- Mardi 10 janvier 2012
- Mercredi 11 janvier 2012
- Simplification du droit et allègement des démarches administratives - Désignation des candidats à l'éventuelle commission mixte paritaire
- Remboursement des dépenses de campagne de l'élection présidentielle - Désignation des candidats à l'éventuelle commission mixte paritaire
- Délinquance d'imprudence et délit de « mise en danger délibérée de la personne d'autrui » - Examen du rapport
- Centres de gestion de la fonction publique territoriale - Examen du rapport et du texte de la commission
- Délai de prescription de l'action publique des agressions sexuelles autres que le viol - Examen du rapport
- Agents contractuels dans la fonction publique, lutte contre les discriminations et dispositions relatives à la fonction publique - Examen du rapport et du texte de la commission
- Jeudi 12 janvier 2012
Mardi 10 janvier 2012
- Présidence de Jean-Pierre Sueur, président -M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je saisis l'occasion qui m'est donnée pour vous adresser tous mes voeux pour 2012 ; puisse-t-elle être une année de progrès pour notre pays et d'avancées pour la République.
Simplification du droit et allègement des démarches administratives - Examen des amendements
La commission examine les amendements sur la proposition de loi n° 33 (2011-2012), adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Nous sommes appelés à examiner les amendements déposés sur la proposition de loi relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives adoptée par l'Assemblée nationale. Notre commission, saisie de deux questions préalables, l'une déposée par le groupe RDSE et l'autre par le groupe CRC ayant décidé d'en déposer une en séance publique, je vous propose, dans l'attente de la séance publique, de ne pas procéder à l'examen des amendements déposés sur ce texte puisqu'ils sont contraires à la position de notre commission. En revanche, si la position de la commission n'était pas confirmée en séance publique, nous nous réunirions à nouveau.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je salue Mme Procaccia, rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales. J'espère qu'elle n'est pas trop frustrée par cette proposition.
Mme Catherine Procaccia, rapporteure pour avis. - Je suis un peu frustrée mais guère surprise...
M. Jean-Pierre Sueur, président. - La commission suit-elle son rapporteur ? En ce cas, elle se réunirait pour examiner les amendements si le Sénat n'adoptait pas la motion préalable.
M. Jean-Jacques Hyest. - Nous marquons notre désaccord.
La commission repousse l'examen des amendements.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Je signale à l'opposition que la question préalable lui est plutôt favorable, car si nous avions examiné les amendements qu'elle a déposés, j'aurais proposé un avis défavorable pour l'ensemble d'entre eux.
M. Jean-Jacques Hyest. - Vous ne les avez pas tous regardés, il y en a de très bons !
M. Jean-Pierre Sueur, président. - En dépit de la question préalable, notre rapporteur a rédigé un excellent rapport sur ce texte qui vous sera sans doute très utile ainsi qu'aux députés pour la suite des débats.
Remboursement des dépenses de campagne de l'élection présidentielle - Examen du rapport et du texte de la commission
La commission examine le rapport et le texte qu'elle propose pour le projet de loi organique n° 211 (2011-2012), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif au remboursement des dépenses de campagne de l'élection présidentielle.
M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - A quelques semaines de l'élection présidentielle, on peut s'interroger sur l'opportunité de modifier les règles de calcul du plafond des dépenses de campagne et du montant remboursable par l'Etat. Il n'est d'ailleurs pas certain que ce projet de loi organique atteigne l'objectif affiché par le gouvernement, qui est de faire participer les partis politiques et les candidats à l'effort d'économie budgétaire prévu par les différents plans annoncés par le Premier ministre ces derniers mois.
Le texte transpose à l'élection présidentielle les mesures d'économies déjà appliquées aux autres scrutins par la loi de finances pour 2012 en apportant deux modifications à la loi du 6 novembre 1962. La première est le gel transitoire du plafond de dépenses applicable aux candidats éliminés au premier tour et de celui applicable aux candidats admis au second tour au niveau fixé par le décret de 2009, ce qui revient à remettre en cause la revalorisation annuelle en fonction de l'inflation, décidée en avril 2011. Ce gel durerait tant que les finances publiques ne seront pas ramenées à l'équilibre ; autant dire qu'il sera durable...
La seconde modification, définitive, consiste en une diminution de 5 % des taux de remboursement des dépenses de campagne : pour les candidats obtenant moins de 5 % des suffrages, il serait ainsi ramené de 5 % à 4,75 % du plafond de dépenses, et de 50 % à 47,5 % au-delà de 5 % des voix.
On estime la baisse conséquente de remboursement à 900 000 euros pour les candidats admis au second tour, 700 000 euros pour les candidats non admis au second tour mais ayant obtenu plus de 5 % des voix, et à 70 000 euros pour les candidats ayant recueilli moins de 5 % des suffrages, soit une économie pour l'Etat de 3,7 millions d'euros sur 220 millions de coût global de cette élection, à la condition que, comme en 2007, quatre candidats obtiennent plus de 5 % des voix, et que six autres candidats obtiennent moins de 5 % des suffrages. Modeste, cette économie est également très aléatoire, car nous ne connaissons pas encore le nombre de candidats à l'élection de 2012.
Plutôt qu'une modification des règles de l'élection qui ne me semble pas très pertinente, et dont le résultat s'annonce faible et incertain, il conviendrait de souhaiter une campagne propre et transparente, comme les révélations de ces dernières semaines en ont révélé la nécessité. Ne pourrait-on saisir l'occasion de ce texte pour réfléchir à des améliorations possibles du dispositif d'ensemble de financement de l'élection présidentielle ? C'est l'objet des amendements que je propose.
Les deux premiers renforcent l'interdiction d'utilisation au profit de la campagne de moyens liés à l'exercice d'un mandat public. Nous pourrions la rendre plus explicite en nous appuyant sur la jurisprudence du Conseil d'Etat qui distingue l'exercice d'un mandat et la participation au débat politique national, la campagne électorale entrant dans cette dernière catégorie. Cette disposition serait essentiellement symbolique puisqu'il reviendrait à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et au Conseil constitutionnel d'en apprécier la portée, mais un tel rappel semble néanmoins fort utile au vu de récentes polémiques.
Mon troisième amendement est de portée plus pratique. Lorsque l'élection présidentielle est terminée, les candidats doivent déposer leurs comptes auprès de la Commission des comptes de campagne. Or, le Conseil constitutionnel prononçant le résultat définitif de l'élection avant que ces comptes n'aient pu être validés, le respect des règles de financement des campagnes n'a aucun impact sur le résultat final, ce qui est compréhensible, et ne peut pas donner lieu à d'autre sanction qu'une diminution voire une suppression pure et simple du remboursement, sans conséquence pénale ou politique.
Si la Commission des comptes de campagne est amenée à réformer les comptes d'un candidat, seul celui-ci peut exercer un recours de pleine juridiction devant le Conseil constitutionnel. Quand un candidat est en désaccord sur l'imputation de telle ou telle dépense pour son concurrent, la contestation n'est pas possible devant une juridiction susceptible de dire le droit. On en a eu l'exemple récemment sur la question des transports et des déplacements du Président de la République : la Commission des comptes de campagne, qui n'y était pas tenue, a donné un point de vue ; celui-ci, qui n'était pas contestable devant le Conseil d'Etat puisque le juge de l'élection présidentielle est le Conseil constitutionnel, et puisqu'il ne s'agit pas d'une décision faisant grief, ne l'est pas non plus par un autre candidat, puisque seul le candidat concerné par une éventuelle modification de son compte peut saisir la haute juridiction.
Je vous propose donc d'ouvrir aux candidats à l'élection présidentielle la possibilité de contester devant le Conseil constitutionnel les comptes de campagne d'un des candidats, de façon que ce dernier puisse examiner l'ensemble des comptes, si nécessaire. Les conséquences d'une telle saisine sont nulles sur le plan électoral puisque la décision du Conseil interviendra après la proclamation des résultats et qu'aucune sanction d'inéligibilité n'est prévue par la loi du 6 novembre 1962. En revanche, une telle action aurait des conséquences jurisprudentielles et financières sur le candidat mis en cause en cas de dépenses irrégulières.
L'élection présidentielle est en effet la seule élection pour laquelle le non respect des règles relatives au financement des comptes de campagne n'est pas sanctionné autrement que par une réformation du montant des comptes et des remboursements.
En outre, sans doute par voie d'amendement extérieur, et à titre personnel, je vous proposerai une autre modification. Je m'interroge en effet sur la justesse et l'efficacité du dispositif de remboursement forfaitaire : à l'heure actuelle, les candidats ayant obtenu moins de 5 % des voix bénéficient de 800 000 euros de remboursement, tandis que ceux qui ont dépassé ce seuil peuvent percevoir jusqu'à 8 millions. Pour quelques centaines de voix de plus ou de moins, l'inégalité est considérable. Ce dispositif a d'ailleurs pour effet d'encourager de toutes petites candidatures, alors qu'une élection présidentielle doit conduire à un débat sur les grandes questions. Je ne suis pas certain que mon groupe partage cette opinion ; je déposerai donc peut être à titre personnel un amendement pour que le remboursement soit proportionnel aux suffrages obtenus. Ainsi, les 42 millions prévus pour l'élection présidentielle seraient non pas indicatifs mais limitatifs et répartis entre les candidats au prorata des voix recueillies, une prime étant accordée aux candidats parvenant au deuxième tour.
M. Jean-Jacques Hyest. - Ce projet de loi organique est modeste. Son but est d'éviter une augmentation des dépenses électorales. Sans doute y a-t-il eu des dépassements de plafond par le passé.
M. Michel Delebarre. - Croyez-vous ?
M. Jean-Jacques Hyest. - On peut le supposer...
Ce texte ne me dérange pas. En revanche, les amendements de notre rapporteur sont assez subtils.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - M. Gorce est très subtil !
M. Jean-Jacques Hyest. - Je ne comprends pas bien le premier. Le Président de la République sortant doit remplir des missions : que faut-il imputer sur son compte de campagne ? Et lorsque le président du conseil général de la Corrèze présente des voeux, qui ont une audience nationale, ne faut-il pas également les prendre en compte ? S'agit-il d'une participation d'une collectivité publique ? Si nous entrons dans ce genre de débat, nous allons avoir du mal à en sortir. Je ferai des remarques similaires sur l'amendement n° 2.
Le troisième amendement est sympathique, mais pourquoi ne pas ouvrir ce recours à n'importe quel citoyen...
M. René Garrec - ... ou contribuable ?
M. Jean-Jacques Hyest. - Pourquoi le réserver aux seuls candidats ? Nous ne partageons pas votre souhait.
Quand nous avions refusé de tenir compte, pour le calcul de l'aide publique aux partis politiques, des suffrages obtenus par les candidats aux élections législatives n'ayant pas obtenu 5 % des voix, le Conseil constitutionnel l'a refusé. La question est en effet extrêmement délicate. Il s'agit de préserver la liberté de candidature et l'égalité entre candidats, mais rappelez-vous que le responsable d'une association de défense des animaux a perçu pendant cinq ans des crédits d'Etat non négligeables après avoir présenté des candidats dans chaque département.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Dans sa subtilité, notre rapporteur a mentionné l'exercice de tout mandat électif, ce qui permet de viser à la fois le président de la République et les présidents de conseils généraux.
M. Jean-Jacques Hyest. - Je n'ai pas dit le contraire !
M. André Reichardt. - En ce qui concerne le premier amendement, en quoi la proposition de notre rapporteur serait-elle moins floue que la notion de dépense électorale ? Que sont ces dépenses qui « ne sont pas dénuées de lien avec le débat politique national » ? Il sera possible d'inclure n'importe quelles dépenses ! C'est ce qui s'appelle tomber de Charybde en Scylla ! Autant je comprends que vous souhaitiez être plus explicite, autant je ne peux vous suivre ici, M. le rapporteur.
M. Christophe Béchu. - Le président Hyest n'a sans doute pas suffisamment rendu justice à la subtilité de notre rapporteur. Les trois amendements auraient des effets contraires à ceux présentés dans leur exposé des motifs. Entre le premier, qui renforce le flou, et le deuxième, je note une certaine contradiction. Aux termes du premier, il faut retracer toutes les dépenses dans le compte de campagne, y compris celles effectuées dans le cadre d'un mandat électif, tandis que selon le deuxième, les candidats détenteurs d'un mandat électif ne peuvent utiliser les moyens procurés par ce mandat ! Après avoir élargi les moyens de susciter un contentieux, on augmente le nombre de ceux qui peuvent le provoquer. Ce n'est pas ainsi que l'on progressera. De plus, le fait que nous ne soyons qu'à quelques semaines de l'élection présidentielle ne donne sans doute pas toutes les garanties de sérénité pour réfléchir sur cette question.
Le contentieux consécutif à l'élection présidentielle évoque le débat sur le sexe des anges, car le vainqueur sera fort de la légitimité démocratique qu'il tirera de son élection au suffrage universel. Contentons-nous donc de l'objet initial de ce projet de loi organique : parvenir à des économies symboliques.
M. Jean-Pierre Michel. - La campagne électorale est ouverte, même si le principal candidat n'est pas encore officiellement déclaré. La meilleure mesure serait de faire en sorte que tout candidat abandonne son mandat, quel qu'il soit, cent jours avant l'élection.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - M. le président du Sénat serait ravi !
M. Jean-Pierre Michel. - Aujourd'hui, tous les candidats à toutes les élections utilisent les moyens matériels de leurs autres mandats pour leur campagne électorale. Ce n'est pas l'apanage de tel ou tel parti, c'est général et cela défavorise les candidats qui n'ont pas de mandat ou les nouveaux candidats. Je déposerai une proposition de loi pour mettre fin à ces pratiques.
M. Alain Richard. - Est-il possible de tirer les conséquences sur le financement des campagnes électorales du principe dégagé par le Conseil d'Etat en matière d'accès aux médias ? Les objectifs et les principes ne sont, en effet, pas forcément les mêmes. L'égalité doit prévaloir entre les candidats en matière d'accès aux médias, alors que l'objectif de la législation sur le financement est de limiter les dépenses et d'assurer leur transparence. Les types de sanctions ne sont pas les mêmes : celui qui n'a pas respecté les règles de financement peut être privé de son mandat, y compris, théoriquement, pour l'élection présidentielle. Faire référence aux moyens offerts par l'exercice d'un mandat est donc une arme redoutable. Le Conseil constitutionnel disposerait alors d'une arme absolue.
M. Yves Détraigne. - Ces amendements partent d'une bonne intention, mais ne fait-on pas du Warsmann ? En voulant clarifier les choses, vous ne simplifiez rien du tout, vous créez du flou. Le mieux est l'ennemi du bien : la sagesse ne serait-elle pas de s'en tenir au texte qui nous est soumis ?
M. Hugues Portelli. - Je rejoins notre collègue Richard : la jurisprudence du Conseil d'Etat n'a strictement rien à voir avec le financement des campagnes, puisqu'elle se borne à indiquer dans quelles rubriques les prises de parole du Président de la République dans les médias doivent être placées.
Transposer la typologie du Conseil d'Etat aux comptes de campagne me semble totalement arbitraire.
Entre 1986 et 1988, François Mitterrand a fait un tour de France, dont les commentateurs soulignaient le caractère nettement pré-électoral. Afin de moraliser la vie politique de l'époque, une loi sur le financement de partis politiques a été adoptée en mars 1988. Que cette loi ne se soit pas appliquée à l'élection présidentielle de 1988 explique d'ailleurs bien des dérives financières.
Aujourd'hui, on nous demande d'appliquer rétroactivement des mesures à une campagne qui a déjà commencé. Le calcul des comptes de campagne démarrant douze mois avant le premier tour, il est curieux de vouloir modifier les règles du jeu quand la campagne électorale a déjà démarré depuis huit mois. Je suis donc hostile aux propositions d'amendements d'autant plus que nous en connaissons très bien le but.
M. Christian Cointat. - Après MM. Portelli et Détraigne, dont j'approuve les propos, j'ajouterai qu'un élu doit pouvoir, en République, exercer son mandat électif jusqu'au dernier jour. Attention de ne pas jouer aux apprentis sorciers : la frontière entre activités de campagne et exercice d'un mandat est extrêmement ténue. Mieux vaut donc repousser ces amendements, même s'ils partent d'un bon sentiment.
M. Michel Delebarre. - Comme tous les commissaires, j'ai apprécié le rapport de M. Gorce, qui est tout à fait remarquable. D'ailleurs, notre réflexion se focalise plutôt sur les amendements. Spontanément, j'aurai tendance à suivre notre rapporteur, mais sous certaines réserves. L'amendement n° 1 a un fonds d'utilité : à l'heure actuelle, qui comprendrait que l'on ne s'interroge pas sur la notion de dépense électorale ? Poser la question de sa définition n'est pas inutile, trouver les moyens d'y répondre serait une bonne chose. Le débat vaut aussi bien pour le président de la Corrèze que pour celui de la République.
Je ne suis pas certain du degré d'avancement de l'amendement n° 2. Le rapporteur le considère-t-il vraiment comme essentiel ? En tout cas, nous pouvons l'adopter.
En revanche, avec l'amendement n° 3, l'affaire est compliquée : un candidat pourrait déposer un recours sur les comptes de campagne des autres candidats devant le Conseil constitutionnel... Je prévois déjà qui usera de cette possibilité contre deux ou trois rivaux. Les esprits chagrins font avancer la jurisprudence ; mais faut-il les encourager ? J'en doute...
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Ce projet de loi organique est totalement démagogique. Vouloir réduire les dépenses de campagne quelques semaines avant le démarrage officiel de la campagne, franchement ! Je préfère donc m'intéresser aux amendements plutôt qu'à ce texte que mon groupe, en l'état actuel des choses, ne peut que repousser. Nous approuvons les deux premiers amendements, je n'ai pas d'avis sur le troisième. Nous proposerons, de notre côté, d'abaisser le seuil des 5 %. Ce qui est flagrant dans l'élection présidentielle au suffrage universel, dont nous n'avons jamais été des adeptes fervents, est l'inégalité entre les candidats. Au nom du pluralisme, nous demandons des conditions plus équitables.
Mme Corinne Bouchoux. - J'adhère totalement à l'analyse de Mme Borvo Cohen-Seat : ce texte est démagogique. Nous sommes, nous aussi, attachés à l'équité. Le système, tel qu'il existe aujourd'hui, verrouille déjà le nombre de candidats via l'obligation des 500 signatures. Faut-il en rajouter avec ce système inique du seuil des 5 % qui donne beaucoup à ceux qui ont beaucoup et peu à ceux qui ont peu ?
M. Portelli a rappelé que certaines moeurs ont eu cours par le passé. Est-ce une raison pour les pérenniser ? Nous soutenons complètement le rapporteur : il faut moraliser la vie publique, par tous les moyens. Commençons par ces trois amendements. Tous, ici, avons en tête un mot ; disons-le : Karachi. Devons-nous vraiment attendre encore que l'histoire soit faite et que les dés en soient jetés, pour contester un compte de campagne ? Nous ne pourrons pas faire l'économie de ce débat, merci à M. Gorce de l'avoir ouvert.
Si l'élection présidentielle est l'affrontement de grands projets pour diriger le pays, pourquoi ces débats seraient-ils l'apanage de certains et pourquoi faudrait-il que deux ou trois grands partis monopolisent les moyens financiers publics ?
M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Ce débat montre qu'il y a question. Si l'interrogation sur la rétroactivité d'une loi s'appliquant à une campagne déjà engagée s'adresse davantage au Gouvernement qu'à la commission, l'important est notre volonté de renforcer la législation progressivement adoptée depuis 1988. Et M. Portelli a eu raison de rendre hommage à M. Mitterrand...
M. Jean-Pierre Sueur, président. - ... à sa belle campagne rustique !
M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Les dispositions actuelles sont vagues. Il est difficile pour le législateur d'être plus précis pour s'adapter à toutes les situations : le candidat exerce-t-il un mandat public, et lequel ? La situation est d'autant plus compliquée que l'on peut être candidat ou avoir l'intention d'être candidat sans ouvrir de compte de campagne à la date prévue ; soit, pour cette présidentielle, avril 2011. Cela imposera un formidable travail d'inventaire de l'ensemble des dépenses engagées.
Comme nous n'avons aucun moyen de dissiper ces incertitudes, l'interrogation sur la manière dont le droit devrait être appliqué est constante. De fait, durant la campagne, il est impossible de contester les actions engagées par un candidat et d'obtenir des réponses sur leur légalité ou d'engager un recours pour déterminer leur imputabilité. Je rappelle que l'avis sur les déplacements présidentiels, que la Commission des comptes de campagne n'avait pas pour obligation de rendre, n'emporte aucune conséquence juridique puisqu'il ne peut pas faire l'objet d'une contestation devant une juridiction. Autrement dit, le candidat concerné reste dans l'incertitude, de même que ses adversaires.
Et le flou subsiste après la campagne. Supposons que la Commission des comptes de campagne rende une décision sur un sujet qui a fait débat et que cette décision soit contraire à l'esprit de la loi ou au sentiment de la majorité des citoyens et des candidats. Nous n'avons aucun moyen, sauf si le candidat fait preuve d'un extrême civisme en saisissant lui-même le Conseil constitutionnel, de fixer une jurisprudence.
Si nous ne fixons pas des règles, nous ne saurons jamais, présidentielle après présidentielle, à quoi nous en tenir. Prolonger cette situation d'instabilité juridique serait d'autant plus dommageable que nos concitoyens ont l'oeil rivé sur la question du financement des campagnes. Faisons oeuvre de clarification.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Egalité des voix ; l'amendement n° 1 n'est pas adopté.
M. Christian Cointat - J'approuve le principe de l'amendement n° 2. En revanche, les termes « directement ou indirectement » créent la confusion. Peut-être pourriez-vous les supprimer ?
M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Volontiers, si cette rectification permet l'adoption de cet amendement ! L'idée est de faire progresser la réflexion puisque, de toute façon, l'Assemblée nationale va vraisemblablement reprendre son texte.
L'amendement n° 2 rectifié est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Egalité des voix ; l'amendement n° 3 n'est pas adopté.
M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Bien qu'un seul amendement ait été adopté, cela constitue déjà un progrès. Je suis donc favorable à l'adoption de l'ensemble du texte.
L'article unique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Mercredi 11 janvier 2012
- Présidence de Jean-Pierre Sueur, président -Simplification du droit et allègement des démarches administratives - Désignation des candidats à l'éventuelle commission mixte paritaire
MM. Jean-Pierre Sueur, Jean-Pierre Michel, Jacques Mézard, Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Catherine Procaccia, MM. Antoine Lefèvre et Yves Détraigne sont désignés comme candidats titulaires et M. Martial Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Michel Delebarre, Claude Domeizel, Hervé Maurey, André Reichard et Bernard Saugey sont désignés comme candidats suppléants pour faire partie de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives.
Remboursement des dépenses de campagne de l'élection présidentielle - Désignation des candidats à l'éventuelle commission mixte paritaire
MM. Jean-Pierre Sueur, Gaëtan Gorce, Michel Delebarre, Mme Eliane Assassi, MM. Jean-Jacques Hyest, François-Noël Buffet et Yves Détraigne sont désignés comme candidats titulaires et MM. Alain Anziani, Pierre-Yves Collombat, Félix Desplan, Patrice Gélard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle et M. François Zocchetto sont désignés comme candidats suppléants, pour faire partie de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique relatif au remboursement des dépenses de campagne de l'élection présidentielle.
Délinquance d'imprudence et délit de « mise en danger délibérée de la personne d'autrui » - Examen du rapport
La commission examine le rapport de M. François Zocchetto pour la proposition de loi n° 223 (2010-2011), relative à la délinquance d'imprudence et à une modification des dispositions de l'article 223-1 du code pénal instituant le délai de « mise en danger délibérée de la personne d'autrui ».
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Cette proposition de loi a été rédigée par M. Fauchon, notre ancien collègue, à qui je veux rendre hommage.
M. François Zocchetto, rapporteur. - Dans un certain nombre de cas, des fautes d'imprudence très graves ne donnent lieu à aucune condamnation, soit qu'elles n'aient entraîné aucun dommage, soit que le lien de causalité entre le comportement fautif et le dommage n'ait pu être établi. L'affaire du sang contaminé a illustré de manière particulièrement marquante ces difficultés.
Ce constat est à l'origine de cette proposition de loi, dont l'initiative revient presque exclusivement à notre ancien collègue Pierre Fauchon. Elle est le fruit d'une réflexion approfondie, nourrie notamment par le colloque organisé sous les auspices du Sénat et de la Cour de cassation en octobre 2010 sur la responsabilité pénale par imprudence.
Ce texte vise à assurer une répression plus effective de la mise en danger délibérée d'autrui même lorsque la faute n'a pas eu d'effet dommageable. Il tend à élargir le champ d'application de l'article 223-1 du code pénal relatif aux « risques causés à la personne d'autrui ».
Alors que la répression est encore aujourd'hui largement fondée sur l'existence du dommage, la logique ici recherchée est de prendre davantage en compte la gravité de la faute commise. L'ampleur prise par les risques industriels et sanitaires, le développement de certains actes dangereux, comme jeter des pierres d'un pont sur une autoroute, appellent, selon l'auteur de cette proposition, cette inflexion de notre droit pénal.
Je salue la démarche de M. Pierre Fauchon qui, à travers la loi du 13 mai 1996 relative à la responsabilité pour des faits d'imprudence ou de négligence et la loi du 10 juillet 2000 tendant à préciser les délits non intentionnels et cette proposition de loi, s'est efforcé de poser les principes d'une répression équilibrée des délits non intentionnels.
Beaucoup s'étaient émus de la condamnation d'élus locaux, de hauts fonctionnaires, tels les préfets, ou d'enseignants accompagnant des sorties scolaires. Il est vrai que la loi de 2000 avait bien précisé les choses.
Quel est l'état du droit en matière de délit non intentionnel ? La loi de 2000 avait précisé les choses, notamment avec l'article 121-1 du code pénal. « Il n'y a point de crime ou de délit sans intention de le commettre » : le principe posé par le premier alinéa de cet article, selon lequel les crimes et les délits sont toujours des infractions intentionnelles, est assorti d'une double exception : en cas d'imprudence ou de négligence mais aussi en cas de mise en danger délibérée d'autrui.
La première exception, qui renvoie à la faute d'imprudence ou de négligence, n'est constituée qu'en cas de réalisation d'un dommage. En outre, le délit n'est constitué que lorsque la loi le prévoit. Sont ainsi pénalement sanctionnées, par exemple, les atteintes involontaires à la vie ou les atteintes involontaires à l'intégrité de la personne. Par ailleurs, la répression de la faute d'imprudence ou de négligence est fonction de la gravité du dommage et non de la gravité de la faute elle-même. Ainsi, dans le cas du parpaing jeté d'un pont d'autoroute, s'il tue quelqu'un, l'auteur du jet est puni, mais s'il tombe à côté de la voiture, sans causer de dommage, l'auteur peut ne pas être poursuivi.
M. Jean-Pierre Michel. - Il n'y a pas de faute !
M. François Zocchetto, rapporteur. - En effet ! Si le comportement de la personne n'a été que la cause indirecte du dommage, la faute « ordinaire » ne suffit plus pour engager la responsabilité pénale de l'intéressé.
En vertu de la loi du 10 juillet 2000 - dont c'est le principal apport - le délit non intentionnel n'est alors constitué que si l'une ou l'autre des fautes suivantes a été commise : la violation de façon manifestement délibérée d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement ; la commission d'une faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d'une particulière gravité que son auteur ne pouvait ignorer.
J'en viens à la deuxième exception : à côté de l'imprudence ou de la négligence, il faut également prendre en compte la mise en danger délibérée de la personne d'autrui. Si elle a provoqué un dommage, la mise en danger délibérée de la personne d'autrui constitue une circonstance aggravante de l'infraction non intentionnelle. Elle peut aussi constituer un délit, même lorsqu'elle n'a causé aucun dommage, en vertu de l'article 223-1 du code pénal qui punit d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende « le fait d'exposer directement autrui à un risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente par la violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité ». Ceux qui ont participé à la rédaction de cette phrase ont manifestement dû passer beaucoup de temps pour parvenir à ce texte.
Il s'agit de la seule infraction non intentionnelle de notre droit pénal punie d'une peine d'emprisonnement en l'absence de tout résultat dommageable.
Le délit de « risques causés à autrui » est constitué si trois conditions sont réunies : l'existence préalable d'une obligation particulière de sécurité imposée par la loi ou le règlement ; une volonté de violer manifestement cette obligation ; l'exposition directe d'autrui à un risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente.
Revenons sur l'existence préalable d'une obligation particulière de sécurité et de prudence prévue par la loi ou le règlement. L'article 223-1 du code pénal exige que l'obligation dont la violation est l'un des éléments constitutifs du délit ait été prévue par la loi ou par le règlement et que cette obligation revête un caractère particulier.
La notion de règlement doit être entendue au sens constitutionnel et administratif du terme : elle couvre les règles édictées par le Président de la République, le Premier ministre, les ministres, les préfets et les diverses autorités territoriales à l'exclusion des actes qui n'émanent pas de l'autorité publique - règlement intérieur d'une entreprise, règles professionnelles, déontologiques ou sportives. Cette distinction est très importante puisque les règlements intérieurs des entreprises ou les ordres médicaux ne sont pas visés par cet article.
La jurisprudence a précisé ce principe : la règle doit présenter un caractère impersonnel - tel n'est pas le cas d'un arrêté préfectoral déclarant un immeuble insalubre et imposant au propriétaire la réalisation de travaux - et absolu, ce qui exclut les actes qui n'ont qu'une valeur normative relative comme les circulaires et les instructions.
L'obligation doit en outre présenter un caractère suffisamment précis et imposer un mode de conduite circonstancié. Ainsi, la méconnaissance par un médecin des obligations du code de la santé publique définissant les règles générales de conduite ne répond pas à ces conditions. En revanche, l'article 12 du décret du 11 février 2002 qui impose au chirurgien l'assistance d'infirmiers qualifiés édicte une obligation particulière. Tout ceci résulte d'une étude attentive de la jurisprudence de la Cour de cassation.
Deuxième condition : l'exigence d'une « violation manifestement délibérée ». La mise en danger délibérée ne se confond pas avec une simple négligence ou imprudence. En revanche, à la différence des délits intentionnels, elle ne vise pas à provoquer un dommage particulier. La mise en danger délibérée n'implique d'ailleurs pas que l'auteur du délit ait eu connaissance de la nature du risque particulier effectivement causé par son manquement.
Troisième condition : l'exposition directe d'autrui à un risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente.
Le délit de mise en danger d'autrui n'est constitué que si le manquement défini par l'article 223-1 a été la cause directe et immédiate du risque auquel a été exposé autrui. Cette exigence a conduit la Cour de cassation à interpréter de manière très restrictive l'article 223-1. Tous les magistrats que nous avons entendus en commission ont d'ailleurs confirmé cela. La Cour de cassation a ainsi censuré un arrêt d'une cour d'appel qui avait condamné pour risques causés à autrui une personne ayant circulé avec un motoneige, en dépit des interdictions municipales, sur une piste fréquentée par des débutants alors qu'il ne disposait d'aucun moyen de signalisation lumineux. Selon la Cour de cassation, les juges du fond auraient dû faire état des « circonstances de fait, tirées de la configuration des lieux, de la manière de conduire du prévenu, de la vitesse de l'engin, de l'encombrement des pistes, des évolutions des skieurs ou de toute autre particularité, caractérisant le risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation, ou une infirmité permanente ».
L'article 223-1 est donc interprété de façon très restrictive, ce qui était d'ailleurs le souhait du législateur. Tel est l'état du droit et de la jurisprudence.
J'en viens maintenant aux objectifs poursuivis par l'auteur de la proposition de loi et qui a pu paraître paradoxal à plusieurs d'entre vous puisqu'il était lui-même l'inspirateur de la loi de juillet 2000, qui avait considérablement restreint le champ de la responsabilité pénale. M. Fauchon relève ainsi que la « survenance et la gravité du dommage procèdent de circonstances le plus souvent indépendantes du fait même de l'imprudence, alors que les éléments constitutifs de la mise en danger constituent à proprement parler la justification de la poursuite pénale ».
Ainsi la proposition de loi tend à assouplir le texte actuel de l'article 223-1 à deux titres. D'une part, elle substitue dans la définition actuelle du délit la notion de « règlements », au pluriel, à celle de « règlement » au singulier. La mention des « règlements » a pour objet d'élargir cette notion au-delà de son acception constitutionnelle et administrative. Pourraient ainsi être prises en compte les règles professionnelles ou déontologiques ainsi que les règlements d'entreprise. Mais ceci ne me semble pas possible car se pose rapidement la question du caractère opposable ou non des dispositions prévues dans les règlements. Si pour la loi ou les règlements, tels que je les ai définis au sens constitutionnel ou administratif du terme, il n'y a pas de difficulté, car ce sont des textes officiels qui font l'objet d'une publication officielle, tel n'est pas le cas de mesures émanant d'organes privés. Il serait en effet dangereux et contreproductif de viser tous les règlements. Nous sommes donc contraints d'en rester à la notion de « règlement », même si cela restreint le champ d'interprétation de l'article 223-1. Aussi je vous proposerai un amendement maintenant le singulier de « règlement ».
D'autre part, la proposition de loi prévoit que le risque causé à autrui pourra être constitué, non seulement par « la violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité imposée par la loi ou les règlements », mais aussi par « la commission d'une faute d'imprudence grave et qui expose autrui à un risque d'une particulière gravité que l'auteur de cette faute ne pouvait ignorer ».
Il s'agirait d'une nouvelle hypothèse de mise en jeu de l'infraction. Je vous proposerai d'en améliorer la rédaction : je vous propose donc un amendement : « par la commission d'une faute d'imprudence d'une particulière gravité et dont l'auteur ne pouvait ignorer les conséquences ». La conscience du risque se déduit en principe de la nature et de la gravité de la faute, mais cette exigence, qui n'est pas requise en cas de violation d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité, pourrait être considérée comme une contrepartie au fait que la faute d'imprudence n'exige ni une réglementation préexistante, ni une violation manifestement délibérée.
En tant que rapporteur, je ne souhaite pas vous imposer une solution toute faite. Je souhaite que notre commission prenne bien la mesure des conséquences de cette modification qui pourrait avoir des incidences sur les hauts fonctionnaires comme les préfets, mais aussi sur les élus locaux, sur les responsables d'entreprise, sur les enseignants, sur les accompagnateurs scolaires. En fait, tout dépendra de la Cour de cassation. Si elle maintient son interprétation restrictive, il n'y aura pas de changements. Si tel n'est pas le cas, le champ des délits sera considérablement élargi. Je ne suis pas en mesure de vous dire comment ce texte pourrait être interprété. Aujourd'hui, des infractions importantes ne sont pas punies. Je pense au sang contaminé, mais aussi au scandale de l'amiante. Récemment, nous avons entendu parler de responsabilité pénale dans l'affaire des prothèses mammaires. Pendant ce temps, l'opinion publique s'interroge. Si des procès civils sont toujours possibles et des réparations civiles sont prononcées, il ne peut y avoir de procès au pénal car les liens de causalité ne sont pas suffisamment établis.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Merci pour ce travail très complet. Cette proposition de loi mérite réflexion.
M. Jean-Pierre Michel. - Tout d'abord, je tiens à saluer le travail de M. Zocchetto qui a essayé de rendre compréhensible une matière très compliquée, la faute pénale. M. Fauchon a beaucoup varié au cours de ses travaux législatifs. Nous avons assisté à un double mouvement : dans un premier temps, il a tenté de limiter les conséquences pénales pour les hauts fonctionnaires et les élus locaux des fautes qu'ils pouvaient commettre par imprudence. Mais, dans un deuxième mouvement, il a voulu prendre en compte le sort des victimes en élargissant le champ de la pénalisation de l'imprudence. Mais il ne faut pas parler des fautes par imprudence, car la faute suppose toujours l'intention. Une faute ne peut être caractérisée que si son auteur a le sentiment de la commettre. C'est pourquoi le deuxième amendement de notre rapporteur ne me convient pas du tout. Si, par imprudence, une personne fait tomber un objet dans la rue, elle ne peut qu'en ignorer les conséquences. Ces réflexions ont fait l'objet d'un colloque et je crois que nous aurions pu nous en arrêter là. Il a eu le mérite d'éclairer les juges de la Cour de cassation dont la jurisprudence me semble sage.
Le premier amendement me convient, mais le deuxième ne lève aucune ambigüité dans le texte. C'est pourquoi je ne suis pas persuadé qu'il faille, à ce stade, voter cette proposition de loi.
M. Jean-Jacques Hyest. - Je veux à mon tour remercier M. Zocchetto de nous avoir fait comprendre ce sujet compliqué.
La rédaction de l'article 223-1 a été, en son temps, complexe. En ce qui concerne les lois et le règlement, il faut en rester là. Avec cette proposition de loi, nous sommes en présence d'un certain paradoxe : nous avions voté la loi Fauchon pour éviter des condamnations pour une faute sans dommage. Le caractère intentionnel devait être prouvé. Quand j'entendais parler d'élus, je répondais qu'il s'agissait plutôt de tous les décideurs : un directeur d'hôpital pouvait également être concerné. Avec cette proposition de loi, on est dans une position exactement inverse. J'ai assisté au colloque organisé avec la Cour de cassation et j'avais été frappé de constater que personne ne défendait cette proposition de loi. J'invite chacun d'entre nous à relire le compte rendu qui en a été fait.
Ce texte pourrait avoir de lourdes conséquences, et même si je comprends M. Fauchon qui voulait viser des cas comme celui du sang contaminé, je propose que nous renvoyions ce texte en commission. En outre, je rappelle que, dans le cas du sang contaminé, un certain nombre de responsables ont été frappé de lourdes condamnations pénales. Pour l'amiante, les responsables sont poursuivis. On ne peut donc prétendre qu'il n'y a pas d'outils.
Certes, la jurisprudence est restrictive, mais encore faut-il que les juridictions d'appel permettent à la Cour de cassation de dire que les faits relèvent bien de l'article 223-1.
M. Jean-Pierre Michel. - Et puis il y a la réparation civile !
M. Yves Détraigne. - A mon tour, je veux féliciter M. Zocchetto pour son rapport. Alors que j'étais élu local, j'avais apprécié la loi du 10 juillet 2000 qui avait d'ailleurs été progressivement saluée par tous les observateurs.
Cette proposition de loi entre dans une subtilité qui risque de rendre incertaine la compréhension du droit et d'entraîner une certaine paralysie de l'action. Je suis donc très prudent. Il est urgent d'attendre.
M. Jean-René Lecerf. - Je veux rendre hommage à M. Fauchon. A partir de l'affaire de Saint-Laurent-du-Pont, des élus ont été poursuivis de façon tout à fait scandaleuse et la loi Fauchon a permis de mettre fin à une dérive. On cite toujours les mêmes affaires mais il en existe bien d'autres. Quand j'ai été élu sénateur en 2001, la moitié des maires de la communauté urbaine de Lille avaient été mis en examen pour des raisons farfelues par des magistrats qui souhaitaient « se faire » des élus locaux. Tout cela est rentré dans l'ordre grâce à la loi Fauchon, ce dont je me félicite.
Merci à notre rapporteur pour son brillant exercice d'équilibriste car la question méritait qu'on s'y arrête. Dans l'exposé des motifs de la proposition de loi, une phrase a retenu toute mon attention : « Cette démarche permet de donner à la délinquance d'imprudence une base plus satisfaisante moralement que celle qui mesure la gravité de l'imprudence à celle du dommage ». Sur ce point, une réflexion s'impose mais elle n'est pas suffisamment aboutie. Il est donc urgent de réfléchir davantage.
M. René Garrec. - Très bien !
M. Michel Delebarre. - S'il s'agit de rendre hommage à un collègue sénateur, je vote des deux mains, mais nul besoin de texte pour cela !
Cela dit, n'ayant pas participé au colloque organisé par la Cour de cassation, je ne suis pas au niveau pour juger de la subtilité de cette proposition de loi.
Mais si ce texte a l'ambition de traiter de la question de l'amiante, je ne puis le voter ! Le débat sur l'amiante est d'une tout autre dimension que ces questions d'imprudence. On ne pourrait se contenter d'une amende de 15 000 euros !
M. Jean-Jacques Hyest. - La proposition de M. Fauchon va à l'encontre de la loi Fauchon... Nous nous sommes battus pour éviter qu'un dommage n'entraîne systématiquement une condamnation. Le degré d'intentionnalité de l'auteur devait être pris en compte. Or, ici, nous ferions rigoureusement l'inverse. Faire entrer le principe de précaution dans la Constitution me paraissait dangereux. Cela le serait encore plus si nous introduisions cette notion dans le code pénal.
Ce texte n'est pas mûr. Il faut le renvoyer en commission pour effectuer des études complémentaires.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - La loi Fauchon a eu l'avantage incontestable d'éviter qu'un certain nombre de responsables, notamment des élus, soient mis en cause alors qu'il n'y avait aucun comportement intentionnel de leur part par rapport aux faits qui leur étaient reprochés.
L'introduction de l'adverbe « intentionnellement » dans la loi Fauchon ne permettrait-il pas de régler la question ?
M. Jean-Jacques Hyest. - Pas du tout !
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Comme M. Michel a rappelé que la notion de faute supposait l'intentionnalité, je comprends que ma proposition ne puisse être retenue.
Que pensez-vous des suggestions qui vous ont été faites, monsieur le rapporteur ?
M. François Zocchetto, rapporteur. - Je vis cette proposition de loi comme un rapport d'étape de l'application de la loi de juillet 2000. Onze ans après cette loi, il n'était pas inutile, après le colloque tenu au Sénat, de pouvoir fixer la position de notre commission par rapport à certains magistrats qui souhaitent l'évolution de la législation. Je suis très heureux que la commission émette une opinion homogène car cela renforce notre position : il n'y a pas lieu actuellement de modifier le texte de juillet 2000. Il n'en reste pas moins que le sujet est d'importance et nous continuerons à suivre l'application de cette loi qui est soumise à la jurisprudence de la Cour de cassation.
MM. Hyest et Michel ont proposé un renvoi en commission : cela me conviendrait.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il serait peut être préférable de statuer sur ce renvoi avant d'examiner les amendements. Le renvoi en commission ne doit pas être compris comme un enterrement mais comme un hommage à la première loi et à la jurisprudence. Ce rappel doit appeler à davantage de réflexion avant de toucher à la première loi Fauchon.
Le dépôt d'une motion de renvoi en commission est adopté à l'unanimité.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Grace à nos collègues du groupe UCR, cette proposition de loi sera examinée en séance publique et chacun pourra s'exprimer dans la discussion générale, avant le vote de la motion de renvoi en commission.
Le sort de l'ensemble des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Centres de gestion de la fonction publique territoriale - Examen du rapport et du texte de la commission
La commission examine ensuite le rapport de M. Jean-Pierre Vial et le texte proposé par la commission pour la proposition de loi n° 723 (2009-2010) tendant à modifier les dispositions relatives aux centres de gestion de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Il existe aujourd'hui 96 centres de gestion qui couvrent l'ensemble de notre territoire. Ce sont des établissements publics administratifs locaux.
Le rapporteur de la loi, à l'époque, M. Daniel Hoeffel, disait que ces centres étaient des organes de gestion collective, mais qu'ils n'en demeuraient pas moins dans la mouvance des collectivités territoriales.
Au titre de la loi de 1984, seuls sont affiliés à titre obligatoire les communes et leurs établissements publics employant moins de 350 fonctionnaires. Ce seuil résulte d'un arbitrage retenu au Sénat en 1994.
Les compétences des centres de gestion s'inscrivent à quatre niveaux.
Ils assument une mission générale d'information sur l'emploi public et territorial ; ils assument des missions obligatoires pour le compte des collectivités et des établissements affiliés. Certaines des missions de ces centres sont également assurées pour les collectivités et les établissements non affiliés. Ce socle commun englobe l'organisation des concours et des examens professionnels des catégories A et B de certaines filières, la publicité des listes d'aptitude, la prise en charge des fonctionnaires privés d'emploi, le reclassement des fonctionnaires inaptes, le fonctionnement des conseils de discipline de recours.
Les centres de gestion interviennent donc pour tous les agents territoriaux lors des événements majeurs de leur carrière.
Certaines attributions du socle commun font nécessairement l'objet d'une mutualisation au niveau régional ou interrégional pour les fonctionnaires de catégorie A : organisation des concours et examens professionnels, publicité des créations et vacances d'emplois, prise en charge des fonctionnaires privés d'emploi, reclassement de ceux inaptes à l'exercice de leurs fonctions.
Premier constat : le format des centres de gestion est d'une grande diversité. Pour certains d'entre eux la quasi-totalité des collectivités - département compris - sont affiliées aux centres. C'est le cas des structures interdépartementales de la grande et de la petite couronne parisienne. Certains départements ont même transféré - voire externalisé - des services. Si quelques centres de gestion ne sont pas suffisamment investis sur leurs territoires pour accompagner les collectivités, d'autres semblent avoir été très loin dans l'autre sens.
Pour ce qui concerne les centres de gestion en province, il existe aussi une grande diversité, qui n'est pas due qu'à la taille des départements. Certains centres de gestion vont très loin dans l'accompagnement des collectivités.
Face à cette situation, le contrôle de légalité par les préfectures est de plus en plus ténu, quand il n'a pas totalement disparu.
M. Portelli estime donc que « l'émergence d'acteurs locaux importants va entraîner de facto une forte concentration de l'emploi local (...) », d'où l'émergence « d'employeurs locaux fortement structurés et la nécessité de poursuivre leur vocation : appliquer de façon homogène le statut de la fonction publique territoriale sur l'ensemble du territoire national ».
Je reprends ces réflexions à mon compte, car, s'il n'y a pas d'harmonisation suffisante, on peut craindre d'avoir des fonctions publiques territoriales différentes en fonction de leurs centres de gestion respectifs.
Cette proposition de loi propose donc un certain nombre de modifications.
L'affiliation obligatoire aux centres serait étendue à l'ensemble des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, à l'exception des communautés urbaines et métropoles, des départements et des régions.
Cependant, ce texte réserve le cas des collectivités employant 350 fonctionnaires au moins qui pourraient conserver leurs commissions administratives paritaires et l'établissement de leurs propres listes d'aptitude pour la promotion interne.
Il vous est également proposé d'élargir les missions des centres de gestion. Ce renforcement des interventions des centres de gestion est justifié par « les exigences de la mobilité des agents publics, de la rationalisation de la gestion des carrières ou de leur technicité ».
D'une part, le champ des missions obligatoires serait complété pour y intégrer le secrétariat des commissions de réforme et des comités médicaux, la gestion administrative des comptes épargne temps, la gestion du recours administratif préalable obligatoire (RAPO), un conseil juridique statutaire, la mise en oeuvre du droit à l'information des actifs sur leurs droits à la retraite.
D'autre part, le socle commun serait élargi à l'organisation des concours et examens professionnels pour toutes les catégories et toutes les filières, à l'aide aux fonctionnaires à la recherche d'emploi en fin de disponibilité, au secrétariat des commissions de réforme et des comités médicaux, à la gestion des comptes épargne temps, à celle du RAPO, au conseil juridique statutaire et à la mise en oeuvre du droit à l'information des actifs sur leurs droits à la retraite.
Le texte proposé renforce la coordination régionale en étendant les missions obligatoirement assurées à ce niveau à la gestion du RAPO, au fonctionnement des conseils de discipline de recours et à la mise en oeuvre du droit à l'information des actifs sur leurs droits à la retraite.
Une nouvelle cotisation additionnelle spécifique, qui serait versée par les non affiliés, servirait à financer les missions assurées par les centres de gestion pour le compte de tous. Le pendant de cette mesure est la représentation des collectivités non affiliées au conseil d'administration des centres de gestion.
Dernière modification importante, l'interdiction de la mutualisation descendante en matière de gestion des ressources humaines. Le but est d'exclure cette compétence du périmètre des mutualisations possibles de services entre un établissement public de coopération intercommunale et ses communes membres.
La proposition de loi de M. Portelli repose sur le consensus, nous l'avons observé lors des auditions. En revanche, certains la considèrent prématurée, parce que la réforme territoriale n'est pas menée à son terme, quand d'autres soulignent la nécessité d'agir vite pour adapter la législation à une réalité qui a beaucoup changé depuis 1984.
Faut-il créer une structure nationale qui serait le pendant du CNFPT avec pour référence le centre de gestion de la petite couronne ? Il y a nécessité de clarifier les missions au regard de la légalité. Beaucoup craignaient que ce texte ne signifie des coûts supplémentaires, j'ai veillé à en éloigner tout cavalier qui augmenterait la cotisation du CNFPT. En revanche, à l'évidence, si l'on permet aux centres de gestion d'étendre leurs missions, il faut conventionnellement leur en donner les moyens.
La création d'un établissement public au niveau national, dont l'articulation avec le CNFPT ferait question, fait débat. Je préfère donc consolider la coordination des centres de gestion au niveau interdépartemental et interrégional et relever, comme le voulait le gouvernement en 1994, le seuil de l'affiliation obligatoire de 350 à 500 fonctionnaires. Ce sera une manière de tenir compte du développement de l'intercommunalité et d'éviter que des communes ne demandent à sortir des centres de gestion.
Je suggère également, pour tenir compte de la diversité des collectivités, de remodeler le socle commun des missions assurées pour le compte de tous. Et, en particulier, de soustraire de ce bloc le droit à l'information des actifs sur leurs droits à retraite et la gestion des comptes épargne temps. Ces deux attributions s'exercent, de fait, dans un cadre conventionnel. Je rappelle que les conventions avec la CNRACL sont départementales, ce qui laisse craindre une atomisation. D'autant que la caisse contribue aujourd'hui à hauteur de 95%, mais demain ?
La mutualisation du financement des missions assurées pour le compte de tous entre tous les bénéficiaires est une bonne chose. J'accepte donc le principe d'une cotisation spécifique à condition de préciser son mécanisme et de renforcer la représentation des collectivités non affiliées dans les centres de gestion.
Enfin, pour renforcer la coordination entre les centres, donnons-leur la possibilité de s'organiser au niveau national, dans le cadre d'une charte. Cette faculté s'ajouterait à la conférence nationale des centres de gestion coordonnateurs créée en 2007 à l'initiative de notre commission.
M. Hugues Portelli, auteur de la proposition de loi. - J'ai déposé ce texte il y a plus d'un an. Le contexte n'était pas propice : nous étions en plein débat sur la réforme territoriale.... Sa seule ambition est d'harmoniser le fonctionnement des centres de gestion, dont on sait l'importance pour les collectivités, et de l'adapter aux évolutions des vingt dernières années. Il fallait notamment intégrer les « passagers clandestins » qui bénéficient des services des centres sans contribuer à leur financement et éviter la création de structures trop importantes. Merci au rapporteur d'avoir dépoussiéré ce texte, qui en avait besoin, et d'avoir poursuivi la démarche consensuelle qui était la mienne.
M. Michel Delebarre. - Le débat n'est pas tout à fait nouveau ; M. Hyest et moi, pour avoir siégé au CNFPT, le savons bien. J'ai une interrogation, dont je me suis ouvert au rapporteur hier, sur l'articulation de ce texte avec la réforme territoriale. Celle-ci, les dernières élections sénatoriales en témoignent, ne suscite pas un enthousiasme débordant... Déjà, de nouvelles propositions voient le jour. J'aurai donc tendance à être prudent sur ce texte qui a manifestement été rédigé avec les centres de gestion et pour eux.
Ensuite, le paysage des centres de gestion est extraordinairement divers : rien de commun entre le centre de la petite couronne et un centre banal. Nous devrions en tenir compte pour le structurer.
Quant au seuil, le législateur avait tranché...
M. Jean-Jacques Hyest. - Le jugement de Salomon ! Nous avions choisi une voie médiane entre 250 et 500...
M. Michel Delebarre. - Le développement de l'intercommunalité ne se traduit pas automatiquement par une gestion intercommunale des ressources humaines. Certains maires y réfléchissent à deux fois avant de s'engager dans ce chemin.
M. Jean-Jacques Hyest. - Exact !
M. Michel Delebarre. - Les coordinations régionales sont intéressantes, mais tous les centres de gestion n'ont pas connu cette évolution. Quant à la structuration nationale, il s'agit d'une revendication éternelle des centres de gestion...
M. Christian Favier. - Je suis partisan de l'élargissement de l'affiliation obligatoire aux centres de gestion. Pourquoi opérer une distinction pour les départements, les régions, les communautés urbaines et les métropoles ? Mais je partage les propos de M. Delebarre : pour légiférer, il faut attendre que l'architecture définitive des collectivités territoriales soit fixée.
M. Alain Richard. - Le représentant des collectivités territoriales que je suis posera une seule question : quels seront les redevables de la cotisation additionnelle spécifique ? A-t-on une idée de son volume ?
M. Jean-Jacques Hyest. - Rappelons que nous avons déjà clarifié les compétences du CNFPT et des centres de gestion. Un établissement public au niveau national ? Ne revenons pas à la situation de 1984, qui posait un vrai problème constitutionnel au regard de l'autonomie des collectivités territoriales. D'ailleurs, nous nous sommes toujours opposés à cette demande constante des centres de gestion qui voudraient être « aussi forts que le CNFPT ». En revanche, il faut prévoir une mutualisation régionale, voire interrégionale. Elle est indispensable pour organiser les concours de catégorie A, souvent très coûteux rapportés au nombre de postes ouverts. Pourquoi une cotisation additionnelle ? La mutualisation entraînera des économies d'échelle. Donc, oui à une structure légère, non à une nouvelle « superstructure » dans ce pays qui en compte déjà tant.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Monsieur Delebarre, les centres de gestion ont-ils un avenir ou va-t-on laisser s'effilocher encore la fonction publique territoriale ? Je pense, moi, que ce texte marque une étape importante.
Monsieur Favier, je suis comme vous favorable à une extension de l'affiliation obligatoire, convainquez-en votre collègue Delebarre. Dans la petite couronne, la gestion de la paie est déjà entièrement confiée au centre de gestion. Si le but est l'uniformisation de la fonction publique territoriale, toutes les catégories de collectivités devront, un jour ou l'autre, s'affilier à un centre de gestion. En attendant, nous portons le seuil à 500 fonctionnaires.
Monsieur Richard, la réforme ne sera pas l'occasion d'un nouvel « effet de cliquet », j'y ai veillé. Ma philosophie est celle d'une contribution volontaire en fonction des missions. C'est revenir au droit commun, mais encore faut-il l'encadrer. Aujourd'hui, des collectivités profitent de services qu'elles ne paient pas...
M. Alain Richard. - Autrement dit, rien ne changera pour les affiliés, n'est-ce pas ?
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Tout à fait !
M. Jean-Jacques Hyest. - Mon département paie lorsqu'il charge le centre de gestion de l'organisation d'un concours ou lorsqu'il externalise la médecine préventive. D'après moi, une cotisation additionnelle pour la mutualisation interrégionale ne se justifie pas : les centres de gestion peuvent se financer sur les recettes fixées par la loi. Quant aux collectivités qui s'affilient volontairement, c'est encore autre chose...
M. Michel Delebarre. - Je maintiens qu'une réflexion approfondie déboucherait sur des solutions plus adaptées tout en rejoignant M. Hyest sur la cotisation additionnelle.
Modifier le seuil ne réglera pas automatiquement les problèmes des centres de gestion. En fait, des difficultés surgissent dans les départements où les effectifs des collectivités territoriales sont faibles. Pour ces centres de gestion, l'approche régionale et interrégionale est pertinente. Passer de 300 à 500 fonctionnaires n'augmentera pas le nombre de collectivités adhérentes dans des départements où elles sont extraordinairement peu nombreuses. Ne nous leurrons donc pas trop.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Monsieur Hyest, certaines collectivités bénéficient de services qu'elles ne paient pas. Je pense, notamment, à la mission générale d'information pour l'emploi. Certes, ce n'est pas le poste le plus onéreux du budget...
EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n°1 attribue une voix délibérative aux représentants des collectivités non affiliées et ajuste leur nombre aux modalités prévues pour la représentation des membres affiliés.
L'amendement n°1 est rejeté.
L'article premier est supprimé.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n°18 clarifie l'article 14 de la loi du 26 janvier 1984.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Par l'amendement n°2, nous maintenons aux centres de gestion la faculté de s'organiser au niveau interrégional.
M. Michel Delebarre. - Il n'y a pas de raison d'être contre les régions !
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n°17, outre qu'il rectifie une erreur rédactionnelle, autorise un centre à exercer une mission, qui lui est confiée dans la charte, pour le compte de tous. Autrement dit, il met en oeuvre le principe posé à l'amendement précédent.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Nous confirmons le socle des missions obligatoirement assurées en commun au niveau régional ou interrégional par l'amendement n°15.
L'amendement n°15 est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel après l'article 2
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - La mise en place de plateformes mutualisées au niveau national pour l'exercice de missions organisées au niveau régional ou interrégional confortera l'homogénéisation de la fonction publique territoriale. Tel est l'objet de l'amendement n°16.
M. Michel Delebarre. - Autant le niveau interrégional est cohérent, autant une démarche nationale relève d'une autre logique. Je suis contre.
M. Jean-Jacques Hyest. - C'est pourtant tout l'intérêt du texte !
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Rappelons qu'il s'agit d'un dispositif purement conventionnel.
L'amendement n°16 est rejeté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Plutôt que de généraliser l'affiliation obligatoire aux centres de gestion, relevons, par l'amendement n°3, le seuil d'affiliation obligatoire de 350 à 500 fonctionnaires pour tenir compte de l'évolution des intercommunalités.
M. Michel Delebarre. - Cet amendement me laisse sceptique. En tant que président d'une communauté urbaine, je m'interroge : une ville pourrait être adhérente, contrairement à la communauté urbaine dont elle est le centre ? Peut-être faut-il imaginer une autre solution...
M. Jean-Jacques Hyest. - Un vieux débat ! En général, les collectivités veulent gérer leur personnel... Dans la dernière loi, le seuil était passé de 250 à 500, puis baissé à 350 après de nombreuses discussions. Reste que le centre de gestion est fondamental pour les petites collectivités. La preuve, il a souvent remplacé un syndicat intercommunal qui lui préexistait. Un seuil, fixé à 500, renforcera le dispositif.
M. Hugues Portelli. - Il ne s'agit pas d'exclure, mais nous savons que certaines collectivités ne veulent pas adhérer à un centre de gestion. Le seuil de 500, qui a l'avantage d'avoir déjà été proposé, se justifie totalement au regard de la structuration des collectivités dans les départements.
M. Michel Delebarre. - Je ne suis pas un maniaque du seuil.... Pour avoir un ordre de grandeur, 500 fonctionnaires territoriaux, cela représente une collectivité de 30 000 habitants. Ne poussez pas les maires à déléguer la gestion de leur personnel : cette compétence fait partie intégrante de leur autorité, par exemple dans les négociations avec les partenaires syndicaux.
M. Jean-Patrick Courtois. - Attention : en portant le seuil à 500, vous allez paralyser les compétences nouvelles. Mieux vaut en rester à la cote mal taillée, parce que moyenne, de 350. Au moins, le système fonctionne. On ne peut pas, d'un côté, vouloir renforcer l'intercommunalité et, de l'autre, leur retirer des compétences.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Monsieur Delebarre, ce texte en reste au statu quo sur les communautés urbaines. Monsieur Courtois, ma principale crainte est que l'on laisse s'installer dans notre pays une atomisation de la fonction publique territoriale. L'idée n'est pas de diminuer l'autorité du maire, mais de savoir si, demain, les centres de gestion absorberont la globalité de la fonction publique territoriale. Le seuil de 500, dans cette logique, coule de source. Certains demandent déjà l'affiliation de toutes les collectivités sur le modèle de la petite couronne...
M. Jean-Jacques Hyest. - ...et celui de la grande couronne, sauf la Seine-et-Marne !
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Je rappelle que l'article 3 de la proposition de loi prévoit l'extension de l'affiliation obligatoire, une solution qui va au-delà d'un relèvement de seuil.
L'article 3 est supprimé.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'article 4 tirait les conséquences des modifications proposées à l'article 3, il n'a plus lieu d'être. Idem pour les articles 5 et 6.
L'amendement de suppression n°4 est adopté, de même que les amendements de suppression nos5 et 6.
L'article 4 est supprimé, de même que les articles 5 et 6.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - La cotisation a été rejetée, les amendements à cet article n'ont donc plus lieu d'être.
Les amendements nos7 et 8 tombent.
L'article 7 n'est pas adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n°9 est de clarification rédactionnelle. L'article 25 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit, à titre facultatif, la gestion des comptes épargne temps par les centres pour l'ensemble des collectivités et établissements, qu'ils soient affiliés ou non. L'article 24 dispose que les centres, par convention, apportent leur concours aux régimes de retraite pour la mise en oeuvre du droit à l'information des actifs sur leurs droits à la retraite.
L'amendement n°9 est adopté, de même que l'amendement n°19 de clarification rédactionnelle.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Par l'amendement n°10, nous retirons du socle commun des missions assurées par les centres de gestion pour le compte de l'ensemble des collectivités, qu'elles soient affiliées ou non, l'établissement des listes d'aptitude des articles 39 et 44 de la loi de 1984. Le même traitement est réservé à la généralisation de l'organisation des concours et examens professionnels pour en rester au droit en vigueur. Enfin, nous supprimons, par coordination avec l'amendement n°9, les missions concernant la gestion des comptes épargne temps et le droit à l'information des actifs sur leurs droits à la retraite.
M. Michel Delebarre. - Bref, c'est de l'aide à la gestion !
L'amendement n°10 est adopté.
L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n°20 maintient le droit en vigueur : seuls des fonctionnaires peuvent être placés dans une mise à disposition statutaire.
L'amendement n°20 est adopté et l'article 9 est supprimé.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n°11 tire les conséquences des modifications apportées à l'article 8
L'amendement n°11 est adopté et l'article 10 est supprimé.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Le seuil d'affiliation obligatoire des collectivités n'ayant pas été modifié, je propose d'en rester au droit en vigueur et de supprimer l'article 11.
L'amendement n° 12 est adopté, et l'article 11 supprimé.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Les dispositions de l'article 12 ont plutôt leur place dans le projet de loi relatif à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique.
L'amendement n° 13 est adopté, et l'article 12 est supprimé.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'article 13 exclut que soient mis à disposition des communes membres les services intercommunaux compétents chargés de la gestion des ressources humaines. En précisant en 2010 les conditions de la mutualisation « descendante », le législateur voulait éviter les doublons et améliorer la cohérence des politiques, notamment en ce qui concerne la gestion des ressources humaines. N'y revenons pas.
L'amendement n° 14 est adopté, et l'article 13 est supprimé.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il me reste à mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi, réduite à ses articles 2 et 8.
M. Jean-Jacques Hyest. - Le texte est vidé de sa substance. Pour ma part, j'étais favorable à un organisme de mutualisation au niveau national. Le rapporteur proposait d'utiles compléments. Dans ces conditions, je ne participerai pas au vote.
M. Hugues Portelli. - Le texte ayant été torpillé, je me retire du débat.
M. Michel Delebarre. - Notre intention n'était pas de le « torpiller ». J'ai dit que nous n'y étions pas hostiles dans son principe, mais qu'il fallait attendre une réforme des collectivités. Vous avez voulu mettre la charrue avant les boeufs : ne vous étonnez donc pas du sort qui est fait à votre proposition.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Voterez-vous les deux articles subsistants ?
M. Michel Delebarre. - Oui, mais je ne suis pas sûr qu'ils méritent à eux seuls une proposition de loi...
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous nous réunirons à nouveau pour examiner les amendements extérieurs. Peut-être pourrons-nous alors améliorer la rédaction.
L'ensemble de la proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort de l'ensemble des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Délai de prescription de l'action publique des agressions sexuelles autres que le viol - Examen du rapport
La commission examine le rapport de M. Yves Détraigne sur la proposition de loi n° 61 (2011-2012) modifiant le délai de prescription de l'action publique des agressions sexuelles autres que le viol.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Notre droit pénal établit une distinction claire entre le viol et la tentative de viol, crimes passibles d'au moins quinze ans de réclusion, d'une part, et les autres agressions sexuelles, délits punis de peines d'au moins cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende, d'autre part. Cette distinction a des conséquences sur le régime de prescription de l'action publique : alors que les viols et tentatives de viol peuvent être poursuivis dans un délai de dix ans à compter de leur commission, ce délai est de trois ans seulement en matière d'agression sexuelle. Or, selon l'auteur de la proposition de loi, notre collègue Muguette Dini, le traumatisme causé par une agression sexuelle est semblable à celui causé par un viol, et les victimes, qui ne sont pas toujours en mesure de porter plainte dans le délai imparti, notamment en raison du traumatisme subi, se trouvent parfois privées de la faculté de faire condamner leur agresseur par la justice et d'être reconnues en tant que victimes.
La proposition de loi que nous examinons aujourd'hui propose donc d'aligner le régime de prescription de l'action publique en matière d'agressions sexuelles sur celui qui est applicable en matière de viols. J'y étais au départ plutôt favorable, et j'ai d'ailleurs cosigné cette proposition de loi. Toutefois, au terme de mes auditions, il m'est apparu qu'elle risquait de déséquilibrer le régime de prescription sur lequel est fondé notre droit pénal sans présenter un réel bénéfice pour les victimes, bref, qu'il s'agissait d'une « fausse bonne idée ».
Quelques rappels tout d'abord sur l'état de notre droit pénal. L'article 222-22 du code pénal définit l'agression sexuelle comme « toute atteinte sexuelle commise avec violence, contrainte, menace ou surprise ». Le viol, défini comme « tout acte de pénétration sexuelle, de quelque nature qu'il soit, commis sur la personne d'autrui par violence, contrainte, menace ou surprise », est un crime, tout comme l'est également sa tentative, tandis que les autres agressions sexuelles sont des délits.
Depuis une vingtaine d'années, plusieurs lois ont instauré un dispositif répressif complet destiné à punir sévèrement les auteurs de violences sexuelles. Celui-ci se traduit d'abord par des peines lourdes, allant de cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende pour une agression sexuelle « simple » à la réclusion criminelle à perpétuité lorsque le viol est précédé, accompagné ou suivi de tortures ou d'actes de barbarie, les peines étant systématiquement aggravées lorsque les violences sexuelles sont commises au sein du couple ou par une personne exerçant une autorité de droit ou de fait sur la victime. Le législateur a voulu prendre en compte la vulnérabilité particulière des mineurs, en instaurant un régime de prescription spécifique : le délai de prescription des viols ainsi que des agressions et atteintes sexuelles les plus graves commis sur un mineur a été porté à vingt ans, celui des autres agressions et atteintes sexuelles à dix ans - ces délais ne commençant à courir, en outre, qu'à partir de la majorité de la victime. Enfin, la création du fichier judiciaire automatisé des auteurs d'infractions sexuelles (FIJAIS) et l'extension progressive du champ du suivi socio-judiciaire ont contribué à renforcer la lutte contre la récidive des auteurs d'infractions sexuelles.
Les informations communiquées par le ministère de la justice mettent en évidence la sévérité des juridictions à l'encontre des auteurs de violences sexuelles. Les dernières statistiques disponibles montrent que, pour les seuls auteurs majeurs condamnés pour agression sexuelle sans circonstance aggravante, une peine d'emprisonnement est prononcée dans 90 % des cas ; dans 26 % des cas, il s'agit d'une peine d'emprisonnement ferme, et le quantum moyen est alors de 14,7 mois. S'agissant des agressions sexuelles commises en réunion, une peine d'emprisonnement est prononcée dans 96 % des cas ; dans 52 % des cas, il s'agit d'une peine d'emprisonnement ferme, avec un quantum moyen de 17,7 mois. Pour les infractions de viols, une peine de réclusion ferme est prononcée dans 97 % des cas ; le quantum moyen de réclusion ferme est de sept ans pour les viols non aggravés et de sept ans et dix mois pour les viols en réunion.
Les violences sexuelles donnant lieu à une condamnation ne constituent toutefois qu'une part infime des violences sexuelles effectivement subies. En se fondant sur des enquêtes de victimation, on estime, s'agissant des seules victimes majeures, que seules 9 % des victimes de violences sexuelles hors ménage portent plainte contre leur agresseur. Cette proportion serait encore moindre lorsque les violences sexuelles sont commises au sein du ménage : le taux de plainte ne dépasserait pas 2 %.
La proposition de loi est fondée sur le constat d'une frontière souvent ténue entre viols et agressions sexuelles, pour ce qui est notamment du ressenti des victimes. Parfois, une agression sexuelle peut apparaître au regard des circonstances comme une tentative de viol qui n'a pas abouti. Au-delà des actes matériels subis par la victime, les violences sexuelles se caractérisent souvent par l'emprise que l'auteur exerce sur la victime, surtout lorsqu'il s'agit d'un proche. Nombreuses sont les victimes qui ne portent pas plainte avant la fin du délai de prescription, par honte, par peur de représailles, par isolement imposé par leurs proches, ou même à cause d'une amnésie partielle.
Un mot, enfin, sur la correctionnalisation des viols. Il arrive en effet souvent que l'autorité judiciaire requalifie un viol en agression sexuelle en passant sous silence certains des éléments constitutifs de l'infraction, ce qui permet de juger les auteurs plus rapidement devant une juridiction correctionnelle plutôt que devant une cour d'assises. A l'exception de la présidente du Collectif féministe contre le viol, les personnes que j'ai entendues, en particulier les représentants de magistrats, ont souligné que cette pratique était paradoxalement souvent profitable à la victime, notamment lorsque certains des éléments constitutifs du viol paraissent difficiles à établir et qu'une requalification des faits en agression sexuelle permet d'éviter d'exposer la victime au traumatisme d'une audience criminelle suivie d'un acquittement. Du reste, depuis la loi « Perben II » du 9 mars 2004, l'accord au moins tacite de la victime est requis. Quoi qu'il en soit, la question de la correctionnalisation est sans incidence sur les règles de prescription, puisqu'un viol est systématiquement poursuivi selon la procédure criminelle dès lors qu'il n'est plus possible de le poursuivre sous la qualification d'agression sexuelle, après trois ans.
J'en viens aux réserves que suscite ce texte. La prescription de l'action publique a pour effet d'empêcher le parquet de poursuivre l'auteur d'une infraction au bout d'un certain délai. Plusieurs arguments plaident en faveur de l'existence d'un régime de prescription : on considère aujourd'hui que l'une de ses justifications les plus solides réside dans le dépérissement des preuves. En l'état actuel du droit, le délai de prescription de l'action publique varie en fonction de la gravité de l'infraction reprochée : il est en principe de dix ans en matière de crimes, de trois ans pour les délits et d'un an pour les contraventions. Ce principe général connaît toutefois des exceptions. Les délits de presse font l'objet d'un délai plus court - trois mois ou un an -, ainsi que les infractions au code électoral - six mois. Des délais plus longs ont été instaurés pour certaines infractions considérées comme causant un trouble particulièrement grave à l'ordre public : les crimes contre l'humanité sont imprescriptibles ; les crimes d'eugénisme et de clonage reproductif se prescrivent par trente ans ; le délai a été allongé pour certains crimes et délits commis contre les mineurs, notamment les violences sexuelles ; enfin, il est de trente ans pour les crimes et de vingt ans pour les délits en matière d'infractions à la législation sur les stupéfiants, de participation à une association de malfaiteurs et d'actes de terrorisme.
Notre commission s'est penchée sur cette question. La mission d'information sur le régime des prescriptions civiles et pénales, composée de nos collègues Jean-Jacques Hyest, Hugues Portelli et Richard Yung, a recommandé d'éviter des réformes partielles et de préserver le lien entre la gravité de l'infraction et la durée du délai de la prescription, afin de garantir la lisibilité de l'échelle des peines établie par le législateur. Sous ces réserves, elle a préconisé de porter le délai de prescription de l'action publique de trois à cinq ans en matière délictuelle et de dix à quinze ans en matière criminelle.
En portant à dix ans le délai de prescription des seules agressions sexuelles, la proposition de loi introduirait une discordance entre ces infractions et les autres atteintes volontaires aux personnes. Or on peut s'interroger : le traumatisme subi par la victime d'une agression sexuelle est-il significativement différent de celui que subit la victime de violences physiques ou psychologiques habituelles, ou de menaces de mort réitérées ? En outre, en instaurant une gradation de l'échelle des peines encourues et en distinguant nettement dans le code pénal le viol des autres agressions sexuelles, le législateur a entendu marquer qu'il existait entre eux une différence de gravité. Aligner le régime de prescription des agressions sexuelles sur celui des viols risquerait de banaliser les formes d'infractions sexuelles les plus graves et à nier l'existence de réalités différentes.
Je doute par ailleurs que les victimes tirent de ce texte le bénéfice attendu. Toutes les personnes que j'ai entendues ont souligné les difficultés probatoires auxquelles seraient confrontées les victimes d'agressions sexuelles qui porteraient plainte plus de trois ans après les faits : si en cas de viol un certificat médical peut corroborer les dires de la victime, les agressions sexuelles laissent peu de traces matérielles. En outre, les témoignages peuvent paraître moins solides plusieurs années après les faits. Une procédure engagée plus de trois ans après les faits risquera donc souvent de conduire à un non-lieu ou une relaxe : les victimes pourraient alors avoir le sentiment, à l'issue d'une procédure judiciaire longue et complexe, de ne pas avoir été crues ou entendues.
Je vous rappelle, enfin, que la proposition de loi ne concerne que les victimes majeures, puisque les mineurs bénéficient d'ores et déjà d'un régime dérogatoire en matière de prescription. Or les statistiques montrent qu'en moyenne, le délai séparant les faits de la condamnation définitive de leur auteur est de deux ans et trois mois, ce qui montre que lorsqu'elles déposent plainte, les victimes majeures le font dans un délai bien inférieur à trois ans. Les statistiques montrent aussi que le taux de classement sans suite pour un motif juridique est à peu près le même pour les viols et les agressions sexuelles sur majeurs. Il ne semble donc pas que la différence de délai de prescription entre viols et agressions sexuelles provoque un plus grand nombre de classements sans suite pour les faits d'agressions sexuelles.
Il m'est ainsi apparu au cours des auditions que le véritable problème pour les victimes n'était pas de parler vite, mais de parler tout court : il faut les inciter à porter plainte, en luttant contre les idées reçues sur les violences sexuelles - notamment au sein du couple - et contre le sentiment de culpabilité et de solitude souvent éprouvé par la victime. En ce domaine, beaucoup reste à faire, bien que l'on ait tenté depuis quelques années de mieux accueillir les victimes dans les locaux de police ou de gendarmerie. Il incombe aux pouvoirs publics de mettre en oeuvre l'ensemble des mesures propres à rompre l'isolement des victimes : la seule réponse judiciaire n'est probablement pas suffisante pour leur permettre de se reconstruire. Lors du dernier débat budgétaire, notre commission a regretté, sur le rapport pour avis de notre collègue Nicole Bonnefoy, la modestie et la diminution des crédits alloués aux associations impliquées dans la lutte contre les violences faites aux femmes, alors que ces dernières jouent un rôle de premier plan dans l'accompagnement des victimes et l'information sur leurs droits.
Après mûre réflexion, il me semble que cette proposition de loi n'apporte pas une solution adéquate aux victimes d'agressions sexuelles, qui doivent avant tout être informées sur leurs droits, et encouragées à porter plainte. Une réforme du régime de la prescription en matière pénale devrait être envisagée de façon globale, en cohérence avec l'échelle des peines retenue par notre droit pénal. Je vous propose donc que la commission n'établisse pas de texte : le débat portera en séance sur le texte initial, et j'émettrai un avis défavorable à son adoption.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je félicite M. Détraigne, qui vient de nous présenter une analyse très approfondie. En revenant sur son sentiment initial, il a montré qu'au sein de notre commission, nous examinons toujours la force des arguments.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je suis quant à moi partagée ; mon groupe n'a d'ailleurs pas discuté de ce texte. Certes, il est toujours problématique de modifier le régime des prescriptions et la hiérarchie des crimes et délits. Mais la révélation des agressions sexuelles fait toujours l'objet d'un énorme tabou dans notre pays, surtout quand elles ont lieu entre proches. Au grand dam de certains de mes amis, j'ai voté l'allongement à vingt ans du délai de prescription des agressions sexuelles les plus graves contre les mineurs. Chez les majeurs, les plaintes restent rares, ce qui témoigne du problème. Les magistrats sont hostiles à l'allongement du délai, il faut admettre que le tabou est profond chez toutes les autorités constituées.
Les psychologues et psychiatres nous apprennent pourtant qu'il faut du temps pour que la victime surmonte ce tabou. Les preuves disparaissent vite, et porter le délai de trois à dix ans n'y changera pas grand-chose.
J'ai déposé un amendement pour que ceux que leur activité professionnelle met en mesure de dénoncer certains faits, notamment les médecins et psychologues, puissent le faire sans être inquiétés par leur hiérarchie et par exemple par l'Ordre des médecins.
M. Jacques Mézard. - Je suis très défavorable à cette proposition de loi, et je sais gré à M. le rapporteur de sa sage position. Il s'agit en effet d'une « fausse bonne idée ». Pour avoir souvent plaidé dans ce genre d'affaires, je sais qu'il faut être prudent. Il est prioritaire de protéger les victimes, mais pas dans n'importe quelles conditions. Nous avons suffisamment protégé les victimes mineures en allongeant le délai de prescription et en le faisant courir à partir de leur majorité. Mais juger une affaire dix-huit ou dix-neuf ans après les faits peut produire des dégâts considérables dans les familles.
Notre droit pénal est fondé sur une hiérarchie entre crimes, délits et contraventions. Aligner les délais de prescriptions de délits sur celui de crimes serait une dérive. ( M. Jean-Jacques Hyest le confirme) Entendons les magistrats : lors des audiences solennelles de rentrée, ils sont nombreux à avoir dénoncé l'accumulation de lois parfois contradictoires, et ils ont souhaité disposer d'une vision claire de l'appareil répressif. Peut-être faut-il procéder à une réforme globale de la prescription en matière pénale, mais il n'est pas sage de moduler le délai en fonction de chaque infraction.
M. Alain Anziani. - Je comprends l'objectif des auteurs de ce texte, et je constate moi aussi que les violences faites aux femmes sont encore l'objet d'un tabou qu'il faut lever, beaucoup d'infractions ne donnant lieu à aucune poursuite. Mais je suis du même avis que le rapporteur. C'est d'abord une question de principe : faut-il revoir le régime des prescriptions ? Montesquieu disait qu'il ne faut toucher aux lois que d'une main tremblante... La prescription est une contrainte, mais c'est aussi la garantie d'un débat judiciaire fondé sur les preuves. En outre, la distinction des crimes, délits et contraventions est au fondement de notre système pénal : si l'on veut aligner les délais de prescription, pourquoi ne pas aller jusqu'au bout, et considérer toutes les agressions sexuelles comme des crimes ?
Certes, les victimes d'agressions sexuelles mettent du temps à parler. Mais c'est vrai aussi des victimes de coups et blessures, surtout lorsque les faits sont commis au sein de la famille. Ce sujet mérite une réflexion plus globale.
Mme Nicole Bonnefoy. - Je comprends les intentions des auteurs de la proposition de loi, mais je crois, moi aussi, qu'il s'agit d'une « fausse bonne idée », qui pose des problèmes juridiques et qui donnera aux victimes de faux espoirs. Je salue l'ouverture d'esprit du rapporteur. Plutôt que d'encombrer les tribunaux sans répondre aux attentes des victimes, il vaut mieux nous concentrer sur la prévention et la libération de la parole, en luttant contre les clichés. Il faut aussi renforcer la formation des professionnels : j'ai écrit dans mon rapport budgétaire pour avis qu'il y avait des progrès à faire dans ce domaine.
Mme Catherine Tasca. - Je souscris à l'analyse nuancée du rapporteur. Ses objections juridiques sont fondées ; le texte ne poserait pas les mêmes problèmes si l'on avait préféré une solution intermédiaire, en allongeant le délai de prescription sans le porter à dix ans. Une remarque seulement. M. le rapporteur demandait si les agressions sexuelles étaient plus traumatisantes que d'autres violences ; je crois pour ma part, comme beaucoup d'associations féministes, qu'elles font des dégâts très spécifiques. Il faut veiller à ne pas banaliser les violences sexuelles, qui ont, hélas, un ancrage ancien dans notre société. Heureusement, les choses avancent.
M. Jean-René Lecerf. - En adepte de Montesquieu, comme M. Anziani, j'observe avec une grande réserve la succession des textes aggravant les peines et allongeant les délais de prescription. C'est une tentation à laquelle il faut savoir résister. Si nous votons cette proposition de loi, nul doute que nous serons saisis dans les mois à venir d'autres textes modifiant le régime de la prescription pour d'autres infractions. Nous avons assez critiqué la tendance à légiférer à chaque fait divers pour ne pas tomber dans ce travers. Mieux informer et accompagner les victimes serait mille fois plus utile.
M. Jean-Jacques Hyest. - Je remercie le rapporteur, qui aurait pu citer également le rapport de Jean-Marie Coulon, dont les conclusions étaient les mêmes que celles de notre mission d'information : il proposait d'allonger les délais de prescription de trois à cinq ans pour les délits et de dix à quinze ans pour les crimes, en préservant la cohérence d'ensemble. Il y a près de vingt ans, nous avons su mener une réflexion d'ensemble sur le nouveau code pénal. Mme Tasca a raison de souligner la spécificité des violences sexuelles, mais c'est d'une véritable politique pénale que nous avons besoin, plutôt que d'une nouvelle loi. Chaque fois que l'on n'arrive pas à résoudre un problème, on aggrave les peines ou on allonge les délais de prescription : c'est une solution de facilité. Pour les mineurs, le délai a été porté à vingt ans après l'âge de leur majorité. Le risque est qu'après un temps si long il n'y ait plus de preuves, mais seulement la parole de l'un contre celle de l'autre. On peut être alors deux fois victime, si en plus d'avoir subi des violences, on n'arrive pas à les faire reconnaître par la société. Or la justice doit se fonder sur la preuve.
Il faut donc procéder avec prudence. La réforme de la prescription en matière civile a abouti. En matière pénale, tout le monde est d'accord pour allonger uniformément les délais ; il y a aussi le problème des infractions pour lesquelles le délai de prescription court à partir de la révélation des faits. La lutte contre les violences sexuelles doit être une priorité de la police et de la justice, mais changer la loi ne sert à rien.
Mme Corinne Bouchoux. - Je suis tout à fait d'accord avec ce qui a été dit. Ce qu'il nous faut, c'est une politique pénale digne de ce nom. Je tiens cependant à attirer votre attention sur le cas des agressions sexuelles commises par des prêtres ou dans le cadre de l'Eglise : dans sept pays d'Europe, on a établi des rapports, et les victimes se sont organisées. En France, on fait preuve d'une timidité incroyable. Personne n'écoute les victimes, parce que les faits dérangent. Il n'y a nul anticléricalisme dans mes propos : je ne fais qu'énoncer une vérité ! Nous devons avoir le courage de nous atteler à ce problème.
M. Nicolas Alfonsi. - Ite missa est : tout a été dit. Je suis férocement hostile à ce texte, qui porte atteinte aux principes généraux du droit. Face à cela, les commentaires sociologiques ont peu de poids. J'observe par ailleurs que la médiatisation de ce genre d'affaires peut contribuer à libérer la parole des victimes, qui subissent, il est vrai, un traumatisme très spécifique.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Mme Tasca a raison de dire qu'il ne faut pas banaliser les violences sexuelles. L'important est de lever le tabou dont elles font l'objet, afin que les victimes soient plus nombreuses à porter plainte : nous pourrons interpeller le Gouvernement à ce sujet. Les associations doivent aussi avoir les moyens de travailler : Mme Bonnefoy l'a justement souligné.
Mme Borvo Cohen-Seat a déposé un amendement protégeant les médecins et professionnels de santé qui signalent des mauvais traitements : je ne vous propose pas de l'adopter, puisque je suggère que la commission n'établisse pas de texte, mais il pourra être rediscuté en séance. Je rappelle toutefois que l'article 226-14 du code pénal dispense déjà du secret professionnel les médecins qui, avec l'accord des victimes, portent à la connaissance du procureur de la République les sévices ou privations qu'ils ont constatés, sur le plan physique ou psychique, et qui leur permettent de présumer des violences physiques, sexuelles ou psychiques. Lorsque la victime est un mineur ou une personne vulnérable, son accord n'est pas nécessaire. Cet article prévoit également, sous ces conditions, que le signalement ne peut faire l'objet de sanctions disciplinaires. Reste à savoir comment le droit en vigueur est appliqué par les parquets et par l'ordre des médecins : nous pourrons interroger le Gouvernement.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je propose que nous nous prononcions sur la position du rapporteur : à savoir que la commission n'établisse aucun texte, et qu'elle donne un avis défavorable à la proposition de loi, quand elle viendra telle qu'elle en séance.
La commission suit à l'unanimité la position du rapporteur.
Agents contractuels dans la fonction publique, lutte contre les discriminations et dispositions relatives à la fonction publique - Examen du rapport et du texte de la commission
La commission examine le rapport et le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 784 (2010-2011) relatif à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Le présent projet de loi tend à transposer dans la loi les dispositions du protocole signé le 31 mars 2011 pour sécuriser les « parcours professionnels des agents contractuels dans les trois versants de la fonction publique ». Il s'agit aussi du quinzième plan de titularisation depuis 1946. Conformément à la tradition, ce dernier véhicule législatif consacré à la fonction publique avant la fin de la législature s'est enrichi de dispositions diverses : retouches à la loi du 3 août 2009 sur la mobilité et à la loi du 5 juillet 2010 relative au dialogue social, mesures de lutte contre les discriminations, dispositions relatives au recrutement et à la mobilité des membres des juridictions administratives et financières, dont les projets de réforme, attendus depuis des années, n'ont pas abouti.
Pour ce qui est d'abord des contractuels, on dénombrait en 2009 pas moins de 890 598 agents non titulaires, soit 16,8 % des effectifs de l'ensemble de la fonction publique, en hausse de 2,1 % par rapport à 1998. L'hétérogénéité de cette population reflète la multiplicité des cas de recours au contrat. On ne dispose que de données éparses et partielles, en raison de l'insuffisance des appareils statistiques. La majorité des non-titulaires sont recrutés pour des besoins très spécifiques : adjoints de sécurité, assistants d'éducation... C'est le cas de 41 % des 346 323 contractuels de l'État. 50 % de ceux de la fonction publique territoriale sont recrutés sur des besoins non-permanents. 67,8 % de ceux de la fonction publique hospitalière sont en CDD.
Le protocole d'accord résulte d'une négociation conduite par l'Etat avec l'ensemble des partenaires sociaux et les représentants des employeurs territoriaux et hospitaliers à l'automne 2010. Six des huit organisations représentatives l'ont signé ; si la FSU ne l'a pas fait, c'est parce que ses statuts ne le lui permettaient pas en l'état. L'accord a pour triple ambition d'apporter un remède immédiat aux situations de précarité en favorisant l'accès à l'emploi titulaire, d'empêcher leur réitération, et d'améliorer les droits individuels et collectifs des contractuels ainsi que leurs conditions d'emploi. Le dispositif de titularisation prend en compte le respect de la règle de l'emploi titulaire pour les emplois civils permanents des trois versants, ainsi que le principe de recrutement par concours. Le protocole énumère les bénéficiaires du dispositif. La titularisation passera par des voies d'accès professionnalisées réservées, fondées sur la reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle. En tout état de cause, une sécurisation minimale est prévue : la « CDIsation »
Afin de « prévenir la reconstitution de situations de précarité », le protocole fixe un ensemble de règles et de bonnes pratiques qui relèvent, selon les cas, de la loi ou du règlement, voire du rappel au droit existant par voie de circulaire. Il appelle à une meilleure spécification des cas et conditions de recours aux non-titulaires. Il s'agit notamment de généraliser par la loi le recrutement en CDI sur des emplois à temps non complet ou incomplet dans les trois versants, de réglementer plus sévèrement les contrats destinés à pourvoir à une vacance temporaire d'emploi, de clarifier les notions de besoin occasionnel ou saisonnier et d'harmoniser les durées des contrats correspondants. Le régime de transformation d'un CDD en CDI au bout de six ans sera modifié pour neutraliser les effets des changements d'emploi auprès du même employeur et des interruptions de contrat inférieures à trois mois. A l'initiative du nouvel employeur, le protocole prévoit un dispositif de portabilité du CDI au sein de chaque fonction publique.
Le projet de loi transpose cet accord. Les principes généraux des deux dispositifs - titularisation et « CDIsation » - sont précisés dans deux fiches qui vous ont été distribuées. Le nouveau plan de titularisation se distingue des précédents en accordant aux intéressés, en tout état de cause, le droit d'accéder au CDI sous conditions dès la publication de la loi.
Le projet de loi ouvre des voies professionnalisées d'accès aux corps et cadres d'emplois dans les conditions prévues par l'accord. Si les agents prioritairement concernés sont ceux recrutés pour répondre à des besoins permanents, le projet de loi élargit le champ du dispositif aux contractuels remplissant les conditions d'accès au CDI qui sera automatiquement proposé à la date de publication de la loi aux contractuels en fonction éligibles. Ainsi pourront être titularisés les agents recrutés sur des besoins temporaires, notamment pour pourvoir à des besoins occasionnels ou saisonniers.
La procédure d'accès au statut de fonctionnaire est déclinée dans les trois versants de la fonction publique. La notion d'employeur est définie en tenant compte de l'organisation respective des départements ministériels, des autorités publiques ou établissements publics de l'État, des collectivités territoriales ou établissements publics locaux, et des établissements de la fonction publique hospitalière. Les procédures de titularisation dans la fonction publique territoriale résultent d'un équilibre conciliant libre administration des collectivités et objectivité des recrutements. Ainsi, pour les sélections professionnelles organisées parallèlement aux concours, interviendra une commission d'évaluation des candidats, composée de l'autorité territoriale, d'un fonctionnaire de la collectivité ou de l'établissement et d'une personnalité qualifiée désignée par le centre de gestion. Celui-ci pourra aussi organiser les sélections à la demande de la collectivité ou de l'établissement, qui devra élaborer un programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire.
Dans la fonction publique hospitalière, les examens professionnels et concours, normalement organisés par chaque établissement, pourront être regroupés à la demande du directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) avec ceux d'autres établissements de la région ou du département.
On ne connaît pas encore le nombre de contractuels éligibles à la titularisation, faute de données statistiques. Mais le recensement en cours par les administrations, les collectivités et les établissements publics doit permettre à chaque employeur de connaître le nombre d'employés concernés.
Comme le protocole, le projet de loi prévoit qu'un CDI sera obligatoirement proposé, à la date de publication de la loi, aux contractuels justifiant notamment d'une ancienneté de service de six ans.
Les articles 27 à 40 retouchent, dans chacun des trois versants, le régime juridique du recours aux contractuels, sans bouleverser l'architecture fixée par les lois de 1984 et 1986. Reprenant les améliorations identifiées par l'accord du 31 mars 2011, le projet de loi, dans chacun des trois statuts, améliore la lisibilité de la loi, redéfinit et harmonise les conditions de durée et de renouvellement des contrats, et assouplit les conditions d'accès au CDI par transformation d'un CDD au-delà d'une durée de service. L'article 29 ouvre, à titre expérimental, la faculté de recruter directement en CDI dans les administrations et établissements publics de l'État, pour des emplois permanents à temps complet qui ne peuvent être pourvus par la nomination de fonctionnaires, faute de corps correspondant. Le principe de la portabilité du CDI est adopté à l'intérieur de chaque fonction publique sur des fonctions de même niveau hiérarchique. La notion de besoin occasionnel ou saisonnier est précisée par celle, nouvelle, d' « accroissement saisonnier ou temporaire d'activité ». La règle de l'emploi titulaire est réaffirmée : d'une part, le recrutement d'un contractuel pour pourvoir à une vacance temporaire d'emploi est soumis à la mise en oeuvre parallèle de la procédure de recrutement d'un titulaire ; d'autre part, le renouvellement du contrat dans la limite de deux ans est conditionné à son échec. La possibilité de conclure un contrat pour remplacer un fonctionnaire momentanément absent est étendue au remplacement d'un non-titulaire absent.
Le projet de loi comporte aussi plusieurs amendements aux lois statutaires afin de prolonger les lois du 3 août 2009 et du 5 juillet 2010. Les articles 43 à 49 assouplissent encore les conditions du détachement ou de l'intégration entre corps et cadres d'emplois et clarifient les règles d'avancement et de promotion des agents détachés. Les articles 59 et 60 complètent la réforme de 2010 dans la loi les accords négociés entre pouvoirs publics et syndicats pour moderniser les instruments du dialogue social dans la fonction publique. Le dernier chapitre du projet de loi comporte trois mesures ponctuelles.
Le titre III comprend également six articles consacrés aux juridictions administratives et financières, qui ont pour principal objet d'élargir le vivier de recrutement, face au tarissement progressif -que je n'approuve pas- des promotions de l'École nationale d'administration du fait du Gouvernement. Il appartient en effet au Premier ministre de fixer chaque année par arrêté le nombre et la répartition des postes offerts. Pour les élèves ayant achevé leur scolarité en décembre 2011, un arrêté du 29 juin 2011 prévoyait ainsi l'affectation de 82 élèves seulement au sein de notre administration, dont cinq au Conseil d'État, cinq à la Cour des comptes, huit en tant que conseillers de tribunaux administratifs et cours administratives d'appel, et quatre en tant que conseillers des chambres régionales des comptes. Soulignons d'ores et déjà que les articles consacrés aux juridictions administratives reprennent pour partie les dispositions d'un avant-projet de loi de 2008 que le Gouvernement n'a jamais déposé devant le Parlement.
J'approuve les dispositions élargissant l'accès au Conseil d'État des conseillers de tribunaux administratifs et de cours administratives d'appel, par la voie du tour extérieur, l'affectation de magistrats des tribunaux et cours administratives au Conseil d'État, auprès de la mission d'inspection des juridictions administratives (MIJA), ainsi que la pérennisation du concours dit complémentaire de recrutement, provisoire depuis 1977...
Les deux articles consacrés aux chambres régionales et territoriales des comptes émanent aussi d'un texte antérieur : le projet de loi portant réforme des juridictions financières, déposé en octobre 2009 à l'Assemblée nationale, mais dont l'examen n'a pas dépassé le stade de la commission des lois. Les dispositions ouvrant la possibilité d'accueillir en détachement, dans le corps des magistrats de chambre régionale des comptes, des militaires et des professeurs titulaires des universités, et d'aligner la durée des incompatibilités applicables aux magistrats des chambres régionales des comptes sur celle qui vaut pour les autres fonctionnaires, à savoir trois ans, semblent indispensables.
Enfin, les laconiques articles 41 et 42 visent à compléter la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, en prévoyant la communication au futur Conseil commun de la fonction publique d'un rapport sur les mesures destinées à assurer l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, et du rapport annuel établi par le comité national du Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP). S'il est louable de pourvoir à l'information du Conseil, ces deux articles n'apporteront aucune amélioration concrète à la situation des femmes et des personnes handicapées dans la fonction publique. Purement anecdotiques, ils ont pour seul mérite d'attirer l'attention sur le fait que l'Etat, en la matière, est un très mauvais employeur.
Ce projet de loi est le « dernier train » de la présente législature : il constitue l'ultime opportunité de modifier ou de compléter les statuts pour en conforter la cohérence et la bonne marche des institutions publiques.
C'est à cette aune que je vous propose de l'examiner et d'en retenir les divers volets même si je regrette leur hétérogénéité qui n'est pas de bonne pratique législative.
Tout d'abord, il convient de donner force législative au fruit de la négociation sociale en lui conférant son plein effet. Le dispositif spécifique de titularisation arrêté au terme de la concertation conduite par le Gouvernement, repose sur un équilibre accepté par les partenaires sociaux dans leur plus grande majorité et je n'entends pas l'altérer.
Les organisations syndicales que j'ai rencontrées m'ont manifesté leur souci de voir ce projet ne pas bouleverser les éléments d'un protocole très largement signé. C'est assez rare pour être souligné et respecté. En conséquence, en dehors de diverses précisions et clarifications de cohérence, je vous proposerai deux modifications sur le titre Ier.
La première participe de l'équité : pour déterminer les corps et cadres d'emplois accessibles aux candidats à la titularisation lorsqu'ils ont exercé des fonctions relevant de catégories hiérarchiques différentes. Je vous proposerai pour retenir la catégorie, de prendre en compte la durée des services.
La seconde modification consiste à tenir compte de la diversité des employeurs territoriaux pour leur ouvrir la faculté de vérifier l'adéquation entre le dossier du candidat et le cadre d'emplois ouvert par le recrutement auquel il se présente, à la commission d'évaluation professionnelle mise en place pour conduire les sélections professionnelles.
Les clarifications apportées, dans le titre II, au régime des contrats pour prévenir les effets pervers de l'encadrement actuel du renouvellement des contrats et de leur transformation en CDI méritent d'être approuvées. Je demeure cependant prudente sur les résultats escomptés. Seule la pratique permettra d'en mesurer les effets. Il n'en reste pas moins que les modifications proposées devraient limiter les abus actuels et davantage sécuriser la situation des personnels concernés. C'est pourquoi je ne vous proposerai sur ce point que des amendements destinés à préciser, assouplir, clarifier et compléter les mesures proposées du projet mais en portant de trois à quatre mois la durée des interruptions entre deux contrats qui autorise la prise en compte des services discontinus dans le calcul de la durée de la condition de six ans pour l'accès au CDI. Cet élargissement de la durée d'interruption entre deux contrats autorisant la prise en compte des services discontinus devrait notamment sécuriser la situation de certains contractuels de l'éducation nationale.
Je vous proposerai d'adopter sous réserve de plusieurs harmonisations, précisions et actualisations les dispositions concernant la mobilité des fonctionnaires.
Il convient aussi de renforcer les dispositions relatives aux juridictions financières et administratives. Bien que je n'approuve nullement le choix du gouvernement de diminuer l'importance des promotions de l'ENA, le législateur doit trouver des solutions durables pour pallier cette situation. C'est pourquoi je vous proposerai aujourd'hui d'adopter les articles du projet de loi qui y sont consacrés, le cas échéant en y apportant des modifications, mais aussi de compléter le dispositif proposé, par l'insertion d'articles additionnels destinés à améliorer leurs conditions de travail et à remédier plus efficacement au tarissement des corps concernés. Ces articles additionnels auront également pour objet de favoriser la convergence des régimes respectivement applicables aux juridictions financières et aux juridictions administratives.
Je vous propose d'adopter, sous réserve des amendements proposés, ce texte qui, pour être très technique, n'en est pas moins attendu par les personnels, car il apporte des réponses concrètes à des situations d'injustice et de précarité dans les fonctions publiques. Son efficience dépendra néanmoins de la réalité de sa mise en oeuvre et du nombre de postes ouverts aux dispositifs de titularisation.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Merci pour ce travail considérable. Compte tenu de l'heure, il faudra sans doute renvoyer l'examen des amendements sur ce texte mardi prochain, 17 janvier, à 15 heures, si vous en êtes d'accord.
Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Ce serait préférable.
M. Michel Delebarre. - Je veux rendre hommage à la qualité du travail de Mme Tasca. Ce texte est essentiel car il fait suite à un accord passé entre le gouvernement et les organisations syndicales. Grâce à quelques amendements, nous clarifierons un certain nombre de points. Mais il s'agit d'une avancée.
M. Christian Favier. - A mon tour, je salue le travail de Mme Tasca. Ce projet de loi transpose le protocole d'accord qui a été signé en mars par une majorité d'organisations syndicales, après de longues consultations. Certes, cet accord n'a pas répondu à toutes les attentes, mais il marque une étape importante dans la lutte contre la précarité des agents non titulaires. Notre groupe déposera quelques amendements, notamment sur les deux premiers titres du projet de loi.
D'après les organisations syndicales, un tiers des 900 000 contractuels sont concernés par ces nouvelles dispositions. C'est considérable, mais nous regrettons que le projet de loi n'intègre pas des mesures contre la précarité des agents non titulaires qui sont embauchés à des temps très partiels. En outre, ce texte ne prévoit pas, comme par le passé, la titularisation de tous les agents non titulaires qui remplissent les conditions d'éligibilité, puisque le nombre des titularisations sera fonction des besoins évalués par les employeurs.
Pour autant, nous voterons ce projet de loi qui permet de mettre fin à des situations très anormales.
Nous déplorons l'encouragement aux CDI qui risquent de devenir la règle. Nous sommes en effet très attachés au statut de la fonction publique. Mais il est vrai que la stabilité de la carrière des agents contractuels qui n'ont pas la nationalité française ni ne sont des ressortissants communautaires, passe par le CDI : ils ne peuvent en effet être titularisés en l'état actuel de notre législation.
Je m'inquiète du nombre extrêmement élevé du nombre de contractuels : il s'agit souvent de choix politiques. Je gère une collectivité qui compte 8 000 agents et dont l'endettement est assez faible. Or, cette collectivité n'emploie que 5% de contractuels.
M. Yves Détraigne. - Ce texte est bienvenu puisqu'il donne force législative à un accord entre les partenaires sociaux. Il met en partie fin à des situations précaires. Evidemment, ce projet de loi aura quelques conséquences financières pour l'Etat et pour les collectivités employeurs. Lesquelles ?
Il n'est pas satisfaisant que les situations de précarité se multiplient dans la fonction publique. Peut être faudra-t-il compléter ce texte par une réflexion sur la nécessaire souplesse dont les collectivités territoriales ont besoin par rapport à certains emplois ou certaines périodes de l'année.
J'ai bien noté qu'il s'agissait du 15ème plan de régularisation depuis la Libération. Nous devrions trouver une formule qui permette aux collectivités de bénéficier d'une certaine souplesse sans toutefois mettre leurs personnels dans des situations précaires.
M. Jean-Yves Leconte. - Tous mes remerciements à Mme la rapporteur pour ce travail. Ce texte est complexe et il était attendu par les organisations syndicales. Il a vocation à lutter contre la précarité mais le problème ne sera pas résolu après le vote. De plus, des effets pervers sont déjà relevés : certaines administrations, notamment dans l'enseignement supérieur, ne renouvellent pas les CDD pour éviter que des professeurs qui enseignent depuis des années ne soient recrutés en CDI.
En voulant lutter contre la précarité, on incite certaines administrations à ne pas renouveler les contrats : c'est inadmissible !
Au ministère des affaires étrangères, les 5 000 recrutés locaux ne sont pas concernés par ce plan, ce qui est regrettable pour certains d'entre eux, compte tenu de leurs fonctions. Les assistants techniques ne sont pas non plus touchés. Sur les 1 800 agents restants, seuls 3% d'entre eux seront susceptibles d'obtenir une titularisation et 3% un CDI. Les effets de cette loi seront donc très faibles pour cette administration.
En outre, je regrette que les personnels recrutés en CDD ne soient pas formés. Lorsqu'ils ne sont plus assez opérationnels, l'administration les rejette et les remplace. C'est déplorable. La formation professionnelle des personnels en CDD est donc indispensable. L'administration est un mauvais employeur car elle ne prévoit pas l'évolution de son personnel contractuel.
Mme Corinne Bouchoux. - Je ne reviens pas sur les compliments : j'y joins les miens.
L'Etat ne doit pas être un mauvais employeur, surtout dans le milieu éducatif. La loi « Liberté et responsabilité des universités » a ouvert la porte aux contractuels et aux précaires. Ces personnels ont été appelés les « profs kleenex » ! Même si les enseignants donnent toute satisfaction, ils sont jetés en fin d'année, si bien que les jeunes ont une image désastreuse des métiers de l'enseignement.
Lorsqu'un salarié de la catégorie A est recruté en CDI, il l'est à 100%. Pour les catégories B et C, je m'étonne qu'ils ne le soient qu'à 70%. Nous sommes tiraillés entre la volonté de ne pas créer une fonction publique bis mais aussi celle de ne pas exploiter des personnes qui sont souvent obligées de trouver un deuxième emploi pour survivre. Quid de l'exemplarité de l'État, qui exploite ses salariés plus que ne le ferait une entreprise privée ?
Néanmoins, nous voterons ce texte, compte tenu de l'attente des syndicats.
M. François-Noël Buffet. - Je m'associe aux félicitations à Mme Tasca.
Le texte de 2007 avait permis d'avoir recours à des salariés de droit privé dans des conditions bien déterminées. Des qualifications techniques précises étaient notamment requises. En pratique, ces règles n'ont pas bien fonctionné. Ne pourrait-on assouplir ce dispositif de façon à ce que les mises à disposition de personnels de droit privé dans des structures publiques soient plus souples, plus efficaces ? Je déposerai sans doute un amendement en ce sens.
M. Alain Richard. - Chaque année, nous votons un texte sur la fonction publique, c'est une sorte de rythme biologique. Or, ce projet de loi nécessitait une certaine maturation pour traduire en termes législatifs l'accord signé par les organisations syndicales. Pendant ce temps, sont arrivées diverses dispositions relatives à la fonction publique qui ont été intégrées dans ce texte, et dont une partie a pour objet de rectifier des malfaçons législatives émanant de précédents textes.
Prenons garde de ne pas voter un nouveau « bric-à-brac » législatif sur lequel nous devrions revenir l'année prochaine !
Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Je remercie tous mes collègues pour leurs encouragements.
MM. Favier et Détraigne ont souligné, à juste titre, l'importance de l'accord signé en mars 2011. J'entends bien la mise en garde de M. Favier sur les CDI : effectivement, chaque collectivité est maîtresse de son recrutement et elle n'est pas obligée de privilégier les contrats. Mais nous sommes pris entre la nécessaire sécurisation de la situation des contractuels et le respect du principe du concours. Nous ne devons pas dissuader les agents de se présenter aux concours.
S'agissant des effectifs concernés par la réforme, Monsieur Détraigne, les chiffres restent mal connus. Un recensement est en cours même si le chiffre de 900 000 contractuels semble correspondre à la réalité. Sur la base de ce recensement, les employeurs élaboreront des plans pluriannuels pour les titularisations à venir.
Le protocole qui a été signé prévoit un transfert des crédits : ceux qui sont actuellement utilisés pour la rémunération des agents contractuels serviront à payer les titularisés. En principe, les dépenses ne devraient donc pas augmenter.
Je connais bien les défauts de notre réseau à l'étranger, monsieur Leconte. Il faut bien distinguer les recrutés locaux, qui ne sont pas concernés par ce texte, des autres contractuels.
Ce projet de loi désigne très clairement les agents occupant un poste à la date du 31 mars. Les agents qui entrent dans ce calendrier sont éligibles au dispositif, même s'ils sont en cours de contrat.
M. Jean-Yves Leconte. - Ces chiffres, je les tiens directement de la direction des ressources humaines !
Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Certes, mais il leur est impossible de remonter dans le temps jusqu'au 31 mars 2011, et encore moins jusqu'au 1er janvier 2011 et de ne pas tenir compte des situations acquises.
Le texte améliore la situation des contractuels dans l'enseignement supérieur, dont Mme Bouchoux a souligné les difficultés, en intégrant les emplois discontinus qui sont légion dans ce secteur. Je propose d'élargir leur définition en portant l'interruption de contrat de trois à quatre mois.
J'ai noté le projet de M. Buffet concernant la mise à disposition des personnels privés, nous en débattrons en séance.
Merci à M. Richard d'avoir rappelé que notre intérêt, ce texte étant le fruit d'une longue négociation, est de ne pas y greffer des mesures « bric-à-brac ». En tout cas, ma logique a été de m'en tenir strictement à son périmètre.
La commission reporte au mardi 17 janvier à 15 heures la suite de l'examen du rapport.
Jeudi 12 janvier 2012
- Présidence de Jean-Pierre Sueur, président -Nomination de rapporteur
M. Jean-Pierre Sueur est nommé rapporteur de la proposition de loi n° 229 (2011-2012) visant à réprimer la contestation de l'existence des génocides reconnus par la loi.
Remboursement des dépenses de campagne de l'élection présidentielle -Examen des amendements au texte de la commission
La commission examine les amendements au texte qu'elle a établi pour le projet de loi organique n° 211 (2011-2012), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif au remboursement des dépenses de campagne de l'élection présidentielle.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Notre réunion est consacrée au projet de loi organique relatif au remboursement des dépenses de campagne à l'élection présidentielle. Avant d'en venir aux amendements, nous sommes saisis d'une motion tendant au renvoi en commission de M. Jean-Louis Masson.
M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Il serait curieux d'adopter cette motion, quand bien même les conditions d'examen de ce texte sont quelque peu précipitées, après tout le travail que nous avons effectué. L'avis est donc défavorable.
La motion de renvoi en commission fait l'objet d'un avis défavorable de la commission.
M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - L'amendement n° 15 s'inscrit dans l'esprit du débat que nous avons tenu il y a 48 heures : le but est de préciser la notion de dépense électorale pour renforcer le contrôle de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, et accessoirement du Conseil constitutionnel.
L'amendement n° 15 est adopté.
M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - L'avis qu'a rendu la CNCCFP sur les déplacements présidentiels tient à la bonne volonté de M. Logerot et de ses membres. Dépourvu de valeur juridique, il donne une simple indication.
Pour remédier à cette situation, l'amendement n° 16 prévoit la saisine de la CNCCFP durant le déroulement de la campagne, dont l'avis sera susceptible d'un recours devant le Conseil constitutionnel. Ces clarifications permettront de prévenir d'éventuelles irrégularités et de dégager une jurisprudence. Précisons, pour finir, que seul un candidat ayant désigné un mandataire pourra engager une telle action.
M. Alain Richard. - L'idée est novatrice... Cela dit, le terme d' « avis » est inadapté si la décision de la commission produit des effets de droit, soit dit en passant, potentiellement destructeurs. Ensuite, votre système reviendrait à placer le Conseil constitutionnel au milieu de la mêlée, ce qui ne s'est jamais fait. Il l'est déjà, me direz-vous, au regard des délibérations sur les comptes de 1995. Mais, au moins, il a le temps pour lui.
Mme Corinne Bouchoux. - C'est justement parce que cela ne s'est jamais fait que l'idée est bonne ! N'y voyez aucune critique ad hominem à l'encontre des éminents membres du Conseil constitutionnel, mais l'institution, à considérer ses postures sur l'immigration, son mode de fonctionnement et sa dynamique mise en lumière par de récentes déclarations, souffre d'un problème grave de crédibilité.
Avec cet amendement, le Conseil constitutionnel, au lieu d'être passif et comptable de tout ce qu'il ne peut pas dire, aurait la possibilité d'intervenir. Ce système, qui est au moins imaginatif et peut-être dissuasif, serait de nature à recrédibiliser le Conseil constitutionnel et la prochaine élection.
M. Alain Anziani. - Cet amendement créatif est excellent, devrait-il être repris sur certains points, en ce qu'il se cale sur le droit électoral. De fait, le législateur sait déjà prévenir des conflits qui pourraient donner lieu à des contentieux en prévoyant la saisine du juge en référé pour contester, par exemple, une distribution de tracts.
M. Jean-Jacques Hyest. - Comparaison n'est pas raison : ce texte porte sur des dispositions financières qui n'ont rien à voir avec le droit électoral.
Innover est une bonne chose, mais il est dangereux de toucher au Conseil constitutionnel ! Si un candidat demande un avis sur sa campagne, soit ; mais permettre à un candidat d'en attaquer un autre abaissera le niveau de l'élection. N'incitons pas à une campagne de caniveau !
La vraie question, mais elle est insoluble, est celle du plafond de dépenses : que faire en cas de dépassement constaté ?
Je ne voterai pas cet amendement.
M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - L'amendement mérite d'être approfondi. Pour autant, il a le mérite d'ouvrir un débat que je ne crois pas, moi, insoluble. Mon objectif est, d'une part, de prévenir, et d'autre part, de réprimer des comportements en réduisant les incertitudes de la législation. Dans les deux cas, l'inspiration est la même : renforcer la vérification et le contrôle des comptes de campagne.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Laissons cet amendement, dont les modalités sont peut-être à revoir, venir en séance pour que le Sénat, dans sa sagesse, en débatte, étant entendu que le rapporteur est prêt à le retirer.
M. Jean-Pierre Michel. - Espérons que le Sénat ne sera pas sage et adoptera cet amendement que je soutiens ! Si les comptes de campagne de l'élection la plus importante qui soit, l'élection présidentielle, sont totalement inutiles, mieux vaut les supprimer. A chaque fois, le Conseil constitutionnel a constaté des irrégularités et des lacunes sans pouvoir agir. Que peut-il contre le suffrage universel ?
M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Je propose de remplacer le mot « avis » par celui de « décision ».
L'amendement n° 16 rectifié est adopté.
AMENDEMENTS EXTÉRIEURS
M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - L'amendement n° 11, que j'ai déposé à titre personnel, vise à engager la réflexion sur un système de financement public de la campagne présidentielle plus équitable. Le seuil génère de grandes inégalités que je détaillerai en séance.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 11.
En conséquence, l'amendement n° 13 tombe.
M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Les amendements nos 6 et 7 de M. Masson visent le remboursement forfaitaire des frais de campagne électorale par l'État et, donc, des difficultés survenues lors d'élections locales auxquelles la CNCCFP peut elle-même mettre fin. Je propose un avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 6 et 7.
M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Cet amendement propose une solution alternative à l'amendement n° 16 : autoriser un recours devant le Conseil constitutionnel contre une décision rendue par la CNCCFP par les autres candidats que le candidat concerné. Adoptons les deux formules ; la Haute assemblée tranchera.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 10.
M. Pierre-Yves Collombat. - La dernière révision de la loi organique a tendu à aligner les modalités de l'élection présidentielle sur celles des autres élections en transférant à la CNCCFP le soin de contrôler les comptes en première instance et en autorisant la saisine du procureur en cas d'irrégularité grave. Ces dispositions sont totalement inapplicables au candidat élu ; la seconde est, en outre, contraire à la Constitution.
Nous pourrions donner au Conseil constitutionnel la possibilité d'invalider l'élection du président en place, mais est-ce au droit de fonder le politique ? De deux choses l'une : soit l'on se borne à constater des infractions graves, soit on imagine une solution qui soit politique. A mon sens, il revient au Parlement, informé par le Conseil constitutionnel en cas de rejet des comptes, d'apprécier si ces actes constituent un manquement manifestement incompatible avec l'exercice du mandat de Président de la République et de mettre en oeuvre l'article 68 de la Constitution. Tel est l'objet de mon amendement n° 8.
M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - D'un point de vue strictement juridique, l'amendement est satisfait. D'une part, l'article 68 de la Constitution existe ; d'autre part, l'information sur les comptes est acquise avec la publicité des débats de la CNCCPF et du Conseil constitutionnel au Journal officiel. Néanmoins, le débat parlementaire sur la mise en oeuvre de l'article 68 n'est pas achevé et l'élection présidentielle reste moins réglementée et moins contrôlée que les élections cantonales. Je donnerai donc un avis de sagesse.
M. Jean-Jacques Hyest. - Nous sommes contre l'amendement.
La commission émet un avis de sagesse sur l'amendement n° 8.
M. Jean-Jacques Hyest. - L'amendement n° 9 supprime des dispositions redondantes avec la législation actuelle.
M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Il est contraire à la position de la commission : défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 9.
M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - M. Masson a déposé une série d'amendements sur les parrainages des candidats à l'élection présidentielle. Afin de protéger les élus d'éventuelles pressions, il supprime la publication des listes, prévoit des sanctions en cas de menace sur un parrain et, enfin, autorise un parti qui a recueilli 5 % des suffrages exprimés lors des dernières élections législatives à se passer des 500 signatures. L'avis est défavorable.
M. Jean-Jacques Hyest. - Des parrains menacés ? D'habitude, ce sont plutôt eux qui exercent des menaces...
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Ces amendements sont extérieurs à l'objet du texte. Qui plus est, l'anonymat des parrainages signifierait une multiplication considérable du nombre de candidats.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 2, 3, 14 et 5.
M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - L'amendement n° 12 est identique à l'amendement n° 2.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement no 12.
La commission adopte les avis suivants :
Examen des amendements du rapporteur
Examen des amendements extérieurs