- Mardi 28 septembre 2010
- Mercredi 29 septembre 2010
- Régulation bancaire et financière - Examen des amendements au texte de la commission
- Contrôle budgétaire du bilan du régime spécial de retraite de la SNCF - Communication
- Réforme des retraites - Examen du rapport pour avis
- Loi de finances pour 2011 et loi de programmation des finances publiques - Audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, et de M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat
- Nomination d'un rapporteur
- Jeudi 30 septembre 2010
Mardi 28 septembre 2010
- Présidence de M. Jean Arthuis -Audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes sur les participations de la Caisse des dépôts et consignations dans l'économie mixte locale
La commission procède tout d'abord à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur les participations de la Caisse des dépôts et consignations dans l'économie mixte locale.
M. Jean Arthuis, président. - Nous allons procéder à une nouvelle audition pour suite à donner d'une enquête réalisée par la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF. Cette enquête concerne les participations de la Caisse des dépôts et consignations dans l'économie mixte locale. Nous avons invité nos collègues de la commission des lois, qui ont récemment examiné la loi pour le développement des sociétés publiques locales, dont notre collègue Jacques Mézard était rapporteur, et les membres de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Cette réunion est ouverte à la presse.
Cette audition a une double raison d'être, puisqu'elle fait également suite à la transmission à notre commission d'un rapport particulier de la Cour des comptes. Lors du séminaire de la commission qui s'est tenu en 2007 au Mans en présence du Premier président Philippe Séguin, nous avions décidé de procéder à un suivi plus systématique des rapports particuliers et référés qui nous sont transmis par la Cour des comptes et ne sont pas rendus publics, sauf insertion ultérieure dans le rapport public annuel. La demande d'enquête est venue compléter et actualiser le rapport particulier, dont les travaux préparatoires avaient commencé en 2008, et dont les conclusions avaient inspiré la Caisse des dépôts et consignations dans la réforme de certaines de ses procédures. Outre l'actualisation de l'étude sur le pilotage des sociétés d'économie mixte (SEM) de la Caisse des dépôts, la demande d'enquête avait trois principaux objets : établir une typologie des SEM concernées ainsi qu'un bilan de la diversité de leurs statuts et de leur évolution juridique ; mesurer la valeur ajoutée apportée par la Caisse des dépôts dans ce type d'activité au regard de la gouvernance ou des modes de financement et apprécier la sincérité de la traduction dans les comptes et les budgets des partenaires, notamment des collectivités territoriales, de l'appui de la Caisse ; porter une appréciation sur la nouvelle doctrine d'intervention de la Caisse, sa politique d'arbitrage sur le stock de participations et les problèmes liés à l'application du droit de la concurrence.
A cette fin, nous recevons M. Christian Babusiaux, président de la première chambre de la Cour des comptes, MM. Jean de Gaulle et Emmanuel Duret, conseillers maîtres, et Mme Martine Ullmann, rapporteur. La Caisse des dépôts et consignations est représentée par MM. Augustin de Romanet, directeur général, et Michel Bouvard, président de la commission de surveillance, la direction générale du Trésor par M. Hervé de Villeroché, chef du service du financement de l'économie. Il nous a également paru utile de solliciter la direction générale des collectivités locales en la personne de M. Bruno Delsol, adjoint au Directeur général des collectivités locales.
Je souhaite que nous puissions disposer d'informations fiables sur un secteur d'activité où se tissent, depuis longtemps, des relations que j'aurais envie de qualifier de « complices » entre les collectivités territoriales et la Caisse des dépôts et consignations. Il est important de prendre la mesure de l'importance ou de la modestie des sommes en jeu et d'appliquer à ce secteur un minimum de principes de gestion, en toute connaissance de cause. Dans le rapport particulier qu'elle a transmis à la commission des finances, la Cour des comptes notait que pour 12 % du portefeuille en volume, le taux de participation de la Caisse était inférieur à 5 % et le montant investi inférieur à 15 000 euros. Elle mettait également l'accent sur le très faible taux de rendement, de l'ordre de 0,3 % à 0,4 % pour les seules SEM qui distribuent des dividendes. Enfin elle faisait état d'une caractérisation des risques peu satisfaisante qui plaçait 40 % des SEM locales sous de statut de « sensible ». Ces observations conduisent évidemment à souligner le caractère de quasi-subventions de ces participations. Une évolution s'est fait jour récemment à l'initiative de la Caisse, stimulée par la Cour des comptes. Il est souhaitable de faire le point.
Je m'inquiète également de la volatilité de l'environnement juridique, marqué d'une part par le durcissement des contraintes de mise en concurrence interne et européenne, d'autre part par l'apparition de nouvelles structures qui s'ajoutent ou se substituent aux sociétés d'économie mixte. La Caisse des dépôts et consignations intervient dans l'économie locale en usant d'autres formules juridiques - sociétés anonymes et anonymes simplifiées, sociétés civiles immobilières, sociétés de projet - tandis que les collectivités territoriales sont en quête d'autonomie et de simplicité procédurale par le biais des sociétés publiques locales, qui sont des quasi-régies. Ce mode d'intervention est-il encore adapté à notre temps ?
A l'issue du débat, la commission devra prendre une décision sur la publication de l'enquête de la Cour des comptes dans un rapport d'information.
M. Christian Babusiaux, président de la première chambre de la Cour des comptes. - L'enquête réalisée par la Cour des comptes à la demande de votre commission s'inscrit dans le prolongement des travaux qu'elle a menés, il y a quelques mois, à sa propre initiative, sur le pilotage des participations de la Caisse des dépôts et consignations dans les sociétés d'économie mixtes locales, et qui ont donné lieu à un « rapport particulier » au sens de notre procédure de contrôle des entreprises publiques, dont la synthèse est jointe à la communication de la Cour. Ce rapport particulier, qui comporte dix-neuf recommandations, a d'ores et déjà permis d'améliorer le contrôle interne et le pilotage du portefeuille, qu'il s'agisse du système d'information de gestion des métiers, du suivi des SEM sensibles et de la politique de provisionnement, des processus d'engagement ou encore de la prévention des risques. Dans le rapport rédigé à la demande de votre commission, la Cour s'est efforcée d'approfondir d'autres points, notamment l'apport des sociétés d'économie mixte locales au développement territorial et la nouvelle doctrine d'intervention définie par la Caisse dans son plan stratégique « Elan 2020 ». Notre rapport prend aussi en compte les évolutions juridiques récentes relatives au droit des sociétés locales et le point de vue des principales associations de collectivités territoriales.
Le rapport a mis en évidence quatre points saillants. En premier lieu, il apparaît que la présence de la Caisse au capital de sociétés d'économie mixte locales (SEML) résulte en grande partie de l'histoire, et que son importance est désormais assez limitée. La Caisse dispose aujourd'hui d'un portefeuille de 442 participations, d'une valeur de 222 millions d'euros en coût historique et de 590 millions en quote-part d'actif net comptable détenu. Elle est ainsi présente au capital de 42 % des SEML recensées par la Fédération des entreprises publiques locales. L'importance de ce portefeuille doit cependant être relativisée : il ne représente qu'un peu plus de 1 % de la valeur d'acquisition des participations de l'établissement public au 31 décembre 2009. Ce portefeuille résultant de la sédimentation de plusieurs époques porte la marque de la reconstruction de l'après-guerre et de la politique d'aménagement du territoire des années 1960. Cet investissement est concentré dans le secteur de l'immobilier résidentiel - qui représente en valeur la moitié des participations - et dans quelques régions : l'Ile-de-France, Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte d'Azur et les Pays de la Loire, sans oublier l'outre-mer. En nombre de participations, c'est le secteur de l'aménagement qui domine, puisque la Caisse est présente au capital de plus de 60 % des SEML d'aménagement. Le portefeuille de SEML comprend près d'un tiers de SEML dites « faîtières », au nombre de 127, qui détiennent elles-mêmes près de 320 participations aux statuts juridiques très variés - pour l'essentiel des sociétés civiles immobilières et des sociétés par actions simplifiées - dans lesquelles l'établissement public est souvent aussi actionnaire direct. La structure du portefeuille traduit avant tout la volonté de la Caisse de répondre aux sollicitations des collectivités locales, sans toujours suivre des orientations stratégiques. Il en est résulté un portefeuille qui peut sembler hétérogène, du fait d'une forte dispersion des montants investis et des taux de détention et d'une grande diversité des SEML de gestion.
Ce portefeuille n'est pourtant pas un simple héritage historique : il permet encore à la Caisse et à ses filiales d'entretenir un réseau local, essentiel dans le secteur de l'économie mixte. La Caisse s'est d'ailleurs attachée à mettre fin aux conflits d'intérêt parfois dénoncés par les chambres régionales des comptes : plusieurs sociétés du groupe Caisse des Dépôts, prestataires des SEML, avaient adopté de très longue date un modèle de travail en réseau qui n'était pas dépourvu d'ambiguïté. Les risques de conflits d'intérêt n'ont pas totalement disparu.
En deuxième lieu, les risques financiers supportés par la Caisse des dépôts restent limités. L'implication de la Caisse dans l'économie mixte locale ne consiste pas seulement dans des prises de participation minoritaires, mais également dans l'octroi de prêts sur fonds d'épargne - 5,2 milliards d'euros en 2009 - et de prêts de la direction bancaire - 339 millions - accordés dans un cadre concurrentiel. Les activités d'investisseur, de prêteur sur fonds d'épargne et de banquier à court terme à l'égard des SEML présentent des risques limités et globalement maîtrisés. En effet, les processus d'engagement s'appuient sur des procédures et des délégations de compétence normées et bien rodées. Le système de contrôle interne a beaucoup progressé depuis 2008. En outre, les prêts sur fonds d'épargne sont couverts par de larges garanties publiques. La limitation des risques encourus par la Caisse au titre de son activité bancaire repose quant à elle sur la connaissance précise des SEML par le réseau, qui ne cherche pas à conquérir des parts de marché au détriment de la maîtrise de ses risques. La participation de la Caisse au capital des SEML est d'ailleurs toujours minoritaire ; la contrepartie est évidemment que l'essentiel du risque repose sur les collectivités et leurs groupements, en leur qualité de garants. En ce qui concerne la Caisse, l'amélioration du contrôle interne et la mise en oeuvre des règles prudentielles dites « Bâle III » limitent aussi les risques liés à ce portefeuille.
Troisièmement, l'environnement juridique et financier dans lequel s'inscrivent les SEML et leurs actionnaires est instable. L'impact de la loi du 29 mai 2010 relative au développement des sociétés publiques locales reste difficile à appréhender, mais il semble que les transformations de SEML en sociétés publiques locales (SPL) ou en sociétés publiques locales d'aménagement (SPLA) seront plus nombreuses pour les petites SEML municipales et dans le secteur de l'aménagement que pour les autres sociétés. Le désir des collectivités de travailler avec des aménageurs qu'elles ont elles-mêmes créés et qui leur sont propres devrait en effet les conduire à utiliser les nouvelles possibilités ouvertes par la loi. Parallèlement, les communes pourraient transformer de petites SEML en SPL pour simplifier leur gouvernance.
Tout aussi important est le contexte financier, car la Caisse et les collectivités sont confrontées dans ce domaine à de fortes contraintes. La CDC attend désormais de ses investissements une rentabilité financière à long terme, alors que, pour l'instant, son portefeuille ne génère que très peu de dividendes. Elle prévoit même d'autofinancer à l'avenir une part importante de ses investissements dans le secteur de l'économie mixte, et souhaite donc accroître la rotation de son portefeuille de SEML par un recentrage sur les sociétés « à enjeux », ce qui constitue une rupture par rapport au passé. Elle se heurte cependant au caractère très illiquide de ce portefeuille. La Cour a également constaté que ce secteur ne représente qu'une faible part des investissements d'intérêt général de la Caisse : entre 1 % et 6 % de 2004 à 2009. Cette tendance semble appelée à se confirmer à l'avenir, puisque la Caisse ne prévoit d'y investir que 3 % à 5 % du montant total des investissements d'intérêt général programmés pour 2010 à 2012, autofinancement compris.
Pour apprécier les évolutions en cours, il faut tenir compte de la stratégie d'investissement désormais clarifiée de la Caisse des dépôts : c'est le quatrième point. L'effort de clarification, mené par la direction du développement territorial et du réseau (DDTR), a rendu plus lisibles les doctrines d'action de la Caisse comme « investisseur avisé d'intérêt général ». La DDTR s'est d'ailleurs réorganisée en 2008 par la création du département « gestion des participations et économie mixte ». Grâce à la professionnalisation du métier d'investisseur et à l'instauration d'un corps de doctrines d'action, l'établissement public est en mesure de mieux affirmer ses principes d'intervention dans les projets structurants des collectivités territoriales et de rationaliser les différents segments de son portefeuille de SEML, par une politique d'arbitrage des lignes non stratégiques. Les investissements sont désormais concentrés sur les secteurs mis en avant dans le plan stratégique « Elan 2020 » - les universités, l'économie de la connaissance, le développement durable et les énergies renouvelables, le développement numérique du territoire, le logement et la politique de la ville - sans que la forme juridique utilisée soit nécessairement une SEML. Même lorsqu'elle investit dans l'économie mixte, la CDC entre parfois au capital de filiales qui n'ont pas nécessairement elles-mêmes le statut de SEML, mais peuvent être des SCI, des SAS, des SA, etc. Il s'agit souvent de sociétés de projet et non de SEML généralistes, vouées à être pérennes.
La nouvelle stratégie de la Caisse la conduira à restreindre sa participation à un nombre limité de projets, sélectionnés non seulement en fonction de leur rentabilité financière à long terme, mais aussi sous l'angle de leur efficacité socio-économique, que la Caisse cherche désormais à mesurer. Pour ce faire, elle a développé une grille de cotation d'intérêt général des projets, qui mérite encore d'être affinée. Elle met également l'accent sur sa participation à la gouvernance des SEML, au travers d'une « Charte de l'administrateur » et de pactes d'actionnaires. Ces derniers restent toutefois à ce jour peu nombreux.
Le succès de ces nouvelles orientations reste un objectif de long terme. Au plan local, la Caisse se trouve en effet sollicitée par les collectivités et doit aussi tenir compte de certaines contingences. Elle doit dans le même temps gérer un stock de participations anciennes, faiblement rentables et peu liquides. Enfin la démarche d'évaluation des investissements d'intérêt général doit être développée.
M. Jean Arthuis, président. - De vos observations, je conclus qu'il n'y a pas un enjeu financier important. Il s'agit d'un ticket de partenariat local, une quasi-subvention à l'animation économique locale.
M. Michel Bouvard, président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations. - La Caisse des dépôts tire un grand bénéfice des travaux de la Cour des comptes : deux magistrats de la Cour siègent à la commission de surveillance, et la Cour établit des rapports au titre de sa mission de contrôle des établissements publics de l'Etat. Le rapport de 2008 sur les SEML a fait l'objet d'un suivi attentif de la part de la commission de surveillance, et la Caisse s'est récemment efforcée d'améliorer la mesure de l'efficacité et de la qualité de ses investissements.
Nous pourrions coordonner nos propres souhaits de contrôle avec les demandes formulées par les commissions des finances des deux assemblées à la Cour des comptes. Je vous rappelle que c'est le Parlement à travers la commission de surveillance qui exerce la tutelle sur la Caisse des dépôts, la direction du Trésor étant chargée d'une mission de surveillance pour le compte de l'Etat.
Le rapport de 2008 et l'enquête menée en application de l'article 58-2° de la LOLF aboutissent à des conclusions concordantes. Plusieurs observations de la Cour ont déjà été prises en compte, voire anticipées par la Caisse des dépôts, qui a réorganisé sa direction du développement territorial et du réseau et modernisé ses systèmes d'information.
Les SEML ne représentent qu'une faible part des investissements de la Caisse. Les participations entrent dans le cadre des missions d'intérêt général, dont la loi de modernisation de l'économie fait obligation à la Caisse. Celle-ci n'y recherche pas la même rentabilité que pour ses investissements libres, qui lui servent à augmenter ses fonds propres et sa capacité d'investissement ainsi qu'à verser une contribution à l'Etat. La participation de la Caisse aux SEM facilite l'entrée au capital d'investisseurs privés, par exemple des banques régionales. Pour les élus, c'est le gage d'une gouvernance équilibrée. Les administrateurs de la Caisse apportent un point de vue extérieur et alertent sur les risques.
Cela n'interdit ni une stratégie à long terme - la Caisse tient à ce que ses investissements dans les SEM répondent aux objectifs définis dans le programme « Elan 2020 » - ni une meilleure rotation du portefeuille malgré l'illiquidité des titres, ni la rationalisation de la carte des SEM : lors d'un déplacement en Languedoc-Roussillon, j'ai constaté que les élus étaient conscients des limites des capacités d'action des SEM locales. Les directions régionales de la Caisse militent d'ailleurs pour le regroupement des SEM, mais certaines collectivités résistent, cherchant à conserver leur prééminence.
La loi de mars 2010 relative aux sociétés publiques locales nous fait craindre une « double peine » pour la Caisse des dépôts, qui risque de voir s'amenuiser ses intérêts patrimoniaux dans les SEM. Toutefois, il existe plus de 400 SEM pour une quarantaine de SPL ou de sociétés publiques locales d'aménagement. En créant des SPL, les élus souhaitent assouplir la gestion plutôt que concurrencer les SEM. La Caisse n'a pas voulu cette loi, mais elle mène actuellement des analyses sur la poursuite de son action dans ce cadre juridique modifié.
Les risques demeurent limités : les participations de la Caisse dans les SEM ne représentent que 1 % de ses investissements. Nous restons toutefois vigilants, notamment en ce qui concerne les SEM d'aménagement, car certaines modifications législatives et réglementaires pourraient avoir des incidences, notamment en matière de portage foncier.
M. Jean Arthuis, président. - La transformation de SEM en SPL ne conduira-t-elle pas la Caisse des dépôts à récupérer ses fonds ? Car elle ne peut pas être actionnaire d'une SPL.
M. Michel Bouvard. - Il faut distinguer la création ex nihilo d'une SPL et la transformation d'une SEM en SPL. C'est cette dernière éventualité qui me fait craindre une « double peine » : car l'illiquidité des titres des SEM rend leur valorisation insuffisante. Toutefois les bonnes relations entre les collectivités et la Caisse, qui joue auprès d'elles un rôle d'ingénierie et de co-investissement, limitent les risques : je fais confiance à la sagesse des élus.
M. Augustin de Romanet, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations. - Le portefeuille de titres des SEM détenus par la Caisse des dépôts ne s'élève qu'à 238 millions d'euros en valeur d'acquisition et à 636 millions en valeur d'actif net, sur un total de 45 milliards d'euros d'actif à long terme : les risques encourus par la Caisse sont donc limités. Toutefois j'ai été frappé en arrivant à la direction générale par le fait que nos participations au sein des SEM s'apparentaient à des biens de mainmorte : il paraissait légitime que la valeur de revente des titres aux collectivités locales n'excède pas leur valeur nominale. J'ai mis en place un système informatique qui nous permet désormais de connaître à tout moment la valeur d'actif net des SEM et leur vie sociale, c'est-à-dire les augmentations ou diminutions de capital, les distributions de dividendes, etc. Depuis, lorsque des collectivités ont demandé à la Caisse de leur revendre leurs titres, celle-ci a fait valoir ses droits, mais il nous est arrivé de les revendre à un prix inférieur au prix du marché, lorsque les autres actionnaires vendaient eux-mêmes à vil prix. Nous nous efforcerons, comme la Cour des comptes le suggère, d'améliorer encore notre connaissance de la situation financière des SEM.
La Cour recommande aussi de réduire les risques financiers, et j'en suis d'accord. Dans le cadre du programme « Elan 2020 », nous nous sommes fait une règle de ne jamais investir selon une logique de pouvoir, mais seulement si les collectivités nous le demandent, et si cela correspond aux objectifs stratégiques que nous nous sommes fixés. Nous avons établi une grille de cotation des dépenses d'intérêt général, exportée auprès du Fonds stratégique d'investissement ; les critères retenus sont, d'une part, l'intérêt général, d'autre part, ceux de « l'investisseur avisé ». Pour nos investissements dans les SEM, nous acceptons des taux de rendements équivalents aux plus bas du marché, de l'ordre de 5 % à 6 % à long terme. Nous pensons, comme la Cour des comptes, que les règles de cotation pourraient encore être affinées.
J'en viens à la question des sociétés publiques locales. Si l'on nous demande demain de revendre nos participations dans les SEM pour transformer celles-ci en SPL, nous n'y verrons aucun inconvénient. Mais le statut juridique des SEM est utile, car il permet de confronter les collectivités aux réalités du marché. Je regrette que la Fédération des entreprises publiques locales ne jouisse pas d'un plus grand rayonnement, car certaines SEM font un travail remarquable en matière d'aménagement urbain ou de développement économique local ; la Caisse serait désireuse d'établir un partenariat solide avec la fédération.
Les inconvénients de la transformation d'une SEM en SPL sont nombreux, et je me dois de les rappeler : elle prive la collectivité de l'expertise d'un partenaire motivé, qui veut être un « investisseur avisé » et qui peut apporter aux SEM des fonds propres : car les investissements dans les SEM ne représentent que 3 % à 5 % des investissements d'intérêt général de la Caisse, dont le total s'élève à 500 millions d'euros, et il ne serait donc pas difficile pour elle de doubler sa participation en cas de demande. Une telle transformation annule aussi l'effet de levier qui permet, grâce à la participation de la Caisse, d'attirer des investisseurs privés. Elle met fin au partage des risques entre des actionnaires publics et privés. Une SPL ne peut agir en dehors du champ de compétences défini par ses statuts, puisqu'il s'agit d'une société in house. L'absence de mise en concurrence nuit à la performance de l'entreprise. Enfin, les voix contradictoires des actionnaires publics et privés sont souvent éclairantes. Pourquoi se priver des SEM, qui en confrontant les collectivités au marché, renforcent l'efficacité de leurs actions ?
M. Jean Arthuis, président. - Qu'en pense la direction du Trésor ? Les SPL vont-elles prendre corps ? La circulaire sur les SPL annoncée par M. Marleix sera-t-elle bientôt publiée ?
M. Hervé de Villeroché, chef du service du financement de l'économie à la direction générale du Trésor. - Nous souscrivons à l'analyse de la Cour des comptes. La participation de la Caisse des dépôts à l'économie mixte locale entre dans ses missions d'intérêt général, mais ses investissements ont longtemps été mal pilotés, et l'attention portée à leur rentabilité trop faible. D'un montant limité, ces prises de participation étaient plus ou moins conçues comme des subventions.
Nous sommes enfin sortis de cette logique. La mission d'intérêt général n'est pas exclusive de la recherche de l'efficacité et de la rentabilité. La grille de cotation établie par la Caisse est intéressante, mais l'on pourrait mettre davantage l'accent sur la rentabilité.
La Caisse doit aussi se fixer un horizon d'investissement : certes, les titres dans les SEM sont caractérisés par leur illiquidité, mais il ne sert à rien de rester au capital de ces sociétés pendant des décennies : la CDC doit avoir un rôle d'amorçage. Les évolutions récentes vont dans le bon sens et sont en cohérence avec les observations de la Cour des comptes.
M. Bruno Delsol, adjoint au Directeur général des collectivités locales. - Les collectivités qui souhaitent créer une société publique locale au sens de la loi du 29 mai 2010 doivent s'assurer que leur initiative est compatible avec le droit européen. Une SPL se caractérise par le fait que la collectivité peut contracter avec elle, sans mise en concurrence, contrairement à ce qui se passe pour une SEM : en somme c'est une quasi-régie, un établissement in house. Aux termes du droit européen, le contrôle exercé par la collectivité sur la SPL doit être « analogue » à celui qu'elle exerce sur ses propres services, et la SPL doit réaliser « l'essentiel » de son activité avec la collectivité qui la détient. Ce dernier critère est nécessairement rempli par les SPL françaises, puisque la loi impose qu'elles réalisent « la totalité » de leur activité avec les collectivités qui les détiennent : c'est ce que l'on pourrait appeler l'obligation d'exclusivité. En revanche, le premier critère pose problème. Comme le rappelait le rapport de M. Mézard, la jurisprudence européenne définit la notion de « contrôle analogue » de la manière suivante : si aucun actionnaire privé ne peut entrer au capital de la société, le contrôle peut être exercé à plusieurs, et il ne s'agit pas nécessairement d'un contrôle « identique » à celui que la collectivité exerce sur ses services. Le juge européen raisonne in concreto, appréciant d'après un faisceau d'indices si le contrôle exercé par la collectivité est suffisant : il l'a jugé insuffisant dans les arrêts Parking Brixen et Carbotermo de 2005 et 2006, mais suffisant dans l'arrêt République italienne de 2008.
La loi comporte des garanties : seules les collectivités ou leurs groupements pourront être actionnaires de la SPL ; le droit commun des sociétés commerciales offre des garanties pour les actionnaires ; le droit des SEM prévoit que les collectivités seront représentées au conseil d'administration. Au-delà du respect formel de ces prescriptions, la collectivité, pour être sûre d'être in house, aura avantage à définir précisément les modalités concrètes de son contrôle sur la société.
S'agissant de la sécurité juridique des SPL, le rapport de la Cour soulève la question de l'articulation entre la jurisprudence in house et les règles relatives aux aides d'État. La question ne devrait pas se poser : dès lors qu'il y a contrôle « analogue », on ne peut s'aider soi-même. Il n'existe toutefois pas de jurisprudence européenne sur ce point. Enfin, la Cour invite les collectivités à veiller à ce que l'action de la SPL n'ait pas pour conséquence de trop restreindre la concurrence.
Dès lors qu'il n'y a plus d'actionnaire privé, la Cour estime que le risque pèsera davantage sur la collectivité. L'enjeu est en effet la maîtrise du risque global, encouru tant par la collectivité que par la Caisse même si la loi limite les garanties d'emprunt que les collectivités peuvent accorder. La question des montages complexes et de la filialisation mérite attention.
Certains suggèrent que les SPL pourraient être une alternative à l'intercommunalité comme support de la mutualisation des services pour les communes. Il existe cependant d'autres possibilités. La législation actuelle donne aux collectivités locales les moyens de mutualiser des services tout en restant dans le cadre d'institutions à statut public. Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales autorise une mutualisation ascendante, des communes vers les EPCI, et descendante, les EPCI pouvant gérer les services fonctionnels des communes. Enfin, les EPCI adopteront un schéma de mutualisation de leurs services.
M. Jean Arthuis, président. - La SPL serait donc une sorte de syndicat mixte ? Disons que c'est un instrument supplémentaire. Les participations de la Caisse ne sont, bien sûr, en aucune façon des subventions à l'aménagement local. La plupart génèrent des plus-values, voire des dividendes, modestes, et le dispositif permet d'entretenir de bonnes relations entre la Caisse et les collectivités locales.
Mme Nicole Bricq. - J'ai lu attentivement le rapport de la Cour et écouté les explications. J'avoue que je ne sais plus ce que nous cherchions ! On s'est focalisé sur la notion de SPL, mais nous devrions nous attacher à mesurer l'impact de la loi de modernisation de l'économie de 2008. Celle-ci a, en effet, des conséquences sur les orientations de la Caisse, à travers la notion d'investisseur avisé qui a été consacrée.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - C'est le droit européen !
Mme Nicole Bricq. - Il faudrait faire une évaluation de ces dispositions et de leur impact sur la Caisse en matière d'allocations d'actifs et de rentabilité attendue. Il était fort utile de faire le point sur ce sujet.
M. Jean Arthuis, président. - Nous n'avions aucun doute sur la qualité de gestion de la Caisse, sous le contrôle de la commission de surveillance, mais nous faisions l'hypothèse que ses participations dans les SPL pouvaient être la conséquence de considérations historiques, de l'influence de tel ou tel élu local ... Nous nous demandions si les SEML étaient toutes sous contrôle, et nous souhaitions connaître le pilotage exercé par la Caisse sur ces sociétés, à la suite des travaux de la Cour des comptes. Notre objectif était d'établir une typologie des SEM concernées, un bilan de la diversité de leur statut et de mesurer la valeur ajoutée apportée par la CDC. La présence d'un représentant de la Caisse au conseil d'administration est facteur de bonne gouvernance, car cela évite de laisser les élus territoriaux entre eux... Enfin, nous voulions porter une appréciation sur la nouvelle doctrine d'intervention de la Caisse.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Le réseau des bonnes vieilles SEM a été constitué à l'époque de François Bloch-Lainé. On a pu critiquer les frais de gestion de ces sociétés, et notamment le niveau de rémunération de leurs dirigeants - utiles pour « latéraliser » un vieux secrétaire général ou pour recruter des compétences difficiles à rémunérer avec la grille de la fonction publique territoriale... J'espère que ces pratiques sont révolues.
Mme Nicole Bricq. - Et à Compiègne ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Compiègne n'a jamais eu de SEM, ni d'office HLM : rien que la collectivité locale pure et dure ! C'est un article de foi et un facteur de transparence !
La Caisse est-elle vigilante sur ces facilités de gestion ?
M. Augustin de Romanet. - Absolument. Nous demandons aux représentants de la Caisse dans les conseils d'administration des SEM d'appliquer les mêmes règles déontologiques que dans les fonds d'investissement financés par France Investissement. Depuis mon arrivée à la tête de la Caisse, je n'ai fait l'objet d'aucune sollicitation de la part d'un collaborateur ou d'un élu local : s'il y a des abus, ils sont rares.
M. Michel Bouvard. - Mon département compte beaucoup de SEM. La présence de la CDC est une garantie, notamment en matière de rémunérations. L'héritage historique offre un vivier pour la gestion des ressources humaines, et une référence en matière de rémunération et de carrière.
La commission de surveillance fait la chasse aux débudgétisations et aux subventions déguisées. S'il y a entrée au capital d'une SEM, c'est parce qu'il y a un projet, des investissements, selon une logique de rentabilité. Les projets sont passés au crible par les directions régionales, de façon que nous puissions nous assurer que nous sommes bien dans une logique de rentabilité et non de subvention.
M. Jean Arthuis, président. - Ces emplois sont-ils des emplois réels ?
M. Christian Babusiaux. - Il est plus sain que les rémunérations soient prises en charge par les SEM elles-mêmes. Certaines se sont d'ailleurs dotées de comités de rémunérations, qui examinent la rémunération du directeur général de la société.
M. Jacques Mézard. - La proposition de loi, dont j'étais rapporteur, a été votée à l'unanimité par les deux chambres. Les SPL ne visent pas à détruire les SEM, elles sont complémentaires. Nous avons veillé à ce que ce texte soit conforme à la jurisprudence européenne, et sécurisé le dispositif. Le potentiel d'action des SPLA a été élargi.
N'en déplaise à M. de Romanet, les conseils d'investissement de la Caisse n'ont pas toujours été « avisés »... Voyez le rapport de la Cour des comptes ! Avec les trois SEM que compte ma communauté d'agglomération, j'en ai fait l'expérience. Quant à dire que les collectivités locales pourraient, en conservant les SEM, toujours bénéficier des participations de la Caisse, c'est une pression malvenue...
Les SPL et SPLA vont se développer, car elles permettent de supprimer bien des difficultés juridiques et techniques dues à la nécessité de la mise en concurrence. La vente de la moitié de Transdev à Veolia va conduire nombre de nos collectivités à changer de perspective en matière de transport : il faudra assumer ces choix !
L'imbrication de filiales autour de la SCET, les liens étroits avec la Caisse - que j'ignorais, alors que je présidais une SEM ! - étaient certes sources de « conseils avisés », mais surtout de rémunérations ! Les SPL ne remplaceront pas la totalité des SEM, ni les « conseils avisés » de la Caisse, mais apportent un instrument performant pour nos collectivités.
M. Philippe Braidy, Directeur du développement territorial et du réseau de la Caisse des Dépôts et consignations. - Les SPL ne sont pas l'ennemie des SEM ; elles ne remplissent pas la même fonction. Elles sont détenues à 100 % par les collectivités territoriales, in house, et soumises à des règles strictes. L'effet de levier sera moindre et ne peut inciter la Caisse à se mettre plus en avant. L'introduction de ce dispositif va donc obliger les collectivités à s'interroger sur le paysage de leur intervention dans l'économie mixte. Certaines sociétés, à actionnariat privé, seront mises en concurrence, tandis que d'autres resteront dédiées aux besoins de leur actionnaire majoritaire. Cela devrait conduire à distinguer ce qui est du ressort de la SPL d'une part, de la SEM d'autre part, en partenariat avec les collectivités territoriales. Quant aux relations avec des filiales et des prestataires de services de la SCET, elles sont aujourd'hui clarifiées, avec, d'un côté, l'actionnariat, de l'autre, des filiales prestataires de services, dans le cadre des règles de la concurrence.
M. Michel Bouvard. - Je tiens à préciser qu'il n'y a pas de vente par la Caisse de la moitié de Transdev à Veolia, mais une fusion à parité entre deux sociétés, avec un plan d'affaires commun, une présidence assumée par Veolia, une direction générale par Transdev, dans le respect des orientations prises par Transdev vis-à-vis des collectivités territoriales en matière de transport.
M. Jean Arthuis, président. - C'est donc une opération de concentration... de nature à renforcer la concurrence ?
M. Michel Bouvard. - Elle prend en compte la concurrence, notamment celle des grands opérateurs étrangers, dans les transports publics hors Île-de-France.
M. Jean Arthuis, président. - Reste qu'au au niveau départemental, lors des appels d'offre pour les transports scolaires, les acteurs se raréfient ! Nous avons quelques convictions libérales. Quelle est la logique de ces concentrations ? Doit-on aller jusqu'au « too big to fail » ? La logique financière ne tendrait-elle pas à se substituer à la logique de service public ?
M. Jean-Paul Alduy. - Les SPLA vont se développer et prendre une grande part du marché aujourd'hui occupé par les SEM. Historiquement, ces dernières avaient la puissance financière et technique ; en contrepartie de l'absence de concurrence, elles supportaient le risque. Aujourd'hui, les collectivités locales garantissent tout, et les opérations en compte propre d'une SEM sont rarissimes. Pourquoi s'embarrasser d'appels d'offre quand la SPLA permet d'agir plus vite ? Les collectivités souhaitent maîtriser le calendrier, car c'est la clef de la réussite d'un projet.
Pourquoi les deux systèmes ne coexisteraient-ils pas ? D'un côté, une SEM qui prend à nouveau des risques ; de l'autre, une SPLA pour faire fonctionner les services publics de façon plus active et plus transparente. Il faut agir vite si l'on veut préserver une économie mixte - à condition que tous les risques ne soient pas supportés par les collectivités locales !
« La CDC n'a pas de logique de pouvoir », dit son directeur général. Je souhaite que ce message soit entendu à tous les niveaux, y compris locaux, car le chantage exercé sur les collectivités pour les dissuader d'opter pour la SPLA peut vite agacer !
M. Jean Arthuis, président. - Ces auditions ont été riches et interactives, au-delà même de nos espérances. Merci.
La commission autorise, à l'unanimité, la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.
Convention fiscale entre la France et la Suisse - Examen du rapport
La commission examine ensuite le rapport de M. Adrien Gouteyron, rapporteur, sur le projet de loi n° 715 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre la France et la Suisse en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur. - Cette convention fiscale occupe une place toute particulière. D'abord parce que la Suisse est un partenaire important de la France, notamment sur le plan économique. L'ampleur de la communauté française en Suisse, forte de 200 000 membres, et celle de la communauté suisse en France, de l'ordre de 130 000 personnes, témoigne de liens humains forts. Ensuite, parce que l'image de la Suisse est particulièrement associée au secret bancaire. Enfin, parce que le poids du secteur financier suisse - le septième au monde - fait de cet avenant un maillon essentiel de la politique de lutte contre l'évasion fiscale.
La convention franco-suisse sur les doubles impositions de 1966 ne correspond plus aux standards de notre époque : pour répondre aux exigences de la partie suisse, l'échange d'informations fiscales y est strictement limité aux seules fins de bonne application de la convention. Il est précisé que « les dispositions ne peuvent en aucun cas être interprétées comme imposant à l'un des États contractants l'obligation de prendre des mesures administratives dérogeant à sa propre réglementation ou à sa pratique administrative, ou contraires à sa souveraineté, à sa sécurité, à ses intérêts généraux ou à l'ordre public, ou de transmettre des indications qui ne peuvent être obtenues sur la base de sa propre législation et de celle de l'État qui les demande ». Cela, en pratique, interdit à la France de mener à bien une lutte efficace contre la fraude et l'évasion fiscales, dès lors que les pratiques suisses en matière de secret bancaire ne permettent pas à l'administration d'obtenir des informations nécessaires.
Les négociations engagées dès 2005 avaient abouti à la signature d'un premier avenant en janvier 2009. Ce texte, qui demeurait très restrictif, n'a jamais été soumis au vote. En effet, la détermination du G20 à publier une liste de juridictions non coopératives puis à instaurer un suivi par les pairs et un mécanisme de sanctions d'ici deux ans a modifié l'attitude de nos partenaires suisses. La devise suisse n'est plus « pour vivre heureux, vivons cachés », mais « occupons la place qui revient à la septième place financière mondiale et défendons nos intérêts dans les forums internationaux » ! En outre, les Suisses font le pari qu'une action sérieuse de la communauté internationale évitera que les centres financiers qui ne jouent pas le jeu ne deviennent trop attractifs, à son détriment.
Ainsi, dès l'annonce par le G20, le 13 mars 2009, de la prochaine publication de listes grises et noires de juridictions non coopératives, la Suisse a souhaité renégocier ses conventions afin de les adapter aux standards de l'OCDE. La France a alors immédiatement arrêté le processus de ratification de l'avenant de janvier 2009. Un nouvel avenant a été signé le 27 août 2009 par Christine Lagarde et le Président de la Confédération helvétique. C'est ce texte que nous examinons aujourd'hui.
Mais le processus a été mouvementé. L'affaire dite du « fichier HSBC », en décembre 2009, a conduit à la Suisse à annoncer qu'elle suspendait la ratification de l'avenant. Le Sénat examinant, à ce moment-même, le collectif budgétaire créant une liste française d'États ou territoires non coopératifs, notre commission a soutenu un amendement visant à inscrire la Suisse sur cette liste dès 2010, amendement qui n'a été retiré qu'au bout de 24 heures, après d'intenses débats...
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Ce fut l'occasion d'une bonne médiatisation !
M. Adrien Gouteyron, rapporteur. - Toutefois, après cet épisode, alors que la France n'avait rien cédé, les deux chambres du Parlement suisse ont adopté ce texte, qui ne pourra plus être soumis à un référendum après le 7 octobre. Notre ambassadeur à Berne assure que cette éventualité est peu probable. Dès lors, le vote du Sénat est l'ultime étape à franchir pour que cet avenant entre en vigueur.
S'agissant du contenu de l'avenant, son article 7 aligne les échanges d'informations entre la France et la Suisse sur les standards de l'OCDE. L'échange d'information ne sera plus limité à la seule application de la convention. Les renseignements échangés pourront être utilisés à des fins non fiscales, notamment sociales. Surtout, la Suisse ne pourra refuser de communiquer des renseignements en invoquant uniquement son secret bancaire.
La « pêche aux renseignements » est prohibée et il n'est pas prévu d'échange de renseignements spontané ou automatique. Les États devront faire des demandes individuelles. Toutefois, un échange de lettres en date du 11 février 2010, entre la directrice de la législation fiscale et le directeur de l'administration fédérale des contributions ouvre la possibilité de communications d'informations relatives à un contribuable dont le fisc français n'aurait pas déterminé la banque. C'est une réelle avancée.
Par ailleurs, la convention franco-suisse actuelle dispose que « les pensions et autres rémunérations similaires versées à un résident d'un État contractant au titre d'un emploi antérieur ne sont imposables que dans cet État ». Ce dispositif crée un vide juridique dont bénéficient certains pensionnés, notamment d'anciens travailleurs frontaliers. En effet, certaines prestations de retraite complémentaire peuvent être versées en Suisse sous forme de capital. Or les personnes résidant en France qui perçoivent de telles pensions ne sont imposées à ce titre ni en France, le droit interne français ne prévoyant pas de mécanisme d'imposition pour les pensions versées en capital ; ni en Suisse, du fait des dispositions de la convention qui prévoient l'imposition de ces ressources en France !
L'article 4 de l'avenant précise que « ces pensions et autres rémunérations similaires sont également imposables, dans la limite de la fraction non imposée dans l'autre État contractant, dans l'État contractant d'où elles proviennent, si elles ne sont pas imposées, en tout ou partie, dans l'autre État contractant en vertu de son droit interne ». Malgré l'opposition de certaines associations de travailleurs frontaliers, la France ne pouvait refuser de mettre fin à cette anomalie fiscale, qui constitue d'ailleurs une rupture d'égalité devant l'impôt. Tant que la France n'impose pas les pensions en capital, il est normal de permettre à la Suisse de le faire. Cependant, il serait encore plus judicieux d'instituer une telle imposition... Le prochain collectif budgétaire pourrait ouvrir cette possibilité.
Je vous renvoie au rapport écrit pour les autres dispositions de l'avenant. Ce texte marque une avancée, j'en recommande l'adoption.
D'autre part, je vous rappelle que son examen en séance publique, jeudi, nous permettra de débattre avec Mme Lagarde de la lutte contre les paradis fiscaux, ce que nous n'avions pas pu faire le 14 septembre.
M. Jean Arthuis, président. - Je vous remercie de ces précisions. Nous avons de bonnes raisons de ratifier cet avenant qui met un terme à une longue période d'incertitude.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Je n'ai pas d'observation à ce stade.
Mme Nicole Bricq. - Nous y reviendrons en séance publique puisque le sujet vient régulièrement sur la table. Nous ne manquerons pas déposer des amendements.
Je veux souligner l'importance de nos relations fiscales avec la Suisse. En effet, le modèle standard de la convention OCDE devrait être révisé fin 2010. Or cet avenant est basé sur le modèle actuel, dont l'article 26 exclut explicitement la levée du secret bancaire. Ce frein significatif limite la portée des conventions.
A-t-on poussé les feux aussi loin qu'on aurait pu ? Il y a une part de diplomatie dans la position française. Quand vous lisez la presse suisse, vous voyez bien que le débat est ouvert, notamment depuis la législation américaine de la locate rule qui avait suscité une très vive réaction en Suisse. Il est nécessaire d'exercer une pression pour que l'on aboutisse à chaque fois à un échange systématique d'informations et qu'un contrôle soit possible. Il nous appartient d'aider l'administration fiscale, de nous aider car l'on ne contrôle pas grand' chose aujourd'hui. Si je me félicite du débat, je regrette qu'on n'accomplisse qu'un demi-pas. Il reste un trou noir alors qu'on est en Europe. Cela intéresse-t-il la grande foule ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Cela dépend du moment...
Mme Nicole Bricq. - Acheter une liste est plus facile que de signer une convention. Mais notre travail de parlementaire est d'aller vers la clarté.
M. Jean Arthuis, président. - J'ai pensé qu'un débat public était nécessaire. Puisque certains collègues en demandent un sur les conventions avec la Belgique et le Luxembourg, on peut envisager une discussion générale commune aux six conventions.
Mme Nicole Bricq. - Elles suivent les dispositions générales de la convention OCDE...
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Je crois savoir que la jurisprudence suisse sur le secret bancaire a évolué, un contentieux avec l'Allemagne s'étant conclu par une décision en atténuant la portée.
Mme Nicole Bricq. - Il faut lire Le Temps !
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Ces sujets évoluent à leur rythme, « à la Suisse ». Souvenons-nous de la situation de quasi-crise, il y a un an, après la liste HSBC. A Berne, peu après, beaucoup de nos collègues suisses annonçaient qu'ils iraient à la votation, au référendum. Depuis, la tension est retombée...
M. Philippe Dallier. - Il semblerait qu'il y ait eu quelques contreparties. On pense aux frontaliers, mais aussi aux fonds d'investissements qui bénéficieront d'un allègement de leur taxation. On nous dit que cela va débloquer l'investissement suisse en France, mais pour quel coût ?
Mme Nicole Bricq. - Pour que Nestlé rachète l'Oréal ?
M. Adrien Gouteyron, rapporteur. - Le modèle OCDE, auquel Mme Bricq a fait allusion, sera, en effet, revu. Il convient cependant de prendre l'avenant comme il est : il traduit une évolution favorable des mentalités et des pratiques - j'ai noté ce que le rapporteur général a dit de la jurisprudence.
L'Allemagne négocie actuellement avec la Suisse. Il semble que ses exigences aillent au-delà de ce que nous avons obtenu mais, en ce cas, l'intention de notre gouvernement serait de remettre l'ouvrage sur le métier.
M. Jean Arthuis, président. - La convergence franco-allemande peut justifier qu'on conseille au Gouvernement de reprendre les négociations...
M. Adrien Gouteyron, rapporteur. - Actons ce qui est acquis, quitte à signaler ce point dans nos interventions.
Mme Nicole Bricq. - Très bien !
M. Jean Arthuis, président. - On peut même émettre des réserves et souhaiter que l'Union européenne ne discute pas en ordre dispersé.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur. - Les exigences des Allemands étaient très grandes, mais il semble qu'ils en aient beaucoup rabattu. Il faut le mentionner.
M. Jean Arthuis, président. - Il faut faire plus et, contrairement à la tradition des débats de ratification, dire qu'on n'est pas satisfait. Loin d'affaiblir les ambitions de l'Allemagne, que les Européens fassent masse.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur. - Absolument ! Cependant, les Allemands ne sont peut-être pas si loin des conditions que nous avons obtenues. N'oublions pas la ratification.
M. Jean Arthuis, président. - Faisons passer l'idée qu'au lieu de négocier séparément, les pays de l'Union européenne devraient s'associer...
M. Denis Badré. - Si les négociations avec les pays tiers ne constituent pas une compétence de l'Union, pourquoi ne pas élaborer une convention-type? On peut mutualiser.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - On peut du moins faire du bilatéral avec les Allemands.
M. Jean Arthuis, président. - Essayons de faire en sorte que le débat public pose quelques jalons : ne privons pas le Parlement de cette occasion. Disons que la commission accepte la convention avec des réserves.
La commission adopte le rapport. Elle adopte le projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre la France et la Suisse en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune.
Nomination d'un rapporteur
Enfin, la commission désigne M. Adrien Gouteyron comme rapporteur du projet de loi n° 375 (2009-2010), autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l'Ile de Man en vue d'éviter la double imposition des entreprises exploitant, en trafic international, des navires ou des aéronefs.
Mercredi 29 septembre 2010
- Présidence de M. Yann Gaillard, vice-président, puis de M. Jean Arthuis, président -Régulation bancaire et financière - Examen des amendements au texte de la commission
Au cours d'une première séance tenue le matin, la commission procède tout d'abord à l'examen des amendements sur le texte n° 704 (2009-2010) de la commission qu'elle a établi pour le projet de loi n° 555 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, de régulation bancaire et financière.
Adoption d'amendements du rapporteur
La commission adopte tout d'abord vingt amendements proposés par le rapporteur.
M. Philippe Marini, rapporteur. - Les amendements FINC 1 et FINC 5 tendent à rectifier une incohérence entre les articles 2 ter A et 4, qui modifient tous deux l'article L. 621-15 du code monétaire et financier.
La commission adopte les amendements FINC 1 et FINC 5.
M. Philippe Marini, rapporteur. - L'amendement FINC 2, à l'article 2 quinquies A, tend à préciser le champ de la procédure de transaction de l'Autorité des marchés financiers, en excluant notamment les infrastructures de marché du dispositif.
Mme Nicole Bricq. - Cette précision constitue un progrès, mais nous demeurons opposés au principe de la transaction et nous nous en expliquerons en séance.
La commission adopte l'amendement FINC 2.
M. Philippe Marini, rapporteur. - Les amendements FINC 3 et FINC 9 rectifient également une incohérence entre les articles 2 sexies et 7 bis, qui modifient concomitamment le II de l'article L. 621-15 du code monétaire et financier.
La commission adopte les amendements FINC 3 et FINC 9.
M. Philippe Marini, rapporteur. - L'amendement FINC 4 vient affiner la rédaction de l'article 3 sur la question de la responsabilité des agences de notation. Lors de la précédente réunion de commission, avec l'accord du Gouvernement, nous avions voté le texte suivant :
- nous avons maintenu la disposition selon laquelle les agences de notation sont responsables des fautes et manquements qu'elles commettent dans l'application du règlement européen sur les agences de notation ;
- nous avons affirmé le principe de l'interdiction des clauses exonératoires de responsabilité dans les contrats de notation. Ainsi, une agence ne pourra s'exonérer a priori et manière absolue de sa responsabilité ;
- et nous avons érigé cette règle en « loi de police », c'est-à-dire que nous l'avons rendue applicable quelles que soient les stipulations contractuelles.
Je crois néanmoins qu'il est possible de modifier l'articulation juridique du dispositif. En effet, nous nous sommes principalement concentrés, jusqu'à présent, sur la responsabilité contractuelle, c'est-à-dire la relation entre l'agence et son client. Or il est délicat de trop s'immiscer dans les relations contractuelles, dès lors que deux parties contractent dans un cadre communautaire qui les autorise à choisir le droit sous lequel elles se placent.
Par conséquent, je vous propose de replacer la réflexion sur le terrain de la responsabilité délictuelle, afin de nous intéresser à la responsabilité des agences vis-à-vis de l'ensemble de la communauté financière. C'est le sens du I de mon amendement qui précise que les agences engagent leur responsabilité « délictuelle et quasi-délictuelle » à raison des fautes et manquements qu'elles commettent dans la mise en oeuvre du règlement européen sur les agences de notation.
Cette qualification n'est pas anodine. En effet, le droit communautaire (règlement dit « Rome II ») prévoit que, dans un contentieux relatif à la responsabilité délictuelle, la loi applicable est celle du lieu du dommage. Ainsi, un investisseur qui s'estime lésé en France pourra poursuivre une agence de notation selon les règles du droit français quel que soit le lieu de localisation de l'agence ou de ses équipes.
Dans un deuxième temps, je vous propose d'ajouter un alinéa qui interdit qu'un contrat de notation donne compétence à un juge situé hors de l'Union européenne pour examiner un différend portant sur la responsabilité de l'agence de notation. Cette possibilité est tout à fait conforme au droit communautaire. En revanche, un contrat pourra toujours prévoir la compétence d'un juge de l'Union européenne. Le mal sera alors limité puisque ce juge sera tenu par le critère de la loi applicable que j'évoquais à l'instant : un juge anglais doit appliquer la loi française si le dommage est subi en France.
Enfin, dans un troisième temps, je vous propose de supprimer la référence à la loi de police. En effet, celle-ci ne peut être invoquée que pour défendre les intérêts supérieurs d'un Etat membre. Elle conduit de facto à faire une entorse aux principes du droit communautaire. Dès lors, la Cour de justice de l'Union européenne en fait une interprétation très stricte. Nous ne sommes pas certains que le raisonnement qui nous avait conduits à introduire cette référence serait entériné par la Cour de justice.
Avec cette nouvelle rédaction, nous garantissons une protection élevée aux émetteurs et aux investisseurs. Nous ne dissuadons pas les agences de s'intéresser au marché français. Enfin, notre solution apparaît beaucoup plus solide en termes de droit communautaire.
La commission adopte l'amendement FINC 4.
La commission adopte les amendements rédactionnels FINC 6 à FINC 8, FINC 10 et FINC 11.
M. Philippe Marini, rapporteur. - L'amendement FINC 12 apporte une clarification au régime de responsabilité des membres des comités d'audit en corrigeant une ambiguïté rédactionnelle.
La commission adopte l'amendement FINC 12.
M. Philippe Marini, rapporteur. - L'amendement FINC 13 introduit un article additionnel après l'article 10 tendant à simplifier les modalités de déclaration du chiffre d'affaires trimestriel par branche des sociétés cotées.
La commission adopte l'amendement FINC 13.
M. Philippe Marini, rapporteur. - L'amendement FINC 14 a pour objet de faire respecter par les banques l'esprit de l'article 145 de la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 (LME), conformément aux préconisations de notre groupe de travail sur le financement des entreprises. En effet, les chiffres publiés par l'Observatoire de l'épargne réglementée (OER) montrent que tel n'est pas le cas aujourd'hui.
A cette fin, il est proposé de renforcer le dispositif de LME visant à ce que les sommes collectées par les établissements de crédit au titre du livret A et du livret de développement durable (LDD) et non centralisées à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) soient consacrées au financement des petites et moyennes entreprises, ou de travaux d'économie d'énergie dans les bâtiments anciens.
Actuellement, la condition d'utilisation n'est appréciée qu'en « stock » et est donc de faible portée pour certains établissements de crédit.
Il s'agit donc de prévoir que chaque année, lorsque le montant total des sommes déposées sur les livrets A et les LDD et non centralisées par la Caisse des dépôts et consignations augmente, l'établissement de crédit concerné doit consacrer au moins les trois quarts de l'augmentation constatée à l'attribution de nouveaux prêts aux PME.
Le respect de cette condition s'apprécierait en « net », c'est-à-dire en comparant le montant, à la fin de chaque année, d'une part, des sommes collectées sur les livrets précités et non centralisées à la CDC et, d'autre part, des encours de prêts octroyés par chaque établissement aux PME.
Les données collectées par l'OER permettraient donc de s'assurer de l'application de ces dispositions.
En cas de non-respect de cette mesure par un établissement de crédit, les sommes en surplus seraient automatiquement centralisées, sans rémunération.
M. Jean-Jacques Jégou. - Ce dispositif repose sur les chiffres des banques.
M. Philippe Marini, rapporteur. - Ceux-ci sont collectés par l'OER selon une méthodologie commune. Je pense donc que ce dispositif est opérationnel.
Mme Nicole Bricq. - Le principe de cet amendement paraît bon et je souhaite que son adoption permette d'assurer un meilleur financement des PME, mais pourrons-nous vérifier sa bonne application ? D'autre part, le dispositif de la LME doit être révisé en 2012 et nos travaux doivent s'inscrire dans cette perspective.
M. Philippe Marini, rapporteur. - Je vous propose, pour ma part, d'y apporter une modification sans attendre, compte tenu des doutes que nous pouvons tous nourrir sur la façon dont cet article est appliqué. Quant au caractère opérationnel de ma proposition, je reprends, en la durcissant, une disposition figurant dans un arrêté d'application de la LME en date du 4 décembre 2008. Je pense donc que la méthode est éprouvée.
La commission adopte l'amendement FINC 14.
M. Philippe Marini, rapporteur. - L'amendement FINC 15 introduit un article additionnel après l'article 18 ter A en vue de permettre aux organismes de titrisation de détenir, à titre accessoire, des titres de capital reçus par conversion, échange ou remboursement de titres de créances ou de titres donnant accès au capital. Il s'agit plus particulièrement de faciliter la restructuration financière d'entreprises lourdement endettées.
La commission adopte l'amendement FINC 15.
M. Philippe Marini, rapporteur. - L'amendement FINC 16 introduit un article additionnel après l'article 18 ter tendant à proposer aux avocats fiduciaires une alternative entre l'obligation d'assurance et l'obligation de garantie financière.
La commission adopte l'amendement FINC 16.
La commission adopte l'amendement rédactionnel FINC 17.
M. Philippe Marini, rapporteur. - L'amendement FINC 18 introduit un article additionnel, qui a pour objet de permettre aux sociétés de crédit foncier de refinancer directement des projets de « partenariat public-privé », dits PPP. Aujourd'hui, leur intervention est indirecte et trop complexe. Ce dispositif permet à une personne, rémunérée par une personne publique au titre d'un contrat de PPP, de céder jusqu'à 80 % de la créance qu'il détient à une société de crédit foncier. Cette cession est subordonnée à une acceptation de la personne publique qui doit procéder à différentes vérifications. Une fois qu'elle a accepté la cession, la personne publique verse directement à la société de crédit foncier la rémunération correspondant à la créance cédée.
Mme Nicole Bricq. - Pouvez-nous donner quelques précisions ?
M. Philippe Marini, rapporteur. - Il s'agit de simplifier des opérations qui, en réalité, existent déjà mais ne peuvent intervenir qu'indirectement par l'acquisition de créances détenues par la société-mère des sociétés de crédit foncier. Je rappelle que la personne publique accepte la cession.
M. Jean-Pierre Fourcade. - Actuellement, Réseau ferré de France a lancé cinq opérations de développement de lignes à grande vitesse. Trois sont faites en PPP. Or, compte tenu de la lourdeur des investissements à réaliser, nous avons intérêt à ouvrir le capital au maximum. L'intervention des sociétés de crédit foncier pour des financements de long terme me semble intéressante. Cet amendement va dans le bon sens.
Mme Nicole Bricq. - Justement, dans ces procédures de très long terme, est-on sûr que la personne publique est correctement protégée ?
M. Philippe Marini, rapporteur. - Cette cession de créances est subordonnée à une acceptation de la personne publique. Celle-ci doit vérifier, d'une part, que le titulaire du contrat a réalisé tous les investissements conformément aux prescriptions du contrat et, d'autre part, qu'il s'est libéré de toutes les dettes contractées envers ladite personne publique. Sachant que la cession est ensuite formalisée par un bordereau selon le modèle issu de la loi Dailly, il semble bien que toutes les conditions de sécurité de l'opération soient remplies.
Mme Nicole Bricq. - Je crains que l'ouverture aux sociétés de crédit foncier conduise surtout à sécuriser les titulaires de contrats de PPP. Sommes-nous certains qu'il soit aussi bénéfique pour la puissance publique ? Les PPP sont des opérations de long terme pour lesquelles il est toujours difficile de bien définir, au début, l'ensemble des prescriptions contractuelles et des schémas de financement. Il y a un vrai risque pour les personnes publiques.
M. Philippe Marini, rapporteur. - Votre critique porte plutôt sur le principe même de ce type d'opérations plutôt que sur la modalité technique que je viens d'exposer.
Mme Nicole Bricq. - J'aimerais surtout que cette modalité technique protège davantage les personnes publiques.
La commission adopte l'amendement FINC 18.
M. Philippe Marini, rapporteur. - Les amendements FINC 19 et FINC 20, à l'article 24, proposent, respectivement, de faire référence à la promulgation de la loi, plutôt qu'à sa publication, et d'introduire une clause de transition pour le passage du seuil de dépôt obligatoire d'une offre du tiers à 30 % du capital ou des droits de vote. L'application immédiate du nouveau seuil de 30 % pourrait en effet créer d'importantes perturbations pour le contrôle de sociétés dont un ou plusieurs actionnaires détiennent actuellement entre 30 % et le tiers du capital ou des droits de vote.
M. Joël Bourdin. - Ne faut-il pas prévoir une limitation de cette clause dans le temps ?
M. Philippe Marini, rapporteur. - Le seuil du tiers continue de s'appliquer pour ces actionnaires aussi longtemps que leur situation demeure inchangée.
La commission adopte les amendements FINC 19 et FINC 20.
Examen des amendements extérieurs
La commission commence ensuite l'examen des autres amendements et adopte les avis suivants :
M. Philippe Marini, rapporteur. - En ce qui concerne l'amendement n° 112, la reconnaissance d'un titre de conseiller en gestion de patrimoine sans créer un statut de profession réglementée serait facteur de confusion. Je demanderai donc le retrait de cet amendement après avoir entendu le Gouvernement.
Mme Nicole Bricq. - Ces professionnels échappent de jure à la surveillance de l'AMF.
M. Philippe Marini, rapporteur. - Non. Il s'agit d'une appellation commerciale qui recouvre diverses prestations régies par des dispositions légales, s'appliquant par exemple au conseil en investissements financiers, à l'intermédiation en assurances ou à l'intermédiation en opérations de banque et en services de paiement. En outre, si on reconnaît cette appellation, d'autres pourront apparaître qui ne seront pas encadrées.
M. Jean Arthuis, président. - Cet amendement permettra au Gouvernement d'apporter des précisions.
M. Philippe Marini, rapporteur. - Demande d'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 44 rectifié. A titre personnel, je suis favorable à la définition des quotas en tant qu'instruments financiers, mais il reste à savoir si une telle définition sera pertinente au niveau communautaire, s'agissant d'instruments créés par une directive. L'article 2 sexies que nous avons inséré applique déjà aux quotas une réglementation de type financier, sans pour autant les définir. Je ne verrai pas d'inconvénient à ce qu'on aille plus loin.
M. Jean Arthuis, président. - Comme nous l'avons déjà dit, ce texte a vocation à poser des jalons pour les débats communautaires.
Mme Nicole Bricq. - Je reconnais que cet amendement a une portée lourde. Mais il vise à donner un mandat clair à la France dans le cadre des négociations à mener au niveau européen.
M. Philippe Marini, rapporteur. - Les amendements n° 34 rectifié et 139 rectifié ont pour objet d'interdire la commercialisation de produits financiers par des entités enregistrées dans des paradis fiscaux. La France a conclu des conventions de coopération fiscale avec la quasi-totalité des juridictions dans lesquelles sont domiciliés des produits financiers. La position du Gouvernement en matière de fonds offshore, dans le cadre des négociations sur la directive relative aux gérants de fonds alternatifs, est claire : pas de passeport européen et un investissement réservé aux investisseurs qualifiés dans le cadre du régime du placement privé. Je demande donc le retrait de ces deux amendements.
M. François Marc. - J'entends bien, mais les discussions européennes sur cette directive n'en finissent pas ! Si un accord n'est pas trouvé, il serait opportun de donner un signal par cet amendement.
M. Philippe Marini, rapporteur. - Nous devons réaffirmer notre position, qui est aussi celle du Gouvernement, mais une disposition légale serait inopérante.
M. Philippe Marini, rapporteur. - Je suis défavorable à l'amendement n° 124 rectifié qui est contraire à la position de la commission.
M. Jean Arthuis, président. - Serait-il possible d'expertiser, d'ici la prochaine commission, la possibilité, pour les sociétés d'Alternext, de racheter leurs actions aux fins de les distribuer à leurs salariés ?
M. Philippe Marini, rapporteur. - Sur l'ensemble des amendements tendant à supprimer les articles 14 à 18 du projet de loi, qui procèdent à la fusion interne d'OSEO, j'avoue ma surprise. Cette fusion clarifiera la structure du groupe, lui fera faire des économies et devrait le rendre plus efficace dans les actions qu'il mène en faveur des PME.
Mme Nicole Bricq. - Nous ne sommes pas convaincus que cette réforme améliorera vraiment l'efficacité du groupe. Elle donnera probablement plus de pouvoir à sa direction, mais les administrateurs auront sans doute une vision moins claire des différentes actions d'OSEO.
M. Philippe Marini, rapporteur. - Il s'agit, en quelque sorte, du point de vue de la Caisse des dépôts et consignations...
Mme Nicole Bricq. - Non, c'est mon point de vue. Je raisonne en toute indépendance.
M. Jean Arthuis, président. - François Drouin, le président d'OSEO, nous a expliqué les difficultés qu'engendrent, par exemple, les différences de statuts de collaborateurs du groupe travaillant ensemble sur le terrain. Par ailleurs, je crois que les administrateurs, seront en mesure, au contraire, de mieux exercer leurs prérogatives.
Contrôle budgétaire du bilan du régime spécial de retraite de la SNCF - Communication
Puis la commission entend une communication de M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, sur le bilan du régime spécial de retraite de la SNCF.
M. Bertrand Auban, rapporteur spécial de la mission « Régime sociaux et de retraite ». - Deux ans après la réforme du régime spécial de la SNCF, le temps est venu d'en dresser un premier bilan. Lors des auditions organisées par notre commission au printemps dernier dans le cadre du « Rendez-vous 2010 » sur les retraites, nous avons auditionné le 2 juin les directeurs des caisses de retraite de la SNCF et de la RATP, ainsi que les responsables en charge des relations sociales dans ces deux entreprises.
Quelques chiffres-clés sur le régime de retraite de la SNCF pour commencer. Le régime des chemins de fer présente un déséquilibre démographique important, essentiellement dû aux fortes embauches de cheminots lors de la reconstruction du réseau ferré après la deuxième guerre mondiale : il y avait 450 000 cotisants en 1949, il n'y en a plus que 155 000 aujourd'hui pour 290 000 pensionnés. La subvention d'équilibre qui sera versée par l'Etat au titre de l'année 2010 représente 60 % du volume des pensions servies, soit 3,12 milliards d'euros sur 5,2 milliards d'euros. Il s'agit des prévisions votées en loi de finances initiale. Le versement des cotisations salariales et patronales de la SNCF s'élève donc à un peu plus de 2 milliards d'euros. Le taux de cotisation salariale est de 7,85 % et le taux de cotisation à la charge de la SNCF en tant qu'employeur est la somme des deux composantes T1 et T2. Le taux T1 est déterminé chaque année afin de couvrir, déduction faite du produit des cotisations salariales, le montant qui serait dû si les salariés relevaient du régime général et des régimes de retraites complémentaires obligatoires ; depuis 2007, il s'élève à 22,52 %. Le taux T2 est destiné à contribuer forfaitairement au financement des droits spécifiques de retraite du régime spécial. Il a été fixé à 11,96 % pour 2007, 12,23 % pour 2008, 12,62 % pour 2009 et 12,73 % pour 2010. Ainsi le taux global de cotisation patronale a régulièrement progressé de 34,48 % en 2007 à 34,75 % en 2008, 35,14 % en 2009 et 35,25 % en 2010.
Le régime spécial des cheminots a été créé par les lois du 21 juillet 1909 et du 28 décembre 1911. Il couvre l'ensemble des risques des agents actifs et retraités et de leur famille et finance un service médical gratuit pour les agents actifs du cadre permanent. Le régime de retraite était depuis 1938, date de création de la SNCF, géré directement par l'entreprise. Mais le poids des engagements de retraites, qui était estimé à près de 120 milliards d'euros, et la mise en oeuvre des normes comptables internationales IFRS au 1er janvier 2007 ont conduit à la création d'une caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRPSNCF) par le décret du 7 mai 2007. Cette caisse, dorénavant autonome et dotée de la personnalité morale, est un organisme de sécurité sociale de droit privé. Au 31 décembre 2009, elle employait 999 agents dont les fonctions se partageaient entre deux activités majeures : la branche vieillesse - 161 500 affiliés en 2009 - et la branche maladie - 571 200 affiliés.
L'âge moyen de cessation d'activité, de 54 ans et 2 mois en 2006, est d'environ trois ans inférieur à celui du secteur privé. Le taux de remplacement net de prélèvements sociaux, de 66,2 %, est inférieur à celui de la fonction publique - 76 % - et du privé - 83 % - du fait du départ à un âge relativement précoce. Le minimum de pension, qui s'établit à 1 122,34 euros par mois, est nettement supérieur au minimum vieillesse de droit commun, fixé à 628,10 euros. En résumé, les pensions sont en moyenne moins élevées que dans le secteur privé, mais servies plus tôt.
La réforme de 2008 a eu pour objet d'opérer un rapprochement avec les droits de la fonction publique issus de la réforme de 2003 et, ce faisant, a modifié le contrat social auquel sont très attachés les cheminots. Il a été décidé de passer progressivement de 37,5 ans à 41 ans de cotisations au 1er décembre 2016 pour bénéficier du taux plein de 75 %, de supprimer la mise à la retraite d'office, d'instaurer une décote à compter du 1er juillet 2010 et une surcote à partir du 1er juillet 2008, et d'indexer les pensions sur les prix. La spécificité du régime a malgré tout été conservée, qu'il s'agisse de l'âge d'ouverture des droits - 50 ans pour les agents de conduite et 55 ans pour les autres -, du taux maximum de liquidation de la pension, fixé à 75% pour une carrière complète, ou du traitement de référence pour le calcul de la pension, qui est celui des six derniers mois.
Dès l'examen du projet de loi de finances pour 2009, votre rapporteur spécial s'était intéressé à l'impact financier de la réforme. A l'époque, les services du ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité avaient prévu 500 millions d'euros d'économies cumulées en 2012 pour l'ensemble des régimes spéciaux, dont 90 % pour la SNCF et la RATP. Si l'on en croit la caisse de retraite de la SNCF, l'économie sera en fait de l'ordre de 300 millions d'euros par an sur la période 2009-2030, soit 10 % de la subvention d'équilibre de l'Etat. Selon les projections de la SNCF, le gain cumulé en 2030 dépasserait 6,5 milliards d'euros. Il s'agirait d'une part de gains en cotisations, puisque les agents cotisent plus longtemps et à des niveaux plus élevés en fin de carrière, d'autre part de gains en pensions, puisque les pensions sont versées plus tardivement et permettent donc un décalage de paiement et un versement moins long à espérance de vie constante.
Même si la branche vieillesse de la caisse de retraite du personnel de la SNCF reste structurellement déficitaire, il apparaît que la subvention d'équilibre de l'Etat, jusqu'alors en constante augmentation, devrait se stabiliser à compter de 2013 pour diminuer ensuite jusqu'en 2030 où elle s'élèverait alors à 2,5 milliards d'euros, pour un total de 4,4 milliards d'euros de charges. Cette évolution résulterait de l'amélioration du rapport démographique en raison du maintien du nombre de cotisants, et de la diminution mécanique du nombre de pensionnés : 140 000 cotisants pour 220 000 pensionnés en 2030, au lieu de 290 000 aujourd'hui. Mais un nouvel enjeu se fait jour sur deux autres paramètres : les cotisations et la subvention de l'Etat. Le financement public est calculé par différence entre les dépenses et les ressources de la caisse. Or, s'il semble logique que l'augmentation des taux de cotisations salariales et patronales conduise l'Etat à réduire sa contribution, ce point de vue n'est pas partagé par la SNCF qui, désormais confrontée à un marché concurrentiel, plaide pour une modération du taux de cotisation patronale T2, qui correspond au coût spécifique du régime, et pour un rapprochement des droits avec les autres régimes de base.
Du point de vue de l'entreprise, la réforme de 2008 a abouti à un surcoût de masse salariale. En 2009, cet accroissement mécanique des charges de personnel avait été estimé à 126 millions d'euros du fait des mesures d'accompagnement social mises en place parallèlement à la réforme, par exemple l'attribution d'un dixième échelon aux agents sédentaires et d'un huitième échelon aux agents de conduite, ou des majorations salariales de traitement. En outre, l'impact démographique de la prolongation de l'activité professionnelle après l'âge d'ouverture du droit à pension devait occasionner un surcoût de 50 millions d'euros. A la demande de votre rapporteur spécial, la SNCF a réévalué ces estimations ; le coût de la réforme s'élèvera à 418 millions d'euros en 2012 contre 173 millions en 2009.
De plus, la SNCF a mis en place une clé de répartition de l'impact de la réforme entre toutes ses activités, au prorata du poids salarial total de leurs différents facteurs de production. Une conséquence inattendue est apparue : le surcoût mis à la charge des régions par la SNCF dans le cadre de la renégociation des contrats pluriannuels d'exploitation des trains express régionaux (TER).
A cet égard, je vous conseille la lecture d'un article du Figaro daté du 4 juin, qui s'intitule : « Les régions refusent de payer les retraites des cheminots ». L'Etat et la SNCF cherchent à accroître la participation des régions au paiement des retraites des cheminots, par le biais des conventions pour les TER : il sera facile, alors, de dire qu'elles dépensent trop !
La réforme a donc opéré, à moyen terme, un transfert de charges substantiel du régime de retraite vers l'entreprise. Le régime demeurera cependant structurellement déficitaire à long et très long terme.
Lorsque nous avons auditionné les organisations syndicales, elles ont soulevé le problème de la retraite des apprentis. Les périodes accomplies à la SNCF en qualité d'apprenti par les personnes dont le contrat d'apprentissage s'est achevé avant le 1er juillet 2008 restent validées dans le régime général de sécurité sociale. Or, on constate certaines anomalies : le relevé de situation individuelle de la caisse ne comptabilise aucun salaire ni trimestre d'assurance pour les années 1978, 1979 et 1980, et lorsque des salaires sont inscrits au compte des intéressés, le montant indiqué est inférieur à celui figurant sur leur bulletin de salaires de l'époque du fait de la forfaitisation de l'assiette des cotisations à partir de 1978. La seule solution semble être une modification du règlement du régime spécial, qui relève du pouvoir réglementaire.
Pour en venir aux effets de la réforme des retraites, mis à par quelques mesures d'application directe, comme l'institution d'un entretien d'information à partir de 45 ans puis tous les cinq ans, le projet de loi ne devrait pas avoir d'incidences sur le régime spécial avant 2017 : le nombre de trimestres nécessaires pour bénéficier du taux maximum de pension augmentera alors progressivement, l'âge limite de maintien en service passera à 67 ans, et l'âge d'ouverture du droit à pension de 50 à 52 ans pour les conducteurs et de 55 à 57 ans pour les autres agents relevant du cadre permanent. Ce n'est qu'en 2023 que la réforme de 2010 deviendrait effective à la SNCF, dans des conditions qui restent à fixer par voie réglementaire.
En conclusion, je souhaite vous présenter les constatations que j'ai faites sur le suivi des recommandations que j'ai formulées en 2008 dans le cadre du rapport n° 452 (2007-2008) sur la caisse de retraite du personnel de la RATP (CRPRATP). Pour les mêmes raisons comptables qui ont présidé à la création de la caisse autonome de retraite de la SNCF, la CRPRATP a vu le jour le 1er janvier 2006. Deux ans après sa création, votre rapporteur spécial avait jugé opportun de dresser un premier bilan de la gestion de cette nouvelle caisse et formulé six recommandations : je préconisais de conclure une convention d'objectifs et de gestion entre l'Etat et la caisse ; d'instaurer une démarche de qualité et d'efficience du service ; d'achever l'évolution des systèmes d'information, la numérisation et la sécurisation des quelque 110 000 dossiers d'archives « papiers» ; de mettre fin à la sous-budgétisation récurrente de la subvention d'équilibre que verse l'Etat à la CRPRATP ; de relancer d'urgence la procédure d'adossement au régime général prévue dès 2006 par un nouveau chiffrage de la soulte tenant compte des modifications apportées par la réforme du régime spécial et par la négociation d'un échéancier de paiement avec la CNAV ; enfin d'établir une estimation actualisée des économies à moyen et long terme escomptées de la réforme du régime spécial et de l'adossement au régime général. Toutes ces recommandations ont été mises en oeuvre, hormis le projet d'adossement de la caisse au régime général. Les négociations avec la CNAV sont toujours au point mort, et la soulte estimée entre 500 et 700 millions d'euros en 2005 n'a fait l'objet d'aucune nouvelle évaluation.
M. Jean Arthuis, président. - Ces constats sont précieux à l'heure où nous préparons l'examen de la prochaine loi de finances et où nous discutons du projet de loi sur les retraites. La réforme de 2008 coûte plus cher que prévu, ce dont je ne m'étonne guère... Il faudra un jour se poser la question de la persistance de régimes aussi différenciés : c'est l'égalité des Français devant la retraite qui est en jeu.
M. Serge Dassault. - Il y a donc aujourd'hui 155 000 cotisants pour 290 000 pensionnés à la SNCF : c'est bien la preuve de l'échec de la répartition ! Naturellement l'Etat paie la différence, pour permettre aux cheminots de partir à la retraite à 50 ou 55 ans, alors qu'ils n'ont plus qu'à appuyer sur quelques boutons pour faire rouler les trains... Dans quel chapitre budgétaire la subvention de trois milliards d'euros de l'Etat est-elle inscrite ?
M. Bertrand Auban, rapporteur spécial. - Dans la mission « Régimes sociaux et de retraite » du budget de l'Etat.
M. Jean Arthuis, président. - Pour trouver ces trois milliards, l'Etat emprunte : c'est la « dette perpétuelle » dont parle Jean-Pierre Fourcade...
M. Jean-Jacques Jégou. - Il me paraît un peu abusif de parler d'un « gain » de 300 millions d'euros par an suite à la réforme de 2008 : il s'agit plutôt d'une moindre dépense. La subvention de l'Etat ne diminuera pas avant 2020 !
M. Jean Arthuis, président. - Sans réforme, elle aurait fortement augmenté. Ce débat montre à l'évidence que la situation des finances publiques est très préoccupante. Cela doit dissiper les derniers doutes quant à la nécessité de réduire les dépenses et de consolider les recettes. Je vous propose d'adopter le rapport qui vient de nous être présenté par Bertrand Auban et d'en assurer la plus large diffusion.
A l'issue de ce débat, la commission des finances donne acte à M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, de sa communication et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.
Réforme des retraites - Examen du rapport pour avis
Enfin, la commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 713 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, portant réforme des retraites.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - « La prévision est un art difficile, surtout lorsqu'elle concerne l'avenir », écrivait Marc Twain. Il est pourtant un domaine où l'avenir semble écrit et où rien ne paraît pouvoir infléchir la tendance des prochaines années : nous vieillissons. Contrepartie de l'augmentation de l'espérance de vie, ce vieillissement est source de tensions pour notre système de retraite, durablement fragilisé par la crise. Les besoins de financement actuels seraient à peine couverts par le produit de l'impôt sur les sociétés !
La réforme des retraites, comme les mesures de gestion de la dette sociale, est dictée par l'urgence, ce qui conduit à reporter toute réforme systémique. Il ne faut cependant pas perdre de vue les échéances de long terme, car la présente réforme est loin d'être une panacée. Un nouveau débat sur les retraites et leur financement sera nécessaire avant 2020.
J'évoquerai d'abord l'équilibre financier de la réforme. A titre liminaire, je rappelle que le projet de loi respecte la nouvelle doctrine selon laquelle les dispositions fiscales et financières ne peuvent être adoptées que dans le cadre d'une loi de finances ou une loi de financement. Les nouvelles recettes affectées au financement des retraites seront donc examinées dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) ou du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2011.
Le projet du Gouvernement vise à couvrir les besoins du système de retraite, évalués en fonction d'un des trois scénarios économiques établis par le conseil d'orientation des retraites (COR), plutôt optimiste selon moi. Quatre paramètres permettent d'agir sur le financement du régime par répartition : l'âge de départ à la retraite, la durée de cotisation, le taux de cotisation et le niveau de pension. La préservation du pouvoir d'achat des ménages étant une ligne directrice de l'action gouvernementale, ce dernier levier a été écarté.
Le Gouvernement a d'abord choisi de mobiliser les capacités contributives des actifs. La réforme 2003 a stabilisé le ratio entre durée de cotisation et durée de retraite par une règle de partage des gains d'espérance de vie constatés : deux tiers des gains doivent être consacrés à l'augmentation de la durée d'assurance. A l'horizon 2020, la durée de cotisation devrait être de 41,5 ans contre 40,5 aujourd'hui. S'agissant des mesures d'âge, la présente réforme repose, d'une part, sur le recul progressif de l'âge d'ouverture des droits de 60 à 62 ans pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1956, à raison de quatre mois par an en six ans, d'autre part, sur le recul de l'âge d'annulation de la décote de 65 à 67 ans. Ces deux mesures s'appliquent à l'ensemble de la population active, sauf régimes spéciaux. Elles permettraient de financer 24 % du besoin annuel de financement du système de retraite en 2015 et 44 % de celui-ci en 2018. Je m'étonne cependant des différences entre les projections du COR et celles qui sont propres à chaque régime. Le rendement brut des mesures d'âge se trouve néanmoins réduit par l'extension de la période transitoire relative à la suppression du départ anticipé des fonctionnaires parents de trois enfants décidée à l'Assemblée nationale, et par l'élargissement du dispositif de carrières longues, principale mesure de solidarité de cette réforme avec l'augmentation des périodes de chômage non indemnisé validées gratuitement au titre des droits ouverts en début de carrière, et la compensation de l'interruption de carrière liée à la maternité. Quant à la prise en compte de la pénibilité, elle devrait être financièrement neutre pour le système de retraite puisque financée par la branche accidents du travail-maladies professionnelles.
L'augmentation de l'effort contributif des fonctionnaires se traduit, quant à lui, par le relèvement du taux de cotisation des agents publics, la révision des modalités d'attribution du minimum garanti et la suppression du dispositif de départ anticipé des parents de trois enfants ayant quinze années de service. Au total, les mesures de convergence public-privé devraient couvrir 4,8 % des besoins de financement en 2015 et 9 % en 2018.
Le Gouvernement a enfin réaffirmé l'objectif fixé en 2003 d'un basculement de cotisations, dès que possible, entre le régime d'assurance chômage et la branche vieillesse. Dans le cadre du scenario retenu, le taux de chômage s'établirait à 7,7 % en 2015 et 5,7 % en 2020. Le basculement des excédents de l'Unedic débuterait progressivement à raison de 400 millions d'euros en 2015, 1 milliard en 2018 et 1,4 milliard d'euros en 2020. Compte tenu de l'expérience passée, ce pari me semble risqué. Je rappelle en outre que l'Unedic bénéficie d'une autonomie de gestion qui pourrait empêcher que cet engagement se concrétise.
Le deuxième volet de la réforme consiste à augmenter les recettes fiscales affectées au financement des retraites. Compte tenu de l'ampleur des besoins de financement, le Gouvernement a choisi, outre l'augmentation de certains impôts, d'y affecter une partie du produit de la révision des niches fiscales et sociales. Le système de retraite devrait bénéficier de 3,7 milliards d'euros supplémentaires en 2011, provenant pour 54 % de l'annualisation du calcul des allègements généraux. J'avais moi-même proposé cet amendement lors du dernier PLFSS, mais le ministre du budget m'avait alors répondu que la mesure était complexe et susceptible d'entraîner la suppression de 85 000 emplois. Il semble que les choses aient changé... Il conviendrait d'avoir un débat approfondi à ce sujet lors de l'examen du PLFSS.
Il faut noter en outre le renforcement de la taxation sur les stock-options et les « retraites chapeaux », deux niches sociales particulièrement mal perçues par nos concitoyens. Toutefois le rendement de ces deux mesures ne s'élèvera qu'à 180 millions d'euros en 2011. Les revenus du capital sont également mis à contribution pour un montant supérieur à un milliard d'euros en 2011, dont plus de la moitié provient de la suppression du crédit d'impôt sur les dividendes.
Selon les informations du Gouvernement, le système de retraite serait à l'équilibre en 2018. Je souhaiterai nuancer cette affirmation. Ma première réserve concerne la fragilité de l'équilibre financier si celui-ci est atteint. A partir de 2020, les besoins de financement devraient sensiblement augmenter : selon les hypothèses du COR, ils s'élèveraient en 2030 à 70,3 milliards d'euros, soit une progression de 56,2 % par rapport à 2020, contre 39,3 % entre 2010 et 2020. Le retour à l'équilibre ne signifie pas, par ailleurs, que tous les régimes de retraite seront excédentaires : le principal régime de base, le régime général, devrait encore enregistrer hors transferts un déficit de près de 4,4 milliards d'euros en 2018. Les excédents des uns compenseront-ils les déficits des autres ? Le nouveau bouclage financier, communiqué hier à 15 heures, fait apparaître la possibilité d'un transfert de l'Etat au profit de la CNAV, via le Fonds de solidarité vieillesse qui se verrait confier la charge de certaines prestations non contributives aujourd'hui assurées par le régime général, comme le minimum contributif. Ce transfert serait financé par le budget de l'Etat. D'autres transferts inter-régimes pourraient être décidés. Lors de son audition devant la commission des affaires sociales, Eric Woerth a expliqué qu'il ne serait pas choquant que le régime général bénéficie de transferts en provenance des régimes complémentaires. Mais comme pour l'UNEDIC, je rappelle que l'AGIRC et l'ARRCO sont gérés par les partenaires sociaux...
Ma deuxième réserve concerne la probabilité du retour à l'équilibre. Le Gouvernement est optimiste dans ses prévisions sur le taux de chômage, qui fluctue depuis 1985 autour de 9 % - le maximum et le minimum ayant été atteints en 1997 et en 2008 avec respectivement 10,8 % et 7,4 % - alors que le ministère espère le voir baisser à 7,7 % en 2015, à 5,7 % en 2020 puis à 4,25 % à partir de 2024. Cette diminution permettrait une augmentation des cotisations, une diminution des charges du FSV et le basculement des cotisations chômage. Mais le taux de chômage structurel est évalué en France à 8 % ! Je ne vois pas ce qui pourrait provoquer une telle amélioration. Les crises financières ne sont d'ailleurs pas des crises « ordinaires » après lesquelles le Produit intérieur brut (PIB) rattrape son niveau potentiel d'avant la crise. Selon mes calculs, compte tenu des hypothèses de croissance annoncées, le taux de chômage pourrait au mieux diminuer de 1,4 point en 10 ans pour atteindre 8 % en 2020.
Ma troisième réserve concerne la dette du système de retraite et le niveau des déficits entre 2011 et 2018. Le projet du Gouvernement prévoit l'adossement du Fonds de réserve des retraites à la Caisse d'amortissement de la dette sociale à compter de 2012 : 62 milliards d'euros de déficits devraient être repris à ce titre entre 2012 et 2018.
Jusqu'à hier après-midi, le schéma financier de la réforme laissait apparaître une dépense cumulée non financée d'environ 6,2 milliards d'euros : d'une part, selon les prévisions initiales du Gouvernement, le déficit cumulé après réforme devait être en 2018 de 64,3 milliards d'euros, soit 2,3 milliards d'euros de plus que la prévision de reprise ; d'autre part, les mesures adoptées à l'Assemblée nationale représentent un coût cumulé de 3,9 milliards d'euros entre 2011 et 2018, dont 0,3 milliard d'euros pour le lissage du dispositif des « carrières longues » et 3,6 milliards d'euros pour la suppression différée du départ anticipé pour les fonctionnaires parents de trois enfants.
Fort heureusement, mes craintes sont apaisées. L'amélioration des perspectives macro-économiques conduit à revoir à la baisse le besoin de financement avant réforme de 1,4 milliard d'euros entre 2011 et 2018, et autorise à « doubler la mise » sur l'UNEDIC : 6 milliards d'euros seraient basculés d'ici à 2018 au lieu de 2,8 milliards d'euros. Les mesures introduites par les députés devraient donc être financées, et le déficit cumulé en 2018 atteindre 62,4 milliards d'euros, soit un montant proche de l'évaluation de la reprise.
Je m'interroge enfin sur la contribution de l'Etat, et plus largement des finances publiques, à la réforme des retraites. Le Gouvernement a annoncé le gel de l'effort de l'Etat afin que le financement des retraites de ses fonctionnaires ne pèse pas davantage sur le budget général. L'effort de l'Etat durant la prochaine décennie serait de 15,6 milliards d'euros, ce chiffre représentant l'augmentation de sa contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions» entre 2000 et 2010, non prise en compte par le COR dans ses simulations. Or la réforme de retraites est loin d'être neutre sur les finances publiques. J'ai identifié plusieurs dépenses connexes. La contribution de l'Etat au compte d'affectation spéciale « Pensions » augmentera bien en volume dans les prochaines années en raison d'un effet prix et d'un effet volume sur la masse des prestations à verser. Le budget de l'Etat continuera de financer, via les subventions d'équilibre, certains régimes spéciaux dont les charges ne cessent d'augmenter et ne seront pas compensées par les mesures d'âge à court terme. Pour rappel, les subventions d'équilibre ont représenté plus de 6 milliards d'euros en 2010. En outre, le financement des allègements généraux représente une charge croissante : entre 2007 et 2010, le coût de la compensation à la sécurité sociale des pertes de cotisations liées à cette politique aurait augmenté de plus de 10 %. Les collectivités locales, notamment les conseils régionaux et généraux, pourraient également faire les frais de cette réforme : le recul de l'âge de l'ouverture des droits allongera la prise en charge de certaines personnes au titre du Revenu de solidarité active (RSA), et les régions, responsables des Trains express régionaux (TER) et qui subventionnent à ce titre la SNCF à hauteur de 2,5 milliards d'euros par an, se sont vu demander un supplément pour combler le déficit plus élevé que prévu du régime des cheminots ; les sommes en jeu - entre 2 à 5 millions d'euros par an et par région, entre 44 et 100 millions d'euros au total - ne sont pas négligeables. Enfin, le recul de l'âge de départ à la retraite augmentera mécaniquement les dépenses au titre de l'invalidité, les pensions d'invalidité étant versées deux ans de plus. Il en va de même des dépenses d'assurance-chômage, le marché du travail ne pouvant s'ajuster parfaitement.
J'en viens à la question de l'impact de la réforme sur la fonction publique et les régimes spéciaux de retraite. L'enjeu financier est considérable : comme l'a rappelé, devant nous, le directeur du budget, le montant des pensions versées par les régimes des trois fonctions publiques a représenté en 2008 55 milliards d'euros, soit 22 % du total des prestations vieillesse versées cette même année.
La réforme des systèmes de retraite de la fonction publique apparaît aujourd'hui doublement nécessaire. Elle répond d'abord à un impératif d'équité : si la réforme de 2003 a permis d'amorcer la convergence entre les secteurs public et privé en alignant les durées de cotisations des deux régimes et en instaurant un système de décote et de surcote, des spécificités demeurent. Elle s'impose ensuite pour des raisons de soutenabilité financière : les projections actualisées du COR font apparaître un besoin de financement pour les régimes de retraite de la fonction publique de près de 20 milliards d'euros en 2015, soit environ la moitié du besoin de financement total des systèmes de retraites.
M. Jean Arthuis, président. - En fonction de quels taux de cotisations ces projections sont-elles établies ?
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - En fonction du taux de cotisation employeur de 2000.
M. Jean Arthuis, président. - Le taux de cotisations patronales est-il identique à celui du secteur privé ?
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Il est beaucoup plus élevé. Je rappelle que l'équilibre du régime de retraite des fonctionnaires n'est qu'apparent et pèse directement sur le déficit public, puisque la contribution de l'Etat-employeur est calculée «fictivement » chaque année pour équilibrer le compte d'affectation spéciale « Pensions ». Entre 1990 et 2008, la part du budget de l'Etat consacrée à la charge des pensions a augmenté de près de 60 %, passant de 9,3 % du total des dépenses du budget général à 14,6 % en 2008. Cette situation n'est pas soutenable.
Les mesures proposées par le présent projet de loi vont dans le bon sens, mais des marges d'amélioration demeurent. Je regrette, par exemple, que les « catégories actives » de la fonction publique ne soient pas redéfinies et que la présente réforme ne s'applique que de façon différée aux régimes spéciaux. Comme pour le secteur privé, les mesures proposées dans la fonction publique sont d'abord démographiques ; tous les agents publics sont concernés, à l'exception des régimes spéciaux. Surtout, dans la continuité de la réforme de 2003, le projet rapproche les règles applicables dans les secteurs privé et public.
Ces mesures présentent néanmoins des limites. Le Gouvernement souhaite porter sur dix ans le taux de retenue sur pension des fonctionnaires de 7,85 % à 10,55 %, soit le taux de cotisation au régime de base et aux régimes complémentaires des non-cadres, pour la tranche de leur salaire en dessous du plafond de la sécurité sociale. J'appelle bien évidemment de mes voeux un rapprochement entre le public et le privé, mais pour simple et lisible qu'il paraisse, l'alignement des taux de cotisation risque de n'être qu'« optique» dans la mesure où il ne s'applique pas à la même base : l'assiette de ce taux correspond dans le secteur privé au salaire brut du salarié, tandis qu'elle correspondra au seul traitement brut, hors prime, dans la fonction publique. Les plafonds d'assiette pour les régimes de base et les régimes complémentaires ne s'appliqueront pas dans la fonction publique. Plus généralement, la nature des cotisations et le périmètre des charges financées par celles-ci sont très différents : les régimes de la fonction publique couvrent également le risque d'invalidité avant l'âge de soixante ans.
Les régimes publics et privés convergent aussi en ce qui concerne les droits familiaux. Cependant, la suppression dans le secteur public du départ anticipé des fonctionnaires parents de trois enfants après quinze ans de service, et celle de la majoration de pension pour conjoint à charge dans le secteur privé, n'exonèrent pas d'une réflexion plus approfondie sur les droits familiaux et conjugaux, encore très divers d'un régime à l'autre.
S'agissant enfin des minima de pensions, il est proposé de subordonner, comme dans le secteur privé, le versement du minimum garanti à deux conditions alternatives : disposer de la durée d'assurance nécessaire pour percevoir une retraite à taux plein, ou avoir atteint la limite d'âge. Mais d'autres particularités du minimum garanti mériteraient à terme d'être réexaminées. D'une part, son montant dans la fonction publique est plus élevé - 1 067 euros - que celui du minimum contributif dans le secteur privé - 650,87 euros pour le minimum contributif majoré. D'autre part, le dispositif mis en place par la réforme de 2003 conduit à accorder un pourcentage plus élevé du minimum garanti pour chacune des premières années de service et, à l'inverse, un pourcentage plus faible pour les dernières années. Il n'incite donc pas ceux qui ont validé une durée plus longue à prolonger leur activité dans la fonction publique au-delà de l'âge minimum de liquidation.
Il est encore possible de faire progresser l'équité entre cotisants. Trois chantiers pourraient être ouverts : la garantie d'un taux minimal de remplacement dans le secteur privé, les modalités d'attribution des pensions de réversion - celles-ci sont versées sans conditions d'âge ni de ressources dans la fonction publique - et le réexamen des catégories « actives » de la fonction publique. Pour les « catégories actives », l'âge d'ouverture des droits peut être abaissé à 50 ou 55 ans. Or ces avantages résultent principalement de situations historiques : depuis, les conditions de travail ont évolué. C'est pourquoi je souhaiterais que le débat sur la pénibilité, restreint aux salariés du secteur privé, soit étendu à la fonction publique via un réexamen des catégories « actives ». S'il était mis fin dès 2011 à la possibilité de partir en retraite avant 60 ans, le gain serait d'environ 1,2 milliard d'euros en 2015 !
Enfin je déplore que la présente réforme ne s'applique que de façon différée aux régimes spéciaux de retraite, comme l'a rappelé Bertrand Auban.
Penchons-nous à présent sur les liens entre la présente réforme et la politique de l'emploi. S'agissant de la pénibilité, il ne me revient pas d'apprécier la qualité technique du dispositif proposé, mais je m'interroge sur son lien avec la réforme de retraites. Le problème de la pénibilité relève plutôt des conditions de travail, comme l'attestent indirectement les mesures proposées par le Gouvernement : l'accent est mis sur la prévention et la santé au travail, et la prise en compte de la pénibilité n'est que partielle, puisque seule la pénibilité physique constatée au moment de la retraite est prise en compte. En sont exclus les troubles psychosociaux qui demandent une prise en charge immédiate, et l'incapacité à venir qui résulte de l'exposition à des facteurs de pénibilité pendant la durée d'activité, mais se déclare après l'ouverture des droits à la retraite. Le financement de ces mesures sera assuré non par la branche vieillesse, mais par la branche accidents du travail - maladies professionnelles (AT-MP) par le biais d'une hausse des cotisations employeurs, qui pourront cependant être modulées par secteur d'activité.
Il faut également se préoccuper de l'emploi des seniors : les mesures d'âge proposées représentent un véritable défi car elles imposent de maintenir en activité des personnes âgées de plus de 60 ans alors même que la France se caractérise par un faible taux d'emploi des plus âgés. Il existe déjà des incitations à la poursuite d'activité, qui ont bénéficié selon le Gouvernement à 300 000 personnes : c'est à voir...
Le présent projet de loi tend à créer une aide à l'embauche spécifique. Le coût de cette mesure, de 55 millions d'euros, serait contrebalancé par la hausse des cotisations résultant du maintien dans l'emploi des plus de 60 ans : ces gains seraient de l'ordre de 100 millions d'euros pour chaque tranche de 10 000 seniors supplémentaires en activité. Je reste dubitatif quant à l'impact de cette mesure. Le recul de l'âge légal de départ à la retraite entraînera des dysfonctionnements sur le marché du travail : le Gouvernement le reconnaît lui-même puisqu'il prévoit une augmentation des dépenses du FSV au titre de la prise en charge des périodes de chômage validées, à hauteur de 1,8 milliard d'euros entre 2011 et 2020. La mesure proposée n'est pas à la hauteur des enjeux.
Quel sort réservons-nous enfin aux jeunes générations qui entrent aujourd'hui sur le marché du travail ? Aujourd'hui le débat se focalise sur l'application des mesures d'âge aux générations qui sont proches du départ à la retraite. Or l'augmentation de l'effort contributif demandé aux jeunes actifs n'est pas compensée par des perspectives rassurantes sur leur futur niveau de pension. Certes, le Gouvernement a proposé de porter par voie réglementaire de quatre à six trimestres les périodes de chômage non indemnisées validées gratuitement au titre des droits à la retraite en début de carrière : j'y suis favorable. Mais il est important de prendre conscience de deux évolutions majeures qui ont un impact sur le système de retraite: d'une part l'entrée de plus en plus tardive dans la vie active, d'autre part la fragilisation des parcours professionnels. Ces deux évolutions pèsent sur la durée d'assurance et le taux de remplacement futur des jeunes générations.
Ce constat m'amène à mon quatrième point, le renforcement de l'épargne retraite. Pour parer aux incertitudes que nous laissons aux générations à venir, il est nécessaire de permettre à chacun de compléter sa future pension en fonction de ses revenus et de ses décisions d'épargne. Je proposerai des amendements inspirés par la volonté d'élargir l'accès à l'épargne retraite à un plus grand nombre de nos concitoyens, et de respecter un certain équilibre entre les produits qui peuvent être proposés afin que chacun puisse épargner en fonction d'un projet déterminé.
La présente réforme constitue pour tous ceux qui sont attachés à la sauvegarde du régime de retraites par répartition une étape indispensable car dictée par l'urgence. Toutefois elle n'en garantit pas la soutenabilité financière à long terme : il s'agit d'une « rustine » destinée à tenir jusqu'à la fin de la prochaine décennie, à supposer que l'on mette à contribution le budget de l'Etat et que l'on gagne un pari risqué sur l'amélioration de l'environnement économique. Mettons à profit les prochaines années pour réfléchir à une réforme de fond de notre système qui, dans sa configuration actuelle, aura du mal à relever le défi démographique à compter de 2020. En conclusion, je vous propose de donner un avis favorable aux titres II, III, IV, V, V bis et V ter, sous réserve de l'adoption des amendements que je vous soumettrai dans un instant.
M. Jean Arthuis, président. - Vos propos ne contribuent guère à l'apaisement des esprits, mais la commission des finances n'a jamais voulu se raconter d'histoires !
Le calcul du solde prend en compte le déficit du régime général, le déficit des régimes spéciaux financé par l'État et, pour l'État employeur, la différence entre les pensions versées et les cotisations prélevées sur les salaires.
M. Serge Dassault. - Avec de plus en plus de retraités et de moins en moins de cotisants, le système de retraites par répartition ne marche plus ; l'épargne retraite, si ! A combien s'élève le déficit de la branche vieillesse ?
M. Jean Arthuis, président. - Le déficit cumulé 2012-2018, soit 62 milliards d'euros, sera transféré à la CADES. Il s'agit en réalité d'un emprunt...
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Le financement de cette reprise de dette est une véritable usine à gaz.
M. Jean Arthuis, président. - On a transféré 130 milliards d'euros à la CADES depuis 1996 ; elle en a remboursé environ 45 milliards d'euros. Moins accommodante que le Sénat, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, saisie pour avis, vient de refuser l'allongement de quatre ans de la durée de vie de la Caisse, quitte à augmenter la CRDS.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Les commissions des affaires sociales et des lois de l'Assemblée nationale viennent de prendre des positions bien plus strictes que les nôtres. Pour ma part, je comptais exprimer mes réserves lors du PLFSS...
M. Jean Arthuis, président. - Le projet de loi organique relatif à la gestion de la dette sociale n'ouvre que des possibilités ; nous ne sommes pas obligés de voter les dispositions du PLFSS ! M. Jégou avait déposé, lors du dernier PLFSS, un amendement tendant à augmenter la CRDS.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Je le redirai en séance publique : je suis pour une augmentation de 0,26 point de la CRDS. Si nous refusons l'allongement de quatre ans, il faudrait doubler la cotisation !
M. Serge Dassault. - Le système ne marche pas : en transférant cette somme à la CADES, on ne fait que déplacer le problème !
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - J'ai bien dit que cette réforme, faite dans l'urgence, était une rustine, et que la vraie réforme des retraites restait à faire.
M. Serge Dassault. - Le passage à 62 ans n'est pas suffisant, le retour à 60 ans serait dramatique !
M. Jean Arthuis, président. - Mes enfants répètent volontiers qu'ils ne toucheront pas de retraite !
M. Serge Dassault. - Comment payer, quand l'État est en faillite ? Suivons l'exemple américain. Les recettes d'intéressement et de participation pourraient financer le système de retraite. Cela ne coûterait rien à l'État.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Mes amendements sur le plan d'épargne pour la retraite collectif (PERCO) vont dans ce sens.
M. Serge Dassault. - Les femmes qui élèvent seules un enfant sont les grandes oubliées de la réforme. Je déposerai un amendement sur ce sujet.
M. Jean Arthuis, président. - Gare à l'article 40 !
M. Yann Gaillard. - Qu'un parlementaire aussi prestigieux que M. Dassault exprime ses réserves, c'est une chose ; c'en est une autre quand le rapport pour avis de la commission des finances se montre très sévère à l'égard de la réforme.
M. Jean Arthuis, président. - M. Jégou vous a présenté objectivement les projections financières.
M. Yann Gaillard. - Ces chiffres figurent-ils dans le rapport de la commission saisie au fond ? Admettez que politiquement, cela pose un problème.
M. Jean Arthuis, président. - Le rapport de M. Leclerc n'est pas terminé. Sachant que le texte vient en discussion en séance publique la semaine prochaine, il fallait vous présenter cet éclairage dès aujourd'hui.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Je vous ai présenté les tout derniers chiffres, issus du Gouvernement lui-même.
M. Jean Arthuis, président. - Il faut sortir de l'illusionnisme collectif qui a prévalu jusqu'ici.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Le Gouvernement ne nous a communiqué ces chiffres qu'hier soir. La commission des finances doit en faire état. Le rapport ne dira que la triste réalité. Je suis modéré !
M. Jean Arthuis, président. - Les discours convenus, les « tout va très bien » sont anxiogènes pour nos concitoyens qui savent qu'il n'en est rien ! Il faut parler clairement pour faire émerger des réponses crédibles et redonner espoir et confiance.
M. François Trucy. - Je remercie le rapporteur et ses collaborateurs pour leur travail. Les chiffres sont brutaux. Je partage les inquiétudes de M. Gaillard. Retrouvera-t-on cette analyse dans le rapport de la commission des affaires sociales ?
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Je l'espère !
M. François Trucy. - Il est important que les deux rapports concordent.
Permettez-moi une question politique : à titre personnel, voterez-vous cette réforme ?
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Sincèrement, je ne pense pas voter pour, mais je crois que l'on ne peut pas voter contre. Je m'abstiendrai vraisemblablement. On ne dit pas toute la vérité aux Français, on ne fait pas tout ce qu'il faut. La réforme est une rustine, mais une rustine indispensable ! Voter contre, c'est accepter de ne rien faire.
M. François Trucy. - Est-ce la réponse du groupe centriste ?
M. Jean Arthuis, président. - Ce texte n'est pas une vraie réforme, mais un colmatage partiel. Il restera 60 milliards à trouver, sachant que les données macroéconomiques sont optimistes... Le groupe centriste appelle de ses voeux une réforme systémique, qui mette les Français à égalité devant la retraite : extinction des régimes spéciaux, mise à égalité du public et du privé, création de comptes individuels de contribution sur lesquels seraient versées les cotisations de l'employeur et du salarié - soit un système de retraite par points. Je regrette que l'on n'enclenche pas ce processus dès aujourd'hui. La SNCF conserve son régime préférentiel, et c'est la collectivité nationale qui paye !
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - L'amendement de M. Leclerc proposant d'engager une réflexion sur la mise en place d'un système de retraite par points n'a pas été adopté. Selon les chiffres du Gouvernement, le retour à l'équilibre est prévu en 2018, mais ces estimations reposent sur des prévisions très optimistes, notamment un taux de chômage de 4,5% en 2020...
M. Jean Arthuis, président. - Le groupe centriste s'interdit de déposer des amendements démagogiques qui creuseraient le déficit et assurera le financement de ses propositions par des hausses de CSG ou de CRDS. Cessons de nous raconter des histoires !
M. Adrien Gouteyron. - Je me réjouis que la position du groupe centriste ait ainsi été précisée.
Les chiffres sont incontestables, mais il ne faudrait pas que le rapport de notre commission nourrisse l'opposition à la réforme. Or l'un des arguments utilisés pour affaiblir la démarche du Gouvernement aux yeux des Français est précisément de dire que la réforme ne règle rien ! Le terme de « rustine » me paraît excessif ; je vous enjoins de ne pas l'employer dans le rapport ou à la tribune. Nous savons que cette réforme ne règle pas tout, mais il faut impérativement faire ce pas. Le rapport de la commission des finances ne doit pas le rendre plus difficile !
On entend souvent qu'en retardant le départ à la retraite, on prive les jeunes de places. C'est un argument fallacieux, mais qui porte dans l'opinion publique : il faut expliquer pourquoi ce raisonnement ne tient pas !
M. Jean Arthuis, président. - C'est vrai. Le sujet est celui de la compétitivité du travail en France...
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - En effet, cet argument n'est pas prouvé : c'est le contraire qui est vrai ! Ce débat est purement franco-français. Nous n'en serions pas là si nous avions une politique de l'emploi dynamique.
M. Serge Dassault. - À entendre l'opposition, il faudrait ne rien faire du tout !
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Je suis effondré devant l'absence de propositions du parti socialiste. Comment peut-on ainsi cacher la réalité aux Français ?
M. Jean Arthuis, président. - Le parti socialiste et les syndicats sont dans le déni de réalité.
M. François Trucy. - La brutalité du constat est suffisamment éclairante pour ne pas en rajouter dans la sémantique. Le terme de « rustine » est superflu.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Je le retire.
M. Jean Arthuis, président. - Nous constatons une étatisation du système de retraite par répartition, qui est de plus en plus financé par l'impôt.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - La commission des finances dira que ce texte n'est pas une réforme structurelle, mais que les mesures proposées sont indispensables et urgentes.
M. Jean Arthuis, président. - Il n'a fallu que quelques secondes pour passer de 65 à 60 ans, mais lorsqu'il s'agit de passer de 60 à 62 ans, on fait défiler des centaines de milliers de personnes ! Dans quel pays vivons-nous ? Il faudrait aller beaucoup plus loin !
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Je dis souvent aux ministres que la meilleure façon de soutenir le Gouvernement est de l'aider à faire ce qu'il n'ose pas faire !
M. Adrien Gouteyron. - Portons déjà au moins l'âge de départ à 62 ans. Le Premier Ministre lui-même a reconnu que la réforme ne réglait pas définitivement tous les problèmes.
M. Jean Arthuis, président. - Nous disons qu'il faut aller au-delà des 62 ans ! Les insupportables conservatismes qui défendent les régimes spéciaux nous conduisent dans le mur !
M. François Trucy. - Au terme de « rustine », je préfère celui de « prothèse ».
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Si ce terme convient aux commissaires de la majorité, d'accord !
M. Jean Arthuis, président. - Ce débat a été fort intéressant. Les amendements de M. Jégou en loi de finances vont toujours dans le sens de l'équilibre des finances publiques : c'est d'ailleurs lui qui avait proposé de fiscaliser les indemnités journalières des accidents du travail !
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Je me félicite que l'Assemblée nationale ait introduit une partie relative à l'épargne retraite dans ce texte. J'ai souhaité en préciser les modalités d'application et restaurer un certain équilibre entre les deux branches de l'épargne retraite que sont les produits de type assurantiel et ceux de l'épargne salariale. Les contrats d'épargne retraite proposés aux épargnants doivent être aussi diversifiés que possible. Il faudra toutefois mener une réflexion globale sur l'articulation des différents produits d'épargne retraite et sur leur fiscalité.
J'ai souhaité approfondir la démarche de l'Assemblée nationale en termes d'orientation des flux liquides vers une épargne bloquée destinée à la retraite. J'ai ainsi proposé l'alimentation par défaut du PERCO à partir de l'intéressement ainsi que la transformation volontaire de tout ou partie d'un contrat d'assurance sur la vie.
Enfin, les modalités fiscales de certains amendements devront être déterminées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011, sachant que ces mesures ne doivent pas aggraver la situation des finances publiques.
Les amendements portent sur les articles après l'article 32.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - L'amendement n°1 étend la possibilité de verser l'équivalent des jours de réduction de temps de travail non utilisés sur un PERCO aux autres produits d'épargne retraite assurantiels : plans d'épargne retraite entreprise (PERE), contrats de retraite d'entreprise à cotisations définies et plans d'épargne retraite populaire (PERP). Le salarié doit avoir le choix entre les différents dispositifs proposés.
L'amendement n°1 est adopté.
Article additionnel après l'article 32 ter
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 2 prévoit l'affectation automatique mais non obligatoire par défaut du quart de la prime d'intéressement sur le PERCO. Il s'agit de soutenir l'essor de l'épargne salariale. Le PERCO, dont les encours demeurent modestes, est un produit apprécié, à la fiscalité intéressante, qui correspond aux besoins des salariés.
La liberté du salarié est respectée puisqu'il s'agit d'une option « par défaut ». Aujourd'hui, 1,5 million des 5 millions de salariés qui bénéficient de l'intéressement perçoivent une prime sans en avoir exprimé le souhait.
M. Serge Dassault. - Il faudrait étendre cet amendement aux réserves de participation, pour inciter les salariés à l'épargne retraite.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Mon amendement va déjà loin ; aller au-delà hypothèquerait son adoption...
M. Jean Arthuis, président. - M. Dassault pourra déposer un sous-amendement.
L'amendement n°2 est adopté.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - L'amendement n°3 étend l'obligation d'engager des négociations de branche au plus tard le 31 décembre 2012 aux contrats d'entreprise de retraite supplémentaire à cotisations définies dits « article 83 ». L'objectif est de favoriser l'ensemble des dispositifs d'épargne retraite, qu'ils relèvent de l'épargne salariale ou de la gestion assurantielle. Aux négociateurs de retenir le produit le plus adapté.
L'amendement n°3 est adopté.
L'amendement de coordination n°4 est adopté.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - L'amendement n°5 renvoie au décret le soin d'encadrer la communication d'une estimation de la rente viagère versée au titre des contrats liés à la cessation d'activité professionnelle.
L'amendement n°5 est adopté.
Articles additionnels après l'article 32 septies
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 6 prévoit la sortie des produits d'assurance retraite en phase de constitution en cas de décès du conjoint ou de surendettement, dûment reconnu, de l'adhérent.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - L'amendement n°7 simplifie le mode de gouvernance des PERP en autorisant le conseil d'administration à exercer les fonctions du comité de surveillance.
L'amendement n°7 est adopté.
Article additionnel après l'article 32 octies
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - L'amendement n°8 oriente une partie du stock d'assurance-vie vers l'épargne retraite. Les dispositifs d'épargne retraite de nature assurantielle représentent moins de 10 % du stock de l'assurance-vie.
Sur la base du volontariat, l'assuré pourrait bloquer son contrat jusqu'au moment du départ en retraite. La sortie serait réalisée en rente. Il n'est pas question de substituer un régime par capitalisation sans offrir aux assurés une option supplémentaire.
Afin d'éviter tout effet d'aubaine, la mesure n'entrerait en vigueur que cinq ans après l'entrée en vigueur de la loi ; il faudra attendre au moins cinq ans pour percevoir la rente. Les modalités de fiscalisation seront débattues dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011.
M. Serge Dassault. - Il faudrait également un amendement en faveur des femmes qui élèvent seules un enfant...
M. Jean Arthuis, président. - Vous pourrez déposer un tel amendement à titre personnel. Pour ma part, j'en aurai aussi un : j'ai découvert que les fonctionnaires partaient en retraite en début de mois, car ils percevaient alors le salaire du mois entier !
La commission des finances émet un avis favorable à l'adoption des articles des titres II (dispositions applicables à l'ensemble des régimes, mesures d'âge), III (mesures de convergence), IV (pénibilité du parcours professionnel), V (mesures de solidarité), V bis (emploi des seniors) et V ter (épargne retraite), sous réserve de l'adoption de ses amendements.
Loi de finances pour 2011 et loi de programmation des finances publiques - Audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, et de M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat
Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission procède à l'audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, et de M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, sur le projet de loi de finances pour 2011 et sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.
M. Jean Arthuis, président. - Nous avons l'honneur d'accueillir Mme Lagarde. M. Baroin, qui présente les projets de loi de finances et de loi de programmation des finances publiques devant la commission des finances de l'Assemblée nationale, va nous rejoindre.
Pouvez-vous, madame la ministre, nous présenter le cadrage macro-économique de ces perspectives budgétaires ?
Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie de l'industrie et de l'emploi. - Le diagnostic d'abord. Après une crise d'une brutalité et d'une ampleur inédites depuis la deuxième guerre mondiale, la France est engagée dans la reprise. Je veux pour preuve de cette entrée dans l'après-crise l'augmentation du PIB de 0,7 % au deuxième trimestre. Tous les moteurs de la croissance y ont contribué. La consommation n'a jamais fléchi : les stabilisateurs automatiques ont fonctionné et les aides aux plus défavorisés ont joué. L'investissement a repris (+ 0,1 % dans le privé) grâce à la demande adressée à la France, grâce aussi au redressement de la confiance ainsi qu'à la réforme de la taxe professionnelle. Les exportations contribuent positivement à la croissance - le budget que nous consacrons à leur soutien, faible par rapport à celui d'autres pays, a été maintenu.
La reprise est engagée pour la France qui a supporté la crise plutôt mieux que ses partenaires. Malgré la très forte reprise en Allemagne, notre voisin n'a pas retrouvé son niveau antérieur. En revanche, le marché de l'emploi, infiniment plus souple que le nôtre, s'y est mieux comporté.
Le poids de la crise s'est fait sentir en 2009. Le nombre de demandeurs d'emploi diminue, malgré des effets de « tôle ondulée ». Depuis le début 2010, l'économie française a commencé à créer des emplois. Le chômage au sens du BIT est revenu de 9,6 % à 9 % et nous favorisons la politique de l'emploi.
Si nous avons bien réussi face à la crise, la politique pour l'après-crise repose sur deux colonnes, la réduction du déficit et la poursuite des réformes structurelles. La première constitue un impératif absolu. Elle répond à un engagement que nous avons pris et prolonge le pacte de stabilité et de croissance dont vous avez été, monsieur le Président, un inspirateur. Nous ne devons pas transmettre aux générations futures une dette qui leste l'économie. J'espère que la trajectoire sera inversée d'ici 2013. C'est en outre une nécessité financière car la signature des Etats souverains est notée. Avec une note AAA, la France a un spread de trente points environ avec l'Allemagne. Avec celle-ci et les Pays-Bas, nous avons les trois meilleures signatures de l'Union.
Pour que la croissance soit durable, il faut agir sur les facteurs travail et compétitivité ainsi que sur l'environnement. Après les heures supplémentaires, le revenu de solidarité active (RSA), la réforme de Pôle emploi et celle de la taxe professionnelle, celle des retraites favorise le travail et l'emploi, et devrait entraîner une augmentation du PIB de + 0,3 point de PIB en moyenne sur dix ans.
L'amélioration de la compétitivité résultera notamment de la réforme de la taxe professionnelle, du crédit d'impôt-recherche, des pôles de compétitivité, mais aussi des grandes dépenses d'avenir pour les nouvelles technologies et pour l'enseignement supérieur et la recherche.
La régulation financière est améliorée par les dispositions du projet de régulation bancaire et financière et par la future taxe de risque systémique sur les banques.
La croissance, d'abord estimée à 0,7 % pour 2010 a été revue à 1,5 % ; prévoir 2 % pour 2011 ne paraît pas déraisonnable, puisque nous avons déjà un rythme annualisé de 2 %. Nous avons retenu une inflation de 1,5 %, un baril à 80 dollars, un euro à 1,30 dollar. Le redressement des créations d'emplois salariés est de 80 000 dans le secteur marchand en 2010, quoiqu'aient prédit les Cassandres, et de 160 000 au total pour 2010. Il engendrera consommation et investissement, ouvrant ainsi un cercle vertueux. Le taux des prélèvements obligatoires serait de 42,9 % en 2011 contre 41,9 % en 2010, ce qui ne correspond cependant pas à une augmentation des impôts.
Retraites, dette sociale ou autres mesures, la politique fiscale est cohérente. Les niches dégageront 9,4 milliards en 2011 et 11,5 milliards en 2012 ; les autres mesures de recettes porteront ces montants à respectivement 10,9 milliards et 13,6 milliards. Il s'agit du financement de la réforme des retraites, du relèvement d'un point de la tranche marginale de l'impôt sur le revenu et de la fiscalité du capital, relèvement pour lequel le bouclier fiscal ne jouera pas.
Pour la dette sociale, l'imposition au fil de l'eau des compartiments euros des contrats multisupports s'ajoutera à la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) à taux réduit sur les contrats d'assurance maladie solidaires et responsables et à la taxation des sommes placées dans la réserve de capitalisation des sociétés d'assurance.
Les autres mesures de réduction des niches concernent l'augmentation de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur les offres triple play, la réduction des aides fiscales à l'énergie photovoltaïque, les modalités déclaratives en cas de mariage ou de pacs, le recentrage et la moralisation de l'ISF PME ou encore le rabot de 10 % sur toutes les niches plafonnées à l'exception de celles qui favorisent l'emploi et l'innovation ou en faveur des plus défavorisés, ainsi que la taxe sur les 4x4 convertibles.
Cette politique fiscale est cohérente. Les réformes structurelles sont poursuivies et l'investissement soutenu. Tous les leviers fiscaux jouent pour accompagner la politique économique. La répartition de l'effort entre les ménages et les entreprises est équilibrée : 40 % pour les uns, 60 % pour les autres. Les prélèvements que l'on met à la charge des entreprises sont ultimement financés par les ménages.
M. Jean Arthuis, président. - On peut le dire.
Mme Nicole Bricq. - Ça !
Mme Christine Lagarde. - Nous avons choisi des priorités claires et revu les niches qui ne sont plus nécessaires ou qui apparaissent excessives. Le rabot a été utilisé de manière subsidiaire. Le bouclier fiscal ne s'applique ni au relèvement de la tranche supérieure de l'impôt sur le revenu, ni au supplément d'imposition sur l'épargne, non plus qu'aux conséquences du rabot fiscal : la justice va de pair avec la clarté.
Nous allons poursuivre les réformes structurelles avec la refonte du prêt à taux zéro (PTZ), qui est regroupé avec le pass-foncier et le crédit d'impôt « TEPA » pour les intérêts d'emprunt. Benoist Apparu a conçu un dispositif unifié avec une enveloppe inférieure au total des trois procédures antérieures. Le crédit d'impôt recherche sera remboursé en année n aux petites et moyennes entreprises pour conserver cette idée de partenariat instantané. Le régime d'imposition des revenus tirés des concessions des brevets est harmonisé pour éviter une aberration qui avantageait les exploitants étrangers. Enfin, nous modifions la contribution économique territoriale et l'assiette de l'imposition forfaitaire sur les éoliennes tout en simplifiant la péréquation : un seul fonds concernera les régions et les départements ; pour le bloc communal, le chantier s'effectuera en deux temps pour examiner les propositions.
La taxation des banques, c'est la taxe destinée à financer l'Autorité des marchés financiers (AMF) et la taxe systémique. Celle-ci a pour objectif d'inciter les banques à ne pas prendre de risques excessifs. Outre l'effet des dispositions de l'accord dit de « Bâle III », il y aura la contribution au coût de la supervision de l'autorité prudentielle et celle au Fonds de garantie des dépôts, sur 3 ans.
Voilà les éléments que je souhaitais évoquer en avant-propos.
M. Jean Arthuis, président. - Je vous remercie pour ce cadrage et salue M. Baroin.
M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat. - Ce budget est historique par l'ampleur de la réduction du déficit. Il fera date par sa façon de tourner le dos à l'augmentation de la dépense. Il marque un tournant car le déficit des administrations publiques avait atteint un niveau élevé et qu'il fallait le réduire de manière conséquente. Nous voulons arriver à 6 % du PIB l'an prochain. C'est du jamais vu depuis 50 ans. Il faut en effet un effort considérable de l'Etat pour revenir à 92 milliards d'euros de déficit, soit une réduction de 40 % par rapport à 2010. Cela passe par la maîtrise de la dépense, le redressement de la recette et la fin des mesures de soutien de l'activité.
Nous agissons sur la dépense et non sur les prélèvements obligatoires. Hormis la dette et les pensions, la norme zéro valeur se traduira par une réduction inédite en termes réels, compte tenu de l'inflation de 1,5 %. Cette réduction n'est pas ponctuelle, elle sera au contraire maintenue. Nous maîtrisons le train de vie de l'Etat et allons, sans affecter la qualité du service public, supprimer à nouveau en trois ans 100 000 postes malgré la baisse des départs en retraite.
La réduction des niches représente une pièce maîtresse de notre stratégie. Les doutes qui s'étaient exprimés n'ont plus lieu d'être : alors que l'objectif du programme de stabilité était de 2 milliards par an pendant trois ans, nous serons d'emblée à 10.
Ce budget est aussi un budget responsable. Nous avions ajusté nos choix à la crise en 2008 et accepté une chute considérable de nos recettes. Cette politique s'est révélée pertinente ; l'on ne peut nier l'évidence, cette stratégie a porté ses fruits, à preuve l'addition de bonnes nouvelles. Mais il nous faut aujourd'hui diminuer les dépenses sans brider la croissance.
Je ne reviens pas sur l'évolution de l'économie, sinon pour rappeler que le président de la République a arbitré à Brégançon que tous les suppléments de recettes seraient affectés au désendettement, et cela dans la durée. La loi de programmation prévoit une trajectoire de réduction de déficit : 6 % du PIB en 2011, puis 4,6 % en 2012 et 3 % en 2013 - 2 % en 2014. Nous maintiendrons la norme « zéro valeur » pour les dépenses de l'Etat comme pour les transferts aux collectivités. L'Ondam est fixé à 3 % et sera, pour la première fois, tenu. Tous les opérateurs dépendant de l'Etat sont concernés par cette démarche transversale.
Ce budget est responsable, il est aussi juste car les efforts sont équitablement répartis entre les entreprises et les ménages. Cette méthode éclaire nos choix, soucieux de croissance et de pérennité du modèle social. C'est un rabot ciblé et il ne faudrait pas céder à la facilité d'augmenter la fiscalité des seules entreprises déjà plus taxées que leurs concurrentes européennes.
Pour les acteurs de la dépense publique, l'effort sera aussi sans précédent ; Etat, sécurité sociale et collectivités locales y participent. Les dépenses de fonctionnement et d'intervention de l'Etat sont réduites dans le respect des engagements pris en faveur de la justice, de l'enseignement supérieur, de la recherche et de la sécurité intérieure. Le montant des dépenses s'établira à 357 milliards d'euros ; les transferts aux collectivités sont stabilisés, hors Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) et dans une logique de péréquation. S'agissant de la sécurité sociale, la réforme des retraites et la prolongation de la Cades permettront de maintenir la trajectoire. Cependant, les plus défavorisés seront épargnés. Les arbitrages du président de la République envoient un message fort aux étudiants ainsi qu'aux handicapés. Il en va de même pour le RSA ou pour les publics fragiles - je pourrais décliner les arbitrages rendus, par exemple en faveur des personnes âgées. C'est encore la ventilation des 10 milliards d'euros repris sur les niches, dont 60 % iront à la réduction du déficit de la sécurité sociale.
M. Jean Arthuis, président. - Nous voilà éclairés. Pour ramener le déficit de l'Etat à 92 milliards d'euros en 2011, vous avez dû prendre des arbitrages contraignants et exigeants - quels moments exaltants ! Je salue votre détermination et vous assure que notre commission pourrait vous permettre de réduire encore le déficit prévisionnel.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Je soutiendrai ce budget tout en tâchant de l'améliorer un peu. Il se présente beaucoup mieux que le budget pour 2010. La situation macroéconomique se redresse. Tout en maintenant le cap d'une réforme qui coûte trop cher à l'Etat - 5 milliards !-, l'épure ne souffre pas des lourdes ambiguïtés et des difficultés techniques suscitées par l'annonce de la réforme de la taxe professionnelle - je conviens qu'on nous avait laissé la marge de manoeuvre indispensable pour qu'elle se réalise sans devenir un facteur grave de déstabilisation des budgets locaux.
Parmi les thèses que nous défendions, la reconnaissance de la primauté de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale sonne la fin de l'habitude désastreuse de faire figurer des dispositions fiscales dans toute la législation. Quoiqu'un peu tardive, cette décision marque un cap très important.
Nous portons depuis plusieurs années le débat sur la réduction des niches fiscales. Rappelons-nous avec quelle prudence le Gouvernement répondait en 2005 à notre demande de classer les régimes préférentiels selon qu'ils auraient une durée déterminée ou indéterminée.
On nous présente aujourd'hui une dualité de textes, un projet de loi de finances et, surtout, une programmation triennale. Le pacte de stabilité et de croissance deviendra bientôt supérieur aux lois financières annuelles et le Parlement pourra s'approprier cette trajectoire de convergence. Voilà une évolution importante.
Même si l'on peut aller plus loin dans certains domaines, l'action sur les dépenses de fonctionnement et fiscales dépasse, et de loin, ce que nous étions habitués à voir. Il faut ici se souvenir du débat sur le plan de relance. Nous avions critiqué le caractère insidieux et trop peu sensible de la croissance de la dette - je parlais de « l'insoutenable légèreté de la dette publique ». Nos inquiétudes étaient à la mesure des écarts qu'il fallait alors admettre. Cependant, si l'on regarde les défaillances d'entreprise, l'on voit que la France n'est pas le pays de l'Union qui a traversé cette crise cruelle dans les pires conditions.
Il convient aujourd'hui de converger et de consentir des efforts équitablement répartis. Je me réserve de poser de nombreuses questions après un examen détaillé, car nous ne serons pas avares de propositions constructives dans le respect des principes directeurs de cette loi de finances.
Deux regrets, enfin, sur la loi de programmation. Un taux de croissance de 2 % pour 2012 et 2013 aurait constitué un choix meilleur que la proposition à 2,5 %, car plus neutre et qu'on ne saurait nous reprocher. Je préfère, si la réalité est plus favorable, une révision à la hausse - cela soutient le moral... Dès lors que l'on inclut les collectivités dans le calcul du déficit public au sens maastrichtien, il serait bon de faire preuve de plus de prudence. J'avais également souhaité que le rabot s'exerce plus largement. Cela n'atténue pas le sentiment très positif que j'exprime : l'essentiel, c'est la trajectoire pour 2012 et 2013.
M. Jean Arthuis, président. - Je relève, sur les tableaux que vous nous avez communiqués, que les recettes fiscales subissent une nette diminution en 2011 par rapport à 2010. Cela est étonnant quand on sait l'importance des moins-values, liées aux piètres résultats de 2009, que l'impôt sur les sociétés a enregistrées en 2010. A y regarder de plus près, on observe que c'est la ligne des autres impositions diverses et taxes assimilées qui est en chute libre, passant de 26 à 10 milliards. Faut-il l'interpréter comme une fuite de certaines recettes fiscales vers le projet de loi de financement de la sécurité sociale ?
M. François Baroin. - Non, c'est la bosse de la taxe professionnelle.
M. Jean Arthuis, président. - Autrement dit, la perception des nouvelles taxes passant de l'État, en 2010, aux collectivités locales, en 2011, vous les sortez du budget de l'État.
Mme Nicole Bricq. - Je ne serais pas mécontente que le ministre du budget nous dise à quels malheurs nous avons échappé, car s'il faut en croire les annonces faites dans la presse... Vous usez encore une fois habilement d'une technique de communication si éprouvée qu'on en connaît désormais, sachez-le, les ficelles...
Même si vous en avez rabattu d'un demi-point sur votre hypothèse de départ, j'estime que tabler sur une croissance à 2 % reste bien optimiste. Même remarque pour la trajectoire des finances publiques, qui reprend les chiffres que vous avez transmis à Bruxelles...
Nous vous avons vus l'un et l'autre déployer tous vos efforts pour relayer le message du Président de la République sur la « juste répartition » des mesures de rigueur - car on n'hésite plus aujourd'hui à les nommer ainsi...
Mme Christine Lagarde. - La rigueur a-t-elle cessé d'être une vertu ?
Mme Nicole Bricq. - ...répartition entre ménages et entreprises. Le ministre a habilement tenté d'anticiper les critiques, mais si l'on additionne le prélèvement sur les assurés, le rapt sur les HLM et le prélèvement sur l'offre télévision-téléphone-Internet, qui sera répercuté par les entreprises, on ne peut qu'en conclure qu'une grosse partie de la charge, les trois quarts, portera sur les ménages. On est loin de l'équité... Et puis, il y a les grandes perdantes : les collectivités locales. Votre budget, dites-vous, ne porte pas atteinte aux services publics ? Vous savez bien que si, tant au plan national que local.
Je passe sur la péréquation : j'ai bien compris, au vu de ce que vous avez annoncé lundi, que l'horizon s'éloigne... Il dépasse déjà 2012, après un nouveau rapport du Gouvernement...
Vous restez accrochés au symbole du bouclier fiscal : c'est persister dans ce qu'il faut bien qualifier de faute politique.
Pour la réduction des dépenses fiscales, votre méthode n'est pas la bonne. Du reste, la métaphore de la lime à ongles serait mieux appropriée que celle du rabot, que vous avez choisie... Nous plaidons, quant à nous, pour une révision générale des niches, après évaluation. Mais déjà, il conviendrait de baisser le plafond, qui reste trop élevé : le rapporteur général et moi-même déposons depuis deux ans des amendements en ce sens. Au lieu de cela, pour dégager 500 millions, vous supprimez ce dont bénéficiaient, pour leur déclaration de revenu, les nouveaux couples, mariés ou pacsés. Vous êtes bien là dans la continuité de ce que vous avez entamé en 2008, où nous avions beaucoup bataillé, et qui débouchera bientôt sur la disparition totale de l'avantage fiscal dont bénéficient les personnes ayant élevé seules un ou plusieurs enfants. Vous persistez dans l'injustice fiscale. On voit bien qui fait les frais de votre politique. Les ménages les plus aisés sont épargnés ; les stabilisateurs automatiques ont préservé les plus pauvres : ce sont tous les ménages modestes, ceux que le Président de la République se plaît à appeler « la France qui se lève tôt », qui vont payer.
M. Jean Arthuis, président. - Une précision sur l'avantage fiscal consenti aux personnes ayant élevé seules un ou plusieurs enfants : la demi-part supplémentaire est bien maintenue.
Mme Nicole Bricq. - Elle aura disparu en 2014.
M. Serge Dassault. - Toute bonne gestion financière s'interdit d'emprunter pour des dépenses de fonctionnement. Or, c'est un principe que vous n'observez pas, puisque sur 90 milliards d'euros, plus de 50 sont empruntés à cette fin. D'un autre côté, les allègements fiscaux et sociaux pèsent lourd - 5 milliards d'euros pour la prime pour l'emploi, 30 milliards d'euros ailleurs... Mais savez-vous bien pourquoi tous ces allègements sont nécessaires ? A cause des 35 heures ! Quand on les a instituées, les entreprises ont poussé des cris : elles ne pouvaient plus financer les charges, restées, elles, au niveau des 39 heures ! Il faut supprimer les 35 heures pour que les entreprises puissent avoir les ressources nécessaires, au lieu d'aller les puiser dans les caisses de l'État. Je ne comprends pas qu'il y ait encore des gens qui ne se rendent pas compte que rester aux 35 heures est suicidaire. Le Président de la République dit qu'il faut travailler plus : oui, il faut revenir aux 39 heures ! Quant à la sécurité sociale, elle ne doit pas être financée par les salaires. Peut-être serait-il temps de creuser la proposition d'une TVA sociale. Quant à l'équilibre des retraites, vous n'allez pas assez loin : tous les pays européens sont à 67 ans, et sans François Mitterrand, nous serions toujours à 65 ans.
M. Jean Arthuis, président. - Ne revenons pas au débat sur les retraites, nous l'avons eu ce matin.
M. Serge Dassault. - La solution de la Cades est une pure fiction : il faut bien la financer aussi. Je ne comprends pas qu'il y ait encore des gens qui refusent de passer à 62 ans !
M. Jean-Pierre Fourcade. - J'ai noté dans votre présentation que le poids de la dette des administrations publiques passera de 82,9 % à 86,2 % du PIB. Je me félicite que le Gouvernement ait prolongé la loi pluriannuelle jusqu'en 2014 pour parvenir à la contenir aux environs de 85 %.
Je suppose que la diminution des taux d'intérêt cette année contribue à expliquer la réduction du déficit 2010, de 8 % à 7,7 %. La charge des intérêts est de l'ordre de 43 milliards d'euros. Pour 2011, on passe à 46,9 milliards d'euros, soit 4 milliards supplémentaires. Est-ce dû entièrement à l'augmentation de la masse de la dette, ou plutôt à une prévision de hausse des taux d'intérêts dans la deuxième moitié de l'année 2011 ? Dans la mesure où la loi pluriannuelle fait monter la charge de la dette à 52 puis 54 milliards d'euros, je suppose qu'elle intègre aussi une prévision d'augmentation des taux.
Vous nous avez dit, madame la ministre, qu'une part du financement des retraites se fera « hors bouclier ». Mais comment procèderont les 2 500 contribuables directement intéressés pour calculer leur impôt ? Comment isoler le point supplémentaire de la tranche finale de l'impôt sur le revenu ? Je crains que le mécanisme complexe que vous retenez ne pose de grosses difficultés à votre administration. Il eût été plus simple de modifier le bouclier fiscal, en en retirant les cotisations sociales, dont la présence interdit toute modification du financement des retraites et de l'assurance maladie.
M. Jean Arthuis, président. - On pourrait aller plus loin encore dans la simplification... (Sourires)
M. François Trucy. - Nous sommes tous conscients du caractère indispensable des efforts à déployer. Puisse la conjoncture nous permettre d'atteindre les objectifs que vous vous êtes fixés !
Je relève que les prélèvements obligatoires atteignent un niveau élevé : quels sont les éléments constitutifs de ces 42,9 % ?
J'appelle enfin votre attention sur un incident que l'on pourrait qualifier de « sémantique ». Le prélèvement de 6 % sur les nouveaux opérateurs de jeu en ligne, qui doit être affecté à la filière équine, soit 40 000 emplois, qui n'ont rien de fictif, est pour nous une redevance. Or, la Commission européenne le conteste, et l'affaire est bloquée. Les opérateurs sont consternés, et la filière équine plus encore. Je souhaiterais que vous portiez un regard attentif sur cette affaire.
M. Jean Arthuis, président. - En songeant peut-être à une fiscalisation de la redevance...
M. François Trucy. - Elle en ferait monter le taux.
M. Jean Arthuis, président. - Qui veut la fin veut les moyens...
Mme Marie-France Beaufils. - A vous entendre, madame la ministre, je n'ai pas eu le sentiment que la reprise était acquise... Je rejoins les observations de Mme Bricq. Comment pouvez-vous parler de répartition équitable de l'effort ? Quand on sollicite les organismes HLM comme vous le faites, on sait que ce sont les locataires qui en feront les frais. C'est pourtant bien leurs loyers qui ont produit les sommes que vous prélevez : leur disparition ne manquera pas de peser.
Pourquoi, sur les niches fiscales, choisissez-vous de passer un coup de rabot général ? Pourquoi ne pas tenir compte, plutôt, des évaluations dont nous disposons déjà, grâce aux multiples rapports de la Cour des comptes ? Je ne citerai qu'un exemple, celui des exonérations de cotisations sociales sur les salaires jusqu'à 1,6 Smic, dont la Cour observe qu'elle n'a pas produit les effets attendus sur l'emploi. Elle contribue de surcroît à la baisse du pouvoir d'achat, puisque nombre de salaires sont maintenus artificiellement, en raison de l'existence de cette niche, sous 1,6 Smic.
Le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux, qui se poursuit, aura des incidences très fortes sur le service public. Je l'ai dit devant le Comité des finances locales, ce sont les populations les plus fragiles qui en subiront les conséquences, et les collectivités locales s'en trouveront davantage encore sollicitées, alors même que le gel des dotations de l'État va les mettre en grande difficulté : on sait pourtant, et vous l'avez-vous-même reconnu, que leurs interventions ont aidé les Français à passer le cap de la crise.
L'effort que vous demandez aux Français, contrairement à ce que vous affirmez, n'est nullement équilibré : il pèsera beaucoup plus sur les ménages que sur les entreprises.
Sur la péréquation, sur la clause de « revoyure », j'espère que le débat aura lieu. J'avoue que les propos entendus ces derniers jours laissent un doute sur la date : sera-ce 2011 ? 2012 ?
M. Jean Arthuis, président. - Si le débat que nous avons eu lundi après-midi anticipait sur celui que nous devons avoir fin novembre, c'est pour que le Gouvernement puisse prendre en considération ce que les sénateurs avaient à exprimer. Le débat en sera d'autant raccourci à l'automne...
M. Jean-Marc Todeschini. - Je partage les observations exprimées par Mmes Bricq et Beaufils. Permettez-moi de revenir sur un point, le gel des concours de l'État aux finances des collectivités. Vous n'agissez que par la baisse des dépenses, sans mobiliser le levier des ressources. On sait pourtant la part que prennent les collectivités dans l'investissement public. Elles ont déjà dû réduire la voilure cette année ; le gel des dotations, entrainera une réduction supplémentaire, d'autant qu'il est prévu pour trois ans. Sans doute le FCTVA est exclu, mais il ne compte pas beaucoup dans la masse... Quid de la dotation compensatrice de la taxe professionnelle ? Quid de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ? Quid de la taxe nouvelle sur les éoliennes ? Est-ce ainsi que vous pensez consolider votre réforme des collectivités ? Ne croyez-vous pas qu'il serait bon de les sortir du trouble ?
M. Jean Arthuis, président. - Quels impôts sont supportés par les seules entreprises, sans affecter en dernière instance les ménages ? C'est un débat qu'il faudra bien avoir un jour. Je tiens pour la thèse que l'impôt est toujours supporté, in fine, par les ménages. C'est pourquoi j'estime que la présentation qu'ont faite les ministres utilise une facilité mais n'a guère de vertu pédagogique.
M. François Baroin. - Ce débat sur l'impôt vaut à tous les niveaux. Comment considérer les sommes consacrées à financer un service public de proximité ? Comme un impôt, ou comme le financement d'une prestation de service public ?
Nous savons, madame Beaufils, madame Bricq, ce que les HLM peuvent payer sans que leurs sociétaires ou leurs locataires aient à en supporter les effets. En parlant comme vous le faites, vous vous engagez sur un terrain politicien : le Gouvernement ne crée pas une taxe sur les organismes HLM, mais supprime une exonération. Les 250 millions qu'il récupère ainsi ne vont pas aller dans les caisses de l'État, mais bien au financement, souhaité par tous les élus - n'est-ce pas, madame Bricq ? - de la réhabilitation des quartiers et à l'amélioration du logement social. Ils ne seront pas non plus gérés par l'État, mais bien par un fonds spécifique. Quant aux locataires, il ne faut pas craindre pour eux, puisque le Gouvernement, dans sa grande sagesse, a proposé de bloquer l'an prochain l'augmentation des loyers, en l'indexant sur l'indice de référence locatif.
Ensuite, il faut regarder ce qu'est la réalité de la trésorerie des organismes de logements sociaux...
Mme Nicole Bricq. - Cela, vous l'avez déjà fait...
M. François Baroin. - La mission des bailleurs n'est-elle pas de mettre en oeuvre les politiques du logement des collectivités locales et de l'Etat ? Si supplément il y a, il doit être redistribué au profit des locataires à faible revenu. Il est donc de bonne politique d'utiliser ces sommes pour la réhabilitation des quartiers et la construction de logements plutôt qu'à des opérations qui n'ont rien de prioritaire, je suis prêt à m'en expliquer devant les caméras ou devant tout congrès...
M. Jean Arthuis, président. - Encore un vrai sujet de débat : est-il opportun de verser des fonds publics à des institutions qui ont une trésorerie dormante ?
M. Marc Massion. - Certains organismes HLM sont au bord de la rupture !
M. Jean Arthuis, président. - C'est pourquoi je suggérais de faire le distinguo entre ceux qui ont une trésorerie et ceux qui n'en ont pas. Il ne serait pas mauvais non plus de jeter un oeil sur la Caisse de garantie du logement locatif social, la CG2LS...
M. François Baroin. - On doute de la bonne foi de notre hypothèse de croissance ? Nous y croyons d'autant plus sincèrement que le passé récent plaide en notre faveur. Nous étions, début 2010, sur une hypothèse de croissance à 0,7 % et de déficit de 8,5 % ; nous sommes, en fin d'année, à une croissance de 1,6 % et un déficit de 7,7 %.
Le bouclier fiscal, madame Bricq ? Mais on ne peut pas être à la fois pour la suppression du bouclier fiscal et contre la suppression de l'avantage pour les nouveaux mariés et pacsés, qui met tous les couples à égalité. Il y a un moment où il faut choisir !
Mme Nicole Bricq. - Vous n'avez pas choisi pour l'aide à domicile...
M. François Baroin. - J'ai l'impression de me retrouver à l'Assemblée nationale en 1997 ! Vous développez des arguments politiques !
Sans compter qu'on ne se marie pas pour bénéficier d'un avantage fiscal ! Pas plus qu'on ne divorce pour des raisons économiques et budgétaires !
M. Jean Arthuis, président. - A moins peut-être que l'on ne se marie et que l'on divorce la même année ?
M. François Baroin. - Je rappelle que la mesure concerne un million de déclarations - en moins-, pour 600 000 personnes et représente une somme de 500 millions d'euros.
M. Jean Arthuis, président. - Avec effet 2012. Verra-t-on flamber la nuptialité jusqu'au 31 décembre ? (Sourires)
M. François Baroin. - Vous vous inquiétez des 35 heures, monsieur Dassault, et des allègements de cotisations sociales qui en sont pour vous le corollaire. Mais le principe d'annualisation que nous avons retenu diminue tous les inconvénients et les effets d'aubaine.
Il est vrai, monsieur Fourcade, que les taux d'intérêt sont aujourd'hui très favorables. Nous pensons que cette situation est durable, et c'est pourquoi le poste n'a pas explosé comme il aurait pu le faire. Considérez aussi que nous développons une politique de maintien de notre souveraineté : au début des années 1980, l'essentiel des financements passait par les banques centrales ; aujourd'hui, 80 % passe par les marchés.
Je vous confirme, monsieur Todeschini, que le FCTVA reste « hors gel », de même que la dotation de compensation de la taxe professionnelle, ainsi que je l'ai annoncé devant le Comité des finances locales.
Mme Christine Lagarde. - Nos prévisions de croissance pour 2011 ne sont pas irréalistes, madame Bricq. L'économie devrait évoluer sur le même rythme qu'au premier trimestre 2010, qui s'est amplifié au deuxième trimestre. Elle progresse déjà au rythme de 2 %, et, sauf cataclysme, quasiment aucun économiste n'envisage plus de « double dip » ou de « courbe en W ».
La charge de la dette, monsieur Fourcade, devrait être majorée de 4,7 milliards d'euros en 2011, et de 5,1 milliards en 2012, avant que la progression ne se stabilise à 4,7 milliards en 2013. Pour 2011, l'effet de taux compte pour 0,9 milliard d'euros et le volume pour 3,3 milliards d'euros. A titre conservatoire, nous avons retenu des hypothèses de taux moins favorables pour 2012 et 2013 : il faut savoir raison garder.
Sur le bouclier fiscal et le changement de taux liquidatif, qui concerne 19 000 bénéficiaires du bouclier fiscal, mes équipes estiment que le point supplémentaire est facile à calculer. Elles fourniront aux intéressés les outils pour ce faire. J'ai bon espoir que l'avenir nous donnera raison dans nos choix.
Pour la redevance destinée à la filière équine, nous allons nous employer à trouver, monsieur Trucy, la solution la plus efficace...
M. Jean Arthuis, président. - Ce serait une bonne chose, car nous avons le sentiment d'avoir voté une loi sur la base d'indications non vérifiées...
Mme Christine Lagarde. - S'agissant des niches, il en est une, comme vous le savez, qui est évaluée de près, et sur laquelle ont été produits d'excellents rapports... Je veux parler du crédit impôt recherche, le CIR. J'espère que nous aurons le bon débat... Si le budget du CIR a considérablement augmenté en 2009, ce n'est pas par un effet d'aubaine qui aurait vu se multiplier les filialisations en pagaille et les établissements financiers se prendre d'une sympathie soudaine pour la recherche, mais bien plutôt parce que nous l'avons utilisé pour faire de la trésorerie aux entreprises en période de crise.
M. Jean Arthuis, président. - Je vous remercie de ces précisions, qui laissent une marge de travail au Parlement...
Mme Christine Lagarde. - Le tarif de l'Ifer « éoliennes », monsieur Todeschini, passera de 2 913 euros à 5 000 euros par megawatt. Nous avons retenu un montant intermédiaire dans la fourchette des propositions qui étaient faites, l'une de 4 000 euros dans le rapport de l'Inspection générale des finances, l'autre de 6 000 euros dans le rapport des parlementaires en mission.
Le débat de lundi dernier sur la péréquation, madame Beaufils, était fait pour préciser ce qui sera débattu en loi de finances. Nous visons une simplification et une amélioration du ciblage en utilisant tous les critères de charges sur chaque niveau de collectivité, ainsi qu'en prenant en compte les flux cumulés de CVAE, dont la moitié de la croissance, dans les départements et les régions les mieux dotés en bases fiscales, sera prélevée au profit de la péréquation. Pour les communes, sachant qu'il existe une garantie pour 2011, je reconnais qu'il reste à débattre des mécanismes de péréquation.
M. Jean Arthuis, président. - La dotation globale de fonctionnement (DGF), madame la ministre, constitue un gisement de péréquation possible. Rien n'oblige à s'en tenir au produit de la contribution économique territoriale.
Je vous remercie, l'un et l'autre, d'avoir répondu à notre invitation et veux vous assurer de l'engagement total du Sénat pour vous aider à parfaire le dispositif.
Nomination d'un rapporteur
Enfin, la commission désigne M. Philippe Marini comme rapporteur du projet de loi n° 2823 (AN - XIIIème législature) de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, sous réserve de son examen par l'Assemblée nationale et de sa transmission.
Jeudi 30 septembre 2010
- Présidence de M. Jean Arthuis, président -Régulation bancaire et financière - Suite de l'examen des amendements au texte de la commission
La commission procède à la suite de l'examen des amendements sur le texte n° 704 (2009-2010) de la commission qu'elle a établi pour le projet de loi n° 555 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, de régulation bancaire et financière.
La commission adopte tout d'abord un amendement rédactionnel du rapporteur à l'article 7 undecies.
Elle procède ensuite à la fin de l'examen des amendements extérieurs et adopte les avis suivants :
M. Philippe Marini, rapporteur. - En ce qui concerne l'encadrement et la limitation des bonus, visés par les amendements n° 136 rectifié, n° 38 rectifié et n° 137 rectifié, ils sont satisfaits ou le seront bientôt. En effet, une directive européenne sur les fonds propres, dite « CRD 3 », va permettre au régulateur d'imposer aux banques des fonds propres supplémentaires si leur politique de rémunération favorise une prise de risque excessive.
Mme Nicole Bricq. - Cette directive n'est pas encore transposée. Profitons-en avec ce projet de loi.
M. Philippe Marini, rapporteur. - La transposition va intervenir par la voie d'un arrêté ministériel.
Mme Nicole Bricq. - Il n'est pas normal qu'une directive aussi importante soit transposée par un arrêté.
M. Philippe Marini, rapporteur. - Il ne s'agit que de mesures d'exécution.