COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mardi 17 avril 2012

- Présidence de M. Philippe Marini, président, puis de Mme Michèle André, vice-présidente -

Bilan des facilités de refinancement mises en place par la Banque centrale européenne (BCE) - Audition de MM. Ramon Fernandez, directeur général du Trésor (DGT), Christian Noyer, Gouverneur de la Banque de France, et Frédéric Oudéa, Président Directeur général de la Société Générale, président de la Fédération bancaire française (FBF)

La commission procède tout d'abord à l'audition de MM. Ramon Fernandez, directeur général du Trésor (DGT), Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France et Frédéric Oudéa, président directeur général de la Société Générale, président de la Fédération bancaire française (FBF), sur le bilan des facilités de refinancement mises en place par la Banque centrale européenne (BCE).

M. Philippe Marini, président. - Nous commencerons cet après-midi studieux, voire austère, par une audition sur les facilités de refinancement, que la Banque centrale européenne (BCE) a décidé d'accorder au système bancaire en décembre dernier. Elles ont constitué la clé de sortie de la crise de liquidités bancaires, un événement singulier dans la crise des dettes souveraines de la zone euro et, à dire vrai, très préoccupant. Ce dispositif, nouveau dans la pratique de la BCE, a consisté à mettre en oeuvre, contre des dépôts de titres en collatéral, des opérations de refinancement en deux tranches de 500 milliards d'euros environ : la première est intervenue dès le 21 décembre 2011, la seconde le 29 février 2012. En tout, la BCE a prêté 1 020 milliards aux banques de la zone euro à un taux de 1 %. Particularité de l'opération, la maturité des prêts consentis : 36 mois, contre 12 jusque-là.

Certes, ces opérations ne sont qu'un élément parmi d'autres mesures, qualifiées de non conventionnelles, que la BCE a mises en place en vue de limiter la crise financière dans la zone euro - par parenthèse, nous serions heureux que vous nous éclairiez sur le sens qu'il convient de prêter à cette expression de « mesures non conventionnelles ». Ces mesures, et surtout les opérations de refinancement à long terme, ont aidé, au moins dans l'immédiat, à stabiliser la situation.

Cela dit, par leur ampleur, elles suscitent de nombreuses interrogations. Nous aurions souhaité davantage de transparence quant à leur montant et à leurs bénéficiaires, l'existence ou non de conditionnalités en termes de renforcement des fonds propres ou d'objectifs économiques à atteindre sur la distribution de crédits aux particuliers, aux entreprise, voire aux collectivités territoriales. Ces opérations apportent-elles des marges de manoeuvre significatives aux banques ? Les autorisent-elles à définir une stratégie de manière plus assurée ? Offrent-elles aux pouvoirs publics, et en l'espèce à la Banque de France et à Bercy, des moyens supplémentaires de dialogue avec le système bancaire ?

Outre ces questions tout à fait fondamentales, qu'en est-il du devenir de ces opérations, sont-elles à considérer comme une exception ou, au contraire, comme le signe annonciateur d'un rôle plus actif de la BCE, de la possibilité de concilier rigueur monétaire et recherche de la croissance minimale indispensable aux économies européennes ?

M. Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France. - Les opérations de refinancement sont un instrument classique de politique monétaire de l'Eurosystème depuis sa création. De fait, en raison de la structure de financement des économies européennes, qui diffère de celle du système américain, les banques sont notre relais naturel pour assurer le financement optimal d'une croissance soutenable à long terme.

Ces opérations présentent un caractère non conventionnel d'abord parce que, depuis octobre 2008, elles sont réalisées à taux fixe, et pour les plus longues opérations, révisable, et en quantité illimitée.

Ensuite, une maturité qui est de plus en plus longue : six mois, puis un an et enfin trois ans. Traditionnellement, il y avait deux types d'opérations de refinancement : d'une part, celles à une semaine, les plus répandues pour les banques centrales, dont le marché interbancaire assurait la transformation en opérations à plus long terme ; d'autre part, celles à trois mois, adoptées depuis l'origine malgré quelques hésitations, qui visaient les régions de la zone euro où le fonctionnement du marché interbancaire n'est pas optimal. Cela n'a jamais été le cas de la France, je le dis d'emblée ; en revanche, les petites banques allemandes avaient l'habitude de se refinancer auprès des grands établissements lesquels se refinançaient ensuite auprès de la Bundesbank.

Enfin, nous avons élargi les garanties acceptées en collatéral de nos prêts en adaptant le niveau de risque. Ce dernier est calculé, soit en fonction de la note délivrée par les agences de notation, soit par d'autres moyens tels que le modèle interne des banques ou encore la note que la banque centrale donne aux crédits. Le calcul repose, en définitive, sur le risque de perte liée à une certaine qualité de crédit.

Cette politique novatrice de l'Eurosystème a levé les blocages du marché interbancaire européen et, par conséquent, les difficultés d'accès au crédit. D'ailleurs, le président de la BCE, vous le vérifierez dans ses discours, parle plutôt de « politique de soutien renforcé au crédit » que de mesures non conventionnelles.

La dernière tranche ayant eu lieu il y a à peine plus d'un mois, il est prématuré de dresser un bilan définitif de ces opérations à trois ans. Néanmoins, il est déjà avéré qu'elles ont clairement apaisé les tensions financières liées au double mur de dettes arrivant à échéance en 2012, celui des dettes souveraines et celui des dettes bancaires. La formation de ce mur s'explique par les émissions d'obligations relativement courtes de trois ans avec garantie de l'État auxquelles de nombreuses banques ont recouru après la faillite de Lehman Brothers. La France avait alors créé le système particulier de la SFEF. Grâce à ces opérations à trois ans, la BCE a permis aux banques qui le souhaitaient de refinancer par anticipation ces dettes à échéance. La hantise du marché liée au mur de dettes de 2012 a ainsi purement et simplement disparu.

Si nous avons éliminé le risque de liquidité, d'autres freins demeurent sur lesquels nous n'avons pas de prise directe : le risque de solvabilité et, en particulier, la faiblesse de la demande qui explique en grande partie le ralentissement du crédit dans la zone euro.

Cependant, ces opérations ont apporté un peu de confiance aux marchés financiers. Les baisses importantes de taux des obligations d'Etat des pays périphériques, la réduction du spread entre l'euribor trois mois et les prêts au jour le jour, et la remontée des indices boursiers sont des évolutions significatives. Je le dis toutefois avec prudence car les développements des dernières semaines rappellent la fragilité de ces évolutions.

Pour nous, ces opérations constituent des fenêtres d'opportunité ; elles donnent le temps aux gouvernements de préparer une véritable sortie de crise dans des conditions moins difficiles, et aux banques de s'adapter aux nouvelles réglementations sans pression excessive.

Pourquoi n'y a-t-il pas d'information publique sur les montants et les bénéficiaires ? Parce ce que nous avons une seule zone monétaire, et tout ce qui pourrait donner le sentiment de la segmenter, entre pays faibles et pays forts, pays du nord et pays du sud, serait dangereux, et aussitôt exploité par ses adversaires.

M. Philippe Marini, président. - C'est donc une position doctrinale.

M. Christian Noyer. - De même, nous ne révélons pas les votes des différents gouverneurs. Et cela, depuis la création de la zone euro. Un vote négatif est aussitôt interprété comme le signe que telle ou telle mesure serait contraire à l'intérêt du pays concerné, ce qui est destructeur ; nous l'avons constaté lors des petites entorses faites à ce principe. La situation est très différente aux Etats-Unis : le gouverneur de la Fed de Chicago peut, au sein du Federal Open Market Committee, voter contre sans qu'on le suspecte de vouloir défendre les intérêts du Midwest. Cette politique de communication est d'autant plus prudente qu'il s'agit de refinancement de banques qui peuvent elles-mêmes être mises sous pression par des acteurs de marché.

En outre, le détail des montants par pays donnerait une image biaisée des opérations : nous refinançons, en France, des filiales de banques italiennes ou allemandes, voire des banques situées hors zone euro ; la réciproque est également vraie.

Quelles conditionnalités ? Nous avons toujours demandé, c'est un élément intangible de notre statut, le dépôt de collatéral tout en adaptant les mesures de sécurité. En revanche, les banques sont libres dans l'utilisation qu'elles font de ces facilités de financement. Leur intérêt, nous avons la faiblesse de le penser, est de faire prospérer leur activité de crédit, pourvu qu'elles soient bien capitalisées. La concurrence assurera le taux le plus favorable aux emprunteurs. De là l'irrigation de l'économie. Ce raisonnement est, au reste, conforté par l'expérience.

Les marges de manoeuvres suffisent-elles ? Sans aucun doute, puisque ces 1 020 milliards d'euros représentent 500 milliards de liquidité complémentaire nette. Les banques ont ainsi la faculté de rembourser leurs emprunts obligataires venant à terme cette année, de réemprunter sur le marché obligataire, mais aussi d'augmenter leurs volumes de crédits et de titres à l'actif de leur bilan.

En l'absence de conditionnalité, y a-t-il des moyens supplémentaires dans le dialogue avec le système bancaire ? Certes, et au niveau national comme dans la zone euro. Lors des réunions régulières que nous tenons avec les grandes banques européennes, nous discutons de l'évolution de la conjoncture, du crédit et du marché. Le problème d'accès aux liquidités étant résolu, nous pouvons nous concentrer directement sur les éventuelles autres difficultés.

Je ne suis pas capable de vous répondre sur le devenir de ces opérations. Pour ma part, j'estime que ces dernières devraient rester exceptionnelles. Je préfèrerais revenir au financement normal par le marché interbancaire comme dans les années de sérénité et de forte croissance d'avant la crise - je ne suis toutefois pas certain que nous y parvenions très rapidement, car les contraintes ont évolué.

M. Ramon Fernandez, directeur général du Trésor. - Le gouverneur de la Banque de France ayant tout dit sur les LTRO à trois ans, je vais plutôt, si vous le voulez bien, apporter un éclairage complémentaire, en rappelant que ces opérations s'inscrivent dans une stratégie globale de réponse à la crise dans la zone euro.

Cinq grandes questions se posaient. D'abord, celle de la gouvernance dans la zone euro, avec des dérapages dans la conduite des politiques publiques, notamment en termes de dette et de déficit, ainsi que du contrôle des écarts de compétitivité. La réponse est passée par le six-pack et le two-pack, auxquels il faut ajouter le traité budgétaire signé par les chefs d'État et de gouvernement en mars. Le tout constitue le premier étage de la fusée, l'objectif étant de redonner confiance en la capacité des Etats de la zone euro à gérer leurs finances publiques et à respecter le pacte de stabilité et de croissance. L'aboutissement de ces travaux a été le Conseil européen du 9 décembre, où a été décidée la mise en place du traité, dont la version finale a été endossée le 30 janvier puis signée par les chefs d'Etats et de gouvernements lors du Conseil européen des 1er et 2 mars.

Deuxième grande question : la BCE est-elle aussi réactive que les autres banques centrales ? Avons-nous les moyens de contrer les attaques à l'encontre de certains pays ou de certains secteurs de notre économie ? Une première réponse a été le lancement du SMP (Securities Markets Program), qui a accompagné le plan de soutien à la Grèce au printemps 2010 ; la BCE a acheté plus de 220 milliards d'euros de titres de dette. Ensuite, le conseil des gouverneurs de la BCE a décidé les LTRO le 8 décembre. Le lendemain, ce qui n'est certainement pas anodin, le Conseil européen adoptait le principe d'un traité budgétaire.

Troisième étage de la fusée, ce que l'on appelle couramment le « Fonds monétaire européen ». Après la création d'un premier avatar, le Fonds européen de stabilité financière, au printemps 2010, nous avons travaillé à renforcer son montant et sa capacité d'intervention. Cette évolution a été actée, là encore, lors du Conseil du 9 décembre, où a aussi été décidée l'accélération de l'entrée en vigueur du second avatar, le Mécanisme européen de stabilité. Lors des récents Ecofin et Eurogroupe de Copenhague, la capacité totale de prêt a ainsi été augmentée de 200 milliards pour atteindre 700 milliards d'euros, soit une somme avoisinant les 1 000 milliards de dollars.

Quatrièmement, la situation du secteur bancaire. Il y a donc eu les LTRO, qui ont répondu aux interrogations sur le fonctionnement du marché interbancaire ; de ce point de vue, il y a un avant et un après décembre 2011. Mais il y a aussi un autre élément dont il faut tenir compte : les opérations de recapitalisation lancées à l'automne 2011. Les banques européennes doivent afficher un ratio de fonds propres de 9 %, ce qui représente 115 milliards d'euros environ de capitaux à trouver à l'horizon de juin 2012.

Enfin, les politiques que les gouvernements nationaux doivent mener chez eux : en Grèce, mais aussi au Portugal et en Irlande, ou encore en Italie, un pays qui a décidé de mesures très ambitieuses.

Un dernier étage de la fusée pourrait se concrétiser lors de la prochaine réunion du G20 à Washington, avec le renforcement des ressources du FMI, afin de consolider le pare-feu mondial - et plus seulement européen - face à la crise.

La BCE prend ses décisions en toute indépendance, mais des discussions existent, et c'est dans le cadre de cette stratégie globale, sinon coordonnée, que la BCE a lancé les LTRO.

M. Frédéric Oudéa, président directeur général de la Société Générale, président de la Fédération bancaire française. - Voici concrètement la situation du point de vue des banques fin 2011. Les marchés s'interrogeaient sur notre capacité de refinancement à long terme et, par là, sur notre aptitude à écarter le spectre du credit crunch. Le risque était grand pour les économies européennes, ce qui aurait rendu le maintien de la réduction des déficits publics encore plus ardu. Certains, déjà, évoquaient une croissance négative de 2 % pour l'année suivante. Les banques françaises, comme toutes les banques européennes, avaient dû faire face en 2011 au retrait massif des fonds monétaires américains.

Dans ce contexte, les LTRO ont été une excellente décision. Elles n'ont pas tout réglé, le gouverneur l'a bien dit. En revanche, elles ont apaisé les peurs extrêmes des marchés ; elles ont permis aux banques de continuer à financer l'économie et donné le temps aux gouvernements et aux banques de mener les réformes structurelles qui, par définition, ont besoin de temps.

Je ne connais pas non plus les chiffres exacts ; en revanche, je sais que 500 milliards depuis le début de l'année, c'est à la fois beaucoup et très peu. Peu, car l'encours total des prêts aux entreprises et aux particuliers en Europe est de 10 000 milliards d'euros. Au total, la BCE a donc injecté 3 % à 5 % de liquidités supplémentaires seulement. Dans le même temps, l'effet de cette décision a été considérable : ce filet de sécurité a entraîné le retour de la confiance des investisseurs. Depuis le début de l'année, les banques françaises peuvent de nouveau aller sur le marché normal de la dette senior. Toutes les banques françaises ont profité de la baisse du fameux spread pour se refinancer long. Une excellente nouvelle puisque, du coup, les banques se sont engagées dans le financement de l'économie.

Depuis trois ans, le secteur bancaire français a été plus dynamique que n'importe quel autre en Europe ; en 2011, seule la Finlande a fait mieux. Fin 2011, la croissance des prêts était de 5,1 % par rapport à l'année précédente, elle se maintient à 5 % fin février 2012 par rapport à février 2011. L'évolution a été plus marquée pour les prêts aux particuliers, notamment pour l'habitat, sachant que les prêts aux entreprises sont restés dynamiques, sans discrimination de taille. Depuis trois ans, le système français fait mieux que ses pairs - la progression a été de 0,6 % dans l'ensemble de la zone euro.

Grâce aux LTRO, les banques françaises peuvent poursuivre sur ce chemin sans rupture. Bien sûr, pour analyser les chiffres, d'autres déterminants sont à prendre en compte, notamment l'immobilier auquel il faut faire plus attention après deux années exceptionnelles. Pour autant, nous continuerons à réduire la taille de notre bilan et à nous adapter aux règles de Bâle 3 en matière de capital et de liquidité. Cela nous conduira à diminuer notre activité de financement long, mais plutôt celle en dollar, pour aller vers un modèle où les grandes entreprises se financeront directement sur le marché obligataire, ce qu'elles font d'ailleurs déjà pour un coût moindre que par la médiation bancaire, tandis que nous nous concentrerons sur le crédit aux particuliers et aux PME.

En un mot, les LTRO, sans répondre à tout, ont donné le temps aux acteurs de la zone euro de s'organiser durant les deux à trois prochaines années, et de manière plus ordonnée, pour renouer avec la croissance sans passer par les mesures radicales que la situation aurait imposé de prendre.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Une certaine opacité règne sur les LTRO : la communication nuirait-elle vraiment à la réputation de la place française ? Qu'en est-il exactement de la finalité de ces opérations ? Les banques empruntent au taux très favorable de 1 % à la BCE, ce qui leur permet de dégager des marges ; qu'en font-elles ? Une action était attendue sur les dettes souveraines des Etats. Que s'est-il passé en France, en Espagne ou en Italie ? Nous ne le savons pas. Nous ignorons également le montant des liquidités ainsi prêtées qui ont été immédiatement redéposées par les banques auprès de la BCE. Par ailleurs, certaines banques, comme la BNP, ont annoncé un remboursement très rapide de leur emprunt auprès de la BCE. Pourquoi y ont-elles intérêt ? Enfin, que se passera-t-il dans trois ans ? Les risques inflationnistes des LTRO, dont s'alarme l'Allemagne, sont-ils réels ? Plus généralement, ce programme ne joue-t-il pas un rôle anesthésiant en évitant de se poser la question des finances publiques et de l'endettement ? Nous, parlementaires, aimerions être beaucoup plus informés.

Hors LTRO, pouvez-vous faire un point sur la recapitalisation à marche forcée ? Les banques françaises vont-elles tenir le délai de juillet ?

Pour terminer, une question d'actualité. Un peu de pédagogie semble nécessaire quand, pour reprendre la déclaration d'un opérateur de marche ce matin, les hommes politiques - je m'inclus dedans - ne comprendraient rien au fonctionnement des marchés. Sans détailler la boîte à outils du parfait petit spéculateur, pouvez-vous nous expliquer les craintes que suscite le contrat à terme sur la dette française lancé hier par Eurex ?

M. Philippe Marini, président. - Nous pouvons nous interroger sur le point de savoir pourquoi ...

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - ... nous n'avons pas cet outil !

M. Philippe Marini, président. - ... l'initiative d'Eurex n'a pas plutôt été prise par le Matif, dans le cadre de la réglementation française.

M. Christian Noyer. - Détailler la nationalité des banques ayant eu accès à nos refinancements aurait pu donner lieu à de mauvaises interprétations. Il est clair en revanche que les établissements situés dans les pays soumis à des pressions, notamment les pays périphériques, y ont recouru plus que la moyenne, et qu'à l'inverse les banques françaises et allemandes ont représenté une part moindre que le poids de leur pays respectif dans le capital de la BCE, soit 20 % et 30 %.

Notre objectif était de faire face à une situation dans laquelle les banques se trouvaient, du fait de la pression des marchés, confrontées à l'impossibilité d'obtenir des financements à moyen et long terme. Comme nous avons levé cette hypothèque, le risque de restriction du crédit a disparu, et les financements à moyen et long termes ont continué à se déverser normalement. Nous avons une progression de 3,8 % au bénéfice des sociétés non financières en France contre 0 ,6 % dans le reste de la zone euro. Les crédits à l'investissement restent dynamiques (+ 5 %), ceux de trésorerie baissent légèrement parce que les grandes entreprises profitent de meilleurs taux sur les marchés et que, malheureusement, les besoins en fonds de roulement ont eu tendance à se restreindre. Ces données sont corroborées par les enquêtes de terrain faites notamment non seulement auprès des banques mais aussi des PME.

Nous ne vivons pas dans le meilleur des mondes, pourtant le relais se fait, ce qui ne signifie pas que le volume de crédits va augmenter de 10 % ou 20 %, car la demande n'est pas là. Même s'il y a toujours une entreprise pour juger un refus de crédit anormal, il n'y a pas eu réduction de l'offre de crédit.

Pourquoi les banques empruntent-elles à 1 % pour reprêter plus cher ? Eh bien, de même qu'un commerçant achète à ses fournisseurs ses produits moins chers qu'il ne les revend à ses clients, les banques prennent une marge d'intermédiation, pour couvrir outre leurs frais de gestion, le coût du risque qui les oblige à constituer des provisions puis, lorsque le risque se produit, à passer des pertes.

De plus, le taux initial de 1 % est ajustable en fonction de l'évolution de la politique monétaire et pourrait donc augmenter au cours des trois ans. Les banques doivent donc se couvrir contre le risque de taux lorsqu'elles accordent des financements à taux fixes. Dans le cas où elles achètent des titres de dettes souveraines, dont beaucoup ne rapportent guère plus que le refinancement offert par la BCE, et qu'elles revendent pour rembourser leurs liquidités, il leur faudra couvrir des pertes en cas d'augmentation des taux.

C'est vrai, certaines banques redéposent beaucoup de ces fonds à l'Eurosystème. D'une part, depuis le début de la crise, le marché interbancaire ne fonctionne pas bien du fait d'une certaine défiance entre banques, les marchés allant même jusqu'à considérer le fait qu'une banque y soit très exposée comme un signe de faiblesse que l'on pourrait lui faire payer. D'autre part, comme les LTRO ont permis de libérer plus de liquidités que les banques n'en avaient besoin dans l'immédiat, le système ne peut pas faire autrement que de les rapporter chez nous ; ce montant diminuera au fur et à mesure des échéances de dettes obligataires et de l'augmentation des crédits à moyen et long termes refinancés. Cela est somme toute normal, dès lors que nous avons procédé à deux opérations exceptionnelles, au lieu d'en programmer une chaque mois.

Les banques peuvent-elles rembourser de façon anticipée et pourquoi le feraient-elles ? Nous leur avons en effet laissé la possibilité de rembourser ce qu'elles souhaitaient au bout d'un an, ce qu'elles pourraient faire pour deux raisons. D'abord, si la détente des taux leur a permis d'émettre des obligations sur une durée supérieure à trois ans auxquelles elles peuvent adosser des prêts longs, il est plus intéressant pour elles de rembourser les LTRO, ce qu'elles pourront faire à partir de la fin de l'année. Elles réduiront d'autant le montant à rembourser au bout des trois ans, évitant ainsi la création d'un mur de remboursement fin 2014 et début 2015.

Y a-t-il un risque que cela incite les banques à ne pas se restructurer ? En accord avec les propos du président Oudéa, je répondrai que non. L'évolution des règles de Bâle 3 en matière de solvabilité et de liquidité, et les conditions de marché, notamment sur les refinancements en dollars, obligent les banques à renforcer leur structure financière et à augmenter leur niveau de fonds propres. Nous leur donnons un peu de temps pour effectuer ces opérations en étant moins sous pression, sans risque de credit crunch dans l'intervalle.

Nos refinancements créent-ils un risque inflationniste ? Certes, nous avons une forte augmentation de la liquidité banque centrale, nos bilans ayant été multipliés par 2,5. Il n'en est pas de même des agrégats de monnaie ou de crédit : M3 évolue de façon normale. Pourquoi n'y a-t-il donc pas d'effet inflationniste pour l'instant ? En raison de nos reprises de liquidité et parce que le multiplicateur de monnaie banque centrale a changé durant la crise. Bien sûr cela pourrait changer, comme le craignent certains. Toutefois, nous avons tous les instruments pour reprendre la liquidité. En surveillant la situation « comme le lait sur le feu », il n'y a, pour l'heure, pas de risque.

La recapitalisation des banques françaises exigée par l'Autorité bancaire européenne étant déjà quasiment achevée au 31 décembre dernier, nous prévoyons d'être en avance sur les objectifs fixés pour le mois de juin prochain. Un effort de 7 milliards d'euros sur les 7,3 milliards nécessaires ayant déjà été réalisé, nous devrions avoir plusieurs milliards d'euros d'avance. Cette étape dans la réalisation des futures normes de Bâle 3 améliorera l'image de nos banques sur les marchés au bénéfice de l'économie française.

M. Ramon Fernandez. - Au-delà des éléments microéconomiques anecdotiques, les chiffres sur l'évolution du crédit sont corroborés par Oseo ainsi que par ASMEP-ETI, Croissance Plus et la CGPME : depuis 2009, l'évolution est systématiquement plus favorable en France que dans le reste de la zone euro, ce qui, bien entendu, ne signifie pas qu'il n'y ait pas de tensions dans certains secteurs.

En ce qui concerne le possible effet anesthésiant des LTRO sur les finances publiques, et c'était précisément l'objet de mon propos initial, l'action des banques centrales s'inscrit dans le contexte d'un renforcement de la gouvernance et du contrôle des politiques menées en la matière. Il ne peut y avoir anesthésie dans la mesure où nous mettons en place un cadre et des règles visant à l'éviter.

Quant au contrat Eurex, il envoie certes un mauvais signal médiatique, dont on aurait pu se passer, mais il ne change absolument rien au paysage général, car ce qui peut mettre les Etats sous pression, c'est la crédibilité de leur politique. Par ailleurs, je rappelle qu'il existe également des contrats à terme de ce type sur tous les grands émetteurs occidentaux, allemands, italiens, britanniques ou encore américains.

M. Frédéric Oudéa. - Les banques françaises n'ont aucun intérêt à emprunter à 1 % sur 3 ans pour alimenter leur compte courant à la BCE qui rapporte 0,25 %. On perd de l'argent ! Notre intérêt est d'utiliser ces ressources à d'autres fins, dont l'octroi de crédits. Le solde positif résulte de l'injection, d'un seul coup, de financements qui sont là pour plusieurs années - il y a un phénomène physique. Toute notre stratégie est de ne pas dépendre de cet argent et d'utiliser au maximum l'ouverture des marchés pour nous financer normalement. Il s'agit pour nous d'un filet de sécurité, au cas où les marchés se refermeraient.

En aucun cas, les LTRO n'autorisent à relâcher l'effort exigé par Bâle 3. Nous serons tous au rendez-vous du point d'étape de fin 2012. Cependant pour respecter aussi l'échéance terminale, qui a été avancée à fin 2013, il sera nécessaire d'adapter nos métiers, notamment en réduisant certaines activités de crédit. Nous le pourrons grâce aux LTRO de façon relativement ordonnée et en évitant les conséquences que cela aurait pu avoir sur le crédit.

Entre 2009 et 2011, le crédit aux entreprises est passé en France de 827,7 milliards d'euros à 877,5 milliards, contre une progression seulement de 901,8 à 906,8 milliards en Allemagne : 50 milliards de plus chez nous, 5 milliards en Allemagne. De même, le crédit aux particuliers est passé sur la même période de 953,7 à 1 070,1 milliards d'euros en France, plus 120 milliards, alors qu'il n'augmentait en Allemagne que de 20 milliards, passant de 1 415 à 1 435 milliards.

On ne peut pas envisager à l'avenir une croissance supérieure du crédit en France. Compte tenu de la réglementation comme du niveau d'endettement actuel, cela risquerait de déformer notre modèle. Même si tout n'est pas parfait parmi les 3,5 millions d'entreprises, on ne constate pas de tension supplémentaire sur les crédits, comme en témoigne le fait que le médiateur du crédit ne reçoive pas davantage de dossiers qu'il y a quelques mois.

Comme le directeur général du Trésor, j'estime que si Eurex est un symbole, c'est la confiance des grands investisseurs internationaux qui fait les taux sur ces marchés très liquides. La vraie question est donc celle de la crédibilité des politiques économiques et budgétaires des Etats, indépendamment de l'écume qui ne concerne que telle catégorie d'investisseurs spécifiques. De ce point de vue, on ne peut, jusqu'à présent, que se féliciter de la trajectoire de la dette souveraine française.

M. Richard Yung. - Envisage-t-on que la BCE revienne à l'achat d'emprunts publics, stoppée depuis quelques mois ? Ne serait-ce pas une façon de retrouver un peu de liquidité ?

Dans les 1 000 milliards de LTRO, quelle part les banques ont-elles affectée à l'achat de dettes souveraines ? On dit que les banques espagnoles ont acheté beaucoup de titres de leur Etat, en est-il de même par exemple en Italie ou en France ?

Enfin, comment fait-on pour augmenter, comme vous le souhaitez, la part des marchés dans le financement de l'économie française, sachant qu'on ne revient pas sur des éléments structurels hérités de notre histoire en claquant des doigts ?

M. Joël Bourdin. - Vous avez confirmé que le dispositif mis en place par la BCE consiste bien en une création monétaire, puisqu'il s'agit de créer de la monnaie banque centrale. Quel est la grande différence entre les instruments utilisés par la BCE et ceux utilisés par la banque d'Angleterre ?

M. Aymeri de Montesquiou. - Si le dynamisme des crédits aux entreprises est supérieur en France, n'est-ce pas parce que la trésorerie des PME allemandes est infiniment meilleure ?

M. Vincent Delahaye. - Je suis un peu surpris par votre optimisme et votre sérénité, alors que nous sommes, me semble-t-il, loin d'être sortis d'affaire comme en témoignent les taux d'intérêt appliqués aux différents pays dont la France.

Les LTRO ont-t-ils été utilisés par les banques pour refinancer les dettes souveraines ? Il est tentant d'emprunter à 1 % pour replacer à 6 % ? Le risque sur les dettes souveraines, au-delà du cas de la Grèce, a-t-il été anticipé ? Je m'inquiète que la récession prévisible dans les pays en crise s'accompagne d'une augmentation des créances douteuses.

Le marché interbancaire va-t-il un jour reprendre sans l'aide de la BCE, dont vous dites qu'elle est temporaire ? Enfin, l'euro me semble surévalué. Va-t-il rester longtemps à ce niveau et pourquoi ?

M. Francis Delattre. - M. le directeur général du Trésor a évoqué les écarts de compétitivité. La France perd des parts de marché au sein de l'Europe. Quels instruments permettraient-ils de revenir à la situation des années 2000 ?

J'ai été très surpris d'entendre qu'il n'y avait pas de spéculateurs. J'aurais tendance à vous croire... Mme la rapporteure générale, elle, a évoqué leurs boîtes à outils et, il y a juste une heure et demie, lors de la réunion de la commission d'enquête sur l'évasion fiscale, j'ai vu un tableau présenté par des gens très compétents et très sérieux : un tiers de la dette de l'Etat français serait détenue par des pays non coopératifs sur le plan fiscal. Tous les journaux évoquent la spéculation ; cela a-t-il une réalité ou bien relève-t-il du café du commerce ?

M. François Fortassin. - Une lapalissade d'abord : s'il n'y avait pas d'Europe, il n'y aurait pas de BCE. Or, alors que la construction politique de l'Europe est basée sur la solidarité, je n'ai pas senti dans vos exposés une force venant de la BCE et poussant vers une très grande solidarité. Quand les Etats ont des faiblesses, on leur impose des taux d'intérêts supérieurs aux autres, ce qui est le contraire de la solidarité et des subventions qu'on a mis en place au bénéfice des nouveaux entrants.

Vous nous dites que les entreprises n'ont pas de difficulté d'accès au crédit, mais les collectivités territoriales ont, par rapport aux années précédentes, un mal fou à obtenir des prêts alors qu'à l'inverse de l'Etat, elles sont très peu endettées. C'est difficile à comprendre.

M. Philippe Marini, président. - J'ajouterai une question sur le système de règlement européen Target 2 qui fait l'objet d'une réelle controverse en Allemagne, sachant que la Bundesbank est créditrice vis à vis des autres banques centrales. Pour quelles raisons son solde créditeur est-il aussi élevé ? Comment expliquer les craintes que cela suscite outre-Rhin ? Faut-il enfin considérer ce déséquilibre comme une source d'instabilité pour l'Union européenne et la zone euro ?

M. Christian Noyer. - Le programme de rachat de dettes souveraines n'a pas été arrêté, la décision d'intervenir est prise par le conseil des gouverneurs en fonction des conditions de marché, notre point focal étant la transmission de la politique monétaire. Ce n'est pas un secret, ce qui nous a le plus préoccupé, en dehors de l'instabilité des marchés financiers, est la façon dont les difficultés de financement des dettes souveraines se transmettaient aux conditions de refinancements des banques par le marché. Quand une PME italienne se trouvant dans une situation économique comparable à sa concurrente allemande finit par subir des taux de crédits plus élevés, notre politique monétaire unique ne se transmet pas bien et cela nous a conduits à intervenir, étant entendu que cela ne peut avoir d'effets que si les Etats mettent en place les politiques appropriées, faute de quoi nous nous serions battus contre des moulins à vent. Si nous veillons à cette transmission de la politique monétaire, je ne peux pas répondre à votre question à l'avance car tout dépend des développements du marché.

Quelle part des LTRO a été utilisée pour financer des dettes souveraines ? Les ressources étant fongibles, je ne peux savoir comment a été financé un titre de dette souveraine porté au bilan d'une banque. D'une façon générale, le retour de l'investissement sur la dette souveraine française a été surtout le fait d'investisseurs institutionnels tels que les assurances, les OPCVM ou les caisses de retraites. Il n'y a donc pas eu d'effet massif des LTRO de la part des banques. En revanche, ces opérations ont constitué un élément clé du retour de la confiance sur le marché.

Le marché interbancaire va-t-il un jour reprendre sans l'aide de la BCE ? Je le souhaite et, sans être devin, je formule cette hypothèse tout en estimant qu'un ajustement de la réglementation de ce marché sera nécessaire pour qu'il retrouve sa fluidité d'autrefois. Ce sera un élément déterminant pour savoir si l'on revient aux mêmes méthodes de refinancement qu'avant la crise, ou si l'on les ajuste un peu. Aucun d'entre nous ne sait comment nous procéderons exactement d'ici deux à trois ans.

Sur l'euro, le monde vit dans un système de changes flottants et la valeur des monnaies reflète les forces de marché. Le niveau de l'euro montre que la défiance portait non sur la monnaie mais sur certaines signatures souveraines. C'était là le problème à traiter.

La solidarité ? Notre mandat est de traiter la zone euro comme une zone unique. Auparavant, la Banque de France menait la politique la plus adaptée à l'ensemble du territoire français, les disparités régionales relevant de l'action des pouvoirs publics. La BCE adopte la même attitude pour la zone euro : nous ne faisons pas une politique monétaire pour l'Allemagne ou pour l'Italie. La solidarité au sein de la zone relève du pouvoir politique qui a reçu l'onction démocratique, sous le contrôle des parlements, qui représentent les contribuables - nous n'avons pas à nous substituer à ces institutions.

En revanche, nous sommes un facteur de compensation puisque nous finançons au même taux les différents pays européens, de sorte que les banques irlandaises ou portugaises empruntent dans les mêmes conditions que les banques allemandes, même s'il y a beaucoup d'autres facteurs de refinancement que le nôtre.

Il est vrai qu'en matière de crédit, les collectivités territoriales constituent le segment le plus délicat, leurs crédits à long terme étant jusqu'à ces dernières années financés sur des indices de court terme et accordés dans des conditions assez serrées. Les banques se sont engagées à maintenir leurs financements. Le principal problème est la réduction considérable de l'intervention du principal acteur de ce marché, d'où la nécessité de le remplacer aussi vite que possible.

Target est le système de transfert de la liquidité entre les banques centrales. Les soldes sont fondamentalement très complexes à interpréter car ils résultent, outre des déséquilibres des paiements courants, de beaucoup d'autres opérations, qui n'ont pas toujours une signification macroéconomique - les Etats-Unis n'ont rien à nous envier. Les écarts sont évidemment amplifiés lorsque certains systèmes bancaires tirent plus que d'autres sur le refinancement de l'Eurosystème et quand la part du refinancement par l'Eurosystème augmente par rapport à la circulation naturelle du marché : la hausse des écarts reflète donc le dysfonctionnement du marché interbancaire et du marché en général.

Il ne faut pas y prêter d'importance car cela n'est pas représentatif d'un risque, contrairement aux opérations de refinancements auprès des différents emprunteurs, garanties par le collatéral que nous leur demandons. Notre bilan ayant augmenté, notre risque a bien sûr augmenté. Mais nous le maîtrisons, individuellement, en prenant les sécurités appropriées à chaque opération de crédit.

M. Ramon Fernandez. - Que faire pour que les entreprises se financent davantage par le marché ? On ne pourra jamais se passer des banques ; on peut, en revanche, essayer d'adapter un certain nombre de règles en matière d'instruments ou de réglementations à destination des PME ou d'entreprises de taille intermédiaire souhaitant aller sur le marché, jusqu'à réfléchir avec la CDC et Nyse-Euronext à la création d'une plateforme spécifique. Cela renvoie aux travaux sur la législation européenne relative aux conditions requises en fonction de la taille des entreprises.

M. Delahaye est surpris par notre sérénité. Cela fait deux ans que nous sommes payés pour être sereins... avec modération.

Sur la compétitivité, une procédure a été ouverte il y a un mois à l'égard de douze pays européens dont la France, la Finlande, la Suède, le Royaume-Uni ou l'Italie pour déséquilibres méritant un examen approfondi. Dans le cas français, ce qui est en cause est la dette publique ainsi que nos pertes de parts de marché à l'exportation, particulièrement marquées ces dernières années. Le Gouvernement a joint au projet de programme de stabilité dont vous avez débattu un programme national de réformes présentant les actions qu'il conviendrait de conduire, et dont certaines sont déjà engagées même si elles n'ont pas fait consensus. Il s'agit du marché de l'emploi, de la baisse du coût du travail ainsi que des multiples efforts à accomplir en matière de compétitivité hors prix. Nous aurons en mai et juin des échanges avec nos partenaires et la Commission européenne en prévision du conseil Ecofin de cet été. Le débat portera sur la façon dont chaque pays identifié répond aux difficultés. La procédure prévoit en effet des sanctions, y compris financières en cas de réponse inadaptée.

Je n'ai pas dit qu'il n'y avait pas de spéculateurs, mais en revanche qu'il n'y avait pas que cela. Les spéculateurs ne font que s'engouffrer dans les failles que leur ouvrent les Etats, l'essentiel des investisseurs intervenant à long terme. Je suis intéressé par davantage d'informations sur le tableau évoqué par M. Delattre. Je ne sais pas d'où sort votre tiers, car à ma connaissance notre dette est détenue pour un tiers par des investisseurs français, pour un tiers par des investisseurs du reste de la zone euro, et pour un tiers par des investisseurs hors zone euro. En tous cas je vais mener mes investigations.

En ce qui concerne la question portant sur la solidarité européenne, je rappellerai que les taux d'intérêts pratiqués par le fonds européen étaient initialement très élevés, alors même que la France a toujours plaidé pour une facturation modérée des prêts. Il nous a fallu dix-huit mois pour convaincre que c'était un mauvais raisonnement et leur niveau est maintenant modéré. La solidarité, c'est aussi l'activation du fonds européen renforcé.

Dexia s'est retirée du marché du crédit aux collectivités locales. Nous avons mobilisé 5 milliards d'euros issus du fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations, 2 milliards d'euros sont en cours de distribution. Il faut mettre en place la nouvelle structure entre la Caisse des dépôts et la Banque postale. Le ministre a réuni il y a un mois l'ensemble des acteurs, et les banques se sont engagées à prendre leur part du financement des collectivités locales à hauteur de 10 milliards d'euros sur l'année 2012.

M. Philippe Marini, président. - Il reste quelques sujets d'inquiétude : le Gouvernement annonce que la Caisse des dépôts versera entre 2 et 5 milliards d'euros, sans préciser quand les collectivités territoriales en bénéficieront. Pouvez-vous nous éclairer ?

M. Ramon Fernandez. - L'enveloppe de 2 milliards d'euros est en effet en cours de distribution. Les demandes des collectivités sont enregistrées plutôt auprès de la Caisse des dépôts que des banques. La deuxième enveloppe sera ouverte dès que la première aura été consommée. Les banques sont aussi pleinement engagées malgré les difficultés que leur pose l'environnement réglementaire et prudentiel.

M. Philippe Marini, président. - Dans ma région, la Picardie, nous avons reçu 28 millions d'euros sur les 5 milliards : c'est très insuffisant au regard des investissements à réaliser.

M. François Fortassin. - Pour l'ensemble du pays, 5 milliards d'euros, c'est faible !

M. Philippe Marini, président. - En effet !

M. Francis Delattre. - 18 milliards par an...

M. Frédéric Oudéa. - Pour 1 euro de crédit bancaire, il y a 2 à 3 euros de crédit interentreprises - le souci est plutôt là que sur l'accès au financement bancaire. Il faut aussi regarder le taux de marge des entreprises françaises par rapport aux entreprises allemandes, car la croissance viendra d'abord de l'investissement, de la compétitivité des entreprises et justement la capacité à doper la croissance par le crédit est à mon avis limitée en France : le taux d'autofinancement des entreprises françaises doit augmenter.

Les dettes souveraines et les créances douteuses relèvent de la gestion des risques. L'on peut considérer que la Grèce est derrière nous, nous avons été parmi les seuls à conserver sa dette, on a réussi à absorber le choc sans avoir recours à l'argent public. Nous avons tous réduit nos expositions sur les autres pays. Pour les créances douteuses du secteur privé, nous avons constitué les provisions nécessaires. Enfin, concernant la spéculation sur la dette souveraine, étant donné la profondeur et la liquidité des marchés, deux ou trois hedge funds ne peuvent rien faire contre la confiance des grands investisseurs. L'on parle ici de montants considérables et la confiance est l'enjeu clé.

Le mode de financement des collectivités locales n'est plus du tout adapté aux conditions actuelles, avec des financements très longs assis sur une liquidité courte et bon marché. Un acteur public doit remplacer Dexia. Nous nous sommes engagés à couvrir la moitié du besoin, qui est de 18 milliards pour cette année. Pour financer ces crédits sans dépôts, il faut aller chercher de la ressource sur le marché. Ce sera plus cher en raison du choc de la liquidité intervenu il y a quatre ans. Les grandes collectivités auront intérêt à se financer sur les marchés par des obligations.

M. Francis Delattre. - Les collectivités assurent 75 % de l'investissement public.

M. François Fortassin. - Et elles remboursent !

M. Joël Bourdin. - Vous m'enverrez une note sur la différence entre les modes d'intervention de la BCE et de la banque d'Angleterre.

M. Philippe Marini, président. - Je vous remercie, messieurs de votre aide : vous nous avez beaucoup apporté.

Projet de programme de stabilité. Communication

Puis la commission entend une communication de Mme Nicole Bricq, rapporteure générale, sur le projet de programme de stabilité avant sa transmission à la Commission européenne, en application de l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Le programme de stabilité revêt une importance particulière car la trajectoire budgétaire de la France s'inscrit dans les débats de la campagne électorale. Il est surtout le premier depuis l'importante réforme de la gouvernance budgétaire européenne, le pacte de stabilité comportant désormais un régime de sanctions durci.

Les programmes de stabilité adressés aux autorités européennes s'ajoutent aux programmations triennales annexées aux projets de loi de finances et aux lois de programmation des finances publiques. Il s'agit ici du deuxième programme de stabilité élaboré dans le cadre du « semestre européen ».

Le Sénat a pris une part importante à l'élaboration du cadre juridique français, à travers l'article 14 de la loi de programmation des finances publiques 2011-2014, ainsi que par l'adoption d'une résolution européenne sur les observations de la Commission européenne sur le programme de stabilité 2011-2014. On ne sait pas encore à quelle date la Commission rendra son avis cette année, mais l'élection présidentielle française changera la donne et un nouveau programme sera rédigé en cas de changement de majorité.

Ces débats sont essentiels pour définir le cadrage budgétaire dans lequel s'inscrivent les lois financières annuelles, même si le Gouvernement n'en tient pas toujours compte. L'année dernière, Philippe Marini avait recommandé, dans son rapport sur le projet de programme de stabilité, de prendre 10 milliards d'euros de mesures complémentaires pour respecter la trajectoire de solde, mais le Gouvernement n'a pas inclus de telles mesures dans le collectif budgétaire de juin 2011 et a dû présenter le « plan Fillon » à la fin du mois d'août.

Trois des textes du paquet gouvernance, le Six-pack, réforment le pacte de stabilité et deux mettent en place des procédures de surveillance et de correction des déséquilibres macroéconomiques, avec à chaque fois un volet préventif et un volet correctif, ainsi que des sanctions à caractère plus ou moins automatique.

Les règles européennes distinguent selon que le niveau de déficit d'un Etat est supérieur ou non à 3 points de PIB.

Si le déficit est supérieur à 3 points de PIB, le volet correctif autorise le Conseil à décider à la majorité qualifiée « ordinaire » d'une amende de 0,2 point de PIB lorsqu'un Etat n'a pas pris de « mesures suivies d'effet ». La Belgique a ainsi dû prendre des mesures complémentaires en début d'année et l'Espagne a accepté le 12 mars dernier une nouvelle trajectoire de son solde. Si le déficit est inférieur, le volet préventif prévoit que les Etats doivent fixer dans leur programme de stabilité un objectif de solde structurel à moyen terme (OMT) et s'en approcher d'au moins 0,5 point de PIB par an ; l'OMT retenu par le projet de programme de stabilité est l'équilibre structurel. Le volet correctif dispose que les Etats, à compter de la quatrième année suivant le retour en deçà du seuil de 3 %, doivent réduire d'un vingtième chaque année leur excédent de dette par rapport au seuil de 60 % du PIB.

La question se pose de la « durée de vie » du programme de stabilité : couvrant la période 2012-2016, il n'a de valeur que si l'actuelle majorité présidentielle est reconduite. Ses choix sont en effet incompatibles avec ceux du principal candidat de l'opposition, puisque François Hollande s'est engagé à un retour à l'équilibre en 2017 et non en 2016. De même, le candidat Sarkozy fixe le taux de croissance des dépenses publiques à 0,4 %, contre 1 % pour le candidat Hollande.

Madame Valérie Pécresse, ministre du budget, a introduit une certaine confusion en qualifiant devant nous ce programme, qui décline le programme de Nicolas Sarkozy, d' « engagement de la France ». Ce n'est pas exact. L'engagement de la France est de revenir sous les 3 points de PIB en 2013 (c'est même une obligation très stricte) ; c'est aussi de rapprocher le déficit structurel de son OMT de 0,5 points de PIB par an puis, à partir de 2017, de réduire l'excédent du ratio dette/PIB d'un vingtième par an. Cela n'a rien à voir avec le partage entre recettes et dépenses, non plus qu'avec la date du retour à l'équilibre.

Il peut donc y avoir un nouveau programme en cas de changement de majorité. Le Conseil se prononcera en juillet sur un programme de stabilité qui ne serait pas d'actualité si tel n'était pas le cas.

Le Gouvernement se comporte de façon ambiguë, cavalière même vis-à-vis du Parlement et des électeurs : le document qui nous a été transmis et que Bercy a mis en ligne ne mentionne nulle part la possibilité de modifications pour tenir compte de remarques formulées par le Parlement et fait comme s'il n'y avait pas d'élections. Il serait plus clair et plus honnête d'imiter les Finlandais qui, l'année dernière, ont transmis un programme de stabilité « sous réserve » des résultats des élections. Je proposerai d'insérer dans le programme une formule en ce sens.

Quel est le contexte du programme du Gouvernement ? Avant 2010, les programmations de solde public étaient fantaisistes, comme le montrent nos tableaux. L'objectif de déficit fixé par la programmation n'est atteint en exécution que depuis deux ans : en 2010, 7,1 % au lieu de 7 % ; en 2011, 5,2 % au lieu de 5,7 %.

Présidence de Mme Michèle André, vice-présidente

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Un mot de l'exécution de l'année 2011. Le Gouvernement a beaucoup communiqué sur la stabilisation en volume des dépenses publiques, une performance qualifiée d'historique. Une performance exceptionnelle, due à des facteurs ... exceptionnels. L'inflation a été plus élevée que prévu (2,1 % au lieu de 1,7 % en moyenne ces dernières années). Il convient également de tenir compte de livraisons de matériels militaires plus faibles et de moindres décaissements des opérateurs au titre des investissements d'avenir. Sans ces facteurs exceptionnels, l'évolution en volume de la dépense publique se serait établie à 0,7 %.

Le scénario de croissance repose sur un retour progressif à la normale : 0,7 % en 2012 contre 0,5 % dans le projet de loi de finances rectificative pour 2012 ; 1,75 % en 2013, contre un consensus des conjoncturistes de 1 % ; 2 % par an de 2014 à 2016. Cette hypothèse est vraisemblable, malgré de nombreux aléas, qui incitent à la prudence. Qu'en dira la Commission européenne ? Elle pourrait, comme l'an dernier, de juger nos prévisions optimistes. Cela impliquerait des ajustements. La croissance ne se décrète pas, même si elle s'organise !

M. Francis Delattre. - Même en cas d'élections !

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Elle ne dépend pas que de nous, c'est la raison pour laquelle j'ai évoqué les difficultés de l'Espagne, qui a manqué sa cible du fait notamment que les communautés autonomes n'ont pas réalisé les économies prévues. Le 12 mars, l'Eurogroupe lui a fixé une nouvelle trajectoire mais les craintes des investisseurs n'ont pas disparu. Comment la solidarité européenne jouera-t-elle si la situation s'aggrave ? Nous devons en tirer des leçons, et calibrer nos trajectoires de manière réaliste, plutôt que d'élaborer des engagements intenables.

Les grands équilibres du programme de stabilité sont les suivants : l'équilibre serait atteint en 2016 - le candidat Nicolas Sarkozy promet même un excédent de 0,5 % du PIB en 2017. Le taux de prélèvements obligatoires culminerait en 2016 à 45,8 %, contre 46 % prévus en novembre dernier. Le ratio de dépense publique ne cesserait de diminuer.

Les ministres du budget et des finances communiquent sur un programme de consolidation de 115 milliards d'euros qui prend en compte les mesures prises en 2011 et en 2012, alors que la trajectoire doit être examinée sur les années pour lesquelles les mesures ne sont pas encore prises, c'est-à-dire pour la période 2013-2016. Si l'on prolonge la trajectoire en retenant l'objectif 2017 retenu par le candidat soutenu par le Gouvernement, on obtient un plan de 100 milliards d'euros sur cinq ans, reposant à 80 % sur les dépenses (75 % si on s'arrête en 2016). Or, un ajustement reposant à 80 % sur les dépenses paraît peu vraisemblable en France.

Pour atteindre l'équilibre en 2016, il faut réduire le déficit de 90 milliards d'euros entre 2013 et 2016, puisque le déficit fin 2012 sera de 4,5 points de PIB, soit 90 milliards d'euros. Or, la programmation du Gouvernement ne prévoit pour ces années-là que 63,5 milliards d'euros de consolidation budgétaire. Il y a donc des impasses dans sa programmation et un sous-calibrage des économies à réaliser sur les dépenses. Je ne suis pas la seule à le dire. L'Institut Montaigne et l'Institut français des entreprises pensent la même chose du programme du candidat Sarkozy.

En effet, pour respecter l'objectif de limiter la progression des dépenses à 0,4 % en volume par an, il serait nécessaire de réaliser 18 milliards d'euros d'économies par an pendant quatre ans, soit environ 70 milliards d'euros ; le Gouvernement n'en annonce que 50 milliards. En recettes, il faudrait 20 milliards d'euros de hausses de prélèvements obligatoires ; on détaille moins de 15 milliards d'euros (5 milliards déjà votés, 8 milliards de nouvelles mesures nettes) : il manque au moins 5 milliards d'euros.

Réaliser 80 % de l'effort sur les dépenses constitue-t-il véritablement un objectif ? Le flou sur l'ampleur des économies à réaliser sur les dépenses s'explique par les risques que de telles économies pourraient faire courir aux services publics. S'agit-il d'éviter d'afficher l'ampleur des hausses de prélèvements à venir ? Dans ce cas, en effet, il n'est pas utile de documenter des économies que l'on n'a pas l'intention de réaliser...Vraisemblablement, le Gouvernement joue sur l'ambiguïté et communique sur son plan 2011-2016 pour éviter d'avoir à expliquer les ambigüités de sa programmation 2013-2017. La Commission et les analystes le verront aussi bien que moi.

Une programmation plus réaliste consisterait à répartir l'effort entre 50 milliards d'euros pour la dépense et 40 milliards pour les recettes. Dans mon rapport sur le projet de loi de finances pour 2012, j'avais proposé une trajectoire de retour à l'équilibre différente de celle du Gouvernement, me fondant sur des estimations prudentes. L'objectif de retour à l'équilibre était 2017 et non 2016, conformément au calendrier du candidat que je soutiens ; à partir d'une estimation de déficit prudente de 5 points de PIB, l'effort à réaliser s'établissait à 100 milliards d'euros, avec une hypothèse de croissance de 2 % pour le PIB et de 1 % pour les dépenses publiques. J'actualise aujourd'hui cette trajectoire en conservant les mêmes hypothèses de croissance du PIB et des dépenses publiques : l'effort global nécessaire étant plutôt de 90 milliards d'euros, celui sur les recettes passe de 50 à 40 milliards d'euros. Cette version, plus équilibrée et plus crédible que celle du Gouvernement, est plus susceptible de susciter la confiance ; elle évite le risque d'augmentation autoréalisatrice des taux de notre dette. C'est celle que je propose de retenir dans le rapport et qui ménage des marges de manoeuvre pour appliquer un programme.

M. Albéric de Montgolfier - L'hypothèse de croissance de 1,75 % apparaît tout à fait réaliste de la part d'un gouvernement qui a réussi à diminuer la dépense de l'Etat pour la première fois depuis 1945. Nous sommes déjà en avance sur la réduction du déficit. Nous partageons la position présentée par M. François Baroin et Mme Valérie Pécresse la semaine dernière.

M. Vincent Delahaye. - Le débat sur la période de programmation me laisse perplexe : l'effort de réduction du déficit a commencé dès 2011. Ce qui me semble clair, en revanche, c'est que vous préférez augmenter les impôts que réduire les dépenses. Quoiqu'un peu plus réalistes, les hypothèses de croissance ne le sont pas encore assez. De 2001 à 2008, la croissance s'est élevée à 1,72 % en moyenne, et à 0,3 % de 2008 à 2011. Pour les cinq prochaines années, c'est donc la prudence qui s'impose. Enfin, si vous déplorez le flou des propositions gouvernementales, vos propositions ne sont pas plus documentées et j'aurais aimé connaître l'évolution du taux de prélèvements obligatoires dans votre scénario.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - J'ai dit que l'hypothèse de 1,75 % était vraisemblable - François Hollande dit 1,7 % pour 2013. Je dois reconnaître qu'il y a des risques, qui ne dépendent pas de la France. Les conjoncturistes sont plus pessimistes.

M. Francis Delattre. - Les conjoncturistes avaient annoncé la récession.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Sur la trajectoire, il est néanmoins permis de penser qu'on retrouvera progressivement en 2013 une croissance trimestrielle de 0,5 %, qui nous ferait nous rapprocher des 2 % par an - voilà pourquoi nous retenons cette hypothèse conventionnelle de 2 % à compter de 2014. Quant à la période de la programmation, si j'y insiste, c'est parce le Gouvernement a beaucoup augmenté les impôts en 2011 et 2012 !

M. Vincent Delahaye. - Les impôts établis en 2011 rapporteront encore en 2013.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. -La Commission européenne ne nous demande pas de parler de 2011, mais bien de dire les mesures que nous allons prendre : ne nous trompons pas de période. Surtout, faire porter, à compter de 2013, 80 % de l'effort sur les dépenses me paraît un pari irréaliste. Je préfère la trajectoire, qui rejoint celle proposée par François Hollande, reposant pour 40 milliards d'euros sur les recettes, et pour 50 milliards sur les dépenses Cette hypothèse est déjà difficile puisqu'elle repose sur une hypothèse d'augmentation de 1 % des dépenses alors que la tendance spontanée est de 2 %.

Quant au détail des efforts, il sera défini précisément par le Premier ministre dans une loi de finances rectificative et dans la loi de finances pour 2013 - la marche de 2013, qui est très haute, fait, elle, partie des engagements de la France. Enfin, si j'insiste autant sur la période, c'est dans un souci de clarté vis-à-vis du Parlement et des électeurs.

M. François Patriat. - Quels chiffres pouvez-vous nous donner sur les prélèvements obligatoires ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Dans mon scénario, le taux de prélèvements obligatoires s'élèverait en 2017 à 46,7% au lieu de 45,8 % dans la programmation du Gouvernement.

Mme Michèle André, présidente. - Acte est donné à notre rapporteure générale de sa communication. Nous sommes convenus d'en autoriser la publication sous la forme d'un rapport d'information auquel seront annexées les opinions des groupes qui en ont exprimé le souhait UMP, UCR, non-inscrits, d'une part, CRC, de l'autre.