Mercredi 17 octobre 2012
- Présidence de Mme Marie-Christine Blandin, présidente -Absentéisme scolaire - Examen du rapport et du texte de la commission
La commission examine le rapport de M. David Assouline sur la proposition de loi visant à abroger la loi n° 2010-1127 du 28 septembre 2010 visant à lutter contre l'absentéisme scolaire.
M. David Assouline, rapporteur. - La proposition de loi déposée par Françoise Cartron vise à abroger le mécanisme de suspension des allocations familiales en cas d'absentéisme scolaire mis en place par la loi dite « Ciotti » de 2010. Elle tend également à abroger le contrat de responsabilité parentale, issu de la loi pour l'égalité des chances de 2006, dite « loi Borloo ».
En préambule, j'aimerais insister sur le manque d'évaluation en amont comme en aval. La loi Ciotti a été adoptée sans étude d'impact et sans réflexion prospective préalable. Les dispositifs d'évaluation qu'elle prévoyait (un rapport au Parlement et un comité de suivi) sont restés lettre morte. Cette méthode de législation n'est pas satisfaisante mais, au contraire, propice aux affrontements idéologiques. Tout le monde en conviendra.
Sur le fond, l'approche de l'absentéisme scolaire développée dans la loi du 28 septembre 2010 s'inscrit dans une perspective uniquement sécuritaire de prévention de la délinquance. Initialement, elle devait d'ailleurs être intégrée à la LOPPSI. Le mode de traitement retenu est la menace et la sanction des familles touchées.
Or, l'absentéisme est un phénomène complexe, protéiforme et dont les causes sont extrêmement diverses. Il est donc impossible de pointer comme seul facteur la démission supposée des parents. Les fédérations de parents d'élèves comme les associations familiales ont toutes affirmé qu'en dehors de cas extrêmes liés à une profonde exclusion sociale, elles ne rencontraient jamais de parents démissionnaires, mais uniquement des parents démunis et désemparés.
Alors que le lycée professionnel est massivement touché par l'absentéisme, la question de l'orientation par défaut ne peut être occultée. Au collège, les élèves absents sont souvent ceux qui connaissent l'échec scolaire, après un parcours en primaire difficile.
Quant à la relation avec la violence scolaire, le lien de causalité suggéré par la loi Ciotti devrait être inversé. Ce sont les cas de violence, parfois de harcèlement constitué, qui poussent certains enfants à ne pas aller en cours pour éviter leurs agresseurs. Il existe aussi un absentéisme de confort, proche du zapping scolaire, où l'on évite un professeur particulier, une discipline spécifique ou bien certains horaires, comme le premier cours après la pause méridienne.
En dehors de la scolarité et de l'établissement, les absences peuvent également plonger leurs racines dans des difficultés d'ordre social ou familial. Même si l'absentéisme touche tous les milieux, il semble plus élevé chez les familles dont la situation est précaire, qui sont frappées par le chômage et allocataires des minima sociaux. La structure familiale peut jouer également un rôle. Les facteurs de fragilisation, comme un divorce, une recomposition familiale difficile ou un décès, pèsent sur l'assiduité. En outre, l'existence de conflits intrafamiliaux peut générer de l'absentéisme, à un âge où l'autorité de fait des parents est contestée par l'adolescent et doit se reconfigurer.
D'autres facteurs peuvent encore entrer en jeu. Il ne faut pas négliger par exemple d'éventuels problèmes psychologiques individuels de l'adolescent ou l'exercice d'un travail salarié à côté des études, notamment en lycée professionnel.
Dès lors, il paraît profondément irréaliste de proposer une solution commune à tous ces types d'absentéisme. Une solution purement répressive semble particulièrement inadaptée.
La suspension des allocations familiales sur saisine de l'éducation nationale reprend le vieux dispositif en vigueur de 1966 à 2004, qui a déjà fait la preuve de son manque d'efficacité et d'équité. C'est la raison même pour laquelle le gouvernement Raffarin l'avait supprimée. A l'époque, c'étaient entre 6 000 et 7 000 familles qui étaient sanctionnées chaque année, sans effet sur l'évolution de l'absentéisme. Dans le nouveau dispositif, entre février 2011 et mars 2012, 472 suspensions ont été prononcées.
Depuis la mise en oeuvre de la loi Ciotti, aucune amélioration tangible et durable des statistiques d'absentéisme ne peut être observée. En un an, le taux moyen dans le second degré est passé de 4,3 % en 2009-2010 à 5 % en 2010-2011, avec une augmentation généralisée au collège, au lycée général et au lycée professionnel.
Un des effets pervers de la logique répressive de la loi Ciotti est d'avoir dans certains cas conduit à une baisse des signalements d'absentéisme, ce qui rend le phénomène plus difficile à traiter parce que moins visible. Certains chefs d'établissement évitent d'enclencher un mécanisme qui risque d'aboutir à fragiliser la situation déjà difficile de certaines familles.
Autre point qui mérite l'attention : l'essentiel des retours à l'assiduité intervient au moment de l'avertissement adressé aux parents par le DASEN. C'est bien la solennité de la procédure et du rappel à la loi qui importe et non la sanction elle-même. De ce point de vue, la proposition de loi déposée par Françoise Cartron est parfaitement calibrée, puisqu'elle maintient l'avertissement solennel, ainsi que le rappel des règles en vigueur et des sanctions pénales applicables. Je rappelle qu'il existe deux incriminations comme contravention et comme délit. Tout l'effet dissuasif est donc conservé par la proposition de loi, qui ne supprime qu'une sanction administrative inutile, inefficace et injuste.
L'inefficacité de la suspension des allocations familiales est patente. L'application de la suppression des allocations familiales n'entraîne pas le retour à l'assiduité des enfants absentéistes, comme me l'a indiqué le recteur de l'académie de Créteil sur la base des rapports transmis par les DASEN.
Enfin, après ce constat d'inefficacité, j'aimerais rappeler quelques critiques de principe. La suspension des allocations stigmatise et frappe disproportionnellement les familles modestes. Dans l'académie de Créteil, les familles convoquées à l'inspection se trouvent dans des situations socioéconomiques très difficiles. Le contexte familial est aussi souvent dégradé avec des élèves faisant l'objet d'actions éducatives en milieu ouvert (AEMO) et suivis par l'aide sociale à l'enfance. On retrouve également une proportion non négligeable d'élèves placés en familles d'accueil. Pour ces familles, les allocations familiales représentent une ressource importante, alors que les familles plus aisées sentent peu le poids de la sanction.
La suspension des allocations constitue une sorte de double peine, qui frappe des familles déjà fragiles et risque de les éloigner encore plus de l'institution scolaire, alors même qu'on prétend les en rapprocher. Sont laissés, de plus, dans l'angle mort de nombreuses familles qui ne perçoivent pas ou plus les allocations familiales car elles n'ont qu'un seul enfant à charge. Pour toutes ces raisons, j'accueille très favorablement la suppression du dispositif.
Le contrat de responsabilité parentale (CRP) est, quant à lui, demeuré inappliqué par l'ensemble des conseils généraux de toutes sensibilités politiques, hormis le cas du département des Alpes-Maritimes présidé par Éric Ciotti lui-même. Tant l'Assemblée des départements de France (ADF) que la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et la direction générale de la cohésion sociale ont souligné que ce contrat n'avait pas pris, parce qu'il perturbe la logique même de l'accompagnement parental mis en place dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance.
Rejeté par les acteurs sociaux, redondant avec les autres mesures existantes et décorrélé de la lutte contre l'absentéisme depuis la loi Ciotti, le CRP présente toutes les caractéristiques d'un dispositif inconsistant et inutile. C'est pourquoi je soutiens sa suppression.
Si vous approuviez, mes chers collègues, l'abrogation du CRP et de la suspension des allocations en cas d'absentéisme, je souhaiterais que la commission adopte deux amendements de coordination pour supprimer des mentions devenues inutiles dans le code de l'éducation.
Surtout, je vous proposerai un amendement qui enrichit le texte pour ne pas rester dans la pure abrogation et proposer une nouvelle méthode de traitement de l'absentéisme scolaire. Il s'agit de reconnaître la réalité et la gravité du problème de l'absentéisme, tout en mobilisant les acteurs de terrain autour de l'établissement, pour qu'ils trouvent la solution la plus adaptée à chaque cas particulier. Ainsi, en cas de persistance du défaut d'assiduité, le directeur de l'établissement d'enseignement réunira les membres concernés de la communauté éducative, afin de proposer aux personnes responsables de l'enfant une aide et un accompagnement adaptés et contractualisés avec celles-ci.
Je vous rappelle qu'aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'éducation, la communauté éducative comprend tous ceux qui participent à l'accomplissement des missions de l'école, du collège ou du lycée. Elle réunit les personnels de direction, les enseignants, les conseillers principaux d'éducation, les infirmières et médecins scolaires, les psychologues et assistantes sociales, les parents d'élèves, les collectivités territoriales, ainsi que les acteurs institutionnels, économiques et sociaux, associés au service public de l'éducation. Le champ en est donc très vaste et déborde le seul personnel de l'éducation nationale. Peuvent y être intégrés le maire de la commune de résidence, le président de conseil général, le président de conseil régional, de même que les services sociaux et jusqu'à la protection judiciaire de la jeunesse.
Dans ce très vaste panel, le directeur d'école ou le chef d'établissement choisira de réunir les membres les plus à même de formuler un diagnostic rigoureux sur la situation de l'élève et de sa famille. Il est important que les représentants des parents d'élèves y soient systématiquement associés car ils pourront agir comme médiateur pour faciliter l'adhésion de la famille concernée au processus.
Il ne s'agit pas d'une structure nouvelle, qui s'empilerait aux autres, mais d'une méthode de coordination de tout ce qui existe et qui demeure cloisonné, pour le mettre le plus efficacement possible à la disposition des familles. Pour l'instant, les dispositifs communs à l'éducation nationale et à l'action sociale comme les contrats locaux d'accompagnement à la scolarité (CLAS) demeurent trop centrés sur le primaire et sur l'aide aux devoirs mais, pas vers l'adolescence et le soutien à la parentalité. L'amendement fournit une base législative qui permettra leur rénovation, à laquelle le ministère de la famille travaille.
La réunion de diagnostic doit permettre d'aiguiller la famille. S'il s'agit avant tout d'un problème pédagogique ou éducatif, des solutions lui seront proposées dans l'établissement. S'il s'agit d'un problème d'orientation, notamment dans la voie professionnelle, la coordination avec le président de conseil régional et le rectorat au niveau du bassin d'éducation permettra d'envisager un accompagnement de l'élève, un transfert ou une passerelle. S'il s'agit d'un problème social et familial, les services du conseil général et les CAF interviendront pour guider la famille vers des Réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents (Réaap), des lieux d'accueil enfants-parents (Laep) ou des modules de médiation familiale.
Je souhaite que l'aide et l'accompagnement soient contractualisés avec la famille. Il ne s'agit pas de réintroduire une logique de sanction, mais de permettre un suivi rigoureux et une évaluation précise de l'évolution de la situation. C'est aussi un moyen de garantir que la solution ne soit pas imposée à des parents infantilisés et stigmatisés, mais qu'elle soit au contraire discutée avec eux jusqu'à leur adhésion et leur approbation. Enfin, la formalisation d'engagement réciproques et d'objectifs confèrera au processus une solennité utile à sa réussite.
Les représentants des parents d'élèves, des élus locaux, des chefs d'établissement et des services de l'éducation nationale auxquels a été présenté ce nouveau dispositif l'ont accueilli favorablement.
En outre, je propose qu'un enseignant soit désigné pour suivre les mesures mises en oeuvre au sein de l'établissement d'enseignement. Il agira comme référent ainsi que l'a souhaité le Président de la République en clôture de la concertation sur la refondation de l'école. Une attention particulière sera donnée à la prévention de l'absentéisme et du décrochage scolaire en lycée professionnel.
Sous réserve de l'adoption de ces amendements, je vous propose d'adopter la proposition de loi de Françoise Cartron.
M. Jacques Legendre. - Je vous rappelle que nous sommes en 2012 et que la loi Ciotti date de 2010. Il est donc très difficile d'évaluer la portée et l'efficacité d'une loi si récente, on manque de recul. Dès le départ, vous avez été hostile au dispositif de cette loi qui suppose le concours des conseils généraux où vous détenez la majorité. Or, il se trouve qu'une grande partie des départements n'a pas voulu jouer le jeu et appliquer cette loi. Sans faire de polémique, je tiens à souligner que nous sommes tous préoccupés par l'absentéisme scolaire et que nous voulons tous y remédier. La répression n'est pas le seul moyen de mettre un terme à l'absentéisme et la décision de suppression des allocations familiales reste l'ultime recours. J'aurais souhaité un examen plus large de la situation actuelle et connaître les raisons de la non-application de la loi Ciotti. Les parents doivent garder une certaine responsabilité et ne pas se reposer systématiquement sur la société. C'est pour ces raisons que nous ne suivrons pas la proposition de Mme Cartron.
Mme Corinne Bouchoux. - Si je partage une partie des remarques de M. Legendre, je pense qu'il y a de multiples causes à cet absentéisme et qu'une réponse uniquement répressive ne peut pas fonctionner. Il n'y a pas de désaccord entre nous sur le diagnostic. En revanche, nous sommes en désaccord sur la réponse. Nous soutenons pleinement les travaux du rapporteur et je pense que la coloration politique des conseils généraux n'a pas eu d'influence sur l'application de la loi comme le montre l'exemple de mon département, le Maine-et-Loire.
M. Jacques-Bernard Magner. - Je suis favorable à cette proposition de loi. Il était nécessaire de mettre fin à une loi de circonstance purement idéologique, cette vision purement répressive était inacceptable. La loi Ciotti n'a pas atteint son objectif : sur un an, on a pu constater que 184 CRP sur 194 provenaient du seul département des Alpes-Maritimes. C'est un excès de zèle ! Quand on parle de l'école, je préfère parler de mesures de prévention et d'éviter la standardisation permanente. Il serait utile de connaître les raisons de ce phénomène d'absentéisme. C'est le travail de la communauté éducative et je suis satisfait de l'idée de mettre en place un référent.
M. Jean-Pierre Leleux. - Cette proposition de loi part d'un postulat qui sous-entend que nous sommes insensibles aux difficultés familiales. La loi Ciotti a prouvé son efficacité dans le département des Alpes-Maritimes car elle a permis la rencontre des éducateurs, des enseignants et des familles. Il y a eu de nombreux contrats de responsabilité parentale signés dans ce département, ce qui me semble normal quand on est convaincu de son projet et que l'on souhaite l'expérimenter. J'ai une autre version des faits : les familles sont reconnaissantes envers le conseil général de les avoir aidées à remettre les enfants sur le chemin de l'école. Enfin, je regrette que la loi qui n'est en vigueur que depuis un an, ait eu un délai d'application trop court pour en faire une évaluation.
Mme Françoise Férat. - Je vous l'accorde, les causes sont multiples. Et la solution proposée dans cette proposition de loi me semble difficile à mettre en oeuvre dans mon département. La confidentialité et l'humanité ne pourront être respectées devant une commission de 25 personnes. La déresponsabilisation existe toujours et le précédent texte répondait, me semble-t-il à cette difficulté avant d'arriver à la sanction.
Mme Dominique Gillot. - Il faut éviter toute polémique et accompagner les parents pour qu'ils deviennent des partenaires de l'éducation au service d'un projet de société. Les allocations familiales ne sont pas une récompense ni une aide sociale mais un droit universel garanti à tous les enfants. Toutes les familles sont susceptibles d'avoir des difficultés à un moment donné. Il faut éviter toute stigmatisation. Dans le cadre de la refondation de l'école, il faut replacer l'enfant au coeur des préoccupations et des enjeux et redonner une place aux parents comme co-éducateurs. L'abrogation de la loi Ciotti arrive à point nommé dans cette reconstruction de l'école. Le lien avec la famille doit se nouer aussi en dehors de l'école et sans aucune considération financière.
L'intérêt de l'enfant devrait nous rassembler. Je souhaite proposer une offre diversifiée et pas seulement dans le cadre de l'école. Nous pourrions envisager un adulte référent chargé d'accompagner la famille, choisi dans le panel des partenaires autour de l'école afin d'éviter la confrontation parent-enseignant qui peut se révéler néfaste par rapport aux objectifs.
M. Michel Le Scouarnec. - Dans mon expérience à l'école primaire, j'ai été peu confronté à l'absentéisme. Je pense qu'il faut resserrer les liens entre la famille et l'école car ces liens se sont distendus au cours du temps. Mais, il n'existe pas de solution miracle !
M. Claude Domeizel. - Je suis favorable à la proposition de loi de Mme Cartron. Je n'ai pas besoin d'avoir des statistiques pour savoir que la loi Ciotti est inadaptée. C'est une question de principe. La loi Ciotti est désobligeante envers le corps enseignant et, tout particulièrement, à l'égard les chefs d'établissement qui connaissent leurs obligations. La proposition de loi de Mme Cartron ne crée pas le vide, il existe une panoplie de dispositions pour résoudre ces cas. En revanche, je ne suis pas favorable à l'inscription dans la loi de règles qui relèveraient d'une circulaire ou d'une instruction pour rappeler les obligations scolaires des chefs d'établissement lorsqu'ils constatent des absences trop fréquentes. La suppression des allocations familiales n'apporte rien et je suis opposé à inclure des questions financières dans ce genre de réflexion.
M. Jean-Pierre Plancade. - Nous aussi nous avons du coeur mais nous avons des moyens différents pour les mêmes objectifs. Ce qui me convient dans cette proposition de loi amendée par le rapporteur, c'est qu'on élargit l'accompagnement de l'enfant dès le départ. Comme l'a dit mon collègue Domeizel, il faut éviter toute stigmatisation des enfants et des familles. Cette proposition de loi n'est pas forcément la panacée universelle. Je constate la capitulation générale des caisses d'allocations familiales sur les situations difficiles hors fraudes majeures. Il faudrait se pencher aussi sur leur fonctionnement.
Le RDSE soutiendra cette proposition de loi.
Mme Françoise Cartron. - Il faut replacer l'esprit de cette proposition de loi sans faire de polémique. Je pense que la loi Ciotti est inefficace et inadaptée car elle repose sur une erreur de diagnostic et par conséquent propose une mauvaise thérapie. Le diagnostic est complexe et varié en fonction de l'âge des enfants.
C'est un phénomène marginal dans le primaire. En général, l'enseignant signale lui-même l'absence de l'élève sinon cela relève de la faute professionnelle de sa part. En cas de famille difficile, on peut activer l'équipe éducative afin de régler le problème.
Au collège, l'absentéisme se situe surtout en classe de 3e. Souvent, l'élève est en échec scolaire et il faut le remettre dans une dynamique positive.
Enfin, on trouve 15 % d'absentéisme dans les lycées professionnels. Là, les parents sont souvent démunis face à leurs adolescents. Il faut s'attaquer à la cause et la réponse doit être au niveau de l'école. Il faut arrêter les orientations par défaut et offrir des passerelles et des perspectives aux élèves.
De plus, la réponse de la loi Ciotti de suppression des allocations familiales ne s'adresse qu'aux familles avec plusieurs enfants, et fait l'impasse sur les familles à enfant unique ou avec un seul enfant à charge. Or, la loi doit s'adresser à tous. C'est pour cela que j'appuie la proposition du rapporteur d'offrir une réponse au sein de l'établissement autour d'une équipe pluraliste. La vision simpliste de la responsabilité unique des parents n'est pas efficace. Je crois en la capacité des enfants à rebondir et à la résilience.
M. David Assouline. - La suppression des allocations familiales est un dispositif qui a existé pendant 40 ans de 1966 jusqu'à sa suppression par Luc Ferry en 2004. Durant cette période, l'absentéisme n'a fait que croître. Depuis 2006, le contrat de responsabilité parentale expérimenté dans le seul département des Alpes-Maritimes, est resté globalement inappliqué. En 2010, la loi Ciotti prévoit que le mécanisme de sanction est désormais automatique à partir de quatre jours et demi d'absences injustifiées, il vide donc de son objet le CRP. Je vous propose d'abroger ces deux dispositifs qui sont liés.
Dans ce vivier de la communauté éducative, ce que je vous propose, c'est, selon le diagnostic, de convoquer les partenaires appropriés sur le terrain afin de proposer aux personnes responsables de l'enfant une aide et un accompagnement adaptés et contractualisés avec celles-ci.
Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Je mets aux voix les trois amendements à l'article unique proposés par le rapporteur.
M. Jacques Legendre. - Le groupe UMP ne prend pas part au vote sur les amendements.
L'amendement n° 1 est adopté.
M. Michel Le Scouarnec. - Le groupe CRC prendra position en séance publique sur l'amendement n° 3.
L'amendement n° 3 est adopté.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Les nominations de rapporteur sont reportées à la semaine prochaine.