COMPTES RENDUS DES COMMISSIONS MIXTES PARITAIRES

COMMISSION MIXTE PARITAIRE

Mercredi 9 mars 2011

- Présidence de M. Jean-Luc Warsmann, député, président  -

Commissions mixtes paritaires sur le projet de loi organique et sur le projet de loi relatifs au Défenseur des droits

Les commissions mixtes paritaires chargées de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique relatif au Défenseur des droits et un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif au Défenseur des droits se sont réunies à l'Assemblée nationale le 9 mars 2011.

Le Bureau des commissions a été ainsi constitué :

- M. Jean-Luc Warsmann, député, président ;

- M. Jean-Jacques Hyest, sénateur, vice-président.

- M. Pierre Morel-A-L'Huissier, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale ;

- M. Patrice Gélard, sénateur, rapporteur pour le Sénat.

Projet de loi organique relatif au Défenseur des droits

TITRE II
Dispositions relatives aux compétences et à la saisine du Défenseur des droits

Article 5 : Saisine d'office ou par les ayants droit d'une personne dont les droits et libertés sont en cause :

La commission a adopté l'article 5 dans le texte de l'Assemblée nationale.

Article 9 : Relations avec les autorités indépendantes investies d'une mission de protection des droits et libertés :

Alors que M. René Dosière, député, a proposé de retenir la rédaction du Sénat, la commission a adopté l'article 9 dans le texte de l'Assemblée nationale.

Article 10 : Incompétence du Défenseur des droits à l'égard de certains différends concernant les personnes publiques ou les organismes investis d'une mission de service public :

La commission a adopté l'article 10 dans le texte de l'Assemblée nationale.

TITRE III
Dispositions relatives à l'intervention du Défenseur des droits

Chapitre Ier
Dispositions relatives aux collèges

Article 11 : Collège assistant le Défenseur des droits en matière de déontologie de la sécurité :

M. Patrice Gélard, rapporteur pour le Sénat, a proposé deux modifications faisant l'objet d'un accord avec le rapporteur de l'Assemblée nationale. En premier lieu, sur la formation du collège chargé de la déontologie de la sécurité, il a proposé que les deux personnalités qualifiées nommées par le Défenseur des droits soient remplacées par deux personnalités qualifiées nommées l'une par le Président de l'Assemblée nationale, l'autre par le Président du Sénat. D'autre part, il a proposé que le Défenseur des droits « consulte, dans les conditions définies par le règlement intérieur mentionné à l'article 29 bis » le collège chargé de la déontologie de la sécurité. Il s'est cependant interrogé sur la pertinence de ce renvoi au règlement intérieur et s'est demandé s'il ne serait pas préférable de prévoir une consultation sur toute question présentant un caractère nouveau ou sérieux.

Si M. René Dosière, député, a approuvé le principe de la suppression des deux personnalités qualifiées nommées par le Défenseur des droits, il a en revanche regretté que les deux nouvelles personnalités qualifiées nommées respectivement par le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat conduisent, dans le même temps, à la disparition de la personnalité qualifiée nommée par le Président du Conseil économique, social et environnemental. En outre, le nombre de personnalités qualifiées nommées par le Président de chaque assemblée passant de deux à trois, il a indiqué que l'objectif d'une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes que doivent poursuivre ces nominations serait plus difficile à atteindre. Il a enfin fait part de son opposition à la proposition de rédaction renvoyant au règlement intérieur le soin de fixer les conditions dans lesquelles le collège chargé de la déontologie de la sécurité sera consulté. Une telle situation reviendrait, selon lui, à confier au Défenseur un pouvoir discrétionnaire trop important.

M. Patrice Gélard, rapporteur pour le Sénat, a répondu que toutes les questions, dès lors qu'elles sont répétitives ou secondaires, ne méritent pas de faire l'objet d'une consultation du collège. C'est pourquoi, sans renvoyer au règlement intérieur le soin de fixer les conditions de cette consultation, il a réitéré sa proposition aux termes de laquelle le Défenseur des droits consulte le collège sur toute question présentant un caractère nouveau ou sérieux.

M. Jean-Jacques Urvoas, député, a, pour sa part, objecté que la consultation du collège devait être obligatoire, sauf à la priver de toute portée. Il a, à cet égard, rappelé que les collèges qui existent actuellement au sein de certaines autorités administratives indépendantes réalisent d'ores et déjà leur propre « police » et parviennent, sans difficulté, à éliminer les questions sur lesquelles ils ont déjà statué ou qui sont secondaires. Supprimer la consultation obligatoire du collège reviendrait à ôter aux personnalités qualifiées qui en sont membres la possibilité d'en juger.

Mme George Pau-Langevin, députée, partageant la nécessité d'une consultation obligatoire du collège par le Défenseur des droits, a également regretté l'atténuation portée au principe de parité par la nomination respective de trois et non plus de deux personnalités qualifiées par les Présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat.

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, a, pour sa part, proposé de retenir la rédaction initiale du Sénat prévoyant que le Défenseur des droits « consulte » le collège, sans qu'il ne soit plus fait de renvoi ni au règlement intérieur pour les conditions de cette consultation, ni au caractère sérieux de la question posée.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, sénatrice, a fait part de sa crainte que, dans ces conditions, le pluralisme et la collégialité, qui animent aujourd'hui le fonctionnement des autorités administratives indépendantes, soient amoindris au sein du Défenseur des droits.

M. Jean-Luc Warsmann, président, a indiqué que ces craintes n'étaient pas justifiées dans la mesure où le Défenseur des droits reprend, en les amplifiant, les compétences de plusieurs autorités administratives indépendantes. Ainsi, il reprend les compétences du Défenseur des enfants et du Médiateur de la République, qui ne sont pas assistés par un collège. De la même manière, les dossiers soumis à la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité ne font l'objet d'un examen par la formation plénière du collège que dans environ 20 % des cas. Une consultation automatique du collège constituerait donc un obstacle au bon fonctionnement du Défenseur des droits. En effet, la consultation systématique ne semble pas compatible avec le grand nombre de dossiers que le Défenseur aura à gérer et doit être réservée à ceux posant effectivement une difficulté.

Mme Catherine Coutelle, députée, a fait observer que la formulation selon laquelle les désignations du Président du Sénat et du Président de l'Assemblée nationale concourent à une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes est insuffisamment incitative si l'on souhaite véritablement atteindre la parité, ce qui semble être l'objectif de l'actuelle majorité.

M. Jean-Jacques Hyest, vice-président, a objecté que cette formulation est retenue de manière générale, dans les organismes administratifs, en cas de pluralité des désignations.

Mme Catherine Coutelle, députée, y a vu la raison de l'absence de paritarisme véritable, invoquant la situation du Conseil constitutionnel, même si elle a convenu que les prescriptions qui lui sont applicables ne contiennent pas une telle formulation. Il reste que lorsque la liberté est laissée aux autorités procédant aux désignations, les femmes ne sont guère nommées.

M. Patrice Gélard, rapporteur pour le Sénat, a souligné que la situation qui prévaut à la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, à laquelle s'applique une disposition qui a inspiré celle retenue pour le Défenseur des droits, ne confirme pas ces propos.

M. Jean-Luc Warsmann, président, a de même fait observer que l'absence de parité effective correspond le plus souvent à l'absence de prescription expresse l'exigeant.

M. René Dosière, député, est revenu sur la rédaction proposée, selon laquelle le Défenseur des droits « consulte » le collège qu'il préside. Dans le droit existant, la consultation est en principe obligatoire dans les différents collèges, mais en présence de décisions qui se révèlent répétitives, cette consultation n'a pas nécessairement lieu, ce qui évite tout blocage. Retenir l'expression « peut consulter » aurait en revanche pour conséquence de laisser à la seule appréciation du Défenseur des droits le soin de décider de la consultation. Il est essentiel que la commission mixte paritaire se prononce sur l'obligation ou la faculté pour le Défenseur de consulter le collège qu'il préside. Il a en outre demandé si les rapporteurs proposaient de maintenir l'alinéa adopté au Sénat, selon lequel le Défenseur des droits peut demander au collège une seconde délibération, et ne peut s'écarter des avis émis par le collège qu'après lui avoir exposé ses motifs.

M. Patrice Gélard, rapporteur pour le Sénat, a suggéré que, pour prendre en compte l'observation du président Jean-Luc Warsmann, la consultation porte « sur toute question nouvelle ou sur toute question présentant un caractère sérieux », cette formulation correspondant à celle retenue en matière de questions prioritaires de constitutionnalité.

M. Jean-René Lecerf, sénateur, s'est dit sensible aux deux types d'argumentations présentées : d'une part, l'insistance sur une action effective des collèges ; d'autre part, la nécessité de ne pas entraver le fonctionnement de l'institution. C'est pourquoi la dernière proposition de rédaction du rapporteur pour le Sénat lui a semblé opportune.

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, s'est interrogé sur la portée exacte du caractère « sérieux » d'une question. Il a estimé que le rapporteur pour le Sénat, animé par le souci de la recherche du compromis, s'était peut-être montré trop conciliant. Il a souhaité, comme M. René Dosière, que la Commission se prononce sur chacune des rédactions retenues par les deux assemblées.

M. Jean-Jacques Hyest, vice-président, a alors suggéré une proposition de rédaction limitant la consultation aux seules « questions nouvelles », étant observé que cette formulation présente l'avantage de la simplicité et que s'agissant des affaires anciennement traitées par la CNDS, elles sont en pratique toujours des questions nouvelles.

M. Jean-Jacques Urvoas, député, s'est dit sensible à la proposition du rapporteur pour le Sénat, du fait de l'analogie précitée avec une référence déjà existante. Il reste que, concernant la déontologie de la sécurité, compte tenu de l'activité actuelle de la Commission nationale de déontologie de la sécurité, cette disposition pourrait être malaisée à mettre en oeuvre.

M. Patrice Gélard, rapporteur pour le Sénat, a rappelé que le nombre d'affaires traitées chaque année par cette commission s'élève à environ 150.

M. Jean-Jacques Urvoas, député, a objecté que, compte tenu, notamment, de la réforme, une augmentation sensible de ce nombre était prévisible, en particulier en raison de la compétence exercée en matière de sécurité privée. Si chaque cas individuel est considéré comme nouveau, alors la référence aux questions nouvelles est acceptable. Il en va autrement si cette référence est comprise comme désignant les domaines qui n'ont jamais été abordés. Quant à la notion de question « présentant un caractère sérieux », il est fort probable que, de toute façon, le Défenseur des droits limitera son action à de tels sujets.

Mme George Pau-Langevin, députée, a estimé qu'un examen collégial des affaires est particulièrement utile, et que le recours à la notion de « question nouvelle » risque de conduire à un affaiblissement du rôle des collèges. À titre d'exemple, si un collège a statué sur le cas de la présence d'une femme voilée dans une crèche, devra-t-on considérer que cette situation a été réglée une fois pour toutes ? Il faudrait examiner chacune de ces situations, sans quoi les décisions prises se trouveraient en retrait par rapport aux décisions juridictionnelles. La référence à une question nouvelle ne constitue donc peut-être pas un compromis idéal.

M. Jean-René Lecerf, sénateur, a insisté sur le fait qu'une question nouvelle ne constitue pas nécessairement une question sérieuse et vice-versa. Il faut aussi garder à l'esprit que les pouvoirs des collèges peuvent être amenés à évoluer dans le temps. Enfin, la jurisprudence administrative recourt déjà aujourd'hui à la notion de question « sérieuse », par exemple, en matière de sursis à exécution : c'est pourquoi cette référence peut être opportune.

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, a estimé inutile d'ajouter la notion de « question présentant un caractère sérieux », difficile à définir.

M. René Dosière, député, a estimé préférable de retenir la rédaction du Sénat précisant que le Défenseur « consulte » le collège. Il a également regretté la suppression par l'Assemblée nationale de l'alinéa, maintenu par le Sénat contre l'avis du Gouvernement, permettant au Défenseur des droits de demander au collège une seconde délibération et ne lui permettant de s'écarter des avis qu'il émet qu'après lui avoir exposé ses motifs.

M. Jean-Jacques Urvoas, député, a ajouté que cette dernière disposition présentait l'intérêt de mieux faire comprendre le sens des décisions du Défenseur.

À l'issue ce débat, la commission a adopté l'article 11 dans le texte de l'Assemblée nationale modifié par l'adoption des propositions de rédaction des deux rapporteurs tendant, la première, à remplacer les deux personnalités qualifiées nommées par le Défenseur des droits par deux personnalités qualifiées nommées respectivement par le Président du Sénat et le Président de l'Assemblée nationale et n'exigeant plus, en conséquence, que ces désignations concourent « dans chaque cas » à une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes, la seconde prévoyant que le Défenseur des droits « consulte, sur toute question nouvelle, » le collège chargé de la déontologie de la sécurité.

Article 12 : Collège assistant le Défenseur des droits en matière de défense et de promotion des droits de l'enfant :

La commission a adopté l'article 12 dans la rédaction de l'Assemblée nationale, modifiée par l'adoption de deux propositions de rédaction des rapporteurs tendant, par parallélisme avec l'article précédent, à prévoir une consultation du collège par le Défenseur des droits « sur toute question nouvelle » et à remplacer les deux personnalités qualifiées désignées par le Défenseur par deux personnalités qualifiées nommées l'une par le Président de l'Assemblée nationale, l'autre par le Président du Sénat.

Article 12 bis : Collège assistant le Défenseur des droits en matière de lutte contre les discriminations et de promotion de l'égalité :

La commission a adopté l'article 12 bis dans la rédaction de l'Assemblée nationale, modifiée par l'adoption de deux propositions de rédaction des rapporteurs tendant, par parallélisme avec les deux articles précédents, à prévoir une consultation du collège par le Défenseur « sur toute question nouvelle » et à remplacer les deux personnalités qualifiées désignées par le Défenseur par deux personnalités qualifiées nommées l'une par le Président de l'Assemblée nationale, l'autre par le Président du Sénat.

Article 13 : Durée et renouvellement des mandats de défenseur adjoint et de membre d'un collège. Incompatibilités applicables aux membres d'un collège :

La commission a adopté l'article 13 dans le texte de l'Assemblée nationale.

Chapitre II
Dispositions relatives aux moyens d'information du Défenseur des droits

Article 15 : Demandes d'explication du Défenseur des droits. Vérifications demandées par le Défenseur des droits :

La commission a adopté l'article 15 dans le texte de l'Assemblée nationale.

Chapitre III
Dispositions relatives aux pouvoirs du Défenseur des droits

Article 20 : Appréciation du Défenseur des droits sur le traitement des réclamations :

La commission a adopté l'article 20 dans le texte du Sénat.

Article 21 : Pouvoirs de recommandation et d'injonction :

Les rapporteurs ont proposé de retenir le texte de l'Assemblée nationale, en supprimant la seconde phrase du deuxième alinéa.

M. René Dosière et Mme George Pau-Langevin, députés, se sont interrogés sur l'opportunité de supprimer cette disposition, qui prévoit que le Défenseur des droits puisse recommander de régler en équité une situation particulière, « nonobstant toutes dispositions contraires ». M. René Dosière a rappelé que cette phrase était issue d'un amendement déposé par M. Émile Blessig : lors de son examen, celui-ci avait fait valoir que l'on avait opposé au Médiateur de la République que certaines dispositions fiscales empêchaient de régler des situations particulières en équité.

M. Patrice Gélard, rapporteur pour le Sénat, a indiqué que cette phrase était mal rédigée et pouvait dans les faits aboutir à limiter les prérogatives reconnues au Défenseur des droits.

M. Jean-Jacques Hyest, vice-président, a rappelé que le Défenseur des droits n'aurait qu'un pouvoir de recommandation et souhaité que l'on lui laisse la plus grande liberté dans l'élaboration de ses recommandations.

M. Jean-Luc Warsmann, président, a souhaité s'assurer que le Défenseur des droits conserverait bien en toutes occasions le pouvoir de recommander le règlement d'une situation en équité si la commission venait à supprimer la précision introduite à l'initiative de M. Blessig.

M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a rappelé que cet amendement avait été rejeté par la commission des Lois de l'Assemblée nationale, mais avait été adopté en séance publique avec son soutien personnel, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse de l'Assemblée. Il a estimé que le texte était clair et permettait au Défenseur des droits de recommander de régler en équité la situation dont il est saisi.

La commission a adopté l'article 21 dans la rédaction de l'Assemblée nationale ainsi modifiée.

Article 27 : Publicité des documents publiés sous l'autorité du Défenseur des droits - Rapports :

La commission a adopté l'article 27 dans le texte de l'Assemblée nationale.

TITRE V
Dispositions finales

Article 31 (articles L.O. 130-1, L.O. 176, L.O. 194-2 [nouveau], L.O. 230-3 [nouveau], L.O. 319, L.O. 340-1 [nouveau], L.O. 489, L.O. 516 et L.O. 544 du code électoral) : Inéligibilités :

Sur proposition des deux rapporteurs, la commission a adopté l'article 31 dans le texte de l'Assemblée nationale, moyennant une correction de référence par coordination avec le texte du projet de loi organique relatif à l'élection des députés tel qu'adopté par le Sénat.

Article 32 (articles 13-2 [nouveau] de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961, 6-2 et 195 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, 7, 14 et 109 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 et annexe de la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010) Inéligibilités - Coordinations :

La commission a adopté l'article 32 dans le texte de l'Assemblée nationale.

Article 33 : Entrée en vigueur :

La commission a adopté l'article 33 dans le texte de l'Assemblée nationale, modifié sur proposition des deux rapporteurs pour faire référence, au premier alinéa, à la publication plutôt qu'à la promulgation de la loi organique et pour préciser et compléter la liste des dispositions dont l'entrée en vigueur est différée.

La commission mixte paritaire a ensuite adopté, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion du projet de loi organique relatif au Défenseur des droits.

Projet de loi relatif au Défenseur des droits

Article 1er octies (art. 45, 46, 47, 48 et 49 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) : Sanctions prononcées par la formation restreinte de la CNIL :

Les deux rapporteurs ont proposé de retenir la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve de deux modifications tendant, d'une part, à rétablir la possibilité pour la CNIL de prononcer des avertissements en urgence, et, d'autre part, à retenir le texte du Sénat s'agissant de la publicité des mises en demeure prononcées par la CNIL.

M. Patrice Gélard, rapporteur pour le Sénat, a souligné que la procédure d'avertissement en urgence existait d'ores et déjà dans la loi « informatique et libertés » et que sa suppression constituerait un recul par rapport au droit en vigueur.

Mme George Pau-Langevin, députée, a indiqué qu'elle n'avait pas d'objection sur le fond, mais qu'elle considérait malgré tout que ces dispositions avaient un rapport ténu avec l'objet du projet de loi.

M. Sébastien Huyghe, député, a estimé que ces dispositions étaient nécessaires afin de sécuriser les sanctions prononcées par la CNIL dans un certain nombre d'affaires dont elle a été récemment saisie. Il a en outre considéré qu'il convenait de préciser dans les débats de la commission mixte paritaire que le secrétaire général de la CNIL pourrait, à l'instar des autres agents de la CNIL, être entendu par la formation restreinte chargée de prononcer les sanctions.

M. René Dosière, député, s'est interrogé sur la question de savoir si le Conseil constitutionnel ne risquait pas de censurer ces dispositions.

M. Jean-Luc Warsmann, président, a rappelé qu'il s'était exprimé sur cette question à l'occasion de la deuxième lecture du projet de loi.

La commission a adopté les deux propositions de rédaction des rapporteurs, puis a adopté l'article 1er octies ainsi modifié.

Article 14 bis (loi n° 2010-372 du 12 avril 2010) : Prorogation du mandat du Médiateur de la République :

La commission a maintenu la suppression de l'article 14 bis.

Article 15 : Entrée en vigueur :

Les deux rapporteurs ont proposé une nouvelle rédaction de l'article 15, visant, d'une part, à prévoir une entrée en vigueur simultanée des lois organique et ordinaire, et, d'autre part, à procéder à certaines coordinations en complétant la liste des dispositions qui entreront en vigueur de manière différée.

La commission a adopté l'article 15 dans la rédaction proposée par les deux rapporteurs.

La commission mixte paritaire a ensuite adopté, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion du projet de loi relatif au Défenseur des droits.