qu'aucun nouveau projet de construction de caserne ne pourra intervenir avec une collectivité territoriale l'année prochaine. Cette question est un élément de préoccupation très importante, notamment en milieu rural.

S'agissant des opérations extérieures (OPEX) de la gendarmerie, ces opérations enregistrent à nouveau un surcoût : 10,7 millions d'euros. Il faut souligner qu'à elle seule, l'OPEX en Afghanistan représente un budget total de 15,6 millions d'euros (contre 17,4 millions d'euros en 2011). Nous sommes tous unanimes pour saluer l'engagement de nos gendarmes en Afghanistan.

Au-delà des trajectoires budgétaires propres à la police et à la gendarmerie, j'attire votre attention sur un certain nombre de grands enjeux financiers pour l'année à venir.

En septembre 2012, quinze ZSP ont été créées à l'initiative du ministre de l'intérieur, Manuel Valls. Elles couvrent aussi bien des zones urbaines que périurbaines ou rurales. Au total, d'ici à la fin de l'année, une cinquantaine de ZSP devrait voir le jour. Alors que le précédent Gouvernement avait largement fait la démonstration de sa difficulté à aborder de manière cohérente la question de la police de proximité, cette nouvelle initiative permettra, j'en suis sûr, de retisser le lien de confiance entre les forces de l'ordre et la population.

Par ailleurs, l'expérimentation du transfert des transfèrements de détenus à l'administration pénitentiaire, en 2011 et 2012, a mis en lumière un certain nombre de difficultés et de retards. Le processus de transfert a donc été, pour l'heure, suspendu. Les conclusions d'une mission d'inspection interministérielle sont attendues pour la fin de l'année 2012.

Je continue de déplorer vivement les investissements très coûteux réalisés dans les systèmes de vidéosurveillance, qui sont attentatoires aux libertés publiques et dont aucune étude sérieuse n'a prouvé l'efficacité en termes de sécurité publique. En 2013, c'est encore 16,5 millions d'euros pour la ville de Paris et 10 millions d'euros supplémentaires par le biais du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD). C'est, à titre d'exemple, la somme nécessaire à la construction d'un nouveau commissariat. Je vous le demande, en cette période de contrainte budgétaire, quelles sont les priorités : les effectifs sur le terrain, l'immobilier dégradé ou les caméras de vidéosurveillance ? Pour moi, la réponse est claire, je propose un moratoire sur ce type d'investissements.

Enfin, je veux insister sur un point qui me tient à coeur : la défense et la protection de l'environnement. Il s'agit, d'une part, d'impulser une politique d'achats toujours plus éco-responsables et plus économes au sein de la police et de la gendarmerie. D'autre part, face aux défis environnementaux qui sont les nôtres, la lutte contre la délinquance environnementale doit être renforcée. Je ne vous donnerai qu'un seul chiffre, mais il est parlant : entre 2007 et 2011, le nombre de faits constatés par les services de police et de gendarmerie pour atteinte à l'environnement a très fortement augmenté : + 48,9 %. Les années à venir doivent être l'occasion du développement d'une véritable « police de l'environnement » qui soit dotée de moyens à la hauteur des enjeux de ce type d'affaires.

Pour conclure, malgré ces quelques réserves, j'observe globalement une satisfaction unanime de la part, tant des directeurs de la police et de la gendarmerie que des représentants syndicaux, vis-à-vis de la rupture avec la RGPP et la « politique du chiffre », menées par le précédent Gouvernement. La sécurité fait partie des secteurs prioritaires du nouveau Gouvernement, comme nous avons pu le constater à l'occasion de la loi de programmation de finances publiques pour 2012-2017, et le budget de cette mission pour 2013 s'en ressent, particulièrement en terme d'effectifs et de moyens de fonctionnement.

Dans ces conditions, je vous propose d'adopter les crédits proposés pour les programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale ».

M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial. - Je rapporte le programme « Sécurité et éducation routières » de la mission « Sécurité », ainsi que le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ».

On peut tout d'abord observer - et c'était un objectif du précédent Gouvernement - la réduction du nombre de tués sur les routes. Les résultats sont là ! Pour la première fois en 2012, on devrait être en-dessous des 4 000 tués par an, avec des facteurs de risques qui évoluent peu. L'alcool, bien sûr, sans doute la drogue, même si on manque encore un peu de statistiques, la vitesse, et toujours plus d'hommes que de femmes. Le pourcentage des 18-24 ans est lui aussi relativement stable, autour des 20 %.

D'un point de vue budgétaire, la sécurité routière repose, pour sa partie prévention et formation, sur le programme 207 « Sécurité et éducation routières », qui a été transféré cette année de la mission « Écologie » vers la mission « Sécurité » et, pour sa partie plus répressive, sur le compte d'affectation spéciale.

Les crédits du programme 207 sont globalement en diminution par rapport aux dotations inscrites en loi de finances pour 2012. Ils atteignent un peu moins de 130 millions d'euros. Les dépenses hors personnels sont en baisse de 3,8 %, tandis que les dépenses de personnels reculent de 7,1 %. Nous constatons une moindre dépense notamment au titre de la communication, même si six campagnes nationales devraient être financées en 2013. Les effectifs affectés à la sécurité s'établissent à 2 258 contre 2 286 l'année précédente. Cette évolution va dans le bon sens avec une rationalisation sur des postes de dépenses par toujours indispensables.

Le « permis à un euro par jour » semble avoir trouvé son public après un début difficile. En revanche, le système de cautions publiques reste très marginal, avec seulement 44 cautions financées entre septembre 2011 et septembre 2012. Cette situation laisse augurer d'une sur-budgétisation sur l'ensemble du dispositif. Sur cette ligne, il est prévu une dotation de 7,5 millions d'euros, sachant que seulement 2,5 millions d'euros ont été dépensés sur la période septembre 2011 - septembre 2012 et 4,5 millions d'euros l'année précédente. Je vous proposerai donc un amendement de réduction de ces crédits de 3 millions. Un petit amendement, car les petits ruisseaux faisant les grandes rivières, on peut arriver à des montants significatifs.

Les recettes des amendes radars demeurent très dynamiques. Elles devraient dépasser 603 millions d'euros en 2012 contre un peu plus de 539 millions d'euros en 2011. Ceci résulte principalement de la densification du réseau de radars. Le tableau à la page 19 de la note de présentation présente le récapitulatif des recettes radars et hors radars. Au total, pour 2013, la prévision est de 1 666 millions d'euros, contre 1 608 l'année dernière. Vous constatez que l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) devrait percevoir 213,7 millions d'euros l'année prochaine et le Fonds interministériel de prévention de la délinquance, 35 millions d'euros. Une fois déduits ces deux prélèvements, le solde est réparti dans les cinq programmes du compte d'affectation spécial (CAS), dont un programme pour les collectivités territoriales, à raison de 160 millions d'euros pour les amendes radars et 522 millions d'euros pour les amendes hors radars.

En 2013, 114 millions d'euros seront consacrés à l'installation, au renouvellement et à la maintenance de 6 620 radars. Je me pose toujours des questions sur l'intérêt d'une maintenance préventive de ces radars par rapport à la seule maintenance curative. Le vandalisme coûte tout de même 25 millions d'euros par an. Faut-il alors poursuivre l'installation de nouveaux radars ? C'est une dépense de l'ordre de 20 millions d'euros par an.

En ce qui concerne le nouveau système informatique de gestion des droits à conduire - le permis à points -, le projet FAETON, je n'ai pas trouvé, pas plus que l'année dernière, d'étude sur le retour sur investissement de cette nouveauté. Pour 2013, ce sont près de 9 millions d'euros qui seront consacrés au développement du projet. A priori, il devrait toutefois permettre de sécuriser et de fiabiliser le permis à points.

Le procès-verbal électronique, le PVé, permet de générer des recettes d'amendes à la fois plus régulières et plus importantes. Il devrait être totalement déployé en 2013 pour les services de l'Etat. Les polices municipales sont par ailleurs de plus en plus nombreuses à s'en équiper.

L'année prochaine, plus de 682 millions d'euros sont inscrits sur le programme collectivités territoriales, au titre du reversement du produit des amendes radars et hors radars, soit une hausse de 3 % par rapport à 2012. Lors de l'examen en première lecture de l'article 33 du présent projet de loi de finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de Christian Eckert, rapporteur général, qui augmente de 160 à 170 millions d'euros le produit des amendes radars reversé aux collectivités territoriales ; il augmente également la part des amendes hors radars affectée au FIPD de 35 à 45 millions d'euros. Cette enveloppe a été majorée pour financer le déploiement de la vidéo-surveillance. J'en suis désolé pour mon co-rapporteur...

Ce que l'on peut regretter, c'est que les crédits consacrés au désendettement de l'Etat diminuent au profit de dépenses de fonctionnement.

Outre l'amendement dont je vous ai déjà parlé, je vous propose deux amendements visant à mettre fin à l'obligation d'envoyer des lettres simples au moment du retrait ou de la restitution des points. En 2013, il est prévu d'envoyer 15,5 millions de lettres pour un coût de 13,4 millions d'euros. Or l'automobiliste est déjà informé lorsqu'il reçoit l'avis de contravention. Il a également la possibilité de consulter en ligne son solde de points ou de se rendre au guichet de sa préfecture. Je pense que l'on ferait oeuvre utile en supprimant l'envoi de cette lettre simple.

Pour terminer, mon attention s'est portée sur l'Agence nationale du traitement automatisé des infractions (ANTAI) dont le budget n'est pas totalement négligeable. Surtout, pour 26 équivalent temps plein (ETP), elle présente une masse salariale de 2,4 millions d'euros, soit plus de 92 000 euros par ETP et ses loyers s'élèvent à 2,5 millions d'euros pour deux implantations à Rennes et à Paris. Au cours de l'année 2013, je vous propose donc de procéder à un contrôle budgétaire consacré à cette Agence, afin d'aller plus loin dans mes investigations.

En conclusion, je vous propose trois amendements pour une réduction totale de la dépense de 16,4 millions d'euros. Ceci étant dit, le produit des amendes vient utilement participer à la politique de sécurité routière et à l'équipement des collectivités territoriales, je vous propose par conséquent d'adopter les crédits du compte spécial.

M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères. - Je me contenterai d'attirer votre attention sur trois points concernant la gendarmerie.

Tout d'abord, il s'agit d'une année blanche pour l'immobilier, alors qu'au minimum 300 millions d'euros sont nécessaires. Je ne fais pas référence à la gendarmerie territorialisée qui, la plupart du temps, est hébergée dans le cadre de conventions passées avec des collectivités territoriales. Je pense en revanche à la gendarmerie mobile (à Satory, à Melun...) et à ses conditions de logement pour lesquelles nous portons une responsabilité collective depuis bien longtemps. Aucun d'entre nous n'accepterait d'avoir sur nos territoires des logements sociaux dans un pareil état. Je l'ai d'ailleurs dit à Manuel Valls : nous courrons le risque de mouvements sociaux de la part des conjoints de gendarmes.

Il avait été prévu d'affecter une fraction de la vente du siège de la gendarmerie nationale, rue Saint Didier, pour couvrir une partie au moins des 300 millions d'euros nécessaires. La vente de cet immeuble est en effet estimée à environ 120 millions d'euros. Or, un texte, d'ailleurs censuré par le Conseil constitutionnel, prévoit la mobilisation du foncier de l'Etat en faveur du logement social. Il autorise l'affectation d'une partie de la valeur vénale des immeubles concernés à des programmes de logements sociaux, la décote pouvant aller jusqu'à 100 % de cette valeur. Si nous appliquons cette règle dans le cas de la rue Saint Didier, il ne restera aucun moyen pour la gendarmerie. Alors qu'on nous annonce le retour de ce texte devant le Parlement, son réexamen doit nous permettre d'engager le début d'une programmation budgétaire indispensable pour couvrir les besoins immobiliers des gendarmes.

Le deuxième point que je souhaiterais souligner renvoie au renouvellement des blindés de la gendarmerie. Ces véhicules datent des années soixante-dix. Quand le groupement de blindés est projeté sur des théâtres d'opérations extérieures (comme en Afghanistan), des véhicules de l'armée de terre doivent être cédés ou mis à disposition. Or, ces véhicules sont sans cesse plus inadaptés, alors que leur rôle est important dans le maintien de l'ordre public.

Je veux aussi soulever la question des hélicoptères « Ecureuil » de la gendarmerie. Monoturbines, ces hélicoptères datent à peu près de la même époque que les véhicules blindés. Leur réglementation n'autorise plus le survol des zones urbaines. Or, ils sont également utilisés par la police, donc en secteur urbain, dans le cadre de la lutte contre la grande délinquance. Ainsi, leur usage contrevient à la réglementation actuelle.

Le troisième et dernier point renvoie à la réduction des crédits de formation de la Gendarmerie. Cette question est essentielle, car faire sortir plus tôt des élèves gendarmes ou gendarmes auxiliaires, ou encore ne pas assurer la formation requise pour l'emploi des nouveaux matériels, se répercute sur la qualité de notre sécurité.

Ces trois sujets me paraissent essentiels, et je veux pour conclure insister à nouveau sur la nécessité de dégager au moins 120 millions d'euros en faveur de l'immobilier de la gendarmerie. Il s'agit de donner à espérer aux personnels.

M. Jean-Vincent Placé, rapporteur spécial. - Je suis très honoré de la présence du Président Larcher pour l'examen de ces crédits et celui-ci attire en effet notre attention sur trois points importants.

S'agissant de l'immobilier, il faut rappeler que, en période estivale et dans les zones de littoral, la gendarmerie mobile est hébergée dans des hôtels, ce qui est ruineux et inadequat. Je viens d'évoquer avec le ministre de l'égalité des territoires et du logement les relations avec France Domaine, leur complexité et la préservation du patrimoine de l'Etat. Il s'agit d'avoir une réflexion mission par mission, afin de réaliser des opérations immobilières à un prix significatif.

Je suis moins expert que le Président Larcher en matière de blindés et de matériels, mais il faut effectivement relever que même l'armée fait appel à des avions de ravitaillement américains.

Sur les crédits de formation, les directions générales de la police et de la gendarmerie se sont rapprochées pour engager des actions de mutualisation, à l'identique de ce qu'elles font dans le domaine des achats.

Je mènerai en 2013 une mission de contrôle sur les investissements de la police et de la gendarmerie. Elle devrait nous permettre d'approfondir la réflexion sur ces sujets.

M. Albéric de Montgolfier. - Comme le rapporteur spécial Jean-Vincent Placé, je veux souligner la nécessité de recentrer l'activité des policiers et des gendarmes sur leur coeur de métier.

Concernant la sécurité routière, le rapporteur spécial nous a dit que l'Assemblée nationale a porté de 160 à 170 millions d'euros le produit des amendes radars reversé aux collectivités territoriales. Or les radars automatisés sont, pour l'essentiel, installés sur le réseau départemental. Compte tenu du dynamisme de la recette, je souhaiterai que la part revenant aux collectivités territoriales progresse d'un pourcentage égal à celui constaté pour l'Etat, c'est-à-dire entre 2012 et 2013, près de 16 %.

Dans le prolongement des propos du Président Larcher, je veux rappeler que la gendarmerie percevait, jusqu'à présent, le produit des recettes de la vente de ses immeubles.

M. Francis Delattre. - S'agissant des hélicoptères, il faut aussi évoquer les exercices de survol.

Jean-Vincent Placé se félicite de la création de 480 emplois en faveur de la police et de la gendarmerie. Pour ma part, je crois que le chiffre parlant serait de rapporter ce nombre de créations à celui du total des agents. Je regrette que le rapporteur spécial ne l'ait pas fait, car ce ratio démontre qu'il n'y a aucune révolution dans la gestion des effectifs. Si l'on additionne la police, la gendarmerie, les douanes et les polices municipales, on constate que la France bat le record européen en termes de fonctionnaires dédiés à la sécurité. En particulier, la police municipale représente un fait nouveau à prendre en considération. Par ailleurs, les mutualisations entre les services doivent être développées. Quand je vois que la police et la gendarmerie utilisent encore des fichiers distincts (le Stic et Judex), je crois qu'il y a encore des progrès à faire.

A propos d'atteinte aux biens, le rapporteur spécial nous explique que la délinquance constatée aurait reculé de 2 %. Je me demande bien comment ce résultat est calculé. Je suis également surpris de constater que notre rapporteur spécial ne parle pas de la lutte contre l'économie souterraine, alors que ce phénomène est très important en milieu urbain. Où en sont les groupes d'intervention régionale (GIR) ? Des quartiers entiers passent sous le contrôle de mafias.

Je m'interroge également sur l'absence, dans les propos du rapporteur spécial, de considération relative au déséquilibre des effectifs entre la Préfecture de police de Paris et les départements de la grande couronne parisienne.

Enfin, je veux rappeler les résultats de la surveillance vidéo, notamment au niveau des distributeurs de billets où les personnes âgées se faisaient auparavant agresser. L'efficacité de la vidéoprotection répond en particulier à la discontinuité des territoires urbains, rendant difficile l'action des forces de sécurité. Dans ce contexte les caméras représentent un moyen de prévention.

A l'issue de ces observations, vous comprendrez donc, chers collègues, que je vote contre le budget de cette mission.

Mme Michèle André. - Le permis FAETON - cette question est en bordure du rapport sur la mission AGTE - devrait se mettre en place dans les temps, mais ce projet s'inscrit dans le temps long. J'ai une question, qui peut paraître un détail, mais qui complique la vie des femmes. Les avis de contravention et les autres lettres sont adressés sous le nom de jeune fille, que, bien souvent, les personnes concernées n'indiquent plus sur leurs boîtes aux lettres. Elles ne savent donc pas qu'elles ont perdu des points. Je crois que, s'agissant des lettres, il faut rester prudent : tout le monde n'est pas nécessairement « connecté » et le courrier reste un moyen de communication fiable.

Un autre sujet, dont j'ai parlé avec le secrétaire général du ministère de l'Intérieur, mérite également attention. Les véhicules de secours se font régulièrement « flashés ». Or ils ne sont pas reconnus par le système, ce qui génère des complications administratives pour expliquer qu'il s'agit de véhicules en service. La réponse que l'on m'a apportée ne m'a pas convaincu. J'envisage d'ailleurs d'effectuer un déplacement à Rennes, là où se trouve le Centre national de traitement des infractions.

Notre collègue Delattre relativise les créations de postes en faveur de la mission « Sécurité » pour 2013, mais elles constituent cependant une inversion de tendance appréciable. Le ministère de l'intérieur a fait des efforts conséquents pour redéployer des effectifs des préfectures vers la police et la gendarmerie.

M. Philippe Marini, président. - Merci, chère collègue, de votre intervention qui a même permis, sur la question des effectifs, d'apporter une réponse qu'aurait pu faire le rapporteur spécial.

M. Yannick Botrel. - Dans le prolongement du président Larcher, je voudrais revenir sur l'hébergement des gendarmes. Car le problème ne concerne pas seulement les grands casernements, la gendarmerie départementale elle aussi est affectée. J'avais d'ailleurs écrit aux précédents ministres de l'intérieur, MM. Hortefeux et Guéant, à ce sujet. Il existe une grande diversité de situations, allant de « syndicats » de gendarmeries en matière immobilière, jusqu'à la prise en charge de ces dossiers par des offices publics HLM. Nombre de ces offices accepteraient d'ailleurs de mener des opérations de restructuration du parc immobilier de la gendarmerie, mais c'est cette dernière qui est réticente du fait de l'augmentation des loyers qui en découlerait. Des retards sont donc pris au détriment des familles. Le ministre Manuel Valls s'est dit sensibilisé à la question, mais il n'est pas inutile d'y insister à l'occasion de l'examen des crédits de cette mission. Du fait de la dégradation de leurs conditions de logement, les gendarmes ne veulent plus être affectés sur certains territoires.

M. François Fortassin. - La gendarmerie joue un rôle important dans les zones rurales. Son efficacité, notamment dans le domaine du renseignement, a longtemps tenu à la relation étroite qu'elle entretenait avec les élus. Je regrette que cette proximité ait disparu du fait du temps passé dans les bureaux pour faire des rapports.

M. Philippe Marini, président. - C'est bien le problème de l'organisation et de la centralisation des moyens que vous évoquez là, cher collègue !

M. Jean Arthuis. - Je remercie les deux rapporteurs spéciaux et les félicite pour la qualité de leurs analyses. Je voudrais pour ma part avoir des éclaircissements sur le temps de travail des policiers et des gendarmes. Comment est géré ce temps ? Est-il suffisant ? Comment se répartit-il entre les missions de prévention et de surveillance ?

Sur les investissements, quelle est désormais la ligne du ministère de l'intérieur entre la maîtrise d'ouvrage directe par l'Etat, les partenariats public-privé (PPP) et les baux emphytéotiques administratifs (BEA) ?

- Présidence de M. Albéric de Montgolfier, vice-président -

Mme Marie-France Beaufils. - On a parlé de police municipale, mais celle-ci ne doit pas être un supplétif de la police nationale. En outre, la prévention ne passe pas par la vidéosurveillance. C'est la connaissance de la population par la gendarmerie qui a longtemps empêché les jeunes de tomber dans la délinquance. La police de proximité aurait dû être maintenue avec des effectifs adaptés.

Notre collègue Delattre parle du commerce parallèle, mais je veux rappeler que le premier facteur de cette délinquance réside dans la dégradation des conditions de vie et du pouvoir d'achat.

Je rejoins ce que disait à l'instant Michèle André. Il faut être prudent sur la question des lettres adressées en cas de retrait de points. Une personne dont je suis le dossier depuis plusieurs années a perdu son permis - et donc son travail puisqu'il était chauffeur routier - faute d'avoir reçu en temps et en heure les courriers de l'administration.

M. Éric Doligé. - Le logement est déterminant en matière de présence des gendarmes sur le terrain. A cet égard, j'aimerais savoir comment sont calculées les unités de logement pour les gendarmes. Souvent, quand elles ne sont pas suffisantes, ce sont les collectivités locales qui doivent compenser la différence. Qui plus est, les délinquants sont parfois logés dans de meilleures conditions que les gendarmes.

Le recours aux BEA a permis d'apporter certaines réponses aux problèmes posés par la construction de nouvelles casernes. Mais il faut effectivement reconnaître que nos gendarmes sont parfois hébergés dans des conditions où personnes d'autre n'accepterait d'être.

M. Jean Germain. - Il faut se féliciter de la création des ZSP. Il faudra en suivre les résultats, mais elles apportent d'ores et déjà des réponses aux questions posées par l'évolution du lien entre la police et la population. Elles s'inscrivent également dans la recherche de proximité évoquée et elles permettent d'approfondir, dans les zones d'agglomération, la coopération entre la police et la gendarmerie.

Concernant la vidéo, il ne faut pas être dans un débat théologique. Elle a des résultats divers selon les lieux où elle est implantée. Aussi, l'installation des caméras doit être ciblée, permettre une remontée des images centralisée et s'appuyer sur une bonne liaison avec la police. Il y a bien une évaluation de cette technologie, mais elle a été menée en Grande-Bretagne il y a quatre ans. Dans nos communes, certaines études ont été réalisées par des cabinets spécialisés ou des universitaires. Il ne faut pas attendre des caméras qu'elles règlent tous les problèmes, mais on ne peut pas dire non plus qu'elles n'en règlent aucun. Notre rapporteur spécial sait d'ailleurs qu'un tel système a été installé dans les transports en commun d'Ile-de-France. Les résultats en ont été suffisamment positifs pour que désormais tous les tramways en soient systématiquement équipés.

M. Yvon Collin. - Je remercie les deux rapporteurs spéciaux. La police et la gendarmerie sont désormais entrées dans la culture de l'évaluation mais, précisément, la complémentarité de ces deux forces est-t-elle mesurée ?

Je veux aussi insister sur les conditions de logement indignes qui sont faites à des fonctionnaires dont le travail est pourtant difficile.

Enfin, sur les radars, j'ai bien noté que notre rapporteur spécial ne souhaite pas poursuivre l'installation de nouveaux dispositifs. Peut-il développer les raisons qui sous-tendent son analyse ? Le radar reste une arme de dissuasion et une source de recettes.

M. Jean-Vincent Placé, rapporteur spécial. -  - Le grand nombre de questions posées montre l'intérêt que vous portez aux sujets de sécurité, mes chers collègues, et je m'en félicite.

Pour répondre à Albéric de Montgolfier, et sur le recentrage nécessaire des activités sur le coeur de métier, je suis moi-même surpris par les effectifs mobilisés sur les fonctions support (informatique, ressources humaines, ...). Il y a probablement là une question à creuser.

Comme beaucoup d'élus d'Ile-de-France, Francis Delattre s'est interrogé sur le nombre de policiers à Paris et dans les départements voisins. Il faut savoir par exemple qu'en Seine-Saint-Denis, les soirs de match au Grand stade, 95 agents sont mobilisés autour de l'enceinte. Pendant ce temps, d'autres communes sont démunies. Le directeur général de la police nationale, Claude Balland, est sensible à cette question. Il faut faire revenir les agents sur le terrain et, qui plus est, les plus expérimentés d'entre eux.

A propos des créations de postes, 9 269 emplois ont été supprimés entre 2009 et 2012. En 2013, avec 480 effectifs supplémentaires, on arrête cette tendance à la baisse. Si la RGPP avait été poursuivie, on aurait à nouveau perdu un millier de policiers et de gendarmes. Je dois dire que les syndicats que j'ai reçus m'ont exprimé leur satisfaction, y compris Alliance.

Concernant la réduction des coûts au sein de la police et de la gendarmerie grâce à des mutualisations, un rapport est en cours au ministère de l'intérieur. Mais on peut d'ores et déjà dire que des résultats substantiels ont été obtenus.

S'agissant de la performance en matière de lutte contre les atteintes aux biens, je veux simplement répondre à Francis Delattre que ces statistiques sont tirées du projet annuel de performances de la mission « Sécurité ». Pour combattre l'économie souterraine, je ne suis pas opposé aux GIR, je crois qu'il y a avantage à fédérer l'ensemble des administrations. Je ne suis pas sûr que les ZSP soient une idée « géniale », mais elles répondent en tout cas à la préoccupation d'accroître la présence sur le terrain.

Concernant l'hébergement des gendarmes, le directeur général de la gendarmerie nationale, le général Mignaud, y est également sensible et je m'en suis longuement entretenu avec lui. Il m'a même cité des cas où les conditions sanitaires sont plus que limite.

A propos des BEA, l'Etat a besoin de sources de financement et il est allé en chercher auprès des collectivités territoriales. Je n'ai pas de position idéologique en la matière et je relève que le Garde des Sceaux, Christiane Taubira, a décidé de ne plus recourir à la formule des PPP pour les prisons. Je crois qu'il faut regarder l'impact budgétaire de ces montages.

A la suite de l'intervention de notre collègue François Fortassin, je comprends que, dans les Hautes-Pyrénées, on regrette le manque de proximité de la police et de la gendarmerie. Il est vrai que le bon sens est parfois éloigné de la techno-structure.

Je veux répondre à notre collègue Jean Arthuis qu'en matière de temps de travail, on n'économise pas son temps dans la police et dans la gendarmerie. Ceci pose un gros problème puisqu'il faut bien récupérer les heures. Au final, on me dit que certains départs en retraite sont ainsi anticipés de six à neuf mois afin de permettre cette récupération. Ce constat interpelle non seulement en matière de gestion du temps de travail, mais aussi d'organisation de nos forces de sécurité de santé de nos agents.

Je reprends à mon compte les observations de Marie-France Beaufils.

Eric Doligé s'inquiète des critères utilisés pour définir les moyens mis en oeuvre dans le domaine immobilier de la gendarmerie. Hélas, on n'en est plus à se préoccuper des critères, puisqu'il s'agit désormais simplement de répondre aux urgences. On gère la pénurie.

Je suis d'accord avec Jean Germain s'agissant des ZSP. Je constate en outre que le débat que nous avions eu ici même en 2011 sur la vidéosurveillance commence à produire ses fruits puisque nos positions tendent à se rapprocher. Ceci est d'ailleurs assez logique puisque la contrainte financière amène à réviser certaines options.

Notre collègue Yvon Collin s'interroge sur l'évaluation des forces de sécurité. C'est effectivement un des vrais enjeux du ministère aujourd'hui. Il s'agit de trouver d'autres moyens que la politique du chiffre pour évaluer la police et la gendarmerie.

En conclusion, je me réjouis de la qualité de nos débats et je répercuterai fidèlement auprès du ministre, ainsi que des responsables de la police et de la gendarmerie, nos échanges.

M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial. - Albéric de Montgolfier a suggéré d'augmenter le reversement des recettes radars aux collectivités territoriales. Page 29 de la note de présentation, vous trouverez un extrait de l'intervention du président Gilles Carrez, lors de l'examen des crédits du compte spécial à l'Assemblée nationale. Il montre que la répartition des amendes entre l'Etat et les collectivités territoriales a obéi à une négociation subtile et difficile. S'agissant du produits des amendes hors radars, la répartition 53/47 a été actée. Pour les amendes radars, le montant reversé est de 160 millions d'euros, peut-être bientôt 170, mais le reste sert à financer le fonctionnement des radars ou bien l'AFITF. Les dépenses de fonctionnement ont augmenté, ce qui limite la marge de manoeuvre pour reverser plus aux collectivités.

En ce qui concerne les questions de Michèle André sur les noms de jeune fille, c'est malheureusement un sujet qui revient régulièrement, au-delà même de la problématique des avis de contravention. Le fait de voter mon amendement qui prévoit la suppression des lettres permettrait d'y mettre fin. Il resterait toutefois entier pour l'envoi des avis de contravention.

J'ajoute, en réponse au cas cité par Marie-France Beaufils, que les lettres arrivent souvent avec un décalage important et finalement elles ne servent à rien. En l'espèce, la personne a perdu son permis et son travail. Sur l'avis de contravention, on peut tout à fait indiquer les moyens pour les contrevenants de se renseigner. Nos concitoyens disposeraient de l'information et nous pourrions économiser 13,4 millions d'euros.

S'agissant des véhicules d'urgence, je n'ai pas la réponse technique, mais je ne suis pas sûr que nos radars soient suffisamment intelligents pour les identifier.

Pour répondre à la dernière question d'Yvon Collin, je pense que l'on peut aller vers des radars plus intelligents. Le problème n'est pas le nombre. Après, nous devons regarder le rapport entre l'investissement et le résultat, c'est-à-dire la baisse du nombre de tués sur les routes. Je ne dis pas qu'il faut réduire tout de suite le nombre de radars mais nous devons garder à l'esprit que nous arriverons à un seuil. Les radars, certes produisent des recettes, mais ils sont avant tout destinés à améliorer la sécurité routière et à limiter la vitesse. Ils ont bien rempli leur rôle jusqu'à présent, mais, à un moment, l'investissement supplémentaire ne sera plus pertinent.

Sur proposition de M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial, la commission adopte trois amendements :

- le premier réduisant de 3 millions d'euros les crédits du programme 207 « Sécurité et éducation routières », afin de prendre en compte le risque de surbudgétisation du dispositif « permis à un euro par jour » ;

- le deuxième insérant un article rattaché afin de supprimer la disposition du code de la route selon laquelle le retrait de points de permis de conduits est porté à la connaissance de l'intéressé par lettre simple ;

- le troisième tirant les conséquences budgétaires du précédent au sein du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ».

En conséquence, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Sécurité » et de ceux du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » ainsi modifiés. Elle décide également de proposer au Sénat l'adoption d'un amendement portant article additionnel après l'article 72 du projet de loi de finances pour 2013 et de le rattacher à l'examen de ce compte spécial.

Loi de finances pour 2013 - Mission « Remboursements et dégrèvements » - Examen du rapport spécial

La commission procède ensuite à l'examen du rapport de Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, sur la mission « Remboursements et dégrèvements ».

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale. - En 2013, 96 milliards d'euros de crédits en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sont demandés au titre de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Ce montant est supérieur de 12,4 % aux crédits demandés en loi de finances initiale pour 2012 et de 5 % par rapport au révisé 2012.

Une telle hausse s'explique principalement par l'évolution de la dotation du programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôt d'Etat » ; elle s'établit à 85,2 milliards d'euros, en augmentation de 13,3 % par rapport à la loi de finances pour 2012 et de 6,1 % par rapport au révisé 2012. Cette augmentation est portée par les dépenses prévues au titre de l'impôt sur les sociétés (IS) et de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). En effet, ces derniers sont sensibles à la conjoncture et leur rendement devrait être porté par la reprise progressive de l'activité annoncée par le Gouvernement pour 2013.

Concernant le programme 200, certains éléments particuliers relatifs à l'exercice 2013 mériteraient d'être soulignés. Tout d'abord, 350 millions d'euros de reliquats du « bouclier fiscal » seront imputés par les redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) sur l'impôt de l'année. Ainsi, ce sont près de 8 % des recettes de l'ISF, réformé conformément au présent projet de loi de finances, qui seront absorbés par ces reliquats. Toutefois, le Gouvernement n'a pas été en mesure de m'indiquer à quelles catégories de contribuables ils bénéficiaient.

Ensuite, les documents budgétaires indiquent que la majeure partie des remboursements effectués au titre du crédit d'impôt recherche (CIR) vont aux petites et moyennes entreprises (PME). Cependant, je tiens à souligner que cela ne signifie en rien que le CIR bénéficie en premier lieu aux PME. En effet, les transferts réalisés au titre du crédit d'impôt ne concernent que les sociétés dont les dépenses de recherche déductibles excèdent le bénéfice fiscal, ce qui est rarement le cas des plus grandes entreprises. Je souhaiterais que le CIR soit réformé de manière à profiter avant tout aux PME. En dépit des observations intéressantes formulées par Michel Berson dans un récent rapport d'information sur le sujet, le Gouvernement ne propose pas d'engager de réforme permettant de mieux cibler les PME. L'article 55 du projet de loi de finances procède à un élargissement de l'assiette des dépenses prises en compte dans le calcul du CIR pour les PME, seulement cette mesure d'une ampleur limitée, d'environ 300 millions d'euros, s'accompagne d'une suppression des taux majorés dont disposent les PME entrant dans le dispositif. Par conséquent, l'effort réel réalisé en faveur des PME n'est que de 200 millions d'euros, un montant relativement faible eu égard à la nature de l'enjeu.

Enfin, j'ai eu la surprise de découvrir que, chaque année, la France reversait près de 230 millions d'euros à la Suisse à titre de compensation pour la communication, par son administration, du montant total des salaires versés par les employeurs suisses aux travailleurs frontaliers français. Le montant reversé correspond à 4,5 % de la masse salariale déclarée. Je souhaiterais donc m'assurer auprès du ministre que cette indemnisation n'est pas excessive...

Concernant le programme 201, les remboursements et dégrèvements au titre des impôts locaux sont à nouveau en diminution en 2013, à hauteur de 451 millions d'euros. Cette évolution est une conséquente de la réforme de la fiscalité locale, les dégrèvements au titre de la taxe professionnelle s'éteignant progressivement, sans que la montée en charge des dégrèvements au titre de la CVAE les remplace véritablement. Ainsi, ces derniers représentent en 2013 environ 5,6 milliards d'euros, quand les dégrèvements du fait de la taxe professionnelle représentaient encore 10,5 milliards en 2010.

A cet égard, si on replace l'approche strictement budgétaire des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux dans le contexte plus global de l'évolution de la fiscalité directe locale, on observe que l'Etat diminue la part de celle-ci qu'il prend en charge, passée de 26 % en 2009 à 16 % en 2011.

Plusieurs phénomènes se conjuguent : la suppression de la taxe professionnelle, comme je le rappelais, mais aussi le fait que le prélèvement sur recettes au titre de la compensation d'exonération relative à la fiscalité locale soit, en partie, une variable d'ajustement de l'enveloppe normée. Ainsi, l'augmentation de la dotation de développement urbain qui vient d'être votée à l'Assemblée nationale va peser sur cette variable : on fait de la péréquation horizontale sans le dire.

Cette diminution s'accompagne de la baisse de l'autonomie fiscale des collectivités, qui a fortement été remise en cause par la réforme de la fiscalité locale et particulièrement par le remplacement de la taxe professionnelle par la contribution économique territoriale. On peut désormais estimer que le « bloc communal » peut moduler 41 % de ses recettes contre 48 % antérieurement à la réforme, les départements 16 % seulement contre 35 % auparavant, et les régions 14 % de leurs recettes contre 30 % avant réforme.

S'agissant des dégrèvements aux taxes foncières, les services de l'Etat n'ont pas été en mesure ne nous transmettre à temps les informations permettant de distinguer les dégrèvements à la taxe foncière des propriétés bâties selon qu'ils concernent des locaux industriels et commerciaux ou des locaux d'habitation.

Cette année encore, je souhaite vous faire part de mon regret quant à l'insuffisance de la documentation budgétaire qui est annexée à la mission « Remboursements et dégrèvements ». En effet, j'estime que cette mission est la seule du budget général à disposer d'une vision d'ensemble du système fiscal. Je pense donc qu'elle devrait servir de cadre de référence pour l'évaluation de la politique fiscale. Cela impliquerait, bien évidemment, une amélioration des documents qui lui sont rattachés. Malgré tout, je me réjouis de l'annonce de la réforme de l'architecture du programme 201 à l'horizon 2014. Il s'agit d'une réforme que je demande depuis plusieurs années déjà et il semble que j'ai été enfin entendue. Toutefois, je ne serai pleinement satisfaite que lorsque celle-ci sera effective. A défaut d'une documentation plus complète et précise, il serait nécessaire de réintroduire chaque politique fiscale et les remboursements et dégrèvements associés à la mission concernée. Mais comme il s'agit de crédits évaluatifs, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ne le permet pas.

Enfin, je profite de la présentation de ce rapport pour vous faire part des conclusions du contrôle budgétaire que j'ai mené au cours de l'année 2012. Ce travail a porté sur les effets induits de la désindexation du barème de l'impôt sur le revenu.

J'ai pu mettre en évidence le caractère inéquitable du gel du barème, dont le rendement est estimé à 1,7 milliard d'euros en 2012. En effet, le surcroît d'impôt est supporté à 45 % par les ménages situés en-dessous du salaire moyen, pour une cotisation augmentée en moyenne de 50 euros, et 400 000 ménages supplémentaires ont été imposés sur le revenu.

La désindexation a également eu des effets indirects sur les taxes dont les barèmes sont associés : l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et surtout, de manière plus problématique, les taxes d'habitation et foncière. En outre, les conséquences de cette mesure par le biais des dépenses fiscales n'ont pu être pleinement évaluées du fait de l'insuffisance des informations qui m'ont été transmises par le Gouvernement.

Pour conclure, j'ai souhaité procéder à une analyse de la majoration de la décote au titre de l'impôt sur le revenu, proposée par le Gouvernement dans le projet de loi de finances pour compenser la désindexation, et en évaluer l'opportunité.

Il m'est apparu que cette mesure permettait de neutraliser les effets du gel du barème pour les contribuables dont les revenus sont inférieurs ou égaux à la limite supérieure de la deuxième tranche du barème d'impôt sur le revenu, soit 11 896 euros par an. Toutefois, en plus de ne pas tenir compte de l'ensemble des conséquences de la désindexation, le mécanisme prévu me semble créer inutilement de la complexité, préjudiciable tant aux contribuables qu'à l'administration fiscale dont on complique la tâche. Celle-ci devrait, en effet, affecter des moyens à l'application et au contrôle de la décote. Or, je pense qu'il est nécessaire de s'assurer d'un meilleur usage de la dépense publique.

Par conséquent, je préconise le dégel du barème accompagné d'un renforcement de sa progressivité, qui constituerait une solution plus adaptée et équitable. Aussi, le coût de l'indexation à l'inflation des deux premières tranches du barème pourrait être compensé par un relèvement des taux marginaux supérieurs de l'impôt sur le revenu.

Sous le bénéfice de ces observations, et compte tenu de sa portée essentiellement technique, j'invite la commission à adopter sans modification les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

M. Philippe Adnot. - Le rapport présenté ne souffre aucun commentaire, il est fort adroit.

M. Albéric de Montgolfier, président. - Il s'agit, en effet, d'un travail tout à fait objectif.

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale. - Je me suis attachée à réaliser le travail le plus objectif possible, et ce en dépit des délais resserrés dont j'ai disposé et de la difficulté à obtenir des réponses à l'ensemble de mes questions.

À l'issue de ce débat, la commission décide à l'unanimité de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

Loi de finances pour 2013 -Mission « Relations avec les collectivités territoriales » (et articles 67 à 69) et compte de concours financier « Avances aux collectivités territoriales » - Examen du rapport spécial

La commission procède enfin à l'examen du rapport de MM. Jean Germain et Pierre Jarlier, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (et articles 67 à 69 rattachés) et le compte de concours financier « Avances aux collectivités territoriales ».

EXAMEN DU RAPPORT SPÉCIAL

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Le rapport que nous allons vous présenter, comporte deux parties. La première, purement budgétaire, concerne les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », l'autre comporte l'examen des trois articles rattachés à la mission RCT et des amendements que nous vous proposons d'adopter.

C'est à cette seconde partie que nous accorderons le plus d'attention car, comme vous le savez, la mission RCT et le compte d'avances ne sont, pour l'essentiel, que la résultante budgétaire des décisions qui figurent dans des textes législatifs. Ni le Gouvernement, et encore moins les parlementaires ne disposent de réelles marges de manoeuvre sur ces missions.

La mission « Relations avec les collectivités territoriales » regroupe les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales qui sont inscrits en dotations budgétaires, et les moyens de la direction générale des collectivités locales.

Elle ne représente que 2,6 milliards d'euros sur un total des concours financiers de l'Etat en direction des collectivités territoriales de 60 milliards d'euros environ, hors fiscalité transférée, dégrèvements, subventions pour travaux d'intérêt local et subventions des autres ministères.

Elle est constituée de quatre programmes : le programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes », le programme 120 « Concours financiers aux départements », le programme 121 « Concours financiers aux régions » et le programme 122 « Concours spécifiques et administration », qui regroupe les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales, les crédits destinés à plusieurs niveaux de collectivités, les dotations outre-mer et les moyens de la DGCL.

Les crédits inscrits à cette mission correspondent à des dotations de fonctionnement - essentiellement la dotation générale de décentralisation - et à des dotations d'investissement - dotation de développement urbain, dotation d'équipement des territoires ruraux et dotation globale d'équipement des départements notamment.

Le projet de budget 2013 de la mission RCT applique le principe du gel en valeur des concours de l'Etat aux collectivités territoriales, retenu par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 et confirmé, pour l'année 2013, dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017. En conséquence, les principales dotations de la mission voient leur montant de 2012 reconduit pour 2013.

S'agissant des trois premiers programmes de la mission, le projet de loi de finances procède à des ajustements, à la baisse, pour un montant total de 364 000 euros environ sur 2,2 milliards, en autorisations d'engagement. Il s'agit notamment de tenir compte du rythme de déploiement des stations « passeports biométriques », d'ajuster le montant de la dotation globale de compensation allouée à Saint-Martin et de corriger des erreurs de bénéficiaires dans la dotation générale de décentralisation des régions.

S'agissant du programme 122, « Concours spécifiques et administration », on note que les dotations outre-mer obéissent à des règles d'indexation spécifiques. Elles échappent en effet, comme les années précédentes, à la règle du gel en valeur, à l'exception de la dotation globale de compensation versée à la Nouvelle-Calédonie.

Les principales modifications prévues pour 2013 concernent, d'une part, l'ouverture d'une subvention exceptionnelle pour calamités publiques d'un montant de 21,9 millions d'euros, motivée notamment par la nécessité de couvrir des engagements liés à des événements antérieurs à 2012, et, d'autre part, l'ouverture de 10 millions d'euros de crédits au profit de communes concernées par les restructurations en matière de défense.

Lors de l'examen de la mission à l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, le montant de la dotation de développement urbain a été majoré de 25 millions d'euros, ce choix n'étant pas sans lien avec la situation de la commune de Sevran. Nous aurons à examiner le financement pérenne de ces 25 millions, qui devrait peser sur les variables d'ajustement de la DGF, c'est-à-dire sur les autres collectivités. Par ailleurs, un amendement portant sur 23 000 euros environ a été adopté, afin de tenir compte d'un transfert de compétence au profit de la collectivité de Corse.

Sur le détail des dotations et programmes, je me permets de vous renvoyer à la note de présentation qui vous a été distribuée.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - C'est en quelques mots que je vous présenterai, à mon tour, le compte « Avances aux collectivités territoriales ». C'est pourtant le principal compte d'avances du budget de l'Etat dont les crédits s'élèvent à plus de 93 milliards d'euros en 2013.

La première section du compte d'avances retrace les avances de l'Etat à des collectivités territoriales et à des établissements publics connaissant des difficultés de trésorerie ou ayant besoin d'emprunter.

Elle est très peu active, aucune collectivité n'ayant recours actuellement aux procédures d'avances. En conséquence, seule une action du programme correspondant est provisionnée, à hauteur de 6 millions d'euros.

En ce qui concerne la dette de près de 290 millions d'euros dont la Nouvelle-Calédonie est débitrice depuis 1990, nous nous inquiétons du risque de prescription qui pèse sur cette créance. En effet, en l'absence d'acte interruptif de prescription, la créance de l'État serait prescrite le 18 juin 2013.

D'après les informations que nous avons recueillies, la question devrait être évoquée lors du prochain comité des signataires, dans le cadre de sa réunion annuelle, qui aura lieu le 6 décembre prochain. Des discussions sont actuellement en cours entre les ministères des outre-mer et de l'économie et des finances afin de s'accorder sur des modalités de prise de l'acte interruptif de prescription qui ne mettent pas en péril les finances de la Nouvelle-Calédonie.

La seconde section du compte - qui regroupe 99,99 % des crédits du compte spécial - correspond aux avances effectuées sur les recettes fiscales des collectivités territoriales et à divers organismes locaux ainsi qu'à celles correspondant à la part de taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques affectée à chaque département au titre de la compensation financière du revenu de solidarité active.

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Compte tenu des observations qui vous ont été présentées, nous vous proposons d'adopter les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

M. Marc Massion. - Combien de communes sont concernées par la dotation de solidarité urbaine ?

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - 844 communes étaient concernées en 2012, dont 280 bénéficiaires de la DSU cible.

M. Gérard Miquel. - Il me semblait que le produit des amendes des radars automatiques pour les départements s'élevait à 60 millions d'euros, or je lis 30 millions d'euros dans la note de présentation. D'autre part, pouvez-vous nous indiquer les critères de répartition des 170 millions d'euros de l'aide exceptionnelle aux départements en difficulté ?

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Cette aide sera mise en place probablement dans le projet de loi de finances rectificative que nous examinerons fin décembre, nous ne pouvons donc pas encore vous indiquer les critères qui seront choisis. Le ministère travaille dessus et cherche à définir des critères objectifs.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Concernant le produit des amendes des radars, le chiffre du tableau que vous citez est le chiffre de 2010, tandis que les 60 millions correspondent au chiffre 2012.

M. Albéric de Montgolfier, président. - Cette question a été traitée dans le rapport de notre collègue Vincent Delahaye sur le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », que nous venons d'examiner : les 160 millions d'euros ont été portés à 170 par l'Assemblée nationale et se répartissent entre 106 millions pour les communes et les intercommunalités et 64 millions pour les départements, la collectivité de Corse et les régions d'outre-mer.

M. Joël Bourdin. - Je m'interroge : la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale augmentent de 8 %, mais dans une enveloppe stable ?

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Oui, les variables d'ajustement seront minorées en conséquence.

M. Philippe Adnot. - Je m'étonne que les communes qui s'associent perçoivent une dotation spécifique, alors que leur association est censée produire des économies d'échelle. Au lieu de ça, on augmente la dépense. Il y a là un gisement d'économies pour l'avenir. Par ailleurs, je m'inquiète de la situation de certaines communes qui vont voir leur dotation écrêtée, alors qu'elles ont peu de ressources.

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - L'évolution globale de la DGF ne fait pas partie de la mission, elle relève de la première partie du projet de loi de finances. Concernant l'écrêtement du complément de garantie, nous allons aborder cette question quand nous examinerons l'article 67 rattaché.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - M. Bourdin a soulevé le problème du financement de la péréquation verticale dans le cadre d'une enveloppe fermée. La péréquation verticale devient de la péréquation horizontale.

Mme Marie-France Beaufils. - Je regrette que l'on nous demande de voter sur la hausse de la péréquation sans connaître précisément l'impact pour les collectivités qui verront, en contrepartie, leurs dotations minorées. S'agissant de la dotation de développement urbain, je m'interroge, depuis sa création, sur son efficacité comparée à la dotation de solidarité urbaine. On l'augmente pour tenir compte de la situation de Sevran, mais j'aimerais que l'on connaisse bien la totalité de la situation de cette commune.

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Encore une fois, la DGF relève de la première partie du projet de loi de finances. Concernant la DDU, je comprends la préoccupation de Mme Beaufils.

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

Article 67

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Je vais maintenant vous présenter l'article 67, qui est assez complexe car il touche de nombreux sujets. Globalement, il fixe, dans le cadre du gel en valeur de l'enveloppe normée, l'évolution des dotations de péréquation verticale des communes, départements et régions. Il adapte également les modalités de calcul et de répartition des dotations aux conséquences de la réforme de la fiscalité directe locale et de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

Ses dispositions sont variées et je vais vous les énumérer. Tout d'abord, il fusionne les deux concours particuliers de dotation générale de décentralisation versés aux communes et leurs groupements au titre de la compétence d'urbanisme. C'est une fusion intéressante car les besoins sont de plus en plus importants.

D'autre part, il procède à des ajustements techniques de la définition du potentiel financier et de l'effort fiscal, du fait de doublons dans la prise en compte du produit de cotisation foncière des entreprises et de la suppression de dispositions caduques concernant les mécanismes conventionnels de péréquation.

Il fixe également la progression des dotations de péréquation de la DGF : hausse de 120 millions d'euros au profit de la DSU, hausse de 78 millions de la DSR, hausse minimale de 20 millions d'euros de la dotation de péréquation des départements et hausse de 10 millions d'euros de la dotation de péréquation des régions.

Il prévoit des adaptations des règles d'écrêtement de la part garantie et de minoration applicables en 2012 : l'écrêtement s'appliquera à un nombre plus important de communes par un retour au seuil de 0,75 qui avait été retenu en 2011. Le texte du projet de loi de finances aurait pour conséquence d'écrêter 6 059 communes dont 2 438 au plafond de 6 %. L'introduction d'un coefficient logarithmique à l'Assemblée porterait le nombre de communes écrêtées à 14 035, dont 6 528 au plafond de 6 %.

L'article 67 supprime également l'éligibilité des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle à la dotation nationale de péréquation, propose un ajustement de la garantie de sortie de l'éligibilité à la DSU, intègre un critère de revenu - pour 30 % - dans l'éligibilité à la DSR cible pour tenir compte de la fragilité de certains territoires, élargit le champ des collectivités éligibles à la dotation d'équipement des territoires ruraux aux communes nouvelles issues de la fusion de communes dont l'une d'entre elles était éligible à la DETR et propose également un resserrement de la garantie de hausse et de baisse, limitée à plus ou moins 5 %. Son montant est stable pour 2013.

Enfin, il calcule un coefficient d'intégration fiscale pour les communautés urbaines, les métropoles et les syndicats d'agglomération nouvelle, il écarte la taxe sur les surfaces commerciales du calcul du CIF des communautés de communes à fiscalité additionnelle, il réduit le caractère très incitatif des dispositions financières applicables en cas de fusion d'EPCI ou de dissolution en prévoyant de retenir, non pas la valeur la plus élevée, mais la valeur moyenne des EPCI préexistants, pondérée par leur population.

Cette dernière disposition pourra poser problème aux EPCI qui ont prévu de fusionner cette année, car les calculs ont été faits sur la base du droit existant.

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - L'Assemblée nationale a adopté trois amendements de fond à cet article. Le premier introduit un coefficient logarithmique, identique à celui qui est utilisé pour le calcul de la dotation de base, dans le calcul de l'écrêtement du complément de garantie.

Le second vise à maintenir une incitation financière dans le cadre des fusions de communautés tout en réduisant sa portée par rapport aux dispositions actuellement en vigueur. Toutefois, alors que le texte initialement proposé par les commissions de l'Assemblée nationale plafonnait la progression du coefficient d'intégration fiscale, ou de la dotation d'intercommunalité par habitant, à hauteur de 1,2 fois le coefficient d'intégration fiscale moyen pondéré par la population de la nouvelle communauté ou 1,2 fois la dotation moyenne par habitant, un sous-amendement du Gouvernement a restreint sa portée en ramenant le plafonnement à 105 % de la progression du CIF, de la dotation moyenne et de la dotation d'intercommunalité.

Enfin, le troisième amendement, proposé par le Gouvernement, tend par coordination avec l'amendement de crédits précédemment adopté sur la mission budgétaire, à majorer de 50 % la dotation de développement urbain.

Nous vous proposons, Pierre Jarlier et moi-même, trois amendements sur cet article.

Le premier amendement vous propose d'instituer une garantie élargie concernant la dotation forfaitaire des communes, un plafond de baisse maximum, qui sera fixé annuellement car il nous semble que le plafonnement des écrêtements de garantie est un mécanisme insuffisamment protecteur en raison de la diversité des situations des communes. Il a donc pour objet de plafonner à 4 % en 2013, la baisse de la dotation forfaitaire de chaque commune en application des divers écrêtements et diminutions de composantes de la dotation globale de fonctionnement.

Le deuxième amendement prévoit la création de trois parts dans l'enveloppe départementale de la DETR, au profit, respectivement, des intercommunalités, des communes de plus de 2 000 habitants et des communes de moins de 2 000 habitants. En effet, La fusion de la dotation globale d'équipement et de la dotation de développement rural dans la DETR pourrait avoir comme conséquence non souhaitable de déséquilibrer l'affectation des crédits en défaveur des projets structurants. Cet amendement vise donc à corriger cette situation, et à assurer un certain équilibre.

Le troisième amendement propose de remonter le niveau des incitations financières à la fusion d'EPCI. Le projet de loi supprimait initialement toute incitation. Comme je vous l'ai dit, les commissions des finances et des lois de l'Assemblée nationale ont proposé un système de plafonnement de la progression du coefficient d'intégration fiscale, ou de la dotation d'intercommunalité par habitant, à hauteur de 1,2 fois le coefficient d'intégration fiscale moyen pondéré par la population de la nouvelle communauté ou 1,2 fois la dotation moyenne par habitant. Le Gouvernement a obtenu de réduire ces plafonnements à 105 %. Ce niveau nous semble trop bas et nous vous proposons de revenir à la version première des amendements de l'Assemblée qui correspond d'ailleurs à la juste revendication exprimée par l'assemblée des communautés de France.

M. Charles Guené. - D'après les simulations que vous nous avez distribuées, je vois que passer de 1,05 à 1,2 aurait un impact pour 300 EPCI, et pour un montant de 27 millions d'euros. Cela me semble raisonnable.

M. Philippe Adnot. - Je reprends ce que j'ai dit tout à l'heure : les fusions doivent être motivées par la réalisation d'économies d'échelle, il n'y a pas de raison de les subventionner.

M. Charles Guené. - Cet avantage a été mis en place pour favoriser l'intercommunalité. Et ce n'est pas une dépense supplémentaire pour l'Etat, cela se joue entre intercommunalités.

M. Philippe Adnot. - C'est bien ce que je dis, on va pénaliser certaines intercommunalités.

M. Gérard Miquel. - Nous ne pourrons éviter la question de la remise à plat des compétences des intercommunalités. En ce qui concerne votre amendement réduisant l'incitation par rapport au droit existant, je le soutiendrai. Je m'interroge sur votre premier amendement, qui plafonne la baisse de la dotation forfaitaire à 4 % : quelle incidence sur la masse qui sera redistribuée en péréquation ?

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Aucune, c'est hors péréquation.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Je précise que, par rapport au droit existant, nous n'allons pas renforcer l'incitation aux fusions, mais au contraire, l'atténuer.

M. Charles Guené. - On limite l'effet d'aubaine à 20 %.

M. Claude Belot. - Je m'étonne que le montant de la dotation d'intercommunalité soit défini sans lien avec la réalité. D'autre part, pouvez-vous revenir sur la disposition relative aux casinos ?

Mme Marie-France Beaufils. - Votre amendement me parait raisonnable. Mais je m'abstiendrai sur l'article 67.

M. Charles Guené. - Je rappelle qu'au bout de deux années, les dotations d'intercommunalité sont bien calculées à partir des données « réelles ».

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - S'agissant des casinos, l'article ajoute au calcul du potentiel fiscal de la commune les montants des prélèvements sur le produit des jeux perçus par l'EPCI, qui ne sont pas pris en compte dans les produits fiscaux par la rédaction en vigueur.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Je tiens tout de même à souligner que l'intercommunalité, ce n'est pas que des dotations. Il y aussi des mutualisations qui produisent des économies. Nous devons maintenir une incitation et c'est ce que permet notre amendement.

À l'issue de ce débat, la commission adopte les trois amendements des rapporteurs spéciaux et décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 67 du projet de loi de finances pour 2013 ainsi modifié.

Article 68

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Passons à la présentation de l'article 68. Celui-ci revoit les modalités de fonctionnement du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales, afin de tenir compte des charges de la collectivité dans le calcul de sa contribution et de simplifier les modalités de répartition interne à un ensemble intercommunal. Pour le fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France, il vise à modérer les évolutions importantes des contributions ou d'attributions de certaines collectivités.

Je vous renvoie à la note de présentation distribuée pour le bilan du FPIC et le rappel du mode de fonctionnement de ce fonds ainsi que du FSRIF.

S'agissant du FPIC, l'article introduit donc un critère de charge dans le prélèvement - soit le revenu par habitant pour 20 % de l'indice synthétique -, relève de 10 % à 11 % le plafonnement des prélèvements cumulés du FPIC et du FSRIF, et simplifie les modalités de répartition interne entre EPCI et communes membres qui s'effectuera, pour la formule de droit commun, en fonction du CIF et du potentiel financier par habitant.

Pour le FSRIF, l'article prévoit de relever à 11 % le plafonnement du prélèvement et un abattement de 50 % du prélèvement pour les communes qui avaient été exonérées en 2012 de prélèvement au-delà de leur reversement.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - L'Assemblée nationale a adopté cinq modifications de fond.

Tout d'abord, elle a prévu de relever de 0,5 à 0,75 la condition d'effort fiscal posée pour l'éligibilité aux versements du FPIC. Ce sujet avait été évoqué plusieurs fois au Comité des finances locales. Elle a également modifié le calcul du potentiel financier agrégé des communautés d'agglomérations issues de syndicats d'agglomération nouvelle, utilisé dans le cadre du FPIC, et exempté de contribution au FSRIF les communes classées parmi les 150 premières communes attributaires de la DSU cible.

Par ailleurs, elle a prévu la remise au Parlement d'un rapport sur le FSRIF en 2013. Enfin, elle a étendu à 2014, à un niveau de 25 %, l'abattement de 50 % sur le prélèvement au titre du FSRIF, prévu pour 2013 par le projet du Gouvernement, pour les communes ayant bénéficié de la règle selon laquelle « en 2012, lorsqu'une commune fait l'objet d'un prélèvement et bénéficie d'une attribution, le montant du prélèvement ne peut excéder celui de l'attribution ».

En ce qui nous concerne, nous vous proposons un amendement sur le FPIC, qui vise à porter de 11 % à 12,5 % des ressources le plafonnement de la somme des prélèvements opérés en application du FPIC et du FSRIF. Compte tenu de l'augmentation du FPIC cette année, conserver le plafonnement à 11 % aurait pour conséquence un report sur les autres collectivités des contributions des collectivités plafonnées qui sont, par définition, les plus favorisées. Je rappelle qu'au Sénat, l'an dernier, nous avions adopté un plafonnement à 15 %.

M. Charles Guené. - Je suis d'accord avec le principe de votre amendement. Je m'interroge tout de même sur la conjonction du relèvement du plafonnement et de l'augmentation du montant du FPIC, qui passe de 150 à 360 millions d'euros.

Mme Marie-France Beaufils. - Votre amendement améliore légèrement le fonctionnement du FPIC, mais vous savez le désaccord de fond que j'ai sur ce mécanisme. Ce n'est pas ce dispositif qui répondra aux problèmes des collectivités. Je voterai donc contre cet article.

M. Philippe Adnot. - Je suis en désaccord total avec le fonctionnement du FPIC. Encore une fois, on prend en compte un élément, le revenu par habitant, qui n'a rien à voir avec la richesse des collectivités.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Si on ne relève pas le plafonnement, on fera justement supporter le poids aux autres communes. Plus le fonds augmente, plus il faut augmenter le plafonnement.

À l'issue de ce débat, la commission adopte l'amendement des rapporteurs spéciaux et décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 68 du projet de loi de finances pour 2013 ainsi modifié.

Article 69

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Enfin, s'agissant de l'article 69, il concerne les fonds régional et départemental de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ainsi que le fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux perçus par les départements.

Comme vous le savez, dans le cadre de la réforme de la fiscalité locale, la loi de finances pour 2010 a mis en place deux fonds de péréquation de la CVAE, l'un au niveau régional, l'autre au niveau départemental.

Le dispositif initial prévoyait, pour chaque échelon, un fonds portant sur le stock du produit fiscal et un fonds portant sur le flux cumulé. La loi de finances pour 2011 a profondément modifié ce double système, trop complexe et faiblement péréquateur. Tout d'abord, les fonds de péréquation sur stock ont été supprimés. Par ailleurs, elle a prévu que le prélèvement sur flux porterait sur la moitié de la croissance de la CVAE qui excède, pour un département ou une région, la croissance globale de la CVAE entre les années 2011 et « n ».

Sur ce second point, le Sénat avait marqué sa préférence, sans être suivi par la commission mixe paritaire, pour un prélèvement qui porte sur la moitié du produit de CVAE en année « n » excédant le produit de CVAE de l'année 2011, ce qui aurait fortement augmenté l'ampleur du dispositif de péréquation.

Dans le texte en vigueur, les critères de reversement portent pour moitié sur le potentiel financier par habitant et, pour l'autre moitié, sur trois critères de charges, chacun ayant la même pondération. Ces trois critères sont, pour les départements, la population, les bénéficiaires de minima sociaux et la longueur de voirie, et pour les régions, la population, le nombre de stagiaires en formation professionnelle et de lycéens et la superficie.

Le Gouvernement considère que le dispositif actuel repose sur des critères de reversement trop sommaires et manque d'ambition, puisque les fonds ne s'élèveraient qu'à 16,8 millions d'euros pour les départements et à 5,7 millions pour les régions. Il propose donc de le modifier profondément.

Tout d'abord, le prélèvement porterait, comme le souhaitait le Sénat, sur la moitié du produit de CVAE en année « n » qui excède le produit de CVAE de l'année 2011. D'autre part, les critères de contribution au fonds seraient modifiés de façon à introduire un critère de revenu moyen par habitant, pour les départements, et un critère de CVAE par habitant, pour les régions, conformément à ce qui est déjà prévu pour les départements.

S'agissant du reversement, la composition de l'indice synthétique de ressources et de charges est modifiée, afin d'y introduire, notamment, le critère du revenu par habitant. Pour les départements, l'indice serait composé à 60 % du revenu par habitant, à 20 % du potentiel financier par habitant et, pour 10 % chacun, de la proportion de personnes âgées de plus de 75 ans et de la proportion de bénéficiaires du RSA. Pour les régions, il serait composé à 50 % du montant de CVAE par habitant et, pour 1/6ème chacun, de la proportion de lycéens, de la proportion de stagiaires de la formation professionnelle et du taux de chômage.

En outre, pour les deux fonds, le présent article plafonne le prélèvement à 10 % du produit de la CVAE, limite à 50 % le nombre des départements ou régions de métropole éligibles au reversement et crée une quote-part destinée aux collectivités d'outre-mer, qui seront de plus éligibles de droit.

Enfin, le présent article crée une garantie de sortie du fonds national de péréquation des DMTO perçus par les départements. Ce fonds, comme vous le savez, a pour objectif de réduire l'inégale répartition géographique de cette ressource fiscale particulièrement volatile.

La garantie de sortie permettra de prémunir les départements contre les variations induites par la prise en compte, à partir de 2013, du nouveau potentiel financier des départements. Les départements cessant d'être éligibles percevraient pour les trois exercices suivants, respectivement 75 %, 50 % et 25 % du montant perçu l'année précédente. Le financement de cette garantie serait assuré par le prélèvement sur le produit du fonds et avant répartition, d'un montant correspondant à la garantie.

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Le fonds départemental de péréquation de la CVAE ainsi que la garantie de sortie du fonds de péréquation des DMTO n'ont pas été modifiés par l'Assemblée nationale.

En revanche, elle a adopté un amendement de fond, modifiant le mécanisme prévu pour le fonds régional de péréquation de la CVAE.

En vertu de cet amendement, le périmètre du dispositif retenu s'étend à l'ensemble des ressources issues de la réforme de la taxe professionnelle. Le prélèvement porte sur la totalité de la croissance de ces ressources, supérieure à la moyenne de la croissance pour l'ensemble des régions. Quant au reversement, il est fonction de la moindre croissance des ressources des régions, toujours par rapport à la moyenne.

S'agissant des deux fonds de péréquation de la CVAE, nous partageons, Pierre Jarlier et moi-même, le souci que leur entrée en application ne soit pas repoussée dans le temps.

Cependant, malgré la concertation menée par le Gouvernement avec le CFL, il apparaît que la nouvelle architecture ne satisfait pas totalement les représentants des collectivités concernées.

A ce stade, pour le fonds départemental, deux questions se posent.

Premièrement, faut-il un moratoire sur l'application du potentiel financier et continuer de retenir le potentiel 2011, malgré la diminution de la pondération de cette variable dans le calcul de l'indice synthétique ?

Deuxièmement, faut-il ou non modifier les critères de répartition et réintroduire un critère de longueur de voirie ?

Pour le fonds régional, il existait deux versions alternatives à la proposition du Gouvernement : celle du président de l'ARF et celle du groupe socialiste. C'est cette dernière qui a finalement été retenue. Nous ne sommes pas en mesure de savoir si elle emporte l'adhésion de toutes les régions.

En conséquence, nous pouvons ouvrir le débat sur cet article, et peut-être devrons-nous reporter la décision à la « réunion balai » du 22 novembre, date à laquelle nous aurons plus d'informations.

M. Charles Guené. - C'est surement une bonne idée de réserver cet article, mais cela fait deux ans que nous « réservons » le sujet. La péréquation du bloc communal n'est peut-être pas parfaite mais elle existe, contrairement à celle des niveaux départemental et régional.

M. Claude Belot. - Les départements sont tous en difficultés aujourd'hui.

Mme Marie-France Beaufils. - Le problème des départements c'est qu'ils sont face à des dépenses dont ils ne maitrisent pas l'évolution.

M. Albéric de Montgolfier, président. - Je suis gêné par les nouveaux critères : on passe de critères de charges à des critères de revenus. Mais les recettes fiscales des départements ne sont pas corrélées aux revenus des habitants.

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Je souligne qu'il s'agit d'un fonds de péréquation uniquement sur la CVAE.

M. Albéric de Montgolfier, président. - Je souscris à la proposition faite de réserver l'article.

M. Joël Bourdin. - Le critère de revenu, pondéré à 60 %, est déjà compris dans le potentiel financier, pondéré à 20 %, puisque le potentiel fiscal est calculé en prenant en compte les bases. Ca fait 80 % ! Pourquoi pas mettre 100 % de revenu pendant qu'on y est ?

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - On voit bien qu'il est nécessaire de réserver l'article.

Il est vrai que le nouveau potentiel financier pose un problème : il ne corrige pas « l'effet taux », c'est-à-dire le fait que les collectivités qui avaient des taux bas avant la réforme, souvent des collectivités aisées, apparaissent aujourd'hui comme « pauvres » par rapport à des collectivités qui avaient des taux élevés. Il faudrait peut-être ne pas utiliser le nouveau potentiel pour cette année et corriger « l'effet taux » pour l'an prochain.

Enfin, sur les critères de reversement, je souligne que le critère de longueur de voirie disparait. Quant au critère de revenu par habitant, je rappelle que celui-ci avait été considéré comme un critère « synthétique » de fragilité de la collectivité.

Mme Marie-France Beaufils. - La réserve de l'article nous permettra-t-elle de disposer de plus d'informations ?

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Nous vous avons distribué tous les documents dont nous disposons et nous vous transmettrons tout nouvel élément.

M. Philippe Adnot. - Il y a eu un groupe de travail au CFL sur les fonds de péréquation de la CVAE, mais je ne retrouve pas dans le projet de loi de finances ce que nous avions dit dans ce groupe. Quant aux simulations, je regrette qu'elles poussent à réagir selon des situations personnelles et non pas selon des principes. Car je le répète : il n'y a aucun lien entre les ressources des départements et le revenu par habitant.

A l'issue de ce débat, la commission décide de réserver sa position sur l'article 69 du projet de loi de finances pour 2013.

Jeudi 15 novembre 2012

- Présidence de M. Albéric de Montgolfier, vice-président -

Loi de finances pour 2013 -Mission « Direction de l'action du Gouvernement » et budget annexe « Publications officielles et information administrative » - Examen du rapport spécial

La commission procède tout d'abord à l'examen du rapport de M. Philippe Dominati, rapporteur spécial, sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et sur le budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

M. Philippe Dominati, rapporteur spécial. - La mission « Direction de l'action du Gouvernement » et le budget annexe « Publications officielles et information administrative » représentent respectivement 86,5 % et 13,5 % des 1,41 milliard d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 1,37 milliard d'euros des crédits de paiement (CP) prévus pour 2013.

L'hétérogénéité de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » m'a conduit, dès le mois de janvier 2012, à rencontrer les dirigeants de vingt-six structures relevant du programme dédié au travail gouvernemental afin d'en évaluer l'action. Mes observations porteront essentiellement sur le périmètre utile de la sphère des organismes rattachés au Premier ministre et sur l'avenir de la prospective. Mon entretien en avril dernier avec François Fillon a aussi nourri ce premier bilan.

En juillet 2012 a été annoncé un groupe de travail présidé par Mme Yannick Moreau sur la création d'une instance de dialogue, de réflexion prospective et d'expertise sur les politiques publiques. En outre, un nouveau secrétariat général pour la modernisation de l'action publique a été créé par décret le 30 octobre 2012. Souhaitons qu'il prenne le relais de la révision générale des politiques publiques (RGPP) dans un esprit de cohérence et de continuité.

Qu'il s'agisse du secrétariat général du gouvernement (SGG), du secrétariat général des affaires européennes (SGAE) et du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), les services interministériels opérationnels affichent un dynamisme remarquable. Ce sont de véritables tours de contrôle, lieux d'arbitrage assurant l'exécution efficace des décisions gouvernementales.

Parmi les nouveaux venus de 2011, figure la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication de l'Etat (Disic), en charge du pilotage de la mutualisation des systèmes de communication et d'information. Il s'agit de moderniser l'action administrative et d'éviter les blocages des administrations mais aussi, chose nouvelle, de veiller à la cohérence de l'action par la mise en oeuvre de stratégies. De même la mission Etalab, chargée de la création du portail internet data.gouv.fr, travaille à la réutilisation des données administratives, une véritable révolution ! Ces données sont mises gratuitement à disposition. D'autres structures sont des bras armés du Premier ministre, voire du président de la République. C'est tout particulièrement le cas du SGDSN, situé au coeur d'un Etat stratège, anticipateur et intelligent.

Toutefois, la contribution des diverses structures n'est pas homogène. Les travaux de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) et de la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes) sont mal valorisés, leurs combats ne reçoivent pas l'écho qu'ils méritent. La Miviludes dispose d'une documentation considérable mais inexploitée par les autres administrations. Le Haut Commissariat à la diversité et à l'égalité des chances et le Commissariat général pour le développement de la vallée de la Seine manquent, quant à eux, de lien avec le Premier ministre. Tous deux issus de la volonté présidentielle, ils n'ont à aucun moment reçu l'onction ministérielle. Le premier a finalement été supprimé cet été, et l'avenir du second, qui a rendu son rapport le 15 février dernier, est incertain. Cette structure semble aujourd'hui comme en apesanteur. Je m'interroge sur la pertinence du statut de Haut commissaire, alternative au statut de ministre - le titulaire conservant ainsi une certaine indépendance politique. Je ne pense pas que ce genre d'« Ovni », c'est-à-dire d'« organisation volontairement non identifiable », soit souhaitable car nos concitoyens réclament simplicité et lisibilité.

Quant à la prospective, les structures qui en ont la charge sont le plus souvent oubliées du Premier ministre ou de son administration et leur potentiel d'expertise demeure insuffisamment exploité. Il est temps de repenser leur place par rapport au Gouvernement. Certains organismes, au statut associatif, tels que l'Institut français des relations internationales (Ifri), l'Institut de recherches économiques et sociales (Ires) et l'Institut des relations internationales et stratégiques (Iris), ne sont pas suffisamment sollicités.

D'autres structures, bien que rattachées aux services du Premier ministre, sont trop éloignées des enjeux économiques ou du centre de décision ministérielle. La TVA sociale, sujet d'actualité depuis plusieurs années, n'a fait l'objet d'aucune analyse par une structure chargée de la prospective !

Le conseil d'orientation des retraites (Cor) est le seul à disposer d'une feuille de route précise et à contribuer de manière remarquable au débat public. La programmation des travaux des autres conseils pourrait être définie de la même manière, en fonction des grandes questions auxquelles le Gouvernement a à répondre. L'absence de ciblage et de contrôle de la programmation des travaux des autres conseils est en effet inquiétante. Les nouvelles dispositions du décret du 5 novembre 2012 prévoient que le Conseil d'analyse économique « peut procéder de sa propre initiative à l'analyse prospective de questions économiques qu'il estime pertinentes pour la conduite économique du pays ». Sans nier la valeur des personnalités qui le composent, je considère néanmoins que ce droit d'initiative sans validation gouvernementale n'est pas source d'efficience.

Ces carences ont été mises en lumière par le rapport Gallois, qui propose la création d'un commissariat à la prospective, lieu d'expertise et de dialogue social sur les grands enjeux de société, en remplacement du centre d'analyse stratégique et des autres conseils d'analyse et de prospective, afin de mieux coordonner leurs travaux.

Les dotations budgétaires du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », qui représentent 44 % de la mission, progressent de 3,3 % à périmètre constant car le renforcement des systèmes d'information mis en oeuvre par l'agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi) et la Disic se poursuit. Hors ce poste cybersécurité, l'enveloppe budgétaire est stable.

Le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées », constitue l'un des volets de la réforme des administrations territoriales de l'Etat (Réate), engagée en 2007 dans le cadre de la RGPP. Il rassemble en une seule enveloppe les crédits de fonctionnement des directions départementales interministérielles (DDI), ainsi que les crédits immobiliers d'une partie des services déconcentrés. En 2013, il financera aussi les rémunérations de certains emplois, directeurs des directions départementales interministérielles (DDI) ou secrétaires généraux pour les affaires régionales (Sgar) conformément à l'une de mes préconisations de l'an dernier.

Les crédits de ce programme, soit 48 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission, enregistrent une légère hausse, de 0,74 %. La dotation globale s'élève à 618,39 millions d'euros en autorisations d'engagement et 558,32 millions d'euros en crédits de paiement. Je prends acte de la baisse significative des dépenses de fonctionnement, la politique de rationalisation des charges se poursuivant, notamment s'agissant des parcs automobiles.

Quant au programme 308, il mobilise un peu moins de 7 % des moyens de la mission pour 2013, soit 80,38 millions d'euros en autorisations d'engagement et 91,79 millions en crédits de paiement. Il concerne les autorités administratives indépendantes et l'autorité constitutionnelle. Les crédits se contractent globalement de 2 % grâce à la rationalisation des dépenses de personnel et de fonctionnement, sauf pour la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) dont les effectifs ont augmenté pour faire face à des missions nouvelles en matière de vidéoprotection. Une réduction de 3 % est appliquée à la dotation du Défenseur des droits, autorité constitutionnelle instituée l'an dernier, à budget constant, par le regroupement du Médiateur de la République, de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) et du Défenseur des enfants.

Enfin, la direction de l'information légale et administrative (Dila) a pour mission l'accès au droit et à l'information administrative. Elle est l'éditeur et l'imprimeur public de référence et elle s'appuie sur les ressources des annonces légales. Ses crédits, retracés dans un « budget annexe des publications officielles et information administrative », sont une rupture par rapport à 2012. Ils augmentent de 13,61 % en raison d'une progression substantielle des dépenses d'investissement. Des efforts ont été entrepris pour maintenir les ressources à un niveau suffisant grâce aux activités commerciales et une politique éditoriale recentrée sur certains publics et sur des thèmes d'avenir. L'année 2013 sera également marquée par une nouvelle organisation administrative. Le grand défi pour la Dila est de devenir l'imprimeur de toutes les administrations. C'est ce qui justifie l'acquisition d'une nouvelle rotative ultraperformante.

Je vous propose l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Direction du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

M. François Fortassin. - Je vois que les crédits de l'Ordre de la légion d'honneur augmentent de 11 %. Pourquoi ? Je n'imaginais pas que cette institution dépensait 25 millions d'euros par an ! Cette question ne remet pas en cause mon vote en faveur des crédits.

M. Philippe Dominati, rapporteur spécial. - Contrairement à l'Ordre de la libération, je n'ai pas visité cette année la légion d'honneur... Ce budget est absorbé essentiellement par les écoles - investissements immobiliers et dépenses de personnel. Car il y a 400 emplois.

M. Jean-Claude Frécon. - Je vous félicite d'avoir su identifier des « Ovni », confidentiels mais dotés de crédits conséquents... A l'occasion du changement de gouvernement, nous vivons une période de flottement ; certains organismes perdront en importance, voire seront supprimés quand d'autres se développeront. Je voterai moi aussi les crédits demandés.

M. Albéric de Montgolfier, président. - N'assiste-ton pas à une dérive, hauts conseils et hautes autorités étant créés sans contrepartie ? Aucun organisme existant n'est supprimé, tandis que le coût total est difficile à contrôler.

M. François Fortassin. - La France est un pays de fromages qui ne sont pas tous des produits laitiers !

M. Philippe Dominati, rapporteur spécial. - J'ai profité de la suspension des travaux parlementaires pour m'intéresser à ces « Ovni », à commencer par les deux hauts commissaires. Je note que dans la transition des équipes, le nombre de collaborateurs des ministres a été stabilisé. Je n'ai pas constaté d'inflation des budgets à cet égard. Mais nous redoutons toujours une multiplication des structures. M. Gallois préconise une fusion du Conseil d'analyse stratégique et du Commissariat à l'investissement, mais sous quelle forme ? Surtout, je l'ai dit, une fois qu'ils ont pris leur rythme, les premiers ministres ne recourent pas suffisamment à ces organismes. Une redéfinition est nécessaire. Le regroupement de plusieurs instances autour du Défenseur des droits, Dominique Baudis, ou l'installation annoncée de la plupart des autorités indépendantes - hors domaine de la défense - dans l'immeuble de la rue de Ségur vont dans le bon sens. Alors que Roland du Luart dénonçait hier une partie de bonneteau au détriment du ministère des affaires étrangères, je crois au contraire que la cession d'un certain nombre d'immeubles sera facteur d'économies.

M. Albéric de Montgolfier, président. - L'immeuble du ministère des relations avec le Parlement va être cédé.

M. Yann Gaillard. - Combien subsiste-t-il de survivants dans l'Ordre de la libération ?

M. Philippe Dominati, rapporteur spécial. - Entre dix et vingt personnes. Elles vont passer la main aux cinq villes (Nantes, Paris, Grenoble, Vassieux-en-Vercors et l'Ile de Sein) qui sont également membres de cet ordre.

M. Yann Gaillard. - Est-il vrai que le dernier survivant aura droit à des obsèques particulières ?

M. Albéric de Montgolfier, président. - Oui, il sera inhumé au Mont Valérien... Mais personne n'est pressé d'y aller...

M. Yann Gaillard. - Dans mon département, nous espérions qu'un éminent représentant de l'ordre serait cet homme, mais il est mort il y a peu.

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

Loi de finances pour 2013 - Mission « Santé » et compte de concours financiers « Avances aux organismes de sécurité sociale » - Examen du rapport spécial

La commission procède ensuite à l'examen du rapport de M. Jean-Pierre Caffet, rapporteur spécial, sur la mission « Santé » et sur le compte de concours financiers « Avances aux organismes de sécurité sociale ».

M. Jean-Pierre Caffet, rapporteur spécial. - Bien que ses crédits soient limités, la mission « Santé » est un outil essentiel de la politique de santé : promotion de la prévention, accès aux soins et protection contre les risques sanitaires. Elle contribue à la maîtrise des dépenses ; sa dotation diminue de 1,41 à 1,29 milliard d'euros entre 2012 et 2013, puis sera stabilisée en 2014 et 2015. Le budget se réduit de 8 % en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, à périmètre constant, c'est-à-dire en tenant compte du transfert des crédits de l'agence sanitaire de Wallis-et-Futuna à la mission. Toutefois, ces réductions de crédits ne se font pas au détriment des finalités essentielles de la mission « Santé ».

Les économies du programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » portent sur les opérateurs disposant d'importantes réserves, notamment sur l'Etablissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS) et l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) dont les crédits sont réduits de 13,3 millions d'euros. Les agences régionales de santé (ARS), quant à elles, enregistrent une diminution de leur enveloppe pour les dépenses d'intervention de 32,4 millions d'euros. Enfin, la dotation de la formation médicale initiale baisse de 5 millions d'euros, ce qui est une conséquence de l'évolution démographique des étudiants en médecine.

Le programme 183 « Protection maladie » concourt, lui aussi, à la maîtrise des dépenses : le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) ne reçoit pas de contribution de l'Etat puisque ses réserves sont évaluées à 337 millions d'euros. La dotation de l'Aide médicale d'Etat (AME) est stabilisée, à 588 millions d'euros, sans préjudice pour les bénéficiaires. Le droit de timbre de 30 euros et l'agrément préalable pour les soins hospitaliers coûteux ont été supprimés par le collectif budgétaire de juillet dernier. Si elles réduisaient le nombre des bénéficiaires de l'AME, ces mesures n'entraînaient paradoxalement pas d'économies. En revanche, les dépenses seront contenues en 2013 du fait de la réforme de la tarification des prestations délivrées aux bénéficiaires par les hôpitaux, représentant une économie de 100 millions d'euros.

Les dispositifs d'accès à la protection maladie complémentaire continuent à monter en charge sans qu'il soit nécessaire pour l'Etat de verser une subvention d'équilibre au Fonds CMU. Par ailleurs, ce dernier bénéficie d'une diversification de ses ressources, deux nouvelles taxes, l'une sur les boissons contenant des édulcorants et l'autre sur les boissons à sucre ajouté, lui étant nouvellement affectées.

Suite à vos questions de l'an dernier, je me suis intéressé aux refus de soins opposés aux bénéficiaires de la CMU et de la CMU complémentaire. La loi HPST de 2009 a renforcé les sanctions... mais j'ai découvert que la précédente équipe gouvernementale n'avait pas publié le décret d'application ! J'interrogerai donc le nouveau Gouvernement afin de savoir à quelle échéance il sera effectivement publié.

Cette année encore, le fait ne pas disposer d'une vision consolidée des crédits attribués aux agences régionales de santé (ARS) a constitué une difficulté.

Enfin, j'en viens au nouveau compte de concours financiers « Avances aux organismes de sécurité sociale ». Celui-ci retrace, en dépenses, les versements à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) et, en recettes, les remboursements des avances de TVA affectée à la sécurité sociale. Aussi ce nouveau compte de concours financiers permet-il de clarifier les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. Il n'enregistre que les flux de TVA : cet impôt affecté à la sécurité sociale représente près 9 milliards d'euros. Les autres taxes affectées bénéficient de manière quasi exclusive aux organismes de sécurité sociale.

Je vous propose d'adopter sans modification les crédits de la mission « Santé » et du compte de concours financiers « Avances aux organismes de sécurité sociale ».

M. François Trucy. - Si les réserves du FIVA sont importantes, les critiques qui avaient été émises contre ce budget ne sont pas fondées. Pouvez-vous nous le confirmer ? Je ne vois pas dans la masse des crédits ceux qui sont consacrés à la lutte contre les addictions, tabac, alcool, drogues, mais aussi le jeu. Je suis président du comité consultatif des jeux, or je ne parviens pas à savoir ce que l'on fait des crédits destinés, dans la loi de 2010 sur les jeux en ligne, à la lutte contre l'addiction aux jeux. On me promène d'un service à l'autre depuis deux ans ! Aussi, je demande l'assistance du rapporteur pour obtenir des informations claires.

Mme Marie-France Beaufils. - Sur quoi porteront les baisses de crédits de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) ? Alors qu'il y a deux ans, les ARS nous incitaient à mener des actions de prévention dans les quartiers d'habitat social, elles ont l'an dernier annoncé qu'elles ne pourraient pas poursuivre cette action. Cette année, leurs moyens baissent encore de 44 millions d'euros. Cela va-t-il continuer ? Au final, tout l'effort va reposer sur les collectivités.

M. Yvon Collin. - L'indemnisation des victimes des essais nucléaires figure-t-elle dans ces lignes budgétaires ?

M. Jean-Pierre Caffet, rapporteur spécial. - Monsieur Trucy, je vous confirme que le FIVA n'aura aucun problème pour prendre en charge les indemnisations des victimes de l'amiante et de leurs ayants droit. Je prends acte de votre demande d'assistance sur les addictions aux jeux. Nous irons voir ce qu'il en est.

M. François Trucy. - D'accord.

M. Jean-Pierre Caffet, rapporteur spécial. - Madame Beaufils, les opérateurs seront effectivement mis à contribution sans que, de mon point de vue, cela remette en cause leurs missions. Ils vivaient confortablement depuis plusieurs années, assis sur d'importantes réserves. Cependant, il s'agit d'une mesure « one shot »  qui ne jouera qu'une ou deux années. Il est difficile d'appréhender les ressources des ARS composées à la fois de crédits budgétaires, de dotations de l'assurance maladie et de concours des collectivités territoriales. Faut-il s'inquiéter ? Cela n'est pas impossible. J'attirerai une nouvelle fois l'attention du Gouvernement sur ce manque de lisibilité des moyens et de leur utilisation.

Enfin, les actions à destination des victimes des essais nucléaires sont inscrites dans la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».

M. Albéric de Montgolfier, président. - Je viens d'identifier l'une des causes de la disparition des débits de boisson... Il s'agit d'une niche fiscale de deux millions d'euros : l'exonération des plus-values réalisées lors de la reconversion des débits de boisson !

Mme Marie-France Beaufils. - Nous nous abstenons sur les crédits de la mission « Santé ».

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Santé » et du compte de concours financiers « Avances aux organismes de sécurité sociale ».

Loi de finances pour 2013 - Mission « Aide publique au développement » (et article 62) et compte de concours financier « Prêts à des Etats étrangers » - Examen du rapport spécial

Puis la commission procède l'examen du rapport de M. Yvon Collin et Mme Fabienne Keller, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Aide publique au développement » (et article 62) et sur le compte de concours financier « Prêts à des Etats étrangers ».

M. Yvon Collin, rapporteur spécial. - S'agissant des grandes tendances internationales en 2011, les apports nets d'aide publique au développement se sont élevés à environ 133 milliards de dollars, soit une diminution de 2,7 % en monnaie constante par rapport à 2010, essentiellement expliquée par les contraintes budgétaires qui pèsent sur de nombreux Etats membres du comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE. Les contributions de l'Espagne, de la Grèce et du Japon, en dollars constants, ont baissé respectivement de 32,7 %, de 39,3 % et de 10,8 %. Les États-Unis demeurent le premier pays donateur suivi de l'Allemagne, du Royaume-Uni et de la France. En pourcentage de leur revenu national, arrivent en tête la Suède, la Norvège, le Luxembourg, le Danemark puis les Pays-Bas, la France se classant dixième, avec un ratio de 0,46 % quand l'effort des pays du CAD est de 0,31 %. Je rappellerai qu'en 2002, la conférence de l'ONU à Monterrey avait fixé un objectif de 0,7 % et qu'en 2005, les Etats de l'Union européenne membres du CAD avaient défini un objectif intermédiaire de 0,51 %. Les objectifs ne sont donc pas respectés.

En ce qui concerne l'APD française, celle-ci dépasse le strict cadre de la mission : aux crédits de celle-ci s'ajoutent ceux de l'ensemble des missions budgétaires concourant à l'aide au développement, les opérations de prêts, la part de la contribution de la France au budget de l'Union européenne qui contribue à l'aide au développement, les autres crédits publics ou encore les financements innovants.

Nous avons régulièrement émis des réserves sur le périmètre des dépenses d'APD prises en compte. La Cour des comptes, dans son rapport de juin dernier, a d'ailleurs émis les mêmes critiques. Sont ainsi comptabilisés l'aide versée à Wallis-et-Futuna ou les frais d'écolage des étudiants venant de pays en développement ; à l'inverse, certaines dépenses, telle la dépense fiscale en faveur des dons aux organisations de solidarité internationale, ne sont pas comptabilisées.

Sur un montant total d'APD française de 9,8 milliards d'euros en 2013, les ressources budgétaires représentent 7,3 milliards d'euros répartis entre plus de dix-huit programmes, dont les deux de la mission « Aide publique au développement ». Celle-ci représente 41 % des crédits budgétaires et 31 % des dépenses totales. La contribution des opérations de prêts pour 2013 est évaluée à 67 millions d'euros et celle des annulations de dettes à 896 millions. L'aide publique au développement financée à travers le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne s'établit à 967 millions, les financements innovants à 254 millions d'euros et les autres crédits publics à 291 millions. Selon les prévisions annexées au présent projet de loi de finances, notre APD atteindrait 10,9 milliards d'euros en 2015. La réalisation de celles-ci reste cependant liée au calendrier des traitements de dettes dans le cadre du club de Paris, lui-même soumis à de multiples incertitudes.

Mme Fabienne Keller, rapporteure spéciale. - L'on parle souvent des financements innovants destinés à apporter à la politique de développement des ressources stables. La France a mis en place, dès 2005, à l'initiative du Président Chirac, la contribution de solidarité sur les billets d'avion. Nous nous réjouissons de son succès : sans impact négatif sur le trafic aérien ou le tourisme, elle a drainé depuis sa création 951 millions d'euros, pour financer l'accès aux vaccins et aux médicaments. Je songe notamment au fonds sida qui a pu bénéficier de ce financement.

Dans le prolongement de cette contribution, le projet de loi de finances prévoit d'affecter au fonds de solidarité pour le développement (FSD) 10 % du produit de la taxe sur les transactions financières, dont le produit attendu s'élève à 1,6 milliard d'euros, soit 160 millions d'euros pour le développement. Je dois tout de même souligner que les premiers encaissements laissent présager un montant inférieur.

Cependant, l'article 26 plafonne à 60 millions d'euros le montant affecté au FSD. Yvon Collin et moi-même regrettons ce plafonnement, car seuls 3,75 % du produit de la taxe iront financer l'aide publique au développement. Nous sommes très loin de l'objectif initial ! Nous proposerons au Sénat, en notre nom propre, un amendement de déplafonnement.

Nous espérons en revanche que cette affectation incitera d'autres pays à suivre cette voie, notamment en Europe. La Commission a présenté en septembre 2011 une proposition en ce sens. Fin juin, il n'y avait pas consensus, notamment en raison de la voix discordante du Royaume-Uni. Cette taxe pourrait néanmoins voir le jour, sous la forme d'une coopération renforcée, à onze voire douze pays, conformément aux termes du pacte pour la croissance et l'emploi conclu lors du sommet européen de juin. Une partie des recettes pourrait être affectée aux politiques de développement, comme l'a souhaité le Parlement européen.

La mission «  Aide publique au développement » comprend le programme 110 « Aide économique et financière au développement » et le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement ». Le programme 301 « Développement solidaire et migrations » a été supprimé et les crédits de l'action 3 « Autres actions bilatérales de développement solidaire » ont été transférés sur l'action 9, « Actions de co-développement », du programme 209.

Sur l'ensemble de la mission, les autorisations d'engagement sont en diminution de plus de 11 %, soit une baisse supérieure à 300 millions, et les crédits de paiement en recul de 6 %, soit près de 200 millions.

Le premier programme retrace les crédits consacrés à l'aide économique et financière multilatérale, en baisse d'une centaine de millions en autorisations d'engagement et de 50 millions en crédits de paiement. Cependant, ces évolutions sont essentiellement le fruit des calendriers de reconstitution des fonds. La onzième reconstitution du fonds asiatique de développement menée en 2011 et 2012 pour couvrir la période 2013-2016 explique presqu'entièrement la diminution des autorisations d'engagement sur cette action. La baisse des crédits de paiement provient essentiellement de la réduction de près de 30 millions des crédits demandés pour le fonds pour l'environnement mondial (FEM), dont la cinquième reconstitution est intervenue en 2010. La deuxième action retrace les crédits consacrés à l'aide économique et financière bilatérale. Les crédits de paiement sont stables et les autorisations d'engagement en hausse, pour reconstituer le fonds pour les technologies propres, à hauteur d'une centaine de millions. Enfin, les autorisations d'engagement demandées au titre des traitements de dettes correspondent aux montants attendus pour cette année.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial. - Les crédits du second programme de la mission « Solidarité à l'égard des pays en développement » sont en baisse de 8 %. Les crédits de la quasi-totalité des sous-actions de coopération bilatérale diminuent. Si l'on exclut les contrats de désendettement et de développement et les dons projets, le recul est en moyenne de 6,5 % pour un montant d'environ 6 millions.

Les crédits de l'action « coopération multilatérale » sont stables, la baisse de 5 millions s'expliquant par une dépense exceptionnelle l'an dernier, pour l'organisation du XIVème sommet de la francophonie, en octobre, à Kinshasa.

La troisième action de ce programme retrace exclusivement la contribution française au Fonds européen de développement (FED). La France, qui était le premier Etat contributeur, a obtenu lors de la négociation du dixième FED une baisse de sa clé de contribution, qui est passée de 24,3 % à 19,55 %. Elle devient donc le deuxième contributeur, derrière l'Allemagne. La marge dégagée pourra être employée au rééquilibrage de notre aide bilatérale. La France reste favorable à la budgétisation du FED, qui conduirait à diminuer encore sa clé de répartition, à 17,8 %. Il conviendra de veiller à ce que ces montants ne soient pas redéployés ailleurs.

Enfin, les crédits de la dernière action sont destinés à financer des projets d'aide au développement menés par les associations de migrants, en cohérence avec la politique de développement française, pour un montant de 18,5 millions d'euros.

Mme Fabienne Keller, rapporteure spéciale. - Sur le compte spécial de concours financiers « Prêts à des états étrangers », la principale évolution concerne le programme « Prêts aux Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro » créé en mai 2010 pour retracer la contribution au plan de soutien à la Grèce.

Le mécanisme européen mis en place à cette occasion a été utilisé une seule fois. Les autres plans d'assistance financière ont reposé sur le fonds européen de stabilité financière (FESF) puis le mécanisme européen de stabilité (MES), mis en place depuis lors. Le deuxième plan d'assistance à la Grèce, décidé en juillet 2011, a confié au FESF les déboursements futurs, y compris le reste à débourser des prêts bilatéraux. Ainsi, sur les 16,8 milliards en autorisations d'engagement votés en mai 2010, seuls 11,4 milliards ont été déboursés et les 5,4 milliards restants seront annulés. La dernière tranche de prêt bilatéral à la Grèce a été versée en décembre 2011 et ce programme est désormais « en sommeil » : aucune dépense n'est inscrite en 2012 et aucun mouvement n'est prévu avant le premier remboursement en 2020.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial. - L'article 62 relève de 2,65 à 2,85 milliards d'euros le plafond des remises de dettes dans la limite duquel le ministre chargé de l'économie est autorisé à accorder des annulations de dettes. Le montant des annulations de dettes additionnelles accordées par la France s'élevait à 1,75 milliard au 31 décembre 2011 et devrait atteindre 2,35 milliards fin 2012, du fait notamment de l'allègement de la dette de la Côte-d'Ivoire. En 2013, les montants à annuler seront de 450 millions, dont 350 millions pour la Côte-d'Ivoire. Le plafond serait donc dépassé.

Le relèvement du plafond des autorisations d'annulation de dette en faveur des pays pauvres très endettés est une nécessité mécanique, qui découle des engagements internationaux de la France. Nous vous invitons donc à adopter cet article, comme les crédits de la mission « Aide publique au développement » et du compte de concours financiers « Prêts à des états étrangers »

M. Albéric de Montgolfier, président. - Je suis étonné que le troisième pays bénéficiaire de l'aide au développement bilatérale soit la Chine, pour plus de 200 millions en 2010, ce qui est à la fois beaucoup et très peu pour ce pays.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial. - C'est une observation récurrente... Je suis allé voir sur place comment les choses se passaient. L'antenne de l'Agence française de développement (AFD) en Chine, qui comprend une quinzaine de personnes, fait un travail formidable dans deux provinces, dont le Sichuan frappé par un terrible séisme qui a fait 400 000 victimes. La France a participé activement à l'effort de reconstruction. Elle a accordé des prêts, non bonifiés et refinancés sur le marché, qui ne coûtent donc rien à l'Etat. Notre consul de Chengdu nous dit que la présence française est très appréciée des autorités locales. Je rappelle que cette province compte 80 millions d'habitants ! Dans une autre province, nous avons vendu un projet de chauffage urbain au charbon ultra moderne, conçu par des ingénieurs français. Ce partenariat est donc tout à fait justifié et apprécié par les entreprises françaises implantées en Chine.

Mme Fabienne Keller, rapporteure spéciale. - Quelle part de notre aide apporter aux pays les moins avancés, aux pays qui ont des relations historiques avec le nôtre, aux pays émergents ? Peut-on être absent des grandes zones de développement ? La réflexion n'est jamais close.

De plus, les ministres successifs ont toujours souhaité afficher une stabilité, voire une augmentation de l'aide publique au développement. C'est ce qui explique par exemple que les bourses aux étudiants ressortissants de pays en développement soient comptabilisées dedans. Cette année, le ministre a eu bien du mal à sauver son budget. M. de Raincourt l'an dernier avait su être ferme !

M. Albéric de Montgolfier, président. - L'inclusion dans l'APD des crédits destinés à Mayotte et à Wallis-et-Futuna relève du même souci d'affichage.

Mme Fabienne Keller, rapporteure spéciale. - Oui. Je signale tout de même que Mayotte ne figure plus dans l'APD, depuis la départementalisation.

M. Jean-Claude Frécon. - Il est tout de même surprenant que la Chine ait été en 2010 le troisième bénéficiaire de l'APD française.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial. - L'action française en Chine ne se réduit pas à l'aide humanitaire, mais sa présence lors du séisme a permis de développer de solides liens avec la province du Sichuan.

M. Jean-Claude Frécon. - Si la Chine est le troisième pays bénéficiaire de notre aide, c'est pour d'autres raisons... D'autre part, n'est-il pas surprenant d'inclure l'aide aux territoires français dans l'APD ?

Mme Michèle André. - Je voulais poser la même question.

Mme Fabienne Keller, rapporteure spéciale. - Dans cette mission, on additionne des « choux à des carottes » : l'aide directe, la bonification d'intérêt et des effacements de dette échelonnés dans le temps. A l'inverse, on ne prend pas en compte la dépense fiscale assise sur les dons aux organisations de solidarité internationale.

M. Jean-Claude Frécon. - Dans tous les cas, l'aide à Wallis-et-Futuna porte sur un territoire français ! Elle ne devrait pas être comptabilisée dans l'APD.

Mme Fabienne Keller, rapporteure spéciale. - Pour l'année 2013, nous n'avons pas arrêté notre programme de contrôle ni décidé s'il portera sur un pays ou sur une politique transversale, ce qui est un travail bien plus difficile à mener.

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Aide publique au développement » et du compte de concours financiers « Prêts à des états étrangers », ainsi que l'article 62 du projet de loi de finances pour 2013.

Loi de finances pour 2013 - Mission « Ecologie, développement et aménagement durables » (et articles 64 et 64 bis), budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et comptes d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres » et « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » - Examen du rapport spécial

La commission procède enfin à l'examen du rapport de MM. Gérard Miquel, François Fortassin, et Mme Marie-Hélène des Esgaulx, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » (et articles 64 et 64 bis), le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et les comptes d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres » et « Services nationaux de transport de voyageurs ».

Mme Marie-Hélène des Esgaulx, rapporteur spécial. - Sur la partie « Infrastructures et transports », il s'agit d'un budget d'attente. Le Schéma national des infrastructures de transport (SNIT) a été élaboré à la suite du Grenelle de l'environnement. Un avant-projet puis un projet ont été mis en débat public à la fin de l'année dernière. Si l'on devait réaliser tous les projets du SNIT, le coût en serait de 245 milliards d'euros, dont un tiers pour l'Etat. Cette dépense n'étant pas envisageable, il est donc nécessaire de hiérarchiser, de reporter, voire d'abandonner certains projets. Le Gouvernement a confié une mission de réflexion à Philippe Duron, président de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), sur le développement de l'infrastructure. La « commission Mobilité 21 » rendra ses conclusions au cours du premier semestre 2013. En parallèle, le Commissariat général à l'investissement s'est lancé dans une évaluation économique de tous les projets d'investissement de l'Etat d'un montant supérieur à 50 millions d'euros.

Le Gouvernement nous propose donc un budget de transition, sensiblement identique à celui de l'année passée, d'environ 4 milliards. Je suppose que le budget pour 2014 marquera une inflexion plus sensible.

Cependant, la subvention de l'Etat accordée à l'AFITF diminue de 300 millions d'euros, et s'établit à 700 millions d'euros. L'AFITF devait se financer à partir de taxes affectées, parmi lesquelles l'écotaxe poids lourds. Celle-ci ne sera toutefois opérationnelle qu'à compter de juillet 2013...

Mme Fabienne Keller. - Pas avant ?

Mme Marie-Hélène des Esgaulx, rapporteur spécial. - La subvention de l'Etat peut donc diminuer à due concurrence. A terme, l'écotaxe devrait rapporter entre 800 millions et 1 milliard et la subvention de l'Etat pourra être supprimée. J'ai exprimé quelques doutes quant au lancement de l'écotaxe en juillet mais les services de l'équipement m'ont indiqué que tout se déroule comme prévu. Les gestionnaires seront sans doute confrontés à des difficultés lors du démarrage, ce qui sera normal, s'agissant d'un projet complexe. D'un point de vue budgétaire, la subvention de l'Etat pourrait donc être un peu plus élevée en fin d'exercice.

Voies navigables de France (VNF) est en phase de profonde réforme. La loi du 24 janvier 2012 a fusionné l'ancien établissement VNF et les services de navigation de l'Etat, auparavant mis à sa disposition. La réforme progresse mais le sujet social demeure prégnant, la fusion entraînant le transfert de plus de 4 000 agents de l'Etat à VNF. Un protocole social est en cours de discussion et, pour 2013, l'opérateur n'est pas soumis à une réduction d'effectifs. D'un point de vue budgétaire, ceci se traduit par l'attribution d'une subvention pour charges de service public à VNF de 255 millions d'euros, en augmentation de plus de 200 millions d'euros. Les crédits de personnel inscrits sur le programme support de la mission « Écologie » baissent d'une somme équivalente. Pour le budget de l'Etat, l'opération est donc neutre.

J'en arrive à la réforme ferroviaire. Vous le savez, le Gouvernement a annoncé « l'unification de la gestion de l'infrastructure », c'est-à-dire la fusion du gestionnaire RFF, du gestionnaire délégué SNCF Infra et de la direction des circulations ferroviaires. Cet ensemble sera probablement une société publique nationale rattachée à la SNCF, dont le statut juridique n'est pas encore arrêté : société anonyme ou EPIC ? Le Gouvernement a confié une mission à Jean-Louis Bianco sur la structure juridique, le cadre social et la dette ; et une autre à Jacques Auxiette sur l'articulation du futur gestionnaire avec les régions.

Le Gouvernement devra préciser ses intentions très rapidement. En effet, la question prioritaire est celle de la dette, qui atteint environ 30 milliards d'euros. Chaque année, RFF emprunte 5 milliards d'euros et, au regard des investissements prévus, sa dette pourrait se creuser de 1 à 1,5 milliard d'euros par an lors des cinq prochaines années ! Les investisseurs doivent obtenir des assurances sur la solidité financière du futur ensemble. Plus l'incertitude dure, plus elle sera coûteuse car les agences de notations ne l'apprécient guère.

J'en viens au programme « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture », qui est la nouveauté de la maquette budgétaire : la politique de la pêche a été rattachée à un « ministère de la mer » et a quitté le giron de l'agriculture. Les dépenses sont en baisse de près de 4,5 %, en particulier du fait d'une diminution des crédits sur l'action consacrée à la pêche. C'est, explique la directrice des pêches, que deux programmes, le « plan pour une pêche durable et responsable » et le programme d'aide aux équipements technologiques des navires de pêches, sont achevés. Les crédits de la sécurité maritime sont stables et restent orientés vers la surveillance du trafic maritime, tâche ardue compte tenu de l'étendue de nos frontières maritimes. En outre, 100 millions d'euros sont consacrée à des interventions économiques ou à des mesures de soutien au secteur : 70 millions d'euros pour la flotte de commerce et 30 millions d'euros pour la pêche. Ainsi, l'action « Flotte de commerce » compense à l'Établissement national des invalides de la marine, à l'ACOSS et à l'UNEDIC des exonérations de charges sociales patronales. L'Etat cofinance diverses interventions avec le Fonds européen pour la pêche. Les plans de sortie de flotte - destruction des bateaux en surnombre au regard de l'activité économique - seront dotés de 7 millions d'euros. En 2013, la troisième et dernière phase d'un plan de sortie des chaluts de Méditerranée devrait avoir lieu.

Un mot sur les trains d'équilibre du territoire (TET). En décembre 2010, en application du droit européen, l'Etat et la SNCF ont conclu une convention sur l'organisation et le financement de 40 lignes TET. Auparavant, la SNCF assurait une péréquation interne entre les lignes LGV rentables et les lignes Corail déficitaires. Dans la perspective de l'ouverture à la concurrence, cette péréquation a été en quelque sorte externalisée pour être inscrite dans un compte d'affectation spéciale (CAS) au nom barbare : « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ». Or, un CAS doit être équilibré en recettes et en dépenses. En 2013, cet équilibre est fixé à 325 millions d'euros, en augmentation de 45 millions d'euros par rapport à l'année dernière. En effet, l'Etat, autorité organisatrice des TET, a demandé le maintien de certaines dessertes supplémentaires entre Belfort et Paris, qui devaient disparaître avec la mise en circulation de la LGV Rhin-Rhône. Par ailleurs, certaines charges, facturées au réel, avaient été mal évaluées. En contrepartie, la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires, versée intégralement au CAS et acquittée en pratique par la seule SNCF, est majorée de 45 millions. C'est l'objet de l'article 36 du PLF.

En tant que rapporteur spécial des programmes 203 et 205 de la mission Écologie, ainsi que du compte spécial « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs », je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption sans modification de ces crédits.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial. - L'architecture de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » évolue par rapport à la loi de finances pour 2012. Alors que les crédits relatifs à la sécurité routière et à l'urbanisme sont transférés respectivement dans les missions « Sécurité » et « Egalité des territoires, logement et ville », la mission, récupère les crédits dédiés à la pêche et à l'aquaculture, et compte désormais huit programmes.

Avec 8,3 milliards d'euros, les crédits reculent de 4,5 % à périmètre constant par rapport à 2012. Cette évolution masque de réelles disparités entre les programmes. La plupart subissent une baisse de leurs dépenses de fonctionnement. Les moyens relatifs à la protection de la biodiversité diminuent, en particulier les autorisations d'engagement. Le Gouvernement a en effet souhaité réduire le montant des restes à payer. En revanche, les crédits de paiement, qui reculent légèrement, resteront stables sur l'ensemble du triennal, l'objectif étant de mettre en oeuvre les principales directives dans les domaines de l'eau et de la biodiversité. La légère baisse des crédits est compensée par une débudgétisation de certaines missions sur les agences de l'eau et l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA).

La dotation globale dédiée à la prévention des risques diminue fortement, mais là aussi, il existe de fortes disparités d'un risque à l'autre. S'agissant des risques industriels, l'évolution des crédits est marquée par la montée en puissance des plans de prévention des risques technologiques, ce qui explique notamment le décalage entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement. La forte régression de la dotation pour les risques naturels est compensée par une débudgétisation : certaines missions antérieurement financées sur ces crédits seront transférés au Fonds de prévention des risques naturels majeurs.

La sûreté nucléaire bénéficiera de moyens stabilisés, tant en termes de crédits que de personnel, notamment pour faire face aux obligations de sécurité imposées à la suite de la catastrophe de Fukushima. Enfin, les crédits pour la sécurisation des anciens sites miniers seront légèrement réduits.

Le soutien à la lutte contre le changement climatique, et surtout à l'amélioration de la qualité de l'air, augmente de 5 millions. S'ajoutent à ces crédits budgétaires les moyens fiscaux prévus par les articles 12 et 13 du projet de loi de finances pour 2013. Le renforcement des moyens pour la qualité de l'air est opportun, car la France a été assignée devant la Cour de justice européenne pour non-respect des valeurs limites relatives aux particules fines. De surcroît, il risque d'en être de même pour les valeurs limites de dioxyde d'azote. Il faut donc agir vite pour éviter des sanctions financières.

Les ressources allouées au pilotage de la politique énergétique restent stables. La réduction de 7% des moyens dédiés à la gestion économique et sociale de l'après-mines, liée à la décroissance naturelle du nombre des ayant-droits, dégage des marges de manoeuvre au profit de la qualité de l'air. Seules les Mines de Potasse d'Alsace verront leur dotation augmenter, afin de financer d'importants travaux de dépollution. Un incendie de déchets y a en effet imposé un coûteux processus de réhabilitation.

Le programme support de la mission disposera de 2,5 milliards d'euros en 2013, un montant en réduction par rapport à 2012. Les dotations de fonctionnement et d'intervention, qui concernent principalement les dépenses de soutien, doivent diminuer, le gros des crédits étant consacré aux charges de personnel. Le plafond d'emplois du programme connaîtra néanmoins une forte réduction à hauteur de 6 326 ETPT, portant surtout sur le programme 203 « Infrastructures de transport ». Enfin, je déplore qu'aléas et annulations de crédit aient de nouveau tendu l'exécution en 2012. J'interrogerai donc la ministre en séance à ce sujet.

Sur le triennal 2013-2015, les moyens affectés à la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » passeront de 7,6 milliards d'euros en 2013 à 7,1 milliards d'euros (hors CAS pensions) en 2015. La régression des crédits portera essentiellement sur les infrastructures de transport, la météorologie et l'après-mines. Le ministère supportera une réduction globale de 1 678 ETPT. Les opérateurs de la mission contribueront également à la réduction des dépenses et à l'assainissement des comptes publics, en 2013 comme sur l'ensemble du nouveau triennal. Le projet de loi de finances prévoit une réduction moyenne de 4 % de leurs subventions pour charges de service public, ainsi qu'une contraction moyenne de 2,5 % de leurs plafonds d'emplois. De surcroît, les ressources affectées des principaux opérateurs de la mission seront plafonnées, conformément à l'article 46 de la loi de finances pour 2012.

Enfin, le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission diminue de façon régulière : 1,6 milliard d'euros en 2013 contre 2,1 milliards en 2012. Cette évolution positive s'explique principalement par la contraction du coût du crédit d'impôt développement durable (CIDD).

L'année dernière, le précédent Gouvernement avait transformé le compte de concours « bonus-malus » en un compte d'affectation spéciale. Les années passées, les dépenses ont toujours été supérieures aux recettes, à tel point qu'entre 2008 et 2011, le déficit cumulé a atteint près de 1,5 milliard. Le 25 juillet, le Gouvernement a annoncé, dans le cadre du plan de soutien à la filière automobile, un relèvement significatif du bonus. En contrepartie, l'article 12 de la loi de finances procède à un durcissement du malus. Au total, les crédits inscrits sur ce compte s'élèvent à 402 millions. Malgré ce durcissement, les recettes ne suffiront pas : 50 millions sont donc inscrits sur le programme « Énergie » de la mission « Écologie ». Si elle n'est pas contraire à la LOLF, cette pratique démontre que nous ne sommes toujours pas parvenus à équilibrer le dispositif, contrairement aux intentions qui prévalaient lors de la création du compte spécial.

M. François Fortassin, rapporteur spécial. - Les crédits du programme 170 «  Météorologie » progressent de 4,3 % à 215,7 millions d'euros : Météo France pourra renforcer ses actions et sa performance dans le domaine de la sécurité des personnes et des biens, et financer un supercalculateur. Le plafond d'emplois recule de 99 ETP, mais le nombre d'emplois hors plafond passe de 45 à 60.

Les crédits du programme 159 « Information géographique et cartographique » restent stables à 96,2 millions d'euros et financent en grande partie le nouvel Institut national de l'information géographique et forestière (IGN), issu de la fusion de l'Institut géographique national et de l'Inventaire forestier national. Cet opérateur subira une réduction de 53 ETP, prévision fondée sur le non-remplacement des 41 départs en retraite en 2013. La situation financière de l'IGN demeure fragile et devra être suivie avec attention. Je m'interroge, enfin, sur l'opportunité de la fusion, dans la mesure où très peu de mutualisations en sont attendues.

Le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) retrace les recettes et les dépenses de la Direction générale de l'aviation civile (DGAC). Aux termes de l'article 18 de la LOLF, un budget annexe retrace les opérations d'un service de l'Etat non doté de la personnalité morale résultant de son activité de production d'un bien ou d'une prestation de services donnant lieu au paiement de redevances. De fait, la DGAC remplit les missions du contrôle aérien pour lesquelles elle perçoit diverses redevances, notamment les redevances de navigation aérienne. Un budget annexe devant être équilibré, si les recettes sont insuffisantes, le recours à l'emprunt est nécessaire. Les recettes du BACEA pour 2013 étant évaluées à 1,9 milliard pour un peu plus de 2 milliards de recettes, il faudra emprunter. Les recettes du BACEA dépendent du niveau du trafic aérien, lui-même fonction de la conjoncture économique - il faut lire dans le marc de café... La DGAC prévoit une hausse du trafic aérien d'environ 2,5 %, un chiffre déjà revu à la baisse.

Grâce à la maîtrise des dépenses, le budget annexe dégagera à nouveau, durant le prochain triennal, un excédent d'exploitation, alors qu'il est déficitaire depuis plusieurs exercices. Acceptons-en l'augure. Cent postes seraient supprimés chaque année. Or les dépenses de personnel représentent un coût non négligeable pour la DGAC, puisqu'elles s'élèvent à 1,14 milliard d'euros. Le régime statutaire et indemnitaire des personnels est particulièrement généreux, notamment pour les contrôleurs aériens, dont les grèves perlées provoquent des retards fréquents, et qui peuvent partir à la retraite dès 56 ans et demi. Lorsque je les ai interrogés, ils m'ont dit que leur rôle était aussi important que celui des pilotes d'avion ; je leur ai fait remarquer qu'en cas de crash, les pilotes y restaient avec les passagers, et qu'il était assez rare qu'un avion percute une tour de contrôle...

Il est fâcheux que malgré la suppression de 100 postes, la dépense de personnel progresse encore de 3 % entre 2012 et 2013. Comme les années passées, le principal levier d'économies réside dans une gestion toujours plus rigoureuse de la masse salariale et je vous présenterai un amendement en ce sens.

Les documents budgétaires démontrent que la DGAC cherche à réaliser des économies et à améliorer la productivité : je me félicite de ce dynamisme. Malheureusement, les dépenses entre 2012 et 2013 augmentent de 4 %. Malgré une justification au premier euro particulièrement détaillée, la présentation du budget annexe ne suffit pas à comprendre pourquoi. En outre, je ne suis pas parvenu à percer certaines formules ésotériques telles que celle-ci : « la DGAC va initier une rationalisation de la surveillance et de la certification tout en conservant une capacité de réponse adaptée aux grands enjeux régionaux et en s'appuyant sur une responsabilisation accrue de certains acteurs locaux ».

M. Albéric de Montgolfier, président. - En clair, cela veut dire qu'on réduit le nombre de salariés de 100 ETPT mais qu'on augmente les crédits de 23 millions d'euros.

M. François Fortassin, rapporteur spécial. - Le déséquilibre entre les recettes et les dépenses nécessitera de recourir à l'emprunt auprès de l'Agence France Trésor. L'encours de dette à la fin de l'année 2013 pourrait donc s'élever à 1 239 millions d'euros. La bonne nouvelle est que la maîtrise des dépenses prépare un retour à l'excédent en 2014... si le trafic aérien ne subit pas de repli.

Bien sûr, la DGAC pourrait augmenter ses recettes pour faire face à son endettement chronique. Elle fait valoir, à juste titre, que les redevances de navigation aérienne ne couvrent pas toujours le coût complet du service rendu à l'usager. Cette demande est légitime et a été partiellement entendue, puisque l'article 32 du projet de loi de finances lui accorde 5,5 millions d'euros de recettes supplémentaires au titre du recouvrement de taxes qu'elle perçoit pour le compte d'autres personnes publiques. L'effort est modeste et il doit le rester, au moins pour l'instant, car la DGAC doit d'abord faire la preuve de sa capacité à maîtriser sa dépense, comme elle s'y est engagée sur la période triennale.

Je vous propose un amendement tendant à réduire de 15 millions les dépenses de personnel de la DGAC. La masse salariale, hors pensions et cotisations de sécurité sociale, augmente en effet de près de 23 millions malgré la diminution des effectifs de 100 agents. Les documents budgétaires décomposent cette hausse : GVT, schéma d'emplois, mesures catégorielles, mesures générales, etc. Tous ces éléments, très classiques, contribuent à diminuer la dépense. Puis sous une rubrique « Autres », sont inscrits 26,6 millions d'euros, dont 8,1 millions financent les primes « d'accompagnement des restructurations » de la DGAC. Celle-ci n'est pas soumise à un plan social justifiant une prime supplémentaire pour des contrôleurs aériens déjà fort bien pourvus ! Je vous propose de réduire cette prime et de rogner 11 millions inscrits sur la ligne « Autres », qui ne font tout simplement l'objet d'aucune justification : voilà une bien mauvaise manière faite au Parlement. Sur la forme, ce n'est pas acceptable ; sur le fond, je suis curieux d'entendre les explications du ministre et je ne serais pas étonné de dénicher de nouvelles primes !

M. Albéric de Montgolfier, président. - Je note la constance de François Fortassin pour contrôler les contrôleurs aériens.

M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur pour avis de la commission du développement durable. - La commission du développement durable, à laquelle j'avais proposé un avis de sagesse bienveillante, a rendu un avis favorable. Je rejoins en grande partie les conclusions de François Fortassin sur le caractère critique de l'année 2013. Le trafic aérien dépend de la croissance économique et la question est de savoir si le montant de la taxe ne sera pas inférieur au produit escompté. Déficitaire, ce budget annexe recourt à l'emprunt chaque année, si bien que la dette dépasse 1,2 milliard d'euros. Le ministère prévoit le retour à l'équilibre pour 2015, mais cette projection semble fragile. En récupérant les 100 millions d'euros de taxe de l'aviation civile reversés au budget général, la DGAC romprait un cercle vicieux et éviterait 38 millions d'euros de frais financiers.

Les réductions d'emplois appellent des restructurations. Il y a les contrôleurs aériens et il y a les autres : faut-il supprimer toutes les marges de manoeuvre ? Les restructurations dans les bases de province sont parfois lourdes à mener et les élus locaux ne sont pas les derniers à demander des ménagements.

La filière aéronautique est excédentaire de 18 milliards d'euros. Elle a recruté 11 000 personnes l'an dernier et elle est exemplaire, comme l'a rappelé devant nous Louis Gallois, pour ce qui est de l'intégration de la recherche autour du comité unique de programme. Cependant l'essentiel de la recherche est financé par les investissements d'avenir qui vont s'arrêter : qu'en sera-t-il demain ?

Enfin, je ne crois pas que l'heure soit à l'augmentation de la taxe acquittée par les compagnies aériennes : celles-ci reviennent tout juste à l'équilibre.

M. Yannick Botrel. - Chacun connaît le rôle économique des aéroports régionaux. Je suis sollicité par l'aéroport de Lannion-Côte de Granit Rose qui dessert un plateau industriel de 200 entreprises tournées vers les nouvelles technologies dont les échanges sont quotidiens avec la région parisienne. Cet aéroport est déficitaire, car les prescriptions en matière de sécurité ont été accrues et qu'il a fallu recruter. François Fortassin a dit que la DGAC souhaitait responsabiliser certains acteurs locaux, ce qui signifie qu'elle va leur demander plus d'argent. Les subventions aux aéroports régionaux figurent-elles dans ce budget annexe ?

M. Yvon Collin. - Le contrôle aérien est un sujet sensible en raison des questions de sécurité et compte tenu du degré d'exigence technique. Où en est le ciel unique européen, avec les projets FABEC et SESAR, dans la perspective du doublement probable du trafic ? Pourquoi, d'ailleurs, ne pas lancer un rapport sur les plateformes de contrôle aérien à l'échelle européenne ? La consultation que j'avais lancée lorsque j'étais rapporteur était édifiante. Il faut aller dans les salles de contrôle pour apprécier l'intensité et la spécificité de cette profession.

Je crains que les grèves perlées ne disparaissent pas avec l'adoption de l'amendement du rapporteur. Il est vrai que la progression des salaires est sans équivalent chez les autres fonctionnaires.

Mme Michèle André. - Le métier de contrôleur aérien requiert en effet une capacité de concentration et d'attention visuelle étonnante. J'avais été impressionnée, lors d'un stage à Aéroports de Paris par la densité du visuel. Nous aurions besoin de l'avis très éclairé du ministre sur l'amendement du rapporteur.

Je voudrais attirer votre attention sur le fonctionnement de l'ex-ONF et de l'ONEMA, avec lesquels nous constatons des difficultés sur le terrain. La Cour des comptes a relevé des dysfonctionnements sur l'ex-ONF. Il n'est plus à la hauteur de sa mission, comme je peux le constater dans un département comme le Puy-de-Dôme : la protection d'espaces isolés n'est plus assurée et j'estime que la relation avec les élus s'est dégradée. Que peut-on faire ? Sans vouloir tomber dans le catastrophisme, je rappelle que, dans un pays comme la Russie, où les fonctionnaires de terrain ont été supprimés, les forêts ont brûlé deux années de suite. Soyons donc vigilants en la matière.

M. Jean Arthuis. - Est-il normal de recourir à l'emprunt dans le cadre d'un budget annexe ?

Mme Fabienne Keller. - L'encaissement de la taxe poids lourd a été décalé. Quand sera-t-elle mise en oeuvre ? L'Alsace attend avec impatience un système mis en oeuvre en Allemagne et en Suisse. Cette taxe vertueuse pèse sur un mode transports accidentogène et polluant.

Je m'élève contre à la suppression des iDTGV. La SNCF a inventé des TGV low cost : vous irez de Marne-la-Vallée à Saint-Exupéry, au lieu de rejoindre Part Dieu depuis Paris, avec tous les déplacements supplémentaires que cela induit pour rejoindre le centre-ville. Afin d'acheter les sillons moins cher, la SNCF réduit l'offre de places assises, alors que les investissements importants réalisés depuis trente ans sur l'infrastructure sont amortis.

Je me réjouis de la perspective de la réunification de SNCF Infra et de RFF ouverte par l'évolution de la jurisprudence de la Cour de Luxembourg. Où en sont les travaux des missions sur le cadre social et la dette - tout un programme... ?

Le coût du crédit d'impôt sur les travaux d'économie d'énergie, dit crédit d'impôt développement durable (CIDD), diminuera en 2013. Quelles sont les raisons de cette baisse ?

M. Francis Delattre. - M. Gayssot avait séparé la SNCF et RFF il y a quinze ans, lors de la mise en place de l'Europe du rail pour faciliter la concurrence entre opérateurs. L'Union européenne acceptera-t-elle un retour en arrière ? Les conditions d'une saine concurrence pour l'obtention des sillons sont-elles réunies ?

Sur le Grand Paris, où en est la dotation en capital de 5 milliards d'euros prévue ? Il y a urgence, les transports en commun en Île-de-France sont dans un état très dégradé par rapport aux autres régions...

Mme Fabienne Keller. - Que fait la région ?...

M. Francis Delattre. - Voyez comment les touristes voyagent entre Roissy et Paris, c'est pénible et impressionnant. Les différends entre l'État et la région ont été résolus. Le report du versement de la dotation en capital ne peut que retarder la réalisation de projets absolument indispensables.

En outre la régulation du droit de grève sera-t-elle remise en cause ? Chaque grève oblige les élus locaux à ouvrir des structures d'accueil en catastrophe. Les choses allaient pourtant mieux depuis quelques années.

Le trafic de Roissy excède largement les 500 000 rotations prévues lors du doublement des pistes. Les contrôleurs aériens vivent sous haute tension et l'aéroport, qui fonctionne déjà la nuit, et en zone urbaine, a atteint ses limites. Le projet d'aéroport de Vatry pourrait constituer un exutoire pour le fret, mais ADP, sans doute soucieux de préserver l'exclusivité de ses contrats, se montre peu coopératif en dépit des propositions de la chambre de commerce de la Marne. Le projet alternatif Châteauroux-Vatry-Beauvais avait déjà été abandonné pour les mêmes raisons. Nous devons réunir les parties autour de la table, quitte à donner à ADP une participation dans le nouvel aéroport, c'est une question d'aménagement du territoire. Les entreprises de logistique peuvent se développer ailleurs qu'à Roissy et Vatry dispose désormais d'une liaison ferroviaire.

M. Albéric de Montgolfier, président. - ADP aura bientôt un nouveau président.

M. Roland du Luart. - La Cour des comptes a très vivement critiqué la gestion de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) dans un récent référé, relevant notamment une dérive de sa masse salariale. Les ressources de cet établissement ne sont plus adaptées à la situation actuelle. Elles proviennent des redevances cynégétiques, des droits de timbre et d'examen pour le permis de chasse. Or, alors qu'elles diminuent avec le nombre des chasseurs, les salaires des employés augmentent plus qu'ailleurs : c'est une gestion inadmissible, et ce depuis des années. Il est donc fondamental de respecter à la lettre les préconisations de la Cour. Si la suppression de 47 équivalent temps plein va dans ce sens, il convient d'aller plus loin, en réduisant le budget de cet opérateur qui ne sert pas à grand-chose...

M. Albéric de Montgolfier, président. - L'éco-redevance poids-lourds est prévue pour juillet 2013 : les recettes risquent d'être inférieures aux attentes. Comment contraindre les poids lourds à respecter les interdictions ? Le montant de l'amende, 22 euros, n'est pas dissuasif. Il faudra interroger le ministre en séance.

La taxation du bonus-malus, qui a été alourdie, frappera des véhicules familiaux à faible coût, notamment français, au risque de déstabiliser encore davantage le marché automobile.

M. François Fortassin, rapporteur spécial. - La DGAC n'emprunte pas directement, c'est l'Etat qui le fait, par le biais de l'Agence France Trésor.

Le budget annexe ne comporte pas des dispositions spécifiques pour les aéroports régionaux, hormis quelques dotations d'investissement. Je supporte difficilement que les aéroports de province qui tiennent grâce au soutien des collectivités, soient ceux où les retards sont les plus fréquents. Mon amendement constitue une alerte.

M. Yvon Collin. - C'est un amendement d'appel...

M. François Fortassin, rapporteur spécial. - Plus que cela, parce que nous n'acceptons pas qu'on se moque de nous. Je suis prêt à ce qu'il soit réservé, mais je tiens à le défendre en séance parce que le trafic des petits aéroports de province n'occupe les contrôleurs qu'une quinzaine d'heures par semaine, ce qui leur laisse le temps d'exercer un second métier. Ce n'est pas totalement acceptable.

M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur pour avis de la commission du développement durable. - 80 % du fret est transporté dans la soute des avions de ligne. Cela réduit à néant un transfert du fret à Vatry. De plus il est assuré à Roissy par Fedex selon un accord garanti par la France. En outre Patrick Gandil a affiché, lors de son audition, un objectif ambitieux de réduction du nombre de centres de contrôles aériens en province.

M. François Fortassin, rapporteur spécial. - Le Ciel européen est une excellente idée, mais le mieux est parfois l'ennemi du bien.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial. - Madame André, le budget de l'ONF relève de la mission « Agriculture ». Je pense que vous vouliez parler de l'ONCFS ? S'agissant de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), le prélèvement  sur les agences de l'eau qui lui est affecté a été plafonné à 150 millions d'euros par an pour la période 2013-2018. Cela permet de donner une certaine visibilité aux agences.

J'aurais souhaité une mise en place plus rapide de la taxe poids lourds. La France est un pays de transit. Des camions espagnols ou portugais la traversent pour aller en Allemagne, en Belgique ou aux Pays-Bas ; pour éviter les frais d'autoroute, ils utilisent les routes nationales, souvent transférées aux départements. Ceux-ci y trouveront une ressource pour financer leurs investissements routiers.

M. Yvon Collin. - Et les projets rail-route ?

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial. - Le fret à la SNCF ne cesse de diminuer. Il serait pertinent de réfléchir à des axes dédiés, aménagés avec le concours de financements européens.

A ma connaissance, aucun élément n'indique que la régulation du droit de grève évoluera prochainement.

Le crédit d'impôt développement durable a été modifié dans le cadre des deux dernières lois de finances, ce qui a permis de ramener son coût de 2 milliards d'euros en 2011 à une prévision de 650 millions d'euros pour 2013. Il a en particulier été réorienté vers les opérations les plus lourdes pour gagner en efficacité. Nous devrons toutefois réévaluer régulièrement la performance de ce dispositif. Nous avons beaucoup à faire en matière d'économies d'énergie. On pourrait par exemple réaliser d'énormes économies sur les bâtiments parisiens. Encore faut-il que les systèmes soient incitatifs.

Le rapport écrit donne un tableau des modèles touchés par le durcissement du malus automobile, prévu à l'article 12 du PLF pour équilibrer le système. En contrepartie, l'augmentation du bonus devrait profiter aux constructeurs français, davantage tournés vers la production de petites voitures, même si certaines sont fabriquées à l'étranger.

S'agissant de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, mon rapport rend compte des critiques et des préconisations de la Cour des comptes, qui dénonce de graves dérives dans sa gestion et son financement : l'opérateur attribue indûment des primes de mobilité, des logements de fonction, il n'y a pas de statut de contractuel, bref, il faut y mettre de l'ordre.

M. Roland du Luart. - Votre rapport va dans le bon sens, mais il faut être plus sévère car la gestion est inadmissible. Est-ce son rôle de bloquer l'A 28 pendant six ans parce qu'un scarabée ne pouvait survoler le chantier à la saison des amours ?

Mme Michèle André. - Les administrés ne distinguent pas l'ONF, l'ONEMA, l'ONCFS. Pour eux, tout cela est vécu comme un ensemble. Les dysfonctionnements que j'ai mentionnés appellent une organisation plus claire.

M. Roland du Luart. - Tout à fait d'accord.

Mme Michèle André. - Le groupe chasse et pêche du Sénat y travaille. Les chasseurs et les pêcheurs participent de la régulation de la faune et de la flore. Faute de régulation, les sangliers détruisent les champs et percutent des voitures. Le bon sens se trompe en assimilant les pêcheurs du dimanche à des abstentionnistes. Les fédérations de pêcheurs et chasseurs sont nécessaires. On a besoin d'une régulation, mais son organisation globale est source d'incertitude. Donnons-lui plus de cohérence.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial. - Il est important de définir les attributions de chacun. L'ONCFS n'a pas vocation à s'occuper des papillons et des libellules ! Les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) s'en chargent déjà... Si nous nous retrouvons avec des spécialistes dans chaque domaine de la biodiversité, plus aucune réalisation urbaine ne sera possible. L'équilibre en matière d'environnement est important. Les DREAL relèvent du champ de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ». Je ne verrais pas d'inconvénient à ce qu'on leur supprime quelques postes. Ils sont assez nombreux !

M. François Fortassin, rapporteur spécial. - Dans ce débat, l'ONEMA doit également être pointé du doigt pour ses pratiques abusives. Il a ainsi demandé l'an dernier des peines de prison contre 60 maires. Fort heureusement les procureurs n'ont pas donné suite.

M. Jean-Claude Frécon. - Pas partout !

M. François Fortassin, rapporteur spécial. - Leur crime ? Avoir curé un ruisselet et dérangé une salamandre à ventre doré... Ils font passer les maires pour des délinquants : il faut raison garder ! Je compte y revenir en séance publique.

Mme Marie-Hélène des Esgaulx, rapporteur spécial. - Le président de l'AFITF et le directeur général des infrastructures des transports et de la mer (DGTIM) m'ont assuré que le système technique de recouvrement de l'éco-taxe poids-lourds serait prêt en juillet 2013 et que la réalisation du dispositif avançait conformément aux prévisions. L'éco-taxe rapportera à l'AFITF 800 millions d'euros par an en rythme de croisière. Cette année, 300 millions d'euros ont été prévus. Les données théoriques de la DGITM pourront être confrontées dès le mois d'avril grâce au lancement de la taxe poids lourds en Alsace. Il sera alors possible d'appréhender les effets de report sur le réseau non concédé liés à la taxe. Toutefois il est vrai que l'amende n'est pas dissuasive et que la recette risque d'être inférieure aux attentes.

Je n'ai pas de réponse sur les TGV low cost. Quant à la réunification de l'exploitation et de l'infrastructure ferroviaires, la Cour européenne n'a pas encore rendu son arrêt, seul l'avocat général s'est prononcé. Compte tenu de l'ampleur de la dette de RFF, la constitution d'une société anonyme apparaît moins plausible qu'un EPIC. Jean-Louis Bianco va mener une concertation.

Depuis le vote de la loi de 2007, les préavis de grève à la RATP ont baissé : 36 préavis ont été déposés en 2011 à l'occasion de 25 grèves, dont 5 dans le cadre d'un mouvement national ; 20 au premier semestre 2012.

M. Albéric de Montgolfier, président. - Le Grand Paris relève de la mission « Egalité des territoires ».

M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur pour avis de la commission du développement durable. - Le paradoxe sur les crédits BACEA qui augmentent malgré 116 ETP en moins s'explique par le décalage entre les crédits de personnel hors pension, qui évoluent de 1,3 %, et les crédits de pension, qui augmentent de 5,7 %. Les 11,2 millions de la ligne « Autres » pourraient correspondre à une réimputation.

M. Charles Revet, rapporteur pour avis de la commission du développement durable. - La France qui possédait la quatrième flotte maritime dans les années 1980 n'est plus qu'au trentième rang, en dépit du Registre international français. Le retard dans le domaine maritime et portuaire est important. Marseille traite péniblement un million des conteneurs, le Havre 2 millions, alors qu'Anvers et Hambourg en traitent 8 millions, Rotterdam 15 millions. Cela tient au manque d'interconnexion et aux difficultés d'acheminement. Un grand armateur a investi 600 millions d'euros au Havre pour moderniser les portiques et les quais. Il pouvait doubler le trafic, si le grand port avait été relié à la Seine... Or les crédits d'investissement diminuent de 40 %, d'où mon avis défavorable.

Les dockers ? Un port dépend aussi des moyens d'acheminement. Lorsque le ministre a coupé le ruban de Port 2000, les trains n'arrivaient pas jusqu'au port. Quant au fluvial, les moyens de transfert restent très insuffisants. C'est dommage, car la France dispose du domaine maritime le plus important avec les Etats-Unis. Est-il normal que nous importions 85 % de nos poissons et crustacés ? La France était une grande puissance maritime, naguère.

M. Jean Arthuis. - Nos rapporteurs ne pourraient-ils pas tirer la sonnette d'alarme sur les DREAL ? On constate, et il faut les dénoncer, des attitudes « ayatollesques » de leur part en matière d'environnement. Les contractuels recrutés massivement du temps de Madame Voynet ont été titularisés. Leur comportement sur le terrain donne l'impression que nous, élus locaux, sommes en permanence en conflit avec l'Etat. Donnons un signal, car cette situation n'est plus supportable. Pour marquer le coup, je pense que nous devrions déposer un amendement pénalisant les DREAL. Il est vrai que leurs agents appliquent les lois, souvent trop sévères, instituant des délits pour ceci ou cela. Ce type de comportement participe également au décrochage de notre pays.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial. - Nous pourrions dans nos interventions signaler à la ministre les dysfonctionnements auxquels nous sommes confrontés en permanence sur le terrain.

M. Albéric de Montgolfier, président. - Un amendement constituerait un coup de semonce plus important.

M. Jean Arthuis. - C'est notre seul outil pour peser sur le débat. Nous sommes attendus sur la réduction des dépenses : il faut que cela bouge, et pour cela, nous devons donner des signaux puissants.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial. - Nous pourrions initier un contrôle budgétaire sur l'organisation administrative relative à la protection de la biodiversité, qui évaluerait l'action de l'ONEMA, de l'ONCFS et des DREAL, afin de relever et de corriger des dysfonctionnements devenus insupportables. Depuis que des services ont été recentralisés en région, les préfets de département n'ont sur eux aucune prise, ce qui est tout à fait anormal.

Mme Fabienne Keller. - Je partage cette analyse : la réforme des territoires n'est pas parfaitement aboutie : les DREAL ne sont pas en hiérarchie avec les directions départementales des territoires (DDT), d'où des liaisons qui ne se produisent pas. Par ailleurs, la plupart des personnels n'ont plus de pratique de terrain et font de la réglementation pure. Il faut mutualiser les parcours professionnels des personnes recrutées pour ne pas perdre le lien avec le terrain. Si je soutiens l'idée d'un amendement, j'estime qu'il devrait aussi concerner les bureaux de l'Arche de la Défense - la source -, dont les personnels se consacrent à des décrets, des arrêtés et des circulaires, et non à des projets. La RGPP a déjà affecté les structures déconcentrées. Il faut réduire les effectifs des ministères : fusionnons les structures, afin que les DDT et les DREAL, en bout de chaîne, n'aient plus à rendre des comptes à différents ministères.

M. Jean Arthuis. - La source de l'hyper-réglementation se trouve en effet dans les bureaux de l'administration centrale. Il faut la tarir en y supprimant des emplois, ce qui ne dispense pas de taper sur les doigts des DREAL.

M. Francis Delattre. - On a entendu pendant longtemps que les haras nationaux coûtaient cher. Il a suffi qu'une commission annule les crédits pour qu'une réforme ait lieu.

Mme Michèle André. - Il faut un grave conflit dans un département pour qu'un préfet arrive à reprendre la main sur la DREAL, où l'on considère parfois les élus locaux comme des empêcheurs de tourner en rond. Toutefois la rédaction d'un amendement de la commission des finances doit être pesée et réfléchie. Réservons cette mission pour nous donner le temps.

M. Jean Arthuis. - Il serait bon que cet amendement transcende les groupes. Il ne s'agit pas d'une question partisane.

Mme Michèle André. - L'amendement peut porter plusieurs noms et ne pas émaner du seul rapporteur.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial. - Je partage votre sentiment. Nous sommes tous confrontés aux mêmes difficultés sur le terrain. Trouvons le moyen d'alerter la ministre. J'interviendrai en ce sens dans le débat, et vous ne manquerez pas de soutenir cette démarche. Cependant, il me paraît délicat que la commission des finances dépose un amendement pour dénoncer l'attitude de certaines DREAL.

M. Jean Arthuis. - Litanie, léthargie, liturgie, cela suffit !

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial. - Vous pourrez déposer un amendement en séance.

M. Jean Arthuis. - Il aurait plus de force s'il émanait de la commission.

M. Albéric de Montgolfier, président. - Il ne faudrait pas trop surcharger notre réunion « balai » de jeudi prochain.

Mme Michèle André. - Nous n'aurons pas à refaire le débat. Le vote sera rapide.

M. Albéric de Montgolfier, président. - Je suggérerai donc au président de la commission et au rapporteur général d'avancer notre réunion de jeudi à 9h00.

A l'issue de ce débat, la commission décide de réserver sa position sur les crédits de la mission « Écologie, développement et aménagement durables ».

Elle décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 64, ainsi que de l'article 64 bis du projet de loi de finances pour 2013.

Elle décide de réserver sa position sur le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

Elle décide enfin de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits des comptes d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres » et « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ».