- Mardi 10 juillet 2012
- Audition de M. Jean-Pierre Jouyet, candidat proposé par M. le Président de la République en tant que directeur général de la Caisse des dépôts et consignations
- Avis sur une candidature aux fonctions de directeur général de la Caisse des dépôts et consignations - Résultats du scrutin
- Conclusions du rapport de la mission commune d'information sur le fonctionnement, la méthodologie et la crédibilité des agences de notation - Communication
- Contrôle budgétaire - Compte d'affectation spéciale « Pensions » - Communication
- Mercredi 11 juillet 2012
Mardi 10 juillet 2012
- Présidence de M. Philippe Marini, président -Audition de M. Jean-Pierre Jouyet, candidat proposé par M. le Président de la République en tant que directeur général de la Caisse des dépôts et consignations
La commission procède tout d'abord à l'audition de M. Jean-Pierre Jouyet, candidat proposé par M. le Président de la République en tant que directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, en application de la loi organique n° 2010-837 et de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relatives à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.
M. Philippe Marini, président. - Nous avons reçu encore très récemment Jean-Pierre Jouyet comme président de l'Autorité des marchés financiers (AMF). Il est ici aujourd'hui comme candidat, proposé par le Président de la République, au poste de directeur général de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). C'est la deuxième fois seulement que notre commission applique la procédure de l'article 13, alinéa 5, de la Constitution. La première concernait la candidature de François Drouin à la tête d'Oséo. Le candidat présenté ne peut être nommé si l'addition des votes négatifs des sénateurs et députés membres des deux commissions est égale ou supérieure à trois cinquièmes des suffrages exprimés. Au cas présent, l'hypothèse est largement théorique. Mais tout dépendra de la force de conviction de Jean-Pierre Jouyet... Il n'y a pas de délégation de vote pour ce scrutin. Nous nous réunirons entre nous pour nous prononcer à la fin de l'audition, qui est ouverte à la presse et retransmise en direct sur le site du Sénat.
Pour l'heure, j'invite le candidat à présenter son parcours et sa vision stratégique du rôle de la Caisse des dépôts. La commission de déontologie, saisie par le corps d'origine de Jean-Pierre Jouyet, l'Inspection générale des finances, s'est déclarée, le 4 juillet dernier, incompétente estimant que, compte tenu des missions de service public assignées par la loi à la Caisse des dépôts, les fonctions pour lesquelles Jean-Pierre Jouyet est proposé sont de nature administrative et n'ont pas le caractère d'une activité privée.
M. Jean-Pierre Jouyet, candidat proposé aux fonctions de directeur général de la Caisse des dépôts et consignations. - C'est un grand honneur de me présenter devant vous. J'ai été auditionné le 4 juillet par la commission de déontologie. Elle a en effet estimé que mon passage d'une autorité publique à un établissement public chargé de missions d'intérêt général ne relevait pas du champ d'application de l'article 432-13 du code pénal. La commission a ainsi maintenu sa jurisprudence. En réponse à ses questions, j'ai précisé que je n'avais jamais pris seul, comme président de l'AMF, de décisions concernant la Caisse des dépôts. J'ai accordé des visas par délégation du Collège, en suivant toujours l'avis des services, sur les émissions obligataires par exemple. L'AMF délivre près de 500 visas par an, qui valident non les opérations financières elles-mêmes, mais la structuration de l'information donnée aux épargnants. Je n'ai jamais fait usage de ma voix prépondérante au sein du Collège sur des dossiers touchant la Caisse des dépôts ou ses filiales. Je n'ai pas eu à utiliser les pouvoirs propres du président de l'AMF à l'égard de la Caisse ni de ses filiales, c'est-à-dire à prendre des mesures d'urgence - par exemple, interdire des ventes à découvert ou porter des affaires devant la justice suite à des décisions de la commission des sanctions. Concernant Icade, filiale de la Caisse et objet d'un recours de l'association des actionnaires minoritaires, je n'ai pas signé d'observations de l'AMF : je me suis en cela conformé à la décision du Collège, où je ne dispose seulement que d'une voix.
La Caisse des dépôts est actionnaire d'entreprises du secteur concurrentiel. Pour éviter tout soupçon, j'ai décidé, si je deviens le directeur général du groupe, de ne pas exercer de responsabilités dans des entreprises cotées, dont la Caisse détient des parts, notamment la Caisse Nationale de Prévoyance (CNP), la Compagnie des Alpes, Icade.... En revanche, le directeur général étant statutairement le président du conseil d'administration du FSI, je compte exercer ces fonctions.
Mon parcours est à dominante économique, au service d'une Europe économique organisée, et au service de l'Etat. Je n'ai jamais éprouvé la nécessité de choisir entre les deux, qui me semblent complémentaires et indissociables. J'ai dirigé le cabinet du ministre de l'industrie et de l'aménagement du territoire de 1988 à 1991, ce qui m'a conduit dans toutes mes fonctions ultérieures à respecter l'ambition industrielle de notre pays. J'ai travaillé auprès de Jacques Delors à la Commission européenne, puis au cabinet de Lionel Jospin, Premier ministre, où j'étais chargé des questions économiques et financières. J'ai été directeur du Trésor de 2000 à 2004, président du Club de Paris de 2000 à 2005. Après avoir été chef du service de l'Inspection générale des finances, j'ai été nommé par le Président de la République secrétaire d'Etat aux affaires européennes, pour mener à bien la présidence française de l'Union européenne. C'est dans ces fonctions que j'ai appris à connaître la Caisse des dépôts, ayant des contacts avec les directeurs généraux successifs. Directeur du Trésor, j'ai siégé à la commission de surveillance - dont la fonction est de surveiller les équilibres financiers et faire vivre le lien avec le Parlement, mission consubstantielle au statut de la Caisse depuis 1816.
A l'AMF, où le Président de la République m'a nommé en décembre 2008, ma principale tâche a été de promouvoir, par la régulation financière, des marchés transparents et rationnels. Il y a encore des efforts à faire, bien sûr. Dans ce domaine, j'ai toujours eu le soutien de votre commission, qui est consciente des enjeux majeurs de la régulation, dans la période de crise que nous traversons.
Depuis trente ans au service de l'intérêt général, j'ai toujours agi dans un esprit d'indépendance, et, si j'obtiens votre confiance, c'est encore avec cet esprit que je continuerai de servir l'État. L'exemplarité s'impose au directeur général de la Caisse. Celle-ci est la maison du Parlement, et vous la connaissez parfaitement. Elle a été créée en 1816 pour la protection de l'épargne des Français. Le meilleur garant de l'indépendance du directeur général de la Caisse, c'est le Parlement, c'est vous. Je m'engage à venir vous rendre régulièrement compte sur les sujets que vous souhaiterez examiner. Le dialogue est d'autant plus nécessaire qu'aucun soupçon ne doit entacher les décisions d'investissement. Je veillerai à l'application des règles déontologiques et aux procédures relatives aux conflits d'intérêts. Sous le contrôle de la commission de surveillance et de ses comités, la Caisse des dépôts optimisera ses coûts et rationalisera ses interventions. Cela passera par un effort de modération salariale des dirigeants ; pour ma part, je m'en tiendrai à la rémunération fixe, à l'exclusion, donc, de toute rémunération variable, prime personnelle ou jetons de présence.
Il est nécessaire de réaffirmer l'identité du groupe en préservant son caractère unique et atypique. Il applique l'intérêt général sur le terrain. C'est une qualité enviée. Quel cap l'établissement doit-il aujourd'hui prendre ? Nous vivons aujourd'hui des bouleversements économiques, financiers, sociaux, géopolitiques ; nous ne reviendrons pas au monde d'hier. Ce constat doit orienter le mode d'organisation et le périmètre d'action. On sait les difficultés croissantes du financement de l'économie, en particulier des petites et moyennes entreprises (PME) et du secteur public local. Rareté du crédit, endettement des collectivités publiques et de l'État : les investissements de la Caisse sont plus que jamais indispensables, pour le développement local, les entreprises, le secteur de l'écologie...
La Caisse des dépôts est devenue le premier investisseur français en fonds propres, via le FSI, CDC Entreprises, Qualium, avec pour objectif de renforcer les PME et entreprises de taille intermédiaire. En 2011, elle a participé à la moitié des augmentations de capital de PME françaises ; présente dans 230 fonds d'investissement, elle joue un rôle majeur dans le renforcement du potentiel de croissance de la France.
Il faut anticiper les tendances de fond qui modifieront notre modèle social et économique, comme le vieillissement de la population, qui infléchit les flux d'épargne et d'investissement.
On peut avoir deux visions du groupe : soit l'on privilégie une holding légère à manoeuvrer, soit l'on renforce l'identité du groupe. J'estime essentiel de préserver l'identité et l'unité du groupe CDC, marque de fabrique, structure unique. Cela n'exclut pas les choix volontaristes et ne signifie ni immobilisme, ni ensablement... Investisseur de long terme, la Caisse doit aussi savoir être un investisseur privé et faire preuve d'audace. Mais l'audace n'est pas l'éparpillement.
On croit trop que la CDC sait tout faire, peut tout faire. Non ! Nous devons définir des périmètres, des doctrines d'action et trouver un souffle nouveau, à l'international et sur le plan européen en particulier. Je rends hommage à Augustin de Romanet pour son action à la tête de l'institution. « La mondialisation, a-t-il dit, nous remet en question dans nos valeurs et ébranle notre vision. Mais à condition de s'organiser et de bien la comprendre, elle recèle d'immenses perspectives ».
La CDC a mené une politique internationale et européenne ambitieuse. Sur le plan international, certaines actions sont à revisiter. Ses missions ont un impact sur la vie de tous les Français, car elle est une référence solide, un symbole concret de cohésion et de solidarité. Elle doit donc obtenir les moyens de poursuivre ses partenariats, afin que les entreprises françaises se déploient vers de nouveaux marchés et que les capitaux de long terme - fonds souverains, investisseurs institutionnels étrangers - s'orientent vers notre économie. Sera ainsi poursuivie la participation au Club des investisseurs de long terme en Europe, ou à la Round Table internationale. Peut-être faudrait-il regrouper davantage les initiatives...
La Caisse des dépôts, qui intervient dans des secteurs porteurs de l'économie, intensifiera son action pour le développement du pays avec trois priorités : le financement des infrastructures, au nom de la compétitivité et dans le respect du développement durable ; le logement et la performance énergétique, à conjuguer avec l'intégration sociale et l'aménagement urbain ; enfin, l'accompagnement des territoires ruraux, fondamental pour lutter contre les déséquilibres et la perte de cohésion sociale.
Tous les territoires subissent une chute drastique de leurs ressources et une inflation de leurs missions. A chaque territoire sa spécificité, et l'action de la Caisse en tiendra compte. Il convient de territorialiser les actions pour répondre aux besoins croissants des collectivités territoriales - numérique, recherche, innovation, défi écologique, dépendance et traitement du vieillissement. Je me rendrai sur le terrain pour soutenir les élus et les directeurs régionaux de la Caisse, représentants personnels du directeur général. Ils ont été très sollicités dans la période récente pour les investissements d'avenir et les investissements territoriaux directs - 400 millions d'euros de fonds propres en 2011. La Caisse est le premier partenaire du développement économique local : participations dans des projets, logement social avec 110 000 constructions ou rénovations en 2011 sur fonds d'épargne, prestations aux collectivités par les filiales de services. Ainsi la CDC amorce son grand retour comme acteur direct du financement local ; 10 milliards d'euros de financement sur ressources d'épargne ont été mis en place entre le second semestre 2011 et le premier semestre 2012. Un nouvel acteur bancaire spécialisé dans le financement local est en cours de création avec la Banque postale, pour laquelle nous attendons le feu vert de la Commission européenne d'ici la fin du mois. Le plan stratégique Elan 2020 sera logiquement actualisé en fonction de ces tendances de fond, ainsi que de la future Banque publique d'investissement (BPI), en partenariat avec l'Etat.
La protection de l'épargne est une mission centrale de l'AMF comme de la Caisse des dépôts. La crise financière depuis 2007 a placé l'épargne des ménages au coeur des préoccupations des acteurs financiers. Sa protection ne saurait être la variable d'ajustement des politiques menées. Fin 2011, 222 milliards d'euros de fonds d'épargne étaient gérés pour le compte de l'État par la Caisse des dépôts. Je serai fidèle au serment de protecteur de l'épargne que je prêterai devant la commission de surveillance si vous m'accordez votre confiance.
La Caisse est unique, avec une gouvernance originale, à travers la commission de surveillance et ses comités spécialisés. Ce modèle doit perdurer. Tous les collaborateurs sont mobilisés et tendus vers l'accomplissement des missions d'intérêt général, y compris dans la période d'intérim, sous la direction d'Antoine Gosset-Grainville. Le groupe a un impact sur la vie de tous les Français et il doit demeurer une référence solide. Il rend des comptes à la nation, il a le culte de l'intérêt général et des valeurs de responsabilité, d'éthique et de foi publique. La période qui s'ouvre sera tout à fait stimulante pour lui.
En 2016, l'on fêtera le bicentenaire de sa création. Je souhaite que ce rendez-vous soit le vôtre et que chacun constate alors le rôle vital de l'institution, aujourd'hui plus que jamais, pour le développement économique, social et écologique de notre pays.
M. François Marc, rapporteur général. - Je vous remercie pour cette description de votre parcours, de votre expérience et de vos valeurs. Le caractère européen de votre parcours constitue un atout. Comment évoluera le rôle de la Caisse des dépôts, alors que l'Europe est au creux de la vague et que tous les acteurs sont appelés à se mobiliser ? Créée pour protéger l'épargne des Français, la Caisse peut-elle imaginer à ce sujet quelque chose de nouveau, à l'échelle européenne ? Quelles sont vos conceptions ?
Quant à la stratégie globale, les activités de la Caisse sont hétérogènes : peut-on concevoir une architecture simplifiée ? Envisagez-vous de céder des filiales, de redéfinir le champ d'intervention ? La gouvernance évoluera-t-elle vers plus de collégialité ?
La BPI, qui était le premier des soixante engagements du candidat François Hollande, doit être créée en 2013. Quelle en sera l'articulation avec Oséo, dont la Caisse détient 27 % ? Avec le FSI, dont elle a 51 % ? Et CDC Entreprises, filiale à 100 % ? Bref, comment la BPI s'insèrera-t-elle dans l'ensemble du dispositif ?
Le financement des collectivités territoriales nous préoccupe tous. Ce sont elles qui ont le plus de mal à obtenir des financements pour leurs investissements. La Caisse des dépôts pourrait-elle, au-delà de l'entreprise conjointe avec la Banque postale, constituer un filet de sécurité pour le financement des collectivités territoriales ?
M. Philippe Marini, président. - Comment la BPI s'intégrera-t-elle dans le paysage existant ? Absorbera-t-elle Oséo ? Vous ne devez pas manquer de sources d'information...
Vous parlez de 10 milliards d'euros d'investissement au profit des collectivités en 2011 et 2012 - en additionnant, j'imagine, les facilités de la Caisse des dépôts sur fonds d'épargne, la première en 2011, de 5 milliards, et celle prévue pour 2012, de 5 milliards à nouveau. Pourtant 2 milliards seulement ont été débloqués et la direction générale du Trésor est réticente, considérant que tout prêt de ce type incite les banques commerciales à se retirer. Quelle est votre opinion ?
Quels sont les liens avec la Caisse nationale de prévoyance ? La CNP est-elle une participation stratégique ? Cette institution sans réseau a des liens avec de nombreux réseaux. Ce système est-il appelé à durer ?
M. Jean-Pierre Jouyet. - S'agissant du contexte européen, je souhaite d'abord renforcer les partenariats avec certaines institutions financières en Europe, afin de partager le risque avec des institutions solides, telle la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) en Allemagne.
Par ailleurs, la crise des dettes souveraines nous a conduits à jouer un rôle actif pour préserver l'épargne et éviter une extension des défaillances, par exemple en achetant des obligations. Enfin, la Caisse doit à mon sens être plus présente auprès des institutions européennes et je pense pouvoir apporter une valeur ajoutée en cette matière.
S'agissant de l'organisation du groupe, je suis favorable à une architecture simplifiée. Des progrès sont possibles, il n'est pas exclu de procéder à une revue des participations pour identifier celles qui ne sont pas stratégiques.
S'agissant de la collégialité, la loi fixe les compétences respectives du directeur général, de la commission de surveillance et des comités. Cependant, vous savez que mon tempérament privilégie le collégial : je n'ai pas une réputation d'autocrate !
Une mission de préfiguration de la BPI a été confiée à Bruno Parent, ancien directeur général des impôts. Il a demandé à me rencontrer, ce que je ferai si j'obtiens votre confiance. Mon sentiment personnel est qu'il faut aller vite. L'outil peut rationaliser les participations et mécanismes d'intervention publique, Oséo, FSI, CDC Entreprises, qui tous ont montré leur efficacité ; cela participe de la simplification de l'architecture. Il y aurait du sens à agréger plus, en distinguant interventions sous la forme de prêts et interventions sous la forme de participations. Quoi qu'il en soit, si ces dispositifs entrent dans le champ de la BPI, la Caisse des dépôts, en bonne intelligence avec l'État, devra selon moi jouer un rôle majeur dans cette nouvelle institution.
Sur le financement des collectivités territoriales, le dialogue est peut-être plus difficile avec le Trésor. La Caisse pourra néanmoins accroître ses concours, dans la limite de ses marges prudentielles et de ses capacités d'endettement, tout en jouant un rôle plus offensif, notamment quant à l'évolution des taux d'intérêt.
La CNP est une participation stratégique. La question des liens avec les réseaux de distribution n'est pas facile. L'alliance avec la Banque postale nous offrira cependant des perspectives nouvelles... Nous verrons comment nouer des partenariats plus intégrés qu'aujourd'hui.
M. Richard Yung. - Vous avez parlé de l'international. Or l'institution collecte une épargne française, investit en France, dans des entreprises, des projets et des programmes de logements français. Je ne souhaiterais pas, du reste, qu'il en soit autrement ! Les partenariats que vous envisagez en Europe se limiteront-ils à un échange d'informations ? Ou des affaires seront-elles traitées en commun ? Quel rôle la Caisse entend-elle jouer dans le financement de l'innovation et des brevets ? Enfin, quels aspects de votre expérience à l'AMF transposerez-vous dans la gouvernance de l'établissement public ?
M. Philippe Marini, président. - Je donne la parole à Jean Arthuis, qui nous représente à la commission de surveillance.
M. Jean Arthuis. - Jean-Pierre Jouyet y a lui aussi siégé et connaît bien l'institution... Quand on parle de pôle d'excellence en matière de gestion des entreprises et des participations, est-il envisageable d'aller jusqu'à rassembler les participations de la Caisse des dépôts et celles de l'Agence des participations de l'Etat ?
M. Jouyet a parlé de transparence. Ne reste-t-il pas des marges de progrès dans la rémunération des dirigeants de la Caisse et de ses filiales ? Une doctrine ne pourrait-elle pas être établie et validée par la commission de surveillance ? On dit aussi que la CDC et la Banque de France sont particulièrement bien dotées pour leur action sociale. N'y aurait-il pas là encore des sources d'économies ? Enfin, les restructurations sont nombreuses : a-t-on estimé l'ampleur des honoraires et commissions payés aux banques d'affaires ?
M. Albéric de Montgolfier. - Vous avez, Monsieur Jouyet, parlé du montant des financements accordés aux collectivités locales, mais non de leur durée. Il est difficile d'obtenir des prêts à long terme et la limite, pour les prêts de la Caisse, se situe à quinze ans. Pensez-vous pouvoir intervenir à plus long terme, pour financer les infrastructures par exemple ? Enfin, l'AMF a eu à connaître à plusieurs reprises de l'affaire Séché Environnement : ne s'agit-il pas de l'un des actifs du FSI ?
M. Vincent Delahaye. - Les directeurs généraux de la Caisse ont toujours le même profil, ne serait-il pas souhaitable qu'elle soit dirigée par des personnes ayant un parcours un peu différent ?
Ni jetons de présence, ni prime personnelle, fort bien. Mais quelle est la rémunération fixe ? Nous l'ignorons ! Le prochain rapport annuel comprendra-t-il des informations à ce sujet ?
Les membres de la commission des finances ont reçu des e-mails relatifs à des contentieux ayant trait à l'AMF et concernant les sociétés Quick, GDF-Suez ou Qualium, filiale à 100 % de la Caisse. Pouvez-vous nous certifier que vous n'avez rien à voir avec ces affaires. Celles-ci peuvent-elles remettre en cause votre nomination ?
M. Philippe Marini, président. - Nous avons effectivement reçu des courriers électroniques.
Mme Fabienne Keller. - Vous avez été un ministre des affaires européennes très actif pendant la présidence française : cette expérience vous inspire-t-elle aujourd'hui des actions de coopération pour cette maison très franco-française qu'est la Caisse des dépôts, une nouvelle dynamique répondant à notre impérieux besoin de croissance ?
En 2009, le plan de relance s'est appuyé sur le grand emprunt dont la Caisse des dépôts a été un acteur majeur. Avec les difficultés de bouclage budgétaire, la tentation va être grande d'utiliser cette trentaine de milliards pour financer la relance, notamment dans les secteurs de l'écologie, de la politique des quartiers fragiles, ou encore des transports. Quel est l'avenir du grand emprunt ? Plus concrètement, les fonds du Trésor ont-ils été virés à la Caisse des dépôts et sanctuarisés ? Pour les universités, cela n'a pas été fait. Ne doit-on pas craindre la fongibilité ?
M. Philippe Dominati. - Je suis surpris par les restrictions que vous comptez mettre à vos fonctions, en vous interdisant de participer à des activités essentielles de la Caisse, liées à ses participations à des filiales importantes. Un administrateur ne se contente pas de toucher des jetons de présence, mais doit assumer des responsabilités. Serez-vous un capitaine qui s'interdit d'aller dans la soute ou dans telle ou telle partie du navire, parce que le contexte vous incite à vouloir donner des gages de précaution ? Cela doit-il se faire au détriment de la responsabilité liée à vos fonctions ? Dans la grande banque publique qui a fait faillite il y a quelques années, les administrateurs avaient renoncé à exercer leurs responsabilités... Pouvez-vous nous préciser dans quelle mesure vous allez exercer vos fonctions ? Vérifierez-vous les participations de la Caisse dans des filiales importantes ? Enfin, rassurez-nous : gagnerez-vous annuellement ce que perçoit mensuellement l'entraîneur de l'équipe de France de football ?
M. Philippe Marini, président. - Excellente référence en matière de salaire...
M. Philippe Dallier. - Vous n'avez pas évoqué la politique de la ville, dans laquelle la Caisse est engagée de longue date, notamment en matière de rénovation urbaine, ou de logement social (120 000 ont été financés l'an dernier). Pourriez-vous définir son rôle alors que les élus réclament déjà un ANRU II ? Quelles limites mettre à son action ?
Mme Marie-France Beaufils. - Vous avez rappelé la constitution à venir d'une nouvelle structure dédiée au financement des collectivités territoriales alliant la Caisse des dépôts et la Banque postale. Comment cet outil public essentiel s'articulerait-il avec le projet d'agence de financement des collectivités territoriales ?
M. François Fortassin. - Les collectivités territoriales ont le sentiment que le financement de leurs projets est, si j'ose dire, « planté ». Or, elles assurent 75 % des investissements publics du pays. Comment remonterez-vous leur moral ? Notre croissance est en jeu.
M. Aymeri de Montesquiou. - Je me sens concerné par votre inquiétude au sujet du déséquilibre entre les territoires ruraux et le reste de l'hexagone. Pour réduire ce facteur de déstabilisation, privilégierez-vous une politique globale ou régionale ?
M. Philippe Marini, président. - Pourriez-vous nous préciser la nature et l'étendue de vos fonctions d'administrateur ? Siègerez-vous dans les grandes sociétés cotées où la Caisse des dépôts a des participations minoritaires (je pense notamment à Accor et Veolia) ? Si j'ai bien compris votre position, les fortes astreintes liées à votre statut de directeur général de la Caisse vous inciteraient à ne pas exercer conjointement des fonctions également très prenantes, au risque de faillir dans les deux. Quelle est votre position dans le cas des sociétés où la Caisse est majoritaire ? Si vous ne siégez pas, qui vous représentera : des administrateurs professionnels ou des cadres de l'institution ? Il me semble important que la Caisse soit en mesure d'apporter sa contribution ; la clarification des responsabilités est nécessaire.
Enfin, pour la première fois, la direction générale de la Caisse des dépôts sera exercée par un ancien membre du gouvernement. Votre responsabilité n'en serait que plus grande.
M. Jean-Pierre Jouyet. - Je n'ai pas vérifié ce point d'histoire. La Caisse des dépôts est un établissement public à vocation économique et financière : une expérience dans ce domaine, notamment celle qui fut la mienne ces trois dernières années, ne constitue sans doute pas un handicap. Aux pouvoirs publics et au Parlement de définir, s'ils l'estiment nécessaire, un autre profil.
Le directeur général n'a pas à être présent dans toutes les sociétés où la Caisse des dépôts a des participations. Cela ne signifie pas qu'il s'interdit de descendre dans la soute. Son rôle consiste à donner des orientations, consulter des reportings sur les participations, rapporter ces informations aux comités d'investissement dépendant de la commission de surveillance, laquelle doit ensuite se prononcer. Sur les participations les plus importantes, le directeur général aura son mot à dire. L'on m'a fait savoir qu'il y aurait des possibilités d'incompatibilité avec certaines sociétés cotées. Je ne peux exposer la Caisse à des recours. Le dossier Séché Environnement a par exemple été traité par l'AMF en 2009. Cette prudence est peut-être exagérée, mais je ne veux pas faire courir le moindre risque à l'institution. Je suivrai donc l'ensemble des participations selon les modalités que je vous ai décrites, en rendant compte à la commission de surveillance. La représentation sera assurée par des membres de la Caisse des dépôts. Je garderai la présidence du conseil d'administration du FSI, car ne pas exercer cette fonction cruciale affaiblirait l'institution.
Je respecterai donc l'état de droit qui est le suivant : lorsqu'un dossier aura été traité par l'AMF depuis plus de trois ans, je reprendrai les fonctions d'administrateur auprès des sociétés où la Caisse est majoritaire. L'Inspection générale des finances a saisi la commission de déontologie à ce sujet : je tirerai les conséquences de l'entretien que j'ai eu avec cette dernière, dans le respect de mes prérogatives de directeur général.
Pour répondre à Richard Yung, il y a beaucoup d'échanges et d'expériences avec d'autres pays européens, l'Allemagne et l'Italie notamment. Bien sûr, dans la conjoncture actuelle, la Caisse doit se mobiliser sur le développement économique et social du pays, mais des partages des risques intelligents autorisent des coopérations et certains projets dépassent nos frontières : nous sommes associés aux projets de relance européens. Il me semble aussi important que la Caisse des dépôts, qui est un fonds souverain français, ait des échanges d'expérience avec d'autres fonds souverains. Peut-être devons-nous réviser notre politique internationale, dans le sens d'un moindre éparpillement de nos actions, mais l'exemple allemand prouve qu'on peut être fortement engagé dans le développement économique et social du pays tout en préservant la dimension européenne, et sans faire perdre d'argent aux déposants.
En ce qui concerne l'innovation, nous agissons sur les sociétés non cotées et sur les brevets. Nous sommes également acteur du grand emprunt. L'entretien que j'ai eu récemment avec Louis Gallois a révélé un besoin de coordination entre nos services et ceux du commissariat général à l'investissement. Les différents départements de la Caisse des dépôts doivent être rationalisés, pour que les fonds soient davantage mobilisés au service de l'innovation.
De mon expérience à l'AMF, je retiendrai trois choses : la très bonne gestion des conflits d'intérêts, la culture de la transparence, le rôle des actionnaires. Je compte bien faire profiter la Caisse des dépôts de ces acquis.
Jean Arthuis me pose une excellente question sur la gestion des participations de l'État et de la Caisse. Comme vous, et à titre personnel, je m'interroge sur l'opportunité de rassembler l'APE et le FSI. J'estime que si l'on veut rationaliser, il ne doit pas y avoir de sujet tabou. Il revient aux pouvoirs publics, y compris la direction générale de Trésor, de réfléchir à la manière dont il faut gérer les participations.
Concernant les rémunérations, je suis favorable à la plus grande transparence ; pour les sociétés cotées, les informations sont disponibles puisqu'elles sont publiées dans les rapports d'information.
Sur les honoraires des banques d'affaires, vous avez fait preuve d'une grande mansuétude ! Pour ma part j'ai demandé un état des honoraires réglés par la Caisse, y compris pour les consultants et les cabinets d'avocats.
S'agissant de Séché Environnement, je pourrai très prochainement faire plaisir à Philippe Dominati en allant dans les soutes, le délai de trois ans arrivant bientôt à échéance.
Les prêts de longue durée sont un sujet de réflexion sur lequel je n'ai pas encore tous les éléments. Nos contraintes sont fortes, mais nous examinerons le sujet avec la commission de surveillance.
Les courriels que vous avez reçus, comme le Tout-Paris politique, ont été envoyés par un monsieur que je ne connais pas. Il a également adressé des libelles à l'AMF pour lui reprocher de ne pas s'être saisie du dossier du rachat de Quick Burger par la Caisse des dépôts au groupe Frère en 2006, date à laquelle je n'étais ni à la Caisse des dépôts ni à l'AMF. D'après lui, l'AMF s'en serait abstenue en raison d'une contrepartie donnée au groupe Frère lors de la fusion GDF Suez. A l'époque chef du service de l'Inspection générale des finances, je n'ai pas à juger du visa de l'AMF. Les justices française et belge sont saisies, nous verrons si elles se déclarent compétentes. A ce jour, le procureur ne m'a rien demandé, de même qu'à l'AMF. Il a également été dit que ma carrière était européenne. Je l'ai commencée sous l'égide de Jacques Delors et c'est ainsi que j'ai rencontré en 1992 le représentant du groupe Frère à Bruxelles. Ma famille n'a rien à voir là-dedans, que cela soit clair.
Pour le grand emprunt, nous devons jouer un rôle d'opérateur plus coordonné. La sanctuarisation des fonds au Trésor est à vérifier, notamment pour les universités.
Philippe Dallier a entièrement raison sur la politique de la ville. Compte tenu des risques de désintégration sociale, la Caisse des dépôts doit rester très investie, et même davantage. Certes, elle ne peut pas tout faire, et il est utile de distinguer ce qui est stratégique du reste. De même, nous devons rechercher la meilleure articulation possible entre les différents niveaux, national, régional, local. Les directeurs régionaux ont un rôle important à jouer dans la mise en oeuvre d'une politique qui doit être définie horizontalement, de façon cohérente, et sans éparpillement des moyens.
Je le confirme à Marie-France Beaufils, nous attendons la décision européenne au sujet de la future agence, et sommes prêts à mobiliser des concours. Du côté de l'État, 3 milliards d'euros sont encore à débloquer.
Pour répondre à François Fortassin, je ne demande qu'à remonter le moral des collectivités territoriales, et à renforcer leurs liens avec la Caisse des dépôts. Les directeurs régionaux se rapprocheront des élus locaux. C'est notre vocation d'ailleurs, dans la limite de la protection de l'épargne et des épargnants. En tout état de cause, je retire de cette audition l'idée que le financement des collectivités territoriales doit être une priorité, et j'y serai très vigilant.
Pour répondre à Jean Arthuis, je m'attacherai à la transparence des oeuvres sociales de la Caisse.
Dernier point, la régionalisation. Evitons le systématisme. Avec la mise en place de la Banque publique d'investissement et le nouveau rôle d'Oséo, on devrait pouvoir se tourner davantage vers les régions tout en maintenant un pilotage central.
M. Philippe Marini, président. - Nous avons compris l'importance du pilotage central pour la Caisse des dépôts !
Nous allons maintenant rejoindre la salle de la commission pour le vote.
Avis sur une candidature aux fonctions de directeur général de la Caisse des dépôts et consignations - Résultats du scrutin
La commission procède ensuite au vote sur la proposition de nomination du directeur général de la Caisse des dépôts et consignations et au dépouillement simultané du scrutin au sein des commissions des finances des deux assemblées.
MM. Jean Germain et François Trucy, secrétaires, sont désignés en qualité de scrutateurs.
M. Philippe Marini, président. - Mes chers collègues, voici le résultat du vote :
- Nombre de votants : 28
- Blancs ou nuls : 5
- Suffrages exprimés : 23
- Pour : 20
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La commission émet un avis favorable à la nomination de M. Jean-Pierre Jouyet en tant que directeur général de la Caisse des dépôts et consignations.
Conclusions du rapport de la mission commune d'information sur le fonctionnement, la méthodologie et la crédibilité des agences de notation - Communication
Puis, la commission entend une communication de Mme Frédérique Espagnac, présidente, et de M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur, sur les conclusions du rapport de la mission commune d'information sur le fonctionnement, la méthodologie et la crédibilité des agences de notation.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur de la mission commune d'information. - Avant même d'aborder la place de plus en plus importante des agences de notation dans le fonctionnement des marchés, il faut d'abord souligner la croissance du marché obligataire lui-même. On passe insensiblement d'un modèle de financement par les banques à un modèle de financement par les marchés obligataires. Près d'un tiers de la dette obligataire mondiale serait émise en direction des non-résidents. Par exemple, près de 65 % des obligations de l'Etat seraient détenues par des non-résidents, dont de l'ordre de la moitié hors de la zone euro.
Dans ce contexte, la notation est devenue un standard international et harmonisé. Plus de 10 000 émetteurs sont notés et plus d'un million de notes sont émises, c'est considérable ! En France, moins de 10 % des émissions obligataires ne sont pas notées et seulement trois entreprises du CAC 40 ne sont pas notées. Je voudrais également souligner que la notation des Etats, dans la très grande majorité des cas, n'est pas sollicitée.
Aujourd'hui, le renforcement des exigences de fonds propres pour les banques, formulées par les autorités publiques, conduit implicitement les entreprises à devoir se tourner davantage encore vers les marchés obligataires. Surtout, en réaction aux différentes crises du capitalisme, les autorités publiques ont fait appel directement ou indirectement aux notations pour s'assurer de la solidité des actifs des banques et des sociétés d'assurance ainsi que de la réalité des risques pris, c'est le cas dans les règles de Bâle par exemple. Elles ont fait des agences de notation de quasi-régulateurs.
Aux États-Unis, on relevait en 1999 plus de 1 000 références aux notations dans la règlementation relative aux marchés de titres et près de 400 pour les banques. Les banques centrales font massivement appel aux notations pour apprécier la qualité des actifs que les banques leur apportent en garantie. Fin 2011, 75 % des garanties déposés auprès de la Banque centrale européenne étaient admises sur la base d'une notation émise par une des trois grandes agences.
Les initiatives de « désintoxication » prises aux États-Unis sont d'ordre sémantique, tant le recours aux notations est ancré dans leur « culture d'investissement ». Les solutions alternatives aux notations sont encore peu opérantes : incitation au développement d'une évaluation interne des risques, invitation à se fonder sur plusieurs analyses pour prendre des décisions : si l'on a peu confiance dans les agences de notation pour évaluer les risques, on n'a pas davantage confiance dans les modèles internes des banques après les expériences désastreuses des années 2007 et 2008.
La réintégration au sein des régulateurs, notamment la Banque de France, de la fonction déléguée aux agences de notation prendra beaucoup de temps car, selon elle, « compte tenu de la diversité des actifs éligibles [...], cela nécessiterait des investissements considérables (moyens humains, bases de données), afin de disposer d'une capacité d'analyse crédit équivalente à celles des agences externes sur l'ensemble des actifs susceptibles d'être remis en collatéral ». Aujourd'hui, aucun système n'est vraiment mesure d'apporter une analyse équivalente à celle des agences externes de notation. Nous sommes condamnés à y avoir recours !
Lorsque nous nous sommes déplacés aux Etats-Unis, nous avons été très surpris de constater qu'elles ne sont considérées que comme de simples opinions. Mais, après avoir constaté des erreurs aux conséquences économiques, financières et sociales dramatiques, le statut de la notation a changé. La qualité de la notation est devenue primordiale. C'est sur ce sujet que doivent se concentrer les efforts politiques.
L'activité de notation doit devenir une profession règlementée. Elle l'est devenue partiellement, aux États-Unis depuis 2007, en Europe depuis 2009. Depuis la loi Dodd-Frank de 2010, on observe néanmoins un recul aux Etats-Unis. Il y a une réelle une opposition entre parti démocrate et parti républicain, les premiers étant très favorables à un encadrement strict des agences. Ce recul se manifeste surtout avec l'abandon de dispositions relatives à la responsabilité juridique des agences ou un affaiblissement de la SEC dans la régulation des agences de notation. A contrario, on peut se féliciter d'un pas en avant de l'Europe, malgré son retard initial. Une convergence entre Europe et États-Unis devra être trouvée au G 20, autour d'une vision ambitieuse de la régulation.
Mme Frédérique Espagnac, président de la mission commune d'information. - Quelles actions convient-il de mener ? La première, selon nous, est de réduire l'interaction entre le débat démocratique et les notations. L'Agence France Trésor souligne « la faible valeur ajoutée des commentaires de Standard and Poor's ». Les facteurs institutionnels, fondamentalement politiques, représentent un tiers de la note. L'analyse est beaucoup plus subjective que celle des autres indicateurs financiers ou économiques. En ce sens, la notation des agences peut être relativisée. Relayée pourtant dans le débat politique, elle a un pouvoir perturbateur sur la vie des États. L'obligation juridique qu'ont les agences de motiver leurs décisions les conduit à émettre une opinion sur les politiques économiques et budgétaires des États, l'écart entre justification de la note et préconisations d'ordre politique étant ténu.
Au regard des interactions possibles entre les mouvements de notation de dettes souveraines et les échéances démocratiques des États, il est nécessaire que le calendrier de publication des notations soit fixé à l'avance par les agences, de façon transparente, de manière à éviter une communication « à chaud », au plus mauvais moment.
Notre deuxième série de préconisations porte sur la méthodologie. La question de la méthodologie a été longtemps éludée tant par les législateurs que par les superviseurs. Elle n'a finalement été posée que très récemment
Les publications des trois principales agences de notation sont devenues abondantes. L'objectif de la Commission européenne d'explications claires et compréhensibles est néanmoins loin d'être acquis. Pour 58 % des investisseurs, la transparence des méthodes est un critère qui qualifie mal les agences de notation. Les documents publiés sont jugés trop complexes pour être exploitables par une majorité, près de 56 %, d'entre eux.
Le sens de l'histoire va vers un label de l'Autorité européenne des marchés financiers sur les méthodes des agences, discutées dans le cadre d'un forum. 400 modèles d'évaluation interne des risques développés par les banques ont été validés par les autorités bancaires nationales et européennes. On voit mal comment l'évaluation externe du risque effectué par les agences pourrait durablement échapper à une exigence de contrôle des méthodes.
La gestion des ressources humaines reste une zone d'ombre faute de contrôle suffisant, au moment de l'enregistrement des agences, par l'Autorité européenne des marchés financiers. Ce fut un coup pour rien. L'examen du nombre de dossiers par analyste, des qualifications, de la formation continue, de l'ancienneté des analystes n'a pas constitué une priorité au moment de l'enregistrement de Standard and Poor's, Moody's et Fitch en Europe.
Les données confidentielles produites par les agences ne permettent pas de mesurer de manière satisfaisante la charge de travail des analystes, faute de définition de ce qui constitue un « dossier d'enregistrement ». Il faut une définition rigoureuse, harmonisée et contrôlée par l'Autorité européenne des marchés financiers.
La politique de formation continue des agences est à leur entière discrétion, sans garantie réelle. Chez Fitch, selon un document de 2009, seulement 14 % des analystes disposaient de la certification externe de « Chartered Financial Analyst ». Une certification professionnelle assurée par un organisme indépendant et reconnu par les autorités européennes devrait être prévue par le règlement européen.
62 % des analystes affectés à la notation des entreprises avaient moins de cinq années d'ancienneté en 2009-2010. Ce chiffre s'élève à 71 % pour Fitch. Pour la dette souveraine, 78 % des analystes de Moody's avaient moins de cinq ans d'ancienneté, dont 30 % moins de deux ans d'ancienneté. En ce qui concerne la notation des produits structurés, le pourcentage d'analystes ayant moins de cinq ans d'ancienneté s'élève à 70 % en moyenne. Au sein de Fitch, 81 % des analystes de produits structurés ont moins de cinq années d'ancienneté.
Nous estimons également qu'il faut assainir la relation entre émetteurs et agences de notation : entreprises et collectivités sont aujourd'hui en situation de faiblesse par rapport à la position dominante des agences.
Les entreprises françaises dénoncent des distorsions de notation par rapport à leurs concurrentes, notamment américaines, avec un biais favorable, en particulier, aux normes comptables US GAAP. EADS a dû faire appel à un conseil en notation pour rétablir sa note injustement fixée à BBB+ alors que Boeing bénéficiait d'un A +.
Début 2012, douze des plus grandes entreprises allemandes ont adressé un courrier à Standard and Poor's soulignant un doublement des tarifs par rapport aux années précédentes. Pour assainir la relation entre émetteurs et agences, il faut une transparence des frais payés et autoriser un « droit de réponse » des émetteurs sur leur note.
Les conflits d'intérêts liés à la collusion entre banques et agences en matière de produits structurés sont désormais mieux surveillés. C'est cependant le modèle lui-même qu'il faut changer. On doit passer dans ce domaine à un modèle investisseur-payeur.
Nous considérons qu'une plus grande responsabilité civile serait de nature à accroître la qualité des notations. Les procès en responsabilité intentés aux agences de notation - une dizaine recensée à l'heure actuelle - n'ont, au moins pour l'instant, pas abouti à des condamnations substantielles. Dans l'affaire Parmalat, Standard and Poor's a été condamné à rembourser ses honoraires, soit seulement 784 000 euros.
Pendant ce temps, Moody's impose aux émetteurs français de recourir à des contrats de droit anglais dans une tentative de « délocalisation par le droit », ce qui constitue une incitation à une harmonisation européenne dans ce domaine. Quand un investisseur présente des éléments laissant présumer qu'une agence a commis une faute, il doit revenir à l'agence d'apporter la preuve contraire. Comme celui des clauses exonératoires, le principe des clauses limitant le montant des dommages et intérêts doit être interdit.
Ceci suppose que les agences de notation puissent faire face à d'éventuels contentieux. Un capital règlementaire minimal devrait être fixé par les autorités européennes, avec la souscription d'une assurance « responsabilité civile professionnelle » obligatoire.
La responsabilité civile n'exclut pas la responsabilité administrative, c'est-à-dire une procédure d'enregistrement et un contrôle sous la responsabilité de l'Autorité européenne des marchés financiers.
Par rapport au vide constaté jusqu'en 2011, l'enregistrement est un progrès. Des améliorations ont pu être demandées aux trois grandes agences. Mais l'autorité européenne s'est montrée peu exigeante. Elle a enregistré pas moins de dix-sept agences, dont une agence bulgare qui fait peu d'ombre à Standard and Poor's ! De petites structures, dont la crédibilité est faible, voire inexistante, ont été autorisées à proposer leurs services. Cependant, la Banque centrale européenne, par exemple, refuse d'y recourir pour évaluer les actifs que les banques de la zone euro lui apportent en garantie.
L'Autorité européenne devra user de ses pouvoirs de contrôle mais les procédures restent lentes - dans le cas de l'erreur de Standard and Poor's vis-à-vis de la France, une éventuelle sanction n'interviendra pas avant un délai de près de deux ans - et les sanctions faiblement dissuasives
M. Aymeri de Montesquiou. - Le duopole constitué au niveau mondial par Standard and Poor's et Moody's est à l'origine d'une importante rente de situation. Il permet à ces entreprises d'imposer aux émetteurs des tarifs très élevés si on les rapporte au nombre d'heures de travail accomplies par les analystes pour chaque notation. La facturation est extrêmement libre et les marges affichent des niveaux importants, autour de 40 %. Les autorités nationales et européennes de la concurrence doivent par conséquent vérifier que les trois grandes agences n'abusent pas de leur position dominante.
Les barrières à l'entrée du marché de la notation sont difficiles à franchir. Il en est une qui résulte des obligations réglementaires renforcées imposées aux agences. Obtenir une accréditation par l'autorité de marché américaine, la SEC, n'est pas une simple formalité L'agence chinoise Dagong n'a par exemple pas été accréditée.
Or, 64 % des investisseurs interrogés par le Sénat demandent plus de concurrence, 25 % déclarent même en souhaiter « beaucoup plus ». La stratégie des autorités européennes consistant à privilégier la concurrence par de « petites agences » n'est pas convaincante. Dans l'Union européenne, des « petites agences » ont été enregistrées en nombre.
Comme il y a peu de chances que les émetteurs fassent spontanément appel à ces « petites agences », la Commission européenne a proposé, dans le cadre du projet de règlement en cours de discussion à Bruxelles, une mesure complémentaire qui serait de nature à leur faciliter l'accès au marché : la rotation. Mais cette suggestion nous laisse dubitative : le marché de la notation n'est pas celui du commissariat aux comptes, où cette pratique, ainsi que le co-commissariat, ont été introduits avec succès. L'Europe bute aujourd'hui en matière de notation sur le mythe d'un renforcement mécanique de la concurrence.
En revanche, certaines banques centrales, à commencer par la Banque de France, mais aussi les banques centrales d'Allemagne, d'Autriche et d'Espagne, ont développé leur propre cotation des entreprises. La Banque de France est devenue une « agence de notation », qui note environ 260 000 entreprises françaises. La Banque centrale européenne note les États. Malgré les réticences des banques centrales, la publication de ces notes devrait être envisagée, notamment si, à terme, des PME, n'ayant pas nécessairement les moyens de payer leur notation, devaient aller sur le marché obligataire.
On pourrait également concevoir que les banques commerciales, qui évaluent elles-aussi le risque de crédit de leurs clients, en utilisant des modèles internes, communiquent leurs notes à un organisme public européen, qui serait chargé de les agréger afin de publier un indicateur synthétique.
Sur un plan théorique, dès lors que l'on considère que la notation a les caractéristiques d'un « bien public », une agence publique européenne est pleinement justifiée. Moody's a aussi soutenu la validité de cette idée. L'agence publique devrait être financée par une taxe affectée et opter pour une forme juridique appropriée, par exemple une fondation, afin d'éviter le conflit d'intérêts puisqu'elle serait amenée à noter notamment des États ayant suscité sa naissance, et la finançant, d'une manière ou d'une autre.
Dans le contexte actuel, la piste tendant à la création d'une agence publique est toutefois la moins susceptible de prospérer. Il s'agit essentiellement d'une question de contexte : la crise de la dette souveraine créerait un soupçon fort des marchés par rapport à une initiative des États tendant à se doter de ce qui serait considéré comme « leur agence », et donc comme « la voix des États ». L'agence devrait de surcroît obtenir l'accréditation de la SEC américaine si l'on souhaite qu'elle joue un rôle mondial, ce qui semble loin d'être acquis.
En revanche, comme elle le fait fréquemment dans le domaine de la recherche et du développement, la Commission européenne pourrait lancer un appel à projets pour encourager une ou plusieurs initiatives privées tendant à la création d'une nouvelle agence européenne de taille mondiale.
A l'issue de l'appel à projet, le ou les opérateurs privés européens retenus pourraient bénéficier du label de la Commission et d'un financement pour le développement d'innovations en matière de méthodologie.
M. Philippe Marini, président. - Je vois que s'ajoute au rapport une contribution du groupe Communiste, républicain et citoyen qui souligne le « terrorisme de la bonne note »... Même si je ne partage pas l'orientation de cette contribution, je me permets de souligner cette heureuse formule !
M. François Fortassin. - Je voudrais tout d'abord souligner le travail formidable de nos collègues. J'ai assisté à une dizaine d'auditions de la mission commune d'information. J'en ai retiré la conviction que la plupart des personnes interrogées voulait s'en tenir à une « langue de bois » et surtout ne pas dévoiler la vérité.
Il est évident qu'il faut une agence européenne car ce monopole des Etats-Unis est insupportable et inacceptable. Mais quels seraient les garde-fous ? Il ne faudrait pas, par exemple, que cette agence européenne soit rachetée par une de ses consoeurs américaines qui deviendrait alors encore plus puissante.
M. Edmond Hervé. - J'ai relevé à la page 61 du rapport un tableau très instructif sur les collectivités territoriales européennes qui recourent au financement obligataire et donc à la notation. A l'appui de ce tableau, vous écrivez que la place limitée des collectivités territoriales françaises tient pour l'essentiel à leur petite taille. En réalité, cela tient également à la faiblesse des investissements de nos collectivités.
Vous constatez par exemple que, entre 1990 et 1995, il y a eu une croissance de la demande de notation en France, c'est-à-dire durant la période où les collectivités ont engagé des investissements très lourds pour construire des transports collectifs en site propre. J'ai expérimenté cette notation, dans une fonction différente de celle que j'occupe à présent, et j'ai toujours été très surpris que les agences soient toutes américaines. Or, c'était en fonction de la notation d'une agence américaine que la Banque européenne d'investissement vous accordait ou non un prêt ! C'était un abandon de souveraineté tout à fait exceptionnel.
A cet égard, une agence de notation peut-elle se saisir d'elle-même pour noter un projet ? Que se passerait-il, par exemple, si une agence de notation américaine se prenait à noter, six mois avant une élection municipale, une collectivité ?
M. Yannick Botrel. - Ce qui me frappe, de longue date, c'est le pouvoir exorbitant que détiennent les agences de notation. On peut s'interroger sur l'impartialité des jugements qu'elles portent ou encore sur la fiabilité de l'analyse. Le rapporteur a d'ailleurs évoqué la situation de la France dont la note a été dégradée alors que, peu de temps après, les taux d'emprunt ont diminué.
M. Aymeri de Montesquiou. - Ce n'était pas une conséquence.
M. Yannick Botrel. - Je ne lie pas les deux mais je constate que les effets n'ont pas été ceux que l'on avait prédits. Voilà qui soulève des questions, d'autant que nos collègues ont rappelé la faible valeur ajoutée des commentaires de Standard and Poor's.
Au vu de ce qui a été exposé, on constate qu'il y a en réalité un double monopole. Celui des agences bien sûr. Mais aussi celui de la SEC, qui donne son agrément aux agences et qui leur permet de fonctionner. Ce fonctionnement exclut de fait d'autres organismes.
Mme Marie-France Beaufils. - A la lecture du rapport, on voit que les agences ont pris une place de plus en plus importante au cours des années 1970. Ce phénomène s'est accentué dans les dix dernières années.
Mon interrogation rejoint une des préconisations que vous avancez. N'y a-t-il pas un lien entre le poids croissant de ces agences et le fait que, depuis les années 1970, les financements publics ont été transférés vers les marchés financiers suite à la décision de ne plus autoriser les banques centrales à financer directement les Etats ?
Vous proposez à la fois de créer une agence européenne pour faire face aux agences américaines et, dans le même temps, vous suggérez que la Banque de France, en ce qui concerne les entreprises, et la Banque centrale européenne, s'agissant des Etats, deviennent des notateurs. Si vous estimez que ces institutions, qui existent déjà, sont fiables, pourquoi alors vouloir créer une nouvelle agence ?
M. Albéric de Montgolfier. - Je vous remercie de votre présentation, dans laquelle vous soulignez que les Etats ne sollicitent, ni ne payent les notations. Quel est alors l'intérêt pour les agences de notation d'effectuer un travail pour lequel elles ne sont pas rémunérées ?
M. Jean Germain. - Le sujet est intéressant et la conclusion rassurante ! Connaissant notre pays, on pouvait craindre, les agences de notation donnant parfois de mauvaises nouvelles, la tentation de les supprimer pour avoir de bonnes nouvelles ! Et la conclusion est tout autre, ce qui donne beaucoup de force au rapport, qui évite ainsi les schématisations. Après le socialisme dans un seul pays, on aurait pu être tenté par le capitalisme dans un seul continent...
Je ne suis pas un adversaire résolu des agences de notation. Elles ont été créées aux Etats-Unis lors de la construction des chemins de fer dans le Far West. Or les investisseurs étaient plutôt sur la côte Est. Il fallait leur donner des informations sur ce qui se passait réellement sur le terrain et sur l'avancement des travaux. Il fallait les rassurer car il y avait des scandales dans lesquels beaucoup d'argent avait été perdu. Évidemment, dans les dix ou vingt dernières années, les choses se sont accélérées.
Aujourd'hui, on voit bien que le problème auquel nous sommes confrontés, c'est celui du crédit, c'est-à-dire de l'investissement. Dans la période actuelle, les représentants des banques nous ont dit qu'elles ne pourraient plus assurer seules le financement de l'économie. Les entreprises devront faire un appel plus grand aux financements obligataires. Et les collectivités publiques sont dans la même situation.
Par exemple, la collectivité que je dirige a dû se faire noter en vue de financer un grand projet d'investissement. A défaut de notation, nous n'aurions pas obtenu de notation.
M. Philippe Marini, président. - Combien cela vous a-t-il coûté ?
M. Jean Germain. - Très peu cher, autour de 50 000 euros.
Je ne suis pas hostile par principe aux agences de notation. Je crois qu'elles sont nécessaires pour l'orientation de l'épargne et de l'investissement. Bien sûr, il y a plusieurs problèmes qui existent, à commencer par la concurrence. Je crois également que nous devons converger vers une plus grande transparence financière. Les organismes, à commencer par la Banque de France, qui disposent d'informations doivent les diffuser. La question du conflit d'intérêts doit également être traitée.
Enfin, faut-il une agence de notation européenne ? Je vois les difficultés de l'intégration européenne. L'Union européenne avance à reculons vers le fédéralisme européen. A mon sens, il serait peut-être plus intéressant d'avoir des réglementations communes entre les autorités de régulation américaines et européennes.
M. Edmond Hervé. - Je souhaitais ajouter un point. Sauf erreur de ma part, dans les années 1990, toutes les collectivités notées avaient obtenu un AAA.
M. Jean-Claude Frécon. - Ayant participé à un certain nombre d'auditions de la mission commune d'information, j'arrive à des conclusions un peu différentes. En France, nous étions plutôt réticents à l'égard de la notation. Les collectivités françaises ont basculé dans la notation par obligation pour obtenir des financements. Sur le fond, n'est-ce pas un marché de dupes, notamment du fait que toutes les collectivités ont été bien notées ? Je n'ai pas l'impression que l'on puisse dire que le recours à une agence de notation est une garantie de sérieux. C'était un marchepied pour obtenir un prêt.
M. Yann Gaillard. - Ce rapport n'est pas tellement négatif sur les agences de notation, en particulier sur la concurrence. Or elles se sont beaucoup trompées. Cela dit, qui peut créer une nouvelle agence ? Malgré les difficultés que je ne sous-estime pas, je crois qu'il s'agit d'une impérieuse nécessité.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Je partage toutes les conclusions de ce rapport. Je voudrais rappeler et saluer l'exemplarité de la mission, qui a mené des travaux très techniques. Elle s'est déroulée dans un excellent climat qui nous a permis, en faisant fi de nos appartenances politiques, d'aboutir à un consensus tout à fait remarquable.
Deux interrogations néanmoins. Quelles sont les projets de la présidente et du rapporteur suite à l'adoption de ce rapport ? Par ailleurs, nous avons pu lire un article un peu agaçant dans le journal Les Echos ce matin. Avez-vous l'intention de réagir ?
M. François Marc, rapporteur général. - Je tenais surtout à féliciter nos collègues pour le travail effectué dans une période difficile, durant laquelle nous menions une double campagne électorale !
Les agences de notation sont nées avec le capitalisme, dans lequel deux paramètres sont utilisés : la rentabilité et le risque. Aujourd'hui, l'attention est portée sur le risque. Pour minimiser le risque, il faut être éclairé. De ce point de vue, les agences de notation font-elles bien leur travail ? On peut nourrir quelques doutes, par exemple lorsque Lehman Brothers s'est effondrée alors que les agences ne trouvaient rien à redire.
Comment veiller à ce que l'information diffusée à la sphère économique et financière soit crédible et fiable, en un mot rassurante ? A ce titre, je crois qu'il faut s'affranchir de la stratégie réductrice de l'ivrogne ! Quand celui-ci rentre chez lui et qu'il n'a pas sa clef, il cherche sous le lampadaire car c'est le seul endroit qui est éclairé !
Par exemple, durant certaines auditions, nous avons compris que certains modèles utilisés pour analyser l'information regardent l'avenir à reculons, dans un monde qui pourtant bouge beaucoup et très vite.
Il y a, à mon sens, deux voies d'évolution possibles. Il faut d'abord raffermir la crédibilité de l'information donnée et cela passe par plus de concurrence : des agences plus nombreuses et plus crédibles. Il faut également renforcer la qualité de l'information. A ce titre, pensez-vous que la mission confiée à l'Autorité européenne des marchés financiers est de nature à favoriser une meilleure qualité de l'information ?
M. Philippe Marini, président. - Sans vouloir être réducteur vis-à-vis des analyses ou des conclusions du rapport de la mission, je voudrais rappeler que plusieurs idées exprimées l'ont déjà été dans le passé et avec un succès inégal. Pour ma part, j'en ai fait l'expérience avec les dispositions, citées p. 172 sous le titre « La volonté contrariée du législateur français d'un vrai contrôle des agences de notation ». Il s'agissait d'amendements que la commission des finances du Sénat, à mon initiative, avait insérés à la loi de sécurité financière. En premier lieu, les agences de notation exerçant leur activité en France devaient conserver par devers elles, à des fins de vérification et de contrôle, tous leurs dossiers de travail. En second lieu, l'Autorité des marchés financiers devait publier un rapport chaque année sur le rôle desdites agences, leurs règles déontologiques, la transparence de leurs méthodes, l'impact de leurs activités sur les émetteurs et les marchés financiers. Il s'agissait de mieux informer les acteurs des marchés et les acteurs de la vie économique. Nous savons que ces dispositions n'ont parfois pas été appliquées ou appliquées avec un manque d'enthousiasme évident... C'est le moins que l'on puisse dire.
J'ai encore le souvenir d'un débat plus récent où il a été question de créer une obligation d'assurance, quelque chose de proche de ce que vous proposez dans le rapport. Marc de Lacharrière était alors venu me voir pour m'expliquer que la troisième agence, celle qui a du capital français, était la plus vulnérable et que, par conséquent, le coût de l'assurance serait pour elle le plus insupportable, renforçant d'autant le duopole Moody's - Standard and Poor's.
Ce n'est pas pour autant qu'il ne faut rien faire. L'idée d'une agence européenne est elle-même assez ancienne. Je me permets de renvoyer à un groupe de travail sur les marchés financiers, constitué au sein de la commission des finances en 1998. J'ai le souvenir d'avoir rencontré, à Francfort, M. Hans Tietmeyer qui était encore le gouverneur de la Bundesbank. Il avait défendu l'idée d'une agence européenne, considérant que l'information dont il s'agit est un bien collectif et qu'elle a vocation à être diffusée par une institution communautaire. C'était sa vision, tout à fait cohérente d'ailleurs avec l'économie sociale de marché, credo des chrétiens-démocrates allemands depuis la fin de la Seconde guerre mondiale. Vous remettez ces idées sur le métier, mais la force des engrenages du capitalisme ne va-t-elle pas broyer tout cela ?
Mme Frédérique Espagnac. - Depuis l'adoption du rapport, l'Autorité européenne des marchés financiers a décidé de diligenter une enquête sur le personnel des agences. Par exemple, Standard and Poor's nous avait expliqué qu'un analyste traitait cinq à six dossiers, or nous nous sommes aperçus que ce chiffre peut parfois atteindre quarante. Nous sommes donc satisfaits que l'autorité européenne s'intéresse à cette question, cruciale pour la qualité des notations. Nous ne savons pas si notre rapport est à l'origine de cette décision mais nous avons probablement apporté une pierre de doute supplémentaire à leurs travaux.
Nous avons rencontré Pierre Moscovici. Nous sommes convenus de travailler ensemble sur l'idée d'appel à projets européen, en lien avec Michel Barnier. Certains projets sont d'ailleurs déjà sur la bonne voie, comme celui du cabinet Roland Berger, qui est soutenu par la Chancelière Merkel. En France, la COFACE aurait pu créer une agence.
M. Aymeri de Montesquiou. - Effectivement, mais son actionnaire, la banque BPCE, ne l'a pas souhaité dans la mesure où elle aurait été amenée à noter des clients de la banque.
Si je reviens sur les interrogations du Président de la commission des finances, je noterai simplement que les mêmes problèmes reviennent au cours des années. Celui des agences de notation a explosé suite à leurs erreurs monumentales : Enron, Lehman Brothers, les subprimes, Parmalat. Ce sont des catastrophes financières, économiques et sociales. Comme l'a rappelé François Fortassin, à chaque fois que nous avons rencontré les agences, elles étaient toujours contentes d'elles-mêmes... Selon elles, ces quelques « accidents » résultaient simplement du fait qu'elles avaient reçu de mauvaises informations. Dans le cas Enron, par exemple, toutes les informations étaient falsifiées. De la même façon dans l'affaire Parmalat. Je souligne que l'entreprise a été remboursée, par Standard and Poor's, de moins de 800 000 euros alors que le coût de son effondrement s'élève à plus de deux milliards d'euros. Le problème d'assurance est donc un élément tout à fait important.
Le rappel historique de Jean Germain est tout à fait exact. Et l'histoire se répète : aujourd'hui, un investisseur de Singapour a besoin de savoir ce qui se passe dans une entreprise en France ou ailleurs. Ce qu'il faut relever, c'est que les agences, dans le contexte de mondialisation, sont devenues des points de passage obligés. Même les banques centrales ont recours aux notations pour s'assurer de la qualité des actifs qu'elles reçoivent en dépôt.
Le système est masochiste : malgré les fautes majeures que nous avons identifiées, nous avons de plus en plus recours aux agences de notation.
J'en viens au problème de financement des collectivités locales. Dans un contexte de contraction du crédit bancaire, comment les plus petites d'entre elles vont-elles se financer ? Par exemple, si une communauté de communes se fait noter, ce serait la plus faible des communes qui déterminera la note : le bateau le plus lent donne le rythme au convoi. Dès lors, pour nous, il y a une véritable interrogation sur les moyens d'échapper à l'étreinte que constituent ces agences de notation.
A ce titre, l'abandon du projet de la COFACE est d'autant plus regrettable qu'elle a une vision véritablement internationale. On s'est privé d'un outil tout à fait intéressant. Les représentants de Roland Berger nous ont expliqué qu'il leur faut lever 300 millions d'euros de capital. Et, ensuite, il faudra encore plusieurs années avant que la nouvelle agence ait acquis une réelle crédibilité. Aux Etats-Unis, nous avons rencontré la fondation Bertelsmann. Celle-ci était également intéressée pour jouer un rôle en matière de notation.
Toujours est-il, qu'à ce jour, nous n'avons pas encore trouvé de réponse satisfaisante. Mais, compte tenu de l'impact considérable des agences sur le marché mondial, il nous semble donc indispensable de mettre en oeuvre une agence européenne, ainsi que le proposait Hans Tietmeyer. Une agence publique serait bien évidemment suspecte, mais elle jouerait également un rôle de « juge de paix ».
Mme Frédérique Espagnac. - Je voudrais répondre à Albéric de Montgolfier. Pourquoi les agences notent-elles les Etats sans être rémunérées pour autant ? La raison est simple : la notation de l'Etat est un étalon utilisé pour établir la note d'autres entités. Par exemple, les agences estiment que les banques ou les collectivités territoriales bénéficient d'une garantie implicite de l'Etat. Ainsi, une collectivité ne pourra pas être notée AAA si l'Etat n'est pas lui-même noté AAA. Nous avons d'ailleurs assisté à des dégradations en cascade par Standard & Poor's suite à la dégradation de la France.
M. Aymeri de Montesquiou. - J'ajouterai que cela leur procure une exceptionnelle publicité.
M. Jean Arthuis. - Je voudrais saluer l'exceptionnelle qualité des travaux de la mission commune d'information.
Ne demande-t-on pas trop aux agences de notation ? N'existe-t-il pas une confusion entre sincérité de l'information et agences de notation ? Aymeri de Montesquiou évoquait les scandales d'Enron et de Parmalat. Mais, en réalité, ce qui a été totalement défaillant, c'est la certification des comptes de ces deux entreprises.
C'est parce que nombre de situations sont tellement confuses et illisibles que l'on a recours à des agences de notation pour savoir si cela vaut le coup d'investir ou pas. Moyennant quoi, on encourage la complexité. Les gestionnaires de portefeuille ne savent plus dans quoi ils investissent. Il suffit d'une bonne note pour emporter la décision d'investissement. Or un bon investissement est celui dont on comprend la nature et les risques, sans qu'il soit besoin de recourir au parapluie de l'appréciation d'une agence de notation.
Je voudrais enfin souligner que les agences de notation ont commis une grande erreur dans l'analyse de l'Eurogroupe. Quand la Grèce est à la porte de la zone euro, elle emprunte à 15 %. Après son entrée, son différentiel de taux avec l'Allemagne n'est plus que de 10 points de base. Les agences de notation croient que la zone euro est un Etat fédéral et que la Banque centrale européenne est l'équivalent de la Federal Reserve américaine. Elles ne vont comprendre qu'en 2009 que ce n'est pas le cas. C'est une faute extraordinaire.
Mais chacun trouvait de bons arguments pour ne pas gérer la zone euro et ne surtout pas aller voir ce qui se passait en Grèce. Et la Commission européenne n'osait pas parler fort car les agences de notation ne disaient rien. Nous sommes dans un monde de fous !
Désormais, quand une collectivité publique veut emprunter sur les marchés, elle doit se faire noter. Ne serait-il pas plus simple qu'elle fasse l'objet d'une certification de ses comptes ? Ne serait-il pas plus simple que les Etats présentent leurs comptes de manière normalisée, plutôt que de laisser croire qu'une ingénierie interne est mise en oeuvre pour cacher la réalité ?
Etait-il besoin d'une agence de notation pour dégrader la France ? Bien sûr que non ! Il suffisait de lire les rapports de la commission des finances du Sénat - qui s'est d'ailleurs souvent étonnée que la France n'ait pas été dégradée plus tôt ! Lorsque la France a finalement été dégradée, le marché avait déjà anticipé... En un mot, nous donnons trop d'importance aux agences de notation. Il faudrait exiger une plus grande normalisation des comptes publics, de sorte qu'ils soient plus lisibles et compréhensibles sans passer par quantité d'annexes.
M. Aymeri de Montesquiou. - C'est effectivement du masochisme : nous nous plaignons des agences de notation et nous avons de plus en plus recours à elles !
M. Philippe Marini, président. - Il vous est donné acte de cette très intéressante communication.
Contrôle budgétaire - Compte d'affectation spéciale « Pensions » - Communication
Enfin, la commission entend une communication de M. Francis Delattre, rapporteur spécial, sur le compte d'affectation spéciale « Pensions ».
M. Francis Delattre, rapporteur spécial. - La création d'un compte d'affectation spéciale (CAS) dédié aux pensions est une innovation de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
Beaucoup était attendu de ce nouveau dispositif, tant en termes de transparence que de bonne gestion. J'ai souhaité, par cette mission de contrôle, dresser un bilan de la mise en oeuvre de ce nouvel outil. L'enjeu est important puisque les dépenses retracées dans le compte s'élèvent pour 2011 à plus de 52 milliards d'euros.
A ma première question, le CAS « Pensions » a-t-il permis d'améliorer la transparence budgétaire, la réponse est assez clairement oui. En revanche, a-t-il permis une responsabilisation accrue des gestionnaires ? La réponse est plus mitigée.
A titre liminaire, je rappellerai qu'un compte d'affectation spéciale a pour objet d'isoler certaines recettes et dépenses du budget de l'Etat qui, en raison de leur nature, doivent faire l'objet d'une comptabilisation particulière. Un compte spécial constitue donc une exception au principe de non affectation, c'est-à-dire à l'interdiction d'affecter une recette à une dépense.
Le CAS « Pensions », plus spécifiquement, permet de retracer au sein d'un même document l'ensemble des dépenses de pensions dont l'Etat est redevable et les recettes concourant à leur financement.
Autre caractéristique essentielle d'un CAS, il doit être à l'équilibre. Par construction, chaque année, cet équilibre est assuré par le calcul de la « contribution employeurs » à la charge de l'Etat, qui est calculée de manière à ajuster les recettes du compte aux besoins de financement. Trois taux distincts sont retenus chaque année : un taux « civil », un taux « militaire » et un taux « allocations temporaires d'invalidité ».
En constante augmentation, ces taux ont été fixés pour 2012 à 68,59 % pour les personnels civils, 121,55 % pour les personnels militaires et 0,33 % au titre des allocations temporaires d'invalidité.
Ces contributions employeurs sont ensuite appliquées à une partie de la masse salariale de chaque ministère et imputées directement sur les programmes des ministères employeurs en tant que dépenses du titre 2.
Ces dépenses, inscrites dans les programmes des missions budgétaires concernées, viennent ensuite, en cours d'année, abonder les recettes du CAS. Il s'agit de la principale ressource du compte.
Le CAS « Pensions » a incontestablement accru la transparence budgétaire sur ces dépenses, leur financement et leur dynamique. Le CAS offre en effet désormais une connaissance exhaustive et une lecture quasi immédiate des dépenses de pensions de l'Etat et de leur financement, tous ces flux étant désormais retracés au sein d'un instrument budgétaire unique, alors qu'auparavant, l'ensemble de ces dépenses étaient dispersées dans le budget général.
Par ailleurs, le CAS « Pensions » permet d'appréhender les conditions d'équilibre du régime au travers, en particulier, du calcul de la contribution de l'Etat employeur. Compte tenu du fonctionnement du compte à l'équilibre, l'évolution du taux de contribution employeurs traduit en effet en quelque sorte l'augmentation du besoin de financement au titre des pensions.
Support d'une meilleure transparence, le CAS a-t-il aussi permis de responsabiliser les gestionnaires ? Ma réponse est beaucoup plus prudente.
Le CAS « Pensions » avait en effet également vocation, au sein des ministères employeurs, à permettre une meilleure prise de conscience des coûts complets engendrés par le recrutement d'un fonctionnaire, y compris après sa période d'activité, en incluant en quelque sorte l'équivalent de cotisations vieillesse au calcul de la masse salariale.
Il devait permettre de responsabiliser les gestionnaires par un meilleur suivi de leur masse salariale : en cas de dérapage de celle-ci, il leur revient de financer le surcroît de contribution au CAS, représentatif de la surcharge à terme sur les pensions.
Dans la pratique, l'identification des crédits destinés au CAS permet sans doute d'informer le gestionnaire sur le coût complet du recrutement d'un fonctionnaire, notamment comparativement à celui d'un contractuel.
Il est, en revanche, plus difficile d'établir que cette information influence concrètement les choix de recrutement. Ces derniers dépendent en effet de beaucoup d'autres facteurs. En tous les cas, les représentants des ministères employeurs que j'ai pu auditionner ne m'ont pas totalement convaincu sur ce point.
La création du CAS marque donc une étape importante vers une meilleure transparence budgétaire. Les améliorations nécessaires portent aujourd'hui davantage - c'est l'objet de mon second point - sur son pilotage : la qualité des prévisions tant en dépenses qu'en recettes ; le recouvrement des recettes ; l'amélioration de la performance.
L'exercice de prévision, tout d'abord, est essentiel pour le CAS « Pensions ». Il est vrai que les résultats de l'indicateur de qualité de la prévision de dépenses de pensions sont encourageants en 2011 et peuvent, sans doute, s'expliquer par les efforts de modélisation menés par le service des retraites de l'Etat (SRE) ces dernières années, ainsi que par une amélioration de la prévision des départs en retraite qui, lors des exercices précédents, avait été perturbée par la réforme de 2010.
Mais, comme le souligne la Cour des comptes, « il s'agit là d'un progrès, qui reste à confirmer ». Il convient, en effet, de rappeler que, compte tenu de la masse des dépenses que représentent les pensions, une erreur de 1 % peut se traduire par près de 500 millions d'euros de dépenses en plus ou en moins sur le CAS.
J'encourage donc la poursuite de ces efforts de prévisions en dépenses, comme en recettes, sans pour autant minimiser les aléas auxquels se confronte un tel exercice.
En matière de pilotage global du compte, je souhaite insister sur un élément auquel le ministère du budget a été confronté : les retards dans l'encaissement des recettes du CAS.
Le compte doit être approvisionné en temps et en heure par ses recettes, afin d'assurer le financement des dépenses de pension. Certes, il existe des délais comptables d'enregistrement des recettes, difficilement compressibles. Mais l'équilibre du compte souffre de retards dans les versements de certains ministères. Par exemple, 313 millions d'euros de subvention du ministère de la défense, pour assurer le paiement de la retraite du combattant et des pensions militaires d'invalidité, n'ont été encaissés qu'en février 2011, et non en janvier. Fin janvier 2011, les comptes du CAS étaient ainsi en déséquilibre de 700 millions d'euros.
Pour remédier à ces retards de versement, deux décrets sont en préparation. Le premier décret obligerait tout employeur public à verser ses contributions au CAS « Pensions » le dernier jour de chaque mois. Le second décret prévoit des pénalités financières si ces délais ne sont pas respectés. Les pénalités pèseraient sur les ministères, et seraient reversées au budget de l'Etat. Du point de vue des comptes publics, l'opération serait donc neutre. Mais cet instrument aurait pour intérêt de sensibiliser les gestionnaires à mieux respecter les délais de paiement de leurs cotisations.
Je profite également de cette partie pour m'arrêter sur un élément un peu « annexe » de ma mission de contrôle, mais qui a fait l'objet d'une attention particulière de notre commission, la réforme de la gestion des pensions de l'Etat.
Cette réforme devait être source de gains de productivité importants sur l'ensemble de la chaîne de gestion des pensions, sa logique impliquant que les fonctions assumées par les services de retraite au sein de chaque ministère soient transférées au nouveau service des pensions de l'Etat, rebaptisé « Service des retraites de l'Etat » (SRE).
En 2012, la Cour des comptes dresse un bilan sévère de cette réforme. Outre des retards dans le déploiement des comptes individuels de retraite et une adaptation encore incomplète des systèmes d'information, elle évoque « une réorganisation menacée d'être vidée de sa substance », compte tenu d'objectifs de gains de productivité revus à la baisse et du maintien des services de retraite dans les ministères employeurs. Je pense que c'est un point qu'il faudra suivre attentivement.
Autre élément que je souhaite approfondir à l'occasion des prochaines discussions budgétaires : la gestion des traitements attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire. Sans en méconnaître l'enjeu hautement symbolique, ces milliers de « petites pensions » alourdissent le traitement de la chaîne de pensions alors même que leur montant unitaire n'excède pas six euros en moyenne. Selon le SRE, le coût de traitement de ces dossiers est supérieur aux sommes versées. Une piste possible de réforme pourrait être d'affecter les traitements aux sociétés d'entraide, en l'absence de réponse contraire de l'intéressé au terme d'un certain délai. Selon le SRE, cette piste permettrait des gains importants, mais difficiles à chiffrer.
Je terminerai cette deuxième partie, consacrée à la mise en oeuvre opérationnelle du CAS, par quelques développements sur le dispositif de performance.
Certains objectifs et indicateurs de performance sont des données de contexte, comme l'âge de départ en retraite et la durée moyenne de cotisation. Ce sont des éléments très utiles, mais pas des indicateurs de performance. En revanche, deux indicateurs reflètent la performance de l'action publique : le premier mesure la différence entre les dépenses prévues en loi de finances et celles effectivement réalisées ; le second évalue le coût moyen de liquidation d'une retraite lors de la cessation d'activité. Des travaux sont en cours pour améliorer cet indicateur, afin d'intégrer tous les coûts de gestion de pension (y compris les coûts pour les ministères) et d'en faire un vrai indicateur de productivité, permettant des comparaisons avec les autres régimes de retraite. Ce sont des travaux au long cours, mais d'ores et déjà engagés et qui doivent être menés à leur terme pour mieux connaître le coût réel de gestion des pensions des fonctionnaires.
Comme je le disais, la création du CAS « Pensions » marque une étape vers une meilleure transparence et les améliorations portent aujourd'hui davantage sur la qualité des prévisions, le recouvrement des recettes, l'amélioration de la performance...
Mais, plus largement, les progrès sont peut-être également à réaliser dans l'utilisation du CAS « Pensions » comme outil pour mieux gérer les pensions de l'Etat : autrement dit, quelles leçons tire-t-on finalement de l'augmentation du taux de contribution employeurs ou des besoins de financement mis en évidence par le CAS ? Cette dernière question renvoie à celle de l'équilibre du CAS à court et moyen termes et des nouvelles réformes qui devront, sans doute, être nécessaires.
S'agissant du court terme, je souhaite attirer votre attention sur l'évolution du compte et la pratique peu « lolfienne » qui consiste à mettre à contribution le budget général par le biais de contributions exceptionnelles.
Par nature, le compte devrait être à l'équilibre entre ses recettes et ses dépenses. Pour absorber les décalages de trésorerie infra-annuels, un fonds de roulement a été constitué, dès la création du CAS. Il a été doté de 1 milliard d'euros, correspondant à une semaine de dépenses. Son niveau devait être maintenu à 1 milliard d'euros.
Or, en pratique, le fonds de roulement a aussi été utilisé comme une variable d'ajustement, pour assurer l'équilibre entre les recettes et les dépenses. En 2011, et à nouveau en 2012, le compte d'affectation spéciale a ainsi été voté en déséquilibre lors de l'adoption du projet de loi de finances initiale. Pour compenser un montant de recettes inférieur aux dépenses, un prélèvement sur le fonds du roulement du CAS a été opéré en 2011, et un autre prélèvement est prévu en 2012, pour assurer l'équilibre du compte en exécution. Compte tenu de ces prélèvements, le fonds de roulement devrait être inférieur à 600 millions d'euros fin 2012. Il conviendra de suivre attentivement ce niveau qui pourrait exposer le CAS à des tensions en trésorerie, notamment en cas de retards de versements des ministères.
Pour compenser des recettes inférieures aux dépenses, des contributions exceptionnelles du budget général de l'Etat au compte ont également été opérées, en gestion 2011, à hauteur de 237 millions d'euros. La majeure partie de ces crédits ont transité par la mission « Régimes sociaux et de retraite ». Ces opérations « peu lolfiennes » ont été critiquées par la Cour des comptes. En effet, les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » sont d'une nature fondamentalement différente de ceux du CAS « Pensions ».
Au regard de la nature du CAS dont l'objet est de retracer l'ensemble des dépenses de pensions de l'Etat, les recettes et les dépenses devraient être mieux calibrées dès l'élaboration du projet de loi de finances et les écarts entre celles-ci compensés par un ajustement des taux de contributions employeurs, et non par des prélèvements sur le fonds de roulement ou des contributions exceptionnelles.
S'agissant des équilibres à plus long terme, je reviens quelques instants sur la réforme des retraites de 2010. Comme vous le savez, cette réforme a reposé sur deux volets : l'application des mesures de relèvement d'âge aux fonctionnaires comme aux salariés du secteur privé et l'introduction de mesures de convergence entre le régime général et la fonction publique, notamment s'agissant des taux de cotisation salariale.
Les prévisions d'économies associées à ces mesures décrivaient une montée en charge du dispositif s'accélérant après 2014 et devant se traduire par un impact de 4,6 milliards d'euros sur le CAS en 2020 par rapport à 2010, réparti comme suit : 1,6 milliard d'euros en recettes supplémentaires et 3 milliards d'euros en moindres dépenses.
Il est difficile d'évaluer aujourd'hui l'impact de cette réforme entrée en vigueur seulement le 1er juillet 2011.
Le conseil d'orientation des retraites procède actuellement à la réactualisation des projections des besoins de financement des différents régimes de retraites, afin de tenir compte des effets de la réforme de 2010, mais également de la dégradation de la conjoncture économique intervenue depuis lors. Ces nouveaux travaux permettront sans aucun doute de mieux apprécier les éventuels efforts supplémentaires qui seront nécessaires.
M. Philippe Marini, président. - Pouvez-vous revenir sur le niveau du fonds de roulement du CAS et l'impact sur celui-ci des retards dans le versement de certaines subventions au compte ?
M. Francis Delattre, rapporteur spécial. - Pour absorber les décalages de trésorerie au cours de l'année, un fonds de roulement a été constitué dès la création du CAS à hauteur de 1 milliard d'euros. Mais son niveau a ensuite fluctué, notamment parce qu'il a été utilisé comme variable d'ajustement en loi de finances initiale pour assurer l'équilibre entre les recettes et les dépenses du compte. Le fonds de roulement devrait ainsi être inférieur à 600 millions d'euros fin 2012, ce qui peut poser problème s'il y a des retards dans les versements de contributions au CAS. Par exemple, l'année dernière, 313 millions d'euros de subvention du ministère de la défense, pour assurer le paiement de la retraite du combattant et des pensions militaires d'invalidité, n'ont été encaissés qu'en février 2011, et non en janvier. Fin janvier 2011, les comptes du CAS étaient ainsi en déséquilibre de 700 millions d'euros, soit un niveau que ne pourrait absorber le fonds de roulement de 2012.
Mme Marie-France Beaufils. - L'exercice de prévision est en matière de pensions extrêmement délicat. Certains effets sont difficiles à prévoir, notamment l'impact d'une réforme sur les comportements de départs à la retraite. C'est un peu ce que nous constatons dans nos collectivités territoriales. Certains agents, compte tenu des nouveaux paramètres, peuvent anticiper ou reculer leur départ.
M. Francis Delattre, rapporteur spécial. - C'est ce qui s'est produit avec la disparition progressive du départ anticipé pour les parents de trois enfants.
Mme Fabienne Keller. - C'est un sujet assez « aride », mais aux enjeux financiers essentiels. Vous l'avez rappelé : plus de 52 milliards d'euros. Je pense que les gestionnaires devraient avoir une approche globale : le « coût » d'un agent en activité et son « coût » une fois en retraite. Plus généralement, je pense qu'il faudrait revoir les perspectives de carrière des fonctionnaires.
M. Francis Delattre, rapporteur spécial. - Un autre chiffre est impressionnant : le montant des engagements hors bilan de l'Etat au titre des pensions, soit environ 1 200 milliards d'euros.
Mme Marie-France Beaufils. - Il y a aussi un sujet sur les relations financières entre le CAS « Pensions » et la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) en raison d'un transfert de personnels dans le cadre de la décentralisation.
M. Francis Delattre, rapporteur spécial. - Deux mouvements financiers résultent de ces dispositions :
- l'Etat rembourse les pensions versées par la CNRACL pour les agents ayant effectué une partie de leur carrière pour l'Etat ;
- la CNRACL reverse à l'Etat les cotisations et contributions assises sur les traitements de ces agents et qui seraient revenues à l'Etat si les agents n'avaient pas été transférés aux collectivités territoriales.
Le solde des transferts avec la CNRACL est positif pour le CAS. Mais, à partir de 2022, les pensions versées seront plus importantes que les cotisations reçues.
A l'issue de ce débat, la commission donne acte de sa communication au rapporteur spécial et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.
Mercredi 11 juillet 2012
- Présidence de M. Philippe Marini, président, puis de Mme Fabienne Keller, vice-présidente -Règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2011 - Examen du rapport
La commission procède tout d'abord à l'examen du rapport de M. François Marc, rapporteur général, sur le projet de loi n° 655 (2011-2012) de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2011.
M. François Marc, rapporteur général. - Le projet de loi de règlement a été déposé par le nouveau gouvernement, alors qu'il porte sur la gestion de la précédente majorité. Il nous faut, d'une part, approuver formellement les comptes de l'exercice 2011, qui ont été certifiés et ne comportent pas d'irrégularités pouvant nous conduire à rejeter le projet de loi ; d'autre part, porter une appréciation sur la qualité de la gestion de l'Etat en 2011, afin de prendre des repères pour les exercices à venir.
Il convient de replacer l'exécution budgétaire dans le contexte économique actuel, et de présenter l'évolution des finances publiques dans leur ensemble. En 2011, la croissance du PIB a été de 1,7 % en moyenne annuelle, soit un taux intermédiaire entre les 1,5 % prévus par le consensus des conjoncturistes et la prévision de 2 % associée au projet de loi de finances. Ce taux de croissance, bon en apparence, ne doit pas dissimuler la réalité : sur 1,7 point de croissance, 0,8 point provient des variations de stocks, car les entreprises ont reconstitué leurs stocks après la crise de 2008-2010 ; 0,7 vient de l'acquis de croissance, augmentation mécanique découlant du profil de la croissance l'année précédente. Seulement 0,2 vient de la croissance de trimestre à trimestre hors variations de stock, seule composante dynamique. Globalement, la situation économique reste difficile.
Le déficit s'élève à 5,2 points de PIB, alors que la prévision était de 5,7 points. C'est la sécurité sociale qui a connu l'amélioration la plus importante, avec un écart favorable de 0,3 point ; pour les administrations publiques locales, il a été de 0,2.
L'amélioration du solde budgétaire est certes meilleure que prévu, comme l'avait souligné Mme Pécresse, mais provient pour 0,8 point de phénomènes exceptionnels : la disparition du surcoût ponctuel de la réforme de la taxe professionnelle en 2010, qui améliore mécaniquement le solde de 0,2 point ; la fin de livraisons exceptionnelles d'équipements militaires, pour 0,2 point ; la fin du plan de relance, pour 0,4 point. Si l'on ne peut que se réjouir de cette évolution mécanique, il faut savoir à quoi elle tient.
La dette de l'Etat a presque doublé depuis 2002. La part de l'Etat s'élève à 1 335 milliards d'euros en 2011, sur un total de 1 717 milliards.
J'en viens à l'exécution budgétaire 2011. Tout reste à faire, car le déficit budgétaire recule principalement à cause d'événements exceptionnels : réforme de la taxe professionnelle et fin du programme des investissements d'avenir. Hors investissements d'avenir, la dépense de l'Etat continue d'augmenter entre 2010 et 2011. En particulier, les dépenses de fonctionnement continuent de progresser, certes légèrement, d'une année sur l'autre.
Le déficit budgétaire est réduit de 58,1 milliards d'euros : il s'améliore de 39 %, passant de 148,8 à 90,7 milliards, soit 4,55 % du PIB. Malgré cette amélioration, il reste près de deux fois supérieur aux niveaux moyens atteints entre 2000 et 2007.
Le taux de couverture des dépenses du budget général par les recettes - qui doit guider les décisions futures - est amélioré, pour atteindre 69 %. Reste que 31 % des dépenses ne sont pas couvertes par les recettes...
La réduction du déficit budgétaire de 58 milliards d'euros provient du contrecoup du projet des investissements d'avenir, pour 33 milliards ; de la fin de la mise en oeuvre du plan de relance pour 6,9 milliards ; de l'impact de la réforme de la taxe professionnelle pour 3 milliards. Hors phénomènes exceptionnels donc, la réduction du déficit est limitée à 14 milliards seulement. La croissance dite spontanée des recettes fiscales, de 11 milliards d'euros en 2011, explique la majorité de la réduction du déficit budgétaire.
M. Aymeri de Montesquiou. - Qu'entendez-vous par « contrecoup » des investissements d'avenir ?
M. François Marc, rapporteur général. - Le déficit de 2010 découlait pour une part importante des investissements d'avenir, à hauteur de 33 milliards. En 2011, cette dépense n'étant pas reconduite, le solde s'améliore d'autant.
M. Philippe Marini, président. - Comment les investissements d'avenir ont-ils été pris en compte, tant au regard du déficit budgétaire que de la dette publique ?
M. François Marc, rapporteur général. - Ils ont été intégrés dans le calcul du déficit budgétaire et exécutés au niveau budgétaire en 2010. En 2011, la dépense ne figure donc plus au budget de l'Etat : le solde s'améliore mécaniquement d'autant.
M. Philippe Marini, président. - Par définition, puisqu'il s'agit d'une dépense non répétitive. Quid de la dette ?
M. François Marc, rapporteur général. - Les 35 milliards d'euros que l'Etat a versés à divers organismes, classés parmi les administrations publiques, constituent de simples transferts entre administrations publiques, sans impact global sur le déficit public ou la dette au sens de la comptabilité nationale. Ils n'auront d'effet sur le déficit public et la dette en comptabilité nationale qu'au rythme des dépenses effectives des opérateurs. L'impact sur le déficit public sera quant à lui plus faible que celui sur la dette, les prêts (mais pas les avances remboursables) constituant des opérations financières, qui augmentent la dette, mais pas le déficit.
M. Vincent Delahaye. - Ces 33 milliards viennent-ils en sus des 1 717 milliards d'endettement ?
M. François Marc, rapporteur général. - Non, mais ils augmenteront progressivement la dette des années à venir.
M. Philippe Marini, président. - Merci de cette clarification.
M. Edmond Hervé. - Nous aurons l'occasion de revenir sur la philosophie de ces investissements d'avenir. Ces 33 milliards n'ont pas été effectivement engagés en 2010 ! La recherche de l'effet médiatique se heurte à la rigueur comptable... Il faudra en reparler.
M. Philippe Marini, président. - Ce sera en effet indispensable, notamment quand on s'efforcera de réfléchir aux politiques de croissance et de compétitivité. Il faut bien distinguer engagements et paiements, orientations prises et décaissements.
M. François Marc, rapporteur général. - Nous en reparlerons le 18 juillet, lorsque nous auditionnerons Louis Gallois sur la mise en oeuvre des investissements d'avenir. Sur le plan strictement financier, les crédits dépensés en 2010 ont été redéposés au Trésor par les opérateurs, qui les dépenseront au fur et à mesure.
M. Edmond Hervé. - Tous n'ont pas été engagés et dépensés !
M. Philippe Marini, président. - Le mécanisme est celui des autorisations d'engagement et des crédits de paiement...
M. Edmond Hervé. - Il faut se méfier des effets d'annonce.
M. Richard Yung. - Ces 33 milliards d'euros vont être empruntés, il faudra donc les rembourser. Ce qui viendra bien alourdir l'endettement le moment venu.
M. François Marc, rapporteur général. - Ces crédits ont été dépensés budgétairement. Nous sommes dans une logique de flux de trésorerie : ils seront utilisés au fur et à mesure que les projets seront mis en oeuvre, mais n'auront plus d'incidence sur le solde budgétaire.
J'en viens aux recettes, qui augmentent de 29 milliards d'euros, surtout en raison de facteurs exceptionnels. Les recettes fiscales nettes de l'Etat en 2011 restent toutefois inférieures de 15 milliards d'euros au niveau de 2004. C'est le contrecoup de la politique fiscale engagée en 2007.
Lors de la mise en oeuvre de la réforme de la taxe professionnelle en 2010, l'Etat s'est approprié la totalité de la recette, affectée transitoirement au budget de l'Etat, à hauteur de 16 milliards d'euros, qui ont ensuite été redistribués. En 2011, on en revient à une situation plus conforme à la loi : même s'il n'y a pas d'autonomie fiscale stricto sensu, les ressources sont affectées directement aux collectivités.
La question du coût de la réforme de la taxe professionnelle fait toujours débat, notamment parce que la Cour des comptes ne s'estime pas en mesure de comprendre le fonctionnement en 2010 du compte d'avances aux collectivités territoriales, dont le solde très positif, d'environ 10 milliards d'euros, a considérablement allégé le coût affiché de la réforme en 2010. La mission d'information menée par Anne-Marie Escoffier et Charles Guené a chiffré le coût de la réforme à 5 milliards d'euros en rythme de croisière. Entre 2010 et 2011, on passe d'une situation dans laquelle la réforme apportait 14,5 milliards d'euros de recettes fiscales à l'Etat à une situation dans laquelle elle diminue de 600 millions les recettes fiscales. Mais dans le même temps, le prélèvement sur recettes passe de 32,4 milliards d'euros à 4,1 milliards. La situation est aujourd'hui stabilisée.
On observe une diminution artificielle des dépenses de 31,5 milliards, due aux investissements d'avenir. Sans une forme d'habillage des comptes, la majoration du niveau des dépenses exécutées en 2011 à hauteur des 400 millions prélevés sur les concessionnaires d'autoroute, la norme « zéro volume » n'aurait pas été respectée, pas plus que la norme « zéro valeur ».
S'agissant de l'exécution du budget 2011, vingt missions sur trente ont dépassé les plafonds triennaux fixés par la loi de programmation 2009-2011. Les principaux dépassements sont le fait des missions « Recherche et enseignement supérieur », pour 1,56 milliard, « Travail et emploi » pour 1,2 milliard et « Ville et logement » pour 0,63 milliard.
La baisse des dépenses d'intervention s'explique également par des facteurs exceptionnels. On est frappé du décalage entre le discours du précédent gouvernement, qui faisait de la maîtrise des dépenses le coeur de sa politique de finances publiques, et son incapacité à réellement infléchir les tendances spontanées à la hausse. C'est pourquoi celui-ci, quoi qu'il ait pu dire pour s'en défendre, a recouru aux hausses de prélèvements plutôt qu'aux baisses de dépenses pour tenir son déficit en 2010, 2011 et 2012.
J'en viens aux dépenses de personnel. En exécution, le plafond des autorisations d'emplois de l'Etat s'est élevé en 2011 à 1 949 577 équivalents temps plein (ETP). Les suppressions effectives d'emplois se sont établies à 31 728 ETP, correspondant aux effets en année pleine des suppressions de 31 194 postes en 2010 et de 32 006 postes en 2011. A périmètre constant, sur les 63 884 départs constatés, 31 821 emplois n'ont pas été remplacés, soit un taux de non-remplacement de 49,8 %, proche de la cible annoncée. Le taux de non-remplacement a dépassé 72 % dans six des treize ministères - Economie et finances et Affaires étrangères notamment -, ce qui pose la question des moyens humains du service public. Malgré la poursuite des suppressions de postes, les dépenses de personnel ont continué de progresser de 1,7 % en 2011 à périmètre constant. Elles ont atteint 117,7 milliards d'euros en exécution. Hors pensions, elles ont progressé de 0,5 %. Les économies d'emplois résultant des suppressions de postes ont entraîné 926,3 millions d'euros d'économies, dont l'impact a toutefois été plus que compensé par les mesures catégorielles, les effets de la revalorisation du point d'indice, du glissement vieillesse-technicité, et d'autres mesures dont la garantie individuelle du pouvoir d'achat et les mesures sur les bas salaires. Preuve qu'il n'est pas simple de stabiliser la masse salariale en valeur !
La charge de la dette excède désormais les dépenses de fonctionnement, passant de 40,5 à 46,26 milliards d'euros, soit une progression de 14,2 %. Elle représente 16 % des dépenses de l'Etat. Cette augmentation s'explique pour 60 % par un effet volume et pour 25 % par l'inflation.
La situation nette de l'Etat se dégrade : son actif s'élève à 928 milliards d'euros, son passif, à 1 762 milliards. Son résultat patrimonial s'établit à moins 86,5 milliards, dégradant une situation nette déjà négative.
Enfin, 10,8 milliards d'euros sont prévus au titre des provisions pour litige, en hausse de 761 millions par rapport à 2010, mais le Gouvernement ne transmet pas le détail des procédures et des risques encourus pour « ne pas porter à la connaissance de tiers l'appréciation que l'Etat porte sur les perspectives des affaires en cours ». Ce sujet a été abordé quand nous avons évoqué la fiscalité des OPCVM.
M. Philippe Marini, président. - Pour l'essentiel, en ce qui concerne les chiffres et leur mise en perspective, je souscris à l'analyse qui vient d'être faite. Je regrette toutefois que la diminution des dépenses soit qualifiée d'« artificielle ». Elle découle de la non-reconduction de certaines dépenses. On peut parler d'un effet arithmétique favorable, voire d'une aubaine pour le déficit de 2011, mais la baisse n'est pas « artificielle ».
Il y a en effet lieu de creuser un peu la question du respect des normes zéro valeur et zéro volume. Il est de tradition que les gouvernements énoncent des normes et fassent tout pour pouvoir dire qu'ils les respectent, fût-ce au prix de légers mais opportuns changements de méthode... Nous verrons si cette règle se confirme. Il ne faut pas dire : « Fontaine, je ne boirai pas de ton eau » !
Le montant des dépenses fiscales et un sujet important, qu'il faudra traiter le moment venu. Ces dépenses étant évaluatives, et non limitées arithmétiquement et juridiquement comme le sont les dépenses budgétaires, les conditions de leur prévision et leur exécution doivent être étudiées de près. L'examen de cette loi de règlement permet-il de progresser dans la compréhension des mécanismes de prévision des dépenses fiscales ? Comment mieux cerner le phénomène ?
M. Aymeri de Montesquiou. - Une simple question de compréhension : dans le tableau retraçant la situation nette de l'Etat, pourquoi parle-t-on de chiffre 2010 « retraité » ?
M. François Marc, rapporteur général. - Pour que la comparaison avec les chiffres de 2010 ait du sens, il faut que le périmètre soit identique. Retraiter les chiffres de 2010 signifie les « reconditionner » pour faciliter la comparaison avec ceux de 2011. Il s'agit de corrections à la marge. Vous aurez dans le compte général de l'Etat 2011 la liste de tous les retraitements opérés.
Parler de diminution « artificielle » des dépenses est peut-être excessif. Reste que, si le budget 2011 apparaît comme amélioré, c'est bien parce que le budget 2010 a été « plombé » par une dépense de 33,4 milliards. Cette dépense étant en réalité étalée dans le temps, il s'agit bien d'un artifice de présentation : disons que les comptes de 2010 ont été artificiellement alourdis.
M. Philippe Marini, président. - La dépense est étalée. Si vous qualifiez la réduction d' « opportune », tout le monde vous suivra !
M. François Rebsamen. - Disons fort opportune !
M. François Marc, rapporteur général. - Les normes de dépenses sont globalement respectées, même si les plafonds sont dépassés. Si elles sont contournées, c'est la preuve qu'elles sont contraignantes, ce qui devrait rassurer ceux qui sont chargés du contrôle !
Il faudra en effet porter un regard attentif sur les dépenses et niches fiscales lors de la loi de finances pour 2013.
M. Philippe Marini, président. - Il va falloir dénicher un certain nombre d'habitants de ces niches.
M. François Marc, rapporteur général. - Sans se faire mordre...
M. Philippe Marini, président. - Ce ne sont plus les mêmes qui risquent de se faire mordre...
M. Charles Guené. - La réforme de la taxe professionnelle avait pour but essentiel de diminuer les charges des entreprises et pour but accessoire que l'Etat cesse de contribuer autant à l'impôt économique : il versait environ la moitié de l'impôt économique, malgré les tentatives pour bloquer la part indexée. En 2010, par le biais de la compensation relais, le surcoût de la réforme était de 7,8 milliards d'euros. En régime de croisière, la réforme ne coûte plus que 4,8 milliards. Mathématiquement, le déficit budgétaire s'en trouve amélioré de 3 milliards.
Je porterai toutefois un jugement plus nuancé que M. Marc : sans réforme, l'Etat aurait eu à payer au moins ce surcoût, voire davantage ! Il s'agit certes d'un évènement conjoncturel et exceptionnel, mais aussi d'une volonté d'améliorer le déficit budgétaire.
M. François Trucy. - Certains constats sont difficiles et douloureux. Quand on analyse l'évolution de la dépense liée à la réduction des emplois budgétaires, il faut tenir compte de l'engagement du précédent gouvernement de redistribuer la moitié de l'économie potentielle réalisée sous forme de mesures catégorielles. Quant aux dépenses liées au point d'indice et au glissement vieillesse-technicité, elles découlent inéluctablement des garanties qu'offre le statut des fonctionnaires. Reste le supplément de 447 millions, qui correspond à des mesures catégorielles exceptionnelles, garantie individuelle du pouvoir d'achat et mesures sur les bas salaires.
M. Philippe Marini, président. - Cela témoigne du caractère social de la politique conduite, en faveur des fonctionnaires les plus modestes...
M. François Trucy. - La vraie conséquence du non-renouvellement d'un départ sur deux, c'est qu'à terme, il y aura moins de retraites de fonctionnaires à payer !
M. Philippe Marini, président. - Vous soulignez la politique généreuse de pouvoir d'achat pratiquée à l'égard des fonctionnaires par le précédent gouvernement !
M. Richard Yung. - Quel paradoxe : on économise 900 millions d'euros, mais on dépense 1 300 millions ! La masse salariale augmente de 400 millions malgré le non-remplacement d'un départ sur deux ! Cela doit nous conduire à nous interroger sur cette politique... Les mesures catégorielles en faveur des bas salaires étaient sans doute nécessaires, mais on voit bien les limites de l'exercice.
En outre, je m'interroge sur la progression du déficit budgétaire entre 2007 et 2009 : en deux ans, il a quadruplé, passant de 34 à 138 milliards d'euros ! Est-ce la conséquence de la politique fiscale menée ?
M. Jean Arthuis. - C'est la conséquence de la relance !
M. Philippe Marini, président. - Cela montre que le précédent gouvernement affichait à l'égard de la fonction publique une sévérité qu'il ne pratiquait pas. Le Gouvernement actuel afficherait-il une bienveillance qu'il ne pratiquera pas ? Le doute est permis.
M. Jean-Paul Emorine. - N'oublions pas que nous avons traversé une crise épouvantable ! Quand le Gouvernement Fillon a annoncé les investissements d'avenir, ce qui relevait d'un choix politique, vous les aviez bien comptés dans le déficit. Je me souviens des commentaires de l'époque...
La réforme de la taxe professionnelle traduisait le souci du gouvernement de l'époque de ne pas aggraver la charge de l'Etat tout en donnant de l'oxygène aux entreprises. La compensation va avoisiner les 4 milliards d'euros. Il s'agit bien d'une politique de soutien aux entreprises. La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises fait l'objet d'une péréquation entre départements en fonction des dépenses d'aide sociale ou de la longueur des voiries.
Certaines missions dépassent les plafonds triennaux ? Je me réjouis que ce soit dans des domaines aussi importants que la recherche et l'enseignement supérieur, le travail et l'emploi ou la ville et le logement !
L'économie découlant du non-remplacement d'un départ sur deux dans la fonction publique a été réaffectée pour moitié à la masse salariale : l'honnêteté intellectuelle exige de le faire figurer dans le tableau retraçant l'augmentation des dépenses de personnel. A la SNCF, dont j'ai été administrateur, la masse salariale augmentait de 3 % à 4 % par an, contre 1 % à 2 % dans d'autres secteurs... La Cour des comptes tient compte de cette politique en faisant valoir que le Gouvernement aurait dû intégralement supprimer la dépense liée à la réduction du nombre de fonctionnaires. Il faut rétablir la vérité !
Les dépenses exceptionnelles ? Elles sont nécessaires. Je rappelle que la loi de finances pour 2002, signée par le gouvernement Jospin, avait oublié le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) par les conseils généraux !
M. Edmond Hervé. - Je n'ai jamais mis en cause le principe des investissements d'avenir, mais leurs modalités sont à revoir. Ne tardons pas trop à étudier la question des dépenses fiscales.
En tant que rapporteur de la mission « Justice », j'appelle votre attention sur les conséquences du développement des partenariats public-privé, qui rigidifient à terme le budget. Certaines économies sont impossibles : impossible notamment de réduire les frais de justice, d'autant que nous avons multiplié les textes et les demandes d'expertise.
Enfin, je félicite M. Marc pour la qualité de son rapport et la justesse de ses expressions.
M. Philippe Marini, président. - Votre solidarité sera appréciée par le rapporteur général !
M. Jean Germain. - Il faudra aborder frontalement le sujet des dépenses de personnel. Expliquer à l'opinion que la suppression d'un fonctionnaire sur deux se traduit par des dépenses supplémentaires peut conduire à perdre en crédibilité, tant cela paraît contre-intuitif ! Tous les économistes disent qu'il faut stabiliser la masse salariale des administrations publiques. Il va falloir se montrer plus mendésistes ! Plutôt que de lancer des oukases contre les fonctionnaires qui seraient trop nombreux et incompétents, affirmons que le niveau actuel de la masse salariale dans les administrations d'Etat ne doit pas être dépassé.
Le compte d'affectation spéciale des pensions civiles et militaires ne porte « que » sur les 53 milliards d'euros par an de contribution directe de l'Etat, ce qui conduit à se demander s'il faut continuer à ne retracer ces dépenses qu'au moment de leur paiement ou les intégrer en amont, dans une partie du traitement. Quels que soient les ministres, cette question est incontournable.
M. Guené a utilisé des éléments de langage pour nous dire combien la réforme de la taxe professionnelle a été excellente, mais certains d'entre vous ont pu, au mois de septembre, se rendre compte par eux-mêmes de ses effets électoraux.
M. Philippe Marini, président. - Mon cher collègue, vous devriez vous en réjouir profondément.
M. Jean Germain. - Monsieur le président, nemo auditur propriam turpitudinem allegans. Cette réforme n'a pas eu l'effet escompté. A-t-elle amélioré la compétitivité des entreprises ? J'en doute. A-t-elle complètement perturbé les collectivités ? On peut dire que oui !
J'en reviens aux dépenses de personnel, qui ont augmenté alors que certaines ont été externalisées puisque, par exemple, la dotation des universités finance désormais des postes d'enseignants qui n'apparaissent donc plus comme tels dans le budget de l'Etat.
Enfin, merci au rapporteur général pour la concision et la justesse de ses propos.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Mon intervention portera sur l'AFITF (l'agence de financement des infrastructures de transport de France) qui relève d'un programme dont je suis rapporteure spéciale. Alors que le budget de l'agence s'élève à 2 milliards d'euros, financés pour moitié par ses ressources propres et pour moitié par l'Etat, l'augmentation massive de ses engagements est inquiétante : ils s'élèvent à 9 milliards ce qui donne lieu à un total de restes à payer de 14 milliards.
Dans la mesure où la taxe sur les poids lourds, représentant environ 1 milliard d'euros, n'entrera en application que mi-2013, la soutenabilité financière de l'AFITF pose question et représente un vrai risque pour le budget de l'Etat, appelé à augmenter sans cesse ses dotations. Il y a là un sujet de contrôle dont notre commission pourrait se saisir l'an prochain.
M. Philippe Marini, président. - Nous attendons avec intérêt les travaux que vous ne manquerez pas de lancer dans ce domaine.
Mme Marie-France Beaufils. - Des différences importantes existent entre l'évaluation des recettes et leur réalisation, différences imputables à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et à l'impôt sur les sociétés, mais aussi à l'auto-liquidation du bouclier fiscal par les personnes assujetties à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF). Comme le rapporteur général et M. Hervé, je suis d'avis de regarder de plus près les dépenses fiscales.
La croissance de la charge de la dette étant pour 25 %, nous dit-on, attribuable à des emprunts indexés sur l'inflation, que sait-on de l'ancienneté de ceux-ci et de la façon d'en sortir ? Ce n'est pas toujours la bonne solution.
Si les taux de non-remplacement des personnels ont été très forts dans certains ministères, les effectifs des services du Premier ministre ont en revanche crû de 145 % ! Quant aux mesures catégorielles adoptées, dont il n'est pas sûr qu'elles aient correspondu aux pratiques habituelles, il faudrait savoir à qui elles ont bénéficié. A des personnels d'encadrement ou bien à des agents des catégories B et C ? Pour le reste, comme il le sait, je ne partage pas les propos de Jean Germain sur les dépenses de personnel.
Il conviendrait aussi d'observer en profondeur comment la révision générale des politiques publiques (RGPP) a eu des conséquences très lourdes sur la dynamique économique des territoires, en se traduisant en retour par des pertes de recettes.
Si le rapport indique que les concours de l'Etat aux collectivités territoriales ont été presque stabilisés, le tableau présenté par le rapporteur général sur les incidences financières de la réforme de la taxe professionnelle par l'Etat conduit à s'interroger sur l'effet de cette réforme et à comparer la situation avec ce qui prévalait auparavant, c'est-à-dire 2009. En outre, comme le démontre le rapport Laignel, rendu dans le cadre du comité des finances locales, cette stabilisation des concours s'est traduite par une baisse de l'investissement public, dont les effets se font fortement sentir sur le secteur du bâtiment et des travaux publics.
M. Philippe Marini, président. - En écoutant Marie-France Beaufils, je me prenais à imaginer sur Public Sénat un débat avec M. Germain arbitré par François Trucy sur la gestion de la masse salariale de la fonction publique...
M. Yannick Botrel. - Je souhaiterais savoir quel est le montant réel de la dette de l'Etat selon les normes nationales.
Indépendamment de l'impact de la réforme de la taxe professionnelle sur les finances de l'Etat, peut-on savoir quel a été son effet sur la compétitivité des entreprises ?
M. François Rebsamen. - Je pense moi aussi qu'il faudrait disposer des chiffres de 2009 pour mesurer l'effet exact de la reforme de la taxe professionnelle. Nous n'avons pas besoin d'analyser son effet sur la désorganisation des collectivités territoriales, car nous la constatons tous les jours, dans la mesure où ce transfert de l'Etat aux collectivités, décidé dans la précipitation, l'improvisation et l'absence de concertation, pèse sur la capacité de prévision budgétaire et d'investissement de ces dernières. Il ne suffit pas de dire « cela aurait pu être pire ». La seule vérification qui vaille est celle des effets sur l'emploi par chaque catégorie d'entreprises.
Les mesures catégorielles appellent un grand nombre d'interrogations puisque certaines d'entre elles devraient avoir des incidences jusqu'en 2015 ! Des engagements pluriannuels ont été pris. Je connais par exemple un ministère pour lequel ces mesures représentent à elle seules une augmentation de 7 % des dépenses de personnel ! Il ne s'agit pas seulement des mesures en faveur des bas salaires, mais aussi d'augmentations visant l'encadrement, à visée électoraliste.
M. Philippe Marini, président. - Il faut effectivement mettre en oeuvre ces mesures qui témoignent du dialogue social existant entre le précédent gouvernement et les syndicats de la fonction publique. Il y a eu des avancées...
M. Francis Delattre. - C'est sûr, il y a eu des résultats !
M. Philippe Marini, président. - ... même si cela pose problème dés lors que, comme il le faut sans doute, l'on en revient à une logique plus quantitative.
M. Philippe Dominati. - Ayant depuis des années critiqué l'intervention de l'Etat dans l'économie, je ne puis que me féliciter du débat que nous avons ce matin.
Je suis aussi heureux, monsieur le rapporteur général, de vous entendre évoquer notre incapacité à infléchir les dépenses de personnel, et j'espère que cela vaut engagement de votre part. La croissance de 1,7 % de ces dépenses met en évidence le leurre de la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux et la nécessité d'aller plus loin pour parvenir à la stabilité.
Enfin, concernant la provision de 10,7 milliards d'euros pour faire face aux risques liés aux contentieux, si je comprends parfaitement que Bercy, pour des raisons juridiques, ne veuille pas communiquer, j'espère en revanche que notre rapporteur général, est, quant à lui, tenu informé.
M. Philippe Marini, président. - Certains aspects de la pensée libérale semblent rejoindre la pensée d'inspiration mendésiste évoquée par M. Germain...
M. Jean Arthuis. - Je me félicite du débat que nous avons, dans la mesure où la loi de règlement est le moment de vérité budgétaire. Toute la question est maintenant de donner une traduction comptable à cette vérité.
Si la baisse des effectifs se fait en achetant la paix sociale par des mesures catégorielles à destination des professeurs ou des policiers, l'on aboutit à une contradiction insupportable. La difficulté est de vouloir baisser les dépenses de personnel sans se raconter d'histoires, car si des habiletés de communication peuvent donner une satisfaction momentanée, le réalisme finit rapidement par s'imposer. Pour cela, il faudrait que nous parvenions, au-delà des clivages, à faire prévaloir un certain nombre de principes, ce qui ferait progresser la pensée politique dans ce pays et améliorerait aussi sa crédibilité. L'un de ces principes pourrait porter sur le temps de travail des fonctionnaires.
Pour compléter notre information il conviendrait sans doute de faire figurer les provisions pour pensions à payer, auxquelles s'ajouteraient les garanties données par l'Etat aux régimes spéciaux et au régime général.
Enfin, depuis que nous savons désormais que lorsqu'un Etat de la zone euro est en difficulté, ce n'est pas l'Union mais les autres Etats qui interviennent pour l'aider, avez-vous pu, monsieur le rapporteur général, vous faire une idée de la situation des autres Etats membres ? La Cour des Comptes vérifie-t-elle les comptes de ces pays puisque la Grèce, l'Italie, l'Espagne, le Portugal ou l'Irlande peuvent représenter pour nous des dettes latentes susceptibles de détériorer la situation nette de l'Etat ?
M. Philippe Marini, président. - Monsieur le Président Arthuis, grâce au rapporteur général et au contexte, l'examen de la loi de règlement donne lieu à ce débat que vous appeliez de vos voeux.
M. François Rebsamen. - Tous les cinq ans !
M. Serge Dassault. - En tant que rapporteur spécial des crédits de l'emploi, j'étais très choqué de constater que, lorsqu'on l'on propose de diminuer des dépenses que l'on considère inutiles, nous ne sommes pas écoutés, et qu'à l'inverse lorsque l'on propose des augmentations de crédits qui se justifient, l'on n'est pas écouté non plus. Cette fonction est décevante, surtout lorsque l'on constate que l'Etat a abondé, sans nous en avertir, ces crédits de l'emploi de 1,2 milliard d'euros. Pour quoi faire ? On ne sait pas !
La suppression de la taxe professionnelle n'est pas une panacée puisqu'elle s'est traduite par un transfert de charge de l'investissement vers l'emploi, défavorable aux entreprises de main d'oeuvre. Pour ce qui est, par exemple, de Dassault Aviation et de Dassault Systèmes, la réforme s'est traduite par une augmentation de l'impôt payé. Je suis favorable à un retour à la taxe professionnelle ! Pour le reste, j'applaudis des deux mains à toute baisse des crédits budgétaires.
M. Philippe Marini, président. - Ces propos démontrent qu'il n'y a pas de différence entre la pensée du maire honoraire de Corbeil-Essonnes et celle du président d'un grand groupe industriel, ce qui est assez rare.
M. Yann Gaillard. - J'éprouve un malaise croissant en constatant que c'est la première fois que l'examen de la loi de règlement s'accompagne d'un jugement sur la politique du gouvernement précédent. Je n'avais jamais vu ça ! Quelle que soit la grande honnêteté intellectuelle du rapporteur général, il n'a pas pu s'empêcher de porter un jugement sur différentes mesures. Notre commission devient plus politique qu'à son habitude et j'attends avec beaucoup d'intérêt qu'elle revienne à son fonctionnement plus traditionnel lors de l'examen de la loi de règlement de l'an prochain.
M. Philippe Marini, président. - Parfois l'on est tenté de voir les choses en rose avant de s'adapter à la réalité des choses.
M. Philippe Dallier. - La mission « Ville et logement » dont j'étais chargé jusqu'à l'an dernier a connu un dérapage budgétaire lié à la nature de certaines dépenses, mais aussi à une sous-budgétisation chronique. J'espère que nos collègues de la nouvelle majorité obtiendront des crédits à la hauteur des besoins.
Sur la taxe professionnelle, je vous renvoie à l'excellent rapport de Charles Guené dont la publication a été décidée à l'unanimité de la mission commune d'information et je ne peux vous laisser dire que les collectivités auraient, dans leur ensemble, subi les conséquences apocalyptiques de la réforme ! La situation est très différente selon qu'il s'agit de régions, de départements ou de communes, ces dernières ayant bénéficié d'une compensation à l'euro près et certaines d'entre elles, telle que la ville de Paris, ayant même connu un accroissement de leur base fiscale.
Sur la masse salariale, nous avons subi à la fois les inconvénients de notre annonce de la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux et d'une hausse des dépenses, puisque 50 % des économies ont été redistribués. L'exemple de la fusion de la direction générale de la comptabilité publique et la direction générale des impôts est particulièrement emblématique de la façon dont on a acheté la paix sociale, le montant des primes versées à cette occasion n'ayant pas pu nous être communiqué !
J'entends M. Germain évoquer la nécessité d'une extrême rigueur. Si vous souhaitez bloquer le glissement-vieillesse-technicité (GVT) pendant deux ou trois ans, faites-le ! Nous vous accompagnerons de tous nos voeux de succès !
M. Philippe Marini, président. - Voilà un thème intéressant pour notre futur débat.
M. Philippe Adnot. - Il ne faut pas seulement regarder le montant des dépenses fiscales, mais le retour de richesses qu'elles assurent. Plutôt que de pratiquer la politique du rabot que j'ai en horreur, c'est sur un bilan de l'intérêt de chacune de ces dépenses que nous devrions nous fonder.
M. Philippe Marini, président. - Monsieur Adnot, je puis vous reconnaître une grande constance sur ce point.
M. Francis Delattre. - Le montant des engagements hors bilan au titre des pensions s'élève à environ 1 200 milliards d'euros. Il y a une véritable dynamique de ces dépenses, le taux de la contribution employeurs pour les pensions civiles étant passé de 49,9 % à plus de 68 % entre 2006 et 2009, ce chiffre étant de 122 % pour les pensions militaires. Alors que l'ensemble des réformes, y compris celle des régimes spéciaux, devait se traduire par une économie de 4,6 milliards d'euros en 2020, elle pourrait être revue à la baisse du fait des premiers ajustements auxquels il a été procédé, ce qui renvoie chacun à ses responsabilités.
Rappelons en outre que l'une des réformes les plus importantes accomplies ces dernières années fut celle du guichet unique des différents services fiscaux, sur laquelle le gouvernement Jospin avait auparavant échoué. Si elle a été en quelque sorte achetée par la redistribution de 50 % des économies réalisées aux personnels concernés, cela se justifiait largement par la façon dont cette nouvelle organisation a effectivement affecté ces agents.
Monsieur le rapporteur général, nous avons entendu dire que la contribution territoriale pourrait ne plus être déductible de l'assiette de l'impôt sur les sociétés. Si tel était le cas, cela favoriserait-il l'emploi ?
M. Jean-Claude Frécon. - Il serait effectivement intéressant de disposer d'un tableau mesurant les incidences de la réforme de la taxe professionnelle sur le budget de l'Etat par rapport à l'avant 2009.
En tant que rapporteur spécial de la mission relative aux engagements financiers de l'Etat, je note que, si le montant de la charge de la dette a bien été inférieur de 1,4 milliard d'euros au plafond fixé pour la charge de la dette négociable dans la loi de programmation, cette charge a néanmoins augmenté de 5,7 milliards d'euros en 2011 par rapport à 2010.
Serait-il possible de disposer de chiffres démontrant l'effort réalisé sur les dépenses de personnel non seulement par l'État, mais aussi par les collectivités territoriales ? Pour elles, cette réduction ne s'est pas toujours accompagnée de réductions de charges correspondantes ? Une partie de ces charges ont même été transférées, par convention, à des organismes publics ou privés. Est-il possible de disposer d'une évaluation en la matière ? C'est un sujet important, comme en témoigne le partenariat public-privé qui donne l'impression d'une moindre charge pour la collectivité, mais qui, à terme, ne se révèle pas si rentable.
M. François Fortassin. - C'est même une bombe à retardement !
M. Charles Guené. - Les attaques portées contre la réforme de la taxe professionnelle appellent quelques précisions. Notre rapport, qui a été approuvé à l'unanimité et était tout en nuances, a montré que, si la situation était loin d'être parfaite, les entreprises y ont gagné 8 milliards d'euros. Pour 60 % d'entre elles il y a eu un gain, pour 20 % rien n'a changé et les autres 20 % ont été pénalisées. Mais pour ces dernières, la mesure envisagée consistant à inclure la nouvelle contribution économique territoriale (CET) dans la base imposable de l'IS ne sera pas plus favorable. Ensuite, précisons que les chiffres de 2009 apparaissent en creux dans l'évolution affichée pour 2010 et que des informations précises sur le sujet sont disponibles dans plusieurs documents dont le rapport Durieux.
Je ne peux laisser M. Rebsamen nous dire que les collectivités territoriales ne peuvent plus faire de prévisions. Alors que les entreprises n'ont pas de visibilité au-delà de six mois et que la Nation a du mal à voir au-delà d'une année, comment les collectivités pourraient-elles s'exonérer de cette réalité ?
Le rapport de l'Observatoire des finances locales, dont je suis le rapporteur, fait effectivement apparaître une légère baisse des dépenses des collectivités en 2011, mais leur autofinancement s'est accru et elles en ont profité pour rembourser leurs emprunts, témoignant ainsi une certaine inquiétude. Leur moyens n'ont donc pas été réduits et il ne faut pas confondre le ressenti et la réalité.
M. François Marc, rapporteur général. - Je tiens à remercier nos collègues pour l'intérêt qu'ils ont porté à ce débat sur la loi de règlement, débat qui illustre parfaitement le rôle de notre assemblée, chargée de contrôler l'action du Gouvernement. Il m'a donné l'occasion de renouveler des appréciations que j'avais déjà portées lors de l'examen de la loi de règlement de 2010.
Sur la réforme taxe professionnelle, dont le coût s'élève bien à 5 milliards d'euros environ en rythme de croisière, un excellent rapport du Sénat vient d'être publié et la comparaison avec l'avant 2009 est effectivement très intéressante.
Autre sujet, la diminution des effectifs. Rappelons que, si les économies ont été compensées par des mesures catégorielles représentant 60 % du total, une partie de ces mesures serait de toute façon intervenue. Pour les lois de finances initiales pour 2011 et 2012, le Gouvernement avait fait état d'un retour catégoriel, c'est-à-dire de mesures discrétionnaires prises pour répondre à la décision concernant les effectifs, évalué entre 30 % et 40 % de la moindre dépense.
François Trucy, l'explication des 447 millions d'euros tient à des décisions d'indemnisation de personnels de la défense affectés par des restructurations, à des retenues pour fait de grève ou au surcoût d'opérations extérieures.
En réponse à Richard Yung, j'indiquerai qu'entre 2007 et 2009, le produit de l'impôt sur les sociétés a été divisé par deux du fait de la crise, soit une chute de recettes de 25 milliards d'euros. Un certain nombre de mesures expliquent aussi la dégradation du déficit budgétaire, tel que le paquet TEPA pour 10 milliards d'euros.
Jean-Paul Emorine a évoqué les investissements d'avenir. Nous obtiendrons sans doute des éclaircissements complémentaires lors de l'audition du commissaire général à l'investissement dont le Gouvernement souhaite d'ailleurs renforcer le rôle. Rappelons toutefois que notre commission, par la voix de ses rapporteurs généraux, a toujours été critique sur le mécano budgétaire induit par ces investissements.
Il a évoqué également la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et la péréquation, à propos de laquelle tout n'a pas encore été validé.
A Edmond Hervé et Philippe Adnot, revenus sur la question des dépenses fiscales, je répondrai qu'il y aura lieu de préciser les choses à l'automne lors du débat sur les prélèvements obligatoires. Alors que le rapport Guillaume avait noté de 0 à 3 chacune des dépenses fiscales en fonction leur intérêt socio-économique, le Gouvernement précédent s'était plutôt attaqué à des niches bien notées ! Dans cette chasse aux niches, s'il est un sujet auquel il faudra s'atteler rapidement, c'est bien celui de l'identification de celles qui sont les plus improductives.
Jean Germain, je ne crois pas que l'on puisse faire état de dérapages sur les dépenses liés à la réforme des universités dans la mesure où elle s'est faite à dépenses constantes.
Concernant l'augmentation des engagements de l'AFITF, l'on ne peut qu'encourager Marie-Hélène Des Esgaulx dans le travail qu'elle entreprend.
La croissance des effectifs des services du Premier ministre s'explique surtout par celle des autorités administratives indépendantes. Il nous appartiendra d'examiner, dans les semaines et les mois qui viennent, les propositions que nous fera chaque ministre sur le fonctionnement de l'Etat.
La dette au sens de la comptabilité nationale et la dette maastrichtienne (qui contrairement à elle est consolidée, et évaluée en valeur nominale, et non en valeur de marché) ne prennent pas en compte des flux aussi virtuels entre administrations publiques que ceux correspondant aux investissements d'avenir, budgétairement décaissés mais ensuite conservés par les opérateurs ou redéposés au Trésor. La seule chose qui compte, c'est l'argent qui est effectivement injecté dans l'économie par les administrations publiques considérées globalement : c'est lui, et lui seul, qui correspond à l'augmentation de dette publique.
Philippe Dominati se félicite du respect des grands principes. L'avenir montrera si l'inflexion des dépenses publiques se confirme. Nous devons nous engager dans ce sens.
Sur les litiges à venir, la LOLF donne au rapporteur général tous pouvoirs pour contrôler sur pièces et sur place, à Bercy, tous les éléments nécessaires à son information détaillée. Il reste des choses à éclaircir.
Je remercie Jean Arthuis pour sa riche intervention, qui m'incite à beaucoup voyager, pour pouvoir porter une appréciation sur les comptes des autres Etats et savoir si les 12 milliards d'euros prêtés à la Grèce ont quelque chance d'être restitués...
M. Albéric de Montgolfier. - Je peux vous répondre sans voyager !
M. François Marc, rapporteur général. - Compte tenu des échéances européennes qui sont devant nous, nous devrons porter un regard attentif sur ces questions. Je constate que la Cour des comptes elle-même n'est pas encore entrée dans cette démarche...
M. Jean Arthuis. - Cela pose un vrai problème de gouvernance.
M. François Marc, rapporteur général. - Sur les engagements de retraites hors bilan, peut-être convient-il en effet de faire preuve de davantage de vigilance dans l'analyse des risques. Dans le compte général de l'Etat, les engagements relatifs aux fonctionnaires civils et militaires atteignent 1 192 milliards d'euros, auxquels il convient d'ajouter 108 milliards pour les fonctionnaires de La Poste, 33 milliards pour les ouvriers d'Etat et 19 milliards pour les autres pensions, l'ensemble des engagements hors bilan s'élevant à plus de 1 300 milliards d'euros. La France est un grand et beau pays, capable d'y faire face, je n'ai pas d'inquiétude à ce sujet.
Pour Serge Dassault, la réforme de la taxe professionnelle n'est pas une panacée. Peut-être faudra-t-il, en effet, prévoir des ajustements.
Je n'ai pas d'éléments précis pour répondre aux interrogations de Philippe Dallier sur le logement. Nous devons réfléchir aux variations et aux montants des dépenses fiscales, comme nous y appelle Philippe Adnot.
Je réponds à Francis Delattre sur les cotisations employeurs que, pour l'instant, la contribution économique territoriale (CET) est déductible de l'IS, comme la taxe professionnelle l'était...
M. Francis Delattre. - Cela va-t-il durer ?
M. François Marc, rapporteur général. - En 2011, la hausse de l'IS liée à la CET est de 1,6 milliard d'euros...
La question de Jean-Claude Frécon sur l'effet des partenariats publics privés sur les engagements de l'Etat est bonne. Elle appelle des investigations et un suivi attentif.
- Présidence de Mme Fabienne Keller, vice-présidente -
EXAMEN DE L'AMENDEMENT PROPOSÉ PAR LE RAPPORTEUR GÉNÉRAL
M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement que j'ai déposé crée un article additionnel après l'article 8, tendant à insérer chaque année au projet de loi de règlement et rapport de gestion une annexe détaillant l'ensemble des garanties accordées par l'Etat. Il répond à une question soulevée depuis plusieurs années par MM. Marini et Arthuis. M. Frécon a obtenu que la commission demande à la Cour des comptes un meilleur recensement des engagements hors bilan. Lors de la discussion du projet de loi de règlement de l'année dernière, nous avions obtenu un engagement du ministre à ce sujet. Certes, il n'a pas complètement abouti, mais l'Assemblée nationale a, de son côté, pris une initiative de même esprit. La Cour des comptes s'est inquiétée du manque d'information du Parlement sur ce point.
M. Jean Arthuis. - Cet amendement va dans la bonne direction. Il serait temps d'harmoniser, au niveau européen, ces dispositions, dans le cadre de la solidarité des Etats membres de la zone euro. Il serait vain de parler de règle d'or si les mêmes principes de présentation des comptes publics et les mêmes diligences ne sont pas appliqués par tous. Il convient d'insister pour que le Gouvernement soumette ce point au débat lors des prochaines rencontres destinées à améliorer la gouvernance de la zone euro.
Une nouvelle norme de présentation des comptes a été adoptée en 2011 pour les PPP, que l'on a vu se multiplier, à l'époque où ils apparaissaient comme une facilité de financement, allégeant le budget, mais le plombant en fait à terme par de nombreuses annuités. Cette norme assimile les PPP à de l'endettement pur et simple. Les premiers tableaux que j'avais vus alors étaient incomplets. Est-on sûr aujourd'hui de la sincérité de ce document ?
M. Jean-Claude Frécon. - Cet amendement répond à mon dernier rapport. La Cour des comptes elle-même faisait part, dans le sien, de ses incertitudes sur les conséquences de certains engagements financiers. Cela concerne nos obligations européennes.
M. Vincent Delahaye. - Ce texte est insuffisant. Un tableau devrait retracer l'ensemble des engagements hors bilan : non pas uniquement les garanties, mais aussi les prêts accordés à des Etats européens...
M. Jean Arthuis. - Les prêts sont comptabilisés en actifs.
M. Vincent Delahaye. - Oui, mais il faut analyser les risques qu'ils comportent. Je crains que ce nouvel article ne nous aide pas à y voir plus clair. Les réserves de la Cour des comptes sur la certification des comptes 2011 font état de nombreuses incertitudes sur ces engagements hors bilan. Aussi la rédaction de cet amendement me laisse-t-elle dubitatif.
M. Albéric de Montgolfier. - Les engagements hors bilan incluent-ils les appels en garantie au titre de l'établissement public de financement et de restructuration (EPFR), où je siège, qui coiffe le consortium de réalisation (CDR) du Crédit Lyonnais ?
Mme Fabienne Keller, présidente. - Il existe encore !
M. Albéric de Montgolfier. - Oui, il subsiste de nombreux contentieux, qui peuvent rapporter, en cas d'issue favorable, ou déboucher sur un appel en garantie de l'Etat, comme dans une affaire récente.
M. Francis Delattre. - Il convient de viser les PPP. En termes de droit civil, il faudrait mentionner les « garanties et cautions » plutôt que les engagements.
M. Jean Arthuis. - Seules les garanties accordées par l'Etat sont concernées. Dans certaines situations, l'Etat s'engage davantage. Ainsi, un établissement public en difficultés financières serait à la charge de l'Etat, même si celui-ci ne lui a pas accordé sa garantie. Il conviendrait de viser l'ensemble des garanties mises à sa charge.
M. François Marc, rapporteur général. - Nous nous en tenons au champ de l'article 34 de la LOLF, qui fixe les conditions d'octroi de la garantie de l'Etat. Celle-ci ne peut être fondée que sur les dispositions d'une loi de finances.
M. Jean Arthuis. - On aime bien se raconter des histoires. Il faut insister sur la réalité des engagements de l'Etat. L'opacité que nous avons longtemps cultivée provient du temps du franc, lorsque celui qui en disait trop était taxé de « mauvais Français ». Nous n'en sommes heureusement plus là. Avec l'euro, nous sommes entrés dans l'ère de la transparence.
M. Roland du Luart. - Cet amendement est clair et bien rédigé. Je le voterai tel qu'il est présenté. Il marque une belle avancée, conforme à ce que nous avons demandé des deux côtés de notre assemblée.
Mme Fabienne Keller, présidente. - La Cour des comptes nous rendra à l'automne un rapport sur l'ensemble du hors-bilan, en application de l'article 58-2 de la LOLF, ce qui nous permettra de poursuivre ce débat.
M. François Marc, rapporteur général. - En effet, cet amendement prolonge le travail mené par MM. Marini et Frécon. Le compte général de l'Etat dresse une liste des garanties non exhaustive. Cet amendement a pour effet d'en améliorer le recensement, afin d'en connaître l'ensemble et de mieux informer le Parlement. Je vous propose d'en rester là pour le moment.
L'amendement n° 1 portant article additionnel après l'article 8 est adopté.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption du projet de loi n° 655 (2011-2012), adopté par l'Assemblée nationale, de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2011 ainsi complété.
Débat d'orientation des finances publiques (DOFP) pour 2013 - Examen du rapport d'information
La commission procède ensuite à l'examen du rapport d'information de M. François Marc, rapporteur général, préparatoire au débat d'orientation des finances publiques (DOFP) pour 2013.
M. François Marc, rapporteur général. - La situation de nos finances publiques dépend évidemment de l'évolution de la crise de la zone euro, que nous avons abordée avec M. Moscovici en commission et avec le Premier ministre en séance publique. C'est le 23 juillet, lorsque je présenterai mon rapport sur le projet de loi de finances rectificative que j'analyserai de manière détaillée l'exécution 2012 du budget de l'Etat. Il me faut d'abord évoquer l'héritage de la précédente législature...
M. Francis Delattre. - Profitez-en ! Vous ne pourrez plus l'invoquer longtemps !
M. François Marc, rapporteur général. - Je me doutais que vous apprécieriez le terme !
Mme Fabienne Keller, présidente. - Je vous propose de l'abandonner après l'été !
M. François Marc, rapporteur général. - Le Gouvernement actuel ne part pas de zéro, mais d'une situation qu'il trouve, en arrivant à mi-année et après dix années de gestion des finances publiques par une autre majorité. La dette publique s'est accrue de plus de 500 milliards d'euros de 2007 à 2011, elle a quasi doublé depuis 2002...
M. Jean-Claude Frécon. - Celle de l'Etat ?
M. François Marc, rapporteur général. - Non, celle de l'ensemble des administrations publiques. Le déficit public reste supérieur à 5 points de PIB. La responsabilité est...
Mme Fabienne Keller, présidente. - Partagée !
M. François Marc, rapporteur général. - ... collective : le déficit structurel s'est aggravé après chaque crise profonde, mais la crise n'explique donc pas tout ! Lorsqu'elle est survenue en 2008, nous partions d'une situation déjà dégradée.
L'évolution des dépenses publiques est, avec la croissance du PIB et les mesures nouvelles sur les recettes, le déterminant essentiel de l'évolution du déficit. Les dépenses ont augmenté en moyenne de 1,4 % entre 2008 et 2011, contre un objectif affiché de 1 %.
Les prélèvements obligatoires ont massivement augmenté en fin de période.
Dans un premier temps, les gouvernements de M. Fillon ont procédé à des allégements de 25 milliards d'euros. Mais la crise est arrivée, et comme elle ne parvenait pas à maîtriser suffisamment la croissance des dépenses, l'ancienne majorité a été obligée d'augmenter les prélèvements obligatoires de plus de 40 milliards d'euros en 2010-2012 !
Je vous rappelle que c'est la majorité qui a décidé de telles hausses d'impôts qui faisait campagne contre les hausses d'impôts et - pire - niait avoir augmenté les impôts !
En 2012 et 2013, tout se joue du point de vue du respect de nos engagements européens.
L'objectif est de ramener le déficit de 5,2 à 4,5 points de PIB en 2012 et de 4,5 à 3 points de PIB en 2013. Nous examinerons dans quelques jours le projet de loi de finances rectificative. Les moins-values de recettes sont estimées cette année entre 6 et 10 milliards d'euros, soit 7,1 milliards selon le Gouvernement. C'est dans cet esprit que nous examinerons le collectif.
Les moindres recettes de l'IS sont confirmées par la commission des finances...
M. Roland du Luart. - Votre chiffrage est plus pessimiste que celui de la Cour des comptes...
M. François Marc, rapporteur général. - Un peu plus puisque nous évaluons le risque à 3,8 milliards d'euros contre 3,4 milliards pour le Gouvernement... Pour financer les recettes manquantes en 2012, le Gouvernement propose, dans le deuxième collectif de l'année, de prendre 7,2 milliards d'euros de mesures supplémentaires. En 2013, les recettes seraient accrues de 6,1 milliards d'euros supplémentaires, ce qui représente une augmentation globale de 13,3 milliards d'euros par an en « régime de croisière ».
Une partie du chemin de 2013 sera donc accomplie dès ce collectif. Il faut s'en féliciter car le montant total de recettes nouvelles à trouver l'an prochain s'élève à 30 milliards d'euros...
Mme Fabienne Keller, présidente. - Pourquoi la suppression de la TVA « sociale » est-elle présentée par le Gouvernement comme rapportant 0,8 milliard d'euros en 2012, 1,8 milliard en 2013, soit 2,6 milliards en « régime de croisière » ?
M. Jean-Paul Emorine. Il ne faut pas la présenter ainsi !
M. François Marc, rapporteur général. - C'est un tableau fourni par le Gouvernement, en effet. Celui-ci propose de ne pas augmenter le taux de TVA et de revenir sur les allègements de charges sociales, mais il ne remet pas en cause l'augmentation du prélèvement social sur les revenus du patrimoine au taux de 5,4 %.
Mme Fabienne Keller, présidente. - C'est de la belle communication !
M. Francis Delattre. - Il faudrait le savoir avant le débat de la semaine prochaine !
M. François Marc, rapporteur général. - La marche de 2013 est redoutable : l'effort à fournir est le plus important depuis que la série statistique existe, en 1960. Nous ne pouvons que souhaiter bon courage à ceux qui devront présenter la copie.
La politique de finances publiques prévue par le Gouvernement de 2013 à 2017 se fonde d'abord sur la croissance, qui n'est pas contradictoire avec la discipline budgétaire. Le pacte pour la croissance et l'emploi approuvé le 29 juin par le Conseil européen s'élève à environ 120 milliards d'euros, qui iront sans doute plutôt vers les Etats les plus en difficulté. Il est difficile d'anticiper ses effets induits sur notre croissance.
Nous devons respecter les engagements pris vis-à-vis de nos partenaires européens, pour ramener le déficit à 3 % en 2013. C'est une obligation au regard du volet correctif du pacte de stabilité. Lorsque le déficit sera revenu en dessous de 3 %, il faudra aussi respecter le critère de solde structurel, - que le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) va nous obliger à transposer en droit interne - et celui de réduction de la dette.
Je vous propose une révolution doctrinale, consistant à ramener l'hypothèse de croissance potentielle retenue par la commission des finances pour ses simulations, de 2 %, taux vérifié sur longue période, qui gomme les effets de la conjoncture, à 1,5 %, taux plus cohérent avec celui que retiennent les autres institutions et qui nous préparera mieux aux évolutions des règles européennes. J'ai rencontré ce matin Christian de Boissieu, qui situait le consensus des économistes, au lendemain de la réunion du cercle des économistes à Aix-en-Provence, à 1,2 % d'ici à 2020. Notre hypothèse est un peu plus optimiste.
Le Gouvernement propose de ramener le déficit public, au sens maastrichtien, à 3 points de PIB en 2013 et de le résorber en 2017. La dette publique passerait de 86 points de PIB en 2011 à 90,6 points de PIB en 2013, puis déclinerait jusqu'à 82,4 points de PIB en 2017.
L'effort à réaliser s'élève à 90 milliards d'euros. Il serait équilibré en dépenses et en recettes.
Pour 83 milliards d'euros, l'effort proviendra de l'action discrétionnaire du Gouvernement : par rapport à une augmentation des dépenses de 1,5 % par an en volume, on réaliserait une économie d'environ 40 milliards d'euros ; les mesures nouvelles sur les recettes seraient du même ordre. Ce scénario est très proche de celui que préconisait la commission des finances, sur proposition de Nicole Bricq, en novembre dernier. Le Gouvernement a donc tiré parti de la réflexion que nous avons menée au Sénat. Mais ce scénario est aussi très proche de celui présenté en janvier 2012 par François Hollande. Les dépenses ne doivent pas être « massacrées » en 2013, pour éviter les effets récessifs constatés dans certains pays du Sud de l'Europe.
L'objectif de croissance des dépenses de 1 % par an en volume est réaliste : il résulte d'une croissance zéro des dépenses de l'Etat, d'une augmentation de 1,4 % de celles des administrations de sécurité sociale et de 1,5 % des administrations publiques locales.
Que se passerait-il si la croissance n'était pas celle que prévoit le Gouvernement dans sa programmation ? Trois scénarios ont été élaborés, en considérant que le Gouvernement respectera ses objectifs d'évolution des dépenses et de mesures nouvelles sur les recettes. La seule variable qui change par rapport à la programmation du Gouvernement est le taux de croissance du PIB, qui a des conséquences sur l'évolution spontanée des recettes.
Le scénario « de référence » reprend les hypothèses de croissance du Gouvernement en 2012, à une petite différence près, et 2013, mais retient pour les années suivantes le taux de croissance potentielle, que nous fixons désormais à 1,5 %.
Selon ce scénario, l'objectif de 3 % en 2013 serait atteint, mais le respect de la trajectoire budgétaire, et donc le calibrage des mesures à prendre, est extrêmement dépendant des évolutions de la conjoncture.
C'est peut-être la dernière année que notre commission confronte ses scénarios aux prévisions du Gouvernement, le droit européen en cours d'élaboration demandant aux Etats de confier la fixation des hypothèses économiques à un organisme indépendant.
Avons-nous la capacité de répondre aux objectifs fixés : déficit ramené à moins de 3 points de PIB en 2013 ; réduction du déficit structurel de 0,5 point de PIB par an tant que l'équilibre structurel n'est pas atteint ; réduction de 5 % par an de la part du ratio de la dette dans le PIB au-delà 60 points de PIB ? Oui, dans les trois cas, selon le scénario du Gouvernement et notre scénario optimiste. Dans le cadre du scénario de référence de la commission, atteindre le troisième objectif pourrait demander un peu plus de temps. Il n'y a que dans le scénario pessimiste de croissance à 1 % par an que les critères ne seraient pas respectés. Le Gouvernement aurait le temps, dans tous les cas, de s'adapter aux circonstances. Je suis de ceux qui ont totalement confiance en sa capacité de réaction.
Nous ne disposons pas, pour le débat de cette année, des plafonds des crédits des missions.
En revanche, selon la LOLF, le Gouvernement a transmis la maquette et les rapporteurs spéciaux peuvent prendre connaissance des modifications éventuelles dans leurs secteurs. Néanmoins, comme sous le Gouvernement précédent, l'esprit de la LOLF continue de s'éloigner : la maquette budgétaire reflète de moins en moins le périmètre des politiques publiques et s'aligne de plus en plus sur celui des ministères.
Ce débat est néanmoins riche en annonces, puisque le Gouvernement y présente les normes qu'il compte appliquer aux différents types de dépenses, la méthodologie qu'il retient pour trouver des économies et les règles de gouvernance dont il souhaite nous doter.
Les normes transversales maintiennent la stabilisation en valeur des dépenses hors dette et pensions et en volume des dépenses de l'Etat (y compris les prélèvements sur recettes). Pour les dépenses de personnel, l'objectif est de stabiliser les effectifs et la masse salariale et de maintenir le pouvoir d'achat des agents...
M. Philippe Dallier. - Comment faites-vous ?
M. François Marc, rapporteur général. - Je ne sais pas !
M. Philippe Dallier. - C'est une équation impossible...
Mme Fabienne Keller, présidente. - Ce n'est pas magique, c'est « normal »...
M. François Marc, rapporteur général. - Normatif !
M. Jean-Claude Frécon. - La critique est facile...
M. François Marc, rapporteur général. - Chaque ministère va présenter des premières propositions d'ici la fin du mois de septembre, qui seront expertisées par des « équipes mixtes et pluridisciplinaires de fonctionnaires ». Le Parlement sera associé à cette démarche.
Nous saurons dans les jours qui viennent, après que le Conseil constitutionnel aura rendu son analyse, s'il faudra une révision constitutionnelle avant de ratifier le TSCG.
L'encadrement des taxes affectées aux opérateurs est une idée au départ émise par Philippe Marini, reprise par le Gouvernement précédent mais que la commission des finances avait soutenue.
Le monopole des lois de finances sur les dispositions financières était une idée de François Fillon, que le précédent Gouvernement avait voulu inscrire dans sa réforme constitutionnelle de 2008, mais que sa majorité parlementaire n'avait pas acceptée.
M. François Trucy. - C'est vrai !
M. François Marc, rapporteur général. - Le principe du monopole n'avait pas été voté, mais a continué de s'appliquer conformément à la « circulaire Fillon ». Le Gouvernement Ayrault souhaite, sans aller jusqu'au niveau constitutionnel, renforcer le niveau de cette règle dans la hiérarchie des normes...
M. Roland du Luart. - Excellente idée !
M. François Marc, rapporteur général. - Même si cela ne fait pas plaisir à nos collègues des autres commissions, qui y voient une atteinte à leur capacité d'initiative parlementaire...
M. Albéric de Montgolfier. - Merci d'avoir envisagé plusieurs hypothèses de croissance. N'y aurait-il pas lieu de corriger le tableau que vous nous avez présenté sur les mesures du collectif, présentant la suppression de la TVA « sociale » comme une recette ?
Mme Fabienne Keller, présidente. - C'est clair !
M. Albéric de Montgolfier. - En effet, dans son rapport, Nicole Bricq chiffrait les recettes supplémentaires induites par la hausse de TVA à 10,6 milliards d'euros, certes compensée par une baisse des cotisations patronales de 13,2 milliards d'euros, soit un solde de 2,6 milliards d'euros. La suppression de la TVA s'analyse donc comme une perte de recettes de 10,6 milliards d'euros ! Les montants indiqués dans le tableau du Gouvernement ne peuvent provenir que de l'augmentation de la CSG sur le patrimoine.
Mme Fabienne Keller, présidente. - Tout à fait !
M. François Marc, rapporteur général. - L'impact global du dispositif proposé dans le collectif budgétaire sur les recettes des mesures concernant l'ensemble des administrations fait apparaitre un solde de 0,8 milliard d'euros en 2012.
M. Albéric de Montgolfier. - Des mesures ont été annoncées pour les collectivités territoriales, le gel des concours de l'Etat a été voté. D'autres mesures doivent être prises. Je partage l'idée que les collectivités territoriales ne peuvent s'exempter de l'effort de réduction des déficits publics, même si leur situation est différente de celle de l'Etat. Comment, en effet, traiter le cas des collectivités qui, quels que soient leurs efforts de gestion, sont confrontées à l'accroissement de dépenses sociales, comme l'allocation personnalisée d'autonomie, jamais financée ab initio, le revenu de solidarité active (RSA), les dépenses liées à l'enfance, toutes dépenses sur lesquelles les conseils généraux n'ont aucune maîtrise. Nous pouvons participer à l'effort de réduction, il faudrait aussi accepter une conditionnalité et des règles pour des prestations qui augmentent sans contrôle, comme le RSA, ou pour la Seine Saint-Denis qui envoie ses enfants dans d'autres départements...
M. Philippe Dallier. - Ce n'est pas le problème de la Seine Saint-Denis, mais de Roissy !
M. Francis Delattre. - Roissy n'est pas en Seine-Saint-Denis ?
M. Philippe Dallier. - Administrativement, si !
M. Philippe Dallier. - Comment contribuer à l'effort avec ces dépenses qui incombent aux départements ?
M. Jean-Paul Emorine. - Même si vous avez réduit l'hypothèse de croissance potentielle de la commission, qu'adviendra-t-il de tous ces tableaux présentés par le Gouvernement, si survient une nouvelle crise ? L'un de ces tableaux montre tout de même une augmentation de 43,9 % à 46,5 % du taux de prélèvements obligatoires, ce qui n'est pas sans conséquences sur la vie de nos concitoyens...
M. François Marc, rapporteur général. - Oui.
M. Jean-Paul Emorine. - La dette publique atteindra 86 % du PIB en 2016, 85,5 % en 2017. Comment maintenir la progression du pouvoir d'achat des fonctionnaires en stabilisant les effectifs et la masse salariale ?
J'ai toujours combattu, lorsque j'étais président de commission - et je continue, maintenant que je suis des vôtres - la proposition d'un monopole des lois de finances. Tous nos collègues des autres commissions en seraient frustrés. La commission des finances peut être saisie pour avis d'un projet de loi ou d'une proposition de loi d'une autre commission. Cette notion de monopole traduit un manque de considération à l'égard de l'ensemble des autres commissions. J'ai toujours été très rigoureux dans l'application de la discipline budgétaire, l'article 40 est là pour cela, mais je ne crois pas, par principe, au monopole. Nous aurons l'occasion d'en débattre. Je crois au débat et à la démocratie !
M. François Trucy. - Au contraire, je crois que, dans la situation économique actuelle, on peut comprendre que la commission des finances, qui n'est pas aimée, certes, pour l'article 40, soit mieux armée que les autres pour veiller au respect des équilibres budgétaires.
Vous indiquez, monsieur le rapporteur général, que les ministères ne transmettront pas leurs propositions d'économies avant septembre. Nous sommes en juillet. Ce décalage important aura des incidences sur notre session budgétaire.
M. Éric Bocquet. - Nous apporterons notre contribution au débat de fond. Je ne comprends pas pourquoi les choix de mesures nouvelles « mettent le paquet », pour les recettes, sur 2012 et 2013, avant de baisser jusqu'à la fin du quinquennat. Ne peut-on pérenniser certaines de ces recettes sur l'ensemble du quinquennat ? Je pense aux amendements budgétaires que nous avions votés ensemble. Pourquoi tant de recettes en 2012-2013 pour arriver à 3 milliards à la fin du quinquennat ?
M. Roland du Luart. - La croissance trop forte des prélèvements obligatoires m'inquiète. Il faudrait nous situer par rapport à d'autres pays, pour déterminer quelles sont nos marges de manoeuvre. Il faut baisser les dépenses, plutôt que d'augmenter les taxes. Trop d'impôt tue l'impôt. La maîtrise des dépenses n'est pas suffisante. C'est le mal français permanent !
M. Francis Delattre. - Les équilibres des administrations de sécurité sociale doivent également être abordés en tenant compte de la dette sociale.
Aujourd'hui, la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) est chargée d'amortir les déficits passés du régime général, notamment au titre des retraites. Pour cela, elle emprunte sur les marchés financiers.
Cette situation est anormale. Le problème des retraites est connu depuis longtemps. Nous avons certes créé le Fonds de réserve des retraites (FRR) en 1999. Mais faute d'alimentation, il est insuffisant pour faire face au problème de financement actuel.
Je critique également l'ancien gouvernement d'avoir conservé cette situation anormale.
Mme Fabienne Keller, présidente. - Comme Roland du Luart, je m'inquiète des 30 milliards d'euros de prélèvements supplémentaires. Pourtant vous rappelez que 20 milliards d'euros ont déjà été prélevés en 2011 et 2012, ce que vous avez critiqué.
Comme François Trucy, je m'inquiète du retard dans la mise en oeuvre des mesures indispensables, repoussées en septembre, télescopant le débat budgétaire. Où sont les dépenses nouvelles, le contrat d'avenir, le contrat de génération, estimées à 20 milliards d'euros, dans le tableau des grands équilibres ? Elles seraient financées par des économies trouvées par ailleurs, nous dit-on. En ce cas, la ligne D, « maîtrise de la dépense », s'élèverait non pas à 6 ou 9 milliards, mais à 26 ou 29 milliards d'euros. Comment s'en sortir ?
M. François Marc, rapporteur général. - Ma présentation se fonde sur le rapport préparatoire au débat d'orientation budgétaire qui nous a été envoyé par le Gouvernement. L'objectif, ambitieux, s'inscrit dans une contrainte européenne. Il faut tenir compte de notre point de départ pour aboutir en 2017 à une dette revenue à des proportions raisonnables. Cela implique de trouver 90 milliards d'euros pendant le quinquennat, que le Gouvernement souhaite répartir équitablement entre les dépenses et les recettes, soit environ 40 milliards pour les unes et pour les autres, et 8 milliards environ pour la croissance. En raison de l'effet de ces décisions sur l'emploi et le pouvoir d'achat, il est souhaitable de sélectionner dans l'immédiat celles qui seront les moins pénalisantes pour notre économie. Le Gouvernement s'est engagé à hauteur de 40 milliards sur les ajustements de dépenses. Le calendrier de ces mesures peut être un peu reporté dans le temps, par rapport aux recettes disponibles du fait de l'épargne, qui ne réduiraient pas trop la consommation. Mais les recettes prélevées en 2013 ont vocation à demeurer pérennes et à s'ajouter à celles décidées les années suivantes.
Les concours de l'Etat aux collectivités locales sont dans un premier temps maintenus en valeur. Dans un deuxième temps, un pacte de confiance et de solidarité devra être élaboré en partenariat. Faisons confiance à la concertation ! Soyons optimistes !
M. Philippe Dallier. - Ce sont de belles formules !
M. François Marc, rapporteur général. - Monsieur Trucy, fin septembre seront esquissées des réformes de structure. Le volet « dépenses » du budget 2013 est en construction. Le retard de début juillet sera rattrapé.
Monsieur Emorine, 46,5 % de prélèvements obligatoires, c'est lourd, je n'en disconviens pas. Le Gouvernement s'attaquera sans doute autant aux dépenses qu'aux recettes. Monsieur du Luart, nous sommes tous conscients de la nécessité de maîtriser les dépenses, le Gouvernement aussi. Monsieur Delattre, je crains de ne pas disposer d'éléments de réponse précis sur la Cades, mais je fais confiance à votre pugnacité de rapporteur spécial pour les obtenir et nous éclairer.
M. Francis Delattre. - L'éclairage, oui, mais les milliards ne suivront pas !
M. François Marc, rapporteur général. - Madame Keller, vos remarques auraient-elles un lien avec le discours que j'entends depuis quelques jours sur le « matraquage fiscal » ? Je n'ose le penser...
Mme Fabienne Keller, présidente. - 30 milliards d'euros, c'est lourd !
M. François Marc, rapporteur général. - Les tableaux que je vous ai présentés s'entendent « nets du financement de dépenses nouvelles ». De telles dépenses exigeront des économies supplémentaires.
Mme Fabienne Keller, présidente. - C'est bien ce que j'ai dit ! Ce ne sont pas 6 ou 9 milliards, mais 26 ou 29 milliards d'économies qu'il faudra trouver !
M. François Marc, rapporteur général. - Non. Ce que je vous ai présenté tient compte des engagements du président de la République sur les dépenses nouvelles. Si d'autres mesures nouvelles sont nécessaires, pour répondre aux attentes sociales ou à la crise, elles devront - de la même façon - être gagées par des économies supplémentaires.
A l'issue de ce débat, la commission donne acte de sa communication à M. François Marc, rapporteur général, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.