COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mercredi 18 janvier 2012

- Présidence de Mme Marie-France Beaufils, vice-présidente -

Patrimoine immobilier des établissements publics de santé non affecté aux soins - Audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes

Au cours d'une première réunion tenue le matin, la commission procède tout d'abord à une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur le patrimoine immobilier des établissements publics de santé non affecté aux soins et entend M. Antoine Durrleman, président de la sixième Chambre de la Cour des comptes, Mme Marianne Levy-Rosenwald, conseillère-maître, Mme Marianne Kermoal, rapporteure extérieure, Mme Elise Noguera, conseiller technique au cabinet de M. Xavier Bertrand, Mme Annie Podeur, directrice générale de l'offre de soins (DGOS), MM. Christian Anastasy, directeur général, et Christian Berehouc, directeur associé de l'Agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux (ANAP), M. Christian Dubosq, ancien directeur général-adjoint de l'agence régionale de santé (ARS) Rhône-Alpes, Mme Mireille Faugère, directrice générale de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris (AP-HP) et Julien Samson, directeur général adjoint des hospices civils de Lyon (HCL).

Mme Marie-France Beaufils, présidente. - Nous voici réunis pour une nouvelle « audition de suivi », suite à une enquête réalisée par la Cour des comptes, à la demande de notre commission des finances, en application de l'article 58-2° de la LOLF.

L'enquête qui nous occupe aujourd'hui concerne le patrimoine immobilier des établissements publics de santé non affecté aux soins.

La demande initiale de la commission des finances portait sur le patrimoine immobilier hospitalier dans son ensemble, privé et dédié aux soins. Cependant, compte tenu de l'ampleur du sujet, il a été convenu de restreindre, dans un premier temps, l'enquête au seul volet « privé ». Une nouvelle enquête portant sur le patrimoine immobilier dédié aux soins des centres hospitaliers universitaires a été demandée à la Cour ; sa restitution est prévue pour le 30 avril 2013.

Nous devons cette enquête à la demande de notre ancien collègue, Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) et rapporteur spécial de la mission « Santé ». Depuis, notre commission a eu le plaisir d'accueillir dans ses rangs Jean-Pierre Caffet, nouveau rapporteur pour avis du PLFSS et également rapporteur spécial de la mission « Santé ».

Nous recevons, pour la Cour des comptes, Antoine Durrleman, président de la sixième Chambre, Marianne Levy-Rosenwald, conseillère-maître, et Marianne Kermoal, rapporteure extérieure ;

- pour le ministère de la santé, Elise Noguera, conseiller technique au cabinet de M. Xavier Bertrand, et Annie Podeur, directrice générale de l'offre de soins (DGOS) ;

- pour l'Agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux (ANAP), Christian Anastasy, directeur général, et Christian Berehouc, directeur associé ;

- enfin, pour les agences régionales de santé et les établissements de santé : Christian Dubosq, directeur général-adjoint de l'agence régionale de santé Rhône-Alpes au moment de l'élaboration de l'enquête qui a, depuis, pris de nouvelles fonctions ; Mireille Faugère, directrice générale de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris (AP-HP), et Julien Samson, directeur général adjoint des Hospices civils de Lyon (HCL).

Cette audition a également été ouverte à l'ensemble des commissaires des affaires sociales.

Afin de préserver une possibilité effective de dialogue et de débat, je demande que la présentation de la Cour des comptes se limite à ses observations principales et que les différents intervenants nous présentent très brièvement leurs principales réactions. Ensuite, chaque commissaire qui le souhaitera pourra librement poser ses questions.

Je rappelle aux membres de la commission des finances que nous aurons, ensuite, à prendre une décision sur la publication de l'enquête de la Cour des comptes au sein d'un rapport d'information.

Je donne la parole à Antoine Durrleman, président de la sixième Chambre.

M. Antoine Durrleman, président de la sixième Chambre de la Cour des comptes. - Le rapport de la Cour fait suite à une enquête de terrain menée auprès de nombreux établissements de santé qui a donné lieu à près de 140 auditions. Le sujet proposé par votre commission est à la fois un sujet d'histoire, d'actualité et d'avenir.

Il s'agit, tout d'abord, d'un sujet d'histoire puisque le domaine privé des établissements de santé résulte précisément de l'histoire même des hôpitaux. L'essentiel de ces biens est en effet issu de dons et legs remontant à une époque où les établissements de santé vivaient de la charité.

C'est également un sujet d'actualité dans la mesure où ce patrimoine doit être regardé comme un outil au service des problématiques de financement et de modernisation des établissements de santé.

Le patrimoine privé des hôpitaux est, enfin, un enjeu d'avenir. En effet, le mouvement de modernisation et de restructuration du secteur hospitalier, loin d'être achevé, s'est accéléré avec les plans « Hôpital 2007 » et « Hôpital 2012 ». Ces plans ont pour conséquence de libérer des surfaces dédiées aux soins qui, une fois « désaffectées », entrent dans le domaine privé des hôpitaux. Cet enjeu de la reconversion des anciens établissements de santé concerne toutes les régions et de très nombreux établissements.

Quel regard porter sur ce patrimoine ? Le constat de la Cour est triple.

Le patrimoine immobilier non dédié aux soins est, tout d'abord, mal connu au niveau des établissements de santé - il est mal connu au plan juridique et dans sa description même -, mais également au niveau national. Il n'y a pas aujourd'hui de base de données consolidées permettant de disposer d'une vision exhaustive de ce patrimoine. Cet exercice est pourtant nécessaire à la définition d'une stratégie patrimoniale nationale.

Il s'agit, en second lieu, d'un patrimoine dont l'usage peut être discutable. Les établissements de santé sont, dans certains cas, conduits à accueillir, dans ces locaux, des institutions de toute sorte dont l'activité n'est pas forcément en lien direct avec le secteur hospitalier. Cet « usage de circonstance » a pour conséquence que, lorsque l'établissement souhaite mener une politique de valorisation de son patrimoine, il se heurte alors au problème, très complexe, du droit des occupants.

La deuxième difficulté d'usage de ce patrimoine privé est liée à la politique de logement que certains établissements proposent à leurs agents. Cette politique paraît mal encadrée à un double niveau.

En ce qui concerne, tout d'abord, les logements de fonction, leur attribution semble insuffisamment encadrée et prenant de la distance par rapport aux règles générales qui gouvernent la mise à disposition de ce type de logements, à savoir la nécessité absolue ou l'utilité de service. S'agissant, ensuite, de l'attribution de logements sur critères socioprofessionnels, cette politique, que la Cour ne remet pas en cause dans son principe, doit être mieux construite, chiffrée et évaluée.

Enfin, le patrimoine immobilier privé des établissements de santé paraît insuffisamment valorisé. Il a longtemps fait l'objet d'une gestion passive, davantage axée sur la transmission du patrimoine plutôt que sur son optimisation.

La Cour relève néanmoins des exceptions qui recouvrent deux catégories d'établissements : certains hôpitaux, comme les Hospices de Beaune, ont très tôt développé une gestion active de leur patrimoine ; plus récemment, certains établissements, comme les Hospices civils de Lyon (HCL) ou l'Assistance publique - Hôpitaux de Marseille (AP-HM), soumis à des contraintes financières, ont fait de la valorisation de leur patrimoine un élément structurant de leur plan de redressement.

Les préconisations de la Cour sont de trois ordres :

- la nécessité d'une description beaucoup plus fine de ce patrimoine, tant au niveau des établissements qu'au niveau national ;

- la mise à disposition des établissements de santé d'un certain nombre de facilitations. La loi « Hôpital, patients, santé et territoires » (HPST) a en effet laissé ouvertes un nombre important de questions, notamment s'agissant de la portée des avis de France Domaine ;

- l'inscription explicite, dans les missions de l'Agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux (ANAP), de la fonction d'assistance à la valorisation du patrimoine.

Il ne faut cependant pas se tromper : les sommes qui peuvent être tirées de la meilleure valorisation de ce patrimoine sont sans commune mesure avec les besoins de financement des établissements de santé, soit 24 milliards d'euros d'endettement et 6 milliards d'euros d'investissement annuel. Elles peuvent néanmoins représenter une contribution décisive au montage de plans de financement. C'est pourquoi, la Cour souligne l'importance de la définition d'une politique nationale, relayée au niveau local par les agences régionales de santé (ARS).

Mme Elise Noguera, conseiller technique au cabinet de M. Xavier Bertrand. - La Cour a mis en avant les principaux enjeux liés au patrimoine immobilier privé des hôpitaux, tant en ce qui concerne sa gestion courante que sa valorisation. Ses observations rejoignent les axes d'amélioration soutenus, depuis 2009, au niveau national et régional : articuler les projets de cession et de valorisation avec les grands projets d'investissement impulsés par les plans « Hôpital 2007 » et « Hôpital 2012 » ; favoriser au quotidien une gestion active de ce patrimoine ; se doter de compétences techniques à l'échelon national et régional avec l'appui de l'ANAP.

En ce qui concerne la politique de logement, elle se réalise dans un cadre réglementé (la nécessité absolue de service ou l'utilité de service) et constitue un élément important de l'attractivité de certains établissements. Certes, il faut veiller à sa transparence et en dresser un bilan, mais il est important de garder cet élément essentiel d'attractivité.

Mme Annie Podeur, directrice générale de l'offre de soins (DGOS). - Les échanges entre la DGOS et la Cour des comptes ont été nombreux et fructueux. Le Sénat souhaitait, au départ, s'intéresser à l'ensemble du patrimoine immobilier des hôpitaux. Il est vrai que l'essentiel de ce patrimoine est, sauf exception, dédié aux soins. Mais le champ de l'enquête aurait été très vaste et je comprends le choix qui a été fait de s'intéresser, dans un premier temps, au patrimoine privé et, plus particulièrement, à ce qui est communément appelée la « dotation non affectée » (DNA).

La question du patrimoine privé est un enjeu d'actualité, mais ne rêvons pas, il ne permettra pas de résorber le déficit des hôpitaux. Cependant, cela ne nous exonère pas de mieux le gérer collectivement.

En revanche, c'est une préoccupation importante pour l'avenir. Selon la localisation de ces biens - il y a là de fortes disparités -, le produit d'une cession pourra permettre d'autofinancer une partie d'un investissement immobilier qui répondra, lui, aux nouveaux besoins de la population.

Une stratégie nationale d'optimisation de ce patrimoine a été définie en 2009. Ses principaux axes sont les suivants :

- bien articuler les nouveaux projets d'investissement avec ceux déjà financés par les plans « Hôpital 2007 » et « Hôpital 2012 ». Il y a aujourd'hui une vraie question de pertinence des investissements hospitaliers ;

- soutenir les démarches d'optimisation de gestion qu'il s'agisse des reconversions-cessions, mais aussi de la dynamisation de la gestion courante de ce patrimoine. Celui-ci peut produire des ressources qu'il faut gérer en toute transparence ;

- responsabiliser les acteurs.

Pour conduire cette stratégie, il faut un certain nombre de pré-requis dont nous avons conscience :

- clarifier et adapter les règles juridiques très complexes en la matière, notamment depuis la loi HPST ;

- améliorer la connaissance du patrimoine. De gros établissements ont certes mis en place un travail d'inventaire, mais nous ne disposons pas de données consolidées au niveau national ;

- identifier des gestionnaires de patrimoine dans les hôpitaux. C'est un métier nouveau. Les petites structures n'en auront pas les moyens. C'est pourquoi, il faut susciter des coopérations ;

- donner tous les outils nécessaires aux établissements, notamment des aides à la gestion. L'ANAP s'est vue confier cette mission sur des opérations importantes.

Les effets de cette stratégie ont donné des résultats tangibles : l'outil informatique qui permettra de réaliser un inventaire va être déployé en 2012 ; sur la question des règles juridiques, mes services travaillent à l'élaboration de fiches techniques qui seront partagées avec l'ensemble des gestionnaires, ce qui ne nous exonère pas du toilettage d'un certain nombre de textes ; les règles juridiques sur les legs et dons seront transmises aux établissements afin de leur éviter un investissement juridique trop lourd ; l'accompagnement des établissements par l'ANAP est engagé ; enfin, nous réalisons un important travail de fiabilisation des comptes publics dans le cadre de notre démarche de certification des établissements de santé.

J'insiste, pour conclure, sur l'enjeu important que constitue la politique de logement dans l'attractivité des métiers du secteur de la santé. Par ailleurs, en ce qui concerne le rôle des ARS, la tentation est forte de tout vouloir leur confier. Une chose est sûre : elles ne seront pas en mesure de faire à la place des établissements.

M. Christian Anastasy, directeur général de l'Agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé et médico sociaux (ANAP). - Le patrimoine immobilier non dédié aux soins n'est pas homogène et comprend deux éléments : d'une part, le patrimoine privé à proprement parler (logements, terrains, forêts, vignes,...) aussi appelé « DNA » et, d'autre part, les anciens établissements désaffectés.

Nous souhaitons insister sur les délais parfois très longs des opérations de cession en raison du nombre important d'acteurs concernés.

M. Christian Berehouc, directeur associé de l'ANAP. - Le patrimoine immobilier hospitalier n'a cessé de croître depuis trente ans, alors que le nombre de lits a diminué. La bonne adéquation de la taille de ce patrimoine avec l'évolution des modes de prise en charge est un enjeu d'avenir essentiel.

Certains biens peuvent certes être emblématiques et faciles à vendre. Néanmoins, dans d'autres cas, lorsque le bien est mal situé, il s'agit plutôt d'un problème de coût de possession.

J'insiste, enfin, sur le dialogue qui peut parfois être complexe avec les collectivités territoriales.

S'agissant des délais, nous sommes, il est vrai, sur des périodes de plusieurs années et il convient de veiller à la cohérence des différents acteurs sur la durée.

M. Christian Dubosq, directeur général-adjoint de l'agence régionale de santé (ARS) Rhône-Alpes. - Le patrimoine privé des établissements est un enjeu majeur pour les hôpitaux et donc pour les ARS, qu'il s'agisse de l'entretien ou du renouvellement des bâtiments.

Quand l'ARS analyse la situation financière d'un établissement, elle intègre la capacité d'endettement de l'hôpital, sa capacité d'autofinancement et regarde si cet établissement peut ou non réaliser des opérations de cession. Mais, à l'exception de quelques grands établissements, ces apports sont inexistants ou très limités.

Nous sommes favorables aux propositions de la Cour des comptes relatives au rôle de l'ANAP et des ARS, à savoir, pour ces dernières, la prise en compte du potentiel financier de la DNA dans les prochaines opérations d'investissement. Mais il appartient à l'établissement d'avoir une gestion active et pro-active. L'ARS n'est pas en mesure de remplacer le gestionnaire de patrimoine.

L'enjeu d'avenir est celui de la reconversion d'anciens établissements de santé.

M. Julien Samson, directeur général adjoint des hospices civils de Lyon (HCL). - S'agissant des règles de bonne gestion, il paraît indispensable de disposer d'un inventaire exhaustif et actualisé et de se fixer une stratégie claire avec des objectifs précis.

En ce qui concerne la politique de logement, il convient en la matière de répondre aux besoins de nos personnels. Cette politique constitue un élément d'attractivité parmi d'autres. Il faut rappeler qu'une infirmière gagne en moyenne 1 600 euros par mois bruts, somme à mettre au regard du prix du logement dans les grandes villes, notamment Lyon.

Quelles contraintes devons-nous surmonter ? De façon générale, il s'agit de faire preuve de rigueur et de méthode sur des sujets extrêmement complexes qui emportent des conséquences fiscales, comptables, juridiques... Nous sommes confrontés à des contraintes d'occupation des logements, d'urbanisme et aux règles applicables en matière de dons et legs. Toutes ces contraintes juridiques prennent du temps et nécessitent des compétences pointues pour les surmonter. Il est également essentiel d'avoir un travail collaboratif avec les collectivités territoriales.

Quels résultats attendre ? S'agissant des HCL, nous avons enregistré un résultat net pour nos opérations de valorisation et de cessions de patrimoine de 8 millions d'euros en 2008, 18 millions d'euros en 2009, 32 millions d'euros en 2010 et 40 millions d'euros en 2011 et en 2012, soit la moitié du financement des nos investissements, le reste étant financé par l'autofinancement.

Mme Mireille Faugère, directrice générale de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris (AP-HP). - Pour valoriser ce patrimoine, il faut le connaître et être très clair vis-à-vis de nos personnels et de nos instances à ce sujet. L'AP-HP a mené un travail de fond sur le recensement de son patrimoine, qui devrait être achevé en 2012, et la mobilisation des acteurs autour de ce sujet. Il est important de partager ce travail car, bien souvent, ce patrimoine fait l'objet d'importants espoirs et peut décevoir.

Nous appliquons quelques règles simples de bonne gestion au quotidien : on ne peut investir si on ne tente pas d'autofinancer au maximum nos projets. La construction de l'hôpital Pompidou a ainsi été autofinancée par la vente de trois autres établissements.

Nous devons gérer ce patrimoine avec discernement. Par exemple, nous avons un débat aujourd'hui sur la valorisation de nos logements : faut-il valoriser par bloc ou au cas par cas ? Nous cherchons également à trouver le meilleur équilibre possible entre les critères sociaux et les critères professionnels dans l'attribution de nos logements.

M. Jean-Pierre Caffet, rapporteur spécial. - Je souhaite, tout d'abord, remercier les magistrats de la Cour des comptes pour la qualité de leur enquête qui apporte des éclairages intéressants aux questions que se posait notre commission des finances, à savoir, pour l'essentiel, la connaissance de ce patrimoine privé des hôpitaux et ses modalités de gestion.

Les travaux de la Cour confirment ce que nous avions compris : la valorisation du patrimoine privé des hôpitaux ne permettra pas de résorber leur déficit. Mais il est légitime de s'interroger sur l'engagement des établissements de santé dans cette voie, au moment où l'Etat a mené, depuis plusieurs années, des efforts dans la gestion de son propre patrimoine.

Je poserai trois questions :

- tout d'abord, qui fait quoi ? On a en effet le sentiment que d'importants progrès sont à réaliser. La Cour parle d'un patrimoine mal connu, mal géré et mal valorisé. Quelle est le rôle des tutelles en la matière, la DGOS mais aussi la direction générale des finances publiques (DGFiP) ? A la lecture de l'enquête, il semble que ce sujet n'ait pas constitué une préoccupation majeure de l'administration centrale. C'est pourtant à elle de donner des impulsions en la matière ;

- s'agissant de la politique de logement, les conclusions de la Cour sont sévères. En ce qui concerne la mise à disposition de logements de fonction, elle relève notamment : un encadrement normatif tardif (le décret d'application de la loi du 9 janvier 1986 n'a été pris qu'en 2010, soit 24 ans plus tard) ; une conception très extensive des logements de fonction pour nécessité absolue de service ; une augmentation des logements hors des sites hospitaliers ; une politique tarifaire et indemnitaire avantageuse. Dispose-t-on d'une évaluation du coût de cette politique qui, comme l'indique la Cour, s'apparente aujourd'hui à une politique indirecte de rémunération des agents de la fonction publique hospitalière ?

- la Cour indique que contrairement à l'Assistance Publique - Hôpitaux de Marseille (AP-HM) et aux HCL, l'AP-HP n'a pas eu jusqu'à présent de stratégie clairement affichée de valorisation de son patrimoine privé, alors même que les enjeux financiers sont importants et que sa situation financière nécessite de trouver de nouvelles recettes. Pour quelles raisons l'AP-HP ne s'est-elle engagée que tardivement et encore incomplètement dans cette voie ?

M. Yves Daudigny, rapporteur général de la commission des affaires sociales. - Ce sujet est très intéressant et alimentera les travaux que la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale mènera en 2012 sur le financement des hôpitaux.

Comme nous le pointons souvent pour d'autres sujets, il convient de disposer d'un pilotage stratégique plus marqué.

Je souhaite aborder un point particulier sur les relations entre les établissements et les collectivités locales : les modifications de la gouvernance des hôpitaux (et notamment la composition de leur conseil de surveillance) apportées par la loi HPST ont-elles eu des conséquences en la matière ?

M. Éric Doligé. - Le travail de la Cour est très intéressant, mais arrive peut-être trop tard. Nous aurions dû pointer ces éléments avant, afin d'agir plus tôt.

Je suis assez inquiet, après l'intervention de Madame Podeur, des termes employés qui apparaissent également dans le rapport de la Cour : clarifier, améliorer, fiabiliser, expertiser... Si nous gérions nos collectivités territoriales de la même manière ! Il faut certes commencer un jour, mais il y a là une carence dramatique de gestion. J'espère que le patrimoine dédié aux soins est mieux géré.

Ce sujet me fait penser à une autre problématique assez proche, celle des services d'alerte et des SAMU : nous sommes en train de construire parallèlement des structures identiques au niveau de la sécurité civile et au niveau de la santé. Il faut trouver une autorité qui pilote en la matière.

Je m'interroge enfin sur le coût des délais parfois très longs avant de solder une opération de cession. Monsieur Samson a insisté sur les contraintes auxquelles sont confrontés les établissements. Comment simplifier le droit en la matière pour accélérer les processus ?

M. Jean Germain. - Il faut avoir conscience du fait que l'administration de l'hôpital est une lourde tâche. En tant que rapporteur spécial de la mission « Ville et logement », je pense que ce n'est pas en vendant tout que l'on va résoudre la question du déficit des hôpitaux et de la sécurité sociale, ni celle des liaisons entre les services publics ou les problèmes posés par la politique de la ville. Ces mêmes difficultés se rencontrent s'agissant des casernes militaires ou des universités. Il y a en outre une profonde différence entre Paris ou Lyon et le reste de la France.

En dehors de la vente, y a-t-il d'autres possibilités ? La valeur comptable d'un bien sera très différente si celui-ci est utilisé pour loger du personnel ou pour accueillir une « maison de parents », par exemple.

La question du legs est également importante. Un bien a parfois été donné dans un but social. Faut-il y renoncer en le vendant ?

Enfin, la relation avec les collectivités locales est un sujet majeur. Ont-elles leur mot à dire ?

M. Antoine Durrleman. - La Cour constate deux choses : d'une part, la prise de conscience des enjeux liés au patrimoine immobilier est certes encore inaboutie, mais elle est réelle tant au niveau national que régional ou à l'échelon des établissements ; d'autre part, les difficultés multiples rencontrées dans la gestion du patrimoine des hôpitaux sont liées au fait que l'on ne dispose pas de bons arbitrages. Les établissements sont dépourvus de ces arbitrages ou, quand ces derniers existent, ils sont implicites.

La question des délais de reconversion d'un bâtiment est extrêmement complexe en raison de considérations techniques (la structure de ce type de bien peut être assez peu adaptée à d'autres activités), mais aussi symboliques (un hôpital n'est pas un bien comme les autres). Il est donc normal que le réemploi des anciens établissements de santé fasse débat. Mais ce dialogue avec les collectivités locales doit être entamé le plus tôt possible afin d'éviter les friches hospitalières qui représentent un coût pour l'hôpital et une verrue pour la collectivité locale concernée.

Mme Annie Podeur. - Je remercie Monsieur Doligé d'avoir reconnu qu'il faut bien, à un moment ou un autre, commencer par quelque chose. Je le répète, nous avons défini une stratégie à partir de 2009. Pourquoi pas avant ? Les structures de l'administration centrale ont été entièrement mobilisées par le plan « Hôpital 2007 ». Le rôle d'une tutelle est d'impulser, d'outiller et d'évaluer. Notre stratégie vise à améliorer la performance et à se donner les moyens de mener à bien cette politique.

La politique de logement est un élément majeur de gestion des ressources humaines. La définition d'une stratégie doit se faire à chaque échelon en fonction d'un environnement particulier. Le dialogue avec les collectivités territoriales est primordial.

S'agissant des outils, il est vrai que l'inventaire n'existe pas encore. Le système informatique est en test et va être déployé en 2012. Evidemment, il est toujours trop tard. Mais les administrations centrales doivent gérer des priorités en fonction de l'impulsion politique définie à un moment donné.

Le « décret logement » n'a été pris qu'en 2010. Néanmoins, il existe aujourd'hui et ses principes sont simples : les logements sont alloués pour nécessité absolue de service ou utilité de service, prioritairement dans le parc hospitalier. Il faut se donner de la souplesse en la matière. C'est un élément majeur de gestion des cadres de direction, mais aussi du personnel soignant et technique.

Mme Mireille Faugère. - Je souhaite revenir sur les deux adjectifs utilisés pour qualifier la politique menée par l'AP-HP : « tardive » et « incomplète ». Il faut distinguer le travail de fond, d'une part, et la connaissance et le partage de ces travaux, d'autre part. En 2011, nous avons eu un débat, dans toutes nos instances, sur la politique patrimoniale de l'AP-HP. La reconversion de l'établissement de Saint-Vincent-de-Paul a pris quinze ans ; ce retard n'est pas lié aux équipes de l'établissement.

Je comprends le terme « tardif » car nos travaux sont récents. J'agis pour une accélération certaine de ce dossier, compte tenu notamment des pressions financières de plus en plus fortes. Mais valoriser ne veut pas dire forcément céder.

M. Jacky Le Menn. - Nous sommes tous d'accord avec l'idée selon laquelle ce n'est pas avec la DNA que nous allons résoudre les problèmes financiers des hôpitaux.

Je suis, en revanche, en désaccord avec mes collègues sur certains points :

- d'une part, les établissements n'étaient pas seuls face à la gestion de leur DNA ; les tutelles locales de l'époque, les directions départementales des affaires sanitaires et sociales, avaient souvent une connaissance affinée de ces questions ; la mise en place des ARS devrait permettre de professionnaliser ces équipes ;

- d'autre part, les enjeux sociaux sont très forts au sein des établissements. Il y a un problème d'attractivité et de rémunération des personnels.

Par ailleurs, on peut chercher à utiliser autrement ce patrimoine plutôt qu'à le vendre. Pourquoi ne pas l'utiliser pour créer des maisons de l'enfance ?

Enfin, il ne faut pas minimiser la valeur symbolique de ce patrimoine qui a également un impact fort en termes d'aménagement urbain.

M. René-Paul Savary. - Y a-t-il des mesures juridiques envisageables pour régler les problèmes liés aux baux emphytéotiques ?

M. Vincent Delahaye. - Je me félicite que cette enquête ait été demandée et ait été réalisée car la politique patrimoniale, qu'il s'agisse de celle de l'Etat, des collectivités territoriales ou des hôpitaux, a été longtemps sous-estimée. Cette question est loin d'avoir été abordée partout. Bien sûr, le patrimoine privé des hôpitaux n'est pas la panacée, mais il doit permettre d'apporter une contribution aux financements des besoins existants. Il faut une instruction claire des tutelles et que ce sujet soit inscrit à l'ordre du jour de tous les établissements de santé.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Je souhaite intervenir en tant que rapporteure générale, mais aussi en tant qu'ancienne rapporteure spéciale du compte d'affectation spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Nous retrouvons ici les mêmes problèmes que ceux rencontrés dans la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat : les arbitrages sont essentiels. Or, soit ils ne sont pas faits, soit ils ne sont pas clairs.

J'ai également une question sur le rôle de France Domaine. La Cour relève de fortes incertitudes juridiques, renforcées par la loi HPST, en particulier s'agissant du rôle de France Domaine et de la portée de ses avis. Pouvez-vous préciser ce point ? France Domaine semble assez en retrait sur ces opérations, pour quelles raisons ?

M. Antoine Durrleman. - La question des arbitrages sur l'usage de ce patrimoine et de leur clarté n'est pas anodine. Il y a une extrême inégalité historique entre établissements en la matière. Or le manque de connaissance de ce patrimoine peut conduire à accorder des subventions publiques importantes à des établissements qui disposent, par ailleurs, d'un patrimoine cessible (des forêts, des vignes,...). Ce manque de clarté entraîne un mauvais usage des finances publiques.

Les baux emphytéotiques constituent également un enjeu important. Certains établissements, comme l'AP-HP, y ont recours. Ce ne sont pas des opérations faciles à monter dans le temps. Par ailleurs, chaque cas est particulier.

M. Julien Samson. - Toute opération immobilière génère des délais et ces délais ont un coût (gardiennage, maintenance, frais de portage).

La levée des contraintes liées aux legs n'est que la poursuite, par d'autres moyens, de l'objet social initial du legs puisque les recettes issues de cette valorisation sont affectées au financement d'autres investissements hospitaliers.

Il est vrai que la loi HPST a entraîné certaines modifications - notamment du statut des établissements de santé - qui ont des conséquences directes sur la gestion du patrimoine des hôpitaux : la portée des avis de France Domaine, l'autorité responsable de l'élaboration d'un permis de construire...

In fine, ce qui importe le plus est d'avoir une collectivité locale convaincue du projet.

La commission autorise, à l'unanimité, la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte-rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

Dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires dans la zone euro - Examen du rapport

La commission procède ensuite à l'examen du rapport de Mme Nicole Bricq, rapporteure, sur la proposition de résolution européenne n° 228 (2011-2012) portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les Etats membres de la zone euro (E 6903).

M. Philippe Marini, président. - Cette proposition de résolution est particulièrement importante. Elle concerne la compatibilité des règles et mécanismes prévus au niveau de l'Union européenne en matière de politique budgétaire avec la hiérarchie des normes et les prérogatives du Parlement. La rapporteure générale pourra nous apporter des précisions sur l'articulation de la proposition de règlement et du projet de traité intergouvernemental actuellement en cours de négociation. La proposition de résolution a été adoptée par la commission des affaires européennes ; il appartient désormais à la commission des finances d'en arrêter le texte.

Mme Nicole Bricq, rapporteure. - Monsieur le Président, chers collègues, pour la deuxième fois en un mois nous sommes saisis, en application de l'article 73 octies du règlement du Sénat, d'une proposition de résolution destinée à apprécier la conformité au principe de subsidiarité de dispositions figurant dans un acte communautaire. Cette procédure constitue la mise en oeuvre de l'article 88-6 de la Constitution.

A titre liminaire, je précise qu'il faut bien distinguer les résolutions de l'article 88-6 de la Constitution de celles prises sur le fondement de son article 88-4. Les résolutions prises sur le fondement de l'article 88-4 sont de portée générale. Elles s'adressent au Gouvernement et portent une appréciation qualitative sur le fond des mesures proposées. Les résolutions de l'article 88-6 sont juridiques. Elles apprécient la conformité au principe de subsidiarité de dispositions figurant dans un projet d'acte communautaire, et ce quel que soit le jugement que l'on porte sur le fond. Elles sont adressées aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission européenne. Le Gouvernement en est informé. Ainsi, une disposition peut très bien être opportune sur le fond mais contraire au principe de subsidiarité. A l'inverse, une disposition critiquable sur le fond peut tout à fait être conforme au principe de subsidiarité.

La commission des affaires européennes a institué un groupe de travail sur la subsidiarité, qui examine à cette aune l'ensemble des projets d'actes communautaires.

En quoi consiste le contrôle de subsidiarité ? Il s'agit de vérifier si l'Union intervient bien « seulement dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les Etats membres (...), mais peuvent l'être mieux (...) au niveau de l'Union ». Il s'agit aussi de vérifier, comme le prévoit la jurisprudence de la Cour de justice de l'union européenne, si l'intensité de l'action entreprise n'excède pas la mesure nécessaire pour atteindre l'objectif que cette action vise à réaliser. Le contrôle de subsidiarité comprend donc une forme de contrôle de proportionnalité.

Le texte E 6903 a fait l'objet de cet examen et les observations du groupe de travail ont été rassemblées dans la proposition de résolution de Richard Yung, adoptée (sans débat) à l'unanimité de la commission des affaires européennes, qui a été renvoyée au fond à la commission des finances et que nous examinons ce matin.

La proposition de règlement est relative au suivi et à l'évaluation des projets de plans budgétaires et à la correction des déficits excessifs dans la zone euro. Elle a été présentée par la Commission européenne le 23 novembre 2011. Elle fait partie du volet « institutionnel » des réponses que les autorités européennes tentent d'apporter à la crise de la zone euro. Elle a été présentée un peu plus d'un mois après le Conseil européen des 26 et 27 octobre 2011, à l'occasion duquel ont été adoptés les mécanismes complexes tendant à conférer un effet de levier au Fonds européen de stabilité financière ; quelques jours après l'entrée en vigueur du « paquet gouvernance », âprement discuté depuis un an ; et un peu plus de deux semaines avant la déclaration des chefs d'Etat et de gouvernement annonçant un traité intergouvernemental tendant à renforcer la discipline budgétaire en Europe.

La commission des affaires européennes examinera au fond cette proposition de règlement début février. Puisque nous sommes entrés dans le semestre européen, on peut penser que la commission des finances, à Paris ou lors de ses déplacements, aura également à en examiner le contenu.

Il faut saluer la décision de la commission des affaires européennes d'avoir systématisé le contrôle de subsidiarité et de faire vivre les prérogatives conférées par les traités européens aux parlements nationaux. Il s'agit d'une vigilance bienvenue. La commission des affaires européennes a raison de faire vivre le principe de subsidiarité. Plus généralement, le Parlement doit veiller à exercer la plénitude de ses prérogatives en ce qui concerne le droit communautaire.

La commission des affaires européennes conteste la conformité au principe de subsidiarité de trois dispositions de la proposition de règlement, figurant aux articles 3 et 4 :

- l'obligation de fonder les projets de loi de finances et les programmations pluriannuelles sur des hypothèses économiques indépendantes ;

- l'obligation de se doter d'une règle d'équilibre budgétaire contraignante, de préférence à caractère constitutionnel ;

- l'obligation de faire surveiller l'application de ces dispositions contraignantes par un conseil budgétaire indépendant.

Je rappelle que les résolutions de l'article 88-6 n'ont pas pour objet de porter une appréciation sur le fond des dispositions. A titre personnel, vous savez que j'en approuve certaines - comme la nécessité de recourir à des hypothèses économiques indépendantes - et que j'en désapprouve d'autres - comme l'inscription dans le droit de règles budgétaires constitutionnelles et quasi-automatiques.

Je vous propose de reprendre, sous réserve de modifications rédactionnelles, les observations générales, c'est-à-dire qui ne portent pas sur le principe de subsidiarité au sens strict, formulées dans la proposition de résolution de la commission des affaires européennes :

- on peut déplorer que les prescriptions du traité en matière de motivation ne soient pas pleinement respectées, même si on trouve dans les considérants de la proposition de règlement des éléments de motivation implicite ;

- on peut relever que cette proposition de règlement présente des caractéristiques qui sont celles d'une directive : elle nécessite des mesures de transposition en droit interne ;

- on peut surtout s'étonner d'une novation : la Commission européenne considère qu'un acte de droit dérivé - en l'espèce un règlement, d'effet direct et pris à la majorité qualifiée - peut prescrire aux Etats de réviser leur Constitution, dans ce cas précis pour introduire une « règle d'or ».

Le débat juridique est le suivant. Il est admis que les Etats dont la Constitution serait contraire à des textes de droit européen dérivé modifient leur Constitution pour les rendre conforme. C'est ce que le France a fait en 2003 en révisant sa Constitution pour rendre possible l'application du mandat d'arrêt européen. En revanche, il est inédit qu'un texte de droit dérivé prescrive aux Etats de modifier leur Constitution.

La question qui se pose est de savoir s'il est conforme à la hiérarchie des normes qu'un acte dérivé aille aussi loin. La commission des affaires européennes, se fondant sur l'article 4 du traité sur l'Union européenne, selon lequel l'Union européenne doit respecter « les structures fondamentales politiques et constitutionnelles des Etats membres », répond par la négative. C'est d'ailleurs sans doute en vertu d'une analyse analogue que les Etats ont choisi de faire figurer la « règle d'or » dans le projet de traité intergouvernemental actuellement en cours de négociation. La procédure du traité permet en effet que les Parlements nationaux ou les peuples, par référendum, puissent se prononcer, au stade de la révision constitutionnelle puis à celui de la ratification.

Cette coexistence d'une proposition de règlement et d'un projet de traité intergouvernemental est un facteur de confusion. Mais si le traité voit le jour, il est probable que les Etats et le Parlement européen s'accorderont pour faire disparaître du texte du règlement les dispositions relatives à la « règle d'or ». Telle est en tout cas la position du gouvernement français.

Je vous propose de ne pas aller aussi loin que la commission des affaires européennes s'agissant des manquements au principe de subsidiarité. Certes, les textes relatifs au pacte de stabilité imposent aux Etats d'atteindre des résultats et il est légitime de se demander - comme le fait la commission des affaires européennes - s'il est conforme à l'article 5 du traité de leur imposer de fonder leurs programmations budgétaires sur des hypothèses indépendantes et de mettre en place des conseils budgétaires indépendants. Néanmoins, la crise de la zone euro a montré le besoin d'un renforcement de la gouvernance budgétaire. Dès lors que la politique budgétaire conduite dans un Etat a des conséquences sur les autres, on peut penser qu'une harmonisation des pratiques et des instruments s'inscrit dans une démarche qui relève bien du niveau communautaire. Pour autant, chaque Etat a une culture économique et financière différente et le droit communautaire ne peut pas imposer un modèle « hors sol ». Ainsi, il serait regrettable d'imposer à la France de s'appuyer sur les prévisions d'un seul organisme alors qu'elle pourrait mieux se satisfaire d'un « consensus » comme il est pratiqué en Allemagne. Les Pays-Bas ont quant à eux un « CPB », différent du modèle allemand.

C'est pourquoi je vous propose de formuler des « réserves interprétatives » et de considérer que ces dispositions ne sont pas contraires au principe de subsidiarité, pour autant qu'elles laissent aux Etats une marge dans la mise en oeuvre effective des stipulations du règlement.

J'en ai fini, Monsieur le Président, avec cet exercice un peu surprenant qui conduit les commissions permanentes à se prononcer sur l'analyse du droit communautaire faite par la commission des affaires européennes. Et je remercie à nouveau la commission des affaires européennes, dont le travail de défrichage permet de nous sensibiliser à des sujets très importants.

En résumé, le principe de subsidiarité est respecté, sous réserve de certaines remarques interprétatives.

M. Philippe Marini, président. - Je salue la subtilité de l'approche de la rapporteure générale. Il s'agit d'une question à la fois juridique et politique. Chacun a saisi que la disposition relative à la règle d'or, sur laquelle se focalise notre attention, a une forte probabilité d'être absente du texte définitif, dès lors qu'elle figurerait dans le futur traité intergouvernemental. La rapporteure générale est parvenue à naviguer entre deux écueils : la nécessité de maintenir un espace suffisant au droit national ; et celle de ne pas laisser entendre que le Sénat serait très en retrait sur le fond, s'agissant des efforts nécessaires à la stabilisation de la zone euro, ce qui pourrait inquiéter les investisseurs.

M. Richard Yung. - Les commissions seront fréquemment saisies de propositions de résolution de la commission des affaires européennes, sur le fondement de l'article 88-6 de la Constitution. En effet, la commission des affaires européennes est destinataire chaque semaine de nombreuses propositions de textes européens. Elle identifie les quelques textes susceptibles de poser un problème du point de vue de la subsidiarité et de la proportionnalité, et désigne alors un rapporteur.

La question, en ce qui concerne la proposition de règlement, est de savoir si, d'un point de vue juridique, les principes de subsidiarité et de proportionnalité sont respectés. La lecture du dispositif institutionnel n'est pas aisée, en raison de la multiplicité de textes en vigueur ou en cours d'examen : « Six Pack », « Double Pack », projet d'accord intergouvernemental... Une chatte n'y retrouverait pas ses petits ! Dans ce dernier cas, le Sénat sera à nouveau saisi, afin de modifier la Constitution.

La commission des affaires européennes considère que la proposition de règlement pourrait constituer un précédent dangereux, en ce qu'elle tend à obliger à des modifications constitutionnelles par voie de règlement. Un règlement est, je vous le rappelle, d'application directe. Les textes impliquant des modifications du droit interne doivent être des directives. C'est là qu'il y a un problème majeur. En termes de subsidiarité, il nous semble important d'indiquer à la Commission européenne qu'elle n'a pas employé la bonne méthode, en tout cas pour la partie du texte qui implique, le cas échéant, une modification constitutionnelle. Les autres aspects - les prévisions macroéconomiques et le conseil de politique budgétaire -, on peut en discuter. Nous avons voulu tirer la sonnette d'alarme.

La commission procède à la lecture du tableau comparatif présentant le texte de la commission des affaires européennes et le texte proposé par la rapporteure.

M. Albéric de Montgolfier. - Pourquoi est-il proposé de modifier le quatrième alinéa ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure. - Il s'agit de citer plus précisément le dispositif de la proposition de règlement.

M. Philippe Marini, président. - En ce qui concerne les alinéas 5 et suivants, je trouve la rédaction proposée par la rapporteure générale meilleure et plus nerveuse que celle proposée par la commission des affaires européennes. Il est plus clair de distinguer explicitement deux rubriques, l'une comportant les observations générales, l'autre les observations relatives au principe de subsidiarité.

Mme Nicole Bricq, rapporteure. - Au titre des observations générales, je propose de préciser que la proposition de règlement n'est pas « explicitement » motivée au regard du principe de subsidiarité. En effet, la Cour de justice de l'Union européenne reconnaît la possibilité de motivation implicite. Je propose également de développer l'appréciation de la commission des affaires européennes, selon laquelle la règle d'or n'a rien à faire dans une proposition de règlement.

M. Philippe Marini, président. - Vous considérez qu'il vaudrait mieux inscrire une telle disposition dans un traité ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure. - D'un point de vue juridique, si l'on en admet le principe, oui.

M. Richard Yung. - Pourquoi écrire qu'« une révision de la Constitution peut être rendue nécessaire par un acte de droit dérivé » ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure. - Parce que cela s'est déjà produit : la France a révisé sa Constitution en 2003 pour la rendre conforme à la décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen.

M. Jean-Pierre Caffet. - Dans ce cas, ne pourrait-on pas préciser qu'une révision de la Constitution « a pu » être rendue nécessaire par un acte de droit dérivé ?

La commission adopte cette rédaction.

Mme Nicole Bricq, rapporteure. - J'en viens maintenant aux observations relatives au principe de subsidiarité. Je propose de prévoir que la proposition de règlement est conforme au principe de subsidiarité sous réserve de l'interprétation selon laquelle les Etats membres disposent d'une large faculté d'appréciation en ce qui concerne la nature du « conseil budgétaire indépendant » et des « prévisions macroéconomiques indépendantes ».

M. Philippe Marini, président. - Je propose une modification rédactionnelle consistant à supprimer la référence à un « panel » d'organismes économiques, à la fin du dernier alinéa du texte de la rapporteure.

M. Richard Yung. - Je ne suis pas d'accord avec l'analyse de la rapporteure générale. Je pense que la proposition de règlement impose aux Etats membres les moyens par lesquels ils doivent respecter les objectifs définis par le pacte de stabilité et de croissance. Le problème n'est pas le conseil budgétaire indépendant et les prévisions macroéconomiques indépendantes, mais l'obligation d'une règle contraignante.

Mme Nicole Bricq, rapporteure. - On en a déjà parlé dans les observations générales ! Pour prendre en compte votre observation, je vous propose de retenir une formulation négative, selon laquelle les articles 3 et 4 de la proposition de règlement « ne peuvent être conformes » au principe de subsidiarité « que sous réserve » de l'interprétation développée ensuite.

La commission adopte les rédactions proposées par le président et par la rapporteure.

- Présidence de Mme Marie-France Beaufils, vice-présidente -

M. Albéric de Montgolfier. - Je voterai pour l'adoption de cette résolution, car s'il est vrai que l'on ne peut admettre qu'un règlement communautaire oblige un Etat à modifier sa Constitution, elle porte sur la seule question du respect du principe de subsidiarité. Sur le fond, je suis très favorable à la règle d'or.

M. Jean Germain. - Il faut en effet distinguer ces deux sujets. Je considère que la proposition de règlement est conforme au principe de subsidiarité. Si le traité intergouvernemental n'entrait pas en vigueur, le Sénat saisirait-il la Cour de justice de l'Union européenne, comme la Constitution lui en reconnaît la possibilité ? Ce serait dangereux !

Mme Nicole Bricq, rapporteure. - Il faut faire attention aux conséquences politiques potentielles du texte que nous allons adopter. C'est pour cette raison que je vous ai proposé de nous en tenir à des réserves d'interprétation.

M. Richard Yung. - Il me semble qu'il aurait été préférable d'affirmer que la proposition de règlement n'est pas conforme au principe de subsidiarité. Aussi, je m'abstiendrai.

Mme Marie-France Beaufils, présidente. - Je rappelle que la proposition de résolution porte non sur le fond, mais sur le seul principe de subsidiarité. Pour ce motif, les élus du groupe CRC voteront pour, tout en rappelant que notre position sur le fond est toute autre.

La proposition de résolution européenne portant avis motivé est alors adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission à l'unanimité des suffrages exprimés, MM. Richard Yung et François Marc s'abstenant.

Contrôle de la mise en application des lois - Communication

La commission entend enfin une communication de Mme Marie-France Beaufils, vice-présidente, en remplacement de M. Philippe Marini, président, sur le contrôle de la mise en application des lois.

Mme Marie-France Beaufils, présidente. - Chaque année, les commissions permanentes sont chargées d'établir le bilan de la parution des textes règlementaires d'application des lois, dont elles ont été saisies au fond.

Ces bilans font l'objet d'une communication en commission, avant d'être consolidés et publiés sous forme d'un rapport du Sénat. Ce sujet n'est pas sans importance puisque les médias, comme vous le savez, se font souvent l'écho de ces lois qui n'ont pas été rendues applicables.

Cette année, un débat devrait être organisé en séance publique le 7 février, à l'initiative de notre nouvelle commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois.

Je vous invite, pour l'essentiel, à vous reporter à la note mise en distribution et me limiterai à quelques observations.

Au cours de l'exercice 2010-2011, la commission des finances a été chargée de contrôler l'application de vingt lois. Parmi celles-ci, quinze appartiennent au stock des textes antérieurs au 1er octobre 2010, et cinq ont été adoptées définitivement au cours de la dernière session ordinaire.

A l'issue de ce contrôle, on constate que cent cinquante textes d'application ont été pris ou sont devenus sans objet, contre quatre-vingt-sept mesures prises dans l'année 2009-2010.

Ce chiffre représente près des deux tiers des deux cent trente mesures attendues au début du contrôle (soixante-neuf mesures concernant les lois antérieures et cent soixante et une relatives aux lois de l'année parlementaire) et porte le « stock » global des mesures en attente d'application à quatre-vingts textes (contre soixante-sept en 2010).

Ce « stock » de mesures augmente principalement en raison de l'adoption pendant l'année de textes nécessitant un très grand nombre de mesures d'application (soixante-quatorze mesures par exemple concernant la loi de finances pour 2011 et cinquante-quatre pour le collectif budgétaire de fin d'année 2010).

Au titre des satisfactions, on constatera que le taux de mise en application des lois promulguées lors de la session est en légère augmentation par rapport aux années précédentes (68 % contre 65 % en 2009-2010 et 63% en 2008-2009) et que le stock de mesures anciennes a sensiblement diminué (quarante et une mesures prises ou devenues sans objet dans l'année sur soixante-neuf).

S'agissant des lois anciennes, la publication de ces quarante et une mesures porte le taux de mise en application du stock à plus de 90 %. Six d'entre elles sont ainsi devenues entièrement applicables, dont deux remontent à 2001 et 2002.

On regrettera néanmoins que certaines lois n'aient reçu aucun texte d'application dans l'année. C'est le cas de la loi la plus ancienne, la loi de finances rectificative pour 1999, pour laquelle il serait grandement souhaitable que le Gouvernement abroge un dispositif qui paraît abandonné de fait.

S'agissant des cinq lois examinées au fond par la commission au cours de la précédente session, l'une est d'application directe et ne nécessite aucune mesure règlementaire pour sa mise en oeuvre. Il s'agit de la loi organique tendant à l'approbation d'accords entre l'État et les collectivités territoriales de Saint-Martin, de Saint-Barthélemy et de Polynésie française.

Une autre loi, adoptée au cours de la session, a été rendue complètement applicable. Il s'agit de la loi de programmation des finances publiques pour 2011-2014, dont les deux mesures prévues ont été publiées.

Par ailleurs, l'étude de l'origine des mesures attendues révèle que le Gouvernement met en oeuvre celles-ci selon un effort équitablement réparti. Ainsi, le taux d'application des mesures d'origine gouvernementale atteint 66 % contre 72 % pour les mesures issues d'amendements adoptés par l'Assemblée nationale et 70 % pour les dispositifs introduits lors des débats au Sénat.

On peut également relever que 64 % des mesures publiées l'ont été dans les six mois suivant la promulgation de la loi qu'elles appliquent, respectant ainsi le délai prescrit par la circulaire du Premier ministre du 29 février 2008. Cet effort est encourageant et devra s'intensifier.

Enfin, on regrettera que seuls vingt-quatre des cent quarante-neuf rapports attendus dans le cadre des lois adoptées depuis 2001 aient été effectivement remis au Parlement (soit à peine 16 %).

En conclusion, plusieurs pistes d'amélioration pourraient être proposées afin de rationaliser ce contrôle, une revendication déjà ancienne comme la transmission par le Gouvernement des projets de décrets correspondants au moment-même du dépôt d'un projet de loi, ou encore la transmission en amont des échéanciers prévisionnels de publication des mesures réglementaires.

Voilà, mes chers collègues les éléments de réflexion issus de ce contrôle de l'application des lois. Je vous invite à prendre connaissance de la note établie par le secrétariat de notre commission et, plus largement, du rapport général du Sénat.

Je vous encourage, surtout, à partir de ces documents, et dans le cadre de vos prérogatives de rapporteur au fond ou de rapporteur spécial, à identifier les difficultés et à interroger les administrations défaillantes, soit par courrier, soit lors des missions de contrôle que vous menez régulièrement.

Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose de me donner acte de cette communication.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Pour plus d'efficacité encore, le Sénat dispose désormais d'une commission pour le contrôle de l'application des lois avec un président actif.

J'aimerais attirer l'attention des membres de la commission sur deux rapports du Gouvernement que nous attendons avec impatience. Le premier porte sur la réforme des valeurs locatives et pourrait selon certaines sources nous parvenir fin janvier. Le second qui traite de l'agence publique de financement des investissements des collectivités territoriales, réclamé en décembre, nous serait remis à la mi-février...

Mme Marie-France Beaufils, présidente. - Il semblerait, Madame la Rapporteure générale, que le rapport relatif aux valeurs locatives nous soit précisément parvenu aujourd'hui. Quant au second, en effet, nous sommes toujours dans l'attente...

M. François Trucy. - Il est vrai qu'aujourd'hui, comme le fait notre commission des finances, chaque commission permanente effectue un contrôle de l'application des lois dont elle est saisie au fond. Comment s'articuleront dès lors les travaux de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois qui vient d'être créée, et dont je suis membre, et ce suivi actuel des commissions permanentes ?

Mme Marie-France Beaufils, présidente. - Il est difficile de répondre à cette question dès lors que la commission sénatoriale n'est pas encore en place. En ce qui concerne, les travaux des commissions permanentes, pour la session 2010-2011, on observe qu'outre notre commission, les deux commissions permanentes pour lesquelles la loi prévoit le plus de textes réglementaires, à savoir la commission des affaires sociales et la commission des lois, ont respectivement un taux de mise en application de leurs lois de 77 % et de 46 %. C'est donc très variable. Le taux d'application des lois pour la commission des finances se situe à un niveau assez élevé, notamment en raison de la prédominance des lois de finances que l'Etat cherche assez naturellement à rendre applicables. Bien qu'on puisse peut être nuancer...

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - En effet, cette dernière observation est parfois contestable lorsque les mesures réglementaires attendues ont été introduites par le Sénat ou l'Assemblée nationale...

M. François Marc. - Je me réjouis de la remise du rapport sur la réforme des valeurs locatives même si c'est avec retard. Nous allons regarder avec attention son contenu car nous envisagions de réaliser un contrôle sur ce thème. Il s'agit en effet d'un sujet de fond qui fait l'objet de nombreuses interventions publiques en ce moment et qui a mobilisé l'attention lors de nos récentes discussions sur la péréquation.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Je soutiens tout à fait l'idée de maintenir un contrôle sur la question des bases locatives. Le Bureau du 25 janvier prochain sera l'occasion de l'inscrire au programme d'activité de notre commission.

Mme Marie-France Beaufils, présidente. - A cet égard, la récente audition d'Eric Jalon, directeur général des collectivités locales au Ministère de l'Intérieur, par la Mission commune d'information sur la suppression de la taxe professionnelle a montré combien il était compliqué d'obtenir des informations du Gouvernement. Ainsi, le bilan chiffré de la mise en place de la CVAE sur l'année écoulée nous sera remis en 2012, plus tard qu'envisagé initialement.

La commission donne acte à Mme Marie-France Beaufils, vice-présidente, de la communication.

Questions diverses

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - La Conférence des Présidents a pris acte mardi 27 janvier du « droit de tirage » du groupe CRC relatif à la création d'une commission d'enquête sur l'évasion et la fraude fiscales. Dès sa mise en place, et étant donné son sujet, il faudra probablement se préparer à ce que des membres et des fonctionnaires de notre commission soient mobilisés par ses travaux.

- Présidence de M. Philippe Marini, président de la commission des finances, et de M. Simon Sutour, président de la commission des affaires européennes -

Régulation financière pour restaurer l'utilité sociale des marchés - Table ronde

Au cours d'une seconde réunion tenue l'après-midi, la commission organise, conjointement avec la commission des affaires européennes, une table ronde intitulée : « Quelle régulation pour restaurer l'utilité sociale des marchés ? » à laquelle participent MM. Michel Aglietta, professeur de sciences économiques à l'Université Paris-X Nanterre et membre du conseil d'analyse économique, Steven Maijoor, président de l'Autorité européenne des marchés financiers, Jean-Pierre Jouyet, président de l'Autorité des marchés financiers, Mme Carol Sirou, présidente de Standard & Poor's France, et M. Hervé de Villeroché, chef du service du financement de l'économie à la direction générale du Trésor.

M. Simon Sutour, président de la commission des affaires européennes. - La commission des affaires européennes et la commission des finances ont souhaité organiser conjointement une table ronde pour accompagner notre réflexion sur les enjeux de la régulation des marchés financiers.

Nos deux commissions vont être prochainement amenées à examiner des textes qui constituent véritablement l'ossature des marchés européens : la révision de la directive sur le marché des instruments financiers et le règlement sur les produits dérivés.

Nous nous posons la question de l'utilité sociale des marchés. Soyons pragmatiques, il ne s'agit pas de diaboliser les marchés. Ne l'oublions pas, ils ont accompagné une période de croissance. Mais durant cette période, nous avons vu triompher ce que qualifierais de « fondamentalisme » de marché. Nous subissons et risquons de subir encore les conséquences d'une croyance absolue en l'autorégulation et l'efficience naturelle des marchés.

Nous avons laissé les marchés se développer de façon autonome au point de diverger dangereusement de la réalité économique. La taille du marché des dérivés - 600 000 milliards de dollars - tout comme certaines pratiques du trading haute fréquence défient l'entendement.

Finalement, nous avons vécu une crise de confiance qui n'a pas eu beaucoup d'équivalent dans l'histoire de notre pays depuis la faillite du système de Law en 1720, qui avait causé des émeutes à Paris. Nous avons pris conscience, et l'ensemble de l'opinion publique aussi, du risque systémique que représentent les marchés financiers. Les mécanismes et les pratiques qui ont causé la crise financière sont toujours à l'oeuvre. Trois ans après la crise des subprimes nous nous devons de repenser la régulation. Une régulation financière, certes technique, mais surtout conforme à l'intérêt des citoyens. Une régulation financière qui donne concrètement les moyens et pouvoirs aux autorités de supervision. C'est l'occasion de faire des marchés financiers non pas une fin en soi mais un outil au service de l'économie. C'est une responsabilité politique dans laquelle nous devons nous engager fermement.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Dans la période inédite que nous traversons, nous avons besoin de réfléchir, d'échanger et d'agir. La régulation financière est un vaste ensemble de mesures auxquelles le Parlement est associé de longue date, mais plus encore ces trois dernières années. Depuis le G20 de Pittsburg, nous savons qu'il y a beaucoup à faire et qu'il faut une volonté implacable pour que l'économie de marché devienne véritablement efficiente et que les marchés financiers jouent tout leur rôle d'ajustement. La tâche n'a pas été négligée par la Commission européenne. Michel Barnier a proposé un programme de travail exhaustif et ambitieux : régulation des fonds alternatifs, encadrement des fonds propres bancaires, révision de la directive « marchés d'instruments financiers » (MIF), refonte des OPCVM, législation relative aux chambres de compensation et aux dérivés négociés de gré à gré, ou encore règlement sur les agences de notation. Je m'arrête là, mais cette liste est évidemment très incomplète.

Trois textes communautaires seront présentés début 2012 : la révision de la directive MIF, le règlement sur les infrastructures des marchés et les produits dérivés négociés de gré à gré et, enfin, la révision du règlement sur les agences de notation. Nos commissions souhaitent être associées aux réflexions menées. Il s'agit de textes denses et techniques, qui incitent à recourir à l'expertise extérieure, mais nous ne sommes pas à l'aise dans la comitologie bruxelloise. Nous préférons vous écouter ! M. Steven Maijoor nous dira comment l'autorité européenne des marchés se met en place, M. Jean-Pierre Jouyet nous parlera de l'autorité française, Mme Carol Sirou, présidente de Standard & Poor's pour la France - redoutable tâche, mais je prends l'engagement que notre interlocutrice sortira sans encombre ni dommages de cette salle, à l'issue de la table ronde -, le professeur Michel Aglietta, l'une de nos grandes références, professeur à l'université Paris X - Nanterre et membre du Conseil d'analyse économique et, enfin, en tant que représentant de la direction générale du Trésor, M. Hervé de Villeroché.

M. Steven Maijoor, président de l'Autorité européenne des marchés financiers. - La supervision européenne est confiée à la nouvelle Autorité européenne des marchés financiers (AEMF). Je remercie la France d'avoir soutenu dans la durée la création de cette nouvelle autorité. Notre objectif est de garantir une surveillance unique et cohérente dans toute l'Europe. C'est l'une des principales conclusions tirées de la crise. La concurrence entre réglementations nationales nuit à la gestion d'ensemble du secteur financier européen.

Nous travaillons aussi sur la protection des investisseurs de détail, qui ont souvent acheté des produits ou services dont ils ignoraient en fait le contenu.

La stabilité des marchés est également une préoccupation majeure pour l'AEMF. Nous travaillons sur les questions de la transparence mais aussi des risques qui peuvent se développer sur les marchés financiers. Pendant la crise, nous avons veillé à ce que les autorités nationales collaborent, comme, par exemple, sur les contrats d'échange sur défaut - les CDS - ou sur les produits dérivés. Nous nous efforçons aussi de renforcer la surveillance des agences de notation.

Je vais m'efforcer de vous donner quelques exemples de nos travaux. Au mois de décembre 2011, nous avons publié des recommandations sur le trading à haute fréquence qui doivent maintenant être mises en oeuvre dans tous les pays de l'Union européenne. Comme je vous le disais, la supervision des agences de notation relève, depuis l'automne dernier, de l'AEMF. Nous avons d'ores et déjà terminé une série d'inspections que nous poursuivons dans les différentes agences.

S'agissant des investisseurs, nous avons émis des avis sur l'évaluation des dettes souveraines, de même que sur les nouvelles normes comptables. Nous avons également formulé des avis très précis sur la transparence, la surveillance des fonds propres bancaires et des fonds alternatifs. Très bientôt, nous nous pencherons sur la recommandation n° 4, qui concerne les OPCVM.

La création des trois autorités de surveillance européennes (ASE) était très importante pour assurer une meilleure coordination au niveau européen. Nous avons de nouveaux outils et une nouvelle organisation. Nous espérons désormais pouvoir créer ce corpus de règles uniques pour toute l'Union européenne. Ainsi, le vote à la majorité rend la décision plus facile.

L'AEMF reçoit régulièrement de nouvelles missions, telles que les agences de notation, les systèmes d'audit, mais pas de nouveaux crédits. Si notre budget n'est pas revu lors de chaque extension de compétences, la qualité du travail finira par en souffrir. A mon sens, un financement en augmentation et assuré exclusivement par les crédits de l'Union européenne est indispensable ; aujourd'hui les autorités nationales sont mises à contribution également. Songez que nous sommes passés en douze mois de 40 à 70 salariés.

Il est impératif d'éviter une concurrence au niveau des règlements au sein de l'Union européenne, mais la coopération entre les régions du monde est tout aussi nécessaire. Nous en avons les moyens et c'est indispensable afin que les différentes régions ne se fassent pas concurrence avec certains systèmes de réglementation qui seraient plus favorables que d'autres. Dans les directives et règlements européens, veillons à appliquer aux pays tiers le même niveau d'exigence qu'au sein de l'Europe, par exemple en ce qui concerne les agences de notation. De même sur les produits dérivés de gré à gré, dont le marché est véritablement international, nous devons travailler avec les pays asiatiques, avec la Suisse, les Etats-Unis et nous efforcer de parler tous le même langage. A mon sens, les autorités des pays tiers sont prêtes à travailler avec nous, cependant, je n'ignore pas combien il est difficile d'établir au plan international une concurrence juste et équitable.

M. Jean-Pierre Jouyet, président de l'Autorité des marchés financiers (AMF). - La révision de la directive MIF partait de bonnes intentions : protéger les investisseurs, réguler les transactions de gré à gré, promouvoir la transparence, limiter le trading haute fréquence, créer un système d'équivalence et de reconnaissance mutuelle des prestataires de services d'investissement et des plateformes de négociation avec les pays tiers, et, enfin, classer les OPCVM selon leur degré de complexité. La première version de la directive créait des systèmes multilatéraux de négociation (SMN), afin d'attirer vers ces plateformes de négociation les transactions de gré à gré qui n'étaient pas régulées. Mais ce fut un échec total, car au lieu de tirer celles-ci vers le haut, ce sont les transactions des marchés organisés qui ont été aspirées vers le bas.

La Commission européenne propose de créer des organized trading facilities (OTF) afin d'augmenter la transparence du marché en organisant plus clairement le système des ordres d'achat ou de vente des transactions effectuées de gré à gré. Mais quel est l'apport réel de ces OTF ? Avec ce système intermédiaire, on peut espérer rapatrier les négociations de gré à gré vers ces plateformes. On peut tout aussi bien craindre que celles aujourd'hui effectuées sur des SMN organisés se transfèrent vers des plateformes intermédiaires moins régulées. C'est notre appréhension majeure s'agissant des marchés « actions ».

Vous l'aurez compris, cette proposition nous pose problème. Le régulateur français entend promouvoir des plateformes les plus transparentes en adoptant une hiérarchie claire sur ce critère et privilégier les marchés organisés. Ce qui serait paradoxal mais qui pourrait tout à fait advenir serait de parvenir à une plus grande transparence dans l'échange des produits dérivés, mais moins sur les titres classiques, telles que les actions et les obligations. C'est tout de même problématique !

Les dérogations au principe de transparence prévues dans le projet actuel, notamment lors du passage des ordres, doivent être limitées. Il convient aussi de consolider les informations après négociation sur les achats et les ventes, afin que les autorités nationales disposent de données fiables et consolidées. Ce n'est pas le cas aujourd'hui.

L'objectif de la régulation, c'est bien l'efficacité des marchés et leur intégrité. Le marché est un lieu de rencontre entre acheteurs et vendeurs de titres sur le fondement de leur analyse de la valeur des titres, or le trading haute fréquence a remis en cause ce postulat. Nous souhaitons que l'AEMF fixe des règles précises, par exemple sur les tarifs pratiqués pour les ordres annulés.

L'intégrité, disais-je : le projet de directive abus de marché et la directive MIF nous en donnent les moyens. Les plateformes cependant n'ont pas encore l'obligation de nous soumettre les carnets d'ordres, or cela seul garantirait une véritable surveillance de l'intégrité des marchés. Le règlement EMIR sur les infrastructures de marchés européennes vise à apporter de la transparence sur les marchés de produits dérivés, y compris de matières premières ; il rend l'enregistrement et la compensation obligatoires sur les marchés de dérivés, ce qui impose de renforcer les chambres de compensation. L'Europe a pris du retard par rapport aux Etats-Unis. Il est grand temps de le combler si nous ne voulons pas devenir dépendants des systèmes de compensation et d'enregistrement américains. Nous insistons auprès de la Commission européenne sur la réciprocité.

La compensation sur les produits dérivés est la condition de la stabilité financière ! Les chambres de compensation, en cas de défaut d'une partie, jouent le rôle de pare-feu. Lors de la faillite de Lehman Brothers ou plus récemment celle de MF Global, on a vu qu'il était possible de couper rapidement la branche morte. Nous insistons sur la nécessité de disposer de chambres de compensation situées dans la zone euro, pour les contrats libellés dans cette monnaie. Nos souhaitons que l'AEMF dispose d'un pouvoir fort sur ces institutions. Du reste, l'AMF a anticipé la mise en oeuvre de la directive et exige que la majeure partie des transactions sur les dérivés, y compris celles conclues sur le marché ou de gré à gré, lui soient déclarées. C'est un message fort.

M. Hervé de Villeroché, chef du service du financement de l'économie à la direction générale du Trésor. - Je partage largement les constats formulés par M. Jouyet.

La régulation comporte quatre enjeux principaux. Quelle est la bonne régulation face à la fragmentation des marchés ? Comment prendre en compte les pratiques liées au système de cotation, comme le trading algorithmique ? Comment prendre en compte la finance de l'ombre ou shadow banking ? Comment réguler les marchés dérivés ?

Les marchés financiers, lorsqu'ils assurent correctement le financement à long terme des entreprises sont un atout de compétitivité ; ils deviennent un handicap s'ils fonctionnent mal. Ils évoluent très vite. C'est pourquoi, la régulation doit être efficace au niveau international et européen, avant de l'être au plan national. L'un entraîne l'autre.

La directive MIF est entrée en vigueur en novembre 2007 et les marchés réglementés se sont trouvés mis en concurrence par les SMN. Il en est résulté une moindre transparence pré-négociation et un développement des opérations de gré à gré, hors marché. Le prix des transactions a certes baissé, l'accès aux valeurs étrangères s'est élargi, mais la concurrence ne saurait s'exercer au détriment de l'efficacité ni de la régulation. Or, la fragmentation a augmenté, l'efficacité dans la formation des prix a diminué et l'opacité a favorisé les intermédiaires plutôt que les utilisateurs finaux. La révision de la directive doit donc être l'occasion d'améliorer la transparence pré-négociation. En particulier, veillons à limiter les dérogations - pour des blocs de titres très importants, elles peuvent être de mise, mais gardons-nous de multiplier les exceptions ! Je crains, si celles-ci sont laissées à l'appréciation de chaque Etat membre, qu'il en résulte une concurrence féroce pour attirer la liquidité. A notre sens, il pourrait relever de l'AEMF d'accorder ou non les dérogations.

La Commission européenne propose de créer une nouvelle catégorie de modalités pour les opérations de marché : les OTF. Si la conséquence est de remonter vers les plateformes de négociation plus transparentes des transactions auparavant conclues hors marché, ce sera très bien ; si les transactions des marchés réglementés descendent sur ces plateformes, ce sera un échec.

Quant au trading haute fréquence, il est mondialement développé et la régulation doit donc être mondiale, européenne, avant d'être française. La liquidité est très mobile. Comprenons bien son utilité sociale, qui n'est pas évidente au premier abord. Sur des marchés fragmentés, le trading algorithmique sert à équilibrer le prix entre plateformes. L'activité d'arbitrage a toujours existé, c'est son développement massif qui pose problème. Nous avons beaucoup insisté, lors du G 20, pour qu'une réflexion soit engagée au plan international. La liquidité peut se retirer très vite, comme l'a montré le « flash crash » de mai 2010 aux Etats-Unis. Le trading haute fréquence pose également des questions sur l'intégrité lors de la formation des prix. Lorsqu'un intervenant envoie des milliers d'ordres avant de les annuler quelques millisecondes plus tard, quel est l'objectif qu'il poursuit réellement ? Il peut s'agir d'une volonté d'influer les prix, ce qui serait constitutif d'un abus de marché. La révision de la directive « Abus de marché » sera l'occasion d'encadrer ces pratiques.

La facilité serait de d'interdire purement et simplement le trading haute fréquence. Mais il assure au jour le jour un volume conséquent de transactions. Mieux vaut retenir une approche régulatrice au plan européen, afin que la liquidité n'émigre pas ailleurs. Le lieu de concentration de la liquidité emporte un enjeu majeur sur le régulateur responsable. Je rappelle que l'AMF est compétente parce que la liquidité, à titre principale, se situe sur la plate-forme que nous autorisons. Le jour où la liquidité se déplace, l'AMF perd sa capacité d'intervention.

Le shadow banking se développe à mesure que les exigences de solvabilité, de ratios de fonds propres et de liquidité qui s'imposent aux banques augmentent. La régulation du seul secteur bancaire est une incitation aux arbitrages en faveur d'institutions moins régulées.

Le risque est mondial et non franco-français. Il convient de travailler à l'échelon international sur la titrisation, les fonds monétaires, les activités de prêt-emprunt de titres, les hedge funds pour leurs activités proches du crédit. Le Conseil de stabilité financière a été mandaté par le G 20 pour faire des propositions dans ce domaine et j'espère que nous progresserons sur l'ensemble de ces sujets dans le courant de l'année 2012. Nous souhaitons également que la Commission européenne puisse y travailler.

Dés la faillite de Lehman Brothers, on a compris la nécessité d'une meilleure régulation des marchés dérivés et le règlement EMIR est un enjeu essentiel de la sécurité du système. C'est par la compensation des dérivés, en effet, que l'on peut arrêter les accidents. Lors de la récente faillite du courtier MF Global, le risque a été absorbé sans contagion. Il faut à présent aller plus loin dans le champ et dans la définition des produits soumis à compensation : ils doivent être standardisés, donc faciles à compenser. Il faut aussi que les chambres soient solides, qu'elles ne pratiquent pas d'autres activités et qu'elles aient accès à la monnaie centrale.

La France est partisane d'une régulation équilibrée entre activités bancaires et activités de marché. La crise est arrivée dans une large mesure par les banques et il est désormais indispensable de renforcer la réglementation bancaire, mais en tenant compte des effets sur le financement de l'économie. Mais nous n'oublions pas la régulation des marchés. Il faut réguler les activités et non pas seulement les entités porteuses de risques.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - En quoi les agences de notation sont-elles concernées par ce qui a été dit ici ? Notent-elles les « dark pools » ?

Mme Carol Sirou, présidente de Standard & Poor's France. - Notre rôle est d'analyser le risque de crédit. Nous ne sommes pas régulateurs mais acteurs, plus précisément observateurs, des marchés financiers. Pour nous, la régulation doit être cohérente au niveau international et coordonnée mondialement ; car les marchés sont interconnectés en même temps que fragmentés.

Pour continuer à disposer de financements à long terme, discipline, transparence et responsabilité sont indispensables. Quel rôle revient aux agences de notation ? Nous ne sommes pas des acteurs « actifs » des marchés, mais nous évaluons la qualité du crédit. Nous ne notons pas les produits dérivés ni les dark pools mais des entités juridiques, les chambres de compensation par exemple, et nous apprécions l'évolution de l'environnement réglementaire. La réforme en cours au niveau mondial, depuis le G 20 de septembre 2009, améliore la transparence et la stabilité du système financier. Aux Etats-Unis comme en Europe on cherche à attirer les transactions de gré à gré vers les plateformes de négociation : l'approche sur ce point est similaire. Les Américains ont déjà mis en place un certain nombre d'éléments, les Européens suivent ce mouvement. Les agences de notation sont dans leur rôle quand elles signalent des écueils. Aujourd'hui, 90 % des dérivés s'échangent de gré à gré - 600 000 milliards d'euros de notionnel ! Le transfert vers les plateformes et les chambres de compensation d'un tel volume ne se fera pas sans difficultés opérationnelles. Il nous faudra apprécier la capacité de chaque chambre à gérer des montants aussi considérables. Les faillites de Lehman Brothers et de MF Global ont été aisément absorbées, y compris grâce aux fonds de garantie. Mais les fonds propres des chambres de compensation devront augmenter avec la croissance de l'activité. En outre, toutes les chambres de compensation ne seront pas capables de compenser tous les produits. Enfin, on demande aux banques de mobiliser du collatéral - 2 000 milliards de dollars selon le FMI - dans les chambres de compensation, mais cela a un impact sur leurs ratios de fonds propres que Bâle III tend à augmenter. Il y a là une contradiction entre les deux réglementations. De même, l'interopérabilité entre chambres de compensation est louable, mais j'y vois un risque de contagion. À mon sens, ces initiatives vont dans la bonne direction en accroissant la transparence sur les marchés. Les acteurs concernés sont habituellement notés A ou AA, mais il importe de ne pas sous-estimer les enjeux.

J'en viens au projet du commissaire Barnier sur les agences de notation, un texte qui me tient à coeur. Il importe d'améliorer la qualité des notations, donc l'efficience des marchés. Je partage la volonté de renforcer la concurrence dans ce domaine et de réduire la dépendance envers les agences de notation. A ce propos, M. Jouyet a évoqué la « désintoxication aux agences de notation ». Cependant, certaines dispositions vont à l'encontre de cet objectif. Ainsi, la rotation obligatoire des agences qui s'imposerait aux émetteurs porterait atteinte à la continuité dans la notation, ce qui pèserait sur la perception des émetteurs européens par les investisseurs internationaux. De plus, certaines dispositions gêneraient l'entrée de nouveaux acteurs sur ce marché. Je pense notamment aux règles relatives à la responsabilité. Le texte proposé par la Commission européenne risque de réduire le nombre d'intervenants sur le marché, d'accroître la dépendance des investisseurs envers les agences de notation et d'induire une grande frilosité face au risque.

M. Michel Aglietta, professeur à l'université Paris X - Nanterre, membre du Conseil d'analyse économique. - Étant le seul académique du panel, je m'efforcerai de placer mon intervention sous le signe de l'expérience de la crise que nous venons de vivre, celle-ci remettant en cause le paradigme fondamental de la finance, à savoir l'efficience du marché et la capacité de la finance à s'ajuster elle-même. Un tel changement de paradigme impose de trouver une nouvelle cohérence.

Ainsi, deux objectifs de la finance n'ont pas été atteints durant la période de libération financière exacerbée : tout d'abord, la stabilité globale du système financier n'a pas été assurée, alors qu'elle est un bien public en raison du risque systémique associé à la finance et qu'elle n'est pas capable d'éliminer par elle-même ; ensuite, nul ne peut aujourd'hui financer la croissance de long terme. Cette situation appelle une réforme de grande envergure.

La politique macro-prudentielle, récemment mise en place, incorpore la banque centrale et l'ensemble des régulateurs dans un Conseil européen du risque systémique. Comment cette instance pourra-t-elle détecter les germes de risque systémique suffisamment tôt ? La maîtrise du risque systémique est cruciale, mais le contexte européen est compliqué : tout le monde ignore où se trouve le pouvoir.

La deuxième question concerne la place des agences de notation dans un contexte marqué par l'imbrication inextricable du risque de crédit et du risque de liquidité.

Les agences de notation savent évaluer scientifiquement le risque de crédit associé à une entreprise, car elles sont à même d'apprécier la capacité intrinsèque d'une entreprise à maîtriser son bilan à travers le cycle. Ainsi, une simple récession ne saurait justifier de dégrader une entreprise.

Or le risque de crédit et le risque de liquidité ne peuvent être séparés dans le cadre de la dette souveraine. Aujourd'hui, les marchés révèlent surtout leur inquiétude sur la capacité de la zone euro à se gérer et à gérer la crise qu'elle traverse, ce qui n'a rien à voir avec la soutenabilité à long terme des dettes publiques. En se fondant sur les CDS, on pourrait en déduire que la probabilité d'une banqueroute italienne serait de 30 %. Cela n'a aucun sens ! Qu'est-ce qui justifierait au cours des six derniers mois une telle dégradation dans l'appréciation de la capacité italienne à gérer sa dette publique par rapport aux trente dernières années ?

La corrélation entre les notes données par les agences et les cours des CDS montre que les investisseurs sont sous influence. La responsabilité en incombe aux Etats et aux régulateurs, qui ont mis les agences de notation au coeur des contrats d'assurance, privant ainsi les investisseurs de leur libre arbitre. La seule solution consiste à banaliser les agences, pour en faire des acteurs parmi d'autres formulant une opinion. C'est aux régulateurs d'extraire toute référence à la notation dans les règlements pour que les agences redeviennent de simples acteurs privés.

J'en viens à l'innovation financière, qui pose un problème de sécurité analogue à celui observé en matière sanitaire. L'innovation financière n'est pas soumise à des tests de dangerosité, alors que si l'on avait testé les CDO sur les subprimes, on aurait vu qu'ils explosaient en cas de crise immobilière. Pourquoi toute innovation financière est-elle présupposée avoir une utilité sociale ? Par nature, une innovation est soumise à l'incertitude poppérienne : pour la lever, il faut faire des tests.

Le troisième élément concerne les normes comptables, un sujet crucial qui nous ramène au marché efficient. Que le prix spot corresponde à la juste valeur devrait être considéré comme une plaisanterie. Or c'est ce qu'affirment les prescriptions comptables, conduisant à incorporer toutes les fluctuations du marché dans les comptes d'exploitation. Cela incite les acteurs à ne détenir que des actifs sûrs, compromettant le financement à long terme.

Nous devons maintenant sortir du « too big to fail », ou plutôt du « too systemic to fail ». L'idée serait d'exiger des testaments ou « living wills ». Mais, songez à Lehman Brothers, qui disposait d'environ 3 000 véhicules hors bilan. Dès lors que l'on ignore l'ensemble des transactions sur l'ensemble des marchés, on ne peut décomposer une entité que l'on veut mettre en faillite.

Le capitalisme ne peut correctement fonctionner lorsqu'un secteur s'affranchissant de la contrainte de la faillite se sent immunisé au point d'influencer de façon rédhibitoire la régulation elle-même. En outre, cette situation est incompatible avec la démocratie !

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. - Le professeur Aglietta invite la puissance publique à reprendre la main. Tel est précisément l'objet de cette table ronde, organisée dans la continuité des travaux conduits au sein de la commission des finances.

Je reconnais une vertu à la crise financière : la culture financière a fait un bond en avant dans notre pays, qui s'en serait bien passé...

Nous avons besoin d'un regard plus que critique sur la directive MIF I, qui a organisé l'ouverture des bourses à la concurrence pour améliorer la liquidité et réduit les coûts des transactions pour les investisseurs. Après quelques années, le bilan apparaît très mitigé et il faut s'interroger sur l'échec conceptuel de la directive.

La directive MIF II va peut-être s'attaquer à ses défauts les plus criants, mais nous ne sommes pas prêts d'avoir en Europe une régulation digne de ce nom. Le régulateur européen, l'AEMF, aura-t-il les moyens de sa mission ? Je ne doute pas qu'il en ait la volonté. Au sujet du trading à haute fréquence, le Sénat avait introduit une taxe spécifique dans la dernière loi de finances, pour mettre le sujet sur la table, car cette pratique spéculative a deux défauts : son automaticité et la prise de risques à très court terme. Je crains que l'on ne débouche, comme d'habitude, sur un dispositif a minima. Or, pour diminuer le risque systémique, il faut imposer des contraintes fortes, puis interdire en cas d'échec. S'interdire par avance d'interdire n'est pas une bonne méthode !

Le recours aux chambres de compensation pose problème, bien que la transparence soit une bonne chose, car ces chambres pourraient concentrer le risque systémique. Elles doivent donc être adossées à la banque centrale.

Monsieur Jouyet, vous avez anticipé, sans doute en accord avec le Trésor, l'entrée en vigueur de la déclaration des transactions sur produits dérivés effectuées de gré à gré, donc hors marché. Pourquoi avoir introduit une exception en faveur des produits dérivés portant sur les matières premières et sur les changes ?

L'émotion soulevée par les agences de notation est quelque peu retombée, mais le problème réel tourne toujours autour de la concurrence. Sous prétexte qu'il serait ardu de la promouvoir, rien ne bouge !

Madame Sirou, vous avez mentionné la rotation. Son principe me semble bon, mais vous estimez que la responsabilité des agences commettant des erreurs ne devrait être mise en oeuvre qu'après avoir établi la relation de cause à effet entre l'erreur et la notation. Comment prouver ce lien ? Comment aussi se désintoxiquer des agences ? Par quoi pouvons-nous les remplacer ? Reprendre la valeur de marché serait un remède pire que le mal !

Enfin, pourquoi votre agence a-t-elle opéré une stratification de ses notes entre les différents pays au sein de la zone euro ? L'Allemagne va pâtir des difficultés de cette zone, elle affronte les difficultés très lourdes, avec une dette publique élevée et pourtant elle a conservé son AAA.

La taxe sur les transactions financières, également adoptée par le Sénat lors de la dernière loi de finances, est souvent conçue par certains comme un outil de rendement. Nous souhaitons lui assigner une fonction dissuasive. Sous quelles conditions peut-elle devenir un outil de régulation du marché ?

M. Richard Yung. - A quoi servent les marchés financiers ? En France, ils n'ont qu'un rôle limité dans le financement des entreprises.

Que représentent 600 000 milliards de dollars ? Ce montant équivaut à 10 ou 12 fois le PIB ! La sphère financière ne peut être 10 fois plus importante que l'économie réelle. Je comprends qu'un produit dérivé permette à un chef d'entreprise de se prémunir contre l'évolution des cours de matières premières acquises ou contre les variations d'une devise, mais cela ne représente qu'une toute petite partie des marchés dont nous parlons. Il faudra revenir plus nettement à l'économie réelle. Aujourd'hui, les PME ne peuvent accéder à ces marchés, très sélectifs à l'entrée.

J'ai compris les réserves inspirées à M. Jouyet par le projet de directive MIF II, mais n'y a-t-il pas là un progrès ? Que suggérez-vous  notamment sur la proposition d'OTF?

Un point majeur concerne la transparence des quantités et des prix, totalement impossible avec le trading à haute fréquence. Comment l'AEMF envisage-t-elle les échanges d'informations au niveau européen ?

Mettre en place une chambre de compensation par grand produit comporte un très fort risque systémique. Les régulateurs nationaux et européens ont-ils les moyens de les surveiller ? Qui va payer en cas de défaut ? Je ne suis pas certain que les Allemands soient disposés à adosser ces chambres de compensation à la Banque centrale européenne : ils diront que cette mission ne fait pas partie de ses mandats.

Renforcer les régulateurs est un sujet central. Je pense aux moyens dont dispose la SEC américaine. En outre, les administrateurs de l'AEMF sont les régulateurs nationaux et, par conséquent, peut-être pas ses meilleurs alliés.

M. Edmond Hervé. - Je partage l'opinion du professeur Aglietta sur la nécessité de banaliser les agences : elles ont été intronisées par les autorités politiques, ce n'est pas une raison pour leur accorder plus d'importance qu'elles n'en ont. Pour partie, nos autorités nationales ont abdiqué.

L'idée d'emprunts régionaux remonte aux années 1960 et 1970 du siècle dernier. Supposons que les conseils régionaux lancent un grand emprunt. Quelle serait la réaction de MM. Jouyet et de Villeroché ? Monsieur Maijoor, quelles sont vos relations avec Eurostat ?

Appréciant beaucoup la réunion d'aujourd'hui, je souhaite qu'une autre soit consacrée au fonctionnement objectif des marchés.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Le 15 février, nous nous pencherons sur le financement de l'économie.

M. Alain Richard. - Supposons un instant que les marchés de produits dérivés soient fermés sur toutes les places de l'Europe continentale. Quelle en serait l'incidence sur le potentiel de croissance à moyen terme du continent ? Peut-on comparer l'effet stimulateur de ces marchés avec leur toxicité ?

M. François Marc. - Je me félicite que cette réunion ait été organisée. Merci aux intervenants, qui ont posé autant de questions nouvelles qu'ils ont apporté de réponses aux interrogations préexistantes.

La directive MIF me semble apporter quelques réponses, tout en restant insuffisante.

Jean-Pierre Jouyet a déclaré que 70 % des transactions financières échappaient aux instances de régulation. C'est dire combien la sphère financière se trouve dans un no man's land hors de contrôle.

Mon interrogation centrale porte sur les comportements. M. Aglietta nous a parlé d'innovation financière. D'autre part, les contraintes de Bâle III incitent à contourner la réglementation. La question fondamentale est donc la suivante : comment réguler l'innovation financière et les comportements des institutions financières, dont la tendance naturelle est de se soustraire aux contraintes ? Avons-nous des pistes de travail pour corriger les choses à la source ? À défaut, l'innovation financière crée un risque accru et nouveau, dans une course sans fin.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - J'ai beaucoup apprécié l'intervention de M. Aglietta. J'ai également écouté Mme Sirou rappeler que la mission des agences de notation était d'analyser le risque de crédit. Il me semble pourtant qu'elles s'efforcent d'aller au-delà, en formulant une opinion sur les évolutions institutionnelles, alors que la formation de leurs agents ne me paraît pas les préparer à ce travail. Formuler des jugements en ce domaine me semble donc dangereux. Notre responsabilité de parlementaires commande d'intervenir face à une situation grave.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Je souhaite quelques éclaircissements sur l'avancement de ces questions aux États-Unis, sur l'état d'esprit des Américains et leurs relations avec l'Europe.

M. Éric Bocquet. - Je me félicite de cette table ronde, organisée après celle consacrée à Dexia et à la Banque postale. Il faut persister. La session annoncée sur le financement de l'économie est une bonne nouvelle.

La dérégulation est à l'oeuvre depuis trois décennies : les traités européens ont imposé la libre circulation des capitaux, l'indépendance de la BCE, la concurrence libre et non faussée. Autant de principes que certains ont dénoncés il y a quelque temps, mais qui sont la réalité actuelle.

Parmi les agents intervenant sur les marchés dérivés, il me semble que 2 % à 3 % ont quelques liens avec l'économie réelle ; le reste n'est qu'une bulle.

On a parlé de shadow banking. BNP Paribas dispose de 189 entités dans les paradis fiscaux : c'est dire l'ampleur du problème !

Comment expliquer que les trois grandes agences aient des avis différents sur notre pays ? Comment les calculs effectués à partir des mêmes chiffres peuvent-ils conduire à des conclusions différentes ?

Enfin, j'ai lu dans la presse que M. Draghi avait appelé lundi à « apprendre à se passer des agences de notation ». Qu'en pensez-vous ?

M. Jean Germain. - Ce que nous faisons évoque le passage de la messe en latin à la messe en français : on modifie le capitalisme sans le supprimer.

Les États-Unis se sont désindustrialisés, car l'exigence excessive de rentabilité a chassé les industries autres que de haute technologie. Ce modèle trouve ses limites.

Le premier défi européen concerne le financement de nos investissements, y compris dans l'innovation et la haute technologie. Cela suppose un coût raisonnable de l'argent. Rappelez-vous la faillite de Lehmann Brothers et de l'assureur américain AIG, qui a englouti 180 milliards de dollars. S'ajoutent des inquiétudes liées aux produits dérivés. Aux États-Unis, il n'y a qu'une seule chambre de compensation, refinancée par la FED. Il est très français de décider qu'il n'y a ni États-Unis, ni Chine, mais la vérité est que ces pays existent. Notre schéma, fondé sur plusieurs chambres de compensation, est-il à la hauteur des enjeux ? Peut-on discuter utilement avec des Européens faisant partie d'autres espaces monétaires ?

Mme Carol Sirou. - Lorsqu'elles examinent une dette souveraine, les agences de notation prennent notamment en compte le risque politique.

Quel que soit le secteur, nous nous fondons sur le passé pour formuler une opinion sur l'avenir. Dans ce cadre, nous prenons en compte les chiffres et formulons une opinion sur la stratégie. S'agissant d'un État, nous prenons en compte le cadre institutionnel et la trajectoire financière adoptée par le pays : nous ne nous fondons pas exclusivement sur les chiffres, nous mettons l'accent sur la compétitivité économique, puisqu'il s'agit de nous prononcer sur le remboursement de dettes dans 20 ou 50 ans. Sinon, notre métier consisterait à faire du « scoring ».

Ce qui a changé, c'est l'attention particulière accordée à la dette souveraine : nous notons 127 Etats et attribuons quelque 1 200 000 notes. Nous notons la plupart des pays depuis quarante ans : ni l'exercice, ni les méthodologies ne sont nouveaux. Nous nous interrogeons sur la trajectoire à moyen terme des Etats les plus endettés. Ce n'est pas seulement une question de ratios.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Pourquoi ne notez-vous pas les banques centrales ?

Mme Carol Sirou. - Parce qu'elles n'empruntent pas.

Sans noter la Banque centrale européenne en tant que telle, nous portons une appréciation sur la zone euro, qui est notée AAA. Au sein de cette zone, nous avons toujours différencié les risques. La mise sous surveillance de la zone euro décidée le 5 décembre exprime une préoccupation particulière sur sa capacité à sortir de la crise qu'elle traverse depuis 18 mois. L'acuité de celle-ci réduit la confiance dans son aptitude à trouver une solution à moyen terme. On peut s'interroger sur le rôle de la Banque centrale européenne dans cette équation.

Madame Des Esgaulx, dire que les analystes des agences sont moins bien formés que les habituels analystes du crédit est de bon ton, mais ceux travaillant dans le groupe Standard & Poor's sont formés dans les meilleures écoles françaises et européennes. Nos collaborateurs examinant la dette souveraine ont souvent fait leurs classes au FMI ou à la Commission européenne.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - J'ai contesté la capacité à formuler des opinions politiques, sans rien dire quant à l'analyse comptable.

Mme Carol Sirou. - Une des propositions faites serait de faire noter les Etats non par les agences, mais par le FMI.

Mme Marie-France Beaufils. - Le FMI n'est pas préférable !

Mme Carol Sirou. - Il ne me semble pas surprenant que les agences formulent des opinions différentes. Face à la concentration oligopolistique de ce secteur, il est légitime de vouloir augmenter la concurrence, dont le premier effet serait d'aboutir à des appréciations divergentes. Plus il y aura de concurrence au plan mondial - comme le souhaitent l'Europe, les Etats-Unis et l'Asie - plus les agences de notation proposeront des notations différentes, ce qui est souhaitable pour que chacun forge son opinion.

Pour diminuer la dépendance envers les agences, sortez de votre réglementation toute référence à la notation ! J'ai vu hier une brève sur un fonds de pension allemand, qui ne sait plus comment placer son argent, puisque ses statuts lui interdisent d'investir dans des papiers qui ne seraient pas notés AAA par les trois agences. Les professionnels doivent lire l'opinion des agences, mais celles-ci ne prétendent pas à un rôle déterminant. Les CDS et les mesures de marché sont trop volatils.

Enfin, le régime de responsabilité en vigueur dans notre pays donne des garanties aux utilisateurs de notes, alors que le projet de M. Barnier encourage les contentieux au lieu d'obliger les investisseurs à se faire leur propre opinion.

M. Steven Maijoor. - Pour commencer, examinons les conditions permettant l'émergence d'un marché efficient. Tout comme l'éducation ou le secteur médical, l'activité des marchés financiers exige plus de régulation, en raison des risques induits pour la société et les individus. Les marchés financiers doivent et méritent d'être mieux surveillés.

Faut-il accepter les produits innovants, sans le moindre dépistage ? La directive MIF I repose sur les prestataires de services. Je suis d'accord pour que l'AEMF ou les autorités nationales puissent suivre les produits innovants et les interdire. Cette idée est de plus en plus acceptée par les régulateurs nationaux. Passer de la transparence à l'interdiction de certains services est logique. La directive MIF II nous en donnera les moyens. Agir ainsi serait conforme aux intérêts de l'industrie financière, dont l'image est gravement ternie par certains produits.

J'en viens au trading. Après les progrès substantiels apportés par la directive MIF I, nous aurons plus de transparence avec MIF II. C'est indispensable d'avoir plus de lumière ! Les exemptions sont trop élevées. Si les fonds de pension veulent vendre des instruments, il faudra réduire l'opacité.

À propos des agences de notation, nous vivons des étapes majeures dans l'évolution du droit, mais il faudra encore du temps pour évoluer. L'effet des règlements européens ne s'est pas encore fait sentir. Il faut du temps pour changer en profondeur la manière d'opérer de tout un secteur d'activité.

Qu'on les apprécie ou non, les agences de notation font partie des marchés financiers. Il n'y a pas de solution à court terme. Leur existence est inévitable, mais il faut réduire notre dépendance. En outre, les agences doivent être responsables du service qu'elles rendent. J'ajoute que les propriétaires des grandes agences peuvent détenir certains produits ou instruments notés par leurs employés, il y a là un conflit d'intérêts que nous devrons également éclaircir très rapidement.

S'agissant d'EMIR, le problème qui a été soulevé est de savoir jusqu'à quel point nous pouvons concentrer les risques vers les chambres de compensation. Il est faux de penser que la diversification crée moins de risques. Par exemple, les produits subprimes n'ont pas apporté les fruits attendus en la matière. Les chambres de compensation concentrent peut-être les risques, mais ils diminuent celui inhérent aux transactions, puisqu'un tiers les contrôle.

Nous avons de grandes attentes envers les systèmes de contrôle. L'AEMF doit élaborer des normes. Je suis ambitieux pour elle, mais l'AEMF ne peut pas tout faire en Europe ! Le modèle du futur repose sur l'exercice quotidien de la régulation par des autorités nationales, l'AEMF pouvant saisir les gouvernements. Il importe que le travail quotidien sur le terrain soit solide et conforme aux décisions de l'AEMF.

Jusqu'à quel point l'AEMF est-elle en contact avec la SEC américaine ? Nous sommes en contact avec la SEC et d'autres organismes semblables. Par exemple, nous négocions sur les agences de notation afin de déboucher sur un travail en commun. De même, dans le domaine des infrastructures des marchés financiers, le travail est extrêmement vaste. Il serait optimiste de dire que nous sommes partout au même niveau, mais les progrès sont indéniables, tant aux États-Unis qu'en Europe.

Je partage les commentaires du président sur l'importance de la réciprocité dans le système. Nous préférons l'interdépendance au fait d'agir chacun séparément.

Comment réglementer les comportements ? C'est le rôle essentiel de l'AEMF et des autorités nationales. Nous pouvons agir face à certains abus et modifier les règlements.

M. Hervé de Villeroché. - Je n'ai pas parlé des agences de notation. Différant peu du régime applicable en France, le régime de responsabilité proposé par la Commission européenne me convient. La responsabilité civile fait partie d'un régime normal lorsque l'on conduit une activité professionnelle. Bien des progrès ont été accomplis dans la régulation des conflits d'intérêt et de l'indépendance des agences. En revanche, la concurrence ne progresse pas et ce ne sont pas les exigences croissantes imposées aux agences qui vont atténuer la situation d'oligopole et favoriser l'arrivée de nouveaux entrants. Nous n'avons pas renoncé mais nous n'avons pas encore trouvé la formule !

Depuis longtemps nous appelons à une désintoxication par rapport aux notations : une appréciation plus fine des risques par des modèles internes serait préférable. Le recours aux agences est une solution de facilité. Les régulateurs nationaux avaient d'ailleurs tendance à s'appuyer sur les notations externes, donc à entretenir une dépendance à l'égard des agences. La Commission européenne s'est engagée à éradiquer ces références dans la réglementation. Pendant longtemps, les banques centrales se sont également appuyées sur les notations alors qu'elles ont les moyens d'apprécier le risque par elles-mêmes. Aujourd'hui la Banque centrale européenne n'a plus de système qui repose uniquement ou automatiquement sur les notations.

Les dérivés les plus utilisés sont les produits de change et de taux, les actions arrivant en troisième position. L'utilité d'une couverture contre un risque de taux ou de change se conçoit aisément. Il est trop simple de penser que ces activités sont inutiles. Tout ce qui permet de standardiser et de compenser ces dérivés va dans le bon sens.

Le défaut d'une chambre de compensation pourrait-il être absorbé par la banque centrale concernée ? On n'attend pas qu'elle recapitalise une chambre de compensation, ce n'est pas son rôle. Dans un bon système de régulation, ce sont les membres qui sont responsables d'un éventuel défaut. Ils doivent mettre en place un système de coussin de sécurité, certains sont logés dans le capital, d'autres sont appelables à tout moment en cas de risque. Sans doute peut-on relever le niveau des coussins de sécurité, mais une partie du risque sera inévitablement répercutée sur les membres. La chambre de compensation cependant, en cas de défaut d'une des parties, commence par saisir le collatéral déposé par l'intervenant défaillant et le vend pour éponger la perte : l'accès à la liquidité de la banque centrale lui évite de brader les actifs dans un contexte de marchés perturbés.

Les emprunts régionaux et les financements des collectivités territoriales sont un peu loin de notre sujet du jour, mais nous suivons bien sûr attentivement ces questions. Les grandes collectivités ont recours tant au marché qu'au crédit pour se financer, c'est une bonne chose. Des emprunts communs à deux régions ne poseraient pas de difficulté s'ils sont simplement des opérations conjointes ; il en va autrement si les collectivités s'engagent solidairement...

Le professeur Aglietta a parlé fort justement de l'innovation financière, laquelle doit faire l'objet d'une régulation coordonnée et d'une coopération internationale. Un dispositif appliqué unilatéralement chassera ailleurs l'innovation, qui se déplace vers l'environnement le moins contraignant. Une régulation efficace exige une vision générale et cohérente entre pays.

Le secteur financier en France ne saurait être décrit comme inefficace : le crédit bancaire dans notre pays progresse plus rapidement que dans le reste de la zone euro, à raison de 5,8 % en croissance annuelle au mois de novembre 2011. Pour les crédits court terme aux entreprises, les taux moyens sont de 2,8 % tandis qu'ils s'élèvent à 4,01 % pour les crédits de moyen et long terme. Ce sont de bonnes conditions de financement de l'économie, en comparaison des autres pays. On l'oublie parfois.

M. Jean-Pierre Jouyet. - Les agences ne doivent pas avoir de responsabilité systémique. Les régulateurs, les banquiers centraux et la Commission européenne doivent réduire le nombre de cas dans lesquels il est obligatoire de se référer aux agences de notation. Mais il est moins simple de se passer d'elles qu'on ne veut bien le dire. Une dépendance a été créée par plus d'une décennie d'habitudes qu'il faut à présent corriger. On retrouve le même phénomène dans la gouvernance des entreprises avec l'appel aux cabinets d'audit : on se décharge de ses responsabilités !

Les chambres de compensation constituent une mutualisation moins risquée. L'adossement des chambres de compensation à la monnaie banque centrale est nécessaire, pour éviter le risque systémique. C'est pourquoi il est très important que la zone euro dispose d'une chambre de compensation. Il faut une démarche volontaire mais je partage l'avis de votre rapporteure générale, on n'élimine jamais complètement le risque. Les membres des chambres de compensation doivent donc également assumer une responsabilité.

Le retard pris par rapport aux Etats-Unis et l'attentisme européen ne sont plus acceptables : nous avons besoin de chambres solides, adossées à la banque centrale.

J'en viens aux dérivés : nous avons exempté les matières premières car nous avons considéré que les principaux risques d'abus de marché se produisaient principalement sur les dérivés actions et les dérivés de crédit. Par ailleurs, nous n'avons pas le personnel suffisant pour surveiller les transactions sur les matières premières ou les opérations de change - ces dernières étant du reste assimilées aux matières premières et non à des instruments financiers.

Les propositions de la Commission européenne sur les OTF marquent un progrès mais ce que nous souhaitons, c'est qu'il n'y ait pas de marché organisé au rabais. Nous voulons les mêmes garanties que celles sur les plateformes existantes.

S'agissant des emprunts régionaux, notre seule responsabilité concerne l'information des souscripteurs par les emprunteurs : nous sommes très vigilants sur ce point.

Je veux dire à M. Richard que les dérivés sont bien sûr utiles. C'est l'explosion du volume de transactions, comparé à celui observé sur le support physique, qui pose problème. Il y a lieu de reformater, de revenir à l'utilité économique d'origine, en distinguant l'effet stimulateur et l'effet toxique.

Une autre précision, pour M. Marc : 50 % des transactions échappent à la régulation. Il y a d'un côté un risque de sur-régulation, de l'autre un risque de développement du shadow banking. Il est contradictoire de demander aux banques d'apporter d'énormes montants de collatéral aux chambres de compensation, puis d'exiger d'elles des fonds propres plus importants. On prend alors le risque d'inciter les établissements à céder certaines activités à des entités moins régulées... J'observe également que la Banque centrale européenne mène de nombreuses opérations auprès des banques en ce qui concerne la liquidité. Autrement dit, les contraintes que l'on impose d'un coté aux banques obligent, de l'autre, à des interventions massives de la part de la banque centrale.

M. Michel Aglietta. - La question de la croissance est énigmatique. Les travaux économétriques menés sur un large panel de pays montrent que l'ouverture financière - l'importance des flux sortants et entrants - n'a pas d'effet sur la croissance potentielle. La croissance récente a été soutenue, au tournant des années 2000, par un endettement rapide des ménages, qui a poussé à la hausse la consommation. Ce fut le cas aux Etats-Unis ou en Espagne. Mais l'instabilité conduit à une croissance toujours plus faible, décennie après décennie.

On a évoqué ici une régulation des comportements, qui interviendrait en amont au lieu de bloquer les prix ou les volumes. Le principe de l'innovation financière, c'est la dissociation des risques - comme la division du travail, dans un autre domaine - et l'élaboration de véhicules appropriés pour transférer ces risques ailleurs. Les options, les swaps, qui portaient sur le risque de volatilité des marchés, étaient un progrès. Mais la création des dérivés de crédit a augmenté le degré d'incertitude. Elle a entraîné différents comportements pervers. D'abord, l'arbitrage régulatoire, c'est-à-dire la transformation de crédits pour échapper aux exigences de Bâle en matière de fonds propres. Il y a là une désutilité sociale : une masse de crédits immobiliers est assise sur des arbitrages régulatoires. Voilà pourquoi il faut une régulation la plus homogène possible. Ensuite, les opérateurs ont pensé que les risques, bien divisés, bien disséminés, diminuaient globalement. Mais ils sont revenus de plein fouet sur les banques.

En réalité, il y a eu une sous-évaluation du risque. Les crédits initiaux étaient revendus immédiatement à des banques d'affaires qui les titrisaient, parfois en chaîne. Asset backed securities, titres dérivés de crédit, puis dérivés au carré, ont produit une masse considérable à partir du crédit initial. Outre la sous-évaluation du risque au départ, le levier de l'endettement a été utilisé à l'excès par les institutions financières, et toute volonté de le réduire se heurtait à un lobby puissant. Les hedge funds ont joué en cette matière un grand rôle, utilisant à fond les effets de leviers, comme le fonds LTCM en 1998, provoquant des faillites, dans les banques commerciales et dans les shadow banks aussi.

Il faut donc réduire l'ampleur des leviers, par exemple en exigeant de la banque qui titrise qu'elle conserve une part importante de ces produits dans son bilan. De cette manière, on réduit le potentiel d'expansion du crédit.

M. Richard Yung. - Je remercie tous les intervenants, qui nous ont apporté des éclaircissements sur des sujets complexes.