Lundi 15 octobre 2012
- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -Faciliter le transfert des biens sectionaux aux communes - Examen des amendements au texte de la commission
La commission procède à l'examen des amendements sur le texte n° 14 (2012-2013) sur la proposition de loi n° 564 (2011-2012) visant à faciliter le transfert des biens sectionaux aux communes.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je remercie les collègues qui ont bien voulu venir, bien que la réunion ait lieu un lundi après-midi.
Le rapporteur nous propose tout d'abord trois amendements au texte de la commission.
ADOPTION D'AMENDEMENTS PRÉSENTÉS PAR LE RAPPORTEUR
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - L'amendement n° 15 permet de poursuivre le toilettage des articles du code général des collectivités territoriales afin d'unifier les nomenclatures.
L'amendement n° 15 est adopté.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - L'amendement n° 16 permet de supprimer un « notamment » oublié.
L'amendement n° 16 est adopté.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - L'amendement n° 14 toilette le code général des collectivités territoriales afin de supprimer, à l'avenir, les cas de création de sections de commune. A l'occasion de fusions de communes, il était possible, jusqu'à présent, de créer de telles sections. Nous proposons de mettre un terme à cette faculté. En second lieu, nous permettons à une partie de commune de bénéficier d'un legs, mais à condition que la commune toute entière le gère dans l'intérêt des habitants bénéficiaires, afin d'éviter la création d'une section de commune.
Cet amendement supprime donc deux articles du code général des collectivités territoriales et modifie celui relatif aux legs.
L'amendement n° 14 est adopté.
ADOPTION DES AVIS SUR LES AUTRES AMENDEMENTS
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous en arrivons aux amendements « extérieurs ».
Mme Cécile Cukierman. - L'amendement n°6 rétablit partiellement l'article 1er qui a été supprimé par la commission afin que les maires qui en font la demande puissent disposer d'un inventaire dressé par le représentant de l'Etat dans le département.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - L'auteur de cette proposition de loi, M. Mézard, avait, dans un premier temps, prévu cet inventaire. Il y a cependant renoncé, conscient qu'il valait mieux ne pas aborder d'emblée cette question extrêmement délicate. Les contentieux risqueraient en effet de se multiplier. Votons ce texte en l'état et lorsqu'une difficulté se présentera, la justice tranchera. Retrait ou, à défaut, défavorable.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - En outre, cet amendement crée une charge supplémentaire pour l'Etat tandis que l'amendement n°7 que nous allons examiner juste après en crée une pour les communes.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le gouvernement lèvera le gage : là n'est donc pas la question. Mais je crois vraiment qu'il est préférable de ne pas aborder dès le départ la principale difficulté.
Mme Cécile Cukierman. - Mais le problème se pose déjà ! Dans de nombreuses communes, les contentieux interdisent toute initiative. Je maintiens cet amendement.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Autant régler les contentieux au cas par cas ; plutôt que d'aller au-devant des difficultés, laissons-les venir ! Soyons pragmatiques.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 6 et, à défaut, émet un avis défavorable.
Article additionnel après l'article 1er (supprimé)
Mme Cécile Cukierman.- L'amendement 7 tire les conséquences de mon amendement précédent en prévoyant la délimitation du territoire de la section de commune.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Même avis : retrait ou défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 7 et, à défaut, émet un avis défavorable.
Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n°1 propose de revenir à la rédaction initiale de cet article car le montant du revenu cadastral relève plus du décret que de la loi.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Nous avons fixé un montant afin que la loi soit directement applicable alors que la publication d'un décret peut se faire attendre. Comme la question de la revalorisation se posera, je vous propose de rectifier votre amendement ainsi : après les mots « tout revenu réel », ajouter les mots : « Ce montant est revalorisable par décret ».
Mme Hélène Lipietz. - J'accepte cette rectification.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je préfèrerais : « Ce montant peut être révisé par décret ».
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Soit.
Mme Hélène Lipietz. - J'accepte de rectifier mon amendement.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 1 sous réserve de sa rectification.
Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n°2 reprend le texte initial, car les membres des sections de commune doivent se faire rapidement connaître à la mairie pour éviter des délais trop longs.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le texte de la commission renvoie à l'article L. 2411-11 qui, dans son dernier alinéa, fixe le délai à un an. Votre amendement le ramènerait à six mois, ce qui est trop restrictif. Retrait ?
Mme Hélène Lipietz. - Le renvoi à l'article L. 2411-11 ne me semblait pas évident. Cela dit, je retirerai mon amendement en séance.
La commission émet une demande de retrait de l'amendement n° 2.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - L'amendement n°13 est satisfait par le texte.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Un avis n'est-il pas, par essence, consultatif ?
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 13.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - L'article 4 est suffisamment précis : il n'est pas utile de préciser sur quoi doivent porter les délibérations, d'où mon avis défavorable à l'amendement n°11.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Cet amendement apporte une précision qui peut apparaître redondante.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Par respect pour la langue française, je souhaiterais que l'on retirât cet amendement.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 11 et émet, à défaut, un avis défavorable.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Nous avons eu une longue discussion sur la publicité dont le projet de transfert doit faire l'objet et nous sommes tombés d'accord pour prévoir l'affichage à la mairie et une insertion dans un journal. Je ne vois donc pas l'intérêt de l'amendement n°12 dont je demanderai le retrait ou le rejet.
Mme Cécile Cukierman. - M. Domeizel craint l'absence de panneaux d'affichage en mairie.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - La règle, c'est l'affichage en mairie. Avec cet amendement, les contentieux risquent de se multiplier.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 12 et émet, à défaut, un avis défavorable.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - L'amendement n°10 propose que le projet de transfert soit annoncé dans deux médias. Veut-on obliger les petites communes à diffuser des spots à la télévision ? Retrait ou avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 10 et émet, à défaut, un avis défavorable.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le texte de la commission, à savoir « deux mois à compter de l'affichage », reprend le délai en vigueur en matière d'urbanisme. L'amendement n°9 propose trois mois à compter de la date de délibération : mais que se passera-t-il si la délibération n'est pas affichée ? Encore une fois, retrait ou avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 9.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je suis favorable à l'amendement n°3 pour harmoniser la rédaction de l'article L. 2411-10 qui parlera ainsi de biens agricoles.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 3.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Même avis pour l'amendement n°4.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 4.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je suis favorable à l'amendement n°5 car il finit de « toiletter » le texte.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 5.
Examen des amendements du rapporteur
Examen des amendements extérieurs
Mardi 16 octobre 2012
- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -Sécurité et lutte contre le terrorisme - Examen des amendements au texte de la commission
La commission procède à l'examen des amendements sur le texte n° 36 (2012-2013) sur la proposition de loi n° 6 (2012-2013) relatif à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme.
ADOPTION D'UN AMENDEMENT DU RAPPORTEUR
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avant que nous en venions aux amendements extérieurs, je veux vous présenter un amendement, n° 25 à l'article 7 : il tend à compléter l'alinéa 1 pour préciser que les articles 3 et 4 qui modifient le code d'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda) sont applicables à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy.
L'amendement n° 25 est adopté.
ADOPTION ET AVIS SUR LES AUTRES AMENDEMENTS
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Venons-en aux amendements extérieurs.
Mme Cécile Cukierman. - Il est important de supprimer définitivement cet article afin de nous donner le temps de la réflexion concernant les articles 3, 6 et 9 de la loi du 21 janvier 2006. Tel est l'objet de l'amendement n°17.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - La suppression des articles 3, 6 et 9 de la loi de 2006 n'est pas souhaitable en l'état. Ces dispositions permettent d'utiliser trois instruments - interceptions de sécurité, contrôles d'identité dans des trains transfrontaliers et accès aux fichiers administratifs - qui sont utilisés avec succès par les services enquêteurs. De plus, leur usage est encadré de manière satisfaisante : la consultation de fichiers administratifs par les services de renseignement doit se conformer à la loi informatique et libertés de 1978, donc respecter les objectifs de finalité et de proportionnalité. La suppression pure et simple de cet article rendrait par exemple impossible le recours à la géolocalisation.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°17.
M. Jean-Jacques Hyest. - Les articles 3 et 9 pourront être pérennisés, s'ils font la preuve de leur utilité. En revanche, l'article 6 est insatisfaisant : il est trop compliqué et instaure, en rupture avec la loi de 1991, deux dispositifs qu'il conviendrait d'unifier. Je démontrerai au ministre, en séance publique, la nécessité d'agir rapidement - ou bien les investissements à consentir deviendront considérables, notamment sur la géolocalisation.
Si nous supprimions les dispositions actuelles, les interceptions seraient rendues impossibles à compter du 31 décembre prochain. Mais comment prétendre que l'article 6 de la loi de 2006 fonctionne bien ? Il est grand temps de sortir du provisoire, renouvelé, hélas, tous les trois ou quatre ans... Je n'entrerai pas dans les détails car je suis, en tant que membre de la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), tenu au secret. Je dirai seulement ceci : l'article 6 n'est pas satisfaisant. Et deux années sont amplement suffisantes pour proposer une nouvelle législation.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Par votre amendement n°16, vous proposez donc une prolongation jusqu'à 2014 au lieu de 2015. L'amendement n°19 de Mme Benbassa est identique.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je comprends l'argumentation de M. Hyest. Il propose une solution constructive. Je propose de solliciter l'avis du gouvernement.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Et quand le Gouvernement aura donné son avis, quel sera celui du rapporteur ?
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je suivrai l'avis du gouvernement. Mais je crois que l'on doit pouvoir trouver une solution en deux ans.
M. Jean-Pierre Michel. - Le groupe écologiste dépose le même amendement que M. Hyest...
M. Jean-Pierre Sueur, président. -Le Sénat s'exprimera dans sa sagesse !
La commission demandera l'avis du gouvernement sur les amendements identiques n°16 et n°19.
Articles additionnels après l'article 1er
Mme Cécile Cukierman. - L'amendement n°18 rectifié, de repli, vise à supprimer l'amalgame que fait l'article 3 entre immigration et terrorisme.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Mais vous supprimez aussi, ce faisant, la possibilité de procéder à des contrôles d'identité dans les trains transfrontaliers. Ces contrôles sont encadrés par l'article 78-2 du code de procédure pénale et ils ont pour objet non seulement la lutte contre le terrorisme mais aussi la prévention et la recherche d'infractions liées à la criminalité transfrontalière. Ils sont utiles. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°18.
Mme Esther Benbassa. - L'amendement n°20 complétait le précédent... Le rapport des députés Eric Diard et Julien Dray soulignait déjà en 2008 la difficulté d'évaluer l'efficacité des moyens de prévention et de répression.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Un nouveau rapport ne s'impose aucunement. Le gouvernement demandera, s'il le souhaite, une prolongation : alors il justifiera sa demande - mais je pense toutefois qu'il écoutera le Sénat. Il y a aussi l'étude d'impact jointe au projet de loi, qui établit le bilan de l'application de ces mesures. Nous disposerons de toutes les informations nécessaires pour nous prononcer. Défavorable.
Mme Esther Benbassa. - Il ne s'agit pas d'un rapport maintenant, mais en 2014 !
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le Sénat s'est doté d'une commission de contrôle de l'application des lois. Peut-être pourrait-elle répondre à vos préoccupations ?
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°20.
M. Michel Mercier. - L'amendement n°10 tend à compléter l'article 2. Désormais, les Français qui commettraient des actes de terrorisme à l'extérieur du territoire national pourront être poursuivis. Je propose d'étendre cette possibilité aux étrangers résidant habituellement sur le territoire français. Un tel mécanisme existe déjà en matière de tourisme sexuel, de violences aggravées pour contraindre à un mariage forcé, de proxénétisme, ou encore d'activité de mercenaire. Je propose qu'on étende ces dispositifs aux actes de terrorisme.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'amendement complète l'article 2. C'est une position que vous aviez déjà, monsieur le ministre Mercier, énoncée auparavant...
M. Michel Mercier. - Tout à fait. C'est un excellent article !
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Nous en reparlerons ! Cette notion de résidence habituelle a été délibérément écartée du projet de loi, non pour vous faire de la peine, mais parce qu'elle est trop vague. Elle n'a jamais été précisée par la jurisprudence et elle peut donner lieu à des interprétations différentes d'une juridiction à l'autre. Défavorable.
M. Alain Richard. - On pourrait en revanche parler, car c'est une notion juridique, de titulaires d'un titre de séjour en France. Le principe d'égalité exige que l'on poursuive dans les mêmes termes les nationaux et les titulaires d'un titre régulier de séjour.
M. Jean-Yves Leconte. - Je soutiens la proposition d'Alain Richard, et m'interroge sur la possibilité de l'étendre à tous ceux qui disposent potentiellement de la possibilité de s'installer en France, c'est-à-dire aux ressortissants de l'Union européenne.
M. Jean-Patrick Courtois. - L'expression de résidence habituelle en France figure déjà dans des dispositions visant d'autres infractions. A-t-on observé des difficultés d'application ?
M. Jean-Pierre Michel. - La formulation d'Alain Richard est intéressante. Mais un titre de séjour, ce peut être également un visa...
M. Alain Richard. - Non. Du reste, mieux vaudrait renvoyer aux catégories mentionnées dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers.
M. Pierre-Yves Collombat. - La proposition d'Alain Richard est cohérente : on saurait de qui l'on parle exactement.
M. Michel Mercier. - Je ne cherche qu'à donner à la police et à la justice les armes qui leur sont nécessaires. Les divergences d'interprétation sur la notion de personne résidant habituellement en France seront assez rares, compte tenu de la compétence exclusive du tribunal de grande instance de Paris en matière terroriste. Il n'y a qu'au Conseil d'Etat que de tels revirements sont possibles !
M. Jean-Pierre Sueur, président. - ... Il est multiple !
M. Michel Mercier. - Pour les autres incriminations, la notion fonctionne très bien. Je suis toutefois d'accord pour modifier cet amendement car le plus important, ici, est l'unanimité des républicains pour défendre la République.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Quelle formulation exacte vous engagez-vous à déposer à la séance : « par une personne titulaire d'un titre de séjour permettant de résider sur le territoire français » ? La précision n'est-elle pas redondante ?
M. Alain Richard. - Il faudrait voir les articles du code des étrangers relatifs aux titres de séjour.
M. Jean-Jacques Hyest. - Il y en a beaucoup !
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le rapporteur propose : « titulaire d'un titre de séjour l'autorisant à résider sur le territoire français ».
M. Michel Mercier. - Très bien ! Je rectifie mon amendement en ce sens.
Mme Catherine Troendle. - Comment les articles relatifs aux autres infractions mentionnées sont-ils rédigés ? Ne peut-on simplement se calquer sur ce qui existe déjà ?
M. Michel Mercier. - Regardons le code pénal sur le mariage forcé, article 227-27-1.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Monsieur Mercier, si vous trouvez mieux d'ici la séance, vous pourrez toujours modifier votre rédaction, en lien avec M. le rapporteur ?
M. Michel Mercier. - Tout à fait.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Si vous ne déposiez pas l'amendement, nous en serions marris !
M. Jean-Pierre Michel. - Je suis très favorable à cette rédaction car elle englobe les titulaires de visas, au moins de longue durée.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Vos propos, au titre des travaux préparatoires, faciliteront l'interprétation de la loi.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n°10 rectifié.
Articles additionnels après l'article 2
M. Jean-Jacques Hyest. - L'amendement n°2 rectifié bis vise à transposer la décision-cadre du 28 novembre 2008 qui exige de réprimer comme acte de terrorisme le chantage en vue de commettre des actes de terrorisme.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Un tel dispositif existe déjà : un certain nombre d'infractions constituent des actes de terrorisme, lorsqu'elles sont commises en lien avec une entreprise terroriste. Dans la liste figure l'extorsion, qui recouvre différentes incriminations parmi lesquelles le chantage. La précision est inutile.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - La demande peut être considérée comme satisfaite. M. Hyest, acceptez-vous de retirer cet amendement ?
M. Jean-Jacques Hyest. - En séance, si on me convainc.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - M. Hyest ne retire pas son amendement mais réfléchit. L'avis du rapporteur est défavorable en cas de non retrait.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°2 rectifié bis et à l'amendement n°11, identique.
M. Jean-Jacques Hyest. - L'amendement n°7 rectifié bis prévoit la possibilité de poursuivre une personne préparant seule des actes de terrorisme.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Le but est d'instituer une nouvelle incrimination inspirée du délit d'association de malfaiteurs, mais appliquée à une personne agissant de manière isolée. L'association de malfaiteurs en lien avec une entreprise terroriste a déjà permis, d'après ce que nous ont indiqué les services compétents, une appréhension efficace des actes de terrorisme. Aucun de nos interlocuteurs n'a demandé, lors des auditions, d'aller plus loin. Si l'association de malfaiteurs peut être constituée assez facilement, elle exige au moins une entente ou la participation à un groupement, fût-il formé de deux personnes seulement. Cette exigence n'est plus nécessaire dans la nouvelle rédaction. L'infraction serait dès lors insuffisamment encadrée. Défavorable.
M. Pierre-Yves Collombat. - Pour qualifier un acte de terroriste, il faut une opération concertée. Parler d'association pour une seule personne est étonnant. Ce qui fait le terrorisme, c'est la volonté de nuire à la nation, pas simplement de mettre le feu ou de lancer une bombe. Sauf raisons pratiques et sérieuses, la rédaction actuelle est suffisante.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Attention à l'emploi du mot « simplement »...
M. Pierre-Yves Collombat. - Je veux dire que si tout est qualifié de terroriste, à quoi bon bâtir une législation spécifique ? Nous touchons aux limites de l'exercice. Le terrorisme n'est pas seulement l'expression d'une rage individuelle.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°7 rectifié bis.
M. Jean-Jacques Hyest. - L'amendement n°1 rectifié bis vise à tenir compte de la décision-cadre du 28 novembre 2008, en réprimant spécifiquement l'instigation en matière terroriste.
M. Michel Mercier. - Mon amendement n°12 est identique. La législation actuelle permet de poursuivre l'association de malfaiteurs terroristes, mais est muette sur le cas d'individus cherchant à recruter d'autres personnes pour une association de malfaiteurs à des fins terroristes. Quand ils n'y parviennent pas, l'infraction pénale n'est pas constituée. Cet amendement vise à remédier à cela.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Ces amendements similaires sont intéressants. Il semble toutefois que l'infraction puisse être poursuivie sur le fondement du délit d'association de malfaiteurs terroristes. Reste le cas de l'instigation non suivie d'effet. Est-ce un cas d'école ou un vide juridique ? Nous souhaitons demander l'avis du gouvernement.
M. Alain Anziani. - Ne peut-on parler de tentative, tout simplement ?
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Pas ici : le fait d'essayer de recruter peut être considéré en soi comme une infraction.
M. Jean-Jacques Hyest. - L'instigation et la tentative, ce n'est pas la même chose !
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Ce débat est intéressant. La position de la commission reste ouverte.
La commission demandera l'avis du gouvernement sur les amendements n°s 1 rectifié bis et 12.
M. Jean-Jacques Hyest. - L'amendement n°3 rectifié bis crée un cadre distinct de la loi sur la presse de 1881 pour réprimer la provocation et l'apologie des actes de terrorisme.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - C'est un point important : le problème n'a pas été tranché jusqu'ici. L'amendement introduit dans le code pénal le délit de provocation ou d'apologie d'acte de terrorisme, que la loi de 1881 punit de cinq ans d'emprisonnement. Ce délit se voit appliquer le droit particulier du droit de la presse, notamment la prescription de trois mois.
Si les dispositions de la loi de 1881 ne paraissent pas toutes adaptées à la répression de cette infraction, il me semble préférable de rester dans le cadre de cette loi et de l'aménager sur deux aspects : allonger le délai de prescription à un an, comme le prévoit l'amendement n°4 bis de M. Hyest, et rendre possible un placement en détention provisoire, objet du sous-amendement que je propose à l'amendement n°4 bis.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je pense en effet qu'il ne faut toucher à la loi de 1881 qu'avec beaucoup de soin et de précautions, car elle reste fondatrice en matière de libertés et de droit de la presse. Vous proposez donc, monsieur le rapporteur, un avis défavorable, eu égard à une proposition que vous ferez par la suite.
La commission émet un avis défavorable aux amendements n°s 3 rectifié bis et 13.
M. Jean-Jacques Hyest. - Nous nous sommes référés, pour l'amendement n°6 rectifié, à ce qui existait en matière de consultation de sites pédopornographiques. Internet est aujourd'hui un véhicule très dangereux en matière de terrorisme.
M. Alain Anziani. - C'est une vieille question que de sanctionner la consultation de certains sites Internet. J'y suis défavorable pour deux raisons : sur le principe, le Conseil constitutionnel a déjà considéré qu'il fallait autoriser l'accès aux données de connexion mais non sanctionner la consultation. D'un point de vue plus pragmatique, censurer ces consultations nous ferait perdre un outil précieux, notamment pour géolocaliser des suspects. Retenir cet amendement affaiblirait les capacités des enquêtes anti-terroristes.
M. Alain Richard. - Ce n'est pas parce qu'une incrimination existe qu'elle est employée systématiquement. L'opportunité des poursuites, ça existe. Ajouter cette incrimination permettrait, dans le cadre d'une enquête, de poursuivre un individu en l'absence d'autres éléments ; tout en se gardant de poursuivre, si l'on exploite les traces Internet pour cerner un réseau. Certes, le droit pénal n'aime pas incriminer les intentions, mais l'existence de telles infractions préparatoires ou intermédiaires n'est pas en soi inopportun. Attendre le passage à l'acte terroriste est une lourde responsabilité. Ceci dit, comme le gouvernement a délibéré sur cette question et conclu que l'affaire n'était pas mûre, j'en resterais plutôt là.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - C'est un vrai débat, qui pose une question de principe et une question pratique, et à ce dernier niveau, l'identification des personnes n'est pas la moindre des difficultés. En outre, les auditions ont montré que personne n'est demandeur d'un nouveau délit de ce type. Les choses évolueront peut-être. Cette nouvelle incrimination soulève enfin certaines difficultés. J'ignore si le Conseil d'Etat a rendu un avis sur les projets de loi précédents...
M. Jean-Jacques Hyest. - Forcément !
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Les difficultés portent notamment sur l'efficacité du dispositif. Nous ne disposons d'aucun retour d'expérience en matière de consultation de sites pédopornographiques. Jusqu'à aujourd'hui, notre arsenal de lutte contre le terrorisme a préservé l'équilibre entre l'impératif de sécurité et la protection des libertés individuelles.
M. Jean-Jacques Hyest. - Je retiens les arguments du rapporteur, pas ceux de M. Anziani. Créer un nouveau délit ne gênerait pas les activités de renseignement.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°6 rectifié. Le sous-amendement n°9 devient sans objet.
L'amendement n°5 rectifié bis est retiré.
M. Michel Mercier. - L'amendement n°14 visait à compléter le n°13. Ne toucher qu'avec précaution à la loi relative à la liberté de la presse : je souscris moi aussi à ce principe. C'est pourquoi je propose d'extraire de la loi de 1881 le délit d'apologie ou d'incitation au terrorisme, pour l'introduire dans le code pénal - tout en limitant les conséquences de ce rattachement au pénal. Ainsi je prévois la compétence exclusive du parquet de Paris et du tribunal de grande instance de Paris, afin de préserver l'unité d'action dans la lutte contre le terrorisme.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Cet amendement confirme l'habilité de M. Mercier. Mais l'avis reste défavorable...
Mme Jacqueline Gourault. - C'est très malin, en effet !
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°14.
M. Jean-Jacques Hyest. - L'amendement n°8 rectifié bis tend à créer, pour lutter contre les sites faisant l'apologie du terrorisme, l'équivalent de ce qui existe pour les sites pédopornographiques.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'autorité administrative bloquerait ainsi, par l'intermédiaire des fournisseurs d'accès, les sites faisant l'apologie des actes de terrorisme. Soit, mais il faudrait d'abord avoir le retour d'expérience de la Loppsi 2. Et cette procédure poserait également un problème au regard du respect des libertés individuelles. Avis défavorable.
M. Michel Mercier. - Si je comprends bien, l'avis défavorable découle de la Loppsi 2.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Ce n'est pas ce que j'ai dit.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°8 rectifié bis.
M. Michel Mercier. - Mon amendement n°15 est identique au précédent...
M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'avis est également défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°15.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'amendement n°4 rectifié bis tend à allonger le délai de prescription de trois mois à un an, pour le délit de provocation ou d'apologie du terrorisme. J'y suis favorable, sous réserve de l'adoption de mon sous-amendement, lequel tend à autoriser le placement de l'auteur du délit en détention provisoire.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Un livre paru récemment fait l'éloge d'une personne qui a commis un assassinat de masse dans un pays du nord de l'Europe. De tels écrits tomberaient-ils sous le coup de la loi si l'amendement était adopté ?
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Les juges apprécieraient.
M. Jean-Jacques Hyest. - Il faudrait d'abord savoir si le crime peut être qualifié de terroriste...
M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'auteur du livre pourrait en tous cas être placé en détention provisoire, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Ce livre est odieux. Dans certaines oeuvres du XXème siècle, il arrive que l'un des personnages se livre à une apologie du terrorisme tandis qu'un discours contraire est porté par un autre personnage... La question n'est pas simple. Certaines oeuvres lues avec brio par Fabrice Lucchini, je veux bien sûr parler de textes de Louis Ferdinand Céline, ont donné lieu jadis à des débats devant la justice.
M. Michel Mercier. - Je ne suis pas convaincu par le raisonnement du rapporteur, selon lequel il vaut mieux, pour lutter contre le terrorisme, modifier la loi de 1881 plutôt que d'en extraire, comme je l'ai proposé, les infractions liées au terrorisme. Le résultat sera le même ? Peut-être, mais on aura touché à la loi sur la liberté de la presse et réduit sa portée. En outre, le système manquera d'efficacité, on pourra poursuivre devant tous les tribunaux de France, alors que l'unité de poursuite en matière de terrorisme est un gage d'efficacité.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Il y a une divergence de fond. Nous ne proposons pas une novation : il existe déjà des dispositions similaires dans la loi de 1881. Nous voulons, précisément, marquer notre forte volonté de rester dans ce cadre, tout en apportant la meilleure efficacité à la lutte contre le terrorisme.
Le sous-amendement du rapporteur est adopté. La commission est favorable à l'amendement 4 rectifié bis, sous réserve de l'adoption du sous-amendement.
M. Jean-Jacques Hyest. - Je partage la position de M. Mercier. Cependant je me doutais que le rapporteur et le président n'y seraient pas favorables, c'est pourquoi j'ai préféré m'inscrire dans le cadre de la loi de 1881, en allongeant le délai de prescription.
M. Alain Anziani. - L'amendement n°23 rectifié tend à préciser que le texte des alinéas 2 et 4 ne s'applique qu'aux expulsions intervenant dans le cadre d'une enquête de terrorisme, non à l'ensemble des cas visés par le code de l'entrée et du séjour des étrangers. De plus, nous proposons de mentionner des « formalités de consultation de la commission réputées remplies » plutôt qu'un « avis réputé rendu », termes qui incitent à s'interroger sur le sens de l'avis.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis défavorable. Le texte de la commission des lois s'applique à tous les étrangers en instance d'expulsion du fait de comportements menaçant gravement l'ordre public. Déjà, cette notion peut susciter des difficultés d'appréciation. Mettre en place des régimes différents ne ferait qu'ajouter à la complexité !
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le texte initial ne nous paraissait pas clair. Si la commission d'expulsion n'a pas rendu son avis dans un délai d'un mois à compter de la convocation, cet avis est réputé rendu. Mais l'étranger n'est pas responsable de ce que la commission a été convoquée ou non, a rendu un avis ou non. Les retards administratifs ne sont pas de son fait. Or c'est bien lui qui en subira les conséquences. Il paraît sage de prévoir que, lorsque la commission ne statue pas, l'étranger puisse en être informé et faire valoir son droit à la prolongation. Sinon, il sera débouté par absence de réunion, sans même en être informé.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Ce n'est pas exactement ce que notre collègue Anziani a dit. J'ajoute que notre commission a amélioré la rédaction du projet de loi...
M. Jean-Pierre Sueur, président. - C'est incontestable !
Mme Virginie Klès - Les « formalités administratives réputées rendues » nous semblent une formulation moins ambigüe - on ne préjuge pas de l'avis.
La commission est favorable à l'amendement n°23 rectifié.
Mme Esther Benbassa. - Si l'administration statue à la place de la commission d'expulsion lorsque celle-ci ne se réunit pas, le nombre des expulsions augmentera - sans avis préalable et sans que l'intéressé puisse s'exprimer. Notre amendement n° 21 rectifié tend à supprimer cette possibilité.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 21 rectifié.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Un amendement du gouvernement, que nous n'avons pas reçu, tend à rendre la présente loi applicable sur l'ensemble du territoire de la République - mon amendement n° 25 y pourvoit déjà...
La commission adopte les avis suivants :
Examen des amendements du rapporteur
Examen des amendements extérieurs
Mercredi 17 octobre 2012
- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -Loi de finances pour 2013 - Audition de M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes
La commission procède à l'audition de M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes sur le projet de loi de finances pour 2013 - Mission « Conseil et contrôle de l'Etat », programme « Cour des comptes et autres juridictions financières ».
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je souhaite la bienvenue aux collègues des différentes commissions qui nous ont rejoints ce matin. Nous sommes heureux d'accueillir le premier président de la Cour des comptes, dans la période de préparation de l'examen du budget par le Sénat. Depuis l'an dernier, la commission des lois fait un rapport pour avis spécifique sur les crédits du programme « Cour des comptes et autres juridictions financières », confié à notre collègue André Reichardt, que je vous demande de bien vouloir excuser et qui sera suppléé par Yves Détraigne.
Nous pourrons dresser un état des lieux de la situation des juridictions financières, à la suite des réformes menées ces dernières années.
Notre commission se souvient de l'introduction, contre son avis et contre la position du Sénat, de dispositions concernant les juridictions financières dans la loi du 13 décembre 2011 sur la répartition des contentieux, alors même que les sénateurs avaient fait valoir leur préférence pour une réforme spécifique, fondée sur des travaux parlementaires approfondis.
Ces évolutions profondes s'étendent aux missions juridictionnelles - avec la réforme du régime de responsabilité des comptables publics ou le relèvement du seuil de l'apurement administratif - et non-juridictionnelles, avec le renforcement de l'aide apportée par la Cour au Gouvernement et au Parlement, qui concerne au premier chef nos collègues de la commission des finances, mais aussi l'ensemble du Sénat.
Notre commission s'est beaucoup intéressée à l'organisation des juridictions. Nous sommes élus par les élus locaux et nous venons de tenir les États généraux de la démocratie territoriale. Vous comprendrez que nous souhaitions être éclairés sur la mise en oeuvre, depuis le 2 avril dernier, du regroupement des chambres régionales des comptes (CRC), issu de la loi sur la répartition des contentieux. Certains, qui pourraient se réjouir de voir leur chambre régionale agrandie, ne peuvent méconnaître le sentiment des élus qui ont vu disparaître la leur. Vous avez hérité du grand homme politique que fut Philippe Séguin, votre éminent prédécesseur, et soutenu cette réorganisation, dont nous pouvons nous demander si elle permet de travailler dans de bonnes conditions, lorsque nous observons que le champ d'action d'une même juridiction s'étend de Brive-la-Gaillarde à Dreux. Mme Bourzai est très attentive...
Mme Bernadette Bourzai. - En effet !
M. Jean-Pierre Sueur, président. - ... à cette réforme, qui pourra sans doute entraîner des effets constructifs, après quelque temps de mise en oeuvre.
Les chantiers futurs doivent être abordés, à l'heure où se répand, dans notre pays, le débat sur les finances publiques, mais aussi sur les finances locales et où, non sans difficulté, les collectivités locales sont appelées à intervenir dans la réflexion sur nos finances. Sur la mise en place, à titre expérimental, d'un dispositif de certification des comptes des collectivités territoriales ou encore, la réforme du régime de responsabilité des ordonnateurs, votre appréciation nous sera utile. La période budgétaire, comme vous le savez mieux que personne, puisque vous avez présidé la commission des finances de l'Assemblée nationale, peut être mise à profit pour approfondir ces sujets.
J'ajoute enfin que l'audition de M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'Etat, prévue aujourd'hui, est reportée au mardi 30 octobre à 14 heures, en raison d'un deuil.
M. Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes. - Je suis très heureux de répondre à votre invitation. Je suis accompagné de MM. Gérard Terrien, secrétaire général et Thierry Vught, secrétaire général adjoint.
Vous avez évoqué des réformes auxquelles je sais que vous êtes sensibles. Il ne m'appartient pas d'exprimer un avis sur la procédure législative suivie pour les faire adopter, même si ces dispositions nous concernent de très près.
Nous réorganisons notre réseau de chambres régionales. L'objectif n'est pas de diminuer leur capacité de contrôle, mais de la conforter, pour quelles jouent pleinement le rôle qui leur est reconnu par la loi. Les chambres régionales ont des effectifs extrêmement faibles. Certaines d'entre elles ne comptaient que trois ou quatre magistrats dont le président, alors que les collectivités ont considérablement renforcé leurs moyens administratifs et techniques. Les sujets qu'elles ont à traiter sont de plus en plus complexes, pour un champ de compétences très large. Il est nécessaire de spécialiser les équipes, pour faire vivre la collégialité. A quatre ou cinq, il est parfois difficile de faire face !
De deux choses l'une : soit nous obtenions une augmentation sensible des effectifs, soit nous nous réorganisions. Dans le contexte budgétaire actuel, il convenait d'être le plus raisonnable possible en matière de créations d'emplois. Aussi ai-je plaidé pour la réorganisation, afin que chaque CRC atteigne une taille critique, en magistrats et en personnel de contrôle, pour être le plus efficace et le plus opérationnel possible.
Le relèvement du seuil de l'apurement administratif devrait permettre aux chambres régionales de se concentrer sur les enjeux les plus lourds. Cela n'enlèvera rien à la capacité des chambres régionales d'appeler les comptes d'une collectivité : aucune ne doit se sentir à l'abri d'un contrôle. L'apurement des comptes n'a rien à voir avec cette faculté de contrôle, qui s'exerce quelle que soit la taille de la collectivité ou de l'établissement public.
Le but de la réforme, je le répète, est d'organiser les chambres régionales de la façon la plus efficace possible. Il est légitime que nous nous appliquions les recommandations que nous adressons aux autres. Je suis conscient que ce type de réforme soulève des problèmes de gestion des hommes et des femmes, qui ne sont pas tous mobiles. Les magistrats, cadres A, le sont, les catégories B et C pas toujours : soit que les conjoints travaillent sur place, soit qu'ils s'enracinent dans leur territoire, il n'est pas facile de changer de région.
La refonte de la carte judiciaire n'était pas allée aussi loin. Il est vrai que nous avons mis en oeuvre l'ensemble des dispositions, notamment indemnitaires, applicables en pareil cas. Pour les magistrats, le mouvement, dans sa plus grande partie, est réalisé, même s'il reste quelques situations non réglées. Un peu de temps est nécessaire pour réussir. Ma préoccupation a trait à la gestion des ressources humaines : cette réforme ne doit pas avoir d'effets négatifs sur la situation des hommes et des femmes qui composent les juridictions financières. Nous avons passé une convention avec la direction générale des finances publiques (DGFIP) pour que tous les cas soient traités.
Nous ne pouvons pas encore apprécier l'efficacité de la réforme du régime de responsabilité des comptables publics, qui vient seulement d'entrer en application. Pourquoi cette réforme ? Ce régime était jugé non satisfaisant par beaucoup, dès lors que certaines décisions des juridictions financières pouvaient être vidées de leur substance par les remises gracieuses accordées par le ministre du budget. La réforme que vous avez adoptée, au sein d'un collectif budgétaire, consiste à supprimer cette remise dans certaines hypothèses, notamment en l'absence de préjudice financier. Le barème des sanctions financières encourues, par le comptable lorsqu'il est pris en défaut, n'est pas encore en application. Nous sommes en attente du décret qui doit le fixer. S'il y a un préjudice, un recours gracieux encadré demeure possible. C'est un dispositif plus juste, obtenu grâce au bon travail des parlementaires, du ministère des finances et de la Cour.
J'en viens à la réforme du régime de responsabilité des gestionnaires publics. Il est difficile de se satisfaire de la liste actuelle des justiciables et des incriminations. Je préside la cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), vice-présidée par un président de section au Conseil d'Etat. J'ai proposé d'élargir ces listes. Tout ne doit pas relever du pénal, et une responsabilité financière doit être mise en place dès lors que les fautes sont commises, en toute connaissance de cause.
J'en viens à la responsabilité des élus ou des ministres, qui sont ordonnateurs principaux dans leurs ministères. La question relève du pouvoir législatif. En Allemagne, au Royaume-Uni, au Canada, la séparation est plus grande entre les responsabilités politiques et la gestion administrative. Un volet du projet de réforme n'a pas été retenu dans le texte adopté par le Parlement, qui intégrait la CDBF au sein même de la Cour. Je sais que cela ne fait pas consensus. Je suis ouvert à des échanges à ce sujet. J'estime que la réunion au sein de la CDBF de magistrats de la Cour des comptes et du Conseil d'Etat est utile.
Nous sommes prêts à expérimenter la certification des comptes des collectivités territoriales. Certifier les comptes de toutes les collectivités n'est pas nécessairement pertinent. Cela peut avoir du sens pour certaines, notamment celles qui font appel à la souscription publique, moyennant quelques préalables qui ne sont pas insurmontables. Il faut notamment contribuer à rendre la comptabilité des collectivités territoriales plus fiable et plus transparente, même si des gros progrès ont déjà été faits dans ce sens. Nous sommes à la disposition des décisions du Parlement.
M. Yves Détraigne, en remplacement de M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - Ancien membre des juridictions financières et rapporteur de la loi sur la répartition des contentieux, c'est à moi qu'il incombe de vous interroger sur les aspects matériels du regroupement des CRC. Les crédits prévus par le budget pour les travaux immobiliers et les recrutements sont-ils suffisants ?
Si les magistrats ont vocation à suivre leur chambre, qu'en est-il du personnel non magistrat ? Ont-ils rejoint la juridiction de rattachement ? Avez-vous trouvé le personnel nécessaire pour épauler les magistrats dans les CRC agrandies ?
Avec le relèvement du seuil de l'apurement administratif des comptes, y a-t-il encore un véritable contrôle des comptes des collectivités territoriales ? L'apurement et le contrôle des comptes de nombreuses collectivités ont été transférés aux directions régionales des finances publiques, en pleine RGPP (révision générale des politiques publiques), alors que leurs effectifs diminuaient. Le contrôle des comptes des collectivités recule-t-il petit à petit ? Nous pourrions avoir le sentiment qu'il convient de s'en réjouir, mais la gestion des finances publiques peut-elle s'en passer ?
Où en êtes-vous sur la mise en place de normes professionnelles ?
Les CRC étant plus éloignées qu'hier des collectivités territoriales, avez-vous ajusté en conséquence les moyens des contrôles sur place ? Nous apprenions davantage sur le terrain, en rencontrant les acteurs chez eux, qu'en examinant les documents transmis. Les investigations ne risquent-elles pas de perdre en qualité ? Les rapports des CRC vont-ils s'appauvrir ?
M. Jean-Pierre Sueur, président. - M. Détraigne tient à ce que les conseillers des CRC soient aussi des hommes de terrain, comme nous, qui sommes à la fois élus de terrain et des législateurs.
M. Alain Richard. - Il y a de sérieux arguments en faveur du regroupement des chambres régionales. Leurs missions, qui figurent dans la loi organique, relèvent essentiellement du contrôle de gestion et de l'audit. C'est un métier complexe, pluridisciplinaire. Plus il est exercé en petites équipes, moins il y a de chances qu'il soit fait correctement. Bien entendu, cela peut poser des problèmes logistiques, mais la plupart des communications et des vérifications s'effectuent par voie électronique.
Comme tout être normalement constitué, j'ai eu, à la première lecture, un réflexe conservateur en découvrant la très forte remontée du seuil de l'apurement administratif. La productivité administrative de cette procédure est minime puisqu'il s'agit d'une vérification formelle, fastidieuse, après celle du comptable, d'autant que la séparation entre l'ordonnateur et le comptable forme un bouclier solide contre les risques d'anomalies et d'erreurs. En revanche, le transfert du capital humain vers le contrôle de gestion est une très bonne chose.
La certification des comptes des collectivités nous intéresse ; quand passons-nous à l'expérimentation ? Avons-nous besoin d'un véhicule législatif pour le faire, dès lors que les collectivités le demandent ? Avons-nous un problème de compétition ? De mise en concurrence ? Cela va poser des difficultés à ceux qui exercent actuellement ces missions. Ils défendront leur bifteck !
S'il doit y avoir une révision des instructions comptables applicables aux collectivités, il faut la faire après pour ne pas freiner la mise en place de l'expérimentation. L'expérience montre que cela prend un certain temps.
La Cour a-t-elle réfléchi aux conditions de sécurité financière de l'agence de financement des collectivités ? Les hésitations devant le passage à l'acte montrent que ce n'est pas un sujet facile pour le Trésor. La sécurité financière des emprunts est en jeu. Quelles sont les précautions à prendre ?
Sur la responsabilité des ordonnateurs, vous ouvrez la piste intéressante de la séparation entre les fonctions de dirigeant politique et celles de gestion de l'administration. Nous la pratiquons dans les collectivités territoriales. Déjà, lors de certaines procédures, une note écrite est sollicitée pour couvrir les grands subordonnés administratifs. Pour garantir l'immunité des dirigeants politiques des grandes administrations locales ou nationales, avons-nous intérêt à développer ce système de coupe-circuit, ou est-il préférable de passer à la responsabilité directe des ordonnateurs ?
M. Jean-Claude Peyronnet. - Je ne suis pas d'accord avec le regroupement. Lorsque je présidais le conseil général de la Haute-Vienne, j'ai été contrôlé à cinq reprises, avec une qualité grandissante. Au début, ce fut ubuesque : il m'était reproché l'achat d'un blouson et non d'un costume pour le saute-ruisseau! Les choses évoluèrent et au fil du temps un vrai dialogue s'est instauré. Un contrôle sur pièce et sur place, assorti d'une discussion avec les services, c'est tout autre chose qu'un échange par voie électronique ! Je crains la fin de ce dialogue et de ces conseils. Les réunions impromptues avec le président de la CRC étaient toujours très intéressantes. Je redoute que le regroupement soit synonyme d'éloignement. L'idée d'optimiser le nombre de collectivités n'est pas bonne. En Limousin, peu de collectivités ressortissent au contrôle des comptes...
M. Jean-Jacques Hyest. - C'est bien pourquoi il faut regrouper !
M. Jean-Claude Peyronnet. - Il y a peu de grandes villes. Mais dans les petites collectivités, à peu près personne ne contrôle, ni le préfet, ni le trésorier et pourtant il y aurait beaucoup à dire sur les marchés publics...
M. Michel Mercier. - Il n'y en a pas !
M. Jean-Claude Peyronnet. - Je ne dis pas qu'il y a des infractions pénales, mais il y a sûrement des choses à revoir sur le plan du droit.
Je ne suis plus président du conseil général, mais je préside toujours le SDIS (service départemental d'incendie et de secours), où je constitue chaque année une provision pour soulager mon budget primitif de l'année suivante. La chambre régionale m'a toujours félicité pour la transparence de cette procédure. Trois payeurs successifs n'y ont rien trouvé à redire. Puis le dernier a déniché un article du code selon lequel je devrais répartir cette provision entre différents postes. Ainsi, j'aurais le choix entre la CDBF et l'établissement d'un budget insincère, fondé sur une répartition parfaitement artificielle ! Il me dit qu'il a l'accord de la chambre régionale, ce qui me surprend. Que je sache, celle-ci décide en collégialité et on ne peut lui demander ainsi conseil. Ou alors son conseil me serait précieux !
M. René Vandierendonck. - Maire jusqu'en mars de Roubaix, deuxième ville de la région, j'ai été très contrôlé. Je puis témoigner qu'un tel contrôle signifie la présence de deux magistrats à temps complet pendant six mois et qu'il débouche sur de vrais progrès dans la gestion, ainsi que des conseils dont j'ai toujours tiré le plus grand profit, de même que j'ai toujours admiré la qualité du travail et l'implication des magistrats. J'admire aussi vos audits, lorsqu'ils sont transversaux et examinent des politiques publiques dans leur ensemble. Les grands rapports que vous avez publiés sur l'intégration, l'école, la politique de la ville restent parmi les lectures les plus intéressantes sur ces sujets.
Nous venons d'achever l'examen d'un texte sur le logement et allons bientôt en examiner un autre. Permettez-moi d'attirer votre attention sur le rôle de France Domaine, Etat dans l'Etat, qui préoccupe beaucoup de collectivités. Il a fallu remonter jusqu'au président de la République, lors du dernier arbitrage interministériel sur le projet de loi sur le logement, afin d'obtenir qu'il participe aux politiques publiques en la matière, dans le cadre de cessions de terrains appartenant à Réseau ferré de France (RFF) conformes à l'objectif de la loi. Je souhaite que vous vous intéressiez à la méthode dite du « compte à rebours » : où, quand, comment et pourquoi, sur la base d'une simple circulaire, la fixation de la valeur vénale des biens s'est-elle transformée pour faire entrer la spéculation comme un élément à part entière de leur prix ? Au moment où les terrains et les finances publiques se raréfient, une telle méthode entraîne des conséquences en chaîne sur les marges de manoeuvre et la politique foncière des collectivités locales.
Il serait utile d'inscrire au tableau d'honneur l'exemple de la mutualisation intercommunale, hors transfert de compétences, qui sera de plus en plus un point de passage obligé pour les collectivités locales.
Mme Catherine Tasca. - Vous avez évoqué un seuil minimal pour le regroupement des chambres régionales, sans préciser à quel niveau vous le fixez. Lorsque vous dites, à propos des grandes distances imposées par ce regroupement, que le problème aurait été mieux traité par la réforme de la carte judiciaire, je n'en suis pas convaincue.
Y a-t-il, au plus haut niveau de l'Etat, une réflexion sur ces nouvelles cartographies ? Ces changements de périmètres sont-ils mis en perspective, en cohérence ? Ces cartes se superposent, ce qui cause des difficultés au fonctionnement de l'Etat.
La loi adoptée au printemps sur la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique, autorisant des recrutements au Conseil d'Etat et à la Cour des comptes, a-t-elle d'ores et déjà produit ses effets sur le fonctionnement de la Cour ?
M. François Pillet. - A l'heure de l'élaboration des schémas de coopération intercommunale, nous constatons certaines pratiques contraires à l'objectif de regroupement des syndicats de production, de distribution et d'assainissement des eaux. Les différences de prix sont considérables ! Dans un petit département où quatre à cinq syndicats suffiraient, ce n'est pas l'approvisionnement qui pose problème, mais le prix ! La vétusté de certaines installations n'explique pas tous les dérapages. Pour présenter aux citoyens des prix attractifs, les budgets eau et assainissement ne sont pas d'une sincérité totale.
Dans le cas de certaines régies, le coût du travail d'employés communaux qui consacrent une partie de leur temps à la surveillance et à l'entretien du réseau n'apparaît pas dans le budget de l'eau, non plus que les astreintes des dimanches et jours fériés du personnel. Mieux encore, dans certaines régies récentes, qui proviennent de l'annulation ou de la suppression d'un contrat d'affermage, on s'aperçoit que certaines prestations, assurées précédemment, n'apparaissent pas dans les coûts de la nouvelle régie. On transfère habilement une partie du budget de l'eau sur le budget principal et présenter des prix attrayants pour l'eau et l'assainissement. D'une commune à une autre, la gestion apparaît dès lors plus ou moins responsable. Or, la gestion n'est pas meilleure par voie d'affermage, tout n'est pas nécessairement affermé, et ce qui ne l'est pas ne se trouve pas nécessairement dans le budget eau et assainissement. Bref, je ne pense pas qu'une majorité des villes de France fassent payer l'eau et l'affermage à son juste prix. Sur ce point, la Cour des comptes ou les CRC n'auraient-elles pas intérêt à faire un examen global de la situation ? Nous pourrions, dès lors, régler plus facilement la question de la fusion ou de la disparition de certains syndicats.
M. Patrice Gélard. - La réforme des chambres régionales des comptes me rappelle mes premiers faits d'armes : lorsque j'ai été élu sénateur, nous avions, avec Jean-Patrick Courtois, lancé des attaques en règle contre les CRC, pour dénoncer leur tendance à statuer trop souvent en opportunité. Ce fut notamment le cas, flagrant, dans l'appréciation rendue sur le tracé du pont et de l'autoroute de Normandie. Une commission présidée par Jacques Oudin a par la suite vu le jour au Sénat, qui a permis d'améliorer le fonctionnement des CRC et leur intégration locale. Depuis, les jugements en opportunité consistant à dire aux élus « vous n'auriez pas dû faire ceci, faites plutôt cela » se sont raréfiés. Ceux qui demeurent rendus de cette façon me semblent toujours dépourvus de base légale. Etait-ce lié à la diversité et à l'hétérogénéité du recrutement des magistrats des CRC ? Grâce au président, on voit émerger un esprit de corps. Mais les projets de fusion semblent l'avoir ébranlé, comme en témoigne le cas des chambres de Rouen et de Caen : la Seine les ayant séparés depuis trop longtemps, ils gardent des difficultés à vivre ensemble ! La Cour des comptes est-elle satisfaite de l'homogénéisation en cours des membres des CRC ? Par comparaison, la composition des tribunaux administratifs est moins disparate. Ce manque d'homogénéité pose sans doute des problèmes dans les investigations menées : la composition des équipes n'a-t-elle pas des impacts directs sur les résultats obtenus ?
M. Louis Nègre. - Cela fait 17 ans que je suis maire et j'en suis à mon quatrième contrôle de la CRC. Lors du premier contrôle, le magistrat était entré et, à peine assis, m'avait annoncé quel whisky je buvais. « On a vu vos factures ! » m'a-t-il déclaré. Ce type de comportement envers un élu est inadmissible ! Tout le monde sait que je ne bois pas de whisky, mais du Perrier. De plus, le rapport était entièrement à charge. Je l'ai refusé, et je suis allé devant la chambre régionale solliciter un rapport équilibré, que j'ai finalement obtenu. On avait mis sur mon compte les agissements du maire qui m'a précédé, qui n'étaient pas tout à fait catholiques.
Les autres contrôles ont donné lieu à des travaux d'une qualité supérieure, avec des magistrats bien plus corrects. La dématérialisation est certes devenue nécessaire, mais rien ne remplace encore les contacts humains. Comprenez-moi bien : je suis favorable aux contrôles périodiques sur les collectivités locales, dès lors qu'ils ne donnent pas lieu à des appréciations en opportunité. Or parfois, les juges donnent le sentiment de vouloir se faire plaisir.
En résumé, je demande des contacts humains, et la possibilité de faire appel devant la chambre réunie en séance plénière. Mais je reconnais que la qualité des contrôles et des relations de travail avec les magistrats connaît une évolution positive.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Merci pour votre introduction et votre conclusion, qui montre que le contrôle s'améliore sans cesse. M. le premier président me disait l'intérêt qu'il trouvait à cet échange, qui tient à l'expérience de chacune et de chacun d'entre vous.
M. Didier Migaud. - Je reste disponible pour revenir, devant vous, nourrir ces échanges qui sont toujours fructueux.
S'agissant de la réorganisation des CRC, il a bien sûr fallu s'assurer que les locaux accueillant les chambres regroupées pourraient recevoir l'ensemble des personnels. Les travaux ont été engagés. Nous les avons étalés dans le temps, en tenant compte des différences de situations : à Arras, par exemple, la CRC du Nord-Pas-de-Calais dispose de locaux pouvant accueillir les effectifs de la CRC de Picardie. A Orléans en revanche, le regroupement finalement retenu diffère de celui initialement envisagé, et le cadre s'est avéré plus contraint.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - A Orléans, il s'agit d'un bâtiment historique : ce n'est pas une contrainte, c'est une chance !
M. Didier Migaud. - C'est une chance qui impose le respect de quelques contraintes... J'ai demandé aux présidents des chambres regroupées de faire des propositions d'étalement des travaux pour accueillir l'ensemble des personnels et pour respecter les procédures et les appels d'offres. Pour ce faire, nous prenons sur nos crédits. Dans un premier temps, cela représente une dépense supplémentaire, puis nous réalisons des économies de fonctionnement grâce à la libération de sept des sites que nous occupons aujourd'hui. La réforme est ainsi réalisée à moyens constants. Elle donne l'occasion de réfléchir à une nouvelle répartition entre les personnels de contrôle et ceux assurant le soutien administratif, afin d'obtenir une organisation plus rationnelle et plus efficace.
La question du reclassement sur place des personnels est délicate, même dans les sièges de région. D'ici la fin 2013, toutes les situations personnelles devront être réglées. Nous avons passé une convention avec la DGFIP pour étudier le cas des personnels qui n'auraient pas suivi la réforme ou qui ne se seraient pas reclassés dans une autre administration. Là encore, nous prendrons le temps de respecter les procédures, afin de tenir l'engagement que nous avons pris de reclasser tout le monde. D'ici là, nous paierons ces personnels. L'année 2013 sera donc une période transitoire : si nous ne pourrons pas remplacer immédiatement les personnels qui n'accepteront pas de suivre la réforme, nous monterons progressivement en puissance jusqu'à atteindre l'effectif cible défini par les présidents des CRC en liaison avec la Cour. Le rapporteur du budget « Cour des comptes et autres juridictions financières » de la commission des lois va rencontrer des présidents de chambres regroupées. Ils pourront lui expliquer comment ils procèdent.
Nous nous sommes dotés d'un calendrier qui fixe les délais dans lesquels nous quitterons nos locaux. L'Etat en possède certains, nous en louons d'autres. Nous respecterons bien sûr les règles correspondantes. Si toutes les réponses n'ont pas encore été trouvées pour l'ensemble des personnels, je redis mon hostilité à la solution qui consisterait à conserver des locaux devenus trop grands pour les personnels qu'ils doivent abriter : ce serait financièrement stupide.
Notre objectif est de conforter notre capacité de contrôle. Il faut distinguer le contrôle des comptes du contrôle de gestion. En matière de contrôle des comptes, malgré le relèvement du seuil d'apurement administratif, les masses financières resteront importantes. Avant, les CRC contrôlaient environ 80 000 comptes, ce qui représentait 80% de la masse financière totale ; à l'avenir, seuls 10 000 comptes des collectivités locales seront contrôlés, mais ils représenteront toujours 80% de cette masse financière. En cas de renvoi à l'apurement administratif, les comptes seront toujours transmis à la CRC, seule compétente pour décider la mise en débet. Les CRC gardent en outre la possibilité d'appeler un compte d'une petite commune soumise à l'apurement administratif. Il faut que les chambres régionales continuent à contrôler des comptes de taille variable, tant des collectivités locales que des établissements publics. Aucun acteur ne doit se sentir à l'écart des contrôles exercés par les CRC.
Concernant les normes professionnelles, je vous confirme que la loi permet au premier président d'établir, après consultation des conseils supérieurs, les normes qui s'appliquent à la Cour et aux CRC. Nous avons un certain nombre de référentiels, mais il est utile de poursuivre l'harmonisation des règles qui s'appliquent sur l'ensemble du territoire. Le travail en cours aboutira dans le courant de l'année 2013 : nous aurons alors des normes opposables aux tiers.
Le parallèle avec la réforme de la carte judiciaire ne concernait que les personnels. Notre réforme les éloigne bien plus de leur poste actuel : ils changent de région et doivent déménager, tandis que la réforme de la carte judiciaire les déplaçait de quelques dizaines de kilomètres au maximum. L'éloignement des magistrats ne doit pas les empêcher de procéder à des contrôles sur pièces et sur place : les contrôles supposent en effet un entretien préalable et un entretien final. Les magistrats de la Cour se déplacent également ; je signe tous les jours des ordres de mission pour des contrôles sur place et sur pièces. Cela ne doit pas conduire à remettre en cause la qualité des contrôles, bien au contraire : des équipes davantage pluridisciplinaires et plus étoffées assureront un contrôle plus efficace.
Certains d'entre vous ont rappelé l'utilité des contrôles. Il y a eu, en effet, une période de rodage, puis les choses se sont stabilisées grâce à l'intervention du législateur. Je rappelle toutefois que les juridictions financières n'ont pas à statuer en opportunité. A chacun sa place ! C'est aux représentants issus du suffrage universel d'avoir le dernier mot, et, en démocratie, c'est heureux. Mais c'est vous qui nous avez demandé notre avis, et exigé un suivi de nos recommandations, désormais inclus dans les projets annuels de performance. Pendant longtemps, vous nous avez en effet reproché de ne faire que de constats ! A vous ensuite de décider de suivre ou non nos recommandations.
Je vous confirme qu'un texte législatif est nécessaire sur la certification des comptes des collectivités locales. Le législateur est déjà intervenu autant de fois que nécessaire : pour la certification des comptes de l'Etat, ceux de la sécurité sociale, comme pour ceux des hôpitaux - malgré l'absence, pour l'heure, de certains décrets d'application. En principe, l'exigence de certification nous fait entrer dans le champ de la concurrence. Dans le cas des hôpitaux, l'idée était de reconnaître un droit exclusif à la Cour des comptes et aux CRC pour la certification des six, sept ou huit plus grands établissements, qui restent à définir selon des critères objectifs, les autres établissements restant de la compétence de commissaires aux comptes tenus, toutefois, de nous adresser leurs observations. On peut imaginer un dispositif similaire pour les collectivités territoriales. L'expérimentation prévue n'entre pas dans le champ de la concurrence : le législateur peut décider qu'une expérimentation soit conduite par les juridictions financières. A partir de cette expérimentation, un cadre législatif serait défini. Les juridictions financières y sont attentives, tout comme la DGFIP. Un groupe de travail a été constitué sur cette question, en liaison étroite avec les associations d'élus. Vous avez d'ailleurs demandé l'année dernière un rapport annuel sur la qualité des comptes des collectivités : il est actuellement en préparation.
Notez que les missions des juridictions financières se sont récemment multipliées sans que leur budget ni leur plafond d'emplois n'aient évolué. Les crédits ont été maintenus en volume, ce qui signifie une baisse en euros constants. Nous faisons des efforts d'économies : nous en avons communiqué le détail, notamment en matière de fonctionnement. La Cour des comptes, comme le Conseil d'Etat, a surtout un important budget de personnel, ce qui explique sa rigidité en dépense. Le plafond est fixé cette année à 1840 emplois. Il est identique dans le PLF pour 2013. Il nous a toutefois été reconnu une souplesse de gestion à hauteur de 18 postes, pour tenir compte, d'une part, de la réorganisation des CRC, d'autre part du nombre de mises à disposition de nos magistrats dans les cabinets ministériels. Le Conseil d'Etat est confronté au même problème. Je vous donne en outre deux éléments de comparaison : en 2012, la Cour des comptes comprend 740 personnes, toutes catégories confondues, tandis que 905 personnes travaillent pour le National audit office britannique, sur un périmètre de missions plus réduit, et 1342 pour la Bundesrechnungshof, pour des missions dont le périmètre est différent. Au total, les juridictions financières françaises emploient 1840 personnes, contre 3002 pour les juridictions allemandes... Le contrôle externe est indispensable, bien qu'il ait parfois des côtés désagréables ! Il vous est très utile à vous également : la recherche d'une meilleure qualité de gestion est dans l'intérêt de tous.
Alain Richard a très bien posé le problème que pose le régime de responsabilité des gestionnaires. Nous restons disponibles pour travailler avec vous. La situation actuelle n'est pas satisfaisante ; il faut avancer sur ce dossier, tout en respectant le principe de séparation des pouvoirs.
Nous continuerons à contrôler les conseils généraux et les petites communes. Les enjeux pour les finances publiques y sont certes moins lourds, mais de tels contrôles demeurent utiles pour les magistrats et pour les petites communes elles-mêmes. Lorsque je suis arrivé à la tête de la Cour des comptes, j'ai souhaité une meilleure prise en compte des finances locales. J'étais alors frappé de l'absence, au sein des juridictions financières, de centralisation des observations des CRC. J'ai donc mis en place une formation inter-juridictions composée de magistrats de la Cour et de magistrats des CRC, dont l'objectif est de rendre, chaque année, un rapport sur les finances locales. Celui-ci devra trouver sa place dans un paysage qui reste assez clairsemé : l'observatoire des finances locales, par exemple, travaille peu sur la dépense locale. Certes, les finances locales sont globalement bien gérées, grâce notamment à la règle d'équilibre qui leur interdit de financer les dépenses hors investissements par de la dette. Mais globalement, les collectivités locales concourent à la dépense publique : elles ne peuvent donc être tenues à l'écart des efforts de maîtrise des dépenses.
Nous avons engagé un travail de mutualisation avec plusieurs CRC au niveau des communes et intercommunalités. Nous savons que les situations sont très différentes selon les niveaux : les régions ne disposent plus d'une grande marge de manoeuvre fiscale ; les départements...
M. Jean-Jacques Hyest. - C'est de plus en plus critique !
M. Didier Migaud. - ... sont dans la situation la plus tendue ; quant au bloc communes-intercommunalités, la situation est plus nuancée. Ce travail est réalisé par le biais d'enquêtes communes sur des sujets transversaux, par exemple sur les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).
M. Jean-Claude Peyronnet. - Jadis, le conseil régional délibérait sur les emprunts ; aujourd'hui, les ressources des régions proviennent essentiellement de dotations et de variables décidées par le Gouvernement. Quelle place y a-t-il aujourd'hui pour les emprunts et leur remboursement ?
M. Didier Migaud. - Sur ce point, je vous renvoie aux observations et propositions qui figurent dans notre rapport récent. La question de la création d'une agence de financement des collectivités territoriales (AMCT) y est soulevée : nous préconisons de nous engager sur ce terrain avec prudence. Il ne nous appartient pas de juger en opportunité : si sa création doit avoir lieu, nous estimons qu'elle peut être utile, sous réserve qu'un certain nombre de conditions soient préalablement remplies. Ce sujet, comme celui des emprunts toxiques, est très compliqué. Il concerne aussi les hôpitaux.
En application du texte relatif à l'emploi précaire dans la fonction publique, un concours a été organisé dans les CRC. Huit postes ont été ouverts. Les épreuves écrites ont eu lieu il y a quinze jours. Elles ont attiré près de 300 candidats.
J'en viens au recrutement des magistrats des juridictions financières. Il obéit à une certaine cohérence. Il ne faut pas craindre la diversité, car c'est une richesse. Les procédures, les normes, et les exigences de collégialité qui sont les nôtres ont fait la preuve de leur utilité. Dans tous les grands corps, il existe des allers-retours - à la Cour des comptes, comme au Conseil d'Etat - qui permettent de croiser les différents regards et d'enrichir les délibérés.
Monsieur Nègre, vous avez toujours la possibilité de demander une audition devant l'ensemble des magistrats d'une chambre régionale. La contradiction est chez nous une règle primordiale.
Nous sommes en train de travailler à la question des régies d'eau et d'assainissement. C'est un vrai sujet. Il est sans doute possible de réorganiser et de simplifier le système.
France Domaine a déjà été contrôlé par la Cour. Nous réfléchissons à la possibilité d'effectuer des contrôles sur place dans les départements. J'ai eu, dans une vie antérieure, des responsabilités électives : j'avais alors été surpris par certaines estimations de France Domaine. C'est un sujet auquel nous réfléchissons.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je remercie en notre nom à tous M. le premier président de la Cour des comptes d'avoir répondu avec précision à toutes nos questions. Vos propos sur France Domaine sont d'autant plus importants qu'une loi récente a créé un nouveau contexte, qui rend plus importantes les relations de France Domaine avec les collectivités locales : celles-ci auront notamment la possibilité de recevoir des terrains pour assumer un certain nombre de missions relatives au logement, notamment social.
Je suis frappé du fait que nos collègues aient présenté si positivement la fonction de contrôle des juridictions financières. En 1982, lors des débats sur les lois de décentralisation Defferre, la perspective du contrôle ne faisait pas plaisir à tout le monde. Aujourd'hui, l'impérieuse nécessité du contrôle est unanimement reconnue, surtout lorsqu'il permet d'améliorer la qualité de la gestion. La fonction régalienne de contrôle à laquelle nous sommes soumis est une chose, le travail qui permet d'atteindre une meilleure maîtrise des dépenses en est une autre. Sur cette rigueur, personne ne peut plus faire l'impasse. Pour la promouvoir, la Cour de comptes a une tâche considérable à remplir, et je salue le dynamisme avec lequel son premier président s'en acquitte.
Nominations de rapporteurs
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Sur la proposition de loi n° 749 présentée par M. Jean-Yves Leconte et plusieurs de ses collègues, visant à accorder la nationalité française aux pupilles de la Nation, j'ai reçu la candidature de M. Christian Cointat.
M. Christian Cointat est désigné rapporteur.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Sur la proposition de loi n° 3 présentée par Mme Esther Benbassa et plusieurs de ses collègues visant à l'abrogation du délit de racolage public, j'ai reçu la candidature de Mme Virginie Klès.
Mme Virginie Klès est désignée rapporteur.
M. Jean-Pierre Michel. - Quel est le programme de travail de la semaine prochaine ?
M. Jean-Pierre Sueur, président. - La commission des lois se réunira mercredi 24 octobre à 9 h 30 pour examiner les amendements extérieurs au projet de loi de simplification des normes de M. Doligé, ainsi que le rapport sur le projet de loi relatif à l'éloignement des étrangers présenté par M. Gaëtan Gorce. Le 30 octobre, nous aurons à 14 h une audition ouverte et publique, M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'Etat et à 16 h 30 M. Victorin Lurel sur le budget des outre-mer. Le 31 octobre à 9 h 30, nous examinerons le rapport d'information sur les soirées étudiantes.
M. Yves Détraigne. - Nous avons eu des échanges très riches avec M. Migaud. Ils me donnent l'occasion de justifier le cumul des mandats : si les sénateurs n'avaient pas les pieds sur terre, nos échanges perdraient certainement en qualité.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je vous ferai observer que certains de nos collègues, qui furent élus locaux mais ne sont plus que sénateurs, parlent avec toute la force de leur expérience. Mais c'est un débat que nous aurons plus tard...